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24457OC-PE: Programa de Modernización del Sistema de Administración

Financiera Pública para Mejorar la Programación, Ejecución y Rendición de

Cuentas de los Recursos Públicos

Vice Ministerio de Hacienda

Ministerio de Economía y Finanzas

República del Perú

Consultoría de Asistencia Técnica para la Revisión de la Estrategia de

Desarrollo del SIAF II

11 de Octubre de 2011

Gerardo Uña

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24457OC-PE: Programa de Modernización del Sistema de Administración Financiera Pública

para Mejorar la Programación, Ejecución y Rendición de Cuentas de los Recursos Públicos

Consultoría de Asistencia Técnica para la Revisión de la Estrategia

de Desarrollo del SIAF II

I – Introducción

Este reporte contiene las principales conclusiones de la Consultoría de Asistencia Técnica para la

Revisión de la Estrategia de Desarrollo del SIAF II en el marco del Programa 24457OC-PE:

Programa de Modernización del Sistema de Administración Financiera Pública para Mejorar la

Programación, Ejecución y Rendición de Cuentas de los Recursos Públicos, del Ministerio de

Economía y Finanzas (MEF) de la República del Perú.

Esta consultoría de Asistencia Técnica, conformada por expertos1 en el desarrollo de Sistemas

Integrados de Administración Financiera (SIAF), con conocimientos sobre la experiencia chilena en

el desarrollo del SIGFE, fue solicitada al Banco Interamericano de Desarrollo por el MEF, y tuvo

como objetivo asesorar al Equipo de Proyecto del Banco y del Ministerio de Economía y Finanzas

en la revisión de las estrategias de desarrollo del SIAF II, incluyendo las principales características

y funciones de una Unidad Ejecutora para el proyecto de desarrollo de este tipo de Sistema de

Información, así como sus principales aspectos tecnológicos. Durante el desarrollo de la misma se

realizó un Misión a Lima entre los días 28 y 30 de Septiembre de 2011.

Para el cumplimiento de su objetivo, durante el desarrollo de la misión se realizaron reuniones con

los siguientes autoridades y funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF): Carlos

Oliva, Vice Ministro de Hacienda; Marcelino Cárdenas, Secretario Técnico del Comité de

Coordinación de la Administración Financiera del Sector Público, SAFI; Julio Mejía, Asesor del

Vice-Ministerio de Hacienda y Supervisor General del Programa; Rodolfo Acuña, Director General

de Presupuesto Público (DGPP), Oscar Pajuelo, Director General de la Dirección General de

Contabilidad Pública (DGCP), José Villena, Director General de la Dirección General de Gestión

de Recursos Públicos (DGGRP); Jorge Burgos, de la Dirección General de Presupuesto Público

(DGPP); Rossana Reynaga, Jefa de la Oficina General de Tecnología de la Información (OGTI);

Luis Saavedra, Alfredo Rivera, Jorge Ávila, María Luisa Salazar y Bernardo Silva, funcionarios de

la OGTI, Claudiano de Albuquerque, Consultor Residente (FMI). A lo largo de las actividades

desarrolladas se contó con la valiosa participación de Gonzalo Deustua (BID).

1 Los aspectos de Tecnologías de la Información de esta Asistencia Técnica fueron desarrollados por Jaime

Oviedo Silva, Experto TI en Sistemas Integrados de Administración Financiera.

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A su vez, se realizaron una serie de reuniones donde se expusieron las principales características del

Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE 2.0) desarrollado por la

Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile. (Anexo I).

Este Reporte se estructura en VI Secciones, donde la Sección I es la presente Introducción. En la

Sección II se presentan las principales conclusiones sobre la estrategia de Desarrollo del SIAF II,

mientras que la Sección III contiene el análisis del desarrollo del Módulo de Programación

Presupuestaria, la Sección IV los comentarios sobre el Desarrollo del Módulo de Ejecución y

Control y la Sección V expone los lineamientos para la implementación del Equipo Ejecutor

Proyecto SIAF II. Por último, la Sección VI presenta los Próximos Pasos sugeridos.

II - Principales Conclusiones de la Estrategia de Desarrollo del SIAF II

1. Una estrategia de desarrollo mixta del SIAF II permitirá alcanzar el objetivo de fortalecer

la gestión de las finanzas públicas en el plazo, costo y alcance definidos, con la calidad

necesaria. Una estrategia mixta implica un refinamiento por parte del MEF del Modelo Conceptual

actualmente modelado en BPM que precise y defina con mayor detalle la integración financiero-

contable que contendrá el SIAF como reglas de negocio centrales para su funcionamiento, así como

la definición de la arquitectura tecnológica de base del sistema. Una vez refinado el Modelo

Conceptual, y acordado el alcance del SIAF entre las áreas del MEF, el desarrollo informático del

sistema debe tercerizarse en un consorcio de empresas con experiencia demostrada en desarrollo de

soluciones informáticas de magnitud, preferentemente en sistemas financieros del sector público y/o

sector privado, que se encuentre certificada en metodologías de desarrollo y gestión de proyectos

reconocidas (por ej. CMMi y PMI). Es de suma importancia detallar las reglas de negocio

principales en el Modelo Conceptual actual por parte del MEF, considerando que este instrumento

es central para definir el alcance del software y su proceso de desarrollo.

2. Una estrategia de desarrollo “in house” no es recomendable para un SIAF, considerando

que estos proyectos requieren de una sólida metodología de gestión de proyectos y de un

número de recursos humanos variables en el tiempo, con expertises muy específicos,

características que son muy difíciles y complejas de logar con éxito en el ámbito público. A

modo de ejemplo es posible señalar que el proyecto SIGFE de la Dirección de Presupuestos de

Chile utilizo una estrategia de desarrollo mixta (definición del modelo conceptual con recursos

internos propios y tercerización del desarrollo en un consorcio privado), la cual genero buenos

resultados para el desarrollo del Modulo de Ejecución y Control, desarrollado en el periodo 2009-

2011. En la actualidad se inició su proceso de implantación, cubriendo actualmente 55 instituciones

de un total de 1892. Debido a los buenos resultados obtenidos, esta estrategia mixta será replicada

2 Si se consideran los Servicios de Salud como instituciones, el número total de instituciones cubiertas por el

SIGFE 2.0 asciende a 389 instituciones.

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en el proceso de desarrollo del Módulo de Formulación Presupuestaria, cuya licitación se encuentra

en proceso3.

3. El alcance del Módulo de Ejecución y Control debe ser acordado y sancionado entre las

Direcciones Generales del MEF, en conjunto con la OGTI en sus aspectos tecnológicos, en

forma previa al inicio de su desarrollo informático. Para lograr este objetivo se recomienda

iniciar a la brevedad un proceso de refinamiento del Modelo Conceptual que contenga mayores

precisiones sobre la integración financiero-contable del SIAF II partiendo del modelado en BPM

actual, bajo la forma de reglas de negocio centrales para el desarrollo del SIAF II. Para desarrollar

esta actividad es posible contar con el apoyo de Expertos Internacionales en cada sistema que

conforman el conjunto de sistemas de la administración financiera (presupuesto, contabilidad,

tesorería, deuda pública) que trabajen directamente con cada Dirección General. Estos expertos

deben estar coordinados por un Experto Líder de Equipo que asegure la consistencia de las

definiciones de cada sistema. Esta actividad se debe desarrollar en el periodo Noviembre 2011 -

Marzo 2012, considerando una entrega intermedia de los lineamientos de alto nivel refinados en

Diciembre 2011. En base a estos lineamientos refinados, bajo la forma de reglas de negocio de alto

nivel, sería posible elaborar el Anexo Técnico para iniciar el proceso de Licitación del Desarrollo

del Modulo de Ejecución y Control.

4. La implementación de un Equipo Ejecutor Exclusivo que dependa directamente del Vice

Ministro de Hacienda es una pre condición clave para el desarrollo del SIAF II. Este Equipo

Ejecutor, a cargo de un Gerente de Proyecto con dedicación exclusiva, debe reportar sus avances al

Comité SAFI y coordinar sus actividades con la OGTI en los aspectos informáticos, contando con el

apoyo del Supervisor del Proyecto (mayores precisiones sobre su estructura y principales funciones

se detallan en el Punto V. Lineamientos para la implantación del Equipo Ejecutor SIAF II). Con

respecto a las prioridades de sus actividades, en forma esquemática, es posible diferenciar dos

grandes etapas. En la Etapa I (Octubre 2011- Marzo 2012), este Equipo Ejecutor debe coordinar el

proceso de refinamiento del Marco Conceptual y de la Arquitectura de Base, que definan con

precisión el alcance de la Licitación para el Desarrollo del Modulo de Ejecución y Control. En la

Etapa II, que se inicia una vez contratada la firma desarrolladora, su prioridad debe ser actuar como

contraparte que defina, revisa y valide, en coordinación con las Direcciones Generales del MEF, los

entregables de la firma que se adjudique el desarrollo del SIAF II. Por otra parte, en el corto plazo

debe apoyar el proceso de desarrollo del Modulo de Programación, con el fin de recopilar los

aciertos y errores cometidos en este proceso.

5. El éxito del Proyecto de desarrollo del Módulo de Programación es un factor de suma

relevancia para las próximas etapas del proyecto SIAF II. Contar con un producto de calidad

que cubra las demandas funcionales acordadas de la DGPP es un hito de gran importancia para la

estrategia de modernización del SIAF en desarrollo por parte del MEF. El fracaso del proyecto de

3 El Modulo de Formulación Presupuestaria se desarrollara en base al aplicativo Oracle Hyperion Financial

Planning. Es necesario señalar que la utilización de este Módulo se restringe al ámbito de la Dirección de Presupuestos, el cual consolida la información elaborada por las instituciones en su propios sistemas de

información

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desarrollo del Módulo de Programación podría generar dudas al interior del MEF sobre la estrategia

mixta definida para el desarrollo del Módulo de Ejecución y Control. Por esta razón es necesario

definir a la brevedad el alcance funcional del Módulo por parte de la DGPP para comunicar estas

definiciones a la empresa desarrolladora, para posteriormente acordar con el consorcio un plan de

trabajo detallado que permita un monitoreo constante de los avances del proyecto por parte del

MEF y del BID, realizando una gestión proactiva de los riesgos y retrasos en su ejecución.

III - Desarrollo del Módulo de Programación

6. Los plazos del desarrollo del Módulo de Programación, y sus principales definiciones de

arquitectura, se encuentran en un proceso de revisión. Según esta revisión el plazo para

desarrollar el Módulo se extendería entre Octubre 2011 y Febrero 2012 por parte del consorcio

LBCG + GMD. A la fecha de la Misión se encontraba pendiente la firma de una Adenda en la cual

se redefinen aspectos relativos a los entregables y plazos de desarrollo de este Módulo. En forma

previa una Adenda sobre la arquitectura del Módulo fue acordada entre el MEF y el consorcio de

desarrollo.

7. De un total de 18 procesos que contempla el modulo, 3 procesos se encuentran

desarrollados, 7 se encuentran en desarrollo y 8 aún no se iniciaron, escenario que genera

gran incertidumbre con respecto a la factibilidad de cumplir con los plazos de desarrollo

definidos. Por su parte, a la fecha de la Misión realizada en el marco de esta Asistencia Técnica, la

DGP aún no había validado el alcance funcional de todo el Modulo de Programación a nivel

detallado. La ausencia de un alcance funcional acordado y validado por la DGP en esta fase del

desarrollo del Módulo es un riesgo para poder cumplir con los plazos previstos en el proyecto.

8. Considerando la ausencia de un alcance funcional sancionado por parte de la DGPP, el

plan de trabajo propuesto (Octubre 2011 a Febrero 2012) cuenta con plazos muy ajustados,

que requieren un gran esfuerzo del MEF y del consorcio para su concreción. Por lo tanto una

medida recomendada para el corto plazo es definir un plan de trabajo detallado del proyecto, con

una línea de acción intensiva destinada a definir el alcance funcional del Módulo mediante la

realización de workshops de trabajo entre el equipo funcional y técnico de la DGPP, el equipo de la

OGTI y los expertos funcionales y técnicos del consorcio. Los avances del plan de trabajo deben

ser reportados en forma semanal por el equipo de la OGTI y de la DGP al Sr. Viceministro

de Hacienda, con el fin de gestionar los riesgos y problemas del proyecto en forma oportuna.

Así mismo se sugiere informar al equipo del BID los avances en forma mensual, con el fin de

contar con una opinión externa que ayude a gestionar los plazos y prioridades del proyecto.

9. Los “Criterios de Aceptación” del Módulo por parte del MEF en sus aspectos funcionales,

técnicos y de documentación deben ser definidos, y documentados en forma precisa, previo al

inicio de la fase de testing. La planificación del proyecto debería considerar a lo menos el

plazo de un (1) mes para la realización de estas pruebas. Definir estos criterios en forma

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explícita y oportuna permitirá que el ciclo de Testing Integral del Módulo de Programación se

desarrolle en un marco predefinido y acordado entre el MEF y el consorcio, en base a criterios

objetivos que avalen su aceptación conforme, e iniciar el proceso de garantía, o generar el rechazo

correspondiente. Por lo tanto, es necesario definir en el Plan de Trabajo del proyecto el plazo

necesario para realizar el ciclo de Testing Integral al cual será sometido el modulo por parte el

MEF. Este ciclo de Testing Integral debe considerar la realización de pruebas que cubren toda su

arquitectura – capa de presentación, capa de negocio y capa de datos- las cuales deben considerar

una combinación de pruebas automatizadas y manuales. Por último, se recomienda incluir en la

Adenda al contrato que actualmente se está acordando que los criterios de aceptación del Módulo

serán definidos de común acuerdo entre el MEF y el consorcio de desarrollo en forma previa al

inicio del ciclo de testing integral.

IV- Desarrollo del Módulo de Ejecución y Control

10. El principal objetivo del refinamiento del Modelo Conceptual es definir y acordar el

alcance del Modulo de Ejecución y Control entre las Direcciones Generales del MEF en forma

previa al inicio de desarrollo del SIAF II. En especial es necesario definir las principales reglas

de negocio relativas al proceso de integración automática del ciclo financiero – contable

(presupuesto/contabilidad/tesorería) partiendo del modelado actual en BPM. Esta actividad se debe

desarrollar en el periodo Octubre 2011 - Marzo 2012, considerando una entrega intermedia de los

lineamientos de alto nivel refinados, es decir las principales reglas de negocio, en Diciembre 2011

que permitan iniciar el proceso de Licitación del Desarrollo del Modulo de Ejecución y Control. En

base a este cronograma, sería posible planificar la fecha de inicio del desarrollo del Módulo en el 2°

Semestre de 2012, con un plazo de duración de 18 meses, planificación que permitiría su puesta en

producción en el año 2014.

11. El proyecto debe considerar distintas “Etapas” para el desarrollo el SIAF II, que sean

iterativas e incrementales, focalizando la Etapa I en el desarrollo de las funciones centrales

de un SIAF (presupuesto, contabilidad, tesorería, reportes financieros) mejorando

sustantivamente su usabilidad. De acuerdo a las experiencias internacionales, una estrategia de

desarrollo en Etapas de un SIAF cuenta con mayores probabilidades de éxito que una estrategia de

desarrollo de mayor cobertura funcional y de mayor cobertura para los distintos niveles de

gobierno4.Con respecto a este último punto, también resulta necesario definir el alcance de la primer

Etapa de desarrollo del Módulo de Programación y Control, así como la estrategia cobertura de cada

nivel de gobierno, prestando especial atención a los aspectos de telecomunicaciones en el nivel

municipal. Definitivamente un sistema que cubra las demandas funcionales del nivel central de

gobierno no parece ser la opción más adecuada para cubrir las demandas funcionales de los

municipios de tamaño mediano y/o pequeño, quienes requieren una solución más ajustada a sus

propias necesidades de gestión del gasto público.

4 Para más detalles ver Khan Abdul y Pesoa Mario (2010) “Conceptual Design: A Critical Element of a

Government Financial Management Information System Project” FMI.

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V – Lineamientos para la implementación del Equipo Ejecutor Proyecto SIAF II

12. La puesta en funciones de un “Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II” en Noviembre

2011 responsable del desarrollo del Proyecto debe ser una prioridad del MEF. Este Equipo

Ejecutor dirigido por un Gerente con dedicación exclusiva, con dependencia directa el Vice

Ministro de Hacienda, debe reportar sus avances al Comité SAFI y coordinar sus actividades con la

OGTI en los temas informáticos, contando con el apoyo del Supervisor del Proyecto. En forma

esquemática su estructura podría estar conformada por un Gerente de Proyecto SIAF II, un

Coordinador Funcional y un Coordinador TI, con el apoyo de un Jefe de Planificación, experto en

gestión de proyectos con certificación de PMI (Ver Gráfico N° 1). El Gerente de Proyecto SIAF II

tendrá como responsabilidad central coordinar el proceso de refinamiento del Modelo Conceptual,

definir los principales aspectos funcionales y TI del Termino de Referencia del Pliego de Licitación

del Modulo de Ejecución y Control, y actuar como contraparte principal del consorcio de empresas

que se adjudique el desarrollo de dicho modulo. Por su parte, el Coordinador Funcional tendrá a su

cargo la formalización de los requisitos funcionales y la definición del alcance funcional del SIAF

II, validando este alcance con el Comité SAFI. Por su parte el Coordinador TI tendrá como

principal responsabilidad definir los lineamientos de software y hardware que deben ser

considerados por el desarrollador del SIAF II5, mientras que el Jefe de Planificación será el

responsable de la programación y el monitoreo y control de las actividades de cada proyecto del

Equipo Ejecutor SAFI II, considerando que en realidad un proyecto de la magnitud del SIAF II en

su interior alberga un conjunto de proyectos con objetivos específicos. A modo de ejemplo es

posible mencionar el proyecto de desarrollo de las funcionalidades transaccionales, el desarrollo de

las funcionalidades de reportabilidad y el desarrollo del plan de migración e implantación, entre los

proyectos más relevantes que conforman un SIAF.

Grafico Nº 1- Propuesta de Estructura del Equipo Ejecutor Proyecto SIAF II

5 Para desempeñar el rol de Coordinador de TI se sugiere un perfil de Ingeniero de Software.

8

13. El Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II puede estar compuesto por funcionarios

provenientes de las distintas áreas del MEF en combinación con personal contratado

específicamente para el proyecto y consultores externos. Para las actividades a desarrollar en la

Etapa I, coordinar el proceso de refinamiento del Marco Conceptual y de la Arquitectura de Base,

actividades que permitirán definir con mayor precisión el alcance de la Licitación para el Desarrollo

del Modulo de Ejecución y Control, el Equipo Ejecutor podría estar conformado por el Gerente de

Proyecto SIAF II, los 2 Coordinadores, el Jefe de Planificación y 6 consultores, sumando un total

de 10 personas. Para los 6 consultores del Equipo Ejecutor se recomienda la siguiente distribución:

4 consultores funcionales en la Coordinación Funcional (presupuesto, contabilidad, tesorería y

funciones administrativas complementarias del ciclo financiero contable), 1 experto en Arquitectura

SOA en la Coordinación TI6, 1 analista para apoyo a las actividades de planificación y 1 apoyo

administrativo para la gestión de contratos. Antes de iniciar la Etapa II, correspondiente al

desarrollo del Módulo de Ejecución y Control, será necesario redimensionar el equipo para que

funcione como contraparte que defina, revisa y valide, en coordinación con las Direcciones

Generales del MEF, los entregables de la firma que se adjudique el desarrollo del SIAF II.

14. Una actividad de máxima prioridad es actualizar la Carta Gantt detallada de todo el

proyecto SIAF II, que debe incluir a lo menos los siguientes proyectos: i) Desarrollo del Módulo

de Programación, ii) Plan de Implantación y Capacitación del Módulo de Programación, iii)

Refinamiento del Modelo Conceptual + Definición de la Arquitectura de Base, iv) Desarrollo del

Módulo de Ejecución y Control, y v) Estrategia de Implementación y Migración de Datos del

Módulo de Ejecución y Control.

VI – Próximos Pasos

15. Con respecto al Módulo de Programación del SIAF II, los próximos pasos identificados en

esta consultoría corresponden a las siguientes actividades:

a. Definir en el corto plazo el alcance detallado del Módulo de Programación por

parte de la Dirección General de Presupuesto Público, cubriendo los 18

procesos funcionales definidos.

b. Definir, en base a una propuesta del proveedor, el plan de proyecto que

contemple el desarrollo de todas las funcionalidades del Módulo de

Programación y un plazo para desarrollar el testing de aprobación del

desarrollo. Este plan de trabajo debe ser reportado en forma semanal por el Equipo

de la OGTI y de la DGPP al Sr. Vice Ministro de Hacienda, con el fin de gestionar

los riesgos y problemas en forma oportuna.

c. Definir los “Criterios de Aceptación” del Módulo de Programación por parte

del MEF en sus aspectos funcionales, técnicos y de documentación. La

definición de estos criterios en forma oportuna permitirá que el ciclo de testing del

Módulo se desarrolle en un marco predefinido y acordado entre el MEF y el

consorcio responsable del desarrollo.

6 Es posible evaluar la conveniencia de contar con apoyo por productos de un Arquitecto de SOA que

desempeñe sus funciones en forma part time.

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16. Con respecto al Módulo de Ejecución y Control del SIAF II, los próximos pasos

identificados en esta consultoría corresponden a las siguientes actividades:

a. Detallar el Modelo Conceptual actual desarrollado en BPM, definiendo de

forma más precisa las principales reglas de negocio que determinan la

integración financiero contable de la ejecución presupuestaria. Esta actividad

debe ser desarrollada en forma previa al inicio del desarrollo del Módulo. Se

recomienda su ejecución en el periodo Octubre 2011 – Marzo 2012, con una

entrega parcial en Diciembre de 2011 con la definición de las principales reglas de

negocio, las cuales formarían parte del Pliego de la Licitación para el desarrollo del

Módulo a iniciarse en el segundo semestre del año 2012.

b. Definir “Etapas” iterativas e incrementales para el desarrollo del Módulo de

Ejecución y Control del SIAF II. Se recomienda definir etapas que consideren el

desarrollo de las funciones núcleo del Módulo, y luego el desarrollo de las

funciones adicionales que brinden más prestaciones. De igual forma se recomienda

definir una estrategia gradual de cobertura para cada nivel de gobierno, iniciando el

proceso en el Gobierno Central y luego extendiendo la cobertura al nivel municipal.

c. Implementar un “Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II”, dirigido por un

Gerente con dedicación exclusiva, con dependencia directa del Vice Ministro de

Hacienda. Este Equipo Ejecutor debe reportar sus avances al Comité SAFI de

manera periódica. Se recomienda implementar este equipo en el transcurso del mes

de Octubre de 2011, con el fin de apoyar las acciones relativas al Módulo de

Programación y desarrollar las acciones del Módulo de Ejecución y Control.

d. Actualizar la Carta Gantt detallada de todo el proyecto SIAF II, que debe

incluir a lo menos los siguientes proyectos: i) Desarrollo del Módulo de

Programación, ii) Plan de Implantación y Capacitación del Módulo de

Programación, iii) Refinamiento del Modelo Conceptual + Definición de la

Arquitectura de Base, iv) Desarrollo del Módulo de Ejecución y Control, y v)

Estrategia de Implementación y Migración del Módulo de Ejecución y Control.

17. Por último, el MEF solicito el apoyo para desarrollar las siguientes actividades:

a. Elaborar Términos de Referencia para los integrantes del Equipo Ejecutor del

Proyecto SIAF II, específicamente para los siguientes roles: i) Gerente de

Proyecto SIAF II, ii) Coordinador Funcional, iii) Coordinador TI, iv) Jefe de

Planificación y v) Responsable de Gestión de Contratos.

b. Apoyar el desarrollo de las Bases de Licitación para el desarrollo del Módulo

de Programación y Control, considerando los antecedentes del proceso actual y

experiencias internacionales recientes en la materia.

c. Apoyo en la revisión de aspectos de hardware y software, tanto para la

definición de la arquitectura de base del Módulo de Ejecución y Control, como

durante el desarrollo del Módulo de Programación7.

7 Un mayor detalle de estos puntos se encuentra en el Reporte del Consultor Jaime Oviedo Silva, Experto TI

en Sistemas Integrados de Administración Financiera.