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24457OC-PE: Programa de Modernización del Sistema de Administración
Financiera Pública para Mejorar la Programación, Ejecución y Rendición de
Cuentas de los Recursos Públicos
Vice Ministerio de Hacienda
Ministerio de Economía y Finanzas
República del Perú
Consultoría de Asistencia Técnica para la Revisión de la Estrategia de
Desarrollo del SIAF II
11 de Octubre de 2011
Gerardo Uña
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24457OC-PE: Programa de Modernización del Sistema de Administración Financiera Pública
para Mejorar la Programación, Ejecución y Rendición de Cuentas de los Recursos Públicos
Consultoría de Asistencia Técnica para la Revisión de la Estrategia
de Desarrollo del SIAF II
I – Introducción
Este reporte contiene las principales conclusiones de la Consultoría de Asistencia Técnica para la
Revisión de la Estrategia de Desarrollo del SIAF II en el marco del Programa 24457OC-PE:
Programa de Modernización del Sistema de Administración Financiera Pública para Mejorar la
Programación, Ejecución y Rendición de Cuentas de los Recursos Públicos, del Ministerio de
Economía y Finanzas (MEF) de la República del Perú.
Esta consultoría de Asistencia Técnica, conformada por expertos1 en el desarrollo de Sistemas
Integrados de Administración Financiera (SIAF), con conocimientos sobre la experiencia chilena en
el desarrollo del SIGFE, fue solicitada al Banco Interamericano de Desarrollo por el MEF, y tuvo
como objetivo asesorar al Equipo de Proyecto del Banco y del Ministerio de Economía y Finanzas
en la revisión de las estrategias de desarrollo del SIAF II, incluyendo las principales características
y funciones de una Unidad Ejecutora para el proyecto de desarrollo de este tipo de Sistema de
Información, así como sus principales aspectos tecnológicos. Durante el desarrollo de la misma se
realizó un Misión a Lima entre los días 28 y 30 de Septiembre de 2011.
Para el cumplimiento de su objetivo, durante el desarrollo de la misión se realizaron reuniones con
los siguientes autoridades y funcionarios del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF): Carlos
Oliva, Vice Ministro de Hacienda; Marcelino Cárdenas, Secretario Técnico del Comité de
Coordinación de la Administración Financiera del Sector Público, SAFI; Julio Mejía, Asesor del
Vice-Ministerio de Hacienda y Supervisor General del Programa; Rodolfo Acuña, Director General
de Presupuesto Público (DGPP), Oscar Pajuelo, Director General de la Dirección General de
Contabilidad Pública (DGCP), José Villena, Director General de la Dirección General de Gestión
de Recursos Públicos (DGGRP); Jorge Burgos, de la Dirección General de Presupuesto Público
(DGPP); Rossana Reynaga, Jefa de la Oficina General de Tecnología de la Información (OGTI);
Luis Saavedra, Alfredo Rivera, Jorge Ávila, María Luisa Salazar y Bernardo Silva, funcionarios de
la OGTI, Claudiano de Albuquerque, Consultor Residente (FMI). A lo largo de las actividades
desarrolladas se contó con la valiosa participación de Gonzalo Deustua (BID).
1 Los aspectos de Tecnologías de la Información de esta Asistencia Técnica fueron desarrollados por Jaime
Oviedo Silva, Experto TI en Sistemas Integrados de Administración Financiera.
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A su vez, se realizaron una serie de reuniones donde se expusieron las principales características del
Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE 2.0) desarrollado por la
Dirección de Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile. (Anexo I).
Este Reporte se estructura en VI Secciones, donde la Sección I es la presente Introducción. En la
Sección II se presentan las principales conclusiones sobre la estrategia de Desarrollo del SIAF II,
mientras que la Sección III contiene el análisis del desarrollo del Módulo de Programación
Presupuestaria, la Sección IV los comentarios sobre el Desarrollo del Módulo de Ejecución y
Control y la Sección V expone los lineamientos para la implementación del Equipo Ejecutor
Proyecto SIAF II. Por último, la Sección VI presenta los Próximos Pasos sugeridos.
II - Principales Conclusiones de la Estrategia de Desarrollo del SIAF II
1. Una estrategia de desarrollo mixta del SIAF II permitirá alcanzar el objetivo de fortalecer
la gestión de las finanzas públicas en el plazo, costo y alcance definidos, con la calidad
necesaria. Una estrategia mixta implica un refinamiento por parte del MEF del Modelo Conceptual
actualmente modelado en BPM que precise y defina con mayor detalle la integración financiero-
contable que contendrá el SIAF como reglas de negocio centrales para su funcionamiento, así como
la definición de la arquitectura tecnológica de base del sistema. Una vez refinado el Modelo
Conceptual, y acordado el alcance del SIAF entre las áreas del MEF, el desarrollo informático del
sistema debe tercerizarse en un consorcio de empresas con experiencia demostrada en desarrollo de
soluciones informáticas de magnitud, preferentemente en sistemas financieros del sector público y/o
sector privado, que se encuentre certificada en metodologías de desarrollo y gestión de proyectos
reconocidas (por ej. CMMi y PMI). Es de suma importancia detallar las reglas de negocio
principales en el Modelo Conceptual actual por parte del MEF, considerando que este instrumento
es central para definir el alcance del software y su proceso de desarrollo.
2. Una estrategia de desarrollo “in house” no es recomendable para un SIAF, considerando
que estos proyectos requieren de una sólida metodología de gestión de proyectos y de un
número de recursos humanos variables en el tiempo, con expertises muy específicos,
características que son muy difíciles y complejas de logar con éxito en el ámbito público. A
modo de ejemplo es posible señalar que el proyecto SIGFE de la Dirección de Presupuestos de
Chile utilizo una estrategia de desarrollo mixta (definición del modelo conceptual con recursos
internos propios y tercerización del desarrollo en un consorcio privado), la cual genero buenos
resultados para el desarrollo del Modulo de Ejecución y Control, desarrollado en el periodo 2009-
2011. En la actualidad se inició su proceso de implantación, cubriendo actualmente 55 instituciones
de un total de 1892. Debido a los buenos resultados obtenidos, esta estrategia mixta será replicada
2 Si se consideran los Servicios de Salud como instituciones, el número total de instituciones cubiertas por el
SIGFE 2.0 asciende a 389 instituciones.
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en el proceso de desarrollo del Módulo de Formulación Presupuestaria, cuya licitación se encuentra
en proceso3.
3. El alcance del Módulo de Ejecución y Control debe ser acordado y sancionado entre las
Direcciones Generales del MEF, en conjunto con la OGTI en sus aspectos tecnológicos, en
forma previa al inicio de su desarrollo informático. Para lograr este objetivo se recomienda
iniciar a la brevedad un proceso de refinamiento del Modelo Conceptual que contenga mayores
precisiones sobre la integración financiero-contable del SIAF II partiendo del modelado en BPM
actual, bajo la forma de reglas de negocio centrales para el desarrollo del SIAF II. Para desarrollar
esta actividad es posible contar con el apoyo de Expertos Internacionales en cada sistema que
conforman el conjunto de sistemas de la administración financiera (presupuesto, contabilidad,
tesorería, deuda pública) que trabajen directamente con cada Dirección General. Estos expertos
deben estar coordinados por un Experto Líder de Equipo que asegure la consistencia de las
definiciones de cada sistema. Esta actividad se debe desarrollar en el periodo Noviembre 2011 -
Marzo 2012, considerando una entrega intermedia de los lineamientos de alto nivel refinados en
Diciembre 2011. En base a estos lineamientos refinados, bajo la forma de reglas de negocio de alto
nivel, sería posible elaborar el Anexo Técnico para iniciar el proceso de Licitación del Desarrollo
del Modulo de Ejecución y Control.
4. La implementación de un Equipo Ejecutor Exclusivo que dependa directamente del Vice
Ministro de Hacienda es una pre condición clave para el desarrollo del SIAF II. Este Equipo
Ejecutor, a cargo de un Gerente de Proyecto con dedicación exclusiva, debe reportar sus avances al
Comité SAFI y coordinar sus actividades con la OGTI en los aspectos informáticos, contando con el
apoyo del Supervisor del Proyecto (mayores precisiones sobre su estructura y principales funciones
se detallan en el Punto V. Lineamientos para la implantación del Equipo Ejecutor SIAF II). Con
respecto a las prioridades de sus actividades, en forma esquemática, es posible diferenciar dos
grandes etapas. En la Etapa I (Octubre 2011- Marzo 2012), este Equipo Ejecutor debe coordinar el
proceso de refinamiento del Marco Conceptual y de la Arquitectura de Base, que definan con
precisión el alcance de la Licitación para el Desarrollo del Modulo de Ejecución y Control. En la
Etapa II, que se inicia una vez contratada la firma desarrolladora, su prioridad debe ser actuar como
contraparte que defina, revisa y valide, en coordinación con las Direcciones Generales del MEF, los
entregables de la firma que se adjudique el desarrollo del SIAF II. Por otra parte, en el corto plazo
debe apoyar el proceso de desarrollo del Modulo de Programación, con el fin de recopilar los
aciertos y errores cometidos en este proceso.
5. El éxito del Proyecto de desarrollo del Módulo de Programación es un factor de suma
relevancia para las próximas etapas del proyecto SIAF II. Contar con un producto de calidad
que cubra las demandas funcionales acordadas de la DGPP es un hito de gran importancia para la
estrategia de modernización del SIAF en desarrollo por parte del MEF. El fracaso del proyecto de
3 El Modulo de Formulación Presupuestaria se desarrollara en base al aplicativo Oracle Hyperion Financial
Planning. Es necesario señalar que la utilización de este Módulo se restringe al ámbito de la Dirección de Presupuestos, el cual consolida la información elaborada por las instituciones en su propios sistemas de
información
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desarrollo del Módulo de Programación podría generar dudas al interior del MEF sobre la estrategia
mixta definida para el desarrollo del Módulo de Ejecución y Control. Por esta razón es necesario
definir a la brevedad el alcance funcional del Módulo por parte de la DGPP para comunicar estas
definiciones a la empresa desarrolladora, para posteriormente acordar con el consorcio un plan de
trabajo detallado que permita un monitoreo constante de los avances del proyecto por parte del
MEF y del BID, realizando una gestión proactiva de los riesgos y retrasos en su ejecución.
III - Desarrollo del Módulo de Programación
6. Los plazos del desarrollo del Módulo de Programación, y sus principales definiciones de
arquitectura, se encuentran en un proceso de revisión. Según esta revisión el plazo para
desarrollar el Módulo se extendería entre Octubre 2011 y Febrero 2012 por parte del consorcio
LBCG + GMD. A la fecha de la Misión se encontraba pendiente la firma de una Adenda en la cual
se redefinen aspectos relativos a los entregables y plazos de desarrollo de este Módulo. En forma
previa una Adenda sobre la arquitectura del Módulo fue acordada entre el MEF y el consorcio de
desarrollo.
7. De un total de 18 procesos que contempla el modulo, 3 procesos se encuentran
desarrollados, 7 se encuentran en desarrollo y 8 aún no se iniciaron, escenario que genera
gran incertidumbre con respecto a la factibilidad de cumplir con los plazos de desarrollo
definidos. Por su parte, a la fecha de la Misión realizada en el marco de esta Asistencia Técnica, la
DGP aún no había validado el alcance funcional de todo el Modulo de Programación a nivel
detallado. La ausencia de un alcance funcional acordado y validado por la DGP en esta fase del
desarrollo del Módulo es un riesgo para poder cumplir con los plazos previstos en el proyecto.
8. Considerando la ausencia de un alcance funcional sancionado por parte de la DGPP, el
plan de trabajo propuesto (Octubre 2011 a Febrero 2012) cuenta con plazos muy ajustados,
que requieren un gran esfuerzo del MEF y del consorcio para su concreción. Por lo tanto una
medida recomendada para el corto plazo es definir un plan de trabajo detallado del proyecto, con
una línea de acción intensiva destinada a definir el alcance funcional del Módulo mediante la
realización de workshops de trabajo entre el equipo funcional y técnico de la DGPP, el equipo de la
OGTI y los expertos funcionales y técnicos del consorcio. Los avances del plan de trabajo deben
ser reportados en forma semanal por el equipo de la OGTI y de la DGP al Sr. Viceministro
de Hacienda, con el fin de gestionar los riesgos y problemas del proyecto en forma oportuna.
Así mismo se sugiere informar al equipo del BID los avances en forma mensual, con el fin de
contar con una opinión externa que ayude a gestionar los plazos y prioridades del proyecto.
9. Los “Criterios de Aceptación” del Módulo por parte del MEF en sus aspectos funcionales,
técnicos y de documentación deben ser definidos, y documentados en forma precisa, previo al
inicio de la fase de testing. La planificación del proyecto debería considerar a lo menos el
plazo de un (1) mes para la realización de estas pruebas. Definir estos criterios en forma
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explícita y oportuna permitirá que el ciclo de Testing Integral del Módulo de Programación se
desarrolle en un marco predefinido y acordado entre el MEF y el consorcio, en base a criterios
objetivos que avalen su aceptación conforme, e iniciar el proceso de garantía, o generar el rechazo
correspondiente. Por lo tanto, es necesario definir en el Plan de Trabajo del proyecto el plazo
necesario para realizar el ciclo de Testing Integral al cual será sometido el modulo por parte el
MEF. Este ciclo de Testing Integral debe considerar la realización de pruebas que cubren toda su
arquitectura – capa de presentación, capa de negocio y capa de datos- las cuales deben considerar
una combinación de pruebas automatizadas y manuales. Por último, se recomienda incluir en la
Adenda al contrato que actualmente se está acordando que los criterios de aceptación del Módulo
serán definidos de común acuerdo entre el MEF y el consorcio de desarrollo en forma previa al
inicio del ciclo de testing integral.
IV- Desarrollo del Módulo de Ejecución y Control
10. El principal objetivo del refinamiento del Modelo Conceptual es definir y acordar el
alcance del Modulo de Ejecución y Control entre las Direcciones Generales del MEF en forma
previa al inicio de desarrollo del SIAF II. En especial es necesario definir las principales reglas
de negocio relativas al proceso de integración automática del ciclo financiero – contable
(presupuesto/contabilidad/tesorería) partiendo del modelado actual en BPM. Esta actividad se debe
desarrollar en el periodo Octubre 2011 - Marzo 2012, considerando una entrega intermedia de los
lineamientos de alto nivel refinados, es decir las principales reglas de negocio, en Diciembre 2011
que permitan iniciar el proceso de Licitación del Desarrollo del Modulo de Ejecución y Control. En
base a este cronograma, sería posible planificar la fecha de inicio del desarrollo del Módulo en el 2°
Semestre de 2012, con un plazo de duración de 18 meses, planificación que permitiría su puesta en
producción en el año 2014.
11. El proyecto debe considerar distintas “Etapas” para el desarrollo el SIAF II, que sean
iterativas e incrementales, focalizando la Etapa I en el desarrollo de las funciones centrales
de un SIAF (presupuesto, contabilidad, tesorería, reportes financieros) mejorando
sustantivamente su usabilidad. De acuerdo a las experiencias internacionales, una estrategia de
desarrollo en Etapas de un SIAF cuenta con mayores probabilidades de éxito que una estrategia de
desarrollo de mayor cobertura funcional y de mayor cobertura para los distintos niveles de
gobierno4.Con respecto a este último punto, también resulta necesario definir el alcance de la primer
Etapa de desarrollo del Módulo de Programación y Control, así como la estrategia cobertura de cada
nivel de gobierno, prestando especial atención a los aspectos de telecomunicaciones en el nivel
municipal. Definitivamente un sistema que cubra las demandas funcionales del nivel central de
gobierno no parece ser la opción más adecuada para cubrir las demandas funcionales de los
municipios de tamaño mediano y/o pequeño, quienes requieren una solución más ajustada a sus
propias necesidades de gestión del gasto público.
4 Para más detalles ver Khan Abdul y Pesoa Mario (2010) “Conceptual Design: A Critical Element of a
Government Financial Management Information System Project” FMI.
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V – Lineamientos para la implementación del Equipo Ejecutor Proyecto SIAF II
12. La puesta en funciones de un “Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II” en Noviembre
2011 responsable del desarrollo del Proyecto debe ser una prioridad del MEF. Este Equipo
Ejecutor dirigido por un Gerente con dedicación exclusiva, con dependencia directa el Vice
Ministro de Hacienda, debe reportar sus avances al Comité SAFI y coordinar sus actividades con la
OGTI en los temas informáticos, contando con el apoyo del Supervisor del Proyecto. En forma
esquemática su estructura podría estar conformada por un Gerente de Proyecto SIAF II, un
Coordinador Funcional y un Coordinador TI, con el apoyo de un Jefe de Planificación, experto en
gestión de proyectos con certificación de PMI (Ver Gráfico N° 1). El Gerente de Proyecto SIAF II
tendrá como responsabilidad central coordinar el proceso de refinamiento del Modelo Conceptual,
definir los principales aspectos funcionales y TI del Termino de Referencia del Pliego de Licitación
del Modulo de Ejecución y Control, y actuar como contraparte principal del consorcio de empresas
que se adjudique el desarrollo de dicho modulo. Por su parte, el Coordinador Funcional tendrá a su
cargo la formalización de los requisitos funcionales y la definición del alcance funcional del SIAF
II, validando este alcance con el Comité SAFI. Por su parte el Coordinador TI tendrá como
principal responsabilidad definir los lineamientos de software y hardware que deben ser
considerados por el desarrollador del SIAF II5, mientras que el Jefe de Planificación será el
responsable de la programación y el monitoreo y control de las actividades de cada proyecto del
Equipo Ejecutor SAFI II, considerando que en realidad un proyecto de la magnitud del SIAF II en
su interior alberga un conjunto de proyectos con objetivos específicos. A modo de ejemplo es
posible mencionar el proyecto de desarrollo de las funcionalidades transaccionales, el desarrollo de
las funcionalidades de reportabilidad y el desarrollo del plan de migración e implantación, entre los
proyectos más relevantes que conforman un SIAF.
Grafico Nº 1- Propuesta de Estructura del Equipo Ejecutor Proyecto SIAF II
5 Para desempeñar el rol de Coordinador de TI se sugiere un perfil de Ingeniero de Software.
8
13. El Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II puede estar compuesto por funcionarios
provenientes de las distintas áreas del MEF en combinación con personal contratado
específicamente para el proyecto y consultores externos. Para las actividades a desarrollar en la
Etapa I, coordinar el proceso de refinamiento del Marco Conceptual y de la Arquitectura de Base,
actividades que permitirán definir con mayor precisión el alcance de la Licitación para el Desarrollo
del Modulo de Ejecución y Control, el Equipo Ejecutor podría estar conformado por el Gerente de
Proyecto SIAF II, los 2 Coordinadores, el Jefe de Planificación y 6 consultores, sumando un total
de 10 personas. Para los 6 consultores del Equipo Ejecutor se recomienda la siguiente distribución:
4 consultores funcionales en la Coordinación Funcional (presupuesto, contabilidad, tesorería y
funciones administrativas complementarias del ciclo financiero contable), 1 experto en Arquitectura
SOA en la Coordinación TI6, 1 analista para apoyo a las actividades de planificación y 1 apoyo
administrativo para la gestión de contratos. Antes de iniciar la Etapa II, correspondiente al
desarrollo del Módulo de Ejecución y Control, será necesario redimensionar el equipo para que
funcione como contraparte que defina, revisa y valide, en coordinación con las Direcciones
Generales del MEF, los entregables de la firma que se adjudique el desarrollo del SIAF II.
14. Una actividad de máxima prioridad es actualizar la Carta Gantt detallada de todo el
proyecto SIAF II, que debe incluir a lo menos los siguientes proyectos: i) Desarrollo del Módulo
de Programación, ii) Plan de Implantación y Capacitación del Módulo de Programación, iii)
Refinamiento del Modelo Conceptual + Definición de la Arquitectura de Base, iv) Desarrollo del
Módulo de Ejecución y Control, y v) Estrategia de Implementación y Migración de Datos del
Módulo de Ejecución y Control.
VI – Próximos Pasos
15. Con respecto al Módulo de Programación del SIAF II, los próximos pasos identificados en
esta consultoría corresponden a las siguientes actividades:
a. Definir en el corto plazo el alcance detallado del Módulo de Programación por
parte de la Dirección General de Presupuesto Público, cubriendo los 18
procesos funcionales definidos.
b. Definir, en base a una propuesta del proveedor, el plan de proyecto que
contemple el desarrollo de todas las funcionalidades del Módulo de
Programación y un plazo para desarrollar el testing de aprobación del
desarrollo. Este plan de trabajo debe ser reportado en forma semanal por el Equipo
de la OGTI y de la DGPP al Sr. Vice Ministro de Hacienda, con el fin de gestionar
los riesgos y problemas en forma oportuna.
c. Definir los “Criterios de Aceptación” del Módulo de Programación por parte
del MEF en sus aspectos funcionales, técnicos y de documentación. La
definición de estos criterios en forma oportuna permitirá que el ciclo de testing del
Módulo se desarrolle en un marco predefinido y acordado entre el MEF y el
consorcio responsable del desarrollo.
6 Es posible evaluar la conveniencia de contar con apoyo por productos de un Arquitecto de SOA que
desempeñe sus funciones en forma part time.
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16. Con respecto al Módulo de Ejecución y Control del SIAF II, los próximos pasos
identificados en esta consultoría corresponden a las siguientes actividades:
a. Detallar el Modelo Conceptual actual desarrollado en BPM, definiendo de
forma más precisa las principales reglas de negocio que determinan la
integración financiero contable de la ejecución presupuestaria. Esta actividad
debe ser desarrollada en forma previa al inicio del desarrollo del Módulo. Se
recomienda su ejecución en el periodo Octubre 2011 – Marzo 2012, con una
entrega parcial en Diciembre de 2011 con la definición de las principales reglas de
negocio, las cuales formarían parte del Pliego de la Licitación para el desarrollo del
Módulo a iniciarse en el segundo semestre del año 2012.
b. Definir “Etapas” iterativas e incrementales para el desarrollo del Módulo de
Ejecución y Control del SIAF II. Se recomienda definir etapas que consideren el
desarrollo de las funciones núcleo del Módulo, y luego el desarrollo de las
funciones adicionales que brinden más prestaciones. De igual forma se recomienda
definir una estrategia gradual de cobertura para cada nivel de gobierno, iniciando el
proceso en el Gobierno Central y luego extendiendo la cobertura al nivel municipal.
c. Implementar un “Equipo Ejecutor del Proyecto SIAF II”, dirigido por un
Gerente con dedicación exclusiva, con dependencia directa del Vice Ministro de
Hacienda. Este Equipo Ejecutor debe reportar sus avances al Comité SAFI de
manera periódica. Se recomienda implementar este equipo en el transcurso del mes
de Octubre de 2011, con el fin de apoyar las acciones relativas al Módulo de
Programación y desarrollar las acciones del Módulo de Ejecución y Control.
d. Actualizar la Carta Gantt detallada de todo el proyecto SIAF II, que debe
incluir a lo menos los siguientes proyectos: i) Desarrollo del Módulo de
Programación, ii) Plan de Implantación y Capacitación del Módulo de
Programación, iii) Refinamiento del Modelo Conceptual + Definición de la
Arquitectura de Base, iv) Desarrollo del Módulo de Ejecución y Control, y v)
Estrategia de Implementación y Migración del Módulo de Ejecución y Control.
17. Por último, el MEF solicito el apoyo para desarrollar las siguientes actividades:
a. Elaborar Términos de Referencia para los integrantes del Equipo Ejecutor del
Proyecto SIAF II, específicamente para los siguientes roles: i) Gerente de
Proyecto SIAF II, ii) Coordinador Funcional, iii) Coordinador TI, iv) Jefe de
Planificación y v) Responsable de Gestión de Contratos.
b. Apoyar el desarrollo de las Bases de Licitación para el desarrollo del Módulo
de Programación y Control, considerando los antecedentes del proceso actual y
experiencias internacionales recientes en la materia.
c. Apoyo en la revisión de aspectos de hardware y software, tanto para la
definición de la arquitectura de base del Módulo de Ejecución y Control, como
durante el desarrollo del Módulo de Programación7.
7 Un mayor detalle de estos puntos se encuentra en el Reporte del Consultor Jaime Oviedo Silva, Experto TI
en Sistemas Integrados de Administración Financiera.