rendicion de cuentas john ackerman

7/30/2019 Rendicion de Cuentas John Ackerman

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Estructura Institucional para laRendicin de Cuentas:

Lecciones Internacionales yReformas Futuras

John M. Ackerman

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SERIE:

CULTURA DE LA RENDICIN DE CUENTAS


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Serie: Cultura de la Rendicin de CuentasISBN-968-5500D.R. Auditora Superior de la FederacinAv. Coyoacn 1501, Col. Del Valle,C.P. 03100, Mxico, D.F., Tel: 52-00-15-00

Estructura Institucional para la Rendicin de Cuentas:Lecciones Internacionales y Reformas FuturasISBN-968-5500-09-6

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parcialmente, ni almacenarse en sistemas de reproduccin,ni transmitirse en forma alguna, sin permiso previo porescrito de los editores.


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Presentacin 5

Introduccin 7

I.- La Crisis de la Democracia Electoral 11

II.- Mecanismos Directos de Rendicin de Cuentas 15

III.- Tipos de Organismos Independientes 23

IV.- Retos para los Organismos IndependientesPro-Rendicin de Cuentas 29

V.- El Caso Mexicano 37

VI.- Lecciones Internacionales 45

VI.- Conclusiones 49

Bibliografa 51

ndice


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Presentacin

En los tiempos actuales resulta impostergable contarcon mecanismos eficaces que propicien el uso honestoy eficiente de los recursos pblicos, y que fortalezcan,simultneamente, la cultura de la legalidad, la transparenciay la rendicin de cuentas, como elementos indispensablesde la Reforma del Estado.

Con una introduccin, seis captulos, ms un apartadode conclusiones, este noveno volumen de la serie Cultura

de la Rendicin de Cuentas, elaborado por el Dr. John M.Ackerman, aborda, desde diversos ngulos, los problemascentrales que presentan los procesos de transparencia yrendicin de cuentas, y de manera particular, los retos queMxico enfrenta en estas materias, analizando, por otra parte,las reformas que eventualmente han sido implementadaspara mejorar el desempeo del ejercicio gubernamental.

Asimismo, en el texto que se presenta, el autor plantea,

que la bsqueda de mecanismos para combatir lacorrupcin, ha propiciado la redefinicin de las estructurasinstitucionales, originando ello la creacin de nuevosorganismos independientes o autnomos que atiendanciertas reas de la gestin pblica.

Bajo esta dinmica, y a partir de un anlisis de diversasexperiencias internacionales, el Dr. Ackerman realizaun estudio acucioso y didctico sobre los obstculosque enfrentan estos organismos para alcanzar suposicionamiento institucional, sealando que, los mismos,


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estn obligados a construir formas alternas de informar yde hacer partcipe a la ciudadana de sus resultados paraafianzar su legitimidad ante la sociedad.

De igual forma, el autor afirma, que para erradicarla ineficacia e ineficiencia gubernamental y combatirla corrupcin, es indispensable construir un verdaderoSistema Nacional de Transparencia, Rendicin de Cuentasy Fiscalizacin Superior, destacando la necesaria autonomaque debe imperar en la actuacin de los organismos

responsables de su operacin y desarrollo.Por todo ello, consideramos que el anlisis y las opiniones

vertidas en esta obra, son de gran utilidad e importancia paralos lectores interesados en conocer los retos y los aspectosfundamentales que inciden para disponer de un slido desarrolloinstitucional tan exigido en las democracias modernas.

C.P.C. ARTURO GONZLEZ DE ARAGNAUDITOR SUPERIOR DE LA FEDERACIN


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Introduccin

El mundo democrtico experimenta, actualmente, unatransformacin radical en la divisin tradicional tripartita delpoder. Durante las ltimas dos dcadas, tanto la cantidadde organismos independientes de rendicin de cuentascomo el poder de los mismos se ha acrecentado. Nosencontramos dentro de una ola mundial de proliferacinde nuevos Ombudsmen, defensores del pueblo, auditoresindependientes, comisiones contra la corrupcin, institutos

electorales, organismos reguladores de mercado y bancoscentrales autnomos. La estructura institucional de lademocracia moderna se est redefiniendo.

La clsica divisin tripartita del poder parece, cada vezms, un esquema antiguo que no se aplica a las realidadesdel Estado moderno. Desde hace ms de un siglo los Estadosmodernos ya cuentan con un cuarto poder que no fuecontemplado por los fundadores de las doctrinas clsicas de la

divisin de poderes como Montesquieu y Madison: el Estadoadministrativo integrado por burcratas profesionales.No fue sino hasta el final del siglo XIX que los gobiernosempezaron a emplear un gran nmero de servidores pblicospara la recoleccin de impuestos, para la prestacin deservicios pblicos, para la regulacin de la economa y parala vigilancia de la sociedad. Anteriormente, los gobiernoseran radicalmente descentralizados y dependan bsicamentede la lealtad ciudadana y las fuerzas armadas. Como ha

sealado Max Weber, el gobierno burocrtico racional es unfenmeno eminentemente moderno. Incluso, autores comoIra Katznelson han bautizado este surgimiento del Estadoadministrativo como el segundo gran macro-proceso dela modernidad (Katznelson: 1997), el cual slo se podracomparar con la generalizacin de las relaciones de mercadocapitalistas a nivel mundial iniciadas en el siglo XVIII.

De la misma manera, el surgimiento de nuevos organismos

independientes de rendicin de cuentas a nivel mundialtambin cuestiona las teoras clsicas de la democracia y


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nos obliga a preguntarnos si no estuviramos ahora anteel surgimiento de un quinto poder. Recientemente, enalgunos pases de Amrica Latina como Belice, Brasil,Colombia, Costa Rica, Per, Chile, Venezuela y Mxico, una oms instituciones de este tipo han sido creadas o resucitadas.El Ministerio Pblico en Brasil, la Contralora en Chile, laDefensora del Pueblo en Per y el Instituto Federal Electoralen Mxico, son algunos de los ejemplos ms importantes enla regin. Asia, frica, Australia, y Europa del Este no se hanquedado fuera de esta tendencia. Durante los ltimos 15

aos se han creado nuevos Ombudsmen en Polonia, Filipinas,Corea del Sur y Hungra, una Comisin Nacional Contrala Corrupcin en Tailandia1, una Comisin IndependienteContra la Corrupcin en New South Wales, Australia2, unProtector Pblico en Sudfrica y un Inspector General deGobierno en Uganda3 (Bennett, 1997; y Pope, 2000).

Mxico sobresale como un caso ejemplar en esta tendenciamundial. La Reforma del Estado en Mxico se ha ejercido en

gran medida por medio de la creacin de nuevos organismosautnomos y cuasi-autnomos. Durante los ltimos 16 aosse le ha otorgado autonoma constitucional al Instituto FederalElectoral (IFE), a la Comisin Nacional de los DerechosHumanos (CNDH), al Banco de Mxico (BM) y al InstitutoNacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).Asimismo, se han creado organismos cuasi-autnomos comoel Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFAI)y el Consejo de la Judicatura Federal (CJF), aumentndose,

por otra parte, la autonoma de la Auditora Superior de laFederacin (ASF).

Tambin se ha establecido un gran nmero de nuevas

1 http://www.nccc.thaigov.net/nccc/en/main_eng.php

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http://www.icac.nsw.gov.au/go/the-icac3 http://www.igg.go.ug/


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Introduccin

procuraduras e instancias reguladoras de mercado. LaProcuradura Agraria, la Procuradura Federal de Defensadel Trabajo (PROFEDET), la Procuradura Federal deProteccin al Ambiente (PROFEPA), y la ComisinNacional de Arbitraje Mdico (CONAMED), as como laComisin Federal de Telecomunicaciones (COFETEL),la Comisin Federal de Competencia (CFC), la ComisinReguladora de Energa (CRE) y la Comisin NacionalBancaria y de Valores (CNBV), son todas ellas, ejemplos dela nueva fragmentacin del poder pblico. Pero esta ola de

organismos no se detiene aqu. Actualmente, en el Congresomexicano, se discuten iniciativas para otorgar autonoma ainstituciones tan importantes como el Ministerio PblicoFederal y el Servicio de Administracin Tributaria (SAT).

El presente texto busca entender mejor este fenmeno ascomo realizar algunas propuestas para la reestructuracin deldiseo institucional especficamente en el rea del combatede la corrupcin en Mxico. Actualmente contamos

con una Secretara de la Funcin Pblica totalmentedependiente del Poder Ejecutivo y una Auditora Superiorde la Federacin formalmente dependiente del PoderLegislativo. Tambin hay un sinnmero de mecanismosde contralora social que existen en todos los niveles degobierno. Hara falta unificar estos mecanismos bajoun solo mando institucional? Deberamos pensar en lacreacin de una nueva institucin independiente diseadaespecficamente para el combate de la corrupcin? Cules

seran los costos y beneficios de los diferentes arreglosinstitucionales? stas son las preguntas que pretendemoscontestar en este texto.

Dividimos nuestra exposicin en siete partes. En laprimera de ellas, ofrecemos una reflexin sobre la crisisde la democracia electoral que ha estimulado la olacontempornea de creacin de organismos independientespro-rendicin de cuentas. Aqu exploramos diversosvacos estructurales importantes del proceso electoralcomo mecanismo de rendicin de cuentas, as como los


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problemas empricos que frecuentemente se presentan en eldesarrollo del mismo. En el segundo apartado, resumimoslas formas diferentes en que los gobiernos han intentadoresponder a esta crisis de la democracia electoral pormedio de estrategias ms directas de rendicin de cuentas,incluyendo reformas Weberianas, de Mercantilizacin,de Rendicin de Cuentas Social, as como la creacin deOrganismos Independientes Pro-rendicin de cuentas.

En el tercer apartado nos enfocamos ms especficamente

al fenmeno de los organismos independientes y revisamoslas diferentes formas existentes. Entre dichos organismos,distinguimos los de provisin de servicios pblicos, los deregulacin de mercado, los de fiscalizacin, los de combatede la corrupcin y los Ombudsmen, ltimos tres queconstituyen la categora de organismos independientes pro-rendicin de cuentas. En la cuarta seccin exploramos losprincipales retos a los cuales se enfrentan, particularmente,los organismos independientes pro-rendicin de cuentas.

Estos organismos tienen problemas especficos en materiade legitimidad, rendicin de cuentas y fortaleza institucionalque obligan a construir nuevas formas para legitimarse antela sociedad, rendir cuentas y fortalecer sus capacidades.

En la quinta seccin revisamos la situacin mexicana.Aqu examinamos varias debilidades importantes del sistemade rendicin de cuentas vigente en el pas, incluyendodificultades con el federalismo, la autonoma y el desempeo

institucional. En la sexta seccin, exploramos experienciasinternacionales importantes en cuanto al rediseo de laestructura institucional de la rendicin de cuentas por mediode la creacin o reforma de organismos independientes decombate de la corrupcin. El actual diseo institucional parael combate de la corrupcin en Mxico no es necesariamenteel mejor arreglo institucional y el pas se beneficiaramucho de las lecciones aprendidas a nivel internacional.Finalmente, en el ltimo apartado resumimos las leccionesbsicas del presente estudio y trazamos algunas lneas parainvestigaciones futuras.


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I. La Crisis de la Democracia Electoral

Los ciudadanos eligen a sus representantes y, tericamente,en la siguiente eleccin, los llaman a cuentas por sucomportamiento. A su vez, los representantes elegidosnombran y llaman a cuentas por su desempeo a los servidorespblicos. Se supone que esta cadena de responsabilidaddebera asegurar la gobernabilidad y el Estado de Derecho,ya que al final de cuentas los empleos de todos los servidorespblicos dependen en ltima instancia del voto popular.

Desafortunadamente, investigaciones empricas handemostrado que la rendicin de cuentas que se establece atravs de las elecciones no es suficiente para garantizar unbuen desempeo gubernamental y el Estado de Derecho(Geddes, 1994; Varshney, 1999; Przeworski, Stokes &Manin, 1999; y Stokes, 2003). Habra tres problemasclave con las elecciones como mecanismo de rendicin decuentas.

Primero, hay un gran problema de asimetra de lainformacin tanto entre el electorado y los representanteselegidos, como entre estos ltimos y los servidores pblicosnombrados. Es simplemente imposible que los ciudadanosestn conscientes de todas y cada una de las decisiones quetoman los representantes elegidos y, a su vez, es muy difcilque stos estn al tanto de todas las acciones desempeadaspor los servidores pblicos. Cuando a este problema

estructural se le agrega la manipulacin sistemtica de lainformacin por parte de los medios de comunicacin y laposibilidad de que tanto los representantes elegidos como losservidores pblicos designados intencionalmente escondanhechos de relevancia social o poltica, la interferencia en lacadena de responsabilidad llega a ser muy importante. Enlugar de una lnea clara de comunicacin de fibra-pticaentre gobernantes y gobernados, la situacin ms bien seasemeja a la emisin de seales confusas a travs de unviejo telgrafo que pueden ser descifradas de mltiplesmaneras. Bajo tales circunstancias nos enfrentamos al


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4A este respecto Irma Sandoval (2005) nos recuerda el paradigmtico caso del res-

cate bancario en Mxico. Probablemente una adecuada participacin y vinculacincon la ciudadana a travs de la aplicacin y cumplimiento de los mecanismos derendicin de cuentas preventivos pudo haber permitido un mejor manejo de lacrisis financiera de 1994-1995.

tan conocido problema del riesgo moral. Por qu unservidor pblico seguira los mandatos de un representantepopular, o ste los deseos de los ciudadanos si es muchoms fcil y lucrativo sacar provecho de los problemas decomunicacin para servir los propios intereses y cumplircon una agenda personal?

El segundo gran problema con las elecciones comomecanismo de rendicin de cuentas es que stas solamentefuncionan de manera ex-post, despus de que los hechos

polticos acontecen. Como mencionamos, este tipo demonitoreo y fiscalizacin es una forma importante de exigircuentas. Sin embargo, es nicamente una parte del terrenoms amplio de la rendicin de cuentas. Un gobierno queest en contacto constante y directo con el pueblo tambinnecesita construir mecanismos ex-ante y simultneos derendicin de cuentas. Si dependemos exclusivamente dela rendicin de cuentas ex-post enajenaremos nuestra voza una delegacin plena de nuestra autoridad entre una

eleccin y la otra. Esto no implicara un problema si losservidores pblicos fueran naturalmente honestos y conlos cuales estuviramos de acuerdo en casi todo. Peroel mundo real es ms complejo y, por ello, es importantemantener una conexin entre los ciudadanos y el gobiernopara evitar que los servidores pblicos y los lderes polticosse comporten como si fueran dictadores de corto plazoentre eleccin y eleccin (Sandoval, 2005)4.

Tercero, las elecciones solamente permiten a losciudadanos exigir la rendicin de cuentas de maneraexterna, es decir, desde fuera del gobierno mismo. Laselecciones estn basadas en una divisin clara entre Estadoy sociedad. Los ciudadanos eligen a sus representantespor medio del voto, pero no participan directamente en


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las labores del gobierno. Puede ser que la ciudadana seaconsultada antes de que se tome alguna decisin, y ellopuede cambiar el sentido de su voto en la siguiente eleccin,pero se le excluye de jugar un papel directo en la toma dedecisiones. Bajo la democracia formal y representativa losciudadanos no tienen autoridad directa sobre el quehacergubernamental.

Estos tres problemas se encuentran ntimamente

conectados en un ciclo vicioso que perjudica el desempeo

pblico (ver figura 1). Primero, el hecho de que losciudadanos sean actores externos al gobierno hace muchoms difcil que los primeros tengan acceso a la informacinque les permitiera exigir la rendicin de cuentas de formasimultnea a fin de prevenir abusos de los gobernantes.Segundo, la falta de informacin obstaculiza el procesode rendicin de cuentas ex-ante o simultneo, as comola participacin directa en las labores gubernamentales.Tercero, el limitarse a mecanismos de rendicin de cuentas

ex-post, vulnera los derechos de los ciudadanos y minimizala cantidad y la calidad de las demandas ciudadanas deinformacin e inclusin en los asuntos pblicos.


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II. Mecanismos Directos de Rendicin de Cuentas

La celebracin de elecciones es una condicin necesaria,mas no suficiente para la rendicin de cuentas. Habraque complementar la democracia con reformas queincidan en el desempeo gubernamental de maneradirecta. Hay cuatro tipos de reformas que se hanutilizado histricamente para lograr este fin: ReformasWeberianas, Mercantilizacin, Rendicin de CuentasSocial y Organismos Autnomos.

a) Reformas Weberianas

Max Weber vea a la burocracia como el mejor ejemplode la institucionalizacin de la racionalidad, donde cadaservidor pblico llevara a cabo una tarea especfica yrendira cuentas por todas sus acciones y decisiones antesus superiores. Este esquema genera un inflexible tringulointegrado de forma vertical con el poder concentrado en

la cima. El buen gobierno se garantiza a travs de unaconstante y cuidadosa supervisin y una organizacinracional de las tareas de gobierno.

Este es el tipo ideal5 de burocracia que predominentre los estudiosos de la administracin y la gestinpblica durante la mayor parte del siglo XX. El enfoquecobra fuerza hasta la fecha particularmente en el mundoen desarrollo donde los aparatos gubernamentales suelen

ser dbiles. Un gobierno slido y racionalmente organizadoes considerado como la estrategia ideal de combate de lacorrupcin, el clientelismo y la captura del Estado.

Desafortunadamente, en el mundo moderno de gobiernosflexibles el fortalecimiento de las atribuciones gubernamentalesde mando y control ha ido desapareciendo. Sin embargo, estas

5Los tipos ideales de Weber son expresiones de las caractersticas esenciales de lasformas societales y no reflejan necesariamente la compleja realidad de los casosexistentes.


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arcaicas estrategias de gestin pblica, tales como el serviciocivil de carrera y el mejoramiento de los procesos dedicados alas auditoras internas, evaluacin y vigilancia, perduran comoelementos absolutamente centrales de cualquier conjuntode reformas orientadas al mejoramiento de la rendicin decuentas. Si los apartados centrales administrativos no cuentancon la fuerza y la legitimidad suficientes para controlar asus propios empleados, las otras reformas orientadas haciala rendicin de cuentas muy probablemente tendrn unhorizonte de fracaso en el largo plazo.

b) Mercantilizacin

La ola ms reciente de reformas en la administracinpblica hace nfasis tanto en la privatizacin de losservicios pblicos como en la emulacin de las tcnicas degestin del sector privado por parte de los gobiernos y lasempresas estatales. Ambas estrategias son muy diferentesen trminos empricos y desde el punto de vista del anlisis

de sus implicaciones. Vender o privatizar los monopoliosgubernamentales es algo muy diferente a dirigir las empresasestatales o paraestatales como un negocio. Sin embargo, alintroducir en la ecuacin la llamada disciplina de mercado,ambas estrategias estn orientadas a mejorar la rendicinde cuentas en la provisin de los servicios pblicos.

Los procesos de privatizacin se insertan en elmercado de un solo golpe, mientras que estrategias tales

como la introduccin de lgicas de competitividad, lassubcontrataciones, la desregulacin de los procedimientosgubernamentales y la flexibilizacin de los mercados laboralesincorporan las prcticas y lgicas mercantiles de una formams acompasada e indirecta. Tales reformas incorporan ala sociedad como un agregado de consumidores listos paracastigar o recompensar a los proveedores de servicios enfuncin de la efectividad que estos ltimos demuestren. Eneste caso el mecanismo mercantil sirve como un instrumentopoderoso para la rendicin de cuentas.


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Tal mercantilizacin, sin embargo, no debiera ser nuncaconfundida con el establecimiento de un rgimen derendicin de cuentas social. Aunque ambos elementos seorienten a formar a una sociedad ms participativa, y dealguna forma ello tiene resultados positivos en la rendicinde cuentas, evidentemente cada estrategia tiene una lgicadiferente. Mientras que la mercantilizacin busca entregarpartes importantes del Estado a la sociedad, la rendicinde cuentas social busca invitar a la sociedad a participaractivamente en el Estado. Mientras que el discurso de

la mercantilizacin est basado en la proteccin delconsumidor y en el respeto a sus elecciones, el discurso dela rendicin de cuentas social se basa en el empoderamientode los derechos de los ciudadanos (Cornwall, 2000).

La rendicin de cuentas social tambin tiene importantesventajas sobre la mercantilizacin en tanto que mantieneel control gubernamental sobre la provisin de serviciospblicos centrales. Primero, la rendicin de cuentas social

mantiene la ventaja comparativa que el Estado posee sobreel mercado en la provisin de bienes pblicos, monopoliosnaturales, necesidades bsicas y bienes que requierendesarrollo y planeacin de largo plazo. Segundo, dadoque el Estado mantiene el control sobre la provisin deservicios pblicos, los costos de transaccin se mantienenal mnimo, al permitir concentrar la coordinacin demltiples programas y actividades con objetivos paralelos.Cuando los servicios pblicos se subdividen y se

venden o subcontratan, los costos de transaccin subenconsiderablemente. Utilizar los mecanismos de rendicin decuentas social en lugar de la pura mercantilizacin, permiteque las ventajas de la coordinacin centralizada afloreneclipsando las desventajas de la burocratizacin. Tercero, larendicin de cuentas social evita la aparicin de los efectosde inequidad que necesariamente se producen al utilizarservicios de entrega social mercantilizados, promoviendo,al mismo tiempo, la inclusin y la justicia social de formams directa.


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Habra que tomar en cuenta que la Nueva GestinPblica (NGP) puede ser aplicada en una gran variedadde formas. Como bien lo seala B. Guy Peters (2001)la Nueva Gestin Pblica es un trmino de diversossignificados que puede ser traducido en cuatro diferentesmodelos de gobierno: Gobierno de Mercado, GobiernoParticipativo, Gobierno Flexible y GobiernoDesregulado. Los convencidos de que la nica forma deempujar la rendicin de cuentas desde la NGP es a travsde mecanismos mercantilizados, deberan reflexionar con

ms cuidado sobre las opciones disponibles que permiteesta escuela de pensamiento en la administracin pblica.Sera conveniente poner mucha atencin al tipo de bieno de servicio provisto, a los costos de transaccin que lamercantilizacin puede generar, a los posibles efectos entrminos de erosin de la rendicin de cuentas cuandolos ciudadanos dejan se ser considerados como tales ycomienzan a ser vistos como meros consumidores, y sobretodo a los potenciales incrementos de la desigualdad social

que pueden emerger de los procesos de mercantilizacin.Posiblemente el modelo del Gobierno Participativoconsiderado en la Nueva Gestin Pblica sea un esquemamucho ms adecuado que los modelos mercantil, flexible odesregulado.

c) Rendicin de Cuentas Social

Los gobiernos, por s solos, pueden hacer mucho para

mejorar la rendicin de cuentas a travs de acciones como elfortalecimiento de la vigilancia y la supervisin desde arriba,la profesionalizacin de los servidores pblicos a travs dereformas de servicio civil, el empoderamiento de vigilantes ycontralores internos, el establecimiento de lineamientos bsicosde desempeo y la creacin de nuevas agencias supervisorasindependientes. Sin embargo, la reforma orientada a larendicin de cuentas es mucho ms efectiva cuando los actoressociales llevan la batuta en el proceso. El Banco Mundial hadefinido a la rendicin de cuentas social como un enfoqueque se orienta a la construccin de la rendicin de cuentas con


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base en la participacin cvica, por ejemplo, cuando se presentauna prctica comn de los ciudadanos y/o organizaciones dela sociedad civil de participar directa o indirectamente en lapromocin de la rendicin de cuentas (World Bank, 2003: 1).

El universo de las acciones de gobierno es tan amplio quees necesario incluir la participacin y concurso de la sociedadcivil para el xito de la rendicin de cuentas. Los auditoresgubernamentales solo pueden desarrollar un nmerolimitado de auditoras. Los Ombudsmen de derechos

humanos slo pueden dar respuesta a un cierto nmerode quejas. Las legislaturas slo pueden dar seguimientoa un nmero limitado de programas. Los presupuestospueden ser expandidos y los poderes extendidos pero losinfinitos detalles de las conductas gubernamentales siempreescaparn de la vista del examinador. No existe un solo ojodivino desde el cual se puedan controlar plenamente losaparatos gubernamentales.

Por ello, es necesario complementar las estrategiasde patrullaje policiaco ejercido desde arriba y desdeel gobierno, con mecanismos de alarmas de fuegosurgidas desde abajo y desde la ciudadana (McCubbins& Schwartz, 1984). Para McCubbins y Schwartz, elpatrullaje policiaco es la modalidad tpica de vigilanciabajo la cual operan las agencias gubernamentales, tratandode supervisar constantemente a todos aquellos que estnobligados a monitorear. Por el contrario, las alarmas de

fuego se activan cuando los actores externos a las agenciasmonitoreadas descubren fallas y problemas y ello obligaa enfocarse en resolver esos problemas con una atencinespecial. Una patrulla quizs encuentre a un ladrn o unedificio incendindose en sus vueltas por el barrio, pero lasociedad est presente en todas partes y responde muchoms rpidamente cuando hay un problema. Asimismo, elhecho de que la sociedad pueda hacer sonar la alarmade fuego en cualquier instante es un poderoso factor queinhibe la corrupcin.


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d) Organismos Independientes o Autnomos

El mundo, actualmente, experimenta una ola decreacin y fortalecimiento de organismos independientes.Algunos pases se han distinguido por ser particularmenteinnovadores en la creacin de nuevas instituciones en prode la rendicin de cuentas. La Constitucin Tailandesa de1997 cre siete diferentes instituciones de este tipo: unacomisin nacional contra la corrupcin, una comisinelectoral independiente, un ombudsman, un tribunal

electoral, un tribunal administrativo, una comisinambiental que es responsable de evaluar el impactoambiental de los proyectos pblicos, y una comisin queinvolucra a representantes de los consumidores en lacreacin de leyes de proteccin al consumidor (Pratijarn,2002; y Unger, 2003). Hungra es otro caso importante, yaque recientemente estableci cuatro Ombudsmen distintos:uno para el control de la corrupcin, el segundo para laproteccin de los derechos humanos, un tercero para la

proteccin ambiental y el cuarto para la objetividad delos medios de comunicacin (Rose-Ackerman, 2003). EnLatinoamrica hay algunos casos sobresalientes, como el delContralor chileno (Siavelis, 2002), el Ombudsman peruano(Santistesvan, 2000), y el Procurador Pblico brasileo(Bastos, 2002; y Sadek & Batista Cavalcanti, 2003). Sinembargo, Mxico es, por mucho, el lder en la regin encuanto a cantidad y fuerza de agencias independientes.

Algunos tericos han cuestionado estas nuevas figurasinstitucionales, argumentando que desvirtan la divisinclsica de poderes entre el Ejecutivo, el Judicial y elLegislativo (Gudio Pelayo, 1998). El Poder Legislativoasegura la soberana del pueblo en la toma de decisionesy el diseo de las leyes. El Ejecutivo garantiza un gobiernoeficaz y representativo ya que concentra el poder en un soloaparato ejecutor. El Poder Judicial defiende la constitucin yasegura que ninguno de los poderes elegidos viole nuestrosderechos fundamentales. Se argumenta que el delicadoequilibrio entre estos tres poderes ha asegurado la legitimidad


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y la estabilidad poltica durante siglos y que ste podra serperturbado por el surgimiento de otros poderes, provocandouna gran confusin e ineficacia gubernamental.

En algunos casos esto puede ser cierto. Sin embargo,sera un error afirmar, a priori y por esencia, que todos losorganismos autnomos daan ms de lo que fortalecen ala gobernabilidad y al Estado de Derecho. La efectividad detales organismos depende de su desempeo real, medidoste empricamente. Por ejemplo, pocos podran dudar de

que la creacin de un organismo autnomo en materiaelectoral en Mxico haya sido un gran acierto para elfortalecimiento de la democracia y la rendicin de cuentasen Mxico.

El desempeo de los organismos autnomos varaampliamente a nivel internacional. Algunos han jugadoun papel central en la consolidacin de la rendicin decuentas de sus respectivos pases, pero otros nicamente

han permitido a los gobiernos la evasin de susresponsabilidades sociales al desviar las crticas al gobiernocentral. Las investigaciones ms recientes han demostradola existencia de una relacin directamente proporcionalentre los niveles de efectividad e independencia deestos organismos y los niveles de cercana e interaccinde los mismos con la sociedad civil (ODonnell, 2003;Ackerman, en prensa; Moreno, Crisp & Shugart, 2003;y Sadek & Cavalcanti, 2003). Los organismos que han

conseguido convertirse en un puente entre el Estadoy sociedad son los que han cumplido su mandato deforma ms efectiva, mientras que aquellos otros que sedeslindan y desvinculan de la sociedad tienden a aislarseen el desprestigio y la inefectividad. De esta manera vemosque las llamadas rendicin de cuentas horizontal yvertical no pueden disociarse fcilmente. La fortaleza delas agencias independientes gubernamentales depende desus conexiones e interaccin con toda la sociedad, lo cual,desde luego, potencia la nocin misma de la rendicin decuentas social.


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III. Tipos de Organismos Independientes

La creacin de nuevos organismos independientes haocurrido en varias reas de la gestin gubernamental.Existen cinco categoras generales de este tipo deorganismos: los de prestacin de servicios pblicos, los deregulacin de mercado, los de fiscalizacin, los de combatede la corrupcin y los Ombudsmen.

a) Prestacin de Servicios:

Los organismos autnomos de prestacin de serviciospblicos son organismos gubernamentales, o bien, con unaparte importante de participacin gubernamental, los cuales sededican a atender demandas sociales bsicas. En el contextomexicano, el ejemplo ms conocido son las universidadesautnomas, como la Universidad Nacional Autnoma(UNAM) y otras similares a nivel estatal. Son institucionespblicas que prestan un servicio bsico a la poblacin de

manera autnoma, independientes de los tres poderes clsicos.El Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS) y el Institutode Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores delEstado (ISSSTE) tambin caen dentro de esta categora comoorganismos desconcentrados con amplia autonoma tcnica yde gestin en la prestacin de servicios de salud pblica.

Internacionalmente ha habido una ola muy importanteen la creacin de organismos de este tipo. Siguiendo los

dictados de la Nueva Gestin Pblica, se supone que ladescentralizacin del poder pblico y la autonoma degestin ayudan a la eficacia y a la eficiencia gubernamental.En muchos casos, estos organismos autnomos cuentancon un importante financiamiento proveniente del sectorprivado o, incluso, son financiados totalmente por ste. EnEstados Unidos, por ejemplo, hay ya una red de crceles delEstado que son manejadas totalmente por empresas privadas(Roberts, 2001). En Inglaterra, el fenmeno de los quangos(quasi autonomous non governmental organisations) tiene uncarcter parecido (Salvador Martnez, 2002).


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b) Reguladoras de Mercado

La segunda categora de organismos independientes incluyelas agencias reguladoras de mercado. Junto con la ola deprivatizaciones que caracteriz al mundo durante las dcadasde los ochenta y noventa, se esparci, simultneamente,otra ola de nuevas agencias reguladoras. El motivo de estasreformas fue asegurar que las privatizaciones no implicaranuna simple transferencia de rentas del sector pblico al sectorprivado. La creacin de agencias reguladoras fuertes e

independientes asegurara la rectora del Estado y condicionesde libre competencia, evitando el surgimiento de monopoliosy comportamientos irresponsables que daaran el interspblico. La mayor parte de estas agencias reguladorascuentan con importantes niveles de autonoma, ya que,supuestamente, tienen que ser manejadas por tecncratasindependientes del juego poltico.

Las primeras agencias reguladoras de mercado surgieron

en Estados Unidos durante el siglo XIX. La Comisin Inter-Estatal de Comercio (Interstate Commerce Commission),por ejemplo, fue una de las primeras dependenciasestatales fuertes del gobierno federal en Estados Unidos.Fue pionera en la construccin del estado administrativoque se consolidara a principios del siglo XX en el vecinopas (Skowroneck, 1982). Asimismo, a lo largo del sigloXX Estados Unidos fue uno de los pases innovadores msimportantes en el rea de creacin de agencias reguladoras

(Salvador Martnez, 2002).

Sin embargo, ahora el fenmeno de las agenciasreguladoras ya no se limita a Estados Unidos. En losltimos 30 aos, la cantidad de agencias reguladoras demercado se ha multiplicado de manera fenomenal a escalaglobal. Por ejemplo, David Levi-Faur y Jacint Jordana(2006) han documentado que, hasta 2002, se habancreado 174 agencias en Europa y Amrica Latina, con 107de ellas solamente durante la dcada de los noventa. Lacreacin de bancos centrales independientes para regular


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el flujo del dinero es el ejemplo ms comn, sin embargo,tambin se han creado numerosas agencias en reas comola regulacin de telecomunicaciones, competencia, energa,medio ambiente, etc.

En Mxico tenemos avances muy importantes en lamateria. La Comisin Federal de Telecomunicaciones(COFETEL), la Comisin Federal de Competencia(CFC), la Comisin Reguladora de Energa (CRE) y laComisin Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) fueron

creadas a principio de los aos noventa de maneraparalela a las privatizaciones llevadas a cabo por elgobierno del expresidente Carlos Salinas. Sin embargo,desafortunadamente, estas entidades todava no hanconsolidado su fuerza institucional y presencia pblica. Unproblema recurrente con estas agencias, y en particular enel caso mexicano, es que su propia autonoma las sujeta ala posibilidad de ser capturadas por los mismos interesesque buscan regular.

c) Fiscalizacin Superior

La tercera categora incluye los organismos de fiscalizacinsuperior. Estos organismos se dedican a auditar el gastopblico y el desempeo de la administracin pblica conel fin de asegurar el buen cumplimiento de las metas ypartidas asentadas en el presupuesto anual as comoel cumplimiento de la normativa aplicable. Existen dos

tipos diferentes de estos organismos. Por un lado, existenlos organismos unipersonales (Auditores Generaleso Contralores Generales) que dependen del PoderLegislativo, mismos que normalmente se limitan a emitirrecomendaciones tcnicas al Congreso. Por otro lado,estn los organismos colegiados (Tribunales de Cuentaso Consejos de Auditora), los cuales, por lo general, sonindependientes de los tres poderes, y tienen, generalmente,capacidades vinculatorias y de sancin directa.


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La figura de Auditor o Contralor General es la ms comn,sobre todo en Amrica Latina, mientras que los Tribunalesy Consejos prevalecen ms en Europa y Asia. Un estudiorealizado recientemente por la Auditora Superior de laFederacin (2006) arroja los siguientes resultados:

Continente Nmero dePases

AuditoraGeneral

ContraloraGeneral

Tribunalde

Cuentas

Consejo deAuditora

Otros

frica 51 19 0 21 0 11Amrica 37 11 12 7 0 7

Asia 40 23 0 6 4 7Europa 42 18 0 18 0 6Oceana 15 13 0 0 0 2

Total 185 84 12 52 4 33% 45 7 28 2 18

Fuente: ASF (2006)

En este contexto, la Auditora Superior de la Federacinresulta ser una figura nica, vista desde una perspectivacomparada. Depende formalmente de la Cmara deDiputados y tiene un titular unipersonal. Sin embargo,desde la reforma constitucional de 1999 su autonomade gestin es casi absoluta ya que la Comisin deVigilancia no tiene ninguna facultad para determinardirectamente sus actividades. Asimismo, tiene facultadesde sancin directa, ya que puede fincar directamente a losresponsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias

correspondientes. Este nivel de autonoma y de poder desancin generalmente estn reservadas para los tribunalesde cuentas.

e) Ombudsmen

La cuarta categora incluye los Ombudsmen. Estasinstituciones son formas de encauzar y potencializar la vozciudadana en la gestin gubernamental. Representan a la

sociedad civil en su lucha por defenderse contra los abusosde los servidores pblicos. Por medio de un Ombudsmanla sociedad puede fiscalizar, evaluar y controlar al Estado.


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Si bien la palabra Ombudsman viene del Sueco, su figurase origina en China durante la dinasta Tsin (221 BC) con elBur de Censura Imperial (Pope, 2000: 83). En palabrasdel sacerdote y diputado sueco Anders Chydenius, stahaba sido una institucin basada en la filosofa humanistaconfuciana, cuyos roles principales consistan en vigilarcuidadosamente al gobierno y a sus funcionarios, exhibiendosus incompetencias, sus ineficiencias burocrticas y susprcticas de corrupcin (Lamble, 2002). El poltico suecose encontraba particularmente impresionado por el hecho

de que los emperadores chinos se encontraran dispuestosa admitir sus propias imperfecciones como una prueba desu amor por la verdad y de su rechazo a la ignorancia y laoscuridad (Chydenius, 1766 citado por Lamble, 2002).

Existe una amplia variedad de Ombudsmen, desde elmodelo clsico de la proteccin de los derechos humanosindividuales, hasta otros que incluyen en sus mandatosel combate de la corrupcin, la defensa del acceso a

la informacin, la proteccin del medio ambiente o lavigilancia de los medios de comunicacin. Algunos tienenmandatos generales, incluyendo, por ejemplo, los derechossociales y el acceso a la informacin pblica, como es el casode Sudfrica. Otros, como el mexicano, tienen mandatosmucho ms limitados, ya que no cuentan con competenciasobre asuntos laborales, judiciales o electorales.

d) Combate de la Corrupcin

La quinta categora son los organismos especializadosen el combate de la corrupcin. Estos organismos tienenamplios poderes de investigacin tales como el acceso acuentas bancarias, detencin temporal sin mandato judicial,acceso a informacin gubernamental, capacidad de obligarcomparecencias, etc., y algunas veces tambin, de sancindirecta. Por lo general reciben quejas ciudadanas, pero sulabor principal es investigar de oficio cualquier sospecha oevidencia de corrupcin gubernamental.


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Aqu, el primer ejemplo histrico es el caso de Singapur6,que fund el Corrupt Practices Investigation Bureau(CPIB) en 1952 como un nuevo rgano centralizador yconcentrador para el combate de la corrupcin en estaciudad-Estado. El CPIB es una institucin pequea, connicamente 71 empleados, cuya mayor parte de su trabajoes secreto. Como es evidente, desde su propio nombre, estadependencia es principalmente investigadora que buscadetectar y castigar casos de corrupcin de alto nivel.

El modelo que mas se ha generalizado a nivel mundial es elque, 22 aos despus, se estableci en Hong Kong en 1974.ElIndependent Comission Against Corruption (ICAC) es unainstitucin mucho ms grande que el CPIB en Singapur, conms de 1,300 empleados y un presupuesto anual de ms que91 millones de dlares (Meagher, 2005). El ICAC tiene unaagenda amplia de actividades incluyendo, por supuesto, lainvestigacin de posibles delitos, pero tambin la prevencinde la corrupcin por medio de la reingeniera gubernamental

y un programa integral de educacin cvica. Asimismo, elICAC cuenta con varios consejos ciudadanos especializadosque vigilan y facilitan la operacin de la institucin.

En los ltimos aos se han creado organismos parecidosen Ecuador, Botsuana, Malasia, Uganda, Ghana, Tanzaniay Polonia. El desempeo de estos organismos ha sidocuestionado por algunos observadores, pero dado el correctocontexto institucional, resultan una aportacin importante a

la lucha en contra de la corrupcin. Contrario a lo que sepiensa, estas instituciones generalmente no cuentan conautonoma plena, sino que dependen directamente de laoficina del Primer Ministro o del Presidente.

6Aunque Meagher (2005) seala que durante el siglo XVIII se cre un organismoparecido en la ciudad de Nueva York.


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IV. Retos para los Organismos Independientes Pro-Rendicin de Cuentas

Los tipos de organismos independientes que principalmentenos interesan aqu son las Entidades de Fiscalizacin Superior,los Ombudsmen y las Comisiones de Combate de laCorrupcin. El surgimiento de organismos independientes deprestacin de servicios, as como de organismos reguladoresde mercado, es un fenmeno muy importante que ameritamayor investigacin. Sin embargo, la temtica de esta

investigacin son los organismos independientes que exigencuentas al gobierno, por lo que nos limitaremos al estudio delas ltimas tres categoras.

Este tipo de organismos independientes enfrenta retosparticulares de desarrollo y desempeo institucional encomparacin con las dependencias gubernamentalescentralizadas. Su condicin de ser autnomos oindependientes les da un gran margen de accin y un

potencial de acumular altos niveles de legitimidad. Sinembargo, tambin enfrentan dificultades importantes parapoder consolidarse institucionalmente.

Existen tres problemas centrales para los organismosindependientes: legitimidad, fortaleza institucional yrendicin de cuentas. La legitimidad es un problemarecurrente porque, frecuentemente, pareciera que al crearun organismo de este tipo, el Poder Legislativo o el Poder

Ejecutivo estuviesen tratando de evitar el reto de reformarlos organismos centrales del gobierno, delegando la tarea aun organismo independiente en lugar de implementar unareforma ms profunda. Este problema de legitimidad seexacerba cuando el gobierno central, despus, responsabilizaal organismo por no resolver el problema que el mismogobierno no pudo solucionar de manera centralizada.

Por ejemplo, Moreno, Crisp y Shugart (2003) hanargumentado, recientemente, que lo que ellos llaman lasentidades de vigilancia (superintendence agencies)


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solamente se crean cuando la rendicin de cuentas electorales dbil, y que en este contexto dichos organismos estncondenados a ser dependientes e ineficaces. En otraspalabras, los organismos autnomos son creados porgobiernos autoritarios, presidencialistas-mayoritarioso gobiernos que funcionan basados en el clientelismo yque utilizan los organismos autnomos como un mediosuperficial para aumentar su legitimidad sin transformar sucomportamiento de fondo. La proliferacin de entidadesde vigilancia en Amrica Latina debera considerarse, en

consecuencia, como un producto del descontento con elfuncionamiento de la rendicin de cuentas, y del mismomodo, pudiese representar una forma de darle la vuelta alproblema del dficit de rendicin de cuentas sin resolverlode raz (Moreno, et. al., 2003: 82). En otras palabras, losque buscan mejorar la gobernabilidad no deberan dejarsedeslumbrar por el espejismo de los organismos autnomos,sino fijar su mirada en la necesidad de perfeccionar lasreglas de votacin y las instituciones electorales.

Si bien esta argumentacin tuvo cierta validez, hoy losorganismos autnomos ya no son los mismos artilugios delpasado. Moreno et. al. ignoran que la proliferacin reciente deorganismos autnomos ha coincidido con la tercera ola dela democratizacin (Huntington, 1991), y no con una nuevaoleada de autoritarismo. En lugar de descartar estos nuevosfenmenos institucionales como encubridores superficiales,necesitamos reconocer este nuevo fenmeno democrtico

expresado en la proliferacin de organismos autnomos, eintentar desmenuzar la compleja dinmica que opera bajo eldiseo y funcionamiento institucional de estos entes.

La fortaleza institucional implica una dificultad toda vezque la misma independencia de estos organismos los deja,algunas veces, relativamente indefensos y sin el apoyo deuno de los tres poderes de gobierno. Su tarea es por lo tantosimilar a la proverbial batalla entre David y Goliat. Por logeneral se presenta una fuerte resistencia a las reformasque aumentan el nivel de autonoma de una dependencia


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gubernamental. Por ejemplo, en el reciente debate en laCmara de Diputados sobre la reforma constitucionalque otorgara autonoma plena al Instituto Nacional deGeografa y Estadstica (INEGI), el director general delinstituto se opuso a ella porque consideraba que dificultaraal instituto acceder a los registros y a la informacinen manos del Poder Ejecutivo. Adems, expres suspreocupaciones con respecto a una posible disminucin delpresupuesto del organismo.

A principios de los aos noventa, algunas voces partidistasse manifestaban en contra de la autonoma del InstitutoFederal Electoral, ya que, en su opinin, obstaculizaralos acuerdos con el gobierno (Ackerman, en prensa). Si elIFE ya no dependiera del Presidente de la Repblica serams difcil negociar con l cargos y candidaturas a cambiode lealtad poltica. En lo que concierne a la ComisinNacional de Derechos Humanos (CNDH) tambin hahabido dudas importantes con respecto a los beneficios

de su autonoma para su fortaleza institucional. Algunostericos han argumentado que la CNDH tena mayorimpacto e influencia cuando dependa del Poder Ejecutivoy contaba con el respaldo de la Presidencia de la Repblica.Ahora, argumentan que la CNDH se ha quedado aisladade la poltica nacional sin la misma capacidad de influir yobligar a las dependencias gubernamentales a cumplir consus recomendaciones (Ackerman, en prensa, cap. 3).

La rendicin de cuentas es un tema central para losorganismos independientes porque con la creacin de unorganismo de este tipo, formalmente se le remueve de lacadena de rendicin de cuentas que enlaza el gobiernoal pueblo por medio de elecciones y delegacin legislativa.Lo que constituye la mayor fortaleza de los organismosautnomos, es paradjicamente, lo que tambin selevanta como su mayor debilidad: su independencia delproceso democrtico de rendicin de cuentas. Ciertamentesu condicin de organismos autnomos los libera dela partidocracia, el burocratismo y el intercambio de


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favores imperantes, pero ello, simultneamente, los separadel instrumento ms importante de rendicin de cuentas:el voto popular. Consecuentemente, el tercer reto para losorganismos autnomos es la construccin de nuevas basespara la rendicin de cuentas. Ante la ausencia de un vnculodirecto con el votante, estos organismos estn obligados aconstruir formas alternativas de informar a la ciudadana,de hacerla partcipe y de legitimarse ante ella.

Los organismos independientes tienen, entonces, una

mayor obligacin de construir su propia legitimidad,fortalecer su solidez institucional y rendir cuentas. En estecontexto podemos ofrecer algunas estrategias que pudieranayudar a compensar estas debilidades estructurales.

Primero, fortalecer las entidades de rendicin decuentas de segundo orden. Casi todos los organismosindependientes cuentan con un consejo o una comisinlegislativa, o ambas, cuya funcin es observar y vigilar el

desempeo del organismo. El papel de estas instanciases clave para el buen desempeo de un organismoindependiente. El IFE, por ejemplo, cuenta con el ConsejoGeneral as como con los consejos locales y distritales. Estosconsejos no tienen ningn poder directo de ejecucin. Enteora, son rganos de vigilancia y control de la estructuraejecutiva de parte de ciudadanos independientes.

La CNDH tambin cuenta con un consejo integrado

por ciudadanos. En este caso no reciben salario, perotienen amplias facultades legales para vigilar y evaluarel desempeo de la institucin. Adems, la CNDH esevaluada y revisada por la Comisin de Derechos Humanosdel Senado de la Repblica. La ASF cuenta con suspropios rganos de vigilancia externa. Tanto la Comisinde Vigilancia de la Cmara de Diputados como la Unidadde Evaluacin y Control que depende de esta Comisinhan jugado un papel importante en evaluar y encontrarcaminos para mejorar el desempeo de la institucin.

Mejorar la legitimidad y la rendicin de cuentas de los


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organismos independientes necesariamente supone elfortalecimiento de estas entidades de rendicin de cuentasde segundo orden. Por ejemplo, se podra considerar incluirun proceso formal de auscultacin de los candidatos aser Consejeros Electorales para asegurar que cumplencon un perfil ciudadano e independiente. Tambin sepodra fortalecer el Consejo de la CNDH otorgndolemayores facultades de incidencia en el funcionamientode la institucin, transparentando su labor y otorgando unsalario a los integrantes del mismo. La ASF es un modelo a

seguir en este terreno. La Unidad de Evaluacin y Controlrealiza una vigilancia escrupulosa de todas las acciones dela Auditora Superior de la Federacin.

Segundo, fomentar el debate interno y la descentralizacinestructural. Uno de los factores que ms explica la ampliaaceptacin social y legitimidad del IFE es la forma abiertay transparente en que se han dado los debates entre losconsejeros electorales. El Consejo General en funciones,

entre 1996 y 2003, debata pblicamente en sus sesiones,y frecuentemente con posiciones encontradas, temas tanpolmicos como la investigacin de la compra y coaccindel voto, la investigacin del financiamiento de la campaadel expresidente Zedillo, el papel de las comisiones en lavigilancia del Instituto, la estrategia de capacitacin de losfuncionarios de casilla, etc.

Estos debates pblicos mejoran la legitimidad de una

institucin autnoma porque la poblacin percibe al organismocomo una institucin viva que discute y analiza temas demanera activa. Las discusiones en el seno de la Comisin deVigilancia y en el Pleno de la Cmara de Diputados sobreauditoras que debera llevar a cabo la ASF cumplen unafuncin parecida. El vnculo de un rgano tcnico, como laAuditora Superior de la Federacin, con un cuerpo colegiadopolitizado y activo fortalece su propia legitimidad.

Tambin se deberan considerar los beneficios de unaestructura descentralizada. Muchas veces los organismos


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independientes, sobre todo los que cuentan con un titularunipersonal, estn estructurados de una forma totalmentejerrquica y unificada.

Pero sta no es la nica forma de organizar un organismoindependiente ni necesariamente la ms efectiva. Porejemplo, en los aos recientes, una de las razones de lagran efectividad de la Procuradura Pblica en Brasil hasido, precisamente, la descentralizacin de su estructura.

El rol potencialmente activo desempeado por laProcuradura Pblica se fortalece con su diseoorganizacional y su poca institucionalizacin. Estainstitucin es descentralizada y carece de una jerarquafuncional, y por lo tanto otorga una autonomasignificativa a cada procurador. Dentro de cadaProcuradura, los procuradores individuales varanconsiderablemente, desde aquellos que asumen unenfoque muy conservador hasta aquellos que hacenla interpretacin ms liberal de las responsabilidadesde la institucin. Esta falta de institucionalizacin

permite que la identidad de la Procuradura Pblica sedefina a travs de las caractersticas individuales de susmiembros. (Sadek y Batista, 2003: 208),

En Brasil, cada procurador tiene el derecho de seleccionarsus propios casos de acuerdo con sus propios criterios. Estoha llevado al desarrollo de una institucin extremadamentedinmica y proactiva.

Tercero, aumentar la transparencia y la apertura a laparticipacin de la sociedad. La legitimidad mejora cuandoel dficit de rendicin de cuentas es contrarestado conmayores niveles de transparencia y una vinculacin msdirecta con la sociedad civil, elementos que definitivamentecompensan la ausencia de los mecanismos electorales derendicin de cuentas. Asimismo, una alianza con la sociedadrobustece la posicin de los organismos autnomos frente algobierno, aumentando su fortaleza al interior del Estado.


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Aun en el caso de instituciones tecnocrticas comolos bancos centrales, investigaciones recientes sugierenque la transparencia y la apertura a la sociedad puedenser extremadamente positivas, e incluso necesarias parala efectividad institucional. Daniel Kaufmann y TaraVishwanath han sealado que:

Argumentos acerca de la necesidad de limitar latransparencia sobre el establecimiento de polticas porparte del Banco Central de un pas no tienen sustentoemprico, aunque algunos tericos estn dispuestos

a sostener este punto de vista. Tericamente, unflujo mayor y menos voltil de informacin sobre lasdecisiones del Banco Central debiera ser tan capazde estabilizar y racionalizar los mercados financieroscomo de distorsionarlos y corromperlos (Kaufmann &Vishwanath, 2001: 44).

David Stasavage ha demostrado el caso empricamente.Mediante un anlisis emprico comparativo de variosbancos centrales del mundo, encontr que la capacidadde los bancos centrales para convencer al pblico de sucompromiso con una poltica dada, depende de su nivelde transparencia y de que se aseguren que sus titularessean totalmente independientes de la interferencia poltica(Stasavage, 2003: 400). Para funcionar de manera efectivalos bancos centrales necesitan credibilidad. Si los actoresdel mercado no confan en el banco central, no pondrnatencin a las seales que enve, lo que generara desordeny un clima nada saludable para la inversin. En general,se cree que para ganar esta confianza, un banco centraldebera aislarse de la sociedad dentro de una torre de marfiltecncrata. Los hallazgos de Stasavage sugieren que quizshabra que hacer precisamente lo opuesto.

La literatura reciente sobre el desempeo de agenciasindependientes anti-corrupcin y Ombudsmen tambincoincide con esta postura. En su anlisis comparativo de

organismos independientes de combate de la corrupcin enla Unin Sovitica, Italia, Estados Unidos y Australia, MosheMaor concluye que el grado en que los procuradores


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independientes tengan xito, depende de las institucionesy del acceso de los medios de comunicacin; -entre mscentralizado y concentrado est el poder poltico, y menorsea la accesibilidad de los medios al gobierno, ser msdifcil investigar la corrupcin- -(Maor, 2004: 2). En suanlisis comparativo de los Ombudsmen en Amrica Latina,Fredrik Uggla lleg a una conclusin similar: La influenciade los Ombudsmen difcilmente puede deducirse de lasdisposiciones legales y formales que regulan la institucin.Ms bien, la fortaleza y autonoma de la institucin son el

resultado de un proceso eminentemente poltico (Uggla,2004: 448). Especficamente, Uggla sostiene que:

La necesidad de construir una base de apoyo y acercarsea la opinin pblica revela el carcter relativamenteanmalo del Ombudsman. Incluso, a menudo parecems un grupo de presin que una institucin estatal. Encomn con los grupos de presin, el Ombudsman tieneque defender una agenda en un contexto general quefrecuentemente le es indiferente u hostil, y carece de

instrumentos para asegurarse de que sus decisiones yresoluciones se cumplan. Por lo tanto, el apoyo populary una cobertura favorable por parte de los medios decomunicacin constituyen factores importantes para elcumplimiento y su influencia En cambio, la ausenciade tales factores debilitar en gran medida la posicinde la institucin (Uggla, 2004: 440).

Al parecer, este punto de vista forma parte de unconsenso emergente respecto de la importancia de la

apertura institucional para la efectividad de los organismosautnomos. Al final de cuentas, la llamada rendicin decuentas horizontal y la rendicin de cuentas social noestn en conflicto, sino que trabajan juntas en un ciclo defortalecimiento mutuo (Ackerman, 2005; Fox, 2005).


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V. El caso mexicanoLa transformacin de la Contadura Mayor de Hacienda

en Auditora Superior de la Federacin y las reformas alas Entidades de Fiscalizacin Superior a nivel estatal hanfortalecido de manera significativa el rgimen de controly fiscalizacin del gasto pblico en Mxico. Asimismo, laaprobacin de la Ley Federal de Transparencia y Accesoa la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIP) y lasnuevas leyes de acceso a la informacin en los estados

han facilitado la supervisin del quehacer gubernamentalpor parte de los ciudadanos y han empezado a combatir lacultura de la opacidad que predominaba entre los servidorespblicos. La nueva Ley de Servicio Profesional de Carreraen la Administracin Pblica Federal (LSPC) tambinpromueve un cambio en la relacin del funcionario con sutrabajo y con sus superiores.

Sin embargo, todava hay un largo camino por recorrer.

En este apartado identificamos tres grandes debilidadescon las reformas recientes que apuntan hacia fortalecerla estructura institucional para la rendicin de cuentas.Primero, hay un desfase entre el desarrollo institucional alnivel federal y en las entidades federativas. Segundo, losorganismos a cargo de implementar las nuevas polticasno tienen suficiente autonoma. Tercero, estos mismosorganismos mantienen algunos problemas de desempeoinstitucional.

a) Federalismo

No ha habido un avance equivalente en las entidadesfederativas que en el nivel federal en cuanto a las reformaspara fortalecer el rgimen de transparencia, fiscalizaciny rendicin de cuentas. Muchas entidades federativas nohan aprobado nuevas leyes de fiscalizacin, transparenciay servicio civil para homologarlas con los avancesalcanzados a nivel federal. Asimismo, aunque hay algunasexcepciones, las nuevas leyes estatales son generalmente


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menos completas que las federales. Hay, tambin, unprofundo desfase entre las diferentes entidades del EstadoMexicano. Por ejemplo, un servidor pblico o proveedorinhabilitado en un estado de la repblica puede fcilmentedesempear sus tareas en otro estado o en el gobiernofederal sin mayores problemas legales.

No debemos confundir la autonoma de los estadoscon la autarqua que puede generar impunidad. El ttuloquinto de la Constitucin claramente establece un rgimen

federal coordinado y armnico. Cada estado est obligadoa organizarse polticamente e institucionalmente de formaparecida al mbito federal. Asimismo, otras partes dela Constitucin directamente construyen regmenes conaplicacin general en todos los niveles de gobierno.

El sistema no-jurisdiccional de proteccin y defensa delos derechos humanos es uno de los mejores ejemplos. Elartculo 102B de la Constitucin obliga de igual manera

al Congreso de la Unin y a las Legislaturas estatalesa establecer organismos de proteccin de los DerechosHumanos, los cuales formularn recomendaciones pblicasno vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridadesrespectivas. El mismo artculo seala que el organismoque establezca el Congreso de la Unin conocer de lasinconformidades que se presenten en relacin con lasrecomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismosequivalentes de los estados.

La reforma electoral de 1996 estableci un sistemaparecido para la justicia electoral. En primer lugar, homologlos organismos electorales de las entidades federativas conel nuevo organismo federal. El nuevo texto del artculo116, numeral IV, fraccin c, seala que las autoridadesque tengan a su cargo la organizacin de las eleccionesy las jurisdiccionales que resuelvan las controversias enla materia, gocen de autonoma en su funcionamientoe independencia en sus decisiones. Asimismo, el nuevoartculo 96 constitucional da al Tribunal Electoral del Poder


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Judicial de la Federacin el poder de resolver en formadefinitiva e inatacable todas las impugnaciones de actoso resoluciones, y a los organismos competentes en lasentidades federativas de organizar y calificar los comicios.De nuevo se establece un sistema nacional, parecido alsistema no-jurisdiccional de proteccin de los derechoshumanos.

La existencia de estos sistemas nacionales dentro delorden jurdico mexicano no debera sorprendernos. Son

simples reflejos del sistema nacional que por excelenciaha permanecido desde hace siglos en nuestro pas: elsistema de justicia federal. La Suprema Corte de Justiciade la Nacin es la corte de la nacin y no simplementefederal precisamente porque tiene una jurisdiccinintegral y completa sobre todos los rdenes de gobierno.Solamente as se asegura una integracin armnica ydefinitiva del sistema nacional de justicia.

Un sistema nacional de transparencia, fiscalizacin yrendicin de cuentas debe seguir el ejemplo del sistemanacional de justicia, de justicia electoral y no-jurisdiccionalde proteccin y defensa de los derechos humanos. Habraque considerar la inclusin en el artculo 115 o 116constitucional de un listado de criterios mnimos para lareglamentacin del acceso a la informacin pblica enlos estados. Asimismo, se podra modificar el artculo 79constitucional para obligar a los estados a dar autonoma

a sus entidades de fiscalizacin superior, as como paradar facultades a la Auditora Superior de la Federacinpara conocer de impugnaciones o quejas en contra delas entidades locales. Habra que contemplar tambin lacreacin de un registro nacional de servidores pblicos yproveedores sancionados. Finalmente, un sistema nico deservicio civil de carrera para todos los mbitos de gobiernopodra ser un objetivo a lograr al mediano plazo.


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b) Autonoma

La segunda gran debilidad con las nuevas reformases que ninguna otorga autonoma plena a las instanciasresponsables de fortalecer la rendicin de cuentas delgobierno. La LFTAIP otorga al Instituto Federal de Accesoa la Informacin Pblica (IFAI) autonoma operativa,presupuestaria y de decisin (art. 33), pero lo dejafirmemente dentro de la administracin pblica federal,y el proceso de nombramiento de sus comisionados est

enteramente controlado por el Presidente de la Repblica,otorgando al Senado, solamente, el derecho de objetardentro de los 30 das siguientes a la propuesta delPresidente (art.34).

La Auditora Superior de la Federacin (ASF) tambincuenta con autonoma tcnica y de gestin en el ejerciciode sus atribuciones y para decidir sobre su organizacininterna, funcionamiento y resoluciones. Pero de forma

parecida al IFAI, la ASF queda dentro de la Cmara deDiputados como su rgano tcnico. Sin embargo, la ASFest en una posicin relativamente superior a la del IFAI,ya que la primera es un organismo constituido por mediodel artculo 79 constitucional. Adems, el proceso denombramiento del titular de la ASF es mucho ms objetivo,autnomo y abierto a la sociedad que el nombramientode los comisionados del IFAI. El artculo 69 de la nuevaLey de Fiscalizacin Superior de la Federacin describe, en

detalle, el procedimiento para la eleccin del titular de laASF, el cual incluye una convocatoria pblica, un procesode evaluacin de cada candidato, la presentacin formalde una terna a la Cmara de Diputados y el nombramientopor una votacin de ms de las dos terceras partes de losdiputados presentes.

La nueva Secretara de la Funcin Pblica (SFP) nocuenta con autonoma alguna del Poder Ejecutivo, ya queest totalmente subordinada al Presidente de la Repblica.Desde un enfoque comparativo internacional, sta no es ni


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la nica, ni la mejor forma de estructurar el combate de lacorrupcin y el manejo del servicio profesional.

En principio, no habra necesidad de crear un nuevoorganismo autnomo para atender cada problemticaemergente. Las elecciones justas y los pesos y contrapesos entrelos poderes deberan ser suficientes para asegurar la autonomadel Estado y su fidelidad con los intereses de los ciudadanos.Sin embargo, en el caso de la rendicin de cuentas, comocon la justicia electoral y los derechos humanos, no podemos

confiar en la buena voluntad de nuestros gobernantes. Elpoder corrompe y el poder absoluto corrompe absolutamente.Solamente con mecanismos eficaces e independientespodremos asegurar la honestidad del gobierno.

Habra entonces que considerar una adicin al artculo6 constitucional, que constituya formalmente al IFAIcomo un organismo pblico autnomo, que exija unaamplia auscultacin entre la sociedad y que le otorgue

un voto calificado en la Cmara de Diputados para elnombramiento de sus comisionados. Tambin habra queexplorar la conveniencia de fusionar a la Auditora Superiorde la Federacin y la Secretara de la Funcin Pblica enuna sola entidad autnoma, profesionalizada y evaluadoraque fiscalice a los tres Poderes de la Unin, evaluando lasventajas y desventajas de esta fusin.

c) Desempeo Institucional

Las leyes correspondientes dan al IFAI, a la ASF y a laSFP una amplia gama de facultades. Asimismo, ms all deuna lectura formalista de la ley, estas instituciones siemprepodrn reinterpretar su mandato de una forma proactivapara exigir la rendicin de cuentas ms enrgicamente.

En algunos casos estas instituciones han demostradouna proactividad importante. Los esfuerzos de la ASFpor reducir el costo fiscal de FOBAPROA, controlar lastendencias privatizadoras de la Comisin Reguladora de


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Energa y auditar a las universidades pblicas son ejemplosimportantes. La independencia que ha demostrado el IFAIal obligar la apertura de informacin sensible dentro dela administracin pblica federal tambin ha sido muyimportante. La SFP, por su parte, ha demostrado, enalgunas ocasiones, su capacidad de gestin al sancionar adiversos servidores pblicos de primer nivel.

Sin embargo, las tres instituciones, en algunas ocasiones,han tenido ciertos obstculos para la aplicacin de su

mandato. A pesar de que la Ley de Fiscalizacin Superiorfaculta a la ASF para presentar denuncias penales ysancionar a los servidores pblicos, la institucin pocasveces, ha podido hacer uso de estas capacidades. Desdeel inicio de la actual administracin, la Secretara de laFuncin Pblica explcitamente ha privilegiado un enfoquepreventivo sobre uno basado en el castigo. El IFAI hademostrado debilidades en el seguimiento que da a sus fallosy en el castigo de funcionarios que hayan obstaculizado

intencionalmente la divulgacin de informacin pblica. Anivel estatal la situacin es an ms preocupante.

En general, este comportamiento responde a unaactitud prudente de no querer crear ms enemigos antesde consolidarse en el mbito institucional. Lo anteriores tambin, evidentemente, un resultado ante la falta deautonoma suficiente de las tres instituciones sealadas.Sin embargo, estara enteramente dentro de sus facultades

perseguir la rendicin de cuentas de una forma mucho msenrgica.

El ingrediente que falta para fortalecer las capacidadesproactivas de estas instituciones es una mayor legitimidadsocial e interlocucin con la sociedad civil. El nico vnculoque tiene la ASF con la sociedad es el cordn umbilicalque la conecta con la Cmara de Diputados. No recibequejas formalmente de la sociedad ni trabaja formalmentecon la sociedad civil en la evaluacin de los programasgubernamentales. El IFAI y la SFP han impulsado grandes


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campaas de educacin cvica que buscan elevar laconciencia de la poblacin con respecto a la necesidadde informarse, pedir cuentas y denunciar actos corruptos,pero no han logrado una alianza social fuerte que les dieralegitimidad pblica para actuar ms enrgicamente.

Habra que pensar en reformas legales y en estrategiassociales que obliguen a las instituciones ms importantespara la rendicin de cuentas en el pas a tener unainterlocucin social ms amplia y directa. Los esfuerzos

de vigilancia social como los de las ONG, FUNDAR yLIMAC son importantes en este respecto y un buen puntode partida, pero habra que ampliar y diversificar estosesfuerzos.


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VI. Lecciones Internacionales

Recientemente ha habido una ola mundial de innovacinen cuanto al diseo institucional para la rendicin de cuentas,sobre todo en cuanto a la creacin y reforma de institucionesespecializadas para el combate de la corrupcin. Con unfuerte apoyo de organismos multilaterales y fundacionesinternacionales, muchos pases han buscado seguir elejemplo del ICAC de Hong Kong por medio de la creacin deun nuevo organismo independiente que pueda centralizar los

esfuerzos gubernamentales para el combate de la corrupcin.Ahora, ms de 30 pases cuentan con este tipo de organismos,incluyendo Argentina, Australia, Botsuana, Colombia, Chile,Ecuador, Corea, Malasia, Filipinas, Tanzania, Tailandia,Singapur, Uganda, y Venezuela. Tendra sentido pensar enuna estrategia parecida en Mxico?

Existen dos puntos de vista diferentes sobre el tema. Por unlado, estudiosos como Daniel Kaufmann del Banco Mundial

son muy escpticos de este tipo de estrategias de reforma.

Organismos para el combate de la corrupcin, comoel ICAC de Hong Kong, generalmente reciben elreconocimiento por muchos de los avances en elcombate de la corrupcin. En contraste, muchas veces lasreformas institucionales y econmicas complementariasms amplias reciben crdito insuficiente. Los organismosanti-corrupcin fcilmente se vuelven intiles o, peor,manipulados para fines polticos (Kaufmann, 1998: 74).

Kaufmann se preocupa por la excesiva atencin que sepone en la herramienta especfica para el combate de lacorrupcin y no en el entorno institucional y econmico engeneral que crea un clima propicio para el combate de lacorrupcin.

Por otro lado, autores como Alan Doig (1995) y PatrickMeagher (2005) sealan los grandes beneficios de

organismos independientes especializados en el combatede la corrupcin.


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Un organismo anti-corrupcin permite retomarel liderazgo y la responsabilidad para enfrentar la

problemtica de la corrupcin y, en cuanto buscaresolver los factores estructurales que provocan lacorrupcin en el sector pblico, ofrece una ruta haciael fortalecimiento institucional y de capacidades deintervencin (Doig, 1995: 161).

Cuando se combate la corrupcin por medio de distintasdependencias y organismos, por lo general se presentangrandes problemas de coordinacin. Los organismos

especializados en el combate de la corrupcin tienen laventaja de que centralizan y focalizan los esfuerzos delgobierno.

Las comisiones anti-corrupcin pueden (1) centralizartoda la informacin e investigaciones necesarias sobrela corrupcin, y (2) resolver problemas de coordinacinentre varias dependencias por medio de la integracinvertical. En otras palabras, las contribuciones principalesde una comisin son sinergia, coordinacin y poder

concentrado (Meagher, 2005: 80).

Las comisiones para el combate de la corrupcin tambincomplementan las tcnicas de auditora utilizadas por lasentidades de fiscalizacin con tcnicas de procuracin dejusticia. Mientras que una entidad de fiscalizacin tiene elpropsito general de evaluar cmo se gast el presupuestopblico, incluyendo evaluaciones del desempeo, unacomisin especializada se enfoca de manera mucho ms

especfica a la detencin y castigo de los actos de corrupcin.

Por lo general, las comisiones especializadas surgen enrespuesta a una crisis generalizada de corrupcin que haprovocado una falta de confianza en el gobierno. En estecontexto se busca crear un nuevo organismo que puedapresentarse como algo diferente e independiente de lasprcticas de complicidad y corrupcin arraigados en elsistema. Tal fue el caso, por ejemplo, de la creacin del

CPIB en Singapur, el ICAC en Hong Kong, la CCC enEcuador y de organismos parecidos en Uganda y Filipinas.


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eccionesInternacionales

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Sin embargo, la mera creacin de un nuevo organismono es suficiente para resolver el problema. En algunoscasos puede hasta empeorar la situacin. Por ejemplo, ensu estudio de comisiones anti-corrupcin en frica, Doigy Watt (2005) han detectado un ciclo de vida tpico deeste tipo de organismos. Al principio hay expectativasmuy altas en la nueva institucin como la posible solucinde todos los males del gobierno. Pero por lo regular lacomisin no es capaz de cumplir con estas expectativas enel corto plazo. En consecuencia, el organismo recibe menos

financiamiento pblico e internacional lo cual empeorasu desempeo. Esto, a su vez, conlleva a una decepcingeneralizada respecto de la comisin independiente yalgunos piden incluso su desaparicin. Este ciclo mina lacredibilidad y la legitimidad del gobierno.

Aun cuando son exitosas, las comisiones independientespara el combate de la corrupcin suelen tener problemasimportantes. Por ejemplo, un estudio reciente de Moshe

Maor (2004) de comisiones y otros mecanismos deinvestigacin independientes en Australia, Italia, la extintaUnin de las Repblicas Soviticas Socialistas y losEstados Unidos, demuestra que las comisiones y agenciasinvestigadoras independientes que empiezan a entregarresultados, se enfrentan a problemas con el sistema poltico.Aunque a los polticos les gusta crear organismos de este tipopara demostrar su supuesto compromiso con el combate dela corrupcin, en el momento en que la nueva institucin

asume plenamente su mandato y empieza a investigar y aponer en evidencia a los mismos polticos, sta se enfrentaa grandes dificultades. En estos casos el respaldo msimportante para un organismo especializado es el apoyode la ciudadana. Maor demuestra que las comisionesanti-corrupcin se desarrollan mucho ms plenamentecuando tienen acceso a los medios de comunicacin ypueden legitimarse ante la sociedad civil de manera directa.Cuando el poder poltico est centralizado y concentrado,la supervivencia de estos organismos es mucho ms difcil.


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El reto entonces es dotar a los organismos anti-corrupcin de suficiente autonoma para que puedan evitarlas presiones de los polticos y funcionarios investigadosas como de suficientes recursos y fortaleza institucionalpara que puedan tener un impacto palpable en el cortoplazo. Capacidades amplias de investigacin y acceso ala informacin tambin son muy importantes. Por ejemplo,las comisiones independientes pro-rendicin de cuentas enIndonesia han sido poco efectivas precisamente por su faltade capacidad coercitiva (Sherlock, 2002). El asunto de la

voluntad poltica tambin es un factor central. Como lo hasealado John Qua: Cualquier estrategia anti-corrupcines intil si los dirigentes polticos no tienen la voluntad decombatir la corrupcin (Quah, 2006: 179).

Un dato interesante es que las comisiones independientesexistentes, por lo general, no cuentan con autonoma plena.Normalmente tienen autonoma tcnica y de gestin y sonindependientes de las secretaras de Estado. Sin embargo,

la regla general es que dependen directamente del titulardel Poder Ejecutivo (Primer Ministro, Presidente o Jefe deEstado). Esta ubicacin institucional, supuestamente, lesda suficiente autonoma para investigar libremente, perotambin suficiente peso institucional para obligar a las otraspartes del gobierno y a la sociedad a obedecer sus rdenesy solicitudes.


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VII. Conclusiones

Las elecciones democrticas por s solas no garantizanla rendicin de cuentas del gobierno. Habra quecomplementarlas con otros mecanismos ms directos defortalecimiento del buen gobierno y el Estado de Derecho.Hay grandes avances en la materia en Mxico. Sin embargo,todava falta un largo camino por recorrer.

Durante las ltimas dos dcadas se han creado organismos

plenamente autnomos para la administracin de laselecciones, la defensa y promocin de los derechos humanos,el manejo de la poltica financiera, as como la integracinde la informacin y la estadstica sobre los mexicanos. Encontraste, por lo que respecta al combate de la corrupcinse ha implementado una estrategia multi-institucional. LaSecretara de la Funcin Pblica se encarga de modernizar yprofesionalizar la funcin pblica, y de prevenir la corrupciny recibir quejas de la ciudadana. La Auditora Superior de

la Federacin fiscaliza el gasto gubernamental para asegurarque se cumpla con la normativa aplicable y el desempeoesperado. La Procuradura General de la Repblica investigay lleva la accin penal en contra de los servidores pblicosque hayan cometido algn delito. Ninguna de estas tresinstituciones cuenta con autonoma o facultades plenas paraerradicar la corrupcin.

Habra que considerar una reforma integral que permitiera

centralizar, independizar y aumentar las actividades para elcombate de la corrupcin en Mxico. La simple creacin deun aparato burocrtico adicional no sera recomendable.Estudios internacionales demuestran que la existenciade una comisin especializada para el combate de lacorrupcin, por s sola, no cambia mucho el escenario.

Sin embargo, s deberamos pensar en rearticular laestructura institucional existente para la rendicin de cuentasen Mxico. Una posibilidad sera seguir el ejemplo de Brasil,que con la constitucin de 1988 separ la procuracin de


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justicia para los servidores pblicos de la procuracin

para delitos entre particulares. El Procurador Pblico deBrasil es totalmente autnomo; se dedica exclusivamentea investigar los delitos de los servidores pblicos y tieneamplias facultades para iniciar investigaciones de oficio.Ha tenido un impacto significativo en el mejoramiento dela gobernabilidad y el combate de la corrupcin dentrodel gobierno brasileo (Bastos, 2002).

Tambin habra que considerar el otorgar autonomaplena a la Auditora Superior de la Federacin y fusionarlacon este nuevo procurador pblico. Tal sntesis conllevaraa la creacin de una comisin totalmente independientey con amplias facultades de fiscalizacin as como desancin directa a los servidores pblicos. Si tambinabriramos esta nueva instancia a una interlocucindirecta y estrecha con la sociedad civil, tendramos unorganismo verdaderamente formidable para concentrar y

potencializar los esfuerzos anti-corrupcin en Mxico.ste es nicamente uno de mltiples rediseos

institucionales posibles. Hace falta utilizar la imaginaciny retomar la experiencia internacional para fortalecerel combate de la corrupcin en nuestro pas. Slo aspodremos construir un verdadero Sistema Nacional deTransparencia, Fiscalizacin y Rendicin de Cuentas queerradique, de una vez y para siempre, la prevaleciente

ineficacia e ineficiencia gubernamental.


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