relaciones ejecutivo-parlamento: grupos...

Milagros Campos

Relaciones ejecutivo-parlamento:

Grupos parlamentarios y mecanismo control político al

Poder Ejecutivo

OT. 13510 / UNIVERSIDAD CATÓLICA-RELACIONES EJECUTIVO PARLAMENTO / MEDIDA 14.8X21 CM / LOMO 4MM OK 64pp COSIDO A LA FRANCESA BOND MARFILEÑO 83GR.

ISBN: 978-612-4206-36-8

9 7 8 6 1 2 4 2 0 6 3 6 8

Relaciones ejecutivo-parlamento:Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo

Milagros Campos

2014



Poder Ejecutivo

Relaciones ejecutivo-parlamento: Grupos parlamentarios y mecanismo control político al Poder Ejecutivo

© Milagros Campos

De esta edición:© PontificiaUniversidadCatólicadelPerú EscueladeGobiernoyPolíticasPúblicas,2014 Av.Universitaria1801,Lima32,Perú www.pucp.edu.pe/escueladegobierno

Primera edición: Mayo 2014Tiraje: 250 ejemplares

HechoelDepósitoLegalenlaBibliotecaNacionaldelPerúNº2014-06556ISBN:978-612-4206-36-8

Diseño,diagramacióneimpresión: TareaAsociaciónGráficaEducativaPsje.MaríaAuxiliadora156-Breña

Contenido

1. Introducción 9

2. Gruposparlamentarios 13

3. Sistemadegobierno 19

3.1.Rasgosbásicosdelsistemadegobiernoperuano 20

4. Controlparlamentario 27

4.1.Elvotodeinvestidura 29

4.2.Lainterpelación 31

4.3.Lamocióndecensura 34

4.4.Lascomisionesinvestigadoras 36

4.5. Invitación a informar 40

4.6.Elcontrolparlamentariodelosdecretosdeurgencia 42

4.7.Elcontrolparlamentariodelosdecretoslegislativos 46

5. Hallazgos y comentarios finales 51

Bibliografía 53

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1. Introducción

Elparlamentoesunainstituciónesencialenlademocracia,aúncuando en la percepción de algunos ciudadanos de acuerdo

consucesivasversionesdelLatinobarómetro,esposiblequeexistademocracia sin parlamentos1.Asimismo,LAPOPrevelaquelacon-fianza en el Congreso peruano es una de las más bajas cuando se le compara con otras instituciones2. En el reporte semuestraque

1 Antelaafirmación“sinCongresoNacional,nopuedehaberdemocracia”,en2010elpromediodeLatinoAméricaquesemanifiestadeacuerdoconellaesde59%,en2009y2008esde57%.EnloquerespectaalPerú,losporcentajesson55%parael2010,48%para2009y49%para2008.http://wwwlatinoba-rometro.org/latino/latinobarometro.jsp. En el reporte 1995 2011 se precisaque:”enlosaños90un64%considerabaquenopodíahaberdemocraciasincongreso,afinesdelaprimeradécadadeestesigloestaopiniónhabíabajado16puntosa48%en2009.Enelaño2011lalegitimidaddelcongresoserecuperaengranpartealcanzandoun60%.

Estoesinteresantedecompararconloquehasucedidoenlaregión,yaqueenlosaños90losperuanosmostrabanmáslegitimidadhaciaelcongreso,mien-trasqueapartirdel2005estarelaciónseinvierteymientraslaregióncomien-zaa recuperar la legitimidaddel congreso, enPerúdisminuye.2011es, sinembargo,elañoenquevuelveasuperaralpromediodelaregiónencuantoacredibilidaddelcongreso,despuésdeseisañosderelacióninversa”.Final-menteconcluyeque“Perúnoeselúnicopaísdelaregióndondeenelprocesode consolidación de su democracia las instituciones han sido castigadas por las inequidades del crecimiento”. http://www.latinobarometro.org/latino/LATContenidos.jspconsultadoel16demayode2013.

2 BarómetrodelasAméricas2012En:CARRIÓNJ.;ZÁRATE,P.(2012)Cultu-rapolíticadelademocraciaenelPerú2012:hacialaigualdaddeoportunida-des,TareaAsociaciónGráficaEducativa;Lima.

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sólo los partidos políticos generan mayor desconfianza. Dad la his-toriadelPerúenlaquehubocierresdelCongresoacompañadosdelgolpesyautogolpesdeEstadoestaapreciaciónes relevante.Aúncuando existen factores vinculados a la pobreza y desigualdad así comoalosvaloresdemocráticos,esnuestraintenciónanalizarlosfactoresinstitucionales.¿QuéfactoresinfluyenenelmaldesempeñoelCongresofrentealaciudadanía?Consideramospuesquelacausade la desconfianza en los parlamentos está fundamentalmente fuera de ellos. En el análisis del funcionamiento y estructura de los par-lamentosdebeestudiarselainfluenciaquetieneelsistemadepar-tidos,elsistemadegobiernoyelsistemaelectoral.SibieneslugarcomúnafirmarqueelParlamentoesunreflejodelpaís,olvidamosconfrecuenciaquetambiénloesdelsistemaelectoral.Asimismo,lasinstituciones tienen un impacto en la calidad y eficiencia el gobierno.

El diseño del sistema de gobierno determina los mecanismos para el ejercicio del control político así como para dictar normas con fuerzadeley;auncuandolafortalezaoladebilidaddelosparla-mentossuelenestardeterminadasporotrosfactores.Losarreglosinstitucionales,laculturapolítica,lapresenciaoausenciadeotrasinstitucionesdemocráticas,lascondicionessocioeconómicasdeunpaís entre otros factores pueden contribuir a determinar el funcio-namientodelasinstituciones.Laausenciaodeficienciadeundise-ño institucional – de ingeniería constitucional – puede afectar seria-menteelfuncionamientodelasmismas,másaúnporladebilidaddelaspropiasinstitucionesylaausenciadepatroneshistóricosquefacilitenunjuegopolíticoquealimentenunadeterminadatradición.TalcomoloexpresaSartori(1999)“...esclaroquelasinstitucionesyConstitucionesnopuedenhacermilagros.Perodifícilseráqueten-gamosbuenosgobiernossinbuenosinstrumentosdegobierno”.

Las institucionesnosecreanpor leynisonobraexclusivadel constitucionalismo. ¿Pueden las leyes incentivar el fortaleci-

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miento de las instituciones democráticas? Debido a la íntima re-lación entre el Derecho y la Ciencia Política–law is to political ins-titutions as the bones are to the body (Drewry, 1996:191), eldiseñoconstitucional y de las reglas electorales influirán sustancialmente enelfuncionamientodelasinstitucionespolíticas.Lamayorpartedelosenfoquesestándeacuerdoenquelasinstitucionesinfluen-cian en las estrategias de los actores para conseguir sus logros. Rothstein(1996:146),explicaquelasinstitucionesdeterminanlosactoreslegitimados,elnúmerodeactores,lainformacióndelaquedisponecadaunoenrelaciónalotro.Deotrolado,elsellodistin-tivodelenfoquedelaelecciónracional–racional choice– respecto de las instituciones es analizar como las instituciones influyen en los resultados (Rothstein,1996:174).ExplicaGarcíaMonteroquenosetratadeasumirposturasdeterministas,perodesdeelnuevoinstitucionalismoelacentoestáen“losincentivosqueproveenlasreglas y prácticas para estructurar el comportamiento de los acto-respolíticos”(GarcíaMontero,2009:2)loquecadavezsehacemásevidente“esqueIntroduciralosestudioslegislativosaspectosins-titucionalescomolasnormasreglamentarias,elroldelospartidospolíticosylasreglasentredirigentes,parlamentariosymilitantesaportaunamiradacomplementariaqueapuntabásicamentealaconductade losparlamentarios.Enesa línea,elanálisisdelpar-lamentopuedeexplicarseengranmedidaatravésdeunadesusinstituciones esenciales: los grupos parlamentarios y su relación conlospartidospolíticosquelosintegran.Comoveremosambasvariables explican tanto funcionamiento del Congreso peruano así comosurelaciónconelPoderEjecutivoyelsistemadegobierno,más allá del diseño constitucional

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2. Grupos parlamentarios

La mayoría de los parlamentos en las democracias consolidadas deEuropayAméricaLatinaseorganizanentornoalosgrupos

parlamentarios.Estos constituyenactoresprincipalesdelqueha-cerparlamentario,organizandolaestructurayfuncionamientodelmismo.Entantosonelespejodelsistemadepartidos,losgruposparlamentarios permiten analizar a los partidos políticos en su ám-bitocentraldeactuación:elparlamento.Son,sinembargo,institu-ciones atípicas en tanto no son órganos de la institución y tampoco lo son del partido.

Los parlamentarios se integran en grupos parlamentariosque forman los partidos políticos que obtienen representaciónapartir de las elecciones.Organizar elCongreso apartir de losgrupos parlamentarios permite al electorado identificarlos con los partidos políticos que obtuvieron representación parlamentaria,siendomuchasveceselúnicorastrodelpartido,puescuandolospartidossondébiles,comoenelPerú,puedeocurrirquenohayaotroespacioparaelpartidoquesuactuaciónenelParlamento3.

3 Paramayordetallesobreel funcionamientodel losgruposparlamentariosenelCongresoperuanoverCampos,Milagros;Disciplinapartidaria:dudasymurmuraciones.GruposParlamentarios en elCongresoperuano;Edito-rialAcadémicaEspañola;2012.Campos,Milagros;DisciplinapartidariaenelCongresoperuano.En:LaCienciapolíticaenelPerúdehoy;Pontificia

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En el caso del Congreso peruano la Constitución refiere a ellosenelartículo94ºalseñalarque“elCongresoelaborayaprue-basuReglamento,que tiene fuerzade ley;eligea sus represen-tantes en la Comisión Permanente y en las demás comisiones;establece la organización y las atribuciones de los grupos parla-mentarios...”.ElreglamentodelCongresolosdefinecomoconjun-tosdeCongresistas que comparten ideas o intereses comunesoafinesy se conformande acuerdoa las siguientes reglas: 1.LospartidosoalianzasdepartidosquelogrenrepresentaciónalCon-greso,constituyengrupoparlamentariosiemprequecuentenconunnúmeromínimodeseismiembros.2.Sinolograranllegaralnúmerode representantes, serán considerados comogrupopar-lamentario especial sólo para los efectos de presentación de pro-yectosdeley,salvoquesejuntendosomásagrupacionesrepre-sentadas en el Congreso para constituir grupo parlamentario. En lapráctica,lasreglasdejuegohancombinadoestaregulaciónconreglasinformalesyacuerdospolíticos,permitiendoqueseformennuevosgruposparlamentariosduranteelperíodolegislativooquesereagrupen,comosemuestramásadelanteenloscuadro1y2.ComoloexplicaBoRothstein(1996:145),lasinstitucionespolíticassonlasreglasdejuego,tantolasformalescomolasinformales.Lasprimerasestánreferidasalasleyesyotrasdisposicionesescritas,lassegundasa lascostumbres,estilosdetomadedecisiones.Enelperiodo2001-2006,veintinueveparlamentariosdejaronsusgru-posparlamentarios formandootrosnuevos.Enelperiodo2006-2011fueronveinticuatrocongresistaslosqueseapartarondesusgrupos,formandoenlamayorpartedeloscasosnuevosgruposparlamentarios.Adicionalmente, veinte parlamentarios que fue-roninvitadosporUniónPorelPerú(UPP),formaronduranteelprimeraño,elgrupoparlamentarionacionalista,porsufiliación

UniversidadCatólicadelPerú.CentrodeInvestigacionesSociológicas,Eco-nómicas,PolíticasyAntropológicas;TAREA,2009.


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alpartidodelmismonombrequeno compitió en las eleccionesdel2006,aunquesu fundador,OllantaHumalaaceptara la invi-tacióndelpartidoUPPparasercandidatoa laPresidenciade laRepública.Conestasreglas,segeneróunafragmentaciónmayorysequebrólarelaciónentrepartidospolíticosygruposparlamen-tarios. En el cuadro 1 se compara la conformación de los grupos parlamentariosal iniciodelperiodo,enelaño2001yal términodelmismoenel2006.Enelcuadro2seobservalaconformaciónaliniciodelperiodoyaltérmino,2006-2001.Enambosperíodos,lasreglas y los acuerdos políticos permitieron la fragmentación políti-caalinteriordelCongreso,quelaJuntadePortavocesseaintegra-daporquienesnorepresentanapartidospolíticosyquealtérminodel periodo el ciudadano no pueda distinguir el resultado electoral enlaconformacióndelosgruposparlamentarios.Elúnicogrupoparlamentarioquesemantuvoconelmismonúmerodemiembrosdurantetodoelperíodofuelacélulaparlamentariaaprista.

El sistemaelectoralparlamentarioperuanodeterminaquelos ciento treinta congresistas sean elegidos mediante el voto pre-ferencialopcional,loquemodificalapropuestasdelospartidos.Así,menosdelcincuentaporcientodeloselectoresutilizaelvotopreferencial,suimpactoenlaconformacióndelCongresoesma-yor a un tercio de los congresistas electos. Pero su mayor impacto eselhechodecontribuiraunaactuaciónmásindividualizadaquecolectivadelosparlamentarios,añadidoalaaltavolatilidadelec-toralybajastasasdereelecciónquefavorecealadebilidaddelospartidos políticos.

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CuadroNº1Conformacióndelosgruposparlamentarios2001-2006


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CuadroNº2Conformacióndelosgruposparlamentarios2006-2011

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3.Sistemadegobierno

ElPerúcomolosdemáspaísesdelaregióntieneunsistemadegobierno presidencialista con mecanismos de control propios

delsistemaparlamentario,incorporadosdesdelasconstitucionesdelsigloXIX.Porestemotivo,algunasclasificacioneslohandes-crito como presidencialismo parlamentarizado.

ExplicaSartori (1996:101,109)queconlaúnicaexcepcióndelos EstadosUnidos, todos los demás sistemas presidenciales hansido frágiles–han sucumbido regularmente ante los golpes de Esta-doyotrascalamidades.EnLatinoamérica,lasdificultadesdelpre-sidencialismoserelacionaroneintensificarondebidoalascrisis,elestancamiento económicoproductode ladécadaymediadécadaperdida,flagrantesdesigualdadesyherenciassocioculturales.Así,paraNohlen“loquelarealidaddelaregiónpresentaes,ensuma,una cierta flexibilidad y capacidad de adaptación del sistema presi-dencial,enmediodeinmensosdesafíoseconómicos,socialesypo-líticosqueestánrelacionadosconelagotamientodelaestrategiadedesarrollocerrada,sustitutivayestatistayconlaimplementacióndelaestrategianeoliberaldeapertura,privatizaciónydesregulaciones”(1998).Mainwaring(2002)poneénfasisenladependenciadelfun-cionamiento del sistema presidencial respecto de otras disposiciones institucionales más amplias: los poderes legislativos del presidente y elsistemadepartidosasícomo,delascondicionessocietales.

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EnPerú,lainestabilidadpolíticahasidofrecuente.Enelsi-glopasado,hubomásgobiernosproductodeungolpedeEsta-doqueloselegidosporelpueblo.Asíen1994,FernandoTuesta(1995:131)decíaqueen“173añosdevidarepublicana,enlugarde35gobiernos,transitaron107,devariadotipoyduración.Sólo19deellostuvieronsuorigeneneleccionesydeéstossólo9termina-ronsuperíodopresidencial”.McClintockencuentraunaconstan-teenelrégimenpolíticoperuano,sibienelpresidencialismoestáprofundamentearraigadoenlaculturapolíticaperuana,hayunaidentificación del presidente con un mesías. Esta idea no se inició enladécada1980,sinoenlosañosveinteytreinta.

Sibien,adoptandoloscriteriosdeLinz(1998:32),elPerútieneunsistemapresidencial,pueselpresidentecontrolaelejecutivoyeselegidoporelpuebloporunperiodofijo,comoloesellegislativo;en el diseño constitucional se incorporan los mecanismos de control propiosdeunsistemaparlamentario.AlrespectoSartori(1996:98)precisaqueelcriterio,nosevulnerasisedaalParlamentoelpoderdecensurar ministros individuales con la consecuencia de su renuncia.

3.1. Rasgosbásicosdelsistemadegobiernoperuano

Lascaracterísticasquedefinenelmodeloperuanoson:

a) ElPresidenteeselJefedeEstadoyJefedeGobierno(artícu-los110°,118°incisos2y3).

b) Elaccesoalcargoesporsufragiodirecto(artículo111°).c) Losperíodos sondemandato fijopara el PoderEjecutivo

(artículo112º).d) Laformaciónyelejerciciodelgobiernoesunaprerrogativa

del Presidente (artículo 122°); sujeta a la aprobaciónde la


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cuestióndeconfianza.LaConstituciónde1993incorporalainstitucióndelainvestiduradelConsejodeMinistros(artí-culo130°).

e) ElperíododemandatofijoparaelCongresoestásujetoalaconfianza,puessehaprevistoqueelPresidentepuedadisol-verelCongresosiéstehacensuradoonegadosuconfianzaadosConsejosdeMinistros(artículo134º).

f) ElCongresoejercecontroly fiscalización,no influyeen ladesignación de los Ministros pero sí en su sustitución a tra-vésdelanoaprobacióndelacuestióndeconfianza(artículo133º), ode la censurade losMinistrosdeEstado (artículo132º).

g) LoscongresistaspuedenejercerelcargodeministrosdeEs-tado(artículo92°).

h) Finalmente,PresidentedelaRepúblicadisponedepodereslegislativoscomoiniciativalegislativa(artículo107°),lapo-sibilidaddelegislarpreviadelegacióndefacultades,dedic-tar decretos de urgencia en materia económica y financiera (artículos118,inciso19y104).Tieneasimismolapotestadde observar las leyes, sin embargo, este poder es relativoporqueelCongresoconmayoríaabsolutapuededesconocerelveto(artículo108°).

ParaHenryPease(1999:55)lasconstitucionesde1933,1979y1993hanfortalecidolospoderesdelPresidentedelaRepúblicaendesmedrodelCongreso.Explicaque“cadacincoañoselegimosunPresidentedelaRepública,perosirevisamoslaformaenquela Constitución define sus atribuciones y la irresponsabilidad casi absolutaqueloblinda,parecieratratarsedeunrey.Éladministralahaciendapública,élnegocialosempréstitos,éldirigelapolíticaexterior,éleseljefesupremodelasFuerzasArmadasylaPolicíaNacional” (Pease,2008:80).ParaBernales (1993) laConstituciónde1993insisteenelhíbridodelsistemamixto,peroexageradetal

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maneralafiguradelPresidentedelaRepúblicaquerompelosmáselementalescriteriosdeequilibriodepoderes,configurándoseen-toncesunanti-modelo:elcesarismopresidencial,tambiénconoci-do por la doctrina como dictadura constitucional con hipertrofia delospoderesdelPresidente.Fundamentasuposiciónenlossi-guientes hechos:

• Se otorga al Presidentede laRepública un amplio campopara la suscripción de tratados y convenios internacionales sin la participación del Parlamento.

• Seledaabsolutalibertadparaelnombramientodeembaja-doresylosascensosdelosaltosrangosmilitares,sinnecesi-dad de ratificación del Congreso.

• Asimismo,enloqueserefierealasrelacionesconlasFuer-zasArmadas,laConstituciónylasleyeshanpreferidounasubordinacióndeéstasalPresidentedelaRepública,antesquealapropialegalidadconstitucional.

• ElCongresopuedeserdisueltoporelPresidentedelaRe-pública,sicensuraonootorgaconfianzaadosgabinetes,enlugardetrescomodecíalaConstituciónde1979.

• Seimponenlimitacionesintroducidasenelartículo79pre-viendoinformepreviodelMinisteriodeEconomíayFinan-zas antes de legislar en materia tributaria, o aprobar pormayoría legal simple regímenes de tratamiento tributario especial para determinadas zonas del país.

• Seprevéndemaneraexplícitalosdecretosdeurgenciaquesehabíanvenidodandodesde1980.

Todoellolollevaaconcluirqueseharotoelequilibriodepoderes,porcuantoelParlamentopierdeatribucioneslegislativasydecontrol,entantoquenumerosasdecisionespresidencialesse-rán ejercidas autónoma y discrecionalmente por el Presidente. Con otroselementosdeanálisis,Tanakaexplicaqueensuconceptono


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hayunhiperpresidencialismoenelPerú.CitaelestudiodePNUDde2004enelquelaPresidenciadelPerúaparececonpoderesnolegislativosmuybajos,poderes legislativosanivelesmedioalto,“loquearrojaunpromediomediobajodepoderespresidencialesformalesquesecomplementaademásconunnivelmediobajodepoderespresidencialespartidistas”(2004:106).Precisaqueelpar-lamentarismonosoluciona las falenciasdeunmalpresidentey,explicalascaídasdelospresidenteslatinoamericanosantesdeltér-minodesumandato,asociándolasmásconlascrisiseconómicasqueconelpresidencialismo.

NuestrahipótesisdetrabajoesqueenelPerú,elPresiden-te cuenta con poderes meta constitucionales y los mecanismos de controlnosuelensermuyefectivos.BruceAckerman(2007)sepre-guntarespectodelsentidodedividirelpoder¿enfavordequé?Trazatresobjetivosquefundamentaelsistemadeseparacióndepoderes: favorecer a la construcción y fortalecimiento del sistema democrático,aquejuecesyburocracialasapliquendemaneraim-parcial y a la protección e implementación de derechos fundamen-tales.Desde suanálisis, lomás tóxicode ladivisióndepodereses la combinación constitucional de presidente y Congreso electo por representación proporcional. Alienta la crisis de gobernabili-dad y el culto a la personalidad. Además de una descripción del diseño,existenestudiosrespectodelosefectosdelsistemadego-biernopresidencialenAméricaLatinaenrelaciónasuestabilidadygobernabilidaddemocrática.Evidentemente,laausenciadeunsistemadepartidosinstitucionalizado,valoresdemocráticosyes-tabilidad económica influyen en tales logros.

Loquequeremosexplorarenestepuntoeslarelaciónentreelrégimenpresidencialyladisciplinadelosgruposparlamenta-rios. Para ello se analizan los mecanismos de control parlamenta-rioenlosdosúltimosperiodosdegobierno2001-2006y2006-2011.

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Ambosperiodostienenelmismomarconormativo,losgobiernosson elegidos en segunda vuelta y ninguno cuenta con mayoría en el Congreso.

En cuanto a la relación entre el sistema de gobierno y la dis-ciplinadevoto,aunquenohayestudiosconcluyentes,losautoresexpresantendencias.Linz(2007)explicaqueenlossistemaspresi-denciales,losmiembrosdelCongresopuedenoponersealaspolí-ticasdelpresidente,votarconlaoposiciónyrepresentarasubaseelectoral en su distrito sin poner en riesgo la cohesión del partido: susaccionesnoamenazanlaestabilidaddelejecutivo.Laindisci-plina,enelcasodelosgobiernosparlamentariospuedecompro-meter la supervivencia del gobierno, no así en el sistemapresi-dencial.Muchosestudiosreportanquelospartidosenlossistemasparlamentariossonaltamentedisciplinadosmientrasqueenaque-llosenlosqueelpresidenteeselegidomedianteelvotopopular,ladisciplinaesmenor(Carey2007:89).Elautor(2007:202),expli-caqueenlosregímenespresidenciales,elpoderdelPresidenteesmuygrandeyloquelepermiteejercerpresióndemaneraefectivasobretodoslosparlamentarios,nosólosobrelosdesupartido.Enigualsentido,Linz(1994:79)sostienequeenmuchasdemocraciaslatinoamericanas lospartidos sondébilesyno tienendisciplina.Losrepresentantessecomportandemaneralocalistaydeacuerdoconsuspropiosintereses.Unpresidentesinclaramayoría procu-raría convencer a los legisladores individuales de producir un cis-madentrodelospartidos,distribuirprebendasyformaralianzaslocalesclientelistas;loquelepermitiríagobernarsinmayoría.Elpresidente,así,compiteconloslíderespartidariosparaconquistarlosvotosdeloslegisladoresdetodaslasbancadas,quebrandoconelloladisciplinapartidaria.Portalrazón,Linzafirmaqueladebi-lidaddelospartidosenbuenapartedelasdemocraciasdeAméri-caLatinanosóloestárelacionadaconelsistemapresidencial,sinoqueesmásbienunaconsecuenciadelmismosistema.Enefecto,el


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Ejecutivomanejaelpresupuesto,aúncuandoeselCongresoquelo aprueba. Su poder en relación a los parlamentarios se incremen-taporelmanejodirectosobrelosprogramassociales,laposibili-dadderealizarpequeñasobrasen lascircunscripciones,brindarpuestos de trabajo y la facultad constitucional de observar los proyectosdeleyqueelCongresoaprobó.Todasestasfacultadespueden jugar en contra de la disciplina partidaria de los grupos deoposición.Brown(2004:59)explicaqueelefectodelpresiden-cialismo sobre la disciplina “es negativo cuando se combina con elmultipartidismo,especialmentecuandoelórganolegislativoescontroladopor laoposición.Cuandoasísucede,elpresidenteseve forzado a proporcionar incentivos personalizados a cada legis-ladorqueseanecesariopararomperladisciplinapartidistadesusadversariosyobtenermayorías,aunqueseanefímeras.Enesesen-tido,elpresidencialismofomentalaformacióndepartidosdébilesporquelosnecesita”.

PerononecesariamenteelPresidentebuscaráquebrarladis-ciplinapartidaria.Mainwaring (2002:280), explicaqueconparti-dosdisciplinados,elPresidentetambiénresultafavorecido,puesno tiene que negociar una nueva coaliciónpara cadapropuestalegislativa.Loóptimoesquesepuedanegociarconlíderesparti-darios,reduciendoelnúmerodeactores involucradosen lasne-gociacionesysimplificandoasíelproceso.Por lodemás,resultamucho más favorable para la institucionalidad democrática armar mayoríasconcoalicionespartidariasquequebrandoalospartidospolíticos con mayorías efímeras cuyo costo es pagado más tempra-noquetarde.ParaMainwaringyShugart(2002:256),lospartidosextremadamente disciplinados pueden obstruir las relaciones pre-sidente-parlamento cuando el presidente no tiene mayoría y pue-de anular las ventajas del presidencialismo cuando sí la tienen. De maneraqueenmodoalgunoéstapuedeserunvalorabsoluto.

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EnArgentina,sielpresidentelodesea,puedeofrecerimpor-tantes beneficios a un líder o legislador de su partido. En conjunto elloproporcionaincentivosparaqueloslegisladoresnoquiebrenladisciplinapartidaria(Jones,2002:234).EnelcasodeEcuador,lafragmentación de votos y la indisciplina de los partidos no impide la implementacióndepolíticas,perosihacequeseconviertaenunaprácticacomúnelusodemecanismosinformalesodecomprade votos para conseguir el apoyo para algunas iniciativas legislati-vassegúndenunciaMejía(Tanaka,2003:71).

La disciplina del voto es uno de los elementos esencialespara el funcionamiento del sistema parlamentario contemporáneo y una de las razones de ser de los grupos parlamentarios. Sartori (2003:113),afirmaquelacohesiónyladisciplinapartidista,nun-ca ha sido consecuencia de los gobiernos parlamentarios. Precisa quesiunsistemasebasaenasambleasfragmentadas,ingoberna-blesyemocionales,porsupropiainerciaseguirátalcuales.ParaBrown,(2004:58)eltemanoesqueel“presidencialismopromuevalaconstitucióndepartidosindisciplinados,sinoquesencillamen-tenonecesitaquelospartidosseandisciplinados.Laseparacióndepoderes no requiere que los partidos sedesenvuelvan colec-tivamentealgobernar, tal comoseven impelidosahacerlos lospartidos en los sistemasparlamentarios.”En los sistemasparla-mentarios ladisciplinaoficial esmás fuerteque ladisciplinadeoposiciónyrepresentaelmargendeseguridaddelquesebeneficiaelgobierno(Bufalá,1999:51yss.)(Carey,2007:203yss).

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4. Control parlamentario

Aúncuandolosparlamentarioshansidovistosfundamental-mentecomolegisladores,surolenlasdemocraciasrepresen-

tativas no puede ser entendida si no es a partir de la función de re-presentaciónydelejerciciodelcontrolpolítico.Loewenstein(1982:29)clasificaelcontrolpolíticoenintraorgánicoseinterorgánicos,segúnoperendentrodelaorganizacióndeundetentadordelpo-dero,entrediversosdetentadoresdelpoder.Ambossoncontroleshorizontales.

Loscontrolesinterorgánicos,enparticular,aquellosquesedan entre elCongreso y el Poder Ejecutivo, resultan particular-menterelevanteseneldiseñodelsistemadegobierno.LarelaciónentreestospoderesdelEstadohasidohistóricamentetensa:”lalu-cha por el poder entre el gobierno y el parlamento es permanente yconstante.LahistoriadelEstadoconstitucionaldesdesusprin-cipiosnohasidosinolabúsquedaperennedelafórmulamágicaparaelestablecimientodeunequilibrioidealentreelgobiernoyelparlamento,fórmulaquejamáshasidoencontradayquejamásloserá”(Loewenstein,1982:253).Elcontrolesejerciciodepoder,res-ponsabilidad frente a su ejercicio y garantía de libertad al impedir elabusodelmismo,esporellogarantíadelsistemademocrático.ComoexplicaValadés,solocontrolaquientienepoder.“Controlaralpoderespuesunactodepoder”(Valadés,2000:17).

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Como se ha referido en los párrafos precedentes la consti-tución peruana ha previsto en un diseño fundamentalmente pre-sidencialista los mecanismos de control parlamentario. Así, seregulanlospedidosdeinformación(artículo96º),lascomisionesinvestigadoras(artículo97º),elvotodeinvestidura(artículo130º);lainterpelación(artículo131º),lamocióndecensura(artículo132º),lacuestióndeconfianza(133º).Tambiénestánprevistoslainvita-ciónalosministrosparainformar(artículo129º),elcontrolparla-mentariodelosdecretosdeurgenciaydecretoslegislativos(118,inciso19y104),elcontrolsobrelostratadosasícomoelquerecaeen la declaración del estado de sitio o del estado de emergencia (137).ExcedeaestetrabajoperonopuededejardemencionarseelrelativoalaaprobacióndelPresupuestoGeneraldelaRepública,tema esencial y estrechamente vinculado a los orígenes del Parla-mento.

Enlospárrafossiguientes,seanalizaelmarconormativoasícomoeldesempeñoenlosúltimosdiezañosdelosmecanismosdecontrolmásrelevantes.Enambosperíodos,laelecciónpresiden-cialseprodujoenlasegundavuelta,quedandoconformadoelpar-lamento unicameral en la primera vuelta electoral. En ambos casos elpartidodegobiernoobtuvolaprimeraminoría,cuarentaysieteenelperíodo2001-2006y,treintayseisenelperíodo2006-2011.


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4.1 El voto de investidura

Elartículo130ºdelaConstituciónde1993incorporaporpri-meravez el votode investidura ennuestro sistemapolítico, es-tableciendoquedentrode lostreintadíasdehaberasumidosusfunciones,elPresidentedelConsejodeMinistrosconcurrealCon-greso,encompañíadelosdemásministros,paraexponerydeba-tirlapolíticageneraldelgobiernoylasprincipalesmedidasquerequiere sugestión.Plantea al efecto cuestiónde confianza.Lasconstitucionesde1933y1979establecieronlaexposicióndelPresi-dentedelConsejodeMinistros,perosinvoto.Introducirestains-titución,máscercanaalsistemaparlamentariopretendemenguarelpresidencialismo.DebeprecisarsequeelPresidentedeConsejodeMinistrosnoesunPrimerMinistro,puesnoejercelasfuncionesquelecorrespondenensistemasparlamentarioscomojefedego-bierno.Deacuerdoconeldiseñoconstitucional,elPresidentedelConsejodeMinistrosesdespuésdelPresidentedelaRepública,elportavozautorizadodelgobierno, coordina las funcionesde losdemásministrosyrefrendalosdecretoslegislativos,losdecretosdeurgenciaasícomootrosqueseñalanlaConstituciónylaley.

ExplicaRubio(1999)quelainvestiduradebecomprometerel apoyo del Congreso al plan expuesto por el gabinete una vez aprobado. En los hechos constituye uno de los debates centrales sobrelosproblemasdelpaísylaspolíticasalasqueelgobiernodará prioridad. Si bien el nombramiento del Presidente del Conse-jodeMinistrosserealizasinlaparticipacióndelCongreso,comoocurre en los países con sistemas parlamentarios o semi presiden-cialescomoelfrancés,elnombramientoes,comolohaprecisadoDelgadoGuembes,unoconcondiciónresolutiva.Enefectodenoaprobarselainvestidura,elPresidentedeConsejodeMinistrosysugabinetedebenrenunciar.“Lainvestiduraesunfaseconsolida-doraeintegradoraenlaformacióndelgobierno”(Delgado,1996:

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94).Valgaprecisarquesiseniegalaconfianzaadosgabinetesoselescensura,elPresidentedelaRepúblicapuededisolverelCon-greso y convocar a elecciones.

EnelcuadroNº3semuestraelrespaldoquerecibieronlosgabinetesdelosgobiernosdeToledoyGarcía,sinmayoríaenelCongreso.EnelcasodePerúPosible,elpartidoquellevóalapre-sidenciaaAlejandroToledo,elgrupoparlamentarioempezócon47miembrosyelapoyodelFrenteIndependienteMoralizadorcon11miembros,consolidandounamayoríacercanaa lossesentayunvotosal iniciodelperíodo.Haciael términodelmismo,am-bosgrupossehabíanreducido,quedandoelprimerocon32yelsegundocon6congresistas.Noobstanteellotodoslosgabinetesrecibieronunapoyomayoraldelabancadadelgobierno.Laindis-ciplinadelosgruposparlamentariospermitió,enocasiones,consusdisidenciasoausenciasqueelgabinetelogrelainvestidura.

CuadroNº3VotodeConfianzadelosPresidentesde Consejo de Ministros 2001-2011

Gobierno de Alejandro Toledo 2001-2006

Presidente del Consejo de Ministros

Favor Contra Abstenciones Presentes

Dañino 106 0 1 107

Solari 57 1 20 78

Merino 61 1 17 79

Ferrero 49 6 44 99

Kuczynski 60 6 29 95


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Gobierno de Alan García 2006-2011

Presidente del Consejo de Ministros

Favor Contra Abstenciones Presentes

Del Castillo 75 18 23 116

Simon 61 16 10 77

Velasquez 68 14 11 95

Chang 51 17 4 72

Fernández 46 0 28 76

4.2 Lainterpelación

Lainterpelaciónesunmecanismodecontrol,afínalossiste-masdegobiernoparlamentarios,peropresenteenmuchosdelospresidencialismoslatinoamericanos.AtravésdelainterpelaciónalosministrosdeEstado,loscongresistassolicitanexplicaciones,in-formaciónoelesclarecimientodehechosdeinteréspúblico,aefectode dilucidar responsabilidades en la toma de decisiones políticas de susector.LaConstituciónestableceenelartículo130ºqueesobliga-toriasuconcurrencia.Lamocióndeinterpelacióndebeserpresenta-dapornomenosdelquinceporcientodelnúmerolegaldecongre-sistas.Parasuadmisión,serequiereelvotodelterciodelnúmeroderepresentanteshábiles.Lavotaciónseefectúaindefectiblementeenla siguiente sesión y tiene preferencia en el orden del día y es vista antesquecualquierotramociónpendienteenlaagenda.Lainterpe-laciónesunderechodelasminorías,sóloparaobtenerinformación,puesenelPerú,suabsoluciónnodalugaravotaciónalguna.Essinembargo,unaimportanteevaluaciónparaelministrointerpelado.

Rubioseñalaqueelantecedentedeestemecanismodecon-trolseencuentraenlaConstituciónde1933yserepiteenlaConsti-

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tuciónde1979,antecedenteinmediatodelaConstituciónde1993.Setratadeunmecanismoquesibientienesusraícesenelsistemaparlamentario,muchosdelospresidencialismoslatinoamericanoscuentanconél.Enefecto,Argentinahaprevistoenelartículo101ºla interpelación solopara el jefedelgabinete, estableciendoquepuede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción decensura,porelvotodelamayoríaabsolutadelosmiembrosdecadaunadelasCámaras.EnelcasodeColombia,elnumeral9delartículo135ºprecisaquesonfacultadesdecadaCámaracitaryre-queriralosMinistrosyotrosfuncionariosparaqueconcurranalassesiones.Encasodequelosfuncionariosnoconcurran,sinexcusaaceptadapor la respectiva cámara, estapodráproponermocióndecensura.Losfuncionariosdeberánseroídosenlasesiónparala cual fueron citados. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al objeto de la sesión y deberá encabezar el orden del día de lamisma.EnEspaña,elplazoentrelaadmisibilidadysuinclusiónenlaordendíaesdequincedías.FernándezSegadodacuentaquelainterpelaciónpuededarlugaraunamociónenlaquelaCáma-ramanifiestesuposición.Elcontenido“puedesermuydiverso,constitutivo de actos de dispar naturaleza: desde actos de direc-ciónpolítica,instandoalgobiernoalaadopcióndedeterminadasmedidas,hastaactossancionatorios,pasandológicamenteporlosactosmeramente confirmatoriosde la conductagubernamental”(FernándezSegado,1992:655).

La votación para que proceda la interpelación es una demayoríacalificada.ComopuedeobservarseenelcuadroNº4,lasmociones de interpelación se presentaron con relativa regulari-dad.Auncuandoenelperiododelgobiernoaprista(2006-2011),sepresentaroneldobledemocionesqueenelgobiernodeToledo(2001-2006),serealizósolounamás.EnelperíododegobiernodePerúPosible (2001-2006) en cinco casos se retiraron firmas y encincosearchivaronporacuerdodelConsejoDirectivo,serechazó


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unayserealizaronocho.LamocióndeinterpelaciónalMinistrodelinterior,FernandoRospìgliosifueseguidadeunamocióndecensuraquealseraprobada,obligóalministroarenunciar.Loin-sólito fuequeparaaprobarla, contaronconvotosde labancadadel gobierno. En el caso del período 2006-2011, en dos casos seretiraronfirmas,trecequedaronpendientesdesersometidasavo-tacióndiezfueronrechazadasalnoalcanzarlavotaciónrequerida,por la indisciplina de los grupos parlamentarios. En tres casos los ministrosrenunciaronalcargo,porloquelasmocionesnofuerondebatidas. Se realizaron diez interpelaciones.

Comopuede observarse, si hubieran votado disciplinada-mente los miembros de los grupos parlamentarios firmantes de las mocionesdeinterpelaciónpresentadas,elnúmerodeinterpelacio-nes hubiera sido mayor. El Poder Ejecutivo tuvo capacidad para evitar más de la mitad de las mociones de interpelación presenta-das en ambos períodos.

CuadroNº4MocionesdeInterpelación

Mociones presentadas

Interpelaciones votadas

Interpelaciones realizadas

Gobierno de Alejandro Toledo 2001-2006

22 9 8

Gobierno de Alan García 2006-2011

40 20 10

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4.3 Lamocióndecensura

Elartículo132ºdelaConstituciónPolíticaregulalamocióndecensura,estableciendoqueelCongresohaceefectivalarespon-sabilidadpolíticadelConsejodeMinistros,odelosministrosporseparado,medianteelvotodecensura.TodamocióndecensuracontraelConsejodeMinistros,ocontracualquieradelosminis-tros,debeserpresentadapornomenosdelveinticincoporcientodelnúmerolegaldecongresistas.Sedebateyvotaentreelcuartoyeldécimodíanaturaldespuésdesupresentación.Suaprobaciónrequieredelvotodemásdelamitaddelnúmerolegaldemiem-brosdelCongreso.ElConsejodeMinistros,oelministrocensura-do,deberenunciar.ElPresidentedelaRepúblicaaceptaladimi-sión dentro de las setenta y dos horas siguientes.

Lamocióndecensuracorrespondetambiénalosmecanis-mosdecontrolpropiosdelrégimenparlamentario,seencuentrasinembargomuyarraigadoenelPerú,puesestápresentedesdelaConstituciónde1867,segúndacuentaRubio.Explicaelautorquese tratadelmodoporelque sehaceefectiva la responsabilidadpolíticaejecutandounasanción,tambiénpolítica,debidoaalgúndesacuerdoconsulíneapolíticaoaalgunadecisióntomadaporéloporalgúneventoocurridoensusector,sobreelcualseleatribu-yeresponsabilidad(Rubio,1999:t4,441).Desdesusorígenessedaun espacio temporal entre la presentación de la moción y su debate yvotación.Loewensteinloexplicacalificándolocomoperíododeenfriamiento,aquelquesedaentrelapresentacióndeunamociónde censura o el planteamiento de una cuestión de confianza y la votación,localificacomomecanismosderacionalizacióndelpo-der,procurandounareflexiónmaduradelamayoríaparlamenta-ria(Loewenstein,1982:264).


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El reglamentodelCongreso introduceunrequisitoadicio-nalalestablecerquesupresentaciónprocedesolodespuésdelainterpelación,delaconcurrenciadelosministrosparainformar,odebidoasuresistenciaparaacudirenesteúltimosupuestooluegodeldebateenqueintervengaelMinistroporsupropiavoluntad.Este tema ha generado un debate pues se fundamenta en un su-puestoderechodedefensadelosministros,cuandodeloquesetrataesdeasumirresponsabilidadpolítica.Deotrolado,tratándo-sedemecanismosdecontroldiferentes,establecerrequisitosadi-cionalessuponequenopuedenserejercidosindependientemente,sinodemanerasucesiva.Creemosqueenestepuntoelreglamentoexcede el marco constitucional.

Enrelaciónalacensura,Eguiguren(2007:38)consideraqueno es un mecanismo eficaz para cambiar la política gubernamental. Precisaque“enelcasoperuano,lacensuraministerialsologaranti-zaelcambiodelapersonadelministro,perononecesariamenteuncambio de política gubernamental ni la solución de la controversia suscitada.Pease(2010:12)señalaquesólotuvosignificaciónendosgobiernosdondeelPresidentedelaRepúblicacarecíademayoríaabsolutaenelCongresoyenamboselpartidoaprista(partidoes-tructuradoydisciplinado)articulólaoposiciónalgobierno.

Sólo en el caso del Ministro del Interior referido en párrafos precedentessealcanzólamayoríaabsolutarequeridaparalacen-sura.Enelcasode losperíodos2001-2006sepresentaronnuevemociones,prosperandouna.Enelperíodo2006-2011,doce,ningu-na prosperó.

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4.4 Lascomisionesinvestigadoras

Elartículo97ºdelaConstituciónPolíticadelEstadoregulalafacultaddeformarcomisionesdeinvestigaciónsobrecualquierasuntodeinteréspúblico.Establecelaobligatoriedaddecompa-recer,porrequerimiento,antelascomisionesencargadasdetalesinvestigaciones,bajolosmismosapremiosqueseobservanenelprocedimiento judicial,esdecir,serconducidopor lafuerzapú-blica. Para el cumplimientode sus fines, las comisiones investi-gadoras pueden acceder a cualquier información, la cual puedeimplicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la informaciónqueafecte la intimidadperso-nal. Sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales. El reglamentodelCongresoprecisaenelartículo88ºqueelprocedi-miento de investigación garantiza el esclarecimiento de los hechos y la formulación de conclusiones y recomendaciones orientadas a corregirnormasypolíticasy/osancionarlaconductadequienesresulten responsables. Se constituyen mediante moción de orden deldía,aprobadaporeltreintaycincoporcientodelosmiembrosdelCongreso.Integranlacomisiónentretresycincocongresistas,propuestosporelPresidentedelCongreso,respetandoelpluralis-moyproporcionalidaddelosgruposparlamentarios.Lassesionesde las comisiones investigadoras son reservadas. El levantamiento de la reserva sólo procede cuando la materia de su indagación o susdeliberacionesnoincluyanaspectosqueafectanalaintimidad,honra o dignidad personal de los sujetos pasivos de la investiga-ciónodesusfamilias;noafecteelderechoalareservatributarianialsecretobancariodelosinvestigados;o,nocomprometaasuntosvinculadosalaseguridadnacional.Elreglamentoprevéasimismolaposibilidadquelascomisionesordinariasrecibanelencargoex-preso del Pleno del Congreso para investigar con las mismas limi-taciones prerrogativas o límites.


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Lafacultaddedesignarcomisiones investigadorasestáre-guladaconstitucionalmentedesde1920.LainvestigaciónserealizarespectodeasuntosdeinteréspúblicoquesuscitanelinterésdelParlamentoenunasituaciónenlaquehayunaposibleresponsabi-lidad del gobierno. Pretenden obtener información para permitir quelacámaraseformeunjuiciouopinión,enrelaciónalobjetoin-vestigado.Todoellocomporta,enconsecuencia,laposibilidaddedirigir el desarrollo hacia la detección de posibles responsabilida-despolíticas(Torres,1998:98).Lanaturalezadelascomisionesdeinvestigación es muy precisa: se enmarcan en la función de control político y son por lo tanto un balance de poder.

Aúncuandonotodaslasconstitucionestienenunareferenciaexplícita,enalgunospaíseshansurgidodelaprácticaparlamenta-ria.LaConstituciónespañolaprevéenelartículo76ºqueelCongre-soyelSenado,y,ensucaso,ambasCámarasconjuntamente,po-dránnombrarcomisionesdeinvestigaciónsobrecualquierasuntodeinteréspúblico.SusconclusionesnoseránvinculantesparalosTribunales,niafectaránalasresolucionesjudiciales,sinperjuiciodequeelresultadodelainvestigaciónseacomunicadoalMinisterioFiscalparaelejercicio,cuandoproceda,delasaccionesoportunas.PrecisalaobligatoriedaddecomparecerarequerimientodelasCá-maras.Laleyregularálassancionesquepuedanimponerseporin-cumplimientodeestaobligación.LaConstituciónalemana,señalaenelartículo44ºqueelBundestagtieneelderechoy,apeticióndeunacuartapartedesusmiembros,eldeberdenombrarunacomi-sión de investigación encargada de reunir las pruebas necesarias en sesionespúblicas.Lanormahaceimportantesprecisionesentornoal procedimiento y preservación de derechos fundamentales: Po-dráexcluirselapresenciadelpúblico.Enlaobtencióndelmaterialprobatorio se aplicarán por analogía las disposiciones del procedi-mientopenal.Noseafectaráalsecretodelacorrespondencia,delascomunicacionespostalesydelastelecomunicaciones.Lostribuna-

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les y las autoridades administrativas están obligados a prestar ayu-dajudicialyadministrativa.Lasresolucionesdelascomisionesdeinvestigación no podrán ser sometidas a la consideración judicial. Lostribunalesgozandelibertadparaapreciaryjuzgarloshechosque sonobjetode la investigación.EnAméricaLatina,Uruguayestableceenelartículo120ºquelasCámaraspodránnombrarco-misiones parlamentarias de investigación o para suministrar datos confineslegislativos.México,enelartículo93ºquelasCámaras,apedidodeunacuartapartedesusmiembros,tratándosedelosdiputados,ydelamitad,sisetratadelosSenadores,tienenlafa-cultad de integrar comisiones para investigar el funcionamiento de dichos organismos descentralizados y empresas de participación estatalmayoritaria.LosresultadosdelasinvestigacionesseharándelconocimientodelEjecutivoFederal.

Regularmente las mociones para conformar comisiones de investigación proceden cuando existen indicios de la existencia de irregularidadesenelfuncionamientodealgunainstituciónpúblicao comprometena funcionariospúblicos.EnelPerú,muchas co-misiones de investigación han sido precedidas y fundamentadas eninvestigacionesperiodísticas.Encuantoasufinalidad,lasco-misiones de investigación buscan esclarecer hechos y atribuir res-ponsabilidad política por el funcionamiento inadecuado de los ór-ganosestatales.Tambiénproporcionaninformaciónvaliosahacerajustes en la legislación.

Es importante tener en cuenta las limitaciones establecidas enelpropiotextoconstitucional.Enefecto,precisaelnumeral2delartículo139ºentrelosprincipiosyderechosdelafunciónju-risdiccional, la independencia en el ejerciciode la función juris-diccional.Ningunaautoridadpuedeavocarseacausaspendientesante el órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus fun-ciones.Agregaque estasdisposicionesno afectan elderechode


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gracianilafacultaddeinvestigacióndelCongreso,cuyoejercicionodebe,sinembargo,interferirenelprocedimientojurisdiccionalnisurteefectojurisdiccionalalguno.Sibienseprevéquecoexis-tainvestigaciónparlamentariayjudicial,lasimultaneidadambasno es siempre pacífica. Por ello lo recomendable es establecer los alcancesdecadauna,garantizandolosderechosfundamentales,el debido proceso para las personas involucradas y las medidas necesariasparaevitarqueinterfierayafecteelprocesojudicial.

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en el expe-diente00979-2001-HCFJ2precisandoque“...lasinvestigacionesefectuadas por elCongresode laRepública sólo tienen carácterreferencialmasnoincriminatorio,puesdichoórganorepresenta-tivo,deconformidadconlosartículos64°,incisob)y88°,incisosf)yg),delReglamentodelCongresode laRepública, carecedefacultadesde juzgamientopenaly, como tal, sus conclusionesyrecomendaciones no tienen carácter obligatorio o vinculante res-pectode lo que en sumomentopuedandecidir las autoridadesjudiciales...”.AsimismoenelexpedienteN°2175-2002-HC/TCse-ñalandoque lacircunstanciadequeunacomisióndelCongresoinvestigueciertoshechospordelegacióndelPleno,noconstituyeamenazailegítimaalalibertad,puesnoseapreciaarbitrariedadniviolaciónaldebidoprocesoentalinvestigación,yelhechoqueunmedio de comunicación informe acerca de los resultados de una investigaciónparlamentarianosignifica,deningunaforma,ame-nazaquepuedaconsiderarseciertaeinminentecontralalibertadindividualdelrecurrente,puesnielCongresopuedeencontrarseimpedidode investigarasuntosde interéspúblico, cuandoes lapropiaConstitucióndelEstadolaquelofacultaplenamenteparaello,ni,porotrolado,elquelasinvestigacionesconcluyanincrimi-nandoalactornoquieredecirquesulibertadcorrapeligro,puesenesteúltimosupuestoseráelpropioMinisterioPublicoyelPo-derJudicialquienes,enplenoejerciciodesuautonomíaylibertad

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decriterio,determinenlasituaciónjurídicadelinvestigado,note-niendo el Congreso capacidad de decisión al respecto.

Elnúmerode comisiones investigadoras creadas indepen-dientemente de las investigaciones realizadas por la comisión de fiscalización o las facultades de comisión investigadora otorgadas acomisionesordinariasenelperiodo2001-2006fuede12,mien-trasqueenelperiodo20062011fuede15.

4.5 Invitación a informar

LaConstituciónestableceenelartículo129ºqueelConsejode Ministros en pleno o los ministros por separado pueden con-currir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con lasmismasprerrogativasquelosparlamentarios,salvoladevotarsinosoncongresistas.Concurrentambiéncuandosoninvitadosparainformar.ElPresidentedelConsejoouno,porlomenos,delos ministros concurre periódicamente a las sesiones plenarias del Congresoparalaestacióndepreguntas.Precisaelartículo84ºdelReglamentodelCongresoquelainvitaciónalosministrosparain-formar en forma individual ante el Pleno del Congreso se acuerda mediante moción de orden del día.

LapresenciadelosministrosenelCongresoespartedelaconstituciónhistórica.RubioreseñaquedesdelaConstituciónde1826puedenencontrarsedisposiciones al respecto.Lapresenciade los ministros puede ser en las sesiones de Pleno o en las comi-siones,demaneravoluntariao invitadosporestas.Aúncuandopuedenanalizarsedesdeelámbitodelasrelacionesdecontrol,lainvitación a informarpuede ser vista también como relacióndecolaboración entre poderes del Estado. Así lo ha entendido el Tri-


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bunalConstitucional,alexpresarque“...existeunacolaboracióndepoderescuandoelartículo129°delaConstitucióndisponequeelConsejodeMinistros enpleno, o losministrospor separado,pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debatesconlasmismasprerrogativasquelosparlamentarios,sal-voladevotarsinosoncongresistas”(Exp.00004-2004-CCFJ24).Delgadoprecisaque se tratadeunmecanismodeobtencióndeinformación,queseagotaenesemismofin,aunquepermitaode-sarrolleotrasfunciones.Elsolohechodeobtenerinformación,asínoseaparacontarconellamasalládelautilidadquegenereesunfinválidoylegítimo.Agregaquepuedeminimizarseelvalordeldialogo,deintercambiarargumentosyposiciones(Delgado,2005:385).Coincidimosconloexpresado,puessetratadeunmecanis-moesencialenunórganoqueenlasdemocraciaseselllamadoaconstituir el centro de la deliberación política.

Encuantoalaestacióndepreguntas,estafueincorporadaenlaConstituciónde1993,siguiendolatradicióndelosregímenesparlamentarios.SibienlaConstituciónyelReglamentoloregulan,no es una práctica regular.

Enotrospaíseslatinoamericanosseprevémecanismossimi-lares.Tal es el casodeArgentina, cuyo texto constitucional esta-bleceenelartículo101ºqueel jefedegabinetedeministrosdebeconcurriralCongresoalmenosunavezpormes,alternativamenteacadaunadesusCámaras,parainformardelamarchadelgobier-no.Uruguayprevéenel artículo199ºde laConstituciónPolíticaquecadaunadelasCámarastienefacultad,porresolucióndeunterciodevotosdeltotaldesuscomponentes,dehacerveniraSalaalosMinistrosdeEstadoparapedirlesyrecibirlosinformesqueestimeconvenientes,yaseaconfineslegislativos,deinspecciónodefiscalización.Demaneramásrestringida,Colombiaestableceenelartículo208ºquelosministrosy losdirectoresdedepartamen-

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tosadministrativospresentanalCongreso,dentrodelosprimerosquincedíasdecadalegislatura,informesobreelestadodelosne-gociosadscritosasuministerioodepartamentoadministrativo,ysobrelasreformasqueconsiderenconvenientes.LaConstitucióndeCostaRicaprecisaenelartículo144ºunaobligaciónsimilarparalosMinistrosdeGobierno,quepresentaránalaAsambleaLegislativacadaaño,dentrodelosprimerosquincedíasdelprimerperíododesesionesordinarias,unamemoriasobre losasuntosdesudepen-dencia.Enelcasoperuano,lainvitaciónainformarsehaconvertidoen el modo más frecuente y fluido de control entre ambos poderes.

4.6 Elcontrolparlamentariodelosdecretosdeurgencia

IncorporadaformalmenteconlaConstituciónde1993,lafa-cultad de dictar decretos de urgencia tiene como antecedente más cercano la atribución para dictar medidas extraordinarias en mate-riaeconómicayfinancieradelaConstituciónde1979.Así,aúncuan-dofuerondescartadaseneldebatedelaAsambleaConstituyente,en loshechos,elgobierno las incorporócomodecretos supremosextraordinarios. LaConstitución de 1993 ha previsto en el literal19ºdelartículo118ºquecorrespondealPresidentedelaRepública,dictarmedidasextraordinarias,mediantedecretosdeurgenciaconfuerzadeley,enmateriaeconómicayfinanciera,cuandoasílore-quiereelinterésnacionalyconcargodedarcuentaalCongreso.Losdecretos de urgencia deben haber sido aprobados por el Consejo de Ministros y estar refrendados por su Presidente. El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.

Losinformesrecaídosenelcontroldelosdecretosdeurgen-cia en la Comisión de Constitución y Reglamento suelen centrar su análisis en los aspectos siguientes:


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a) Queeldecretodeurgenciaconsistaendictarmedidasex-traordinarias,enelsentidoseñaladopor laConstituciónyelReglamentodelCongreso,estoes,quesuexpediciónres-pondaacircunstanciasanormaleseimprevistasquedeman-den una acción inmediata.

b) Queeldecretodeurgenciatrateexclusivamentedemateriaseconómicas y financieras.

c) Queestéinvolucradoelinterésnacional.d) Queeldecretodeurgencianocontengamateriatributaria.

Ademásdel control parlamentario, losdecretosdeurgen-ciaestánsujetosacontrolconstitucional,atravésdelprocesodeinconstitucionalidad.ElTribunalConstitucionalhaprecisadoque“...laexpedicióndeunDecretodeUrgencia,alserextraordinario,deberesponder:a)aunasituacióndenecesidadyurgencia;b)quenohayapodidoserprevistaoportunamente;c)debiendotratarsedeunasituaciónquedenoactuardemodoinmediatopuedepo-nerseengraveriesgoelinterésnacional,finalmente;d)lamateriao contenido de los decretos de urgencia debe estar referida a si-tuacionesrelacionadascon laeconomíao las finanzaspúblicas”.(Exp.00023-2007-AIFJ11).Enotraocasiónprecisaque(STCN.º0017-2004-AI),losdecretosdeurgenciadebenresponderalossi-guientes criterios:

a) Excepcionalidad:Lanormadebeestarorientadaa revertirsituacionesextraordinariaseimprevisibles,condicionesquedeben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya exis-tencia,desdeluego,nodependedela“voluntad”delanor-mamisma,sinodedatosfácticospreviosasupromulgacióny objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de recono-cer, tal como lohiciera elTribunalConstitucional español-criterioqueesteColegiadosustancialmentecomparte-que“enprincipioyconelrazonablemargendediscrecionalidad,

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es competencia de los órganos políticos determinar cuándo lasituación,porconsideracionesdeextraordinariayurgentenecesidad,requiereelestablecimientodeunanorma”(STCN.°29/1982,F.J.N.°3).

b) Necesidad:Lascircunstancias,además,deberánserdena-turaleza tal que el tiempo que demande la aplicación delprocedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa,debate,aprobaciónysanción),puedaimpedirlaprevencióndedañoso,ensucaso,quelosmismosdeven-gan en irreparables.

c) Transitoriedad: Las medidas extraordinarias aplicadas nodeben mantener vigencia por un tiempo mayor al estricta-mente necesario para revertir la coyuntura adversa.

d) Generalidad:Elprincipiodegeneralidadde las leyesque,conforme se ha tenido oportunidad de precisar en el Caso Colegio de Notarios de Lima (Exps. Acums. Nros. 0001-2003-AI/TCy0003-2003-AI/TC,F.J.N.°6yss.),puedead-mitirexcepciones,alcanzaespecialrelevanciaenelcasodelosdecretosdeurgencia,puestalcomoloprescribeelinciso19)delartículo118°delaConstitución,debeserel“interésnacional”elquejustifiquelaaplicacióndelamedidaconcre-ta.Elloquieredecirquelosbeneficiosquedeparelaaplica-ción de la medida no pueden circunscribir sus efectos en in-teresesdeterminados,sino,porelcontrario,debenalcanzara toda la comunidad.

e) Conexidad:Debe existiruna reconociblevinculación inme-diata entre la medida aplicada y las circunstancias extraordi-nariasexistentes.Entalsentido,esteTribunalcomparteelcri-teriodesuhomólogoespañolcuandoafirmaquelafacultaddel Ejecutivo de expedir decretos de urgencia no le autoriza aincluirenél“cualquiergénerodedisposiciones:niaquellasque,porsucontenidoydemaneraevidente,noguardenre-laciónalguna(...)conlasituaciónquesetratadeafrontarni,


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muyespecialmente aquellas que,por su estructuramisma,independientementedesucontenido,nomodificandema-nerainstantánealasituaciónjurídicaexistente,puesdeellasdifícilmente podrá predicarse la justificación de la extraordi-nariayurgentenecesidad”(STCN.°29/1982,F.J.3).

Aniveldelalegislacióncomparada,undatorelevanteeseldelosdecretosleyesespañoles.Elartículo86ºdelaConstituciónespañolaprecisaqueencasodeextraordinariayurgentenecesi-dad,elgobiernopodrádictardisposicioneslegislativasprovisio-nales que tomarán la forma de decretos-leyes y que no podránafectaralordenamientodelasinstitucionesbásicasdelEstado,alosderechos,deberesylibertadesdelosciudadanosreguladosenelTítulo I, al régimende las comunidades autónomasni alDe-recho electoral general. Losdecretos-leyesdeberán ser inmedia-tamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso delosDiputados,convocadoalefectosinoestuvierereunido,enel plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Con-greso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre suconvalidaciónoderogación,para locualel reglamentoestablecerá un procedimiento especial y sumario. Durante el plazo establecidoenelapartadoanterior,lasCortespodrántramitarloscomo proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

EnChile,elartículo64ºdelaConstituciónprecisaqueelPre-sidentedelaRepúblicapodrásolicitarautorizaciónalCongresoNa-cional para dictar disposiciones con fuerza de ley durante un plazo nosuperioraunañosobremateriasquecorrespondanaldominiodelaley.Estaautorizaciónnopodráextendersealanacionalidad,laciudadanía,laseleccionesnialplebiscito,comotampocoama-teriascomprendidasenlasgarantíasconstitucionalesoquedebanserobjetodeleyesorgánicasconstitucionalesodequórumcalifica-do.Laautorizaciónnopodrácomprender facultadesqueafecten

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a laorganización,atribucionesyrégimende los funcionariosdelPoderJudicial,delCongresoNacional,delTribunalConstitucionalnidelaContraloríaGeneraldelaRepública.Laleyqueotorguelareferidaautorizaciónseñalará lasmateriasprecisassobre lasquerecaerá la delegación y podrá establecer o determinar las limitacio-nes,restriccionesyformalidadesqueseestimenconvenientes.

Duranteelperiodo20012006sedictaron304decretosdeur-gencia;duranteelperíodo2006-2011,382.

4.7 Elcontrolparlamentariodelosdecretoslegislativos

Ladelegacióndefacultadeslegislativasesotradelasmedi-dasquehaceatípicoelmodelodesistemadegobiernoperuano,pues es un mecanismo de colaboración entre poderes del Estado propiodelrégimenparlamentario.Elartículo104ºdelaConstitu-ciónprecisaqueelCongresopuededelegarenelPoderEjecutivolafacultaddelegislar,mediantedecretoslegislativos,sobrelama-teria específica y por el plazo determinado establecidos en la ley autoritativa.Laleyautoritativaes iniciativadelPoderEjecutivo.Nopuedendelegarselareformaconstitucional,laaprobacióndetratadosinternacionales,leyesorgánicas,nilaLeydePresupuestoyLeydelaCuentaGeneraldelaRepública.Losdecretoslegisla-tivosestánsometidos,encuantoasupromulgación,publicación,vigenciayefectos,alasmismasnormasquerigenparalaley.ElPresidentedelaRepúblicadacuentaalCongresooalaComisiónPermanente de cada decreto legislativo.

El Tribunal Constitucional ha señalado respecto de esta fa-cultadqueexistenotrasmateriasindelegablesalPoderEjecutivo.“ElTribunalConstitucionalentiendequeloprevistoenelúltimo


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párrafodelartículo79°delaConstitución–elmismoqueregulaelestablecimientodeunrégimenotratamientotributarioespecialadeterminadaszonasdelpaís–constituyetambiénunamateriaquesólopuedeserreguladaporunaleydelCongresodelaRepública;enotraspalabras,unamateriaquenopuededelegarse,aefectosde su regulación,alPoderEjecutivo” (Exp.00016-2007-AIFJDe20a22).Precisaasimismoque“...cualquiernormaquepretendaregular los aspectos relativos a los procesos constitucionales debe tenerlacalidaddeLeyOrgánica,estoes,deberáhabersidoapro-badaenlostérminosestablecidosenelartículo104ºdelaNormaFundamental”(Exp.00053-2004-AAFJ4).

OtrospaíseshanprevistodelegacióndefacultadesalPoderEjecutivo.EnelcasodeArgentina,elartículo76ºdelaConstitu-ciónprohíbeladelegaciónlegislativaenelPoderEjecutivo,salvoen materias determinadas de administración o de emergencia pu-blica, conplazo fijadoparasuejercicioydentrode lasbasesdeladelegaciónqueelCongresoestablezca.Lacaducidadresultantedel transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no impor-tará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa.

Respecto de la materia delegada hay un debate más bien doctrinal. La Constitución precisa que esta debe ser específica.Otros países prohíben que se delegue la limitación de derechosfundamentales,comotemaspenales.Tambiénsedebaterespectodelaconvenienciadedelegarmateriatributaria.Elloenrazónqueel origen del Parlamento está ligado a la limitación de la potestad deimponertributosporelrey.LaindependenciadeEstadosUni-dos se ligó a la lucha por exigir representación –no taxation without representation. John StuartMil (1878: 128) expresó que “el deberqueseconsideracomoesencialaunaAsamblearepresentativadelpueblo,eseldevotarlosimpuestos”.

Milagros Campos

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Duranteelperíodo20012006sedictaron41decretoslegis-lativos,duranteel2006-20011sedieron134.Lamayoríadeestosestuvieron referidos a la adecuación de la legislación nacional para implementar el Acuerdo de Promoción Comercial Perú-EstadosUnidos,yconelapoyoalacompetitividadeconómica.

CuadroNº5DecretosdeUrgencia yDecretosLegislativos2001-2011

Período Decretos de Urgencia Decretos Legislativos

2001-2006 304 41

2006-2011 382 134

Losdecretoslegislativos,comolosdecretosdeurgenciatie-nen dos esferas de control: el parlamentario y el constitucional. El controlparlamentarioqueseejercesegúnelprocedimientodeta-lladoanteriormente.EncasoqueseconsiderequeelEjecutivohaincurridoenexcesosrespectodelaleyautoritativa,podríaquedarsujeto a responsabilidad política.

Lasreferenciasalosdecretosdeurgenciaylegislativos,llevanecesariamente a una reflexión en torno a la función legislativa y al rolquedesempeñaelPoderEjecutivoenella.EvidentementeelCongresonomonopoliza la funciónde legislar, la facultaddedictar normas con fuerza y rango de ley la comparte con el Poder Ejecutivo.McClintock citando aBernales yEguiguren refiere alafunciónlegislativaduranteelsegundomandatodeBelaúndeyelprimerodeGarcía, ambos conmayoría enelCongreso.EnelperíododeBelaúnde(1980-1985)seaprobaron1071leyes,70porciento fueronpropuestasporelEjecutivo,yel30porcientoporelCongreso.Aproximadamenteel65porcientodelasleyespre-sentadas por el Ejecutivo fueron finalmente aprobadas. Adicional-mente,elEjecutivoaprobó336decretos legislativosy667de los


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hoy llamados decretos de urgencia. Durante los primeros cuatro añosdelmandatodeGarcía (1985-1990) seaprobaron722 leyes;aproximadamente la mitad de ellas fueron presentadas por el Eje-cutivo.El75porcientode las leyes impulsadasporelEjecutivofueronfinalmenteaprobadas.Registra127decretoslegislativosy662decretosdeurgencia(McClintock,1994).EnelcasodelPre-sidenteToledo,78porcientodelasnormasquepresentófueronaprobadasy64porcientodelasleyesaprobadastuvieronsuori-gen en una iniciativa del ejecutivo. Además se dictaron 41 decretos legislativosy304decretosdeurgencia.EnelcasodeGarcía,61porcientodesusproyectosseconvirtieronenley;el40porcientodelas leyes aprobadas se originaron en iniciativas del Ejecutivo. Se delegaronfacultadesencuatroocasionesquedieron lugara134decretos legislativos.ElPoderEjecutivocuentaconvetoparcial,puesserequieredemayoríaabsolutaparainsistireneltextoori-ginal.Seobservaron332autógrafas(25%),entre2001y2006y141(15%),entre2006y2011.Deellasseaprobaronporinsistenciael26%enelprimerperiodo,mientrasel28%enelperíodosiguiente.

BastenestosdatosparamostrarqueelEjecutivohatenidoun protagonismo real en la función legislativa. Corresponde al Congresosinembargo,controlaralEjecutivoenelejerciciodeestafunción,otrorapropiadelCongreso.EsallídondeelCongresonohalogradoelbalanceadecuado,nienlosplazosnienlosconteni-dos.Respectodelosproyectosdeley,elresultadoquemuestraelCuadroNº6seexplicaporquealtérminodelperíodo2001-2006,se modificó el reglamento del Congreso a fin de evitar iniciativas individuales,losproyectosdeleysonpresentadosporlosgruposparlamentarios. El impacto de esta medida redujo casi a la cuarta parte los proyectos de ley presentados por los congresistas en uno yotroperíodo,mientrasquelosdelPoderEjecutivosemantuvie-ron constantes.

Milagros Campos

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CuadroNº6ProyectosdeLey2001-2011

Proyectos de Ley

2001-2006 2006-2011

Congreso 13655 3709

Poder Ejecutivo 817 821

CuadroNº7Leyes2001-2011

Leyes

2001-2006 2006-2011

Congreso 1348 923

CuadroNº8Normasconfuerzadeleydictadasentre2001y2011

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5. Hallazgos y comentarios finales

Duranteestosaños,elPresidentede laRepúblicahacontadoconmayoresnivelesdeaprobaciónqueelCongreso,particu-

larmenteduranteelquinquenio2006-2011.ElCongresohaman-tenido niveles de confianza muy bajos. Este hecho constituye un problemaqueafectalalegitimidaddelainstitución,alcanzaalospartidos políticos y pone en peligro el balance de poderes.

Las reglas informalesyacuerdospolíticoshanestimuladola escisión de grupos parlamentarios, permitiendo la formacióndegruposquenocorrespondenapartidospolíticos.Masbien,sehanconformadocomogruposdeapoyoalgobierno.Laausenciade un sistema de partidos institucionalizado y el funcionamiento individualizado del Congreso ha permitido a los presidentes con-tarconlasmayoríasrequeridasparaaprobarnormasyrestringirel controlpolítico.La fragmentaciónha contribuido a optarpornegociaciones políticas para cada tema e individualmente con los congresistas,antesqueconlosgruposparlamentariosolosparti-dospolíticosalosquerepresentan.

Ladisciplinadelasbancadasdisminuyecuandoafectalaes-tabilidaddelPoderejecutivo.Enefecto,lafaltadedisciplinaqueevitóelvotoenbloque,permitióqueseapruebeelvotodeinves-tidurade algunosPresidentesdelConsejodeMinistros, que re-

Milagros Campos

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chacenmocionesdeinterpelaciónasícomoquelaPresidenciadelCongresolamantengalabancadadelgobierno,salvoelperíodoanual de sesiones correspondiente al 2004-2005.

Enrelaciónalafunciónlegislativa,ladiferenciaexistenteenambos períodos puede explicarse no sólo por la reducción de pro-yectosdeleydelCongresosinofundamentalmenteporelnúmerodedecretoslegislativosyelcontenidodelosmismosqueabarca-ronlasprincipalesnormasdictadasduranteelperíodo2006-2011.Enesteperíodo, laagenda legislativadelgobiernosedesarrollóatravésdelegislacióndelegada,sincontarconmayoríaenelgo-bierno.Loscuestionamientosalosdecretoslegislativossedieronfundamentalmenteatravésdelcontroljurídico,nodelcontrolpo-lítico parlamentario.

Los mecanismos de control han funcionado, logrando enmuchoscasosquelasolapresentacióndemocionesdeinterpela-ciónocensura,provoquenlarenunciadelministrocuestionado.Pero,dondesehafortalecidoelEjecutivoesenlafunciónlegisla-tiva.

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