regulacion y control social del agua
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Por Esteban CastroTRANSCRIPT
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V CONGRESSO BRASILEIRO DE REGULAÇÃO
Recife, 8 maio 2007
Painéi Temático:
CONTROLE SOCIAL: TEORIA E REALIDADE
Presentación:
“Regulación y control social: material para debate
”
Dr José Esteban CastroEscuela de Geografía, Ciencia Política y Sociología,
Universidad de Newcastle
Tópicos principales Referencia empírica
“Control social” y “ciudadanía substantiva”
“Control social” y gobernabilidad
El mito del regulador independiente
El mito del regulador como agente neutro, técnico, a-político
Proposiciones para el debate
Referencia empírica Investigación reciente y corriente sobre sistemas de saneamiento urbanos en áreas
metropolitanas de países desarrollados y en vías de desarrollo
Principalmente:
Proyecto “Barreras y condiciones para la participación de la empresa y el capital privados en los servicios de agua y saneamiento en Latinoamérica y Africa: A la búsqueda de la sustentabilidad económica, social, y ambiental (PRINWASS)” (http://users.ox.ac.uk/~prinwass/), Comisión Europea – 5to Programa Marco, INCO-DEV, Contrato PL ICA4-2001-10041, Oxford: Universidad de Oxford, 2001-2004.
Proyecto “La Gobernabilidad en la Provisión de Servicios en las Areas Periurbanas de Zonas Metropolitanas”, coordinado por la Universidad de Londres (UCL) y financiado por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID, 2003-2005). Comparación de los casos de Chennai (India), El Cairo, Caracas, México DF, y Dar es Salaam (Tanzania)
Proyecto “Ciudades Metropolitanas y Uso Sustentable del Agua (METRON)”, Estudio de caso Londres, Programa de Medio Ambiente y Cambio Climático, 4to Programa Marco, DGXII, Comisión Europea. El proyecto general consistió en un estudio comparativo de sistemas de gestión del agua en áreas metropolitanas, incluyendo los casos de Atenas, Amsterdam, Sevilla, Londres y Tel Aviv, y fue coordinado por la Universidad del Egeo, Grecia, 1988-2000.
Proyecto “Agua, Poder y Ciudadanía. Luchas Sociales en la Cuenca de México”, publicado por Palgrave-Macmillan, 2006
Referencia empírica … Declaración Europea por una Nueva Cultura del Agua
(Red EUWATER), (http://www.unizar.es/fnca/euwater), febrero de 2005
Encuentro por una Nueva Cultura del Agua en América Latina, Fortaleza, Brasil, 5-9 de diciembre de 2005 (http://www.unizar.es/fnca/america)
IV Foro Mundial del Agua, México D.F., 16-22 de marzo de 2006, Documento de la Perspectiva Transversal “Desarrollo Institucional y Procesos Políticos” http://www.worldwaterforum4.org.mx/uploads/TBL_DOCS_99_57.pdf
El carácter político de la regulación
La regulación de servicios públicos como parte de un proceso más amplio de regulación de la vida social (siglo 19 …)
La regulación como respuesta a la crisis social y económica del capitalismo
La regulación se desarrolló a partir de la necesidad de proteger a los usuarios de los abusos y deficiencias de la provisión no regulada de bienes y servicios derivada del modelo liberal clásico (“privatista”)
El carácter político … El movimiento regulatorio abarcó todos los aspectos de la vida social y
económica, incluyendo:
imposición de normas estrictas sobre la calidad y precios de la comida y bebida
vacunación obligatoria
aplicación de impuestos para universalizar las redes de suministro de agua y gas
prohibición del trabajo infantil
prohibición de la tortura de los trabajadores
Según algunos aquel movimiento regulatorio constituyó una conspiración antiliberal y un ataque a la democracia política
Pero las fuerzas sociales y políticas que promovieron la regulación eran muy amplias e incluían a convencidos seguidores del laissez faire
El carácter político …
[la municipalización] proveyó apoyo político local al mantener los precios en niveles razonables mientras generaba ganancias para financiar los bienes públicos locales y reducir la carga de los impuestos locales. Este equilibrio político-económico le otorgó voz política a los consumidores, y a los políticos poder económico, mientras que las ganancias beneficiaban a los dos. […]
Con el poder creciente de la clase trabajadora emergente, con o sin democracia, llegaron demandas para acceder a estos servicios a precios “justos” –precios que la mayoría de la población pudiera pagar. Las preocupaciones políticas se desplazaron de la salud y la seguridad hacia la equidad y la eficiencia […].
El proceso político, ya sea local o central, estaba inevitablemente involucrado en la regulación de estos servicios públicos. Los verdaderos problemas surgieron cuando el proceso político fue capturado por aquellos que vieron que la necesidad de regular los servicios en red ofrecía la oportunidad de redistribuir los ingresos o su patronato (Newbery, 1999: 19-22).
El carácter político …
“La regulación de corporaciones de servicios públicos que por necesidad actúan en condiciones monopólicas se convertirá en una actividad cada vez más frecuente con el paso del tiempo. Es una función delicada y peligrosa que el ente regulatorio debe ejercer con un sentido de justicia lo cual debe ser correspondido con la franca apertura de la información por parte de la compañía a ser regulada.
Nuestro sistema social descansa en gran medida sobre el principio
de la santidad de la propiedad privada, y el estado o la comunidad que intenta invadir [la propiedad privada] pronto descubrirá su error en el desastre que sobrevendrá. […]
Por otra parte, las companías a ser reguladas encontrarán que es en su mejor interés a largo plazo el mantener la transparencia y la provisión gratuita de la información necesaria para la regulación”.
(Corte Suprema de los Estados Unidos, 1909)
Evolución y diferenciación: el caso de saneamiento
La regulación de servicios públicos se aceleró después de la Primera Guerra Mundial y fue acentuada luego de la Gran Depresión de 1929
En el sector de agua y saneamiento el proceso tomó la forma de
una creciente centralización de los servicios en manos de los estados nacionales
la creación de burocracias públicas organizadas jerárquicamente en base a la articulación de conocimiento científico y pericia administrativa
Principio del “racionalismo administrativo” y su abordaje asociado de “comando y control” –como lo llaman los críticos de la intervención estatal – que se consolida a partir de 1950s
El carácter político de la regulación
Confrontación entre tradiciones intelectuales y políticas
La regulación como instrumento para
garantizar el funcionamiento del mercado
limitar el impacto social negativo de las fuerzas del mercado
versus
La regulación como expresión de fuerzas políticas antiliberales (presumiblemente antidemocráticas)
Injerencia del estado injustificada que afecta las libertades individuales
Regímenes regulatorios
Régimen centrado en los principios privatistas (siglos 18-19)
Régimen centrado en los principios del “racionalismo administrativo” (c. 1880s-a la fecha)
Intento de reinstalar los principios privatistas (racionalismo mercantil) (1980s a la fecha)
Régimen neoliberal o neoprivatista
Formas de regulación contra-hegemónicas
Ciudadanía substantiva y participación social
Racionalismo administrativo
articulación de conocimiento científico y organización burocrática
exclusión del ciudadano: “la gestión de servicios públicos es un tema para expertos”
noción de “interés público” y sus contradicciones
La re-introducción del racionalismo mercantil desde la década de 1980
Negación del concepto de “interés general” Promoción de la desregulación e inclusive la no regulación
(en la práctica, re-regulación)
Ejemplo del saneamiento en Inglaterra y Gales desde 1989
Privatización y creación de “reguladores índependientes”
En la práctica se da expansión estatal…
El objetivo primordial del regulador principal (OFWAT) es garantizar la viabilidad de las empresas privadas
Mito del regulador independiente (técnico, neutral, a-político)
Racionalismo mercantil
“Control social” y ciudadanía substantiva
“control social” como expresión de la ciudadanía substantiva, no meramente formal
presupone la existencia de mecanismos legales e institucionales para su ejercicio
pero es de naturaleza fundamental política (lo político = gestión de los intereses comunes (no reductible a la política partidaria)
¿Quién regula? ¿Qué regula? ¿Cómo regula (qué principios)? ¿Para quién regula?
La posibilidad de instaurar “control social” es dependiente de la estructura de poder y tradiciones políticas hegemónicas
El funcionamiento de la esfera pública: tradiciones políticas rivales
Tradiciones políticas
Criterios de participación y “control” social
¿Quién participa? ¿En qué tipo de proceso? Resultado
Liberal representativa Dominación de elite
Expertos
Proporcionalidad
Libre mercado de ideas
Transparencia
Restricción (sistémica)
Liberal participativaInclusión popular Empoderamiento
Busca evitar la restricción (sistémica)
Discursiva Inclusión popular Deliberativa Busca evitar la restricción prematura, no consensuada
Construcionista Inclusión popular Empoderamiento
Reconocimiento
Busca evitar la restricción excluyente
Expande la comunidad política
Adaptado de: Ferree et al.
Control social: ¿quién? ¿qué? ¿cómo? y ¿para quién?
Independientemente del régimen regulatorio (racionalismo administrativo, racionalismo mercantil), tendencia a excluir al ciudadano
Rol del experto/funcionario El ciudadano como beneficiado pasivo
Pero el racionalismo mercantil tiende a agravar la exclusión:
El ciudadano es reducido a un mero cliente/consumidor (derechos de consumidor reemplazan derechos de ciudadanía)
Formas contra-hegemónicas que intentan dar centralidad al ciudadano
participación en todas las etapas del proceso no meramente acceso a información
Gobernabilidad democrática y control social
La regulación como componente de la gobernabilidad democrática
“Lo central en la gobernabilidad tiene que ver con determinar qué fines y valores deben ser escogidos y qué medios se emplearán para alcanzar dichos fines y valores. Es decir, la gobernabilidad tiene que ver con determinar la dirección de la unidad social, trátese de la sociedad, la comunidad, o la organización”
Hanf and Jansen
Proposiciones para el debate La regulación es un proceso de naturaleza esencialmente política
La regulación es un instrumento de control social que asume formas institucionales diversas y puede encarnar principios mutuamente contradictorios
La gobernabilidad democrática presupone formas de “control social” fundadas en la ciudadanía substantiva
Los procesos sociales y políticos hegemónicos tienden a reducir y limitar el espacio de la ciudadanía sustantiva en el funcionamiento de las instituciones regulatorias
El campo de la actividad regulatoria es a la vez escenario y reflejo de las luchas sociales y políticas por la democratización substantiva de la sociedad