2. REGLAMENTO

2.1 DEFINICIÓN

El reglamento es una norma jurídica de carácter general dictada por la Administración

Pública y con valor subordinado a la ley. Los reglamentos son la consecuencia de las

competencias propias que el ordenamiento jurídico concede a la Administración, mientras

que las disposiciones del poder ejecutivo con fuerza de Ley tienen un carácter excepcional

y suponen una verdadera sustitución del poder legislativo ordinario.

2.2 NATURALEZA JURÍDICA

El problema que plantea la naturaleza jurídica de los reglamentos estriba en la

determinación de si trata o no de actos administrativos en un sentido estricto. Para una parte

de la doctrina el reglamento, como todo acto de la Administración Pública regulado por el

Derecho Administrativo, es un acto administrativo debiendo distinguirse entre actos

administrativos generales y singulares, encuadrando los reglamentos dentro de los

primeros.

Otra parte de la doctrina se exalta por entender que aunque procede de la Administración, el

reglamento no es un acto administrativo, y que su encuadramiento se encuentra dentro de

las fuentes del derecho administrativo. Difieren ambas concepciones en el procedimiento

para su elaboración, el órgano de que emanan, el comienzo de su eficacia y la legitimación

para su impugnación.

2.3 CARACTERISITCAS DE LOS REGLAMENTOS

Las principales características que deben tener los reglamentos son:

o Ser disposiciones de Carácter general: Al igual que la Ley, se dirige a la

generalidad, que está obligada en su conjunto a respetarlo, incluso aunque no afecte

a todos por igual, ya que puede estar dirigido a un determinado ámbito.

o Debe ser dictada por una administración: Proviene de un órgano administrativo y

no de un órgano legislativo, aunque ya sabemos que las Cortes Generales, el

Defensor del Pueblo o el Tribunal Constitucional, por poner algún ejemplo,

pueden emitir Reglamentos para hacer frente a su actividad logística y de gestión de

personal, pero los auténticos REGLAMENTOS (con mayúsculas) provienen de la

Administración Estatal.

o Rango inferior a la ley: El Reglamento se sitúa siempre supeditado a la Ley. Las

materias que pude regular la Administración por medio de un reglamento están

igualmente determinadas por la Ley, no existen materias reservadas a la potestad

reglamentaria en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquiera que con

anterioridad haya sido regulada por el REGLAMENTO (salvo que la Constitución,

claro está, haya reservado al reglamento determinadas materias, cosa que no ocurre

con la vigente).

2.4 DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y LA LEY

o El Reglamento tiene un rango inferior a la Ley ya que la Administración carece de

representatividad general (o democrática). Se trata, por tanto, de normas de

contenido básicamente técnico y no político. Generalmente viene a completar o

desarrollar lo establecido en las leyes.

o El Reglamento siempre debe tener una justificación. Es una norma secundaria que

debe encontrar esa justificación en la Ley.

o El Reglamento es plenamente enjuiciable por la jurisdicción ordinaria (se puede

recurrir por la jurisdicción ordinaria) mientras que la Ley es inmune a la

jurisdicción ordinaria y sólo puede ser recurrida ante el Tribunal Constitucional por

aquéllos sujetos que estén legitimados para ello.

2.5 DIFERENCIAS ENTRE EL REGLAMENTO Y EL ACTO ADMINISTRATIVO

o Contenido ordinamental: El Reglamento tiene esta característica, el acto no.

Significa que el reglamento, dada su condición de norma jurídica, enriquece el

ordenamiento jurídico, tiene vocación de permanencia para regular situaciones

futuras. El acto administrativo no tiene esta característica, esta permanencia, con lo

que se agota con su cumplimiento. En el momento que es eficaz, “desaparece” del

ordenamiento jurídico.

o Principio de inderogabilidad singular: significa que ningún acto administrativo

puede derogar al reglamento en un caso particular. Es decir, la Administración debe

aplicar por igual el reglamento a todas las situaciones que entren en su campo de

aplicación, sin que sea posible excepcional su aplicación en un caso concreto. Ni

siquiera si esa excepción es favorable al interés público.

o Los reglamentos de la Administración sólo pueden ser nulos de pleno derecho en el

caso de que estén viciados. Los actos administrativos pueden ser nulos (nulabilidad)

o anulables (anulabilidad).

Nulabilidad: Acto viciado. Se expulsa del ordenamiento y nunca tuvo validez.

Anulabilidad: Acto viciado con irregularidades de menor importancia. Habrá tenido

vigencia y podrá ser subsanado.

Los reglamentos serán nulos cuando:

o Vulneren a una norma superior.

o Regulen materias reservadas a la Ley.

o Incluyan normas de aplicación irretroactivas desfavorables.

Generalidad: Los reglamentos tienen un carácter general en cuanto que van dirigidos a la

colectividad mientras que los actos tienen un destinatario individual o colectivo

individualizado.

Hay un tipo de actos que se sale de esta norma general. Se trata de los actos denominados

“actos con destinatario plural”.

o Los reglamentos siempre son objeto de publicación oficial (en el Boletín Oficial de

la Administración directamente a los ciudadanos interesados, a los destinatarios. La

excepción a esta norma son los actos con destinatario plural que, pese a ser actos

administrativos, son objeto de publicación oficial.

o El reglamento tiene la facultad de modificar situaciones previas e, incluso, derechos

adquiridos. El acto administrativo no puede hacerlo.

o La potestad reglamentaria sólo corresponde a determinado tipo de órganos. No es

una cualidad que tengan todos los órganos administrativos. Todos los órganos

dictan actos administrativos porque es el cauce normal en el que concretan su

actividad.

2.6 PROCEDIMIENTO PARA LA ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS

El procedimiento para la elaboración de un reglamento consta de 3 fases:

a. Iniciación: Se produce con la elaboración del proyecto por los servicios técnicos del

órgano. Una vez elaborado dicho informe, se le incorporan los siguientes:

o Informe sobre la necesidad y oportunidad de la elaboración del reglamento.

o Memoria económica en la que se determina aproximadamente con carácter de

alzada, el coste económico que supondrá la aprobación de ese reglamento.

b. Desarrollo:

Lo integran las siguientes fases:

Deben evacuarse los informes y dictámenes siguientes:

o Informe de la Secretaría General Técnica.

o Dictamen del Consejo de Estado en los casos en que proceda (siempre procede en el

caso de los reglamentos independientes).

o Informe del Ministerio de Administraciones Públicas cuando el reglamento pueda

afectar competencias de las Comunidades Autónomas.

o Se deben incorporar estudios y consultas de particulares o instituciones.

o Debe abrirse un periodo de audiencia e información pública para que los grupos de

afectados por ese reglamento, o los ciudadanos en general, puedan realizar

alegaciones. La información pública puede excluirse por resolución motivada

cuando los grupos de afectados o las asociaciones que engloban intereses afectados

por el reglamento hayan sido consultados o hayan intervenido anteriormente.

Tampoco procede la información pública cuando se trate de reglamentos internos.

c. Aprobación:

La aprobación se realiza por el órgano competente y debe ser objeto de publicación oficial

para su entrada en vigor.

Este procedimiento es aplicable a la Administración General del Estado. Las Comunidades

Autónomas pueden establecer sus propios procedimientos. Los organismos públicos

seguirán el procedimiento previsto en sus estatutos. Los entes locales siguen el

procedimiento establecido en el art. 49 VIII de la Ley de Bases de Régimen Local. Este

procedimiento consta de 4 fases:

1. Aprobación inicial del pleno

2. Plazo de 30 días de información pública y audiencia para que los ciudadanos

puedan presentar alegaciones.

3. Resolución de las alegaciones, sugerencias y reclamaciones presentadas.

4. Resolución definitiva del pleno y publicación oficial en el Boletín Oficial de la

provincia.

2.7 POTESTAD REGLAMENTARIA

Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual las Administraciones públicas

dictan reglamentos. Es por tanto la potestad (o poder), más grave y necesitada de mayor

profundidad al ser ejercida, pues implica la participación en la formación del ordenamiento

legal.

2.7.1 FUNDAMENTOS DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

Como justificación de esta potestad, Garrido Falla señala las siguientes razones:

1. La Cámaras legislativas son órganos políticos y no técnicos, lo que les dificulta la

tarea de confeccionar reglamentos, dado que estos tienen que regular actividades

concretas y especializadas.

2. La gran movilidad de las normas administrativas exige que éstas no tengan rango de

ley, para su derogación o sustitución de forma rápida.

3. La amplia esfera discrecional del Poder ejecutivo, que hace aconsejable que la

propia Administración se auto límite dictando reglamentos.

4. La oportunidad de atribuir determinadas materias al Poder ejecutivo, puesto que el

legislativo no puede preverlo todo.

2.7.2 LÍMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

El primer límite para la aprobación válida de un reglamento es que el órgano que lo dicta

tenga competencia para ello.

o Límites materiales de la potestad reglamentaria son también las materias no

administrativizadas, entre las que tradicionalmente se incluye la materia civil, penal,

procesal, aunque haya ejemplos de reglamentos de algunas de ellas. (arrendamientos

rústicos, registro civil, etc.).

o Condiciones que limitan en general el ejercicio de las potestades de la

Administración, como la adecuación a los hechos que se trata de regular y el respeto

a los principios generales del derecho.

o Necesidad de observar el procedimiento en cada caso establecido.

o Límites formales.- tenemos:

Competencia para dictar reglamentos

Jerarquía normativa

Procedimiento para su elaboración

o Límites sustanciales

Respeto a los principios generales del Derecho, en especial la

interdicción de la arbitrariedad

Irretroactividad

Materia reglamentaria

El ejercicio de la potestad reglamentaria está sometido jurídicamente a límite que no deben

ser violados. Estos límites derivan de una parte, del principio de Reserva de ley y de otra de

la propia naturaleza de los reglamentos administrativos en cuantas disposiciones

subordinadas a la ley.

Esta diversa posición ordinamental de la ley y el reglamento se expresa en el principio

llamado RESERVA DE LEY, principio tributario del Estado liberal, según el cual la

libertad y la propiedad de los ciudadanos sólo podían ser limitadas por la Asamblea

legislativa y, justamente, a través de la ley como expresión de la voluntad popular.

2.7.2.1 Principio De Supremacía de la Ley tiene Dos Manifestaciones:

a) La RESERVA MATERIAL DE LEY: Que comprende el conjunto de supuestos o

materias respecto de los cuales la Constitución exige su regulación por norma con rango de

ley. Esto supone, obviamente, que aunque la ley no las regule, en ningún caso estas

materias pueden ser reguladas por normas reglamentarias. Si, a pesar de ello, dichas

materias sujetas a reserva se ordenasen por normas reglamentarias, éstas serían nulas por

contradecir los preceptos expresos en que la Constitución establece la reserva.

b) La RESERVA FORMAL DE LEY: Opera al margen de las concretas previsiones

constitucionales y significa que cualquier materia por mínima o intranscendente que sea,

cuando es objeto de regulación por ley, ya no puede ser normada por un reglamento.

Asistimos así a una elevación automática del rango de dicha materia que la convierte en

inaccesible a la potestad reglamentaria, salvo claro está que la propia ley remita a un

desarrollo posterior de alguna de sus partes por medio de un reglamento.

2.7.3 TITULARES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA

En la Administración General del Estado:

o El Gobierno aprueba Reales Decretos.

o Las Comisiones Delegadas del Gobierno: Órdenes Acordadas por las Comisiones

Delegadas del Gobierno.

o Los Ministros: Órdenes Ministeriales.

o Las autoridades y los órganos inferiores (Secretarías de Estado, Subsecretarías,

Directores Generales): Resoluciones, circulares, instrucciones.

2.7.4 INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS

Las resoluciones administrativas de carácter particular no pueden vulnerar lo establecido en

una disposición de carácter general aunque aquellas tengan grado igual o superior a éstas.

2.8 CLASIFICACIÓN DE REGLAMENTOS

Los reglamentos son actos normativos dictados por la administración en virtud de su

competencia propia, sea cuál sea del órgano administrativo del que emana atendiendo a sus

efectos.

a) Por su relación con la ley:

1. Reglamento Independientes: Son aquellos que regulan materias en las que no se

ha producido una regulación por ley que haya establecido una reserva formal y que,

al propio tiempo, no estén protegidas por la reserva material de ley. Los

reglamentos independientes presentan carácter interno y organizativo, bajo ningún

concepto podrá regular materias jurídicas de ámbito normativo a la administración.

2. Reglamento ejecutivo: Son los que de una forma clara y directa desarrollan y

complementan una ley, normalmente porque la ley misma ha llamado e impuesto el

dictado de un reglamento de estas características; que a su vez tienden a desarrollar

el trabajo contenido preestablecido por la ley, es decir, la ley se dedica a regular

unos principios básicos y el reglamento procederá a su desarrollo.

3. Reglamento de necesidad: Son aquellas normas que dicta la Administración para

hacer frente a situaciones extraordinarias; tienen carácter textual y urgente, posee

por objeto garantizar los valores sociales supremos, no puede contradecir lo

establecido por ley.

b) Por razón de la materia

1. Reglamento Administrativo: Son los que regulan la organización administrativa y,

asimismo, los que se dictan dentro del ámbito de una relación especial de poder;

incluso cuando su ámbito de actuación se circunscribe a la regulación de los

aspectos orgánicos y funciones de la administración pública atendiendo a la

relación con la ley.

2. Reglamentos Jurídicos: Se consideran normas jurídicas las que desde la

colaboración con la ley aportan una clara finalidad reguladora sobre la materia;

además regulan o establecen derechos o imponen deberes en el ámbito de la

relación de supremacía general, es decir, la establecida entre las Administraciones

públicas y el conjunto de los ciudadanos.

c) Por su origen:

1. Reglamentos Estatales: Los que provienen del gobierno, al que el art. 97 de la CE

atribuye explícitamente el ejercicio de la potestad reglamentaria y se aprueban y

publican bajo la forma de Real Decreto.

2. Reglamentos Autonómicos: Son los que emanan de las comunidades Autónomas.

3. Reglamentos Locales: La Ley Reguladora de las Bases de régimen Local distingue

el Reglamento Orgánico de cada Entidad, por el que cada Ente se organiza, de las

Ordenanzas locales, que son normas de eficacia externa de la competencia del Pleno

de la Entidad, y los Bandos, que el Alcalde puede dictar en materias de su

competencia.

4. Por último, y con subordinación a los reglamentos de los Entes territoriales de los

que son instrumento, puede hablarse de los reglamentos de los Entes Institucionales

(Organismos autónomos estatales, autonómicos y locales) y reglamentos de los

Entes corporativos (Colegios Profesionales).

d) Según su contenido

Es la clasificación más importante a efectos de la relación Administración y administrado.

Se distingue entre:

1. Reglamentos internos o de organización: Que carecen de trascendencia directa

sobre la esfera de los administrados y agotan su eficacia en la propia

Administración.

2. Reglamentos externos o de relación: Que disciplinan las relaciones con los

administrados o incluso inciden en el ejercicio de derechos (por ejemplo:

Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas)