registro publico

Memoria del Congreso Internacional de Derecho Registral - Del 24 al 26 de marzo de 2010 -

Coordinación del Programa de Posgrado en Derecho de la UNAM

“Derecho Registral y revisión de sus actos en Panamá”

Javier Ernesto Sheffer Tuñón

I. Introducción. a. Función registral y respeto a la legalidad en el Estado de Derecho. b. La herramienta tecnológica coadyuva pero no sustituye la labor humana. C. La responsabilidad del funcionario registral como garantía de eficacia del servicio prestado. II. Datos históricos. III. Objetivos o propósitos del servicio que presta el Registro Público. IV. Revisión de los actos del Registrador. V. La tesis jurisprudencial clásica sobre la naturaleza de los actos de calificación y rectificación del Registrador ha de ser reeditada.

I. Introducción

Expreso mis más atentas muestras de agradecimiento al Comité

Organizador de este gran evento académico, en esta hermosa tierra mexicana, en

la que estoy por primera vez, y muy especialmente al doctor Jorge Fernández

Ruiz, baluarte indiscutible y propulsor constante de nuestra disciplina científica.

El tema que voy a exponerles brevemente debido a la escasez de tiempo,

aborda en líneas generales uno de los aspectos más importantes del Derecho

Registral en el sistema jurídico panameño, que se refiere a la revisión de los actos

del Registrador o calificador, por cuanto este aspecto no ha sido regulado, salvo

mejor opinión, con la adecuada especificidad requerida, en una economía de

mercado, en que la certeza y seguridad jurídica son siempre valores insustituibles

e indispensables.

En el Istmo, pese a su pequeñez territorial, se consuman diariamente altos

volúmenes de actos de comercio y relaciones jurídicas relativas a la propiedad raíz,

como las compraventas e hipotecas, constitución de sociedades, autos o

sentencias inscribibles de los tribunales, etc., los cuales por error o defectos en la

Profesor de Derecho Procesal Administrativo y Derecho Constitucional, Miembro del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo, Secretario General de la Asociación Iberoamericana de Derecho Público y Administrativo “Profesor Jesús González Pérez”, exservidor público en el Órgano Judicial y Ministerio Público de Panamá, por cerca de 17 años; Abogado independiente. Ponencia al Congreso de Derecho Registral celebrado en México entre el 24 y 26 de marzo de 2010.



2

calificación, suspensión, cancelación o datos contradictorios en el asiento registral1,

deben tener un “juez natural” para que se pronuncie, con la idoneidad y experticia

debidas, luego de agotada la vía administrativa de reclamo, precisamente para

propiciar aquellos principios básicos, que como en el de legalidad2, afinca y debe

seguir siendo cultivado, en el llamado Estado de Derecho.

a. Función registral y respeto a la legalidad en el Estado de Derecho

Esta idea preliminar concuerda con una consideración bastante razonable y

ajustada a la noción de Estado de Derecho; pero Estado de Derecho conforme a

los dictámenes, principios y regulaciones constitucionales a los que el registrador

público tiene una vinculación en la materialización de ese valor. No se trata de una

simple tarea la que cumple, es una tarea constitucional, que tributa en favor de la

certeza y seguridad jurídica a las que antes me referí.

Para el peruano Juan Morales Godo: “En este Estado Constitucional, donde

el principio de legalidad3 cobra su máxima expresión, por cuanto debe

1 “Se denomina asiento registral, en Derecho, a la constatación escrita en un registro y derivada de

un título. En concreto, se suele referir a la anotación de un título o de otras situaciones derivadas de éste en el registro de la propiedad o en el civil, y los asientos que pueden hacerse son inscripciones, anotaciones, notas marginales, y cancelaciones… El asiento está constituido por las situaciones inscritas, y no debe confundirse con el título, que es el documento donde se fundamenta un derecho o un acto. Así un contrato de compra y venta sobre un inmueble (una casa o finca, por ejemplo) puede ser calificado como "título", pero para inscribir tal contrato en el registro es necesario hacerlo en un asiento registral, el cual resume los datos fundamentales contenidos en el título”. Cf. http://es.wikipedia.org/wiki/Asiento_registral.

2 Según Alicia Cochia, siguiendo a Scotti, el principio de legalidad es aquel “por el cual se impone

que los documentos que se pretenden inscribir o anotar en el Registro de la Propiedad Inmueble reúnan los requisitos exigidos por las leyes para su registración, a cuyo fin es necesario someter los mismos a un previo examen, verificación o calificación que asegure su validez o perfección”. “Este principio se funda en la necesidad de que los asientos registrales concuerden con la realidad externa al registro, evitando que ingresen documentos carentes de validez o de autenticidad”. El principio de legalidad registral y la calificación registral, en http://www.unne.edu.ar/Web/cyt/com2004/1-Sociales/S-013.pdf 3 Para el autor Libardo Rodríguez, en virtud de este principio la Administración está sujeta en su

actividad al ordenamiento jurídico, es decir, que todos los actos que dicte y las actuaciones que realice deben respetar las normas jurídicas superiores, y agrega que en un sentido práctico la legalidad constituye una limitación a la actividad de la Administración, por cuanto significa que ella no puede hacer todo cuanto quiera sino solamente aquello que le permita la ley. Esta idea es un presupuesto básico del llamado Estado de derecho, de origen fundamentalmente liberal, no obstante lo cual también en los Estados socialistas se ha hablado de una legalidad socialista, aunque, lógicamente, basada en principios filosóficos y políticos diferentes”. Derecho Administrativo General y Colombiano, Editorial Temis, S.A., 15ª. Edición, Bogotá, 2007, p. 284. Por su parte, el maestro Jaime Vidal Perdomo al comentar este principio de legalidad, señala que el “sometimiento

http://es.wikipedia.org/wiki/Registro_de_la_propiedad

http://es.wikipedia.org/wiki/Registro_civil

http://es.wikipedia.org/wiki/Contrato

http://es.wikipedia.org/wiki/Inmueble

http://es.wikipedia.org/wiki/Registro

http://es.wikipedia.org/wiki/Asiento_registral



3

comprenderse y sustentarse en todo el sistema legislativo y fundamentalmente en

la Constitución, ¿cuál es el papel del Registro?, ¿el Registrador como autoridad

administrativa debe desempeñar el mismo rol de contralor constitucional?,

¿podemos seguir pensando que el principio de legalidad, tratándose de un ente

administrativo como es el registro, carece de competencia para referirse a la

Constitución y que, en todo caso, ello sí le incumbe a los jueces?, ¿la contrastación

de los actos con las normas constitucionales salen del ámbito de la función

registral, y que ésta sólo debe referirse a las leyes formales y demás normas

inferiores?”4.

Y enfatiza el mencionado autor que la “función registral, en estricto, lo que

hace, o lo que está llamada a hacer en el momento actual, más que un simple acto

de confrontación de los actos y contratos presentados para su inscripción, con la

letra de la ley, es más bien un acto de „validación‟ de las normas invocadas con lo

que establece la Constitución y las demás normas del sistema jurídico”.5

b. La herramienta tecnológica coadyuva pero no sustituye la labor humana

Y desde el punto de vista de la informática6, bajo el prisma de la incidencia

ineludible en estos días de la herramienta tecnológica electrónica, cabe recordar lo

dicho por Mabel Samaniego de Bóveda:

“Actualmente, la informática contribuye poderosamente a almacenar sistemáticamente los datos que deben publicitarse y difundirlos con celeridad, lo que permite utilizarla como medio idóneo para que la publicidad registral sea más efectiva. Sin embargo, la responsabilidad del registrador se verá comprometida por las inexactitudes

constante de la Administración a la ley no sólo es garantía de los gobernados, sino que tal tipo de actuación permite establecer políticas administrativas definidas, contribuyendo con ello a realizar ese factor de seguridad que es tan importante para el derecho. Por el contrario, la actitud de la administración opuesta a las normas superiores puede ser fuente de arbitrariedad e impedimento de la estructuración de políticas administrativas”. Derecho Administrativo, Editorial Legis, 12ª edición, Colombia, 2004, p. 476. 4MORALES GODO, Juan. El principio de legalidad en el Derecho Registral y su dimensión

constitucional, en “Boletín Legal Diario”, 7 de julio de 2003, Cometario actual, http://www.gacetajuridica.com.pe/boletin-nvnet/jul103/boletin07-07-htm 2 Ibidem. 6 La Ley orgánica del Registro Público, al referirse en su artículo 4 a la “Formalidad registral”

establece de modo claro el uso de la herramienta electrónica, preceptuando que “Toda actuación que exija la formalidad registral, podrá efectuarse en forma escrita, magnética u óptica, o a través de cualquier medio telemático compatible con la tecnología registral vigente, legalmente autorizada”.



4

registrales cuando use el medio informático, al igual que antes cuando utilizaba el medio humano, que es tan falible o más que el ordenador. Por lo tanto, podemos afirmar que el momento de la calificación es la función más importante del quehacer notarial y el de más gravitación en el procedimiento registral, ya que el ordenador sólo suministra datos o elementos para facilitar esa decisión durante el establecimiento del asiento registral”7.

Tras estas apreciaciones racionales debemos ver la relevante

responsabilidad que atañe al funcionario registral, de la que no puede ser relevado

simplemente, por ineficacia de los mecanismos para exigir dicha responsabilidad.

No se trata de un proceder represivo, o con pretensión exclusivamente

sancionadora, sino que dentro de la legalidad administrativa que encuentra su

fuente en la Constitución, el Registrador General o Director, vele porque los

subalternos cumplan los fines específicos para los que el Registro Público está

llamado en el Estado de Derecho. Esto sólo se logrará con profesionalización

constante de la planta de trabajo, incentivos morales y materiales, incluidos el

reforzamiento ético, por cuanto es de humanos considerar las altas sumas

dinerarias que se manejan en actos sujetos a inscripción (en concepto de derecho

de tasa), mientras que los sueldos de la mayoría de los funcionarios no alcanzan

para suplir el alto costo de la vida, agudizado, según algunos, por las políticas

liberadoras generadas por el proceso globalizador de la economía, y la poca e

ineficiente actividad fiscalizadora de los entes reguladores nacidos

concomitantemente.

c. La responsabilidad del funcionario registral como garantía de eficacia del

servicio prestado

Sin duda alguna, la herramienta informática ha venido a dar mejores

estándares de eficacia y calidad a la actividad registral; permitiendo el acceso a

información por vía de Internet, potenciando y facilitando el principio de

7http://www.universidadnotarial.edu.ar/derechoregistral/ponencias_foro/SAMANIEGO%20DE%20BO

BEDA.doc



5

publicidad; sin embargo, la labor humana de calificación o “validación”, para que el

acto se registre en un asiento que refleje la realidad de los hechos, es alimentada

por seres humanos, y en esta tarea el riesgo de falibilidad persiste; de allí el

compromiso por mantener el principio de responsabilidad, ligado a la legalidad, del

agente registrador; principio de responsabilidad que es de base constitucional

según el artículo 18 de la Carta Magna, conforme al que los funcionarios públicos

son responsables por violación de la Constitución y de la Ley; pero además por

omisión en el ejercicio y extralimitación de funciones.

II. Datos históricos

Panamá, realidad que no es distinta en otros países, cuenta con múltiples

registros oficiales, dependientes o supervisados por distintas entidades; me refiero

especialmente al “Registro Público de Panamá”, que nació en los primeros años del

siglo XX. Se creo mediante Ley 13, de 27 de enero de 1913, como una

dependencia de la antigua Secretaría de Gobierno y Justicia (hoy Ministerio de

Gobierno y Justicia), durante la primera Administración del doctor Belisario Porras.

El cargo de Director del Registro Público antes se denominaba Registrador

General de la Propiedad.

Mediante Ley 3, de 6 de enero de 1999, se crea como entidad autónoma,

caracterizándose por contar con personalidad jurídica, patrimonio propio y

autonomía interna tanto administrativa, funcional, presupuestaria y financiera.

Actualmente, cuenta con nuevas instalaciones en la sede central ubicada en

la capital de la República y oficinas regionales a nivel nacional, además de una

estructura organizacional para prestar servicios en forma oportuna y eficiente.8

Concretamente, observamos cómo esta institución ha pasado de ser un

organismo adscrito y desconcentrado del Órgano Ejecutivo, a una entidad

descentralizada por funciones, que cuenta con una junta directiva, como máximo

órgano de gobierno.

8 Cf. https://www.registro-publico.gob.pa/Antecedentes.html



6

Pese a contar con un organismo colegiado superior, todo parece indicar que

la Junta Directiva sólo tiene facultades disciplinarias y de control de la gestión del

Director General, y no en lo que atañe a la administración de justicia registral, ya

que en el texto de la Ley 3 de 1999, y en concreto al enumerarse las atribuciones

del organismo colegiado9, no existen facultades para revisar, como instancia de

apelación, los actos de calificación registral o de rectificación de asientos hechos

por el registrador.

III. Objetivos o propósitos del servicio que presta el Registro Público

La Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia interpretando el artículo 1753

de la Ley Común, ha expresado la finalidad que la institución del Registro Público

está llamada a cumplir, destacando el objetivo de publicidad y el de la eficacia

que deben adquirir frente a terceros cierto tipo de actos, tan pronto cumplen con la

exigencia de inscribirlos en el Registro Público.10

Legalmente rige el sistema del título y el modo11, por lo que no sólo basta

respecto a la propiedad raíz la existencia del contrato de compraventa sobre la

misma, sino que es necesario para que el dominio o transmisión se efectúe, que el

acto en que consta el contrato (título) sea inscrito en el Registro. De ahí, que el

modo de constituir y transmitir el dominio sobre la propiedad inmueble es mediante

su inscripción que conste en un instrumento o escritura pública12, por lo que no sólo

es un requisito ad-solemnitatem sino ad-probationem.13

Este requisito de constitución o transmisión del derecho por vía de

inscripción también es indispensable tratándose de otros derechos reales y

personales.

9 Cf. Art. 7 de la Ley 3 de 1999.

10 Sentencia de 3 de julio de 1996.

11 Cf. Consulta de la Procuraduría de la Administración C-17-08, de 24 de marzo de 2008, prestada

al Presidente del Consejo Municipal del Distrito de Barú. En este documento se cita la autorizada opinión del civilista Dulio Arroyo Camacho, recogida en su libro 5 años de jurisprudencia de las Salas Primera (de lo Civil) y Tercera (de lo Contencioso Administrativo) de la Corte Suprema de Justicia de Panamá: 1981-1985, p. 2. 12

Cf. Art. 1131, numeral 1, del C. Civil. 13

De conformidad con el artículo 1753 del Código Civil, que reseña los objetos del Registro Público, entre éstos se menciona en su numeral 1, el de “Servir de medio de constitución y de transmisión del dominio de los bienes muebles y de otros derechos reales constituidos en ellos”.



7

Cabe decir con la Procuraduría de la Administración, en su calidad de asesor

jurídico de los funcionarios administrativos acerca de la interpretación o

procedimiento a seguir en los asuntos objeto de consulta, que el objeto del Registro

Público en cuanto a los bienes inmuebles, “además de servir de medio de

constitución y de transmisión del dominio, es dar eficacia y publicidad a los actos y

contratos que le impongan gravámenes o limitaciones al dominio de dichos bienes”,

y siguiendo la jurisprudencia, por ejemplo una sentencia de la Sala Tercera de la

Corte Suprema de Justicia, de 16 de agosto de 2005, se ha dicho que el

ordenamiento nacional “consagra el principio de la fe pública, contenida

especialmente en el artículo 1762 del Código Civil. Es la fe pública registral el más

trascendental efecto del Registro Público y puede afirmarse, constituye la finalidad

básica de la Institución, por cuanto que al convertirse el asiento en una verdad

incontrovertible, asegura de ese modo los derechos de terceros que contratan

confiados en el Registro, teniendo como consecuencia la seguridad del tráfico de

inmuebles”.14

Los objetivos legales del Registro Público están claramente establecidos en

varias normas de la Ley común, como los reglamentos dictados al efecto y en la

ley orgánica de la institución; sin embargo, cabe destacar de estos propósitos

esenciales los mencionados en el artículo 1753 del referido Código, fines todos

ligados a la vida de relación, a ese vínculo perenne entre personas y cosas, y actos

jurídicos, v. gr., mandatos generales, constitución, transformación o extinción de

personas jurídicas, representaciones legales, publicidad y eficacia frente a terceros

de actos y contratos, que redunda en mayores garantías de autenticidad y

seguridad de los mismos.

Uno de los aspectos medulares en este punto es si cualquier autoridad

administrativa puede girar órdenes o instrucciones por escrito al Director del

Registro Público, para que haga constar ciertos datos respecto de bienes

inmuebles que son objeto de disputa entre particulares ante sus respectivos

14

Consulta C-191-07, de 19 de octubre de 2007, absuelta por el Procurador de la Administración al Director General del Registro Público de Panamá, pp. 3-4.



8

despachos. Sobre este tópico es importante referirme al artículo 1756 del Código

Civil.

“Artículo 1756. Sólo pueden inscribirse en el Registro los títulos que consten de escritura pública, de sentencia o auto ejecutoriado o de otro documento auténtico, expresamente determinado por la ley para este efecto”.

Creo que ello sólo es posible si su Ley o reglamento que precisa sus

atribuciones lo contempla; de otro modo rige el principio que se extrae del Código

Judicial, en cuanto a que las autoridades judiciales pueden ordenar oficiosamente o

a instancia de parte, la inscripción provisional de la demanda, cuando el objeto de

la acción civil recae sobre un bien inmueble o mueble susceptible de inscripción,

anotación marginal que aunque no constituya propiamente una limitación al

dominio, sí tiene el efecto de advertir a terceros los riegos que existen al adquirir

la cosa por el hecho de estar en litigio.15

Emparentado con el punto anterior, coincido con la Procuraduría de la

Administración16, en que el Director de la Autoridad de Protección al Consumidor y

Defensa de la Competencia (comúnmente conocida según las siglas ACODECO),

que es una autoridad administrativa, con función de regulador sectorial, puede

dirigir comunicaciones al Registro, para que se inscriba la orden de suspensión

provisional de los efectos de determinadas cláusulas de un contrato de promesa de

compraventa de un bien inmueble, al igual que la inscripción de la finca objeto del

contrato a nombre de persona distinta a la consumidora en cuyo favor se dictó la

medida, y ello en claro ejercicio de una competencia constitucional y legal de la

ACODECO, que efectiviza sus atribuciones.

Otro aspecto relevante es si el Registrador puede proceder a cancelar por

orden de una autoridad administrativa, títulos inscritos. Por ejemplo de una

propiedad raíz, con la sola indicación que con ello se da cumplimiento a un tratado

o a disposiciones reglamentarias creadas por motivo de la reversión de tierras

ubicadas en la antigua Zona del Canal de Panamá.

15

Cf. Art. 1227, numeral 3, del Código Judicial. 16

Ibídem, p. 4.



9

A mi juicio, la sola orden de cancelación sin audiencia del afectado o

presunto afectado con la medida, es violatoria del debido proceso en lo que

concierne a la tutela en sede administrativa, que es el correcto sentido de la

antiguamente conocida como vía gubernativa, y en ciernes constituiría un mero

acto de confiscación de bienes17, más cuando esa cancelación ha recaído sobre un

título legítimo (privado) y ejecutado sin la correspondiente indemnización o

reparación de daños a la víctima.

IV. Revisión de los actos del Registrador

Tradicionalmente, ha correspondido a la justicia ordinaria (civil), revisar los

actos de calificación, cancelación o rectificación de asientos del Registro Público.

El funcionario registral ejerce una función de tipo administrativa; sin

embargo, el Código Civil le otorgó hasta 1999, según el artículo 1794, que fue

derogado por el 23 de la Ley 3 de 1999, al “registrador general”, una alta jerarquía,

toda vez que disponía que para ocupar el cargo se “necesitan las mismas

cualidades que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia”.

En el tema de sus funciones, la nueva Ley vino a utilizar un criterio práctico

de validación de las atribuciones ya establecidas “en el Código Civil y los decretos

reglamentos (sic) vigentes sobre el Registro Público”, que a la fecha eran de su

competencia, según esos textos normativos.18

En virtud del artículo 93 del Código Judicial corresponde conocer en

segunda instancia a la Sala Primera de la Corte “De las apelaciones contra las

resoluciones del Director del Registro Público”. A contrario sensu, la instancia

administrativa se agota ante el mismo Registro.

La Sala Primera de la Corte se ha encargado de precisar los supuestos de

su competencia ante recursos de alzada contra actos registrales emitidos por el

Director de la entidad administrativa. Estos supuestos son:

1. Cuando se trate de actos dictados como consecuencia de la

calificación de documentos que se presentan para su inscripción,

conforme al artículo 56 del Decreto Ejecutivo No. 9 de 1920,

17

Acción que es ilícita por estar prohibida por la Constitución, además de la pena de muerte y la expatriación. 18

Cf. Art. 11 de la Ley 3 de 1999.



10

modificado por el artículo 21 del Decreto Ejecutivo No. 106 de

1999.19

2. Cuando a través del acto del Registrador se pronuncie en materia

de rectificación de asientos, al tenor de lo dispuesto por los

artículos 107 y 108 del Decreto Ejecutivo 9 de 1920.20

Por tales razones se ha colegido que no procede recurso de apelación ante

la Corte contra actos del Registro que no se refieran a la negación o suspensión de

la inscripción de un título o que no hayan decido en materia de rectificaciones21.

Con todo obsérvese que lo indicado es materia típicamente administrativa;

pero que por una ficción jurídica -como se verá más adelante-se reputan actos

jurisdiccionales, y ello hace que en la práctica no sean de conocimiento del Juez

natural de la Administración, sino de la jurisdicción ordinaria a través de una de las

Salas (la Civil) de la Corte Suprema de Justicia, conocimiento que en mi opinión

desde la instauración del contencioso administrativo en la década del 40 del siglo

XX en el país, no tiene más asidero que la costumbre y el empeño en mantenerse

dentro de esquemas jurídicos del pasado; pese a que éstos no respondan al

objetivo calidad del servicio público registral, uno de cuyos componentes es proveer

de un sistema de revisión de actos adecuado a la naturaleza de la función.

Si se tratare de asuntos que conciernen a la validez del título u otros

similares, sería correcto que la jurisdicción ordinaria o especial conozca sobre la

legitimidad y el llenado de los requisitos de fondo para la existencia del referido

19

Dicho artículo reglamentario dispone: “Si el interesado/a no se conformare con el auto que dicte el Registrador en uso de sus facultades expresando los defectos del documento, podrá solicitar al Director/a General por escrito en papel debidamente habilitado, exponiendo los motivos en que se apoye, la revocación de la orden de suspensión o bien la denegación de la inscripción. En caso de apelación se remitirá el documento a la Corte Suprema de Justicia para que resuelva en definitiva”. 20

Normas que establecen: “Art. 107. Si todos los interesados estuvieren de acuerdo en que no procede la rectificación, podrán solicitar del registrador general que mande a cancelar la nota o bien remita a la Corte lo actuado par que resuelva lo que corresponda”. “Art. 108. Si los que notaren el error fueren los interesados, y todos de común acuerdo pidieren al registrador que haga la rectificación, pero éste se negare, podrán solicitar por escrito que extienda en forma su negativa y remita lo actuado a la Corte para que resuelva en grado. En este caso y en el artículo anterior, se procederá en un todo como está mandado en el artículo 56 de este reglamento”. 21

Cf. Por ejemplo, Consulta C-No. 162, de 23 de agosto de 2005, de la Procuraduría de la Administración, evacuada al Director General del Registro Público.



11

acto de comercio o negocio jurídico; sin embargo, a los solos efectos registrales si

éstos son conformes o no a derecho, valdría la pena considerar la alternativa que

en una futura enmienda o actualización de lo contencioso administrativo, los actos

de calificación, rectificación o cancelación sean de resorte de la jurisdicción

contencioso administrativa, por la esencia de la materia que es por naturaleza

administrativa, y por el factor subjetivo, ya que es un agente público el que presta el

servicio.

Recordemos que ni el Notario ni el Registrador responden por el contenido

mismo del acto sino de su forma, cosa que no ocurre en realidad de modo absoluto,

porque para ejercer adecuadamente su competencia, con apego a los principios de

fe pública, legalidad, imparcialidad, independencia, eficacia, entre otros, el Registro

Público debe verificar los actos inscribibles con el celo que deriva de esos principios

orientadores de una función que es de un indudable interés público, pese a que

muchos de esos actos conciernan a situaciones propias del Derecho Privado,

validando así las normas constitucionales, legales y reglamentarias que constituyen

el sustrato jurídico de su actuación.

V. La tesis jurisprudencial clásica sobre la naturaleza de los actos de

calificación y rectificación del Registrador ha de ser reeditada

La Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia ha dejado de admitir, por

ejemplo, demandas de nulidad contra actos del Director General del Registro

Público, basándose en la competencia legal que formalmente le defiere a la Sala

Primera de lo Civil el Código Judicial, además de considerar según los precedentes

legales al respecto, que el acto de calificación registral es de tipo civil y

jurisdiccional.

Sobre el particular, es citable el auto de 28 de agosto de 2006, que tiene la

virtud de considerar no sólo lo que ha dicho dicha Sala sino lo repetido por el

Pleno de la Corte Suprema.

Entiendo que esta tesis responde a una “visión civilista” ya superada en

otros ordenamientos próximos a nuestra tradición jurídica como el costarricense y



12

el colombiano, con la adopción del contencioso administrativo, y otros recientes

regímenes que regulan la actividad registral prestada por el Estado, por ser un

servicio público de mucha relevancia para el tema de la certeza y seguridad

jurídica, y la transparencia implícita en esos principios. La resolución de 28 de

agosto de 2006, expresa lo siguiente:

“Frente a este escenario jurídico, es pertinente señalar que el artículo 1795 del Código Civil señala claramente que el Director General del Registro Público está facultado para calificar la legalidad de los títulos que se le presenten para su inscripción y en consecuencia, puede negarla o suspenderla.

De igual forma, el artículo 1788 establece que el registrador puede rectificar por sí, bajo su responsabilidad, los errores u omisiones contenidos en los asientos principales o secundarios de inscripción, cuando en el despacho exista aún el título respectivo. Aun cuando el título no esté ya en el despacho, podrá también rectificar los errores u omisiones cometidos en asientos secundarios, si la inscripción principal basta para darlos a conocer y es posible rectificarlos por ella.

Siguiendo este orden de ideas, el artículo 93 del Código Judicial en su numeral 2 dispone que la Sala Primera, de lo Civil, conocerá en segunda instancia de las apelaciones contra las resoluciones del Director del Registro Público.

Cabe indicar, que el artículo 97 preceptúa que a la Sala Tercera le están atribuidos los procesos que se originen por actos, omisiones, prestaciones defectuosas o deficientes de los servidores públicos, resoluciones, órdenes o disposiciones que ejecuten, adopten, expidan o en que incurran en ejercicio de sus funciones o pretextando ejercerlas, los funcionarios públicos o autoridades nacionales, provinciales, municipales y de las entidades autónomas o semiautónomas.

Ahora bien, luego del estudio correspondiente, conviene señalarle a la parte actora que la Sala Tercera ha sido metódica al señalar, en diversos fallos, el criterio de que en las controversias originadas por actos registrables emitidos por la Dirección General del Registro Público, el Tribunal competente para su conocimiento es la Sala Primera de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia, tal y como se constata en los siguientes Autos:



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"El acto impugnado lo constituye una resolución dictada por la Directora General del Registro Público, mediante la cual se ordena colocar una Nota Marginal de Advertencia sobre la inscripción practicada del asiento 9671 del tomo 2001 del Diario a Ficha C-824 documento 196930, que hace referencia al Acta de Elecciones de la AMOACSS, en atención a un recurso de reconsideración interpuesto contra dicha inscripción con fundamento en supuestos errores técnicos de forma.

.....

En atención a las circunstancias que preceden, se colige que el acto objeto de impugnación en esta demanda es de naturaleza civil y jurisdiccional, y no un acto de naturaleza administrativa. En vista de ello y por mandato expreso de la ley (artículo 98 del Código Judicial), la Sala Tercera (Contencioso-Administrativo) no tiene competencia para conocer de la legalidad o ilegalidad de tales actos y por tanto, no debe darse curso legal a la presente demanda." (Auto de 25 de febrero de 2002)

"El acto impugnado lo constituye una resolución, dictada por la Directora General del Registro Público, mediante la cual ordena la inscripción provisional de los documentos, cuyo ingreso al Registro fue anotado en los asientos 8883 del tomo 258 del Diario y 10985 del Tomo 263 del Diario.

.....

De acuerdo con el numeral 2º del artículo 94 del Código Judicial, la Sala Primera de lo Civil conoce de las apelaciones contra las resoluciones que dicta el Director General del Registro Público, por tanto, el acto impugnado es un acto jurisdiccional y por ello y por mandato expreso de la ley la Sala no tiene competencia para conocer de su legalidad o ilegalidad y no debe darle curso a la presente demanda." (Auto de 7 de mayo de 1998)

En atención a lo detallado, el Pleno de la Corte Suprema, sostiene similar criterio a través de la resolución de 10 de julio de 1998, al señalar que: "...referente al desacuerdo para que se practiquen las rectificaciones de un asiento del Registro Público, no es de carácter constitucional, siendo susceptible de recursos ordinarios como el de reconsideración ante la misma autoridad y el de apelación ante la Sala Civil de la Corte, conforme lo establecen los artículos 103, 106, 108 y 56, entre otros, del Decreto 9 de 1920 (por el cual se reglamenta el Registro Público), en concordancia con los artículos 1788 a 1790 del Código



14

Civil". (Amparo de Garantías Constitucionales. ELMA AURORA VALENZUELA VDA. DE CONCEPCIÓN contra la orden de hacer contenida en la Nota Marginal de Advertencia de 8 de enero de 1998, emitida por la DIRECTORA GENERAL DEL REGISTRO PÚBLICO).

En síntesis, se colige que el acto objeto de impugnación en esta demanda es de naturaleza civil y jurisdiccional, y no así, un acto de naturaleza administrativa, por lo que, a la luz de las opiniones jurídicas vertidas, la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo y Laboral no tiene competencia para conocer de la legalidad o ilegalidad de este tipo de actos.

Por consiguiente, la presente demanda resulta inadmisible pues no se ajusta a los presupuestos procesales propios de las demandas contencioso-administrativas, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley 135 de 1943 y en razón de las consideraciones anotadas, así debe declararse.

En mérito de lo expuesto, el Magistrado Sustanciador, en representación de la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Suprema, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, NO ADMITE la demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta por la firma forense BUFETE DE SANCTIS.”22

Lo cierto es que la Sala no se detiene a hilvanar y de esa manera exponer

las razones por las cuales el acto acusado ante sus estrados es un acto jurídico

civil, y además de tipo jurisdiccional, y lo que es más llamativo: que una inscripción

provisional dispuesta por el Registrador posea también tal naturaleza. Esta

ausencia de razonamiento veda cualquier consideración que apoye como

irrefragable y sólido este criterio de la jurisprudencia, ya que no posee ni uno ni otro

rasgo.

La ausencia de argumentos fundamentales, es otro de los aspectos que

deben tenerse en cuenta al tiempo de regular de mejor forma este capital punto,

22

Auto de 28 de agosto de 2006. Caso: La firma forense Bufete De Sanctis actuando en su propio nombre y representación, interpuso demanda contencioso administrativa de nulidad para que se declare nulo, por ilegal, el Auto s/n de 21 de septiembre de 2005, emitido por el Director General del Registro Público de Panamá, MP. Víctor Benavides.



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conforme a la propuesta que a través de estas líneas formulo, para que en unas

futuras enmiendas del régimen de lo contencioso administrativo, se le asigne

competencia expresa a la Sala Tercera para conocer de las demandas contra actos

del Registrador Oficial que se refieran a la materia de corrección o enmienda de los

asientos registrales, o en el específico rubro de la calificación.

Esta crítica no sería del todo objetiva si se dejare de reconocer la parentela

que tienen dichos actos del registrador con la materia civil. Esta familiaridad se

desprende de la regulación histórica; mas hoy en día desaparece la contundencia

de lo añejo para dar paso a la concreción de los hechos, que se expresa en una

jurisdicción natural de los actos de la Administración, que incluye las omisiones y

es claro que los errores plasmados en una actividad de calificación registral.

Mutatis mutandi, la fuente negocial sin duda que puede ser civil, comercial o

de otro tipo, pero se trata de un funcionario administrativo que presta un servicio, y

esa actividad no tiene por qué estar ajena al control del juez natural contencioso

administrativo, salvo que este control de legalidad no exista en el ordenamiento

jurídico del país de que se trate, que no es el caso panameño.

En el caso costarricense tenemos que desde el año 2000 fue instituido el

Tribunal Registral, que conoce en vía administrativa del recurso de apelación

contra actuaciones del registrador, autos y resoluciones definitivos que dicten todos

los Registros que conforman el Registro Nacional en las materias de su

competencia23; una vez agotada esta instancia queda abierta la contencioso

administrativa, ante la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso

Administrativo, según el artículo 2 de la Ley de creación de dicha Sección24.

En Nicaragua, recientemente, fue aprobada la Ley 698, de 27 de agosto de

200925, conforme a la que la resolución de la Dirección Nacional de Registros agota

la vía administrativa, dando lugar a continuar la reclamación por la vía de la

jurisdicción contencioso administrativa.26

Panamá, marzo de 2010.

23

Cf. Art. 25 de la Ley No. 8039, de 12 de octubre de 2000. 24

Cf. ROJAS FRANCO, Enrique. Comentarios al Código Procesal Contencioso Administrativo, Editorama, S.A., Costa Rica, 2008, pp. 377-378. 25

Publicada e la Gaceta Oficial No. 239, de 17 de diciembre de 2009. 26

Cf. Art. 178 de la citada Ley nicaragüense.



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registro publico

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