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REGIMEN SUBSIDIADO DE SEGURIDAD SOCIAL – Demanda contra la resolución que revocó a Tayrona EPS Indígena, hoy EPS Etnofuturo S.A., la autorización para administrar recursos del régimen subsidiado / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR – Mientras no se notifique es inoponible / INEPTITUD DE LA DEMANDA - No se configura por no demandar acto ficto / SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO - Alcance / VIA GUBERNATIVA - Agotamiento por silencio administrativo negativo / SILENCIO ADMINISTRATIVO - Opera por el simple transcurso del tiempo / ACTO FICTO O PRESUNTO - Demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa. Pérdida de competencia de la administración para decidir recursos de la vía gubernativa / FALLO INHIBITORIO – Se revoca / JUEZ DE PRIMERA INSTANCIA - Debe proferir decisión resolviendo el fondo del asunto Sorprende la decisión del Tribunal de tomar como fecha de presentación de la demanda, la fecha de reparto al ponente, es decir el 27 de julio de 2005; y dado que la actora en realidad presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1691 de 2004 el día 8 de marzo de 2005, no le era posible a la sociedad actora demandar el acto que resolvió el recurso de reposición, Resolución 239 de 4 de marzo de 2005 notificada a la demandante solo el 5 de abril de 2005. […] En este caso, la sociedad actora al momento de presentar la demanda el 8 de marzo de 2005, no conocía del acto administrativo que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto demandado, ya que la administración a pesar de haberlo expedido el 4 de marzo de 2005, lo notificó tan solo el 5 de abril de 2005. Ahora bien el recurso de reposición fue interpuesto el 7 de enero de 2005, y de conformidad con el artículo 60 del C.C.A., respecto de las decisiones en la vía gubernativa prevé, que “Transcurrido un plazo de (2) meses contado a partir de la interposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa”; así, la parte actora decidió dejar constancia, el 8 de marzo de 2005, en declaración extrajucio ante notaría, de que a esa fecha habían transcurrido los 2 meses que tenía la administración para resolver el recurso de reposición sin que la administración se pronunciara, por lo que en ese momento se configuró el silencio administrativo negativo. […] En efecto, la parte actora alegó la ocurrencia del silencio administrativo negativo, por lo que la ineptitud de la demanda no se configura por no demandar un supuesto acto ficto, […] Así, la sociedad actora acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando aún no se le había notificado el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición contra el acto aquí demandado, y al referirse el artículo 60 del C.C.A. a la palabra “acudir” se refiere a haber presentado demanda, no cuando se haya notificado el auto admisorio de la misma, como equivocadamente lo considera el Tribunal Administrativo del Meta […] Por ello el acto administrativo 239 de 4 de marzo del 2005, notificado el 5 de abril de 2005 fue expedido extemporáneamente, y no produce efectos contra el interesado ya que no puede coexistir con el “acto ficto”, con el cual se entendió ratificada la decisión contenida en la Resolución 1691 de 30 de noviembre de 2004. Al haberse interpuesto demanda ante lo contencioso administrativo el 8 de marzo de 2005, la administración perdió competencia para resolver el recurso de reposición. De conformidad con lo anterior, no existe inepta demanda y a fin de garantizar los derechos a la doble instancia, al debido proceso, al derecho de defensa y al acceso a la administración de justicia, se impone la revocatoria de la sentencia recurrida para disponer, en su lugar, que el a-quo se pronuncie de fondo respecto de las pretensiones de la demanda. NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias Consejo de Estado Sección Tercera de 28 de agosto de 2014, Radicación 25000-23-26-000-2001-11002-01(28656), C.P. Hernán Andrade Rincón y de 23 de noviembre de 2000, Radicación ACU-1723, C.P Ricardo Hoyos Duque; de la Sección Segunda de 15 de marzo de 2007,
Radicación 25000-23-25-000-2002-09146-01(4612-05), C.P. Alberto Arango Mantilla; y de la Sección Primera de 24 de mayo de 2012, Radicación 52001-23-31-000-2004-02066-02, C.P. María Claudia Rojas Lasso. FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 143 SINTESIS DEL CASO: La Entidad Promotora de Salud Tayrona EPS Indígena, hoy EPS Etnofuturo S.A. solicitó declarar la nulidad de la Resolución 1691 de 30 de noviembre de 2004, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual le revocó Ia autorización para administrar los recursos del régimen subsidiado. El Tribunal Administrativo del Meta se inhibió para resolver de fondo la demanda. La Sala revocó el fallo de primera instancia y dispuso devolver el expediente al Tribunal para que defina la controversia, estudiando de fondo la cuestión planteada en la demanda
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil quince (2015) Radicación número: 5001-23-31-000-2005-10372-01 Actor: EPS ETNOFUTURO S.A Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la
sentencia de fecha 6 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal
Administrativo de Meta, por medio de la cual se inhibe para resolver de fondo la
demanda.
I. ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA
1.1. Pretensiones
La Entidad Promotora de Salud Tayrona EPS Indígena, hoy EPS Etnofuturo S.A.
solicitó declarar la nulidad de la Resolución 1691 de 30 de noviembre de 2004,
proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la cual le
revocó Ia autorización para administrar los recursos del régimen subsidiado.
Como consecuencia de dicha nulidad y a título de restablecimiento del derecho,
pidió se condene a la entidad demandada a pagar a EPS Etnofuturo S.A. la suma
de $800.000.000.00, debidamente indexada o actualizada desde el 08 de marzo
del año 2005 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso.
Así mismo pidió se ordene a la Superintendencia Nacional de Salud dar
cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del Código
Contencioso Administrativo y adicionalmente, que en caso de no efectuarse el
pago de Ia condena en forma oportuna, la entidad deberá liquidar los intereses
comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del C.C.A; por último pidió
la condena en costas.
Hechos
De acuerdo con el texto de la demanda, se pueden resumir en los siguientes:
El día 30 de noviembre de 2004, la Superintendencia Nacional de Salud expidió Ia
Resolución 1691, mediante Ia cual revocó Ia autorización para administrar los
recursos del régimen subsidiado a Ia Entidad Promotora de Salud Tayrona EPS
Indígena.
El día 07 de enero de 2005, la EPS Etnofuturo S.A. presentó recurso de reposición
contra la anterior Resolución.
Transcurridos dos meses desde la presentación del recurso de reposición sin que
la administración se pronunciara, la representante legal de EPS Etnofuturo S.A,
en fecha 8 de marzo de 2005, efectuó ante Ia Notaria 28 del Circuito de Bogotá,
declaración extraproceso al respecto, registrada mediante acta No 545 de 2005.
Normas violadas y concepto de la violación
La actora invoca como normas vulneradas los artículos 2°, 6°, 13, 15, 23, 29, 48,
83, 84, 85, 209 y 333 de la Constitución Política; los artículos 49 y ss. del Código
Contencioso Administrativo, el artículo 167 y concordantes del Código de
Comercio; los artículos 180, 230 y 233 de la Ley 100 de 1993, los artículos 49 y
127 de la Ley 812 de 2003, los artículos 97 y ss. de la Ley 489 de 1998; el artículo
208 del Decreto 663 de 1993, los artículos 1° y 2° del Decreto 1566 de 2003; los
artículos 1° y ss del Decreto 1088 de 1993, los artículos 5° y ss del Decreto 1804
de 1999, los artículos 11 y ss. del Decreto 515 de 2004; y el capítulo 1° del Título
V de la Circular Externa Única 137 de 2002, argumentando:
-La Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y
se dictan otras disposiciones” prevé en su artículo 230 de manera expresa, que
una de las sanciones que puede imponer la Superintendencia Nacional de Salud
es la revocatoria o suspensión de los certificados de autorización otorgados a las
entidades promotoras de salud.
El Decreto 1259 de 1994 “por el cual se reestructura la Superintendencia Nacional
de Salud”, determina en el artículo 16, que el procedimiento administrativo de la
Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra en las
disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria, por lo que el régimen
sancionatorio aplicable será el consagrado en el numeral 4° del artículo 208 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, aclarando que lo que no esté regulado
por esta norma se ceñirá al Código Contencioso Administrativo pero solo de forma
excepcional y subsidiaria.
La Superintendencia Nacional de Salud se limitó a resaltar que la Resolución 1691
de 2004, acusada, cumplió con los presupuestos legales generales contenidos en
el Código Contencioso Administrativo, sin contemplar el régimen sancionatorio
consagrado en el numeral 4° artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema
Financiero.
Con la expedición de la Resolución 1691 de 30 de noviembre de 2004, se vulneró
su derecho de defensa y de audiencia, lo cual afectó la validez del acto, porque: 1)
se desconoció el literal i) del numeral 4° del artículo 208 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero, al omitir el periodo probatorio que según esta norma es hasta
de dos 2 meses y 2) se desconoció el literal h) del numeral 4° del artículo 208 del
Estatuto Orgánico del Sistema Financiero que establece que el término de traslado
del acto de formulación de cargos para los presuntos infractores es de 30 días
contados a partir de la fecha de notificación del acto de formulación de cargos y en
el caso concreto el auto 1050 del 26 de octubre de 2004 otorgo para dicha etapa
solo 10 días, circunstancia que redujo sustancialmente la oportunidad y la forma
para ejercer el derecho de defensa; 3) También fue irregular el trámite que se le
dio a una solicitud de recusación contra la funcionaria designada para adelantar y
llevar a cabo hasta el final la investigación administrativa, doctora Martha Isabel
Liévano Cantor, la cual fue aceptada por ella mediante memorando del 26 de
noviembre de 2004 y sin embargo, el doctor José Roberto Garay Giraldo Director
General de EPS, negó sin justificación la recusación mediante la Resolución 1168
del 29 de noviembre de 2004, notificada a la entidad demandante el 01 de
diciembre de 2004, un día después de que se profiriera el acto administrativo
demandado, razón por la que se vulneró el artículo 208 del Estatuto Orgánico del
Sistema Financiero.
Afirma que por haber tomado como referente un procedimiento administrativo
totalmente equivocado, la decisión contenida en la Resolución 1691 de 2004 de
ninguna manera cumple los presupuestos legales contenidos en el numeral 4° del
artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, generando la nulidad
de la actuación administrativa y por consiguiente la revocatoria del acto.
Todo lo anterior conlleva a la estructuración de la nulidad de toda la actuación
administrativa desplegada y, en consecuencia, a la necesaria revocación de la
Resolución 1691 de 2004, por haberse proferido sin ajustarse a las normas
propias de la actuación administrativa sancionatoria.
Con la expedición de la Resolución 1691 de 2004 también se configuró el vicio de
la falsa motivación, debido a que dicha decisión se sustentó en pruebas de
carácter sumario que además fueron aportadas irregularmente al expediente,
también por ser falsos e inexistentes los antecedentes de hecho que se aducen
como fundamento de la decisión.
Así, la sociedad actora, enumera y desarrolla los argumentos por el cargo de falsa
motivación y en resumen manifiesta:
1) Los hechos en que se apoyó el Superintendente para expedir la Resolución
acusada se refieren a un fallo de tutela expedido por el Juzgado Cuarto Penal del
Circuito de Villavicencio. Si bien dicho fallo niega las pretensiones de la aquí
sociedad actora y encuentra ajustadas a derecho las actuaciones de la
Superintendencia Nacional de Salud, el señor Superintendente omitió de forma
imperdonable, precisar o aclarar que el fallo proferido era solamente de primera
instancia, respecto del cual la actora interpuso oportunamente el recurso de
impugnación y por ello no era una providencia en firme, tal y como se le advirtió a
dicha entidad mediante la comunicación del 17 de noviembre de 2004.
No era dable a esa entidad "maquillar" los hechos relacionados en el acto acusado
con el fin de aparentar que definitivamente las actuaciones de la Superintendencia
se encuentran ajustadas a derecho, “maquillaje” que a la postre terminó expuesto
mediante el fallo de segunda instancia proferido por la Sala de Decisión Penal del
Distrito Judicial de Villavicencio el día 06 de diciembre de 2004, en el cual dicho
Tribunal concedió el amparo invocado por la EPS Etnofuturo S.A. con el fin de
proteger los derechos al debido proceso y al habeas data que están siendo
vulnerados por la Superintendencia Nacional de Salud.
2) Se afirma en el acto acusado que “la asociación indígena dejó de serlo y lo que
surge es una sociedad en la cual un par de cabidos aparecen asociados con un
porcentaje mínimo y una serie de asociados privados. La calidad de público la
tenía la asociación de indígenas no así los cabildos en sí mismos, de manera que
el hecho de asociarse posteriormente para conformar una sociedad anónima no le
da licencia para pregonar el carácter de público”, sin embargo, el concepto emitido
el 04 de marzo de 2004 bajo el No 8001-1-142176 por la oficina jurídica de la
Superintendencia Nacional de Salud, analizó el carácter legal de los territorios
indígenas y concluyó que los cabildos indígenas son entidades públicas
especiales, conclusión sustentada en el Decreto 2164 de 1995 “Por el cual se
reglamenta parcialmente el capítulo XIV de la Ley 160 de 1994 en lo relacionado
con la dotación y titulación de tierras a las comunidades indígenas para la
constitución, reestructuración, ampliación y saneamiento de los resguardos
indígenas en el territorio nacional”; en el artículo 1° del Decreto 1809 de 1993 “Por
el cual se dictan normas fiscales relativas a los territorios indígenas”, y en el
artículo 2° del Decreto 1088 de 1993 “por el cual se regula la creación de las
asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas”.
3) En la Resolución 1691 de 2004, impugnada, el Superintendente afirmó
“injustamente” que la EPS Etnofuturo S.A. no remitió la información solicitada en la
comunicación 0150 de 2004, relacionada con los propietarios y la composición
patrimonial de la entidad; afirmación que es contraria a la realidad ya que, adjunto
al memorial de descargos se acompañó el cuadro N°1 en el que se discrimina la
actual composición accionaria y los propietarios de la EPS Etnofuturo S.A.
4) Respecto de la falsa motivación, referente al presunto incumplimiento del literal
b) del artículo 14 de la Ley 691 de 2001, es conveniente advertir, en primer lugar,
que el cargo imputado por la Superintendencia tiene como fundamento la
interpretación de dicha norma, interpretación a partir de la cual la
Superintendencia concluye que la sociedad actora ha violado dicha interpretación,
sin embargo, nadie puede ser sancionado por infringir la interpretación de una ley.
5) Finalmente el último cargo de falsa motivación señalado por la sociedad actora
se refiere al error en derecho al señalar que el Decreto 2716 de 2004 es una
norma aplicable a la EPS ETNOFUTURO S.A., ya que dicha norma fue expedida
el 26 de agosto de 2004 y por ello, por aplicación de un principio básico del
derecho, no tiene aplicación retroactiva.
2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
Por auto de 13 de abril de 2007 el Tribunal Administrativo del Meta, tuvo por no
contestada la demanda por parte de la Superintendencia Nacional de Salud.
II. SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo del Meta profirió fallo el 6 de septiembre de 2011
mediante el cual declaró probada de oficio la excepción de “INEPTITUD
SUSTANTIVA DE LA DEMANDA” y, en consecuencia, se inhibió de resolver de
fondo la controversia, considerando:
La Resolución 1691 de 30 de noviembre del 2004, proferida por la
Superintendencia Nacional de Salud, revoca la autorización para administrar los
recursos del régimen subsidiado a la Entidad Promotora de Salud Tayrona Eps
Indígena hoy EPS Etnofuturo S.A.
En declaración extrajuicio de 8 de marzo del 2005, la EPS Etnofuturo S.A., dejó
la constancia ante la Notaria 28 de Bogotá, de que el 7 de enero de 2005
interpuso ante la Superintendencia Nacional de Salud recurso de reposición
contra la Resolución 1691 de 30 de noviembre de 2004, sin que se haya dado
respuesta alguna, motivo por el que se entiende que la Resolución impugnada
fue confirmada en todas y cada una de sus partes, al haberse configurado el
silencio administrativo negativo.
El 4 de marzo del 2005, la Superintendencia Nacional de Salud mediante
Resolución 239 resolvió el recurso de reposición interpuesto por la accionante,
confirmando la Resolución 1691 del 30 de noviembre de 2004, la cual fue
notificada personalmente al apoderado de EPS Etnofuturo S.A. el 5 de abril del
2005.
La parte actora demandó en acción de nulidad y restablecimiento del derecho
la Resolución 1691 de 30 de noviembre de 2004 y la demanda fue presentada el
día 27 de julio del 2005, “de acuerdo con el acta de reparto que reposa en la hoja
que le sigue a la carátula del proceso”, fecha en la cual la apoderada de la
entidad demandante ya tenía conocimiento de la Resolución 239 de 4 de marzo
de 2005, sin embargo, en el acápite de pretensiones de la demanda, no hizo
alusión a la declaratoria de nulidad de dicha Resolución.
Considera el Tribunal Administrativo del Meta que la Superintendencia
Nacional de Salud actuó conforme a la Ley, al expedir el acto que resolvió el
recurso de reposición formulado, toda vez que la ocurrencia del silencio
negativo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver
mientras no se haya acudido a la jurisdicción, circunstancia que se formaliza con
la notificación del auto admisorio de la respectiva demanda, que para el caso
concreto fue el 31 de enero de 2006, es decir que la entidad demandada
resolvió el recurso antes de la expedición de dicho acto.
Concluye que “la demanda fue incoada sin ajuste a la ley, respecto de la
actuación acusable debido a las circunstancias anotadas, por cuanto en
definitiva el acto acusable viene a ser el ACTO ADMINISTRATIVO EXPRESO
(Resolución No. 0239 de marzo 4 de 2005), la que resolvió el recurso
interpuesto, el cual aparece notificado personalmente el 5 de abril de 2005, en
virtud de las circunstancias anotadas, lo que impide el estudio de fondo del
caso.”
Por último resalta que “la demanda es inepta por falta de impugnación de la
nulidad del acto administrativo relevante, relacionado con el recurso interpuesto,”
razón por la que decide inhibirse de resolver de fondo la controversia.
III. APELACIÓN
Solicita la parte actora la revocatoria de la sentencia reiterando los argumentos de
la demanda, y adicionalmente asegura que el juez de primera instancia confundió
la fecha de presentación de la demanda que es de 8 de marzo de 2005.
El Juez desconoció el Código Contencioso Administrativo, el cual establece que
los particulares tienen conocimiento de las decisiones adoptadas por la
administración, no desde la fecha en que se expiden los actos administrativos,
sino en la fecha que éstos quedan debidamente notificados, pues mientras ello no
suceda los actos administrativos son inoponibles al administrado.
La prueba documental recaudada evidencia que el Juez faltó a la verdad, toda
vez que si la demanda fue presentada el 8 de marzo de 2005, es imposible que el
demandante hubiera podido incluir en su escrito la Resolución 239, que le fue
notificada el 5 de abril de 2005.
El Tribunal Administrativo se equivocó al afirmar que la Superintendencia Nacional
de Salud conoció la existencia del proceso mediante la notificación del auto
admisorio, toda vez que omitió valorar la prueba documental de 9 de marzo de
2005, en la cual el apoderado de la actora expresamente informó a la
Superintendencia Nacional de Salud que había acudido a la Jurisdicción
Contenciosa Administrativa, pues el 8 de marzo de 2005 había presentado la
demanda, y que como consecuencia dicha entidad había perdido competencia
respecto del recurso de reposición que se abstuvo de resolver en el plazo legal
asignado por el Código Contencioso Administrativo.
La sentencia apelada exigió a la demandante integrar la demanda con la
Resolución 239 del 4 de marzo de 2005, con el argumento de que fue conocida
por el actor antes de que la demanda en contra de la Resolución 1691 de 30 de
noviembre de 2005 hubiera sido admitida y notificada a la entidad pública
demandada. Esta exigencia viola el derecho fundamental al debido proceso
previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, pues según lo dispuesto en el
Código Contencioso Administrativo, ante la ocurrencia del silencio administrativo
negativo, la vía gubernativa concluye y se agota, con lo cual nace la posibilidad de
que las personas puedan acceder a la vía jurisdiccional, sin restricción alguna.
El silencio administrativo negativo busca beneficiar al administrado y sancionar a
la administración negligente, pone fin a la vía gubernativa y abre la vía
jurisdiccional; lo cual implica la pérdida de su competencia, sin que sea necesario
que la demanda haya sido admitida, pues basta su interposición o presentación
para que surja la incompetencia de la administración y de paso la ilegalidad de sus
actuaciones extemporáneas.
Aduce que el fallo inhibitorio no procede y que, por el contrario, se debe
determinar el restablecimiento del derecho que cierta, positiva y
consecuentemente se traduce en una protección directa y efectiva del derecho
subjetivo vulnerado por el acto administrativo.
Concluye que la Superintendencia Nacional de Salud expidió un acto
administrativo de forma irregular lo que genera la nulidad de dicho acto, razón por
la que se debe acceder a las pretensiones de restablecimiento del derecho
elevadas en la demanda.
IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Por auto 11 de diciembre de 2014, en esta instancia, se corrió traslado para alegar
a las partes y al Procurador Delegado. Al respecto, la parte actora solicita se
tengan en cuenta como alegatos de conclusión los argumentos consignados en el
recurso de apelación.
Por su parte, la Superintendencia Nacional de Salud presentó escrito de alegatos
de conclusión acogiendo los argumentos de la sentencia proferida por el Tribunal
Administrativo del Meta el 6 de septiembre de 2011; adicionalmente manifiesta
que el acto acusable era la Resolución 239 de 4 de marzo de 2005, que dio por
finalizada la actuación administrativa, pues fue la que resolvió el recurso de
reposición interpuesto contra la Resolución 1691 de 30 de noviembre de 2004.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Procede la Sala a examinar las argumentaciones expuestas por la parte actora en
el recurso de apelación, pues de conformidad el artículo 357 del Código de
Procedimiento Civil ésta providencia se limitará a conocer de los puntos o
cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de
apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta
instancia.
-Sentencia del Tribunal
El Tribunal señaló que existía inepta demanda, manifestando que la fecha de la
presentación de la demanda fue el 27 de julio de 2005, “de acuerdo con el acta de
reparto que reposa en la hoja que le sigue a la carátula del proceso” y con base en
esa fecha, dedujo que el acto administrativo que resuelve el recurso de reposición
contra el acto acusado, debió ser demandado igualmente ya que dicho acto
administrativo fue conocido por la parte actora al momento de su notificación el día
5 de abril de 2005, es decir, antes de presentar la demanda.
-El recurso de apelación
Básicamente el recurrente argumenta que no es procedente un fallo inhibitorio ya
que la sociedad actora demandó en acción de nulidad la Resolución 1691 de 30
de noviembre de 2004, proferida por la Superintendencia Nacional de Salud, por
medio de la cual le revocó Ia autorización para administrar los recursos del
régimen subsidiado, y puso en conocimiento del Tribunal que transcurridos dos
meses desde la presentación del recurso de reposición interpuesto contra la
Resolución 1691 de 2004, sin que la administración se pronunciara, la
representante legal de EPS Etnofuturo S.A, el 8 de marzo de 2005, efectuó ante
Ia Notaria 28 del Circuito de Bogotá, declaración extraproceso al respecto y que
habiendo presentado la demanda el día 8 de marzo de 2005, no puede tenerse en
cuenta la fecha establecida por el Tribunal como fecha de presentación de la
demanda, es decir el 27 de julio de 2005; primero, porque esta fecha es la del
reparto a la magistrada ponente y no la fecha de presentación de la demanda que
fue el 8 de marzo de 2005 y, segundo, porque en el transcurso de estas dos
fechas la Superintendencia Nacional de Salud notificó a la demandante el acto
administrativo que resuelve el recurso de reposición1, es decir el 5 de abril de
2005, cuando ya la sociedad actora había presentado la demanda, por lo que a la
sociedad actora, de conformidad con la precisa fecha de la presentación de la
demanda, no le correspondía demandar un acto administrativo que no conocía.
El caso Concreto
Problema Jurídico.
El problema jurídico en este caso consiste en determinar si existe ineptitud
sustantiva de la demanda, por no demandar la Resolución 239 de 4 de marzo de
2005, por la cual la demandada, Superintendencia Nacional de Salud, resolvió el
recurso de reposición contra el acto administrativo aquí demandado.
- A folios 1 a 16 del expediente aparece la demanda interpuesta en acción de
nulidad y restablecimiento contra la Resolución 1691 de 2004, expedida por la
Superintendencia Nacional de Salud, recibida por el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca el 8 de marzo de 2005, como se observa en los sellos del
Tribunal, vistos a folio 16.
La parte actora en el texto de la demanda expresa textualmente:
“Transcurridos los dos (2) meses desde que fue presentado el Recurso de
Reposición contra la Resolución No. 1691 de 30 de noviembre de 2004, la
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD no notificó ningún acto
administrativo mediante el cual se diera resultado del recurso, circunstancia
por la cual se elevó la declaración extraproceso Acta No. 545/2005 ante la
Notaría 28 del Círculo de Bogotá.”
1 Resolución 239 de 4 de marzo de 2005
Mediante auto2 de 23 de junio de 2005, el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca determinó que no tenía competencia para conocer el caso y, en
consecuencia, ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Meta.
El 27 de julio de 20053 se surtió el reparto dentro del Tribunal Administrativo del
Meta asignando el proceso a la Magistrada Teresa Herrera Andrade.
El 2 de noviembre de 20054 el Despacho Sustanciador, previo a resolver la
admisión de la demanda y la solicitud de suspensión provisional, inadmitió la
demanda y ordenó subsanarla.
Por auto5 de 31 de enero de 2006 se admitió la demanda y se negó la suspensión
provisional solicitada.
Mediante auto6 de 13 de abril de 2007, el Tribunal Administrativo del Meta dispuso
tener por no contestada la demanda por parte de la Superintendencia Nacional de
Salud y abrió a pruebas el proceso.
El 30 de abril de 20077, la Superintendencia Nacional de Salud presentó en forma
extemporánea la contestación de la demanda.
El 13 de noviembre de 20078, la Superintendencia Nacional de Salud presentó
alegatos de conclusión, en primera instancia, sin que hubiera de por medio auto
que ordenara traslado para alegar.
Por auto de 20 de mayo de 20109, el a quo ordenó correr traslado para alegar de
conclusión.
Mediante auto10 de 21 de junio de 2011, el despacho sustanciador decretó
pruebas de oficio.
El 6 de septiembre de 2011 el Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia
inhibitoria, objeto del presente recurso de apelación.
2 Folios 83 a 85 del cuaderno principal 3 Primera hoja útil del expediente principal, sin número de folio 4 Folio 99 del cuaderno principal 5 Folio 102 a 109 del cuaderno principal. 6 Folio120 del cuaderno principal 7 Folios 121 a 142 del cuaderno principal 8 Folios 144 a 160 del cuaderno principal 9 Folio 167 del cuaderno principal 10 Folio 217 del cuaderno principal
Se encuentra probado dentro del expediente que la sociedad actora presentó
demanda el 8 de marzo de 2005 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
y que el 23 de junio de 2005 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
determinó que no tenía competencia para conocer el asunto y, en consecuencia,
ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Meta.
El artículo 143 del C.C.A prevé:
“ARTÍCULO 143. Modificado por el art. 26, Decreto Nacional 2304 de 1989,
Modificado por el art. 45, Ley 446 de 1998. Se inadmitirá la demanda que
carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores
y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción.
No obstante, si la demanda se presenta dentro del término de caducidad, el
ponente, por auto susceptible de reposición, expondrá los defectos
simplemente formales para que el demandante los corrija en un plazo de
cinco (5) días. Si así no lo hiciera, se rechazará la demanda.
Se rechazará de plano la demanda cuando haya caducado la acción.
En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión
motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la
mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en
cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que
ordena la remisión.”
Llama poderosamente la atención de esta Sala que el Tribunal Administrativo del
Meta no haya tenido en cuenta y aplicado al caso concreto el artículo
anteriormente transcrito.
En efecto, sorprende la decisión del Tribunal de tomar como fecha de
presentación de la demanda, la fecha de reparto al ponente, es decir el 27 de julio
de 2005; y dado que la actora en realidad presentó la demanda de nulidad y
restablecimiento del derecho contra la Resolución 1691 de 2004 el día 8 de marzo
de 2005, no le era posible a la sociedad actora demandar el acto que resolvió el
recurso de reposición, Resolución 239 de 4 de marzo de 2005 notificada a la
demandante solo el 5 de abril de 2005.
Esta Corporación11 ha considerado que mientras no se notifiquen los actos
administrativos de carácter particular estos son inoponibles:
“…
“…se concluye que el ordenamiento, tal como lo ha ratificado la
jurisprudencia, consagra la ineficacia, es decir, la no producción de
11 Sentencia de 28 de agosto de 2014, expediente No. 25000-23-26-000-2001-11002-
01(28656) Consejero Ponente: doctor Hernán Andrade Rincón.
efectos o la inoponibilidad del acto administrativo de carácter general o
particular que no hubiese sido publicado o notificado en debida forma,
según sea el caso, sin que ello implique la nulidad del respectivo acto,
el cual se tendrá por válido desde el momento de su expedición.
En este aparte es preciso recordar que un aspecto es la validez del acto
administrativo y otro muy distinto su eficacia, dado que se trata de
fenómenos que obedecen a condiciones y requisitos diferentes y que, por lo
mismo, tienen diversas consecuencias, habida cuenta que mientras la
validez de un acto administrativo se manifiesta en el cumplimiento de todos
los requisitos legales para surgir al tráfico jurídico y que, en consecuencia,
goza de la presunción de legalidad que sólo puede ser desvirtuada por el
juez de lo contencioso administrativo, único competente para declarar la
nulidad del acto, la eficacia, que no es otra cosa que la posibilidad de
producir los efectos para los cuales fue proferido el acto y que no
depende del lleno de los requisitos de existencia del mismo sino de la
forma en que se haya llevado a cabo su publicidad, la cual se convierte
en un requisito indispensable para investir de obligatoriedad a las
decisiones administrativas12.
De lo anterior se desprende que, no obstante existir un acto
administrativo investido de la presunción de legalidad, porque se
asume que fue expedido con el lleno de todos los requisitos legales y
por lo tanto resulta apto para ser ejecutado, el mismo no será oponible
al administrado en la medida en que dicho acto no haya sido puesto en
su conocimiento en la forma indicada por la ley, lo cual se explica si se
tiene en cuenta que nadie puede ser obligado a cumplir una disposición
que desconoce o a resultar afectado por sus alcances.” (…)
En este caso, la sociedad actora al momento de presentar la demanda el 8 de
marzo de 2005, no conocía del acto administrativo que resolvió el recurso de
reposición interpuesto contra el acto demandado, ya que la administración a pesar
de haberlo expedido el 4 de marzo de 2005, lo notificó tan solo el 5 de abril de
2005.
Ahora bien el recurso de reposición fue interpuesto el 7 de enero de 2005,13 y de
conformidad con el artículo 60 del C.C.A., respecto de las decisiones en la vía
gubernativa prevé, que “Transcurrido un plazo de (2) meses contado a partir de la
interposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos,
se entenderá que la decisión es negativa”; así, la parte actora decidió dejar
constancia, el 8 de marzo de 2005, en declaración extrajucio ante notaría, de que
12 Se advierte que la anterior diferenciación entre validez y eficacia se refiere a los actos administrativos, puesto que en materia contractual otros bien distintos son el sentido y alcances de figuras tales como la ineficacia de pleno derecho, la inexistencia, la nulidad y la oponibilidad. 13 Folios 222 a 245 del expediente.
a esa fecha habían transcurrido los 2 meses que tenía la administración para
resolver el recurso de reposición sin que la administración se pronunciara, por lo
que en ese momento se configuró el silencio administrativo negativo.
En cuanto al silencio administrativo negativo en relación con la demanda y los
requisitos para su presentación, esta Corporación ha considerado14 lo siguiente:
“No se comparte la decisión del Tribunal de declararse inhibido por no
haberse demandado el silencio administrativo negativo en que incurrió la
entidad respecto del recurso de apelación interpuesto contra la Resolución
No. 000240 del 14 de marzo de 2002. Considera la Sala, así como lo ha
reiterado esta Corporación en anteriores oportunidades, que cuando se
presenta el fenómeno del silencio administrativo negativo por la no
resolución del recurso de apelación, el actor simplemente tiene que
alegar su ocurrencia, sin que exista la necesidad de cuestionar el acto
ficto, por cuanto dicho silencio al constituir una ficción legal sólo tiene
por objeto abrir la posibilidad de acudir a la vía jurisdiccional.
Además, ninguna norma establece para el demandante la obligación de
solicitar que se declare el fenómeno del silencio administrativo, éste
opera por el simple transcurso del tiempo y corresponde al juez su
declaratoria si se dan los presupuestos para ello, sin que pueda hablarse
de fallo ultra o extra-petita, pues con ello no se está accediendo o
negando pretensión de fondo, se trata sencillamente de establecer la
presencia de un presupuesto procesal más.”
En efecto, la parte actora alegó la ocurrencia del silencio administrativo negativo, por
lo que la ineptitud de la demanda no se configura por no demandar un supuesto acto
ficto, así lo ha analizado el Consejo de Estado15 en sentencia de 23 de noviembre
del año 2000:
“Entre ambos tipos de silencio pueden destacarse las siguientes diferencias:
-Producido el silencio positivo surge un acto administrativo presunto, en tanto
que el silencio negativo no da origen a un acto y sólo está concebido
como un mecanismo con efectos procesales que permite agotar la vía
gubernativa. Hablar de un acto negativo presunto, tal como lo hace el
artículo 40 del Código Contencioso Administrativo en el caso del
silencio administrativo con efectos negativos, es un error de técnica
jurídica pues por definición un acto es una manifestación de voluntad
que produce una modificación en el ordenamiento y con el silencio
negativo no se genera ningún cambio, por el contrario, se mantiene una
situación preexistente.
14 Sentencia de 15 de marzo de 2007, expediente No. 25000-23-25-000-2002-09146-01(4612-05), Consejero Ponente Alberto Arango Mantilla. 15 Sentencia de 23 de noviembre de 2000, expediente ACU-1723, Consejero Ponente, doctor Ricardo Hoyos Duque.
-Como el silencio positivo produce un verdadero acto administrativo en el
cual se reconocen derechos, una vez producido la administración no puede
dictar un acto posterior contrario y sólo está facultada para revocarlo con el
consentimiento expreso y escrito del titular o cuando sea manifiesta su
oposición a la Constitución Política o a la ley, no esté conforme o atente
contra el interés público o social, se cause agravio injustificado a una
persona o fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales (arts. 69 y
73 C.C.A.). En el silencio negativo, por el contrario, la administración
tiene el deber de decidir sobre la petición inicial, mientras el interesado
no haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
(art. 60 C.C.A).
Ahora bien: tanto vale no dictar el acto como dictarlo durante el término
del silencio y no notificarlo o notificarlo con posterioridad, pues
mientras el interesado desconozca su existencia le es inoponible, es
decir, el acto no surte efectos y en consecuencia, el titular puede
disfrutar de los derechos derivados del silencio positivo o acudir ante el
juez en el caso del silencio negativo. A esa conclusión se llega a partir
de la simple lectura del artículo 40 C.C.A.
Así, la sociedad actora acudió ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo
cuando aún no se le había notificado el acto administrativo que resolvió el recurso
de reposición contra el acto aquí demandado, y al referirse el artículo 60 del
C.C.A. a la palabra “acudir” se refiere a haber presentado demanda, no cuando se
haya notificado el auto admisorio de la misma, como equivocadamente lo
considera el Tribunal Administrativo del Meta; así, lo ha considerado esta
Sección16:
“De acuerdo con el inciso primero del artículo 60 del C. C. A., “transcurrido
un plazo de dos (2) meses contado a partir de la interposición de los recursos
de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre
ellos, se entenderá que la decisión es negativa.
Como consecuencia de lo dispuesto en la norma transcrita, el 17 de agosto
de 2004 se configuró el silencio administrativo negativo por falta de decisión
de los recursos interpuestos contra la Resolución 339 de 17 de diciembre de
2003.
El 17 de noviembre de 2004 el actor procedió a demandar la nulidad de la
Resolución 339 de 17 de diciembre de 2003 y del acto ficto que decidió los
recursos en su contra.
En esta última fecha la administración perdió competencia para decidir los
recursos de reposición y apelación contra la Resolución 339 de 17 de
diciembre de 2003 dado que por virtud del inciso tercero del artículo 60 del
C.C.A., “la ocurrencia del silencio administrativo negativo previsto en el inciso
16 Sentencia de 24 de mayo de 2012, expediente No. 52001-23-31-000-2004-02066-02, Consejera Ponente María Claudia Rojas Lasso.
primero no exime a la autoridad de responsabilidad ni le impide resolver
mientras no se haya acudido ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo”.
Durante algún tiempo la jurisprudencia de la Sección estimó que de acuerdo
con el aparte subrayado de la norma transcrita la administración perdía
competencia para decidir los recursos de la vía gubernativa, con relación a
los cuales se había configurado el silencio administrativo, desde que se
notificaba el auto admisorio de la demanda ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
Ese criterio fue modificado por la Sala mediante sentencia de 29 de mayo de
200817, donde precisó que “si bien es cierto que la administración debe
decidir el recurso de la vía gubernativa aún después de haber ocurrido el
silencio negativo; pero solo podrá hacerlo <mientras no se haya acudido ante
la jurisdicción>, según lo dispone el art. 60 CCA. Y si llegare a decidir el
recurso luego de presentada la demanda, aduciendo no habérsele notificado
aún el auto admisorio, tal decisión extemporánea no produce efectos contra
el interesado, ni puede coexistir con el acto ficto con el cual ya se entendió
resuelto el recurso, y deviene en acto carente de todo fundamento, expedido
sin competencia y desligado de la actuación en que ya se había agotado la
vía gubernativa”.
En otras Secciones de esta Corporación también se ha tenido el criterio
anterior, aduciendo que la figura del silencio administrativo negativo se
consagró como garantía para el administrado y no en beneficio de la
administración negligente en la resolución de las peticiones y recursos. Y que
debe facilitarse al interesado el acceso a la administración de justicia
mediante la ficción de que el silencio de la autoridad en ejercicio de función
administrativa equivale a una respuesta negativa que por regla general
puede ser demandada judicialmente, momento a partir del cual la
administración pierde toda competencia para decidir.(…)18”
Por ello el acto administrativo 239 de 4 de marzo del 2005, notificado el 5 de abril
de 2005 fue expedido extemporáneamente, y no produce efectos contra el
interesado ya que no puede coexistir con el “acto ficto”, con el cual se entendió
ratificada la decisión contenida en la Resolución 1691 de 30 de noviembre de
2004.
17 Expediente N° 1997-09040. Actor: Julio Barreneche Almacenadora Colombiana y CIA S. en C. M.P. Camilo Arciniegas Andrade. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, auto de 3 de mayo de 2007. -
Radicación número: 25000-23-25-000-2001-03771-01(8880-05). La misma Sala se
pronunció en igual sentido mediante providencias de 31 de mayo de 2007 en el proceso
6342-05 y el 14 de junio de 2007, en el proceso 4548-04.
Al haberse interpuesto demanda ante lo contencioso administrativo el 8 de marzo
de 2005, la administración perdió competencia para resolver el recurso de
reposición.
De conformidad con lo anterior, no existe inepta demanda y a fin de garantizar los
derechos a la doble instancia, al debido proceso, al derecho de defensa y al
acceso a la administración de justicia, se impone la revocatoria de la sentencia
recurrida para disponer, en su lugar, que el a-quo se pronuncie de fondo respecto
de las pretensiones de la demanda.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad
de la ley,
FALLA:
PRIMERO.- REVOCASE la sentencia de 6 de septiembre de 2011, proferida por
el Tribunal Administrativo del Meta, por las razones expuestas en la parte motiva
de esta providencia.
SEGUNDO.- Devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para que defina la
controversia, estudiando de fondo la cuestión planteada en la demanda.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la
Sala en la sesión de la fecha.
MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Presidenta
ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS GUILLERMO VARGAS AYALA