Reforma de la EducaciónVocacional y Técnicaen América Latina

David N. Wilson

(*) David N. Wilson: Profesor de Educación Comparada,Superior y de Adultos, en el Ontario Institute for Studiesin Education (OISE), Toronto, Canada.

La traducción al castellano fue realizada por Jennifer Metcalfe

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Introducción

Este artículo sobre el estado del arte de la Refor-ma de la Educación Vocacional y Técnica (EVT) enAmérica Latina forma parte de la iniciativa del Diálo-go Interamericano destinado a promover acuerdossobre reforma educacional en la región. El trabajoanaliza las experiencias de EVT con el finde identificar las actuales deficiencias y sugerir nue-vas modalidades. Después de un análisis delos sistemas de EVT que actualmente existenen América Latina y en otros lugares, se hacenrecomendaciones para fortalecer la EVT ymejorar los sistemas educacionales de la región.El artículo se basa tanto en material publicado comono publicado, como también en la experiencia delautor en la región desde 1978.

¿Qué es una Reforma?

Fagerlin y Saha (1989) definieron la reformaeducacional como "un cambio completo de laestructura del sistema educacional de un país"sugiriendo que esto requiere de una "modificaciónfundamental de las políticas educacionalesnacionales" con objeto de lograr cambios significati-vos en la asignación de recursos nacionales para laeducación, la asignación de recursos al interior delsistema, en el porcentaje de estudiantes que lograncompletar los diferentes niveles de educación, elporcentaje de alumnos provenientes de diversosestratos económicos y las metas y el contenido de losprogramas educacionales. Covaleskie (1984) definela reforma como "los esfuerzos por eliminar losdefectos en forma sistemática" señalando que lareforma es "una de las búsquedas permanentes delos encargados de la formulación de políticas".Aguerrondo (1992) sugiere que la reforma es unfenómeno acumulativo, dado que "los procesos deinnovación se basan en los efectos a largo plazo deacontecimientos anteriores".

Merritt y Coombs (1977) enumeraron una "seriede medidas específicas" implícitas en lareforma educacional, las cuales incluyen(a) rectificación de los abusos, (b) aumento de laeficiencia, (c) mejoramiento de la efectividad,(d) reforma del proceso de formulación de políticas,(e) incorporación de nuevos grupos y (f) reforma

REFORMA DE LA EDUCACION VOCACIONAL Y TECNICA EN AMERICA LATINA

de los objetivos. Aguerrondo (1992) divide lareforma (o "proceso de innovación") en tresetapas principales: preparación, implementación ydesarrollo.

Wilson (1993a) señala que la mayoría de los"estudios sobre las reformas (de ETV)... parecenhaberse concentrado en los cambios llevados a caboen forma individual por cada país en lugar de recurrira una perspectiva comparativa de varias naciones".Al referirse a la reforma en ETV, Lauglo (1993)menciona que "hay una mayor necesidad de renova-ción de los recursos y el contenido programático enlos temas vocacionales que en los académicos paralograr mantenerse al día con las condiciones cam-biantes del mercado laboral y las necesidades deltrabajo". Estos comentarios sugieren que la reformadel sistema de ETV es a la vez más frecuente que ladel sistema académico y que los estudios acerca dela reforma de ETV carecen de la perspectiva compa-rativa que se persigue en este estudio. En conse-cuencia, este estudio recurrirá a estudiospreexistentes tanto sobre la reforma académica comode ETV en América Latina y otras naciones.

La diferencia reforma y formulaciones de política

Green (1994) señala que "las políticas son tem-porales... se espera que cambien ...(y) enmuchos casos ni siquiera son muy duraderas". Se-ñala, asimismo, que "existen claras diferencias entreel análisis de políticas, la formulación de las mismas,las decisiones sobre política o la promulgación y elanálisis de las políticas". Berliner (1993) observaque "las reformas debieran basarse en hechos acer-ca del sistema y sobre información aportada por losprofesionales involucrados" agregando que las re-formas "no deberían llevarse a cabo sin la evidenciaconfiable ... de experiencias que las validen". Elautor hace una advertencia señalando que, en Esta-dos Unidos "las premisas básicas del pensamientocontemporáneo acerca de la reforma educacional...tienen defectos". Plank (1990) agrega que, durantela reforma de la educación básica en Brasil, la "retó-rica reformista reemplazó a la reforma educacional"y que "es posible proponer reformas sin llevarlas a lapráctica" si no hay voluntad política. Lauglo (1992)criticó el documento de política del Banco Mundialsobre ETV señalado que debería haber incluido "un

mayor reconocimiento de las necesidades de cadapaís de formular sus propias políticas conforme a suscontextos específicos". Estas observaciones sugie-ren que tanto la formulación de políticas como lasreformas del sistema debieran ir precedidas por unaetapa de estudio o investigación que tenga relacióndirecta con las naciones respecto de las cuales seproponen políticas y/o reformas. De este modo, laformulación de políticas puede ser considerada comoel proceso en el cual se decide cómo se debeimplementar la reforma, incluyendo los mecanismospara hacerlo.

¿Cómo se realiza una reforma?

Oliveira (1989) señaló que las reformas se pue-den lograr por medio de: (1) proyectosnovedosos y autónomos; (2) cambios sectoriales

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y/o de políticas; y (3) diversas formas de descentra-lización. También señaló que una reforma efectivarequiere de atención integral a todos los factoresesenciales, los que incluyen: recursos adecuados,autonomía y estabilidad financiera, gestión educa-cional, incentivos para aumentar los recursos y me-jorar la calidad, profesores cuya capacitacióny remuneración sean adecuados, material educativode buena calidad y en cantidades adecuadas (inclu-yendo el material que se consume en lacapacitación) y una evaluación adecuada delaprendizaje del alumno. Wilson (1990) agrega te-mas específicos de ETV a la lista anterior, talescomo: la participación, la cooperación y lacoordinación constante con el sector industrial yel de servicios. Oliveira (1989) describió lasrelaciones entre los intentos iniciales de reforma y loscriterios de éxito del siguiente modo:

Plank (1987) clasificó las reformas de laspolíticas educacionales en aditivas, externas, deregulación y estructurales. Las reformas aditivasson las que requieren menos cambiosorganizacionales en tanto que las reformasestructurales son las que requieren el máximo. Laspolíticas de reformas aditivas pueden incluir:nuevos ingresos, aumentos salariales y el uso de

computadores. Las reformas externas puedenincluir cambios de certificación, reformulación de loscriterios de admisión, subsidios para profesores,planes de estudio reforzados en matemáticas y cien-cias, mayores requisitos para poder completar losestudios y exámenes de graduación. Lasreformas de regulación pueden incluir: el traspasode la ETV desde un ministerio (u organismo) a otro,

Tres marcos de referencia de políticas: Correlaciones institucionales

Proyecto Política Correlaciones institucionales

Instrumento Proyecto Reglamentos Instituciones

Plazos Corto Corto/mediano Mediano/largo

Alcance Intervención Política específica Lugar y calidad de las decisiones

Fuente de Visibilidad Económica PolíticaMotivación de los resultados

Grado de Finalización Nuevas políticas Instituciones queExito del proyecto se autocorrigen

Estructura Ad hoc Sin modificación Escuelas fuertes/administración más económica

Incentivos Burocrático Formuladores de Nivel de la escuelapolíticas

Iniciativa Nuevo Ministro/ Externa Cualquier actordonantes

aumento de la jornada y/o año académico, cursoscon menor número de alumnos, incremento delas habilidades elementales, reducción de lasactividades extra-curriculares y evaluacionesregionales o nacionales. Las reformas estructuralespueden incluir: evaluación de profesores enejercicio, escalafón profesional, compensaciones pormérito, cursos con menor número de alumnosy descuentos tributarios.

Wilson (1993a) señala que "el efecto de lasmodificaciones en la totalidad del sistemaeducacional es ...importante dado que el efectoresidual o multiplicador de cualquier cambio inducetanto cambios previstos (planificados) comoimprevistos (accidentales) en todo el sistema educa-cional (extendiéndose a menudo más allá delmismo)".

¿Qué resultado han tenido los anterioresintentos de reforma?

Reimers y Tiburcio (1993) señalan que"la contribución de la educación en la preparaciónde recursos humanos destinados a incrementar lacompetitividad nacional en una economía cada vezmás global debiera ser uno de los objetivos principa-les del proceso de transformación educacional.El impulso de la reforma de ETV durante la últimadécada pareciera haber sido la globalización de laindustria y el comercio. El deseo de lograr quelas naciones accedan --o mantengan-- lacompetitividad global ha requerido de reformas dela ETV tanto en países desarrollados como en losde industrialización reciente y también en lospaíses en desarrollo.

Reimers y Tiburcio señalan, asimismo, que paraidentificar "los objetivos de la reforma esindispensable mirar fuera del sector educacional".Bragg (1994) agrega que son pocas "las reformasque consideran seriamente el vínculo entre elconocimiento académico adquirido en el aula y lavida fuera de la escuela". En tanto que estas pers-pectivas sugieren que los autores adhieren a laperspectiva econocéntrica de algunas InstitucionesFinancieras Internacionales (las IFI), que puedenser un tanto limitadas y dar origen a reformasinadecuadas, también sugieren que la ETV jamásdebe perder de vista el hecho de que su principalrazón de ser sigue siendo la educación y lacapacitación de los recursos humanos querequieren los sectores productivos y de servicios delas economías nacionales.

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Covaleskie (1994) caracteriza la educación como"un sistema que milita en contra de laadopción exitosa de ciertas reformas". Esto se debea que "la educación parece ser notablementeresistente a las reformas" y es necesario entender "lanaturaleza del sistema educativo" para "ayudar aexplicar por qué es tan resistente al cambio y porqué la excelencia del sistema no resulta de laspolíticas destinadas a fomentarla".

Ejemplos seleccionados de reformas de ETV enAmérica Latina

Las iniciativas de reformas de ETV enAmérica Latina han ido acompañadas de períodosde crecimiento económico. El SENAI (ServicioNacional de Aprendizaje Industrial) fue creado enBrasil en 1942 en respuesta a la alteración quesufrieron las exportaciones provenientes de Europay América del Norte debido a la guerra. El principalproblema que debió enfrentar el SENAI fue cómocapacitar a la gran cantidad de obrerossemiespecializados que necesitaba Brasil en un pe-ríodo de industrialización, sin contar coninstructores calificados. La solución consistió enemplear el plan de estudios de seria metódicaocupaçionais desarrollado por Ricardo Mange delPolitécnico de Sao Paulo en 1934 para el CentroFerroviario de Ensino e Seleçao Profissional de losFerrocarriles del Estado de Sao Paulo. Posterior-mente, Mange se convirtió en Director Regional delSENAI-Sao Paulo, cargo que desempeñó entre 1942y 1955. (Wilson 1991a).

La "transferencia" del sistema del SENAI a Co-lombia fue consecuencia de la visita de unsenador colombiano (que posteriormente fuePresidente de ese país) a Brasil en 1952. Una visitacasual al Centro de Formaçao Profissional (CFP) delSENAI dio como resultado que el Director de Capa-citación del SENAI-SP, Joao Baptista Salles de Sil-va, fuese enviado en comisión de servicio a Colom-bia bajo el auspicio de la OIT para ayudara crear el SENA. Este hecho coincidió con la expan-sión de las industrias de substitución deimportaciones y la diversificación de las exportacio-nes en Colombia durante la década del 50.La creación del Centro de Investigación yDocumentación para la Capacitación Vocacionalen América Latina (CINTERFOR) de la OIT en1961 facilitó la posterior copia del modelo delSENAI en otros 19 países de América Latina.(Wilson, 1991a)

En la actualidad, se está llevando a caboun nuevo desarrollo en ETV en América Latina.La diferenciación hacia arriba de la ETV desde elnivel secundario a la capacitación postsecundaria detécnicos y tecnólogos que requieren lasindustrias en proceso de modernización estáocasionando una reforma de los sistemas de ETV,aunque con considerables dificultades. Una vezmás, el SENAI aparece en la vanguardia de lareforma de ETV. Durante la década pasada, elSENAI desarrolló un sector postsecundario paracomplementar la capacitación de aprendices a nivelpostprimario. La primera manifestación de estadiferenciación hacia arriba ocurrió cuando el SENAIde Sao Paulo desarrolló cursos postsecundariospara técnicos y tecnólogos en los CFP ya existentesen colaboración con las universidades. Este nuevosector está formado por los Centros Nacionais deTecnológia (CENATEC) que siguen el modelo delCentro tecnológico de Indústria Química e Têxtil(CETIQT) de Río de Janeiro, donde se agregarondos años de cursos postsecundarios de capacita-ción de técnicos en 1979. (Wilson 1995a). Dado quela industria textil brasilera se ubica en el sexto lugara nivel mundial, la capacitación de recursoshumanos competentes --y competitivos-- se hizoindispensable. El CETIQT se volvió polivalente alagregar a sus funciones básicas de capacitación loscomponentes necesarias para (a) realizar ensayosde materiales e investigación aplicada, (b) otorgarasistencia técnica a la industria y (c) proporcionar unservicio de información técnica a la industria. Hacia1991 los 14 Cursos Técnicos Especiales delSENAI desarrollados según el modelo delCETIQT, recibieron el nuevo nombre de CentrosTecnológicos y el SENAI comenzó a analizar lamodernización tecnológica de sus programas decapacitación (Wilson, 1995a).

En 1991, con el apoyo de la AgenciaCanadiense de Desarrollo Internacional (CIDA), elSENAI desarrolló dos nuevos centros CENATEC:el Centro de Tecnológia Industrial (CETIND) enSalvador de Bahía, destinado a capacitar tecnólogosen procesos químicos y en instrumentación para laindustria petroquímica, y el Centro Regional deTecnológia de Alimentos (CERTA) en Petrolina,Pernambuco, dedicado a la formación de bioquímicosy técnicos en control de calidad para la industriaprocesadora de alimentos. Estos nuevos centrosdifieren de los demás CENATEC dado que sóloofrecen capacitación a nivel postsecundario. Este esun enfoque completamente nuevo para el SENAI, elque originalmente ofrecía solamente capacitaciónlaboral a egresados de escuelas primarias y que, en

la década de los 80, agregó la componentepostsecundaria en varios de los centrosexistentes. Este acontecimiento se asemeja al de lacreación de las escuelas técnicas en Europa yEstados Unidos a partir de 1930. La capacitaciónde técnicos y tecnólogos pareciera ser unfenómeno concomitante con la globalización de laindustria y el comercio, como se señalóanteriormente.

CINTERFOR (1994) señala que "losactuales procesos de reforma estatal, que otorganun papel preponderante al mercado en la asignaciónde recursos, intentan subsidiar la demanda en lugarde hacerlo simplemente con la disponibilidad decapacitación y servicios de orientación para la fuerzade trabajo". En especial se señala que:

En los últimos años, constatadas laslimitaciones y carencias de los programasensayados, se han comenzado a implementardiversos programas especiales de capacita-ción laboral de jóvenes, siendo el caso deChile el más notorio, al que se suman otrossimilares que comienzan a operar en Argen-tina, Venezuela, Uruguay y Costa Rica.

Otra iniciativa de reforma ha sido ladescentralización, privatización y sectorización desistemas de ETV que antes eran centralizados. Eneste sentido, Chile ha sido el "laboratorio" más pro-minente de la descentralización, según MartínezEspinoza (1994).

El marco institucional de la educación ycapacitación relacionada con el trabajo haexperimentado una evolución significativa--algunos afirman que es una revolución--en los últimos veinte años. El núcleo de latransición hacia un nuevo modelo está dadopor la diversificación y la descentralización enun contexto de creciente incorporación delsector privado en la prestación de serviciosde educación y capacitación. La capacidadde educación postsecundaria se amplió parahacer frente a la creciente demanda por partede egresados de la educación media, sinrecargar la matrícula en las universidades;en consecuencia, se crearon nuevos institutosprivados, separados de las universidades.Los Centros de Formación Técnica (CFT) ylos Institutos Profesionales (IP) ofrecenprogramas de estudios de tres a cuatroaños en educación tecnológica avanzada. En1989, de un total de 110.000 egresados de la

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educación media, 42.000 se matricularon en144 CFT, 13.000 en 16 IP y 33.000 en52 universidades.

Simultáneamente, se descentralizó laeducación técnica de nivel medio, transfirién-dose la gestión de las antiguas escuelaspúblicas a las federaciones industriales oa los gobiernos locales (Municipalidades). Deacuerdo con este esquema, la autoridadcentral, ejercida a través del Ministerio deEducación, desempeña un papel normativoy supervisor que se concentra en losestándares de los planes de estudio básicosy subsidia el funcionamiento de las escuelas.Los más de diez años de experiencia en lagestión de escuelas descentralizadasmuestran resultados alentadores en términosde hacer coincidir la demanda industrial conlos alumnos que egresan de las escuelas,especialmente de aquellos centrosmanejados por la industria. En 1990 había70 Liceos de Educación Técnico Profesionaladministrados por federaciones industrialestales como la Sociedad de Fomento Fabril yla Sociedad Nacional de Agricultura. Conalgunas diferencias, el nexo entre estasescuelas técnicas y las industrias consisteprincipalmente de (i) la participación de losempleadores en la planificación escolar y eldiseño de los planes de estudio, (ii) visitasde estudio a las industrias por parte deprofesores y alumnos, (iii) docencia ejercidapor profesionales y técnicos de lasindustrias, (iv) cooperación por parte de lasindustrias en programas que ofrecenexperiencia laboral y (v) contribución de lasindustrias a las escuelas, mayoritariamentemediante el aporte de equipos y materiales.En contraste, las 150 escuelas municipaliza-das sólo están superficialmente conectadascon el sector empresarial y la calidad de laeducación se ve afectada a menudo porlimitaciones presupuestarias.

En el área de la formación vocacional, sedescontinuó el financiamiento oficial delantiguo Instituto Nacional de Capacitación--INACAP-- y éste fue transferido reciente-mente a la Confederación de la Produccióny del Comercio. Si bien el INACAP siguesiendo uno de los más importantes centrosde formación vocacional en Chile, hoy en díaes una agencia orientada al mercado queofrece servicios en el terreno de la formación

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subsidiada por empresas y programasgubernamentales (por ejemplo el Programade Formación de Jóvenes). Además, lamayoría de las actividades actuales deINACAP están orientadas a clientes nuevos:egresados de la educación media dispuestosa pagar por una educación tecnológica deavanzada como alternativa a la educaciónuniversitaria. En términos generales, laentrega de servicios de formación vocacionalen forma directa por parte del estado ha sidoreemplazada por un subsidio relacionadocon la demanda a más de 12.000 empresasque desarrollan actividades de formaciónprofesional y por el financiamiento estatal deprogramas de capacitación para trabajado-res que no están amparados por losprogramas empresariales. En términos de laoferta, mas de 1.700 agencias privadas deformación profesional compiten activamentepor capturar la demanda pública y privadade capacitación.

Estas reformas también coincidieron con uncrecimiento industrial y económico sin precedentesde Chile, entre los años 1986 y 1992, queacompañó a la privatización de la economíachilena. Corvalán (1987) describe la penúltima refor-ma del sistema de ETV que se desarrolló entre 1964y 1973 comentando que:

El cambio posterior más significativo fue elaumento de la matrícula en ETV, tanto ennúmeros absolutos como relativos. Entérminos relativos, la fracción de matrícula deETV dentro de la educación secundariaaumentó de aproximadamente 31,3 a36,6%. En términos absolutos, la matrículade ETV pasó de 69.702 en 1968 a163.141 en 1973.

Sin embargo, aparte de la formación paranuevos oficios que se ofrecía por primeravez, hubo pocas modificaciones al contenidode los programas, los métodos de enseñanzao la capacidad docente. Aunque sereequiparon totalmente algunas escuelas,siguió existiendo una brecha significativaentre la capacitación entregada por ETV ylo que los egresados hacían en el mercadolaboral.

Castro y Bas (1991) señalan que la privatizaciónde INACAP modificó drásticamentesu clientela, que pasó de estar formada por

estudiantes de los sectores más pobres de lasociedad urbana a hijos de gente acomodada que nolograban ingresar a las universidades y que usabanel INACAP como una vía alternativa para logrartítulos de educación superior. Los cambiosen las fuentes de financiamiento del INACAPocasionaron un cambio significativo en lainstitución.

Tanto en Brasil como en Chile, las reformas hancambiado también el foco de la ETV desplazándolode una capacitación generalizada previa al empleou orientada a trabajadores en servicio haciauna capacitación especializada por sectores.Como se indicó anteriormente, la nuevainfraestructura del SENAI CENATEC abarcainstituciones de capacitación técnica y tecnológicapostsecundaria en diferentes sectores de laindustria y la economía. Es probable que esteacontecimiento sea una consecuencia de ladescentralización de la capacitación hacia organis-mos locales y de la orientación al mercado de lacapacitación en Chile. En contraste, la descentrali-zación en Brasil se remonta a sus orígenes, en 1942,aumentando gradualmente hasta abarcar el SENAI-Departamento Nacional y 26 DepartamentosRegionales del SENAI. La nueva infraestructura delSENAI CENATEC se ha desarrollado enrespuesta a las necesidades de los sectoresindustriales en los diferentes DepartamentosRegionales del SENAI; por ejemplo, textiles en Ríode Janeiro, tecnología de alimentos en Pernambuco,tecnología petroquímica en Bahía, industriaautomotriz en Sao Paulo, etc.

Reimers (1993) describe la reforma del INCE(Instituto Nacional de Cooperación Educacional) enVenezuela, que es producto de la "percepción de quela capacitación ofrecida por el INCE eraaltamente improcedente existiendo, asimismo,problemas de mala gestión", lo que resultó en el"nombramiento de un alto ejecutivo del departamen-to de recursos humanos de la mayor empresapetrolera como Presidente del INCE, a quien se leencargó la misión de reorganizar el instituto".El autor agrega que:

Los nuevos planes incluyen la promoción deuna mayor participación del sector privadoen el suministro de la capacitación, laracionalización y modernización de loscursos ofrecidos, la utilización de encuestaspara identificar las necesidades percibidaspor los empleadores y el desarrollo decapacitación modular y flexible con énfasis

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en el desarrollo de habilidades antes queen la obtención de títulos.

Estas reformas administrativas y de losplanes de estudio parecen haber colocado al INCE aniveles comparables con los de otras Agencias Na-cionales de Capacitación en América Latina. Reimersinforma que, en 1990, el INCE capacitó a 360.000trabajadores por medio de más de 28.000 cursos.

La reforma de la capacitación del sectorprivado en Honduras fue el resultado de un proyectode la USAID que, en 1984, contribuyó a la formacióndel Centro Asesor para el Desarrollo de RecursosHumanos de Honduras (CADERH). Este ConsejoAsesor fue establecido con el fin de resolver las fallaspercibidas en el sistema nacional decapacitación INFOP (Instituto Nacional deFormación Profesional). Según Hershbach, Hays yEvans (1992) dichas deficiencias incluían:

Costos fijos elevados, instructores escasa-mente calificados, falta de pertinencia y malacalidad de la instrucción y coordinacióndeficiente.

Aunque los empleadores pagaban el costode los servicios de INFOP, no tenían muchaingerencia en la forma en que seproporcionaba la capacitación o en elestablecimiento de estándares de calidady contenido.

USAID financió estudios realizados por CADERHen materia de capacitación en Honduras con el fin de"evaluar las habilidades de capacitación" e "identifi-car los problemas más relevantes". El número deintegrantes de CADERH aumentó llegando casi a300 empleadores y la institución estableció departa-mentos de "Estudios Vocacionales y Evaluación,Análisis y Programas de Necesidades de Capacita-ción en el Lugar de Trabajo y Producción de Materia-les y Multimedia". Se describe a CADERH como:

Una modificación del concepto de centro deservicio en el cual se entregan diversasintervenciones en forma coordinada. Losproblemas relacionados con la capacitaciónse analizan en forma conjunta con otrosproblemas que aquejan a los empleadoresde manera de garantizar un mayor aprove-chamiento de la capacitación. Los serviciospueden ser entregados directamente porestos centros o bien delegados a otrasagencias.

CADERH ha desarrollado "material de instruc-ción basado en competencias en seis oficios" pormedio de comités voluntarios de asesores de oficiosintegrados por empleadores, trabajadores altamentecalificados e instructores de capacitación vocacio-nal" conducentes al desarrollo de "paquetes de obje-tivos de rendimiento específico e ítemes de evalua-ción" en un formato modular. Adicionalmente,CADERH ha desarrollado "pruebas de certificaciónen el área de seis oficios" y está por "completar esaspruebas en otras cuatro áreas". Afirman que hanlogrado reducir en un 50% "el tiempo deinstrucción... una tasa de retención del programa de80% y una tasa de empleo de 70% "con un costoinstitucional de "aproximadamente $0.25 porpersona por hora de instrucción". Además de estosacontecimientos positivos, USAID ha tenidoproblemas con dos agencias subcontratadas paraque proporcionen servicios a CADERH y "CADERHha demostrado una falta de capacidad institucionalpara absorber y aprovechar plenamente losservicios que se le proporcionan". Si bien CADERHdebía haberse transformado en una instituciónplenamente autosuficiente en 1992, necesitará mástiempo para tener la capacidad de recuperartotalmente los costos y seguirá necesitandoasistencia externa, como asimismo un posibleacceso al impuesto por nómina de INFOP. Se hacomentado que:

CADERH necesita negociar una forma decooperación con INFOP, la institución clavedel sistema de capacitación informal quecuenta con financiamiento público. CADERHse inició con el objetivo limitado de reformaral INFOP. Cuando estos esfuerzos se vieronfrustrados CADERH se convirtió, en esencia,en una organización rival. El éxito a largoplazo de CADERH dependerá probable-mente de la posibilidad de construir unarelación operativa con INFOP.

En cuanto a reproducir CADERH en otrospaíses, se hizo notar que su éxito se debía, engran medida, al control ejercido por parte dedos funcionarios de USAID ya que ha:Desarrollado e implementado un sistemareproducible de enseñanza que puedeser usado en otros países de AméricaLatina.

Gomes (1991) describe una iniciativa similar lle-vada a cabo en Brasil por un grupo deempresarios de la Municipalidad de Montes Clarescuando no fue acogida su solicitud pidiendo el

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establecimiento de un SENAI CFP. En 1976 secreó la Fundación Educacional de Montes Clares(FEMC) con la finalidad de encarar el problema de lafalta de mano de obra calificada y resolver ladificultad de contratación de personal calificadoen una ciudad pequeña de provincia. Gomesobserva que tales iniciativas locales opondríanrepetirse en otras partes. Atribuye su éxito al hechoque:

Lograron diseñar programas de capacitaciónacordes con sus propias necesidades,mantener bajos los sueldos y la rotación, asícomo emplear aprendices con salariosrelativamente bajos.

Los estudiantes de los programas del FEMCson pobres en su mayoría, aún para losestándares municipales donde los salariosrara vez superan el mínimo obligatorio. Unanálisis de los temas abordados por laescuela se basó en los criterios subjetivos delos SES del vecindario.

El ingreso del FEMC proviene de lasmensualidades que pagan los estudiantesy sus familias, de becas y otras contribucio-nes aportadas por empresas locales yde la venta de servicios. La filosofía de laescuela exige que los alumnos paguen almenos una fracción de los costos de sucapacitación. Las colegiaturas varían de acuerdocon el ingreso familiar y la mayoría de los alumnospagan entre un 30 y un 70% del costo total.

En ocasiones, una iniciativa de reformaexterna da lugar a una reforma estructural cuando seadopta el sistema de ETV "en propiedad". Wilson yStrachan (1993b) presenciaron la transformación dela "cultura machista" del SENAI como resultado deuna de las condiciones impuestas por la ayudacanadiense: Women in Development (WID)(Mujeres en el Desarrollo). Las iniciativas de WIDfueron diseñadas de modo de facilitar la tomade conciencia de las oportunidades de ETV yde empleo mediante el acceso creciente demujeres a la capacitación de SENAI. Estasiniciativas comenzaron por medio de la asistenciaentregada al Departamento Regional de Bahía delSENAI, fueron rápidamente adoptadas por otrosSENAI estatales y finalmente fueron incorporadas alos planes y presupuestos del DepartamentoNacional del SENAI, todo en el plazo notablementebreve de tres años. Quizás esta era una iniciativa dereforma que ya estaba en ciernes.

¿Qué dificultades se han encontrado?

Aguerrondo (1992) ha identificado los"factores decisivos tras las fallas de los intentos dereforma" como: (1) "el carácter eminentementepolítico de la educación de modo que el momentoadecuado para actuar no siempre coincide con lasnecesidades de los políticos", y (2) "en educación,la cronología es una cuestión relativamenteinflexible", de modo que las decisiones deben sertomadas con la suficiente antelación para permitirque sean incorporadas en el siguiente añoacadémico". También señala que "otro proceso" queopera es la variación en los sistemas depreparación de las reformas, desde (a) equiposinterdisciplinarios en los Ministerios de Educaciónpasando por (b) comisiones de reforma, hasta(c) consultas con educadores escogidos:

El modelo original de participación tecnocráticafue inicialmente reemplazado por uno deseudoparticipación extendida y ha dadopaso ... a experimentos preliminares enparticipación diversificada para ajustarse alcontexto institucional.

Sin embargo los educadores "seleccionadosen la fase de 'seudo-participación', no eranrepresentativos de los puntos de vista delresto de los profesores".

Su "tercer modelo" de participaciónadaptada a una institución en especial ... sebasa en el supuesto de que el cuerpo docentejuega un papel esencial en cualquierprograma auténtico de reforma.

SENAI ha experimentado un procesocontinuo de reformas aditivas desde su creación,mediante la adición de componentes a su sistemaoriginal de capacitación. Una "cultura" de constanteadopción --y adaptación-- de innovaciones, dio porresultado un sistema de capacitación altamente inte-grado , en que cada uno de sus componentes (porejemplo, el diseño de las instalaciones, laadquisición de equipo, la capacitación deinstructores, entrega "justo a tiempo" de materialesde capacitación, etc.) con referencias recíprocas a laseria metódica ocupaçionais.

La "cultura" del SENAI atraviesa en laactualidad una modernización dolorosa en lamedida en que se desarrolla su sectorpostsecundario. El enfoque altamentecentralizado, didáctico y autoritario que ha

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caracterizado al SENAI desde sus orígenes, se estámodificando para adecuarse a las nuevasrealidades que exige la modernización de loslugares de trabajo. En vez de capacitar trabajadoresque sepan obedecer órdenes, SENAI ahoraenfrenta la necesidad de capacitar trabajadorescon conocimientos a nivel técnico y tecnológico,que deben ser capaces de diagnosticar y resolverproblemas de producción, realizar sofisticadosanálisis de laboratorio y utilizar sus conocimientospara realizar innovaciones en lugar de merascopias, es decir, tener capacidades de pensamientológico-abstracto.

Las transformaciones están incorporadasen el Plan Estratégico del SENAI para 1994 parala Reestructuración de los Modelos de CapacitaciónOcupacional del SENAI, como se señala acontinuación:

A introdução da microeletrõnica nosprocessos de trabalho exige novascapacidades, destacando-se a capacidadedo pensamento lógico-abstrato, na medidaem que essa base técnica operabasicamente através de simbolos e dopensamento cientifico. Na difusão daautomação, poderá ser muito alta ademanda sobre o sistema de formaçãoprofissional por uma mão-de obra com umnovo perfil: capacidade de resolverproblemas novos, habilidade para trabalharde modo cooperativo, capacidade decomunicação, entre outras. (1994)

El espíritu de innovación y adaptación del SENAIparece haber prevalecido por encima dela "cultura" jerárquica resumida en las seriametódica ocupaçionais. Esta nueva "cultura"pareciera constituir una fusión entre EducaciónTecnológica y capacitación ocupacional basada enlas competencias. CINTERFOR (1994) recomiendaque las instituciones de capacitación de ETV enAmérica Latina "desarrollen competencias antes queprofesiones o roles ocupacionales" sugiriendo queeste cambio de perspectiva debe permear a todas lasnaciones de la región. En forma análoga, Gallart yNovick (1994) señalan que:

Los mecanismos de formación profesionaldeben adaptarse a estas nuevas demandas yflexibilizarse ante este conjunto heterogéneode trabajadores y trabajadoras, y que:

El concepto de competencias --y sobre todo

el de competencias básicas-- definido comola capacidad de responder a determinadas yvariadas demandas en aspectos específicos.Este conjunto de conocimientos y aptitudesrequiere quizás menos destrezas manualesy capacidades operativas, pero exige cadavez más la capacidad de abstracción, depensamiento lógico.

Wilson (1993a) define la educacióntecnológica como aspectos de un sistemaeducacional que incorpora la enseñanza dematemáticas, ciencia, conceptos tecnológicos,orientada a la comprensión y la capacidad deaplicar la tecnología. A su vez, Hallak (1990)sostiene que "la enseñanza de la ciencia merece unaalta prioridad de inversión y que:

En un contexto de inestabilidad económicay rápido cambio tecnológico, una política deDesarrollo de Recursos Humanos debetener por finalidad el mejoramiento de lacalidad y flexibilidad de la fuerza laboral. Laexperiencia demuestra que esto se logra conmayor facilidad cuando los alumnos hantenido la ventaja de contar con una larga ysólida capacitación en ciencias básicas.

Gallard (1992) recalca, asimismo:

La necesidad de un replanteo de losconceptos de ciencia, tecnología y técnica enla organización del conocimiento y de unaarticulación crítica entre las estructurascurriculares y la aplicación del conocimientoen el mundo del trabajo.

Se señaló que estas transformacionesimplicaban la colaboración entre instituciones decapacitación postsecundaria y las empresasproductivas. El Seminario sobre Educación yTrabajo realizado por la Red Latinoamericana deEducación y Trabajo en 1991, publicó estudios decaso acerca del impacto del cambio tecnológicosobre la educación y la capacitación en la industriamecánica, de piezas automotrices y el sectorbancario en Brasil. En el seminario se señaló que lasexigencias de la industria moderna requierende una fuerza de trabajo dotada de:

Capacidad para procesar información ypara resolver problemas, de capacidad parael trabajo en equipo, de un muy buen manejode los códigos básicos en los cuales circulala información (la lectoescritura, las

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matemáticas, la computación), de lacapacidad, incluso, para participar en lasdecisiones.

Leite (1992) describió la transformación delSENAI de Sao Paulo que pasó de capacitar a "traba-jadores estándar" a capacitar "trabajadorespolivalentes". El estudio de esta autora sobre loscursos de capacitación de 34 empresas revela que elpersonal debe asimilar nuevas tecnologías yprocesos de producción, así como de gestión,incluyendo: operación, programación y manteni-miento de CNC (Control Numérico Computacional),mediciones y control de instrumentación,matemáticas básicas, lectura e interpretación dediseños mecánico-técnicos y control estadísticode los procesos.

Las funciones polivalentes que compartenel SENAI y muchas otras instituciones decapacitación constituyen, en sí mismas, unaestrategia de reforma independiente. Además delpapel de la capacitación, la investigación aplicaday el suministro de documentación técnica, el hechode proporcionar servicios contratados a lasindustrias constituye una reforma en el métodode financiamiento de estas instituciones. En laactualidad, este es un punto particularmenteneurálgico en Brasil puesto que el gravamenindustrial de 1,5% sobre la nómina (cuyobeneficiario es el SENAI a través del INSS,Ministerio de Seguridad Social) corre el peligro dedesaparecer. El sistema chileno se vio seriamenteafectado como resultado de las medidas deprivatización y pareciera que el SENAI seestuviera preparando para la transición delsistema de gravamen industrial a un sistema derecuperación de los costos de financiamientoa través de la capacitación y servicios prestadosa la industria.Deficiencias Actuales

Wilson (1993a) llegó a la conclusión que"la lección más importante es que el proceso dereforma puede demorar bastante más en generar losresultados planificados que lo previsto originalmen-te". En su estudio comparativo acerca de las refor-mas en educación técnica y tecnológica, señala que:

Las reformas de la posguerra en lossistemas de educación tecnológica (ETV)de Japón y Corea del Sur constituyen unbuen ejemplo, dado que tardaron aproxima-damente 25 años en lograr un impactosostenido. Sin embargo, la reforma de los

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punto en el curso de los ajustes internos quepierde su carácter, conservando la forma sinel contenido novedoso; mientras que lasuspensión es lo que sucede cuando se tomauna decisión formal de poner fin al proyecto.

Nuevas modalidades propuestas

Kanawaty y Castro (1990) propusieron que "conel fin de prepararse para la era de la tecnologíaavanzada, es necesario reformar tanto el sistemaeducativo como el de capacitación". Los autoresseñalan que "en los planes de estudio de laeducación formal, es necesario reforzar elcontenido de las matemáticas, las ciencias y lainformática". Agregan que "la capacitación para es-pecializaciones limitadas, sin contar con elcontenido conceptual más amplio, ocasiona unarigidez en la estructura ocupacional". "Lacapacitación debiera proporcionar cierto dominiode conocimientos científicos, habilidades decomunicación y matemáticas" haciendo que los pro-gramas se vuelvan más "amplios, más ricosy modulares con el fin de facilitar la adaptación deuna tecnología a la otra para progresar de unaocupación a otras del mismo tipo". El comentariodel Director General del Ministerio de Educaciónde Israel es una señal implícita de la atención quese está prestando a la competitividad global:dicho funcionario manifestó que ellos estaban"diseñando un sistema de educación tecnológicapara enfrentar las guerras económicas delpróximo siglo". (Wilson 1990b). A su vez,Wilson (1993a) señala que:

Pareciera estarse produciendo unaconvergencia entre la educación tecnológica(y ETV), fenómeno en el cual se pone elénfasis en el aprendizaje científico comoforma de respaldar un mayor aprendizaje detemas de alta tecnología. Esta tendencia vaacompañada de la orientación hacia lacompetitividad global y la modernización delos sectores económicos extractivos,productivos, de servicios y de informática.Como señaló Neave (1988) (respecto delcontexto europeo), se requieren reformaspara reequipar a la industria y actualizar labase de conocimientos tanto de losintegrantes actuales como futuros de lafuerza de trabajo.

Carnoy (1993) describe la "complementariedadexistente entre la educación y las nuevas

sistemas de Singapur y Taiwán se lograronen aproximadamente 10 a 15 años. Variosde los "potenciales tigres asiáticos" talescomo Tailandia, Malasia, Indonesia, Sri Lankay Las Filipinas, esperan poder reducir este"período de gestación".

Uno de los aspectos de ETV másdesatendidos en opinión de Wilson (1990a), "es elmantenimiento de rutina y preventivo de lasinstalaciones y del equipo". Aparentemente, sóloalgunos autores han hecho más que prestar unaatención "formal" a cuestiones relacionadas con elmantenimiento (Hallak, 1990; Wilson, 1990a;y Kanawaty y Castro, 1990).

Martínez Espinoza (1994) analiza otrasdeficiencias que surgen de las reformas chilenas,pero que se pueden extender a los demás intentos dereformar la ETV.

El aspecto negativo de la actual estrategiaes que resulta más difícil, en un sistemadescentralizado (a) coordinar las políticasy estrategias de educación a nivel nacional,(b) sacar provecho de las economías deescala en las tareas administrativas y depropósito general, tales como la capacitaciónde profesores, la producción de materialdocente y la investigación y desarrollotecnológico en educación, y (c) larectificación de las inequidades regionales.

Obanya (1989) atribuye el fracaso de las refor-mas al hecho de que no se ha logrado(a) identificar la necesidad de realizar la reforma;(b) conceptualizar la reforma como un procesototalizador; (c) diagnosticar los problemas en formaadecuada; (d) interpretar los documentos sobre re-formas; (e) iniciar la implementación de lareforma; (f) proporcionar apoyo logístico; (g) evitarla falta de continuidad en la implementación;además de (h) la falta de integración; (i) carencia deun mecanismo de control y supervisión; y (j) falta deapoyo de los interesados.

Aguerrondo (1992) identificó los tres procesosprincipales que influyen en el éxito o fracaso de lasreformas, designándolos como: consolidación,burocratización, y suspensión.

La consolidación se produce cuando searraiga la innovación y comienza a funcionaren forma satisfactoria; la burocratizaciónocurre cuando la innovación se diluye a tal

tecnologías" al señalar que:

Una fuerza de trabajo más instruida y conmayores conocimientos de matemáticasocasionaría un aumento de la tasa de retornode la inversión en nueva tecnología porqueresultaría más barato capacitar a la gentepara que utilice los nuevos procesos ypara que trabaje en nuevos tipos deorganizaciones laborales.

Lo anterior indica que las reformas quepromueven una convergencia entre la educacióntecnológica y la ETV pueden ser fenómenosprecursores de la introducción exitosa de nuevastecnologías en el lugar de trabajo. Castro (1991)señala que "los recientes avances en la tecnología yla organización laboral parecieran estar borrandoaún más la diferencia entre educación ycapacitación".

Una tendencia que compite con ésta y que propo-ne que es necesario postergar la capacitación ocu-pacional hasta que se haya completado laeducación académica se encuentra en el artículoampliamente citado de Foster (1965) sobre la"falacia de la escuela vocacional" en el que afirmaque los países en desarrollo debieran invertir eneducación secundaria de tipo académica en lugar dehacerlo en ETV porque las escuelas soninstrumentos altamente inadecuados para hacer fren-te a las deficiencias de la mano de obra. El documen-to de política del Banco Mundial sobre la ETV pare-ciera continuar con esta tendencia.

Desde una perspectiva económica, Foster afir-maba que, en el contexto de Ghana, la demanda deuna educación de corte académica en lugar de unatécnico-vocacional reflejaba las realidades del mer-cado de trabajo y los niveles de remuneración. Losalumnos de Ghana analizados por Fosterpercibían la educación secundaria de tipo"académico" como una educación "vocacional"adecuada puesto que les otorgaba acceso directoa las ocupaciones de oficina y de "cuello y corbata"que ellos valoran. Sus comentarios eranapropiados en relación al período anterior a laindustrialización en Ghana, pero el posteriordesarrollo industrial y la expansión del sector deservicios también generó oportunidadesremunerativas y prestigiosas para los egresados dela ETV. En la práctica, Wilson (1977) descubrió quelos estudiantes que habían egresado con éxito desecundarias académicas y que no encontrabantrabajo, habían ingresado a programas de ETV en

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el Accra Technical Training Centre (establecimientoen el cual los requisitos de ingreso se limitabana un Certificado de Educación Media) para recibircapacitación en el campo técnico donde síexistían oportunidades de obtener un empleo.

Si bien Foster abordó este asunto en elcontexto de los supuestos que subyacen alenfoque de predicción de la fuerza de trabajoen el sentido de que la ETV satisface lasnecesidades de mano de obra a nivelnacional mientras que la educación decarácter académico no la satisface, se hacitado repetidamente este trabajo parajustificar una cantidad mucho mayor decosas que el alcance original propuesto porFoster. El campo de la Educación para elDesarrollo probablemente esté firmementeestablecido en aquellos que apoyan a Foster,los que contradicen sus propuestas yaquellos que lo citan erróneamente parasatisfacer sus propios objetivos. La Universi-dad de Papua Nueva Guinea incluso llegóa publicar una monografía titulada: "TheFoster Fallacy in Development Planning".En consecuencia, el "entusiasmo" generadopor el argumento iniciado por Fosterprobablemente le haya hecho un flaco favora la ETV, más que cualquier otro autorcontemporáneo que haya abordado el temade la educación. Como mínimo, Foster hadado origen a un debate que continuará enel futuro previsible. (Wilson, 1990a)

Estos temas antagónicos sugieren que el equili-brio óptimo entre la educación académica yla ETV debe estar determinado por las tradiciones,requisitos y competencias de cada nación. Es decir,no existe un criterio, ni una norma y ni siquiera unmodelo que se pueda emplear en forma universal.En cuanto a todos los países en que la ETV haproducido un superávit de egresados carentes deperspectivas laborales, es posible citar otros países--o, para ser más precisos, regiones al interior de lospaíses-- en los que la demanda de egresados deETV por parte de sectores como el industrial y elde servicios no alcanza a ser cubierta por lasinstituciones de ETV y en los que los egresados deETV son valorados por los empleadores. Además, laopción no tiene que ser "un método o el otro"sino más bien "ambos métodos" porque la ETV decalidad debe basarse en una educación "académica"del mismo nivel. Hasta Psacharopoulos (1985), unconocido crítico de la ETV, reconoce la"complementariedad de la educación general y la

adquisición de habilidades". El Banco Mundial (1990)ha continuado promoviendo el enfoque conservadorpropuesto por Foster-Psacharopoulos en lo que serefiere a la ETV, como lo demuestra el siguientecomentario formulado por el Banco:

Las políticas que han intentado resolver losproblemas a gran escala del desempleojuvenil por medio de la expansión de laeducación vocacional no han dado resultadoen los casos en que el desarrollo económicoes demasiado lento como para proporcionaroportunidades de empleo suficientes.Existen demasiados países en los quesistemas ineficientes de educación vocacio-nal y de capacitación se han traducidosimplemente en un desperdicio de recursoseducacionales.

Israel constituye un ejemplo de un sistema edu-cacional en el cual este modelo de reforma ha tenidoéxito. Wilson (1990b) señala que la Reforma de laEducación Científica y Tecnológica de 1988 teníapor objeto exponer a los estudiantes inscritos en laopción no vocacional a la educación tenológica,atraer a las mujeres hacia el campo científico y latecnología, abrir la movilidad estudiantil de acuerdocon sus habilidades, proporcionar una educacióncientífica mejorada para los estudiantes de tecnolo-gía y mejorar el perfeccionamiento profesional de losprofesores e inspectores en ejercicio. La reforma sebasa en lo siguiente:

1. Dar a cada estudiante la oportunidad deestudiar y ser evaluado ... según sucapacidad individual y no segúntrayectorias;

2. Posponer la elección de la opción yespecialización hasta el Undécimo Gradoen lugar de tener que tomar la decisión enel Décimo Grado;

3. Concentrar las opciones de educacióntecnológica, reduciéndolas de lasactuales 90 a 25 opciones principales;

4. Modificar la naturaleza de la capacitaciónde los mejores alumnos de la educacióntecnológica sobre el supuesto quecontinuarán estudiando después de laeducación secundaria;

5. Mayores oportunidades y especializacio-nes vocacionales para los estudiantesmenos aventajados;

6. El tema de la "tecnología" se ... desarrolla-rá en relación a las escuelasprimarias... (para) proporcionar ... a los

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estudiantes (tanto a hombres como amujeres) una comprensión de losprocesos básicos de la tecnología ypara familiarizarlos con temas novedosostales como la electrónica, la robótica, lacomputarización, y temas similares.

Varias reformas de ETV que estáncomenzando a ser contempladas y utilizadas porlos sistemas de ETV en América Latina seoriginaron en Japón. Wilson (1995c) señala que,en Japón, casi la totalidad de la capacitación serealiza en el lugar de trabajo, por medio de unsistema de rotación laboral debido a que lasempresas japonesas están estructuradasdirectamente como organizaciones de aprendizaje:

El trabajador clave, un individuo altamentecapacitado, que también ha sido preparadopara enseñar, se responsabiliza detraspasar los conocimientos y las nuevastécnicas a los demás trabajadores del grupo.

En forma similar, los conceptos japoneses sobrecontrol de calidad, que inicialmente fuerondesarrollados por un ingeniero industrial, físico yestadístico estadounidense (W. Edwards Demming),se han combinado en Japón, desde 1950, con lacapacitación del trabajador clave para concentrarseen la calidad. La integración de estos conceptosen un sistema de capacitación de habilidadescentrado en el Kaizen, o perfeccionamientocontinuo pareciera ser fundamental para laorganización del aprendizaje. El elemento deincorporación más reciente al "sistema" japonés essu concentración en la capacitación cruzada.

Esto significa que, por medio de un sistemaequitativo de rotación, se capacita a lostrabajadores en más de un área deespecialización. Esta capacitación esimportante para la adecuada introducción yoperación de equipo de procesosautomatizados controlado por medio de larobótica.

Habitualmente, esta capacitación cruzadacomprende la capacitación tanto en las áreasde las habilidades mecánicas y eléctricas/electrónicas con el fin de capacitar a lostrabajadores para la instalación, operación,mantenimiento y reparación de equiporobótico sofisticado.

Actualmente, el Centro de Tecnología

Industrial del SENAI está empleando algunoselementos de capacitación cruzada y Gestión deCalidad Total (TQM), como también algunosaspectos de perfeccionamiento continuo. Iniciativassimilares puestas en práctica a nivel nacional delSENAI han dado por resultado el Sistema de Avaliação- Categoria Bronze de CENATEC, que se basa en elDemming Prize, un premio otorgado en Japón, y labeca Malcolm Baldridge National Quality Awardsotorgada en EE.UU. (Wilson, 1995a).

En cuanto al financiamiento de la ETV, Adams ySchwartz (1988) demuestran cómo el ingreso nacio-nal y las políticas de comercio internacional afectanel suministro de ETV. Las políticas de ingresos quereducen la competitividad en losmercados, si bien están diseñadas para corregir lasdesigualdades sociales, a menudo ocasionan unadistorsión en la demanda de ETV. Por ejemplo, losautores demuestran cómo las políticas de ingresomínimo influyen en la decisión de las empresas dereducir la capacitación.

Otro aspecto de la reforma en América Latina queha tenido impacto sobre la ETV es eldesplazamiento de las políticas económicasproteccionistas por políticas competitivas(relacionadas con la globalización del intercambiocomercial). El impacto que la apertura de losmercados a la competencia internacional ha tenidosobre la ETV ha significado que los trabajadoresexistentes en América Latina deben actualizar sushabilidades y conocimientos y se debe modernizar lacapacitación prelaboral para mejorar laproductividad y, en consecuencia, la competitividad.La industria de la electrónica en Brasil(especialmente la de la computación) constituyeun buen ejemplo.

Reimers (1991) examinó el impacto quetuvieron las políticas de ajuste estructuralimpuestas por las IFI sobre los sistemaseducacionales latinoamericanos y observó que:

Los programas de ajuste generaron unambiente que no sólo fomentó reduccionesde los gastos en educación en términosreales sino que también ocasionó unadisminución de los gastos en educacióncomo proporción del gasto fiscal total enrelación al PIB.

Indicando que "el sector educacional sufrióen forma desmedida el peso del ajuste" y

que precipitó "cambios en la estructura delpresupuesto de educación que no sejustifican en términos de la eficiencia y laequidad".

La incorporación de un componente"productivo" en la ETV también puede serconsiderado como un aspecto de la reforma delsistema. El hecho de agregar una "etapa" decapacitación o componente de experiencialaboral a la capacitación de técnicos ytecnólogos es un efecto concomitante de lareforma SENAI CENATEC. Esto estácomplementado por el hecho de agregar plantaspiloto a las instituciones de capacitación detecnólogos que facilitan tanto la investigacióncomo la enseñanza. El papel polivalente dedichas instituciones se ve reforzado por laexistencia de instalaciones que permitenreproducir los procesos industriales que seenseñan, los que comprenden tanto los procesosen uso actualmente como futuros procesos deproducción.

Ducci (1991) identificó otra tendencia dela reforma en las instituciones de capacitaciónvocacional (ICV) en América Latina en cuanto ala diversificación de las fuentes de financiamiento.La autora observó que la diversificación implica unaampliación de las bases de las fuentes definanciamiento como también:

La eliminación de las rigideces estructuralesque se derivan de la presión ejercida cuandolas contribuciones provienen de una solafuente.

Una mejor adaptación a los requisitos delmercado. La obtención de fuentesadicionales de financiamiento implica laventa de productos y servicios adecuados.

La descentralización de la administración,no sólo desde un punto de vista operacionalsino también técnico en cuanto a losaspectos financieros y el otorgamiento demayor autonomía a los centros provincialeso estaduales y a los departamentos, comotambién a las unidades regionales omunicipales.

La evaluación automática de los resultados,por medio de su validación en cuanto a lacalidad de los programas de capacitación

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sobre la base de criterios de mercado queprovengan tanto de los trabajadores como delos empresarios.

Nuevamente, la interconexión entre todoslos aspectos de las reformas de ETV se vuelveevidente en estos estudios de caso y susconclusiones.

Estas reformas financieras comprenden, en for-ma casi exclusiva, iniciativas externas a la ETV lasque, no obstante, tuvieron un impacto fuerte sobrelos sistemas y los modificaron. Lasmodificaciones no se limitaron a cambios en el ingre-so de los recursos generales sino quetambién precipitaron reformas redistributivas alinterior de los sistemas de la ETV.

Las lecciones derivadas de las reformasanteriores

Formulación de políticas

Heyneman (1988) caracterizó una de lasestrategias de reforma como "la aljaba deflechas" ("aquiver of arrows") desde la cual seescogen posibilidades de un "menú" de opciones depolítica. Estos menúes incluyen políticas queabarcan una serie de asuntos críticos, tales comolibros de texto, remuneración de los profesores,preparación de presupuestos y asignación derecursos, tecnologías educacionales, evaluación delrendimiento estudiantil, modificación de lacombinación de elementos educativos y educacióntécnico-vocacional. Oliveira (1989) lo denomina el"enfoque segmentado".

En contraste con el enfoque segmentado, la refor-ma sectorial implica una intervención mucho másamplia en todo el sector educativo o en áreas selec-cionadas de la educación. Las reformassectoriales suelen estar motivadas por fuerzasexternas al sector educacional debido a queimplican una desviación mayor de las prácticas exis-tentes. Oliveira (1989) señala que laintroducción de amplios cambios en los planes deestudio de la ETV para que la educación responda enmayor medida a las necesidades percibidas de losempleadores es un buen ejemplo de una reformasectorial impulsada desde afuera.

Según Schiefelbein (1988), el éxito en la formula-ción de políticas de reforma depende de: la elecciónde los problemas, la fijación de prioridades, la exis-

tencia de información adecuada y lacapacidad local de implementación. Algunasreformas tienen éxito porque refuerzan las prácticasya existentes, mientras que otras requieren demedidas más radicales, como por ejemplo lautilización de los medios de comunicación demasas y la entrega a distancia para complementar lafalta de capacitación o la capacitacióninsuficiente de los profesores o el aumento de lasremuneraciones de los profesores (como se ha he-cho recientemente en el SENAI). Las reformasinducidas desde afuera, según Rondinelli, Middletony Verspoor (1989), rara vez tienen una duraciónsuficiente como para garantizar la sustentabilidad.Johanson (1986) afirma que un factor crítico en lareforma sectorial es que las nuevas políticas esténrespaldadas por un marco institucional adecuado.La participación del Banco Mundial en la reformasectorial de la capacitación técnica en Brasil tuvoéxito, según se señaló, porque operó en forma con-junta con instituciones fuertes tales comoSENAI y SENAC.

Financiamiento

Oliveira (1989) señala que habitualmente las re-formas carecen del financiamiento suficiente. Wilson(1991a) afirma que el SENAI en Brasil y el (ex) VITB(Consejo de Capacitación Vocacional e industrial) deSingapur son los "mejores" sistemas de capacitacióna nivel mundial, entre otros factores, porque cuentancon financiamiento amplio y seguro. Ambos siste-mas se benefician de un sistema viable de impues-tos industriales que asigna entre el uno y el dos porciento del total de las nóminas industriales a lacapacitación laboral. Habiendo señalado lo anterior,sin embargo, también podría indicarse que muchosotros países cuentan con sistemas de tributaciónindustrial que no se benefician nicontribuyen a la viabilidad de sus sistemas de ETV.Un ejemplo notable en este sentido es Kenya, dondela competencia entre los Ministerios del Trabajo y deEducación pareciera haber frustrado la posibilidadde financiamiento tributario para las instituciones decapacitación que ofrecen el Kenya TechnicalTeachers' Training College y los "Harambee" Institutesof Technology. (Wilson, 1990a).

Otro aspecto de la cuestión delfinanciamiento se centra en las ideas poco realistaspropuestas por ciertos economistas que pretendenincorporar consideraciones de costo y beneficio aldebate sobre políticas de financiamiento de las ETVy las escuelas secundarias de tipo "académico".

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Klees (1986), Puryear (1979) y Wilson (1990c) hantratado de refutar las conclusiones relativas a la tasade retorno utilizadas por Psacharopolous (1985) yMc Mahon (1988) para detener la inversión en ETVen los países en desarrollo. Wilson (1990c) señalaque la distribución de ingresos por edad y la tasa deretorno entre los egresados de escuelas técnicasy secundarias académicas de Indonesia hadisminuido en un 11% en un período de 10 años, algrado que ya no es posible justificar el tipo de políticaaconsejado por Mc Mahon y otros economistas.

Wilson (1990) señala que una diferencia de 0,03entre las tasas de retorno social entre los hombresegresados de escuelas secundariasacadémicas y técnico-comerciales es una baserelativamente cuestionable sobre la cual justificar lasrecomendaciones de política destinadas areducir la expansión de la ETV. Si bien losdiferenciales en términos de costos existentes entrela educación secundaria académica y técnicasiempre favorecerán a la educación académica, envista de que las escuelas técnicas de buena calidadinvariablemente requieren de mayores inversiones,se observó que no era aconsejable recomendarmodificaciones de política en un momento en que secomenzaba a "cosechar los frutos" de una década deinversiones en ETV. Se estimó que talrecomendación de política sería perjudicial ya que, alargo plazo, los cambios abruptos de política tambiénson peligrosos. Aguerrondo (1992)advierte que "las reformas están ... a la merced de lasdecisiones económicas que se toman fuera del cam-po de la educación".

Puryear (1979) presentó evidencia indicando queel programa de aprendizaje industrial de SENA habíallevado a un aumento de los ingresos a lo largo de lavida de las personas, fenómeno que denominó el"efecto SENA". Resulta igualmente ilustrativo obser-var que este efecto sobre los ingresos varió enfunción de la educación básica recibida antes delinicio de la ETV en SENA, como también en funcióndel tamaño del establecimiento laboral. Estainformación adicional nos da una indicación de laenorme complejidad de los efectos y del impacto dela participación tanto en ETV como en la educaciónacadémica. Aquellos que estén dispuestos a emitirjuicios ligeros basados en investigaciones de menorcalidad para luego proceder a formular "recetas"para otras jurisdicciones debieran tomar en cuentalas conclusiones de Puryear.

Un último aspecto de la perspectiva econocéntricade la economía es la que proporciona la historia de la

economía del desarrollo. Esta rama de la economía,que ha ejercido una influencia sin igual desde finesde la Segunda Guerra Mundial se desarrolló enrealidad durante la guerra, cuando un grupo deeconomistas pronosticó que el primer país en lograrlo que posteriormente Rostow denominaría "el des-pegue" sería Argentina. El hecho de que cuestionespolíticas frustraran estos pronósticos económicos esaltamente ilustrativo para el estudio de los procesosde reforma, por lo que es necesario tenerlos presen-te. Igual como los antiguoseconomistas desarrollistas no tomaron en cuenta elimpacto político de Juan Domingo Perón sobre eldesarrollo argentino, debemos recordar que las re-formas pueden tener éxito, o bien puedenfracasar, simplemente debido a uno o másfactores que forman la base de nuestraspredicciones, o los supuestos de las mismas(Wilson, 1990a). Este ejemplo también refuerza laidea de la interconexión de todos los factores quepueden facilitar o frustrar el proceso de reforma.

Reforma del plan de estudios

Wilson (1991b) evaluó la reforma de los planesde estudios de la ETV en Indonesia (1984)y Malasia (1987) en un estudio comparativo. Esimportante señalar que dichas comparacionesanalizaban los sistemas de ETV dentro del contextode los sistemas educativos de ambas naciones,como asimismo en términos de una tendencia a laregionalización (similar a la regionalización, viaCINTERFOR, que ya existía desde hace muchotiempo en América Latina).

Nuestra concentración en la regionalizaciónse ve reforzada por las notables similitudesque se pueden observar entre la reforma delos planes de estudio de ETV en Indonesia yMalasia. A nivel de educación primariay primer ciclo de educación secundaria, laspolíticas para entregar nueve años deeducación básica son extraordinariamentesemejantes. Sin embargo, Malasia parecierahaber implementando sus políticasplenamente mientras que en Indonesia lapuesta en práctica recién comienza.

... pareciera que, en términos generales,ambos países están siguiendo las políticasgeneralizadas a nivel mundial de la'diferenciación hacia arriba' de las especiali-zaciones: es decir, postergar la decisión devolcarse de lleno hacia una opción de

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especialización. Actualmente, Malasia dividepor opciones a los estudiantes de gradossuperiores de la educación secundaria unavez que han completado el segundo año deSVS (Escuela Vocacional Secundaria)mientras que Indonesia los divide una vezque han completado el primer ciclo deeducación secundaria. Al completar laetapa de STMP, o primer ciclo de escuelasecundaria técnica, se logra la diferenciaciónhacia arriba de la especialización.

Una similitud significativa es que la reformaen Indonesia ahora facilita el acceso a laeducación postsecundaria a los egresadosde STM (Escuela Secundaria TécnicaSuperior). En Malasia se ha permitido, pormás de una década, que los egresados deSVPM (una versión local del examen desecundaria académica para EscuelasSecundarias Vocacionales) postulen ainstitutos politécnicos.

Implementación del proyecto

Segun Oliveira (1989), el Banco Mundial ha con-cluido que los esfuerzos de reforma a menudo se venobstaculizados por la debilidad de gestión, carenciade fondos de contraparte, lentitud enobtener asistencia técnica, entrega del equipoantes de la finalización de la asistencia técnicay altas tasas de inflación, que ocasionan déficitpresupuestarios. El autor también señala que, enAmérica Latina, se requiere un promedio de7,5 a 8 años para completar un proyecto.Asimismo, indica que, según el Banco Mundial laimplementación de las iniciativas con financiamientoexterno generalmente demora el doble de loprevisto originalmente.

Wilson (1983) señaló que un gerente deproyecto novedoso logró "dar vuelta" el bajorendimiento en la implementación del Kenya TechnicalTeachers' College al convencer a las autoridades deKenya que el equipo para el proyecto se enviara encontenedores bajo fianza hasta el lugar del proyectoy que se hicieran los trámites aduaneros en el sitio almismo tiempo que se abría el contenedor y seinstalaba el equipo. Esta novedosa estrategia deimplementación (que se asemejanotablemente al sistema japonés de entrega "justo atiempo" de los componentes para montaje)permitió que se completara a tiempo un proyecto quetenía un retraso de dieciocho meses.

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Wildavsky y Pressman (1974) indican quelas reformas fracasan a menudo porque se basanexclusivamente en supuestos tecnocráticos, en losque se presta escasa atención a las realidades oincentivos institucionales. Oliveira (1989) señalaque un error típico de los "tecnócratas" latinoameri-canos ha sido su falta de comprensión antes decomenzar a actuar. El resultado ha sido la repeticiónde las mismas dificultades y su incapacidad deenmarcar estrategias alternativas.

Psacharopolous (1987) afirma que lasreformas de ETV fracasan a menudo debido a que nose implementa la política propuesta o porque ésta seimplementa sólo parcialmente, hecho que en suopinión incluye el 'rechazo social' de lapolítica propuesta. Sus recetas para lograr el éxitoincluyen:

las declaraciones de política debieran serconcretas y viables en términos de losobjetivos;

la esencia de una política debe basarse enlas relaciones de causa y efecto comprobadas mediante la investigación en lugar decimentarse en la 'buena voluntad' y la'intuición'.

Control y Evaluación

Oliveira (1989) señala que los mecanismos paracontrolar la implementación de las reformas o paraevaluar su efectividad, rara vez se ponen en práctica.Wilson (1977, 1984, 1995b) plantea que la evalua-ción y el control son componentes integrales delproceso de planificación educativa. Esteenfoque equivale básicamente al conocido comoevaluación formativa mediante el cual los proyectos--o las reformas-- se evalúan durante la etapa deimplementación. Las conclusiones de los controlesy las evaluaciones resultan útiles para efectuar ajus-tes durante la implementación pero generalmenteson "desordenados" y/o no concluyentes. Los plani-ficadores suelen olvidarse de identificar, al iniciar unproyecto, cuáles de los factores queintervienen pueden realmente afectar lasposibilidades de éxito. En contraste con lo anterior,generalmente se realizan evaluaciones globales alfinalizar un proyecto. Si bien esto resulta útil para losinformes finales o como base para nuevosproyectos, resultan de escasa utilidad paramejorar un proyecto durante su etapa de imple-mentación.

Aunque la evaluación del proyecto haya sido muy"desordenada", el historial del control de los proyec-tos ha tenido un éxito aún menor. Si bien los primerosproyectos de asistencia de ETV nocontemplaban funciones de control, las agenciasmultilaterales y bilaterales comenzaron a agregardichas funciones durante los años 70. Wilsonencontró que los primeros esfuerzos de controlno servían para advertir al personal y a losrepresentantes de las agencias donantes deacontecimientos que se podrían haber corregidodurante la etapa de implementación. Esto nosignifica que el control de los proyectos haya sido unfracaso sino, más bien, que resulta bien evidente queel compromiso con el control además de la acciónbasada en los resultados del control debe estarprevisto en los proyectos de ETV. Se podría afirmarque las primeras experiencias con el control de losproyectos simplemente cumplió con laformalidad del concepto del control, laretroalimentación y la acción constantes.

La experiencia de Wilson en su calidad deevaluador y controlador de los proyectos deCIDA/SENAI descritos anteriormente indica que es-tas funciones sí pueden hacer una diferencia signifi-cativa. Además, el SENAI pareciera haber desarro-llado un interés en agregar componentes de evalua-ción y control a sus procesos de planificacióninstitucional. Se espera que los proyectos que otrasagencias realicen en el futuro también asuman estoscompromisos.

Thomas (1990) propone tres criterios que puedenresultar útiles para el control y evaluación de lasreformas:

1. El grado al cual el cronograma para lasetapas o acontecimientos clave del plande reforma coinciden con lo que efectiva-mente sucedió. Cuando se produce lafalta de coincidencia, se consideransignificativas las condiciones quetuvieron una mayor influencia enocasionar dicha discrepancia.

2. La medida en la cual los objetivos de lareforma no han variado. Cuando losobjetivos cambian, las condiciones queindujeron el cambio se consideranimportantes.

3. El grado al cual han estado disponibleslas instalaciones, el personal y lasautorizaciones necesarias para imple-

mentar el plan. Se estima que lascondiciones necesarias para producirestos requisitos son significativas.

El impacto ocasionado por dos décadas de "pro-selitismo" por parte de los profesionales y los autoresdel área de la educación, quienes han recalcado laimportancia de la evaluación en el proceso de plani-ficación (y en la replanificación) ha motivado a lamayoría de las IFI, como por ejemplo el BancoMundial, el Banco Asiático de Desarrollo, el BancoInteramericano de Desarrollo, etc.,a institucionalizar la evaluación. Efectivamente, mu-chos especialistas en evaluación actualmente pien-san que algunas IFI pueden habersecomprometido excesivamente con la evaluación yque están evaluando ciertos proyectos y reformasantes de que valga la pena hacerlo.

Este "efecto pendular" implica un perjuicio poten-cial porque se puede poner fin a reformas o proyectosque, en última instancia, podrían tener éxito.Aguerrondo (1992) también plantea advertencias encontra de emitir juicios "sobre cualquier modificacióneducacional sólo un año después de su introducción"porque a menudo las evaluaciones prematuras "nose realizan sobre la base de criterios absolutos deri-vados de los principios fundamentales del proceso dereforma". Si se toma en forma conjunta con la actualfijación de moda en cuanto a la sustentabilidad esnecesario preguntarse sialgunas agencias y gobiernos están usando la eva-luación en forma equivocada. Este hecho se vuelveparticularmente evidente si recordamos un comenta-rio anterior en cuanto a que muchosproyectos del Banco Mundial tardan hasta ocho añosen lograr su implementación efectiva. En este casose está argumentando a favor de un uso juicioso del"equilibrio" por parte de los que están involucrados enel proceso de reforma.

La entrega de capacitación

Herschbach (1989) impugnó la estrategiaglobal de la expansión de los sistemas de educación"formal" y de capacitación en forma conjunta con elcrecimiento de modernos sectores industrializadosen los países en desarrollo. Señaló que, en muchospaíses en desarrollo, el sector económico informal esel dominante y, en consecuencia, hay un mayornúmero de personas empleadas en pequeñasempresas, industrias artesanales y el sector de ser-vicios informales. Dichos sectores informales secaracterizan por el hecho de estar formados por

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unidades laborales muy pequeñas y por la clasifica-ción de los trabajadores en cuatro categorías:empresarios, trabajadores establecidos, trabajado-res independientes y trabajadores ocasionales. Sibien los dos primeros grupos generalmente cuentancon educación en instituciones formales, los dosúltimos suelen ser analfabetos o limitados por lasrestricciones que implica la pobreza, la falta detiempo y/o de posibilidades para utilizar lasoportunidades educacionales disponibles. El autorpropone un enfoque innovador ante la educacióninformal, o la educación proporcionada en el lugar detrabajo sin capacitación formal.

La infraestructura de ETV en América Latinaaparentemente ha abordado estos problemasmediante reformas que han modificado el enfoquecentral de la capacitación desde las grandesempresas hacia las empresas medianas, pequeñasy microempresas. El Centro Regional de Tecnologíade Alimentos del SENAI ha tenido unatrayectoria excelente de atención a empresas detodos los tamaños. Por otra parte, el INA (InstitutoNacional de Aprendizaje) de Costa Rica, se ha con-centrado en proporcionar capacitación apequeñas empresas desde su creación en 1965,como señala Wilson (1991a). Esto "se debe a lanaturaleza de los establecimientos industriales,comerciales y de servicios" lo cual ha significado que"la capacitación mediante la práctica laboral a granescala o la capacitación masiva al interior de laindustria no se consideró adecuada". Wilsonseñala, asimismo, que la escala de la actividad decapacitación en Costa Rica convirtió a dicho paísen una de las dos fuentes posteriores del sistemade capacitación modular ofrecida por laOrganización Internacional del Trabajo a través delos Módulos de Habilidades Utilizables (MES).

Otra forma de proporcionar ETV tanto a nivelinstitucional como en forma de práctica laboralha sido la utilización cada vez más frecuente demétodos de capacitación a distancia. Wilson(1993a) señala que:

Si bien originalmente la capacitación adistancia abarcaba solamente la enseñanzapor correspodencia y el uso de la radio (yposteriormente de la televisión) este noopera como un sistema multimedia decapacitación. Con la excepción de SENAIen Brazil y SENA en Colombia, la mayoríade las aplicaciones de capacitación adistancia no han sido desarrolladas por lasjuntas nacionales de educación, sino que las

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innovaciones y avances han abarcadodesde la Universidad Abierta existente en elReino Unido y su reproducción de cortaduración en el sistema Open Tech tambiénen el Reino Unido, al uso difundido de lasteleconferencias y la enseñanza por mediode computadores que proporcionan lasgrandes empresas multinacionales. Unaaplicación interesante en el sector privadofue el desarrollo de programas de perfeccio-namiento laboral para trabajadores deplataformas petroleras utilizado porPETROBRAS, la empresa de petróleos deBrazil.

La perspectiva propuesta por Herschbach debeequilibrarse tomando en consideración la entrega deETV en países que tienen sectores industrialesy de servicios suficientemente desarrollados comopara necesitar de mano de obra calificada. En unanálisis retrospectivo de 20 años de éxitos, fracasosy cambios, Wilson (1987) señaló que:

En cuanto a la expanción y mejoramiento de(ETV) durante las últimas dos décadas, elvalor de estos costosos programas se hacomprobado constantemente. Especialmen-te en los niveles secundarios ypostsecundarios, los egresados deprogramas especializados --a diferencia delos académicos-- han logrado conseguirempleo con mayor éxito.

Un descubrimiento interesante es que la (ETV)apropiada se ha desarrollado a la par con laindustrialización, en lugar de precederla.Cuando las tecnologías que se enseñan enlas escuelas coinciden con los requisitos dela industria y/o de la agricultura y el desarrollorural, significa que la educación y capacita-ción de calidad han tenido resultado. Otrodescubrimiento es que la capacitación en ellugar de trabajo para personas que ya tienenempleo ha sido notablemente más eficaz quela capacitación prelaboral proporcionada apersonas que eventualmente logran o noconseguir un empleo.

Los países que realizaron inversionesinsuficientes en educación vocacional--especialmente Nigeria-- se vieron obligadosposteriormente a crear programas "deemergencia" para revitalizar sus Colegios deArte, Ciencia y Tecnología, además de tenerque enviar a miles de estudiantes al

extranjero para que recibieran capacitación.

Instalaciones, equipo, material de consumo paracapacitación y mantenimiento

Cualquier análisis de la reforma de la ETVno sería un estudio completo si no se toman enconsideración las instalaciones en las que seentrega la ETV, el equipo que se proporciona, elsuministro de materiales de consumo adecuadosy --quizás el aspecto más importante-- elmantenimiento preventivo y de rutina de lasinstalaciones y el equipo. Lamentablemente,existen pocas publicaciones que abordan estos im-portantes componentes de los sistemas de ETV.

Uno de los múltiples componentes delSENAI de Brazil y del (ex) VITB de Singapur es laeximia calidad de sus instalaciones, de su equipoy el hecho de que se proporcionan materiales decapacitación adecuados en términos de cantidady calidad. El mantenimiento de las instalaciones y elequipo de VITB también es considerado relevantepara el éxito logrado. Un contraste notable seobserva en muchos países en desarrollo, donde lasinstalaciones disponibles para ETV son patéticas,mientras que los talleres y equipo de laboratorio soninadecuados, anticuados, han caído en desuso, soninservibles e impiden que se proporcione una ETV decalidad. Además, en el estado de dicho equipo einstalaciones, los años de falta de mantenimiento yde financiamiento inadecuado son evidentes.

Algunos ejemplos que sobresalen en este sentidoincluyen una evaluación realizada en 1979 sobre laasistencia otorgada por el CIDA a las universidadesde Botswana, Lesotho y Swazilandia en la que sedeterminó que una instalación en la que se habíaefectuado una inversión de capital de más de US$30millones solamente contaba con unpresupuesto de mantenimiento anual deUS$18.000. De igual forma, en un Estudio dePreinversión de la ETV en Sudán patrocinado por laOIT y el Banco Mundial en 1986, Wilson llegó a laconclusión de que el financiamiento insuficiente yla falta de mantenimiento durante un período de 25años habían dejado muy poca infraestructura deETV que se pudiera "rehabilitar". Además, lo quesucedió en muchos países en desarrollo fue que:

el costoso equipo de laboratorio y talleressimplemente (a) no fue pedido, (b) no serealizó el despacho de Aduana, (c) nunca fueentregado, (d) estaba bajo llave en las

escuelas (porque los Rectores del estableci-miento eran los "responsables" del equipoy no lo podían reemplazar en caso que sedañara o fuera objeto de robo). Talescondiciones motivaron a este autor aapoyar proyectos, tales como el del Consejode Desarrollo de Equipo Educacional deBangladesh, destinados a fabricar, distribuiry darle mantenimiento al equipo delaboratorio, el cual se convirtió en un exitosoproyecto del Banco Asiático de Desarrollo.(Wilson, 1991b)

Es necesario modificar la "cultura" del lugar detrabajo --y de las instituciones de ETV-- paraque incorporen el concepto del mantenimientopreventivo y de rutina. Por lo tanto, no es difícilllegar a la conclusión de que una condición sine quanon para lograr que la ETV sea de buena calidad esla planificación --y el suministro-- de instalaciones yequipos de buena calidad, como también elfinanciamiento --y la realización-- de mantenimientopreventivo, de rutina y de rehabilitación. Un compo-nente importante de este último aspecto es laadquisición, disponibilidad y dotación oportuna derepuestos tanto para el equipo de laboratorio como elde los talleres. Igualmente, es indispensable que elproceso de elaboración presupestaria incluyafinanciamiento adecuado para la adquisición demateriales de consumo además de un sistema parahacer pedidos, contar con existencias de materialesy poder suministrarlos.

Conclusiones

Con el fin de enfocar el análisis de la reforma dela ETV en América Latina, esta sección saca conclu-siones de lo expuesto en el presente trabajo. Enlugar de ofrecer recomendaciones formales, el obje-to de estas conclusiones es proporcionar una orien-tación a los encargados de formular políticas, a losplanificadores y a los responsables de la implemen-tación de las iniciativas de reforma.

1. Naturaleza de la reforma:

* cambio total en la estructura de un sistemanacional de ETV

* cambio significativo en la asignación derecursos

* esfuerzos sistemáticos por eliminar losdefectos

* cambio acumulativo de un sistema de ETV

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2. Razones para la realización de la reforma:

* cambios y/o crecimiento de la economía* desarrollo y/o introducción de nuevas

tecnologías* percepción de la inadecuación de la ETV

y/o instituciones existentes* rectificación de abusos* aumento de la eficiencia* perfeccionamiento de la eficiencia* modificación de las metas y objetivos* cambio de las habilidades que requieren

las empresas* necesidad de renovar los planes de

estudio y los cursos

3. Las reformas se deben basar en:

* hechos relacionados con el sistema deETV

* información aportada por los profesiona-les adecuados

* necesidades de la clientela* evidencia basada en estudios de investi-

gación

4. Las reformas se pueden lograr mediante:

* proyectos novedosos (autónomos)* cambios sectoriales y/o de política* descentralización* atención integral a todos los factores

esenciales

5. Los tipos de reforma son:

* aditivos* externos* de reglamentación* estructurales

6. Los resultados que se obtienen mediantelos esfuerzos de reforma son:

* mejor capacitación de los recursoshumanos que requieren las empresas

* ampliación de la base de conocimientosque requiere la ETV

* diferenciación hacia arriba de la capacita-ción de técnicos/tecnólogos al nivelpostsecundario

* creación de centros exclusivos de capaci-tación para técnicos/tecnólogos

* descentralización de los sistemas de ETV* privatización de los sistemas de ETV

* desarrollo de ETV con orientaciónsectorial

* cambios en los mecanismos definanciamiento de ETV

* desarrollo de nuevos métodos para laorganización y proporcionamiento de laETV

* entrega de ETV a empresas medianas,pequeñas y microempresas

* acceso igualitario a la ETV para gruposdesfavorecidos

* fusión entre la educación tecnológica yla capacitación basada en habilidades

* transformación de la ETV de modo decapacitar a trabajadores "polivalentes" enlugar de trabajadores "estándar"

7. Dificultades enfrentadas durante lareforma se deben a:

* carácter político de la educación y la ETV* cronología inadecuada de las reformas* variaciones en los sistemas de prepara-

ción de las reformas* transformar la "cultura" de las ETV, convir-

tiéndolas en instituciones de capacitaciónde trabajadores con conocimientos enlugar de centros didácticos

* dislocación ocasionada por cambios depolítica

* financiamiento insuficiente para lareforma o cambios en las disposicionesfinancieras

8. Las lecciones que se derivan de lasreformas son:

* es difícil lograr el consenso sobre la natu-raleza de las reformas

* el proceso de reforma puede tardar mástiempo que el planificado/previsto

* es necesario prestar atención almantenimiento preventivo y de rutina

* la descentralización implica dificultadesde coordinación

* la capacitación para especialidadesespecíficas ocasiona rigidez en lasestructuras ocupacionales

* la organización modular de los planes deestudio facilita nuevas modalidades deentrega

* la participación de las mujeres en lasETV aumenta el empleo de mujeres enlas empresas

* el equilibrio óptimo entre ETV y la

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educación académica es un fenómenopropio de cada país

* las reformas de ETV tienen éxito si serealizan en coordinación con la moderni-zación de las empresas

* la ETV proporcionada debe equiparar lademanda de las empresas

* el cambio de políticas proteccionistas apolíticas competitivas hace necesarioreformar la ETV

* el hecho de agregar la experiencia laboraly/o componentes productivos intensificala ETV

* todos los aspectos de la ETV estáninterconectados y las reformas tienen unefecto multiplicador

* algunas reformas tienen éxito porquerefuerzan prácticas ya existentes

* la reforma de instituciones fuertes deETV da mejores resultados

* las reformas de ETV a menudo producenun incremento en los ingresos que lostrabajadores reciben a lo largo de su vida

* el enfoque regional ante la reforma de laETV facilita los esfuerzos de reforma

* el control efectivo y la evaluación de lashabilidades mejoran la implementaciónde la reforma

* la ETV conduce a mayores éxitos en laobtención de empleos que la educaciónde tipo "académico"

* los países cuya inversión en ETV fueinsuficiente se vieron obligados,posteriormente, a implementar programasde "emergencia"

9. El fracaso de las reformas se atribuye a:

* falta de financiamiento de las iniciativasde reforma

* incapacidad para vislumbrar la necesidadde realizar reformas

* imposibilidad de conceptualizar lareforma como un proceso integral

* diagnóstico inadecuado de los problemas* interpretación errónea de los documentos

de reforma* dificultades de implementación* cambios en las metas y/o objetivos de la

reforma* falta de apoyo logístico* falta de mecanismos de control y de

evaluación* falta de apoyo de los interesados* falta de compromiso de todos los

interesados* debilidad en la gestión* políticas financieras generales: por

ejemplo, los ajustes estructuralesmodifican el suministro de ETV

* la duración de las reformas inducidasdesde afuera suele ser insuficiente comopara garantizar su sustentabilidad

* las reformas que resultan en un país nonecesariamente tendrán éxito en otrospaíses

* intervención política* la evaluación inoportuna de la reforma

puede ocasionar su fin

10.Acciones recomendadas para fortalecerla ETV

* Intensificar las capacidades de investiga-ción para identificar las necesidades dedesarrollo de los recursos humanos

* planificar las reformas de ETV sobre labase de necesidades identificas

* concentrar las reformas de ETV en lasnecesidades singulares de cada país

* llevar a cabo la reforma de ETV en formaconjunta con los cambios en las industriasde los "clientes"

* mejorar la educación tecnológica básicaque sirve de "cimiento" para la ETV

* enfocar la ETV de técnicos/tecnólogos enla capacitación de "trabajadores conconocimientos".

* introducir la capacitación en múltipleshabilidades o capacitación recíproca paraque coincida con el cambio tecnológico

* agregar funciones polivalentes a lossistemas de ETV existentes, cuandocorresponda

* transformar la ETV para que la capacita-ción produzca trabajadores "polivalentes"en lugar de trabajadores "estándar"

* diversificar las fuentes de financiamientode la ETV mediante la venta de serviciosdestinada a recuperar los costos

* ampliar la ETV proporcionándola a lamediana, pequeña y microempresa

* descentralizar la toma de decisiones deETV llevándola a nivel de las jurisdiccio-nes regionales/provinciales/estaduales

* concentrar la ETV en los sectores econó-micos pertinentes de las jurisdiccionesregionales

* mejorar la administración de la ETVhaciendo hincapié en la calidad y no en la

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cantidad* introducir métodos de diseño de los

planes de estudio de ETV basados en lacompetencia

* adoptar un sistema modular para losplanes de estudio de ETV, cuandocorresponda

* mejorar los mecanismos de control yevaluación para la implementación de lasreformas

* intensificar las habilidades para realizarmantenimiento preventivo y de rutina

* promover la participación de las mujeresen la ETV

* estimular a los empleadores para quecontraten mujeres

* promover una articulación entre la ETV yla educación constante

* agregar componentes de multimedia a lossistemas existentes de ETV

* mejorar la ETV entregada a distancia,cuando corresponda

* equilibrar las iniciativas de privatizaciónde la ETV con consideraciones relativasal acceso y la equidad

* continuar con el enfoque regional ante laETV promovido por CINTEFOR y la OIT

* ampliar la participación de los"interesados" en la reforma de la ETV

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