reflexiones para políticas sociales y territoriales - parte 1

La presente publicación es resultado de investigaciones realizadas en el marco del III Concurso de Investigaciones en Población y Desarrollo organizado en forma conjunta con el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y laAsociación Paraguaya de Estudios de Población (ADEPO), a través del Proyecto “Formación de Actores Estratégicos en Población y Desarrollo”. Sin embargo, las opiniones y afirmaciones vertidas por los autores no reflejan necesariamente la posición oficial de ninguno de estos organismos.

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1° Edición - Octubre 2006Tirada: 1.000 ejemplares

Cuidado de edición: Carla CaballeroDiseño Gráfico: Karina Palleros Impresión: Editorial Gráfica MercurioISBN: 99925-918-9-7

La primera edición es propiedad de las instituciones citadas más arriba y no tiene fines de lucro por lo cual esta publi-cación no puede ser comercializada en el país ni el extranjero. Cualquier reproducción parcial o total que se haga desu contenido por medios gráficos, digitales o electrónicos deberá estar destinado exclusivamente a finalidades de di-vulgación o educativas y deberá hacer mención explícita de la fuente.

[ 3 ]Reflexiones para políticas sociales y territoriales

Presentación

El material que presentamos en el marco de la Serie de Investigacio-nes en Población y Desarrollo, Volumen IV, es resultado de un esfuerzo con-junto de la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Fondo de Población delas Naciones Unidas (UNFPA) y la Asociación Paraguaya de Estudios de Po-blación (ADEPO), a través del 3er. Concurso de Investigación sobre Pobla-ción y Desarrollo.

Dicha actividad fue realizada en el año 2005 y estuvo orientada prin-cipalmente a la identificación de factores causantes de la pobreza en el país–en particular en los departamentos de: Caazapá, Concepción y Guairá– po-niendo en evidencia sus consecuencias sobre las personas, familias y comu-nidades.

Es así que un Jurado de Calificación, integrado por representantesde las instituciones patrocinadoras del concurso, ha seleccionado tres traba-jos de investigación de un total de cincuenta propuestas. Los trabajos selec-cionados reflexionan sobre los siguientes puntos.

Capital social en el diseño e implementación de los proyectos orienta-dos a la reducción de la pobreza en Paraguay.

La idea subyacente que dio pie al planteamiento de hipótesis se ba-sa en que la implementación de varios programas sociales, ten-dientes a la reducción de la pobreza en nuestro país, no logran laplena inserción de los propios beneficiarios en las distintas etapasde la formulación y ejecución de los proyectos. Por tanto, no consi-guen la sosteniblidad de los resultados a mediano y menos aún alargo plazo.

Por ello, el estudio hace un análisis relacional de los niveles de po-breza extrema y no extrema y la presencia o no del capital social, es-pecialmente en la región de análisis. Esto se complementó con lapresentación de sistematizaciones de programas y proyectos quetienen como fin la reducción de la pobreza, y también con entrevis-tas a principales exponentes de instituciones financiadoras u orga-nismos cooperantes que trabajan en el área mencionada, de modoa identificar estrategias de inclusión o ausencia de elementos de ca-pital social.

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Cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspec-tiva territorial.

Caracteriza la cobertura de los servicios públicos de salud y educa-ción desde una perspectiva territorial. Esta caracterización se realizaa través de mapas departamentales y distritales de acuerdo a los in-dicadores seleccionados, acercando una renovada forma de anali-zar tanto la oferta como la demanda de servicios públicos. De estamanera, brinda información sobre la coherencia entre la ubicacióngeográfica de los establecimientos que proveen estos servicios y ellugar de asentamiento de los beneficiarios.

La identificación y caracterización de los núcleos rurales urbanizadoscomo factores de equilibrio territorial.

Su caso de estudio es el área rural del distrito de Concepción, comouna aproximación para establecer metodologías de identificación ycaracterización. Esta tarea ha surgido con el objetivo de explorar lahipótesis de que existe un despoblamiento rural de muchos distri-tos que conlleva a un desequilibrio en la provisión de servicios y be-neficios que se concentran en el centro urbano principal. Esto se de-be a una falta de caracterización y consolidación de los núcleos po-blacionales, ubicados en zonas rurales, que promuevan una efecti-va redistribución de recursos.

Sobre la base de los resultados obtenidos de esta investigación secomprueba que la tarea de exploración de hipótesis, en muchasocasiones, pasa no solo por la revisión cuantitativa de los hechos, si-no que además exige una complementación y mirada cualitativa delos fenómenos, especialmente los afectados por la dinámica demo-gráfica.

Finalmente, las instituciones que presentan esta publicación esperancontribuir al enriquecimiento de la bibliografía temática, de forma que la mis-ma sea un aporte en el proceso de construcción de una masa crítica en elárea de población y desarrollo. También esperan que esta publicación sirvacomo punto de referencia a las diferentes instituciones nacionales y localesque tienen bajo su responsabilidad la formulación, seguimiento y evaluaciónde políticas públicas de descentralización, reducción de la pobreza y desarro-llo de nuestro país.

Cooperación Técnica Alemana

(GTZ)

Fondo de Población de las Naciones Unidas

(UNFPA)

Asociación Paraguaya de Estudios de Población

(ADEPO)


Capital social en el diseño e implementación de los proyectos orientados a reducir la pobreza en Paraguay. Análisis en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá. Ec. Laura Barrios - Ing. Gloria Moreno 7

Introducción 9Capítulo 1 - Delineamientos teóricos y metodológicos 11

1.1 Delimitación del problema de investigación 111.2 Delimitación de la población de análisis 131.3 Objetivos generales y específicos 131.4 Marco teórico 141.5 Hipótesis de trabajo de la investigación 251.6 Metodología de la investigación 261.7 Limitaciones observadas 27

Capítulo 2 - Contexto país sobre pobreza y estrategias desarrolladas 292.1 Aspectos relacionados a la presencia de la pobreza en Paraguay 292.2 Situación de la pobreza en Paraguay 312.3 Programas sociales implementados en Paraguay para la lucha contra la pobreza 34

Capítulo 3 - Capital social, pobreza y proyectos sociales en la zona de análisis 38

3.1 Datos sociodemográficos de Concepción, Guairá y Caazapá 383.2 Pobreza y capital social en la zona de estudio 403.3 Proyectos sociales implementados. Avances y logros 67

Capítulo 4 - Fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza,¿realidad o utopía? 75

4.1 Articulación de acciones para la formación de capital social 754.2 Desafíos para la consolidación del Capital Social 85

Capítulo 5 - Conclusiones y recomendaciones 89Los resultados estadísticos 89La presencia de capital social en los proyectos 90Los delineamientos nacionales e internacionales en materia de fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza 91

Anexos 92Bibliografía 118

Evaluación de cobertura de los servicios públicos de salud y educación desde la perspectiva territorial. Caso: Concepción, Guairá y Caazapá.Arq. Ana Burró 121

Introducción 123Capítulo 1 - Marco teórico 125

Índice

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1.1 Génesis y desarrollo de la teoría de la localización 1251.2 Marco-planificación regional 1261.3 Planificación sectorial y micro-planificación 1281.4 Normas y coeficientes 1321.5 Radios adoptados para el presente estudio 134

Capítulo 2 - Los servicios públicos de salud en Paraguay 1362.1 Regiones sanitarias 1362.2 Sistema Nacional de Salud 136

Capítulo 3 - Los servicios públicos de educación en Paraguay 1423.1 Zonas de supervisión 1423.2 Descentralización de la educación 143

Capítulo 4 - Datos estadísticos y gráficos 1494.1 Salud 1494.2 Educación 154

Capítulo 5 - Evaluación de la cobertura de servicios públicos de salud 1635.1 Departamento de Concepción 1635.2 Departamento de Guairá 1705.3 Departamento de Caazapá 173

Capítulo 6 - Evaluación de la cobertura de servicios públicos de educación1756.1 Departamento de Concepción 1756.2 Departamento de Guairá 1856.3 Departamento de Caazapá 197

Capítulo 7 - Hacia una política de localización del equipamiento público 208Hacia la descentralización de los servicios de salud 208Hacia la descentralización de los servicios de educación 209Propuesta de descentralización de los servicios públicos 209

Capítulo 8 - Conclusión 213

Anexos 217Bibliografía 256

Identificación y caracterización de los núcleos rurales urbanizados como factores de equilibrio territorial. Oscar Vázquez Molas 257

Introducción 259Aclaraciones preliminares 261

Capítulo 1 - El proceso urbano de Concepción como generador de la dinámica de ocupación territorial 270

1.1 La colonización del norte y los primeros asentamientos 2701.2 Período de consolidación y apogeo 2711.3 Etapa de estancamiento 2721.4 Las nuevas condiciones territoriales 272

Capítulo 2 - Selección de núcleos urbanos por indicadores 278

Capítulo 3 - Morfología de los núcleos poblacionales 285

Capítulo 4 - Observaciones finales 290

Bibliografía 292


Capital social en el diseño e implementación de los proyectosorientados a reducir la pobreza en Paraguay. Análisis en los departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá.

Ec. Laura Barrios, investigadora principalIng. Gloria Moreno, investigadora adjunta

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Laura Viviana Barrios González

Economista por la Facultad de Ciencias Económicas,Administrativas y Contables, Universidad Nacional deAsunción (UNA).


Introducción

Existen varios y diversos programas de índole social que se vienenejecutando en Paraguay desde hace bastante tiempo, con el propósito de re-ducir el nivel de pobreza. Sin embargo, han ocasionado poco impacto. Y res-pecto a aquellos que han logrado algún grado de impacto, aún está en du-da la sostenibilidad de los mismos.

Paraguay se encuentra entre los 147 países que se suscribieron a la“Declaración del Milenio”, durante la llamada Cumbre del Milenio (NuevaYork, 2000), en la que se acordaron metas concretas para atender las nece-sidades de los pueblos del mundo (ver anexo), para el año 2015. La primerade dichas metas es erradicar la pobreza extrema y el hambre, para lo cual seha acordado –como uno de los objetivos– reducir en un 50% la cantidad depersonas cuyos ingresos son inferiores a un dólar diario. Paraguay tiene altaimprobabilidad de cumplir con esta meta.

El estudio que aquí se presenta fue elaborado en base a una inves-tigación realizada entre julio y noviembre del año 2005. El margen de infor-mación recogido –aún cuando no ha sido el óptimo esperado– permite reali-zar, por una parte, una descripción de las principales características de capi-tal social (en términos de formación de redes, confianza en la comunidad,asociatividad, acceso a la información, participación política y empodera-miento) y de los niveles de pobreza de los departamentos en estudio (Con-cepción, Guairá y Caazapá). Por otra parte, también permite realizar un aná-lisis de la presencia de capital social en varios proyectos destinados a redu-cir la pobreza en dichos departamentos

Esta investigación se orienta al análisis de los siguientes aspectos:

a) la capacidad humana autogestionaria existente;

b) la presencia de elementos participativos en el diseño y/o ejecu-ción de proyectos sociales;

c) el grado de apoyo otorgado por el Gobierno y los organismos in-ternacionales al fortalecimiento del capital social, como eje funda-mental en la lucha contra la pobreza, así como la existencia o node coordinación entre los delineamientos sociopolíticos estable-cidos a nivel nacional y los establecidos en forma internacional.

En este sentido, se pretende poner en evidencia las consecuenciasde los puntos mencionados sobre las personas, familias y comunidades en si-tuación de pobreza, de tal manera a colaborar con la formulación de políticasorientadas a realizar un verdadero y sostenido impacto en la reducción de lapobreza.

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En síntesis, la investigación busca establecer la importancia del ca-pital social como elemento dinamizador de las actividades socio-productivasde los pobres, y asimismo, constituirse en uno de los pilares sobre el cual sebasen políticas de Gobierno sustentables, que causen un verdadero impac-to en la reducción de la pobreza.

En el Capítulo 1 se establecen los objetivos generales y específi-cos; el marco teórico, con los delineamientos generales e internacionales enla manera de concebir la pobreza y la importancia del capital social para ladisminución de la misma; la metodología de trabajo; los resultados espera-dos con esta investigación y los problemas y limitaciones observados en lostérminos propuestos.

En el Capítulo 2 se establece el diagnóstico país sobre la situaciónde la pobreza, de manera a establecer un contexto nacional de la misma ycontrastar con las acciones realizadas hasta ahora por el Gobierno en mate-ria de definición de estrategias de reducción de la pobreza.

En el Capítulo 3 se desagrega el análisis exhaustivo de la investiga-ción, centrándose dicho análisis en uno de los actores principales de la luchacontra la pobreza: la población empobrecida. Para ello se caracteriza la ca-pacidad instalada –en términos de capital social y condición de pobreza– dela población que integra los departamentos tomados para esta investigación:Concepción, Guairá y Caazapá. De esta manera, establecemos un punto departida de la capacidad humana autogestionaria instalada en la zona y susniveles de pobreza. Posteriormente, se procede a la sistematización del aná-lisis de los proyectos sociales ejecutados en el área de análisis, de manera averificar y determinar por aproximación el nivel de participación efectiva, di-recta o indirecta, de los beneficiarios de los proyectos, ya sea en la fase dediseño o ejecución.

En el Capítulo 4 se pone especial énfasis en comparar las accionesencaradas por los otros dos actores principales involucrados en la lucha con-tra la pobreza: el Estado y los organismos internacionales. Este análisis –rea-lizado mediante entrevistas a informantes calificados– sirve para inferir la exis-tencia o no de coordinación entre los delineamientos sociopolíticos estable-cidos a nivel nacional y los establecidos en forma internacional. Además, me-diante dichas entrevistas, se aprecian las fortalezas y debilidades de las ac-ciones concretas propuestas por los mismos, en términos de fortalecimientodel capital social y reducción de la pobreza (sostenible y sustentable).

Finalmente, cabe mencionar que en base al análisis de la informa-ción obtenida –sumado a lo señalado por varios referentes nacionales en eltema pobreza y capital social– se elaboró una serie de recomendaciones ten-dientes a fortalecer la utilización del concepto del capital social en las políti-cas y programas de reducción de la pobreza.

En el Capítulo 5 se coligen las principales conclusiones de la inves-tigación, realizada con el deseo que la misma proporcione una comprensiónmás acabada de la importancia del fortalecimiento del capital social de lospobres y de la necesidad de incluirlos tanto en el diseño como en la imple-mentación de los proyectos sociales de los cuales son beneficiarios, puestoque son ellos quienes deben internalizar y asumir la lucha por una mejor ca-lidad de vida, sostenible y sustentable.


Delineamientos teóricos ymetodológicos

Capítulo 1

La presente investigación se justifica teniendo en cuenta la imple-mentación de varios programas sociales para reducir la pobreza en Para-guay, y el hecho que –a pesar de la cada vez más destacada importancia delcapital social, tanto por parte de quienes financian los proyectos como porparte del Estado– aún no se ha logrado suscitar ni fortalecer la participaciónde los pobres, de modo a volver sostenibles y sustentables los resultados dereducción de la pobreza, en el mediano y largo plazo.

La práctica observada generalmente respecto a los proyectos ejecu-tados ha demostrado que:

a) los proyectos y/o programas sociales son promocionados conlas personas en situación de pobreza. Sin embargo, la iniciativano parte de ellos, y menos aún la programación de actividadesconcretas (micro-proyectos comunitarios y/ o productivos).

b) Teniendo en cuenta lo anterior, cuando finaliza la canalización delos recursos hacia los sectores beneficiarios, es casi seguro queel micro-proyecto se desintegra.

c) No existe una apropiación efectiva de los beneficiarios de los mi-cro emprendimientos productivos.

d) En el diseño de los micro-proyectos, la perspectiva de género esconsiderada de una manera muy superficial.

e) Tampoco se considera la variable ambiental como eje transversal–como no sea al interior de programas medioambientales espe-cíficos– para un manejo sostenible de los recursos naturales1.

1.1 Delimitación del problema de investigación

Considerando la ejecución de programas y proyectos orientados ala reducción de la pobreza y generación de ingresos –los cuales, según las

1 El crecimiento de la cantidad de personas empobrecidas se da en un medio ambiente cada vezmás perjudicado en el que: a) se han reducido hasta casi agotarse los bosques; b) se han degra-dado vastas extensiones de los suelos más productivos; c) se ha contaminado una gran parte desus cursos de agua superficiales (arroyos y ríos). Esto hace que los pobres rurales se hallen másdirectamente afectados que los urbanos.

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metas propuestas, indefectiblemente deberían causar un impacto positivo enel mejoramiento de las condiciones de vida de los beneficiarios de los pro-yectos–, llaman la atención los resultados observados respecto a la evoluciónde la pobreza en Paraguay.

Hasta la fecha, las estadísticas demuestran que en lugar de reducir-se la cantidad de pobres, las cifras van en aumento. Datos proporcionadospor la Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) indi-can que la pobreza total de Paraguay se ha incrementado, pasando de un30,3% en el ‘95 hasta alcanzar el 39,2% para el año 2004. A su vez, los indi-cadores de pobreza extrema son más profundos en el área rural.

Cabe preguntarse entonces:

• ¿Por qué no se logran los impactos deseados en el mejoramien-to de las condiciones de vida de los pobres?

• ¿Existe o no un problema estructural en el diseño de los progra-mas y proyectos sociales?

• ¿Dicho problema estructural –de diseño y ejecución de los proyec-tos– viene de parte del Gobierno o de los organismos internaciona-les?

• ¿Se da un trabajo conjunto y coordinado entre beneficiarios, Go-bierno y organismos internacionales?

• ¿Hasta qué punto es importante la participación de las personasinvolucradas (los pobres) en la preparación y elaboración de losproyectos sociales?

• ¿El motivo de la escasa participación de los pobres se debe a queno quieren participar (porque no saben cómo) o no pueden ha-cerlo (debido a que no se ha generado el espacio necesario)?

• ¿Hay señales de una mayor participación e involucramiento delos actores protagónicos en la toma de decisiones que afectan suforma de vida, producción, comercialización y niveles de bienes-tar óptimos?

• Hasta la fecha ¿cuáles son las características resaltantes de losprogramas y proyectos sociales implementados que hayan con-templado la activa participación de los actores protagónicos enmateria de lucha contra la pobreza?

• ¿Hasta qué grado se halla fortalecido el capital social de los po-bres? Principalmente el referente a la formación de redes, organi-zación de actividades y grado de asociatividad en la ejecución demicro-proyectos productivos y/o comunitarios?

• ¿Existe un compromiso real para generar un verdadero fortaleci-miento y consolidación del capital social de los pobres en nues-tro país?


1.2 Delimitación de la población de análisis

Teniendo en cuenta las acciones llevadas a cabo para la reducciónde la pobreza en los departamentos de Guairá, Caazapá y Concepción, y lapresencia de acciones concretas por parte de organismos tales como el Ban-co Mundial (BM), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ), el Banco Interame-ricano de Desarrollo (BID), entre otros, se ha tomado como sujeto de análisis(sobre la cual se generalizarán los resultados) a la población que integra di-chos departamentos.

En estos departamentos fueron seleccionadas las personas en situa-ción de pobreza y pobreza extrema, por área. Del mismo modo, se han selec-cionado los proyectos aplicados en la zona que tienen como objetivo princi-pal realizar un impacto en la reducción de la pobreza. Cabe mencionar que di-chos proyectos seleccionados corresponden a los aplicados tanto con recur-sos nacionales como con apoyo y/o financiamiento internacional (donacioneso préstamos).

1.3 Objetivos generales y específicos

Como objetivo general de la presente investigación, nos hemos pro-puesto diagnosticar la presencia de capital social, pobreza extrema y no ex-trema en la zona de análisis: Concepción, Guairá y Caazapá; y relacionarloscon las políticas y proyectos sociales existentes y ejecutados, a fin de esta-blecer la importancia del capital social para la sostenibilidad de los progra-mas y proyectos aplicados con el fin de reducir la pobreza.

Los objetivos específicos, a través de los cuales obtendremos resul-tados medibles y verificables, tendrán en cuenta durante todo el estudio latransversalidad de cuestiones referentes a género y medio ambiente, en lazona de análisis. Dichos objetivos contemplan:

a) Cuantificar la población pobre (extrema y no extrema), de los de-partamentos seleccionados (Concepción, Guairá y Caazapá).

b) Identificar las principales características de capital social de la po-blación analizada, por áreas (urbana - rural) y sexo.

c) Caracterizar la población pobre en términos del capital social de-sarrollado, referentes a la participación en organizaciones pro-ductivas y asociativas, formación de redes, acceso a la informa-ción, participación política y social, entre otros.

d) Determinar los componentes principales del diseño y ejecuciónde los programas y/o proyectos sociales existentes en los depar-tamentos de estudio, durante los últimos cinco años, y relacionar-los con la promoción y/o formación de capital social; a los efec-tos de estimar –por aproximación– la participación de la pobla-

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ción rural en situación de pobreza en la formulación y diseño delos proyectos de lucha contra la pobreza.

e) Determinar cualitativamente la presencia o no de actividadescoordinadas entre los delineamientos nacionales e internaciona-les adoptados en materia de reducción de la pobreza y fortaleci-miento del capital social existente, identificando las debilidades yamenazas con que tropiezan los programas y proyectos socialesimplementados.

1.4 Marco teórico

Las realidades de fines del siglo XX en cuanto a tecnología y las ca-pacidades potenciales para producir bienes y servicios han mejorado sustan-cialmente, se dieron avances en el campo de la informática, la biotecnología,la microelectrónica, telecomunicaciones, etc. No obstante estos avances, lasdesigualdades se han agudizado aún más, constatándose que con la aplica-ción de las recetas del pensamiento económico convencional no se ha al-canzado el progreso económico estable, ni han retrocedido la pobreza y lainequidad.

Además, de acuerdo a lo ya mencionado, no se puede limitar la po-breza solamente a la falta de ingresos, sino que tiene que ver con una formamás extendida de negación de las oportunidades y la capacidad de elecciónde las personas.

En los últimos años, el concepto de pobreza ha ido adquiriendo ca-da vez mayor profundidad y amplitud. El Informe de Desarrollo Humano (IDH)1997 introdujo el concepto de pobreza humana que hace hincapié en la ne-gación de las “oportunidades y las opciones más fundamentales del desarro-llo humano: vivir una vida larga, sanada y creativa, disfrutar de un nivel decen-te de vida, libertad, dignidad, respeto por sí mismo y por los demás”. Desdeesta perspectiva, la pobreza no es tanto un estado cuanto un proceso2.

La pobreza es el conjunto de carencias y limitaciones de las condi-ciones de vida de las personas y de los grupos sociales, que se expresa entérminos de privación, vulnerabilidad y exclusión.

La privación constituye la falta de ingresos, de servicios básicos ode activos suficientes que experimentan los pobres para satisfacer las nece-sidades humanas más elementales. Debe entenderse que la privación pue-de ser tanto de bienes y servicios como de oportunidades de generación deingresos.

La vulnerabilidad consiste en la exposición a los impactos de fenó-menos externos, naturales, sociales o económicos, sin los recursos o las ca-pacidades suficientes para superar o aminorar sus efectos negativos.

2 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre la Pobreza 1998. Su-perar la Pobreza Humana.


Y, finalmente, la exclusión se manifiesta en la incapacidad o la muyescasa capacidad que tienen las personas y los grupos pobres para incidir otener influencia directa en las decisiones que les involucran, y que resultande la desigualdad social, de la debilidad de sus organizaciones y de los ca-nales de representación ante las instancias de poder3.

Se hace necesario iniciar un consenso que revise las metas y los ins-trumentos de crecimiento económico y desarrollo social, resaltando que “laexperiencia latinoamericana sugiere que deberíamos reexaminar, rehacer yampliar los conocimientos acerca de la economía de desarrollo, que se to-man como verdad” (Stiglitz, 1998). Por su parte, surgen planteamientos quesostienen que “sin desarrollo social paralelo no habrá desarrollo económicosatisfactorio” (Wolfensohn, 1996).

Diversas líneas de investigación recientes concluyen que es impres-cindible superar los reduccionismos de la economía clásica, e incluir en la re-flexión el desarrollo de las dimensiones –políticas, institucionales y cultura-les–de otro tipo de economía más “solidaria”. Es decir, se destaca la necesi-dad de incorporar efectivamente a los pobres, puesto que de esta maneradejan de ser víctimas pasivas que solicitan medidas de asistencia, y pasan aconvertirse en los protagonistas de la lucha contra un proceso de empobre-cimiento.

El BM distingue cuatro formas básicas de capital4:

a) el natural, constituido por la dotación de recursos naturales conque cuenta un país;

b) el construido, generado por el ser humano, que incluye infraes-tructura, bienes de capital, capital financiero, comercial, etc.;

c) el humano, determinado por los grados de nutrición, salud y edu-cación de la población; y

d) el social, descubrimiento reciente de las ciencias de desarrollo.Algunos estudios adjudican a las dos últimas formas de capitalun porcentaje mayoritario de desarrollo económico de las nacio-nes a fines del siglo XX, e indican que allí hay claves decisivas delprogreso tecnológico, la competitividad, el crecimiento sosteni-do, el buen Gobierno y la estabilidad democrática.

Robert Putnam, precursor de los análisis sobre capital social, expre-sa que dicho capital está conformado fundamentalmente por el grado deconfianza existente entre los actores sociales de una sociedad, las normasde comportamiento cívico practicadas y el nivel de asociatividad (Putnam,1994). Estos elementos muestran la riqueza y fortaleza del tejido social. Laconfianza, por ejemplo, actúa como un “ahorrador de conflictos potenciales”,

3 Plan Jahapo’o Teko Asy de la Dirección del Plan de la Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DI-PLANP). 2004.4 Kliksberg, Bernardo: Capital social y cultura, claves esenciales del desarrollo. Revista de la Co-misión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) No. 69. Diciembre, 1999.

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limitando el “pleitismo”. Las actitudes positivas en materia de comporta-miento cívico, que van desde el cuidado de los espacios públicos al pagode los impuestos, contribuyen al bienestar general. La existencia de altos ni-veles de asociatividad en una sociedad indica que ésta tiene capacidadespara actuar en forma cooperativa, armando redes, concertaciones y siner-gias de todo orden.

El capital social se presenta tanto en el plano individual como en elcolectivo. El primero tiene que ver con el grado de integración social de unindividuo con su red de contactos sociales; implica relaciones, expectativasde reciprocidad y comportamientos confiables, y mejora la eficacia privada.Pero también es un bien colectivo, pues es capaz de producir orden público.Por ejemplo, si todos en un vecindario siguen normas tácitas de preocupa-ción por los demás, de no agresión, los niños podrán caminar a la escuelacon seguridad (James Coleman, 1990).

El capital social también tiene que ver con cohesión social e identi-ficación con las formas de Gobierno, con expresiones culturales y comporta-mientos sociales que hacen que la sociedad sea más cohesiva y representemás que una suma de individuos. Considera que los arreglos institucionaleshorizontales tienen un efecto positivo en la generación de redes de confian-za, buen Gobierno y equidad social, y que el capital social contribuye de ma-nera importante a estimular la solidaridad y a superar las fallas del mercadoa través de acciones colectivas y del uso comunitario de recursos (Baas,1997).

Es de destacar la importancia de los hallazgos de Putnam. Sin em-bargo, en una visión crítica es necesario hacer más hincapié en la necesidadde esclarecer las vías por las que el Estado puede favorecer la creación demecanismos optativos para la creación y uso del capital social (Levi, 1996)5.

Es decir, además de las capacidades desarrolladas por la población,son importantes los logros, es decir, las diferentes condiciones de vida queson alcanzadas o que pueden ser alcanzadas por las personas. Van desdelos más esenciales –como tener una buena nutrición y evitar la enfermedad–hasta los más complejos, como tomar parte activa de la vida de una comu-nidad y lograr autoestima.

También son importantes los medios, que son grupos alternativosde bienes, servicios y derechos civiles y políticos de los cuales una personapuede disponer en una sociedad, utilizando todas las oportunidades que es-tén a su alcance. Estos derechos y oportunidades pueden estar legalmenteestablecidos o pueden estar legitimados socialmente (caso de los bienes pú-blicos). El resultado de no contar con dichos medios es que en una sociedadpueden existir suficientes bienes, pero con personas sin derechos sobre losmismos.

5 Considera que el interés de Putnam por las asociaciones civiles, alejadas del Estado, deriva desu perspectiva romántica de la comunidad y del capital social; ese romanticismo restringiría laidentificación de mecanismos optativos para la creación y uso del capital social y limitaría las con-ceptualizaciones teóricas.


Los contextos económicos, políticos, sociales y ambientales deter-minan ciertamente los medios con que cuentan los distintos grupos de la so-ciedad, y estos contextos –a su vez– son influenciados por el entorno cultu-ral existente. En otras palabras: la seguridad de contar con ciertos mediosdepende de los delineamientos de las políticas públicas establecidas en unpaís y del grado de apoyo exterior logrado para estos fines, pero, fundamen-talmente, depende del fortalecimiento del capital social de las personas en si-tuación de pobreza. Esto, para que dichas personas se sientan lo suficiente-mente incluidas en el grupo de personas con capacidades para obtener la vi-da que desean, no sean tan vulnerables a las situaciones adversas (ambien-tales, sociales, económicas, etc.), y así puedan ejercer un correcto uso de losmedios de que disponen para lograr sus objetivos de vida.

El capital social constituye el eje de análisis de la presente investiga-ción, en donde se contempla el grado de relación existente entre capital so-cial y pobreza; el acompañamiento realizado por el Estado paraguayo parafortalecer la creación y consolidación de dicho capital social en todos los sec-tores de la sociedad, principalmente en la sociedad más vulnerable, de caraa obtener impactos sostenibles y sustentables sobre los indicadores de po-breza en Paraguay.

Capital social y pobreza

Afortunadamente, en muchas de las “mejores” prácticas de desarro-llo ya se utiliza con eficacia el capital social (Smith, 2001) y muchas de ellastienen elementos en común. Dichas prácticas amplían las redes de los po-bres, mejoran su acceso a los recursos en condiciones favorables, aumen-tan el valor afectivo atribuido a determinados lugares, crean capital social devinculación y aproximación -al conectar a personas de diversos orígenes-, in-crementan las inversiones en bienes públicos y modifican las instituciones enbeneficio de los pobres.

El aumento del capital social de los pobres no sólo mejora su acce-so a bienes socio-emocionales, sino que también amplía sus posibilidadesde acceder a otros recursos. Muchas de las medidas no sólo permiten au-mentar el capital social, sino que también generan otros beneficios, entre losque se incluye un mayor volumen de capital humano, instituciones fortaleci-das y un nivel más elevado de intercambios y especialización.

Hay muchas medidas positivas de reducción de la pobreza quepuede adoptar una comunidad organizada que reconozca el valor colecti-vo de sus activos. Cuando las comunidades están conectadas entre sí, es-tas redes ricas en capital social pueden organizar mercados, mejorar lossistemas de abastecimiento de agua y saneamiento, evitar situaciones deviolencia, presionar al Gobierno para que mejore los servicios, establecerfondos de ahorro e inversión y aumentar la inversión en las escuelas. Sinembargo, en la gran mayoría de los casos, los pobres no están organiza-dos porque su capital social es de carácter latente, en lugar de manifestar-se de manera concreta.

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Las comunidades que tienen muchas características comunes, pe-ro que no son conscientes de ellas o no les atribuyen importancia, poseenun capital social latente. Para que una comunidad convierta su capital sociallatente en capital social efectivo, las personas que la integran deben recono-cer sus puntos de coincidencia y comprender que esas características comu-nes son más importantes que sus diferencias.

A veces se plantean los siguientes interrogantes: ¿por qué los po-bres están tan escasamente organizados y suelen mostrarse renuentes a ex-presarse en forma colectiva y descubrir sus puntos de coincidencia? ¿Porqué están tan poco representados? Una de las causas se relaciona con lapropia naturaleza de la pobreza. Cuando su supervivencia está en juego, laspersonas rara vez se arriesgan a adoptar nuevas tecnologías, a experimen-tar con prácticas nuevas, a invertir en relaciones que comprometan sus limi-tados recursos o a expresarse en forma colectiva.

A continuación, se mencionan algunos ejemplos de la forma en quese ha utilizado el capital social, o de estudios que vinculan el capital social ala situación de los pobres.

• Los países con altos niveles de confianza gozan de importantesventajas económicas (entre ellas, economías de escala), en com-paración con las sociedades que tienen bajos niveles de confian-za (Fukuyama, 1995).

• Las comunidades con una fuerte sociedad civil y un alto grado deasociación han prosperado más que las que tienen niveles redu-cidos de participación cívica (Putnam, Leonardi y Nanetti, 1993).

• La disparidad en el ingreso de los hogares parece disminuircuando aumentan las variables asociadas a mayores niveles decapital social (Robison y Siles, 1999).

• La posibilidad de adquirir tierras de buena calidad depende delcapital social de cada uno (Perry y Robison, 2001).

• Existe una relación positiva entre el crecimiento económico na-cional y la confianza (Knack y Keefer, 1997).

• A medida que aumentan los contactos de intercambio de una per-sona, también lo hacen sus ingresos (Fafchamps y Minten, 1998).

• Cuando se otorga a las comunidades el poder de seleccionar yadministrar sus propios proyectos de desarrollo, las inversionestienen mejores resultados y crece el capital social de las comuni-dades (Robison, Siles y Owens, 2002).

Seguidamente se exponen algunas experiencias en las cuales sehan podido verificar algunos elementos del capital social (principalmente encuanto a formación de redes, participación ciudadana, empoderamiento yparticipación política), y su impacto en la reducción de la pobreza6:

6 CEPAL. Capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el Caribe: en busca de unnuevo paradigma. Libros de la CEPAL, No. 71. Santiago de Chile, enero de 2003.


1. En Nicaragua y otros países de Centroamérica se ha puesto enpráctica con éxito una iniciativa para alentar a los pobres a orga-nizarse. Dicha iniciativa ha contado con el apoyo de donantes lo-cales e internacionales, que ofrecen ayuda a las comunidadesidentificadas como pobres, con la condición de que formen unared integrada por la mayoría de los miembros de cada comuni-dad (Lacayo, 2001). Una vez creada la red, ésta debe determinarcuáles son sus prioridades de desarrollo y, con la ayuda de pro-fesionales, preparar solicitudes de asistencia. Si consiguen finan-ciación para sus proyectos, se les exige que liciten y supervisensu ejecución. En la mayoría de las comunidades, la red terminósu tarea de construcción de una escuela y descubrió que tanto lared como su capital social le serían de utilidad para la concreciónde otros proyectos.

2. En Sri Lanka, el objetivo fue crear organizaciones de agricultoresy prestarles apoyo en el marco de un proyecto destinado a reha-bilitar el sistema de riego de Gal Oya. Para sorpresa de todos,surgieron rápidamente nuevas modalidades satisfactorias decooperación y uso compartido del recurso en las primeras seissemanas. Cuatro años más tarde, al finalizar el programa, unos12.500 agricultores administraban sus propias organizaciones deacequias y canales de distribución y participaban en la gestióndel sistema principal por medio de sus representantes. En unaevaluación posterior, se calculó que por lo menos la mitad de losbeneficios obtenidos podían atribuirse a la organización social. Y–lo cual es aún más importante– el sistema de organización delos agricultores sigue funcionando bien 15 años después de quela asistencia externa se retirara.

3. Ejemplos de empoderamiento municipal en Guatemala, Ecuadory Chile.

• Las comunidades campesinas de Chiquimula (Guatemala) mos-traban una cultura relativamente individualista y de dependenciay dominación. Pero al rescatar las prácticas institucionales delpasado y surgir nuevos contextos y oportunidades para desarro-llar nuevas estrategias grupales, fue posible crear capital socialen estas comunidades –con apoyo externo y capacitación– yconvertir así a un sector excluido en un actor social del escena-rio micro-regional. Uno de los primeros signos de este cambiofue la campaña exitosa a concejal municipal de uno de los líde-res comunitarios formados en el proyecto, y su posterior papelpara aumentar la participación de las comunidades más pobresy aisladas en el reparto de los beneficios de programas naciona-les de superación de la pobreza, como el Fondo de Inversión So-cial (FIS) (Durston, 1999).

• En Guamote (Ecuador) las organizaciones campesinas indíge-nas lograron por la vía electoral el control mayoritario de la muni-

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cipalidad. De este modo, pudieron cambiar la forma en que losrecursos del Gobierno central eran distribuidos, a favor de comu-nidades que antes eran la expresión máxima de exclusión y de-pendencia (Carroll y Bebbington, 2000).

• En Villarrica (región de la Araucanía de Chile), la Asociación deComunidades Mapuches postuló a su presidente en las eleccio-nes para concejales municipales. Aunque perdió en las urnas, elsurgimiento de este nuevo actor social confrontacional en el es-cenario político desencadenó cambios en las relaciones entre lascomunidades rurales pobres y los grupos políticos ganadores(Durston, 2001).

Capital social y sector gubernamental

Las comunidades deberían convertir su capital social latente en ca-pital social efectivo solicitando apoyo directo (del Gobierno), y ese apoyo de-bería condicionarse a la formación de redes locales con una amplia partici-pación. También se debería potenciar a las redes comunitarias, asignándolesla responsabilidad de administrar los proyectos que reciban apoyo, seleccio-nar a los contratistas, supervisar la construcción y gestionar la totalidad delos proyectos una vez finalizados. Los fondos públicos destinados a las co-munidades deberían ser administrados por las autoridades locales de la co-munidad, con sujeción a la obligación de demostrar el consenso de la comu-nidad en cuanto al uso de dichos fondos.

La distribución del ingreso de los hogares, la información y el acce-so a los servicios sociales y a los derechos de propiedad reflejan la distribu-ción del capital social y la configuración de las redes. La reducción de la po-breza exige que la distribución del capital social y la configuración de las re-des se modifiquen a fin de permitir a los pobres acceder a los recursos nece-sarios para mejorar sus condiciones de vida.

Para reducir la pobreza se necesitan recursos financieros, materialesy humanos, pero si el suministro de éstos por parte de los donantes de laasistencia fortalece y mantiene las redes existentes que excluyen a los po-bres y en ocasiones los perjudican, entonces los beneficios de la ayuda severán reducidos. Cuando la ayuda se utiliza para crear redes entre quienes lareciben, ésta es más beneficiosa para los pobres. Es preciso convencer a losmiembros exitosos de una comunidad de que su bienestar puede mejorar siamplían por lo menos algunas de sus redes, para incluir en ellas la participa-ción de los pobres. La voz política de las comunidades depende de su gra-do de interconexión.

Por lo tanto, las comunidades deben crear entornos públicos en losque sus miembros puedan determinar cuáles son sus necesidades másapremiantes, y luego organizarse a fin de obtener los recursos necesarios pa-ra alcanzar sus objetivos. La calidad de vida de una comunidad está ligada aredes entrelazadas que generan valores afectivos en su lugar de residenciay apoyo a sus instituciones. La participación en mercados donde los inter-


cambios suelen hacerse con extraños es una oportunidad importante paraampliar nuestra propia red. La participación en un intercambio en el que am-bas partes se benefician constituye un punto de coincidencia importante, quetiene el potencial de generar capital social.

En consecuencia, se recomienda invertir fondos públicos para darorigen y apoyo a mercados formales. Esas inversiones podrían destinarse,entre otras cosas, a facilitar el intercambio de información, establecer siste-mas de calificación y normas, y crear servicios de inspección para garantizarla seguridad de los consumidores. Por ejemplo: la inspección de los pesos ymedidas y los métodos sanitarios utilizados podrían beneficiar a todos en elmercado. También debería hacerse todo lo posible para aumentar la partici-pación de los pobres en los mercados, mediante estudios que permitierandeterminar la demanda potencial de los productos que ellos podrían fabricar.

Es indudable que los mercados pueden limitarse a reafirmar sus pau-tas de distribución actuales y no beneficiar a los pobres, a menos que el Go-bierno tome medidas concretas que hagan posible la participación de éstos.

Capital social y organismos financiadores de proyectos

La mayoría de las políticas propuestas precedentemente se aplicana los encargados de ponerlas en práctica. Sin embargo, quienes evalúan yfinancian los proyectos también son importantes para la reducción de la po-breza. En el pasado, gran parte de los fondos destinados a la reducción dela pobreza se han desviado hacia otros fines y han producido escasos resul-tados tangibles, por no haber tenido en cuenta los efectos de los proyectossobre el capital social.

Al evaluar los proyectos destinados a generar desarrollo y reducir lapobreza se deberían considerar los siguientes factores, tomando en cuentael paradigma del capital social:

• ¿En qué medida la política propuesta fortalecerá o debilitará elcapital social existente en las redes de pobres, y hasta qué pun-to aumentará sus vínculos con otras redes de las que están ex-cluidos?

• ¿Cuáles son los flujos probables de bienes emocionales que ge-nerará la medida propuesta? Y, por consiguiente, ¿dónde se pro-ducirán las inversiones y desinversiones de capital social queprobablemente originará la medida?

• ¿Cuáles son las instituciones (formales o no) necesarias para laaplicación satisfactoria de la política propuesta?

• ¿De qué manera la medida propuesta modificará los valoresafectivos de las instituciones nuevas o de las ya existentes?

• ¿En qué medida la política propuesta alterará los términos y nive-les de intercambio que determinan la distribución del ingreso ydependen del capital social individual?

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• ¿Cómo se puede aumentar el poder de los pobres con el fin dereducir su pobreza?

Capital social, pobreza y género

Los estudios de género en América Latina aportan una riqueza deconocimiento respecto a las características e impactos diferenciados que tie-ne la pobreza sobre hombres y mujeres, así como de estos grupos según elciclo de vida. Dichos estudios de género y otros realizados en la región (Ro-dríguez, 2001) ofrecen una importante evidencia acerca de la manera cómola pobreza genera mayores vulnerabilidades y exclusiones entre las mujeresy sus familias, así como de las menores oportunidades que tienen las muje-res pobres, en comparación con los hombres pobres, para superar los obs-táculos de la pobreza.

Con el incremento de la participación femenina en el mercado de tra-bajo, la presencia de mujeres entre los desocupados es desproporcionada–particularmente, de aquellas provenientes de hogares pobres–. Se sabe,así, que las familias encabezadas por mujeres padecen negativamente lasconsecuencias de la menor capacidad que ellas tienen para obtener ingre-sos. Y, por otra parte, se reconoce el impacto positivo que genera el ingresofemenino y de otros miembros de la familia en mitigar la pobreza. Gracias aestos estudios, también se conoce que el acceso a recursos instrumentales–como el crédito o la propiedad de la tierra (León y Deere, 2000)– pueden serdeterminantes en superar la exclusión de las mujeres y brindarles oportuni-dades para salir de la pobreza. Se ha aprendido, además, que las exclusio-nes formales y de facto que ocasionan las leyes, la violencia doméstica e in-trafamiliar y la débil participación política y ciudadana son particularmentedesventajosas para las mujeres.

Es cada día más importante el conocimiento que se tiene acerca delas externalidades que representa la incorporación equitativa de hombres ymujeres en la lucha contra la pobreza, no sólo por razones de equidad y de-rechos humanos, sino también por motivos de eficiencia. Baste mencionar elimpacto que los ingresos de las mujeres significan en la disminución de lapobreza entre hogares pobres (CEPAL, 2000b), como asimismo, los impac-tos de la educación de las mujeres en la disminución de la mortalidad mater-na y la desnutrición infantil.

Pero donde el concepto de “feminización” encuentra su mayor sus-tento es en la sobre-representación femenina en la lucha contra la pobreza.Son numerosos los programas –ejecutados por gobiernos, ONGs y organis-mos de desarrollo– en los que la presencia femenina es crucial. Desde los tra-dicionales clubes y centros de madres, vasos de leche u ollas populares–que en décadas pasadas tuvieron a las mujeres como intermediarias paralos programas de compensación, salud primaria o nutrición– hasta los máscontemporáneos programas de micro-crédito, salud comunitaria o diversasformas de gestión social y ambiental en el ámbito local, las mujeres pobresse han caracterizado por ser las más numerosas, a veces las más activas y,con frecuencia, las más eficientes en su desempeño (Montaño, 1998).


El desarrollo, fortalecimiento y recreación de redes sociales –hoy re-conocidas como capital social– son un recurso gratuito y no suficientementereconocido del trabajo familiar y comunitario de las mujeres. Se trata delenorme capital que implica la economía del cuidado (Elson, 1998), cuyasprincipales protagonistas son las mujeres pobres que reemplazan la accióndel Estado, limitada como resultado de ajustes fiscales y otras medidas de ti-po macroeconómico.

Sustituyen, también, al mercado en la provisión de servicios de cui-dado infantil, atención a la tercera edad, salud comunitaria y hasta de apoyoa las reformas educativas, al proporcionar estos servicios por la vía del traba-jo doméstico ante la dificultad –ocasionada por la pobreza– de poder com-prar esos servicios en el mercado. Es esta presencia incontestable la que haconducido a la propagación de un concepto como el de feminización, quemás que técnico es político y de innegable valor para el reconocimiento delaporte femenino en la lucha contra la pobreza.

Como contrapartida de la exclusión de que son objeto muchas mu-jeres –tanto de los beneficios de un Estado debilitado como de un mercadoinequitativo– durante la última década se les ha dado visibilidad en diversosprogramas de asistencia social. Es en estos enfoques, a los cuales podemosdenominar “de los efectos”, donde se observa una mayor riqueza y eviden-cia sobre las inequidades de género.

Hay que mencionar también el efecto perverso que ha tenido la ge-neralización de un uso retórico de la feminización de la pobreza, que ha ser-vido para justificar programas focalizados de carácter asistencial. Estos hansido desarrollados en la región en un contexto de deslegitimación de los de-rechos económicos y sociales como derechos humanos, y de desmontaje dela noción de acceso universal a los servicios sociales.

En muchos países se han ejecutado programas y proyectos paramujeres pobres como una manera de materializar la idea de focalización delgasto público. Estos alcanzaron escasos resultados en la erradicación de lapobreza, pero tuvieron un fuerte impacto en la opinión pública.

Capital social y medio ambiente

Un principio general, que surge de los debates sobre el capital so-cial, es que las redes sociales y las formas asociativas que se encuentran enla sociedad civil pueden tener efectos muy profundos sobre el funcionamien-to de los mercados y los Estados (Evans, 1995; 1996a, 1996b) y ser, a la vez,afectadas por los mismos Estados y mercados; o sea, por la economía polí-tica (Fox, 1996).

En consecuencia, estas redes influyen sobre las tasas y la distribu-ción social de los beneficios del crecimiento económico (ésta es una obser-vación que tiene sus ecos en la economía institucional: por ejemplo, Klit-gaard, 1995). Por otra parte, además de su influencia sobre el Estado y elmercado, las organizaciones cívicas pueden ser importantes en cuanto acto-res del desarrollo (Bebbington, Quisbert y Trujillo, 1996).

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Estas observaciones más generales son relevantes en el contextode la gestión de los recursos naturales y la intensificación de la economía ru-ral. En las discusiones sobre las transformaciones ambientales en tierras frá-giles, se ha reconocido que las relaciones del mercado, las jerarquías socio-políticas, el ejercicio del poder y el control social de los derechos (entitle-ments) y los patrimonios (endowments) en materia de recursos naturales secuentan entre los factores más críticos para determinar si el capital natural seusa de una manera sostenible o no (Turner y Benjamin, 1994; Leach yMearns, 1991; Mearns, 1996; Peet y Watts, 1996).

En este sentido, habría que suponer que la existencia y la naturale-za de las instituciones locales -–el capital social disponible para las poblacio-nes locales en sus interacciones con las esferas del mercado, el Estado y lasociedad civil– también serían importantes como factores para entender losprocesos y patrones geográficos de intensificación, desintensificación y de-gradación.

Una hipótesis sería que estas instituciones fortalecen la capacidadexistente en el nivel de base para negociar con otros actores que regulan: elfuncionamiento de diferentes mercados (de insumos, productos, servicios yrecursos naturales); la generación de la tecnología; la información y el cono-cimiento; y la determinación de aquellas reglas que definen el acceso sociala los medios de producción (sobre todo, tierras, bosques, aguas y otros re-cursos naturales).

En consecuencia, pueden influir en los procesos que definen la dis-tribución social de los derechos a través de los cuales se genera, se distribu-ye y se usa el valor que surge de la producción rural. A su vez, esto influyeen la posibilidad y naturaleza de los procesos de intensificación local y en ladistribución social de los beneficios de esta intensificación (Mearns, 1996;Leach y Mearns, 1991).

Estudios previos realizados en otras economías7 en cuanto a la altainfluencia del capital social en los niveles de pobreza demuestran que –aúnen contextos de gran pobreza– las familias con mayores niveles de ingresosson las que tienen un grado más alto de participación en organizaciones co-lectivas, y que el capital social acumulado a través de esa participación lasbeneficiaba individualmente, creando beneficios colectivos por diversas vías.

En primer lugar, estas familias utilizan prácticas agrícolas mejoresque las de los hogares que no participan, ya que al participar reciben infor-mación que las lleva a utilizar mejores prácticas productivas. En segundo lu-gar, tienen mejor información sobre el mercado. En tercer lugar, están dis-puestas a tomar más riesgos, porque el formar parte de una red social las ha-ce sentirse más protegidas. En cuarto lugar, influyen en el mejoramiento delos servicios públicos y cooperan más a nivel del municipio.

7 Narayan y Pritchet. Estudio realizado sobre el grado de asociatividad y rendimiento económicoen hogares rurales de Tanzania (Año 1997).


En base a la revisión bibliográfica realizada, y la experiencia y reali-dad del país observadas, hemos definido dos hipótesis estrechamente rela-cionadas y basadas en el reconocimiento de la importancia del capital socialcomo eje estratégico de reducción y superación de la pobreza.

1.5 Hipótesis de trabajo de la investigación

Las hipótesis planteadas son proposiciones tentativas acerca de lasposibles relaciones de causalidad entre dos variables, las cuales se planteana continuación:

Hipótesis 1

La definición de políticas efectivas de reducción de la pobreza quecontemple una participación activa de la población beneficiaria en el proce-so de diseño y ejecución de los proyectos y micro-proyectos, genera proyec-tos comunitarios y productivos sostentibles y sustentables, incluso luego deacabado el desembolso de los recursos.

Mayor participación de los pobres (X)

Genera proyectos sostenibles y sustentables, reduciendo el grado

de pobreza (Y)

Mayor fortalecimientoefectivo de la capacidadautogestionaria de los

pobres (X)

Produce mejor capacidad de respuesta ante la presencia de

situaciones adversas (Y)

Hipótesis 2

Tanto el Gobierno paraguayo como las instituciones ejecutoras deprogramas (nacionales o internacionales) que deseen disminuir la pobrezaen nuestro país, deben reforzar la capacidad autogestionaria de diseño y eje-cución de proyectos de los pobres (capital social); a fin de que puedan res-ponder más eficazmente a situaciones adversas como la enfermedad, la cri-sis económica, los desastres naturales, los conflictos o la discriminación.

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1.6 Metodología de la investigación

Este estudio describe las características actuales de capital social ypobreza de las personas por área, en los departamentos de Concepción,Guairá y Caazapá. Además establece el grado de correlación existente entrealgunas variables del capital social y la situación de pobreza extrema y mo-derada. Por otra parte, se establece el nivel de participación en el diseño y laformulación de los proyectos y/o programas sociales seleccionados en elmarco de la presente investigación, de manera a formar inferencias sobre laautogestión y el grado de apropiación de los beneficiarios de los proyectosrespecto a los mismos.

La población con la que se trabajó en la investigación está compues-ta por personas en situación de pobreza extrema y moderada, por áreas ru-rales y urbanas. Se han seleccionado aquellos proyectos sociales aplicadosen la zona (ejecutados durante los últimos cinco años) que tenían entre susobjetivos realizar un impacto en la reducción de la pobreza, a los efectos deanalizar la forma de diseño de los mismos en cuanto al grado de participa-ción de los beneficiarios de los proyectos, y posteriormente el nivel de impac-to ocasionado.

Cabe mencionar que los proyectos seleccionados corresponden alos aplicados ya sea con recursos nacionales, ya con apoyo y/o financia-miento internacional (donaciones o préstamos). Finalmente, a través de en-trevistas a referentes calificados, se determinó el grado de interacción y coor-dinación de acciones entre los delineamientos internacionales existentes enmateria de reducción de la pobreza y fortalecimiento de capital social, y losdelineamientos sociales y estratégicos implementados por el Gobierno na-cional. La metodología de trabajo implica el procesamiento tanto de datosprimarios como secundarios.

Datos primarios

Censo Nacional 2002 y Encuesta de Hogares 2002 al 2004 de laDGEEC; entrevistas cualitativas (no más de 10) a informantes calificados in-tegrados por representantes de organismos internacionales –Naciones Uni-das, Unión Europea, BID, entre otros–, instituciones públicas que integran elGabinete Social –Secretaría de Acción Social (SAS), Dirección del Plan de laEstrategia de Lucha contra la Pobreza (DIPLANP), Ministerio de Agricultura yGanadería (MAG), Ministerio de Educación y Cultura (MEC), entre otros– yotros referentes del tema en estudio.

Datos secundarios

Revisión de la bibliografía nacional e internacional disponible sobreel tema propuesto; documentos de diseño y evaluación de proyectos y pro-gramas sociales aplicados por los ministerios de Educación y Cultura, de Sa-lud Pública y Bienestar Social, de Agricultura y Ganadería, y la SAS.


1.7 Limitaciones observadas

Teniendo en cuenta los planteamientos hechos en las hipótesis de lapresente investigación, se han observado ciertos problemas que convienedestacar de antemano:

a. Es relativamente reciente la práctica de ciertas metodologías par-ticipativas en la definición de los proyectos sociales: recién en laúltima década se observan algunos elementos que la componen.Esto se debe, principalmente, al contexto político dictatorial vivi-do durante tantos años en Paraguay, donde el diseño y ejecuciónde los proyectos y programas sociales se realizaba de maneravertical. Incluso durante buena parte del periodo de transición de-mocrática se siguieron manteniendo estas prácticas, debido a ladebilidad de criterios y herramientas para aplicar otros sistemas.

b. Ninguno de los proyectos implementados realiza un análisis siste-mático del nivel de capital social de las comunidades donde inter-vienen. Y a pesar de haberse iniciado una forma más participativadel diseño de los proyectos que involucran a las personas empo-brecidas, aún se detectan graves falencias en la metodología deaplicación. Del mismo modo, se torna muy difícil el análisis direc-to de la forma de diseño participativo de dichos proyectos.

c. El incipiente destaque dado a la exploración de capital social ennuestro país –a causa de la escasez de recursos económicosdestinados a este efecto– hace que no se cuente con estadísticassistemáticas sobre el tema. Las estadísticas oficiales solo arrojaninformación del nivel de capital social correspondiente al año2002, por lo que se dificulta la realización de proyecciones. Soloen el 2002, con el apoyo financiero del BM, la Dirección Generalde Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC) incluyó en la En-cuesta Permanente de Hogares 2002 (EPH 2002), un módulo es-pecial referido al capital social.

d. Existe una seria dificultad en medir el impacto de los programasy proyectos sociales sobre la reducción de la pobreza extrema yno extrema, debido a la escasa y nula existencia de instrumentosde control y seguimiento.

e. A pesar de la implementación de la focalización en el diseño delos programas y proyectos sociales, no se han tomado los recau-dos correspondientes para generar informaciones (cuantitativas ycualitativas) respecto al impacto de los mismos en la poblaciónobjetivo8.

8 A lo sumo, lo que actualmente está realizando uno de los organismos gubernamentales, la SAS,es aplicar “fichas técnicas” a los beneficiarios del Programa Abrazos, cuya implementación pilotose está realizando en algunos distritos del Departamento de Caaguazú.

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Los problemas mencionados inciden sobre la presente investiga-ción, la cual observa algunas limitaciones metodológicas en cuanto al crucede informaciones de los datos de las encuestas de hogares y las informacio-nes generadas en el análisis de los proyectos y programas sociales de luchacontra la pobreza.

Por un lado, la verificación directa de las hipótesis planteadas es dedifícil constatación, debido a la falta de datos cuantitativos para comprobar elgrado de participación de los beneficiarios de los programas y proyectos so-ciales. Sin embargo, si pueden relacionarse ciertas variables de capital socialcon los niveles de pobreza. Por otra parte, también se dificulta la medicióndel impacto de los programas y proyectos sociales en la reducción de la po-breza, debido principalmente a la escasez –y en algunos casos inexistencia–de instrumentos de control.

Estas dificultades obligan al establecimiento de análisis separados yla realización de inferencias de tal manera a relacionar las tres fuentes de aná-lisis planteadas en el marco de esta investigación. Esta situación, lejos de res-tar validez a la investigación, sirve para establecer un punto de partida en lasacciones que deben ponerse en ejecución por parte de los tomadores de de-cisión y ejecutores de políticas públicas (locales e internacionales), tanto parael diseño de nuevos proyectos como para la reingeniería de los existentes.


Contexto país sobre pobreza yestrategias desarrolladas

Capítulo 2

A los efectos de visualizar el contexto nacional actual, se explica lapresencia de ciertos aspectos que impiden la reducción de la pobreza y queincluso, en algunos casos, han profundizado los niveles de la misma ennuestro país. La presencia de dichos aspectos podría explicar en cierta me-dida la evolución de la pobreza en Paraguay. Posteriormente, se presentanlas acciones gubernamentales desarrolladas actualmente, en la búsquedade definir una adecuada estrategia de lucha contra la pobreza.

2.1. Aspectos relacionados a la presencia de la pobreza en Paraguay

A continuación se destacan algunos hechos que guardan estrecharelación con la persistencia e incremento de la pobreza en el país9.

a) Crisis de la economía general

En términos del crecimiento del producto per cápita, la economía seencuentra estancada desde 1980. No obstante, a partir de 1989 se dio un pe-riodo de crecimiento moderado hasta 1995, seguido de una fase de contrac-ción económica durante los años 1996 y 2002, fenómeno que neutralizó losefectos del repunte mencionado.

b) Crisis de la economía campesina

A lo largo de la década del 90, se fue generando un fuerte procesode empobrecimiento del campesinado. El algodón, principal cultivo de laeconomía campesina familiar, entró en una continuada crisis –a causa de lapérdida de fertilidad de los suelos, la depresión de los precios, entre otrosfactores–, sin que se hayan desarrollado rubros de renta sustitutivos o sin unadifusión adecuada de la comercialización de algunos productos potencial-mente rentables.

Además del grave problema del algodón, uno de los más fuertes ru-bros tradicionales de subsistencia del sector agrícola (lo cual denota la faltade diversidad en la producción); cabe mencionar que la mayoría de las co-

9 DIPLANP. Estrategia nacional de lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. Se-tiembre, 2004. Aspectos determinados por dicho documento y redactados en base a los análisisde la presente investigación.

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munidades rurales se ve afectada por el elevado índice de concentración dela tierra, las prácticas agrícolas rudimentarias (agudizadas por las limitacio-nes de infraestructura, de comunicación y transporte), las insuficiencias enmateria de cobertura y atención de las necesidades básicas, los problemasrelacionados con la productividad, la deficiente asistencia técnica y crediticia,y fundamentalmente, lo relacionado a la comercialización de los productos.

Esta situación se agrava aún más al considerar la histórica debilidadde la agroindustria y el impacto negativo del mal manejo de los recursos na-turales, cuyos perjudicados directos son los campesinos empobrecidos.

c) Insuficientes niveles de educación

Aún cuando la política educativa ha sido un eje central de la políticadel Estado desde 1989 y se ha caracterizado por un sostenido avance en elmejoramiento de los indicadores educativos, la desatención que el Estado hatenido por décadas hacia el área educativa ha producido un rezago general,que explica las insuficiencias aún existentes. Las zonas rurales siguen dupli-cando el índice de analfabetismo de las zonas urbanas. Del mismo modo, lastasas de repitencia siguen siendo más elevadas en las zonas rurales.

d) Deficiente acceso a la salud

Los indicadores de salud muestran las graves limitaciones que pre-valecen: elevadas tasas de mortalidad infantil (19 por cada mil habitantes), demortalidad materna, deficiencias de cobertura del seguro médico a nivel na-cional (de presencia casi inexistente en el área rural), escasez de puestos desalud, cobertura insuficiente de agua potable y reducida cobertura de la redcloacal pública, siendo más agudizadas las falencias en las zonas ruralesque en las urbanas.

e) Distribución desigual de recursos

Una de las causas más impactantes de la pobreza paraguaya cons-tituye la desigual distribución de los recursos económicos. Al respecto, cabepuntualizar que existe una elevada concentración de la tierra: según el Cen-so Agropecuario de 1991, el 1% de las explotaciones controlaba el 70% delas tierras. Del mismo modo, se constata la presencia de un elevado índicede concentración del ingreso, uno de los más pronunciados en América La-tina. Sin embargo, entre el 2001 y el 2004, se ha producido un leve descen-so del Indice de Concentración del Ingreso (Gini) situándose en un 0,522.


f) Ineficiencia institucional

Históricamente, la burocracia pública ha sido ineficiente, aspectoque ha venido manifestándose en el desequilibrio de los gastos y en los ba-jos niveles de ejecución de los presupuestos. Al mismo tiempo, las institucio-nes y los organismos del Estado han funcionado de forma descoordinada enlas distintas esferas de las políticas públicas, con lo cual –además de desa-provechar los recursos locales e internacionales– han provocado accionesdispersas con escaso y –la mayor parte de las veces– nulo impacto sobre losaspectos sociales y la pobreza en general.

g) Capital social limitado

En el Paraguay, el capital social –en términos de la confianza en laasociatividad y la participación ciudadana, así como en la organización y for-mación de redes– es aún incipiente (producto de largas épocas dictatoria-les), tanto en zonas urbanas como rurales. Por otra parte, es uno de los fac-tores recientemente considerados como posible causa de la pobreza y, porlo tanto, hasta la fecha ha sido poco analizado en forma sistemática, siendomuy escasas –y más bien, poco efectivas– las acciones realizadas para sufortalecimiento. Es justamente el escaso avance de los estudios realizados eneste plano, el que ha impulsado la realización de la presente investigación.

2.2. Situación de la pobreza en Paraguay

De acuerdo a datos de la EPH, la evolución de la pobreza total enParaguay (extrema y moderada) ha ido creciendo considerablemente, hastaalcanzar su punto máximo en el año 2002, con un 46,2% de la población to-tal en situación de pobreza, debido a que sus ingresos son inferiores al cos-

Cuadro 1Paraguay. Concentración del ingreso, según índice de Gini.

Fuente: CEPAL. Panorama Social de América Latina, 2002/ 2004. Santiago de Chile, 2004.(*) Datos de la DGEEC, en base a la EPH, 2004.

Años Índice de Gini

1990 0,447

1996 0,493

1999 0,565

2001 0,570

2004* 0,522

[ 32 ]

to de una canasta básica de consumo. Los siguientes años, se vuelve a re-vertir tímidamente esta situación, reduciéndose la pobreza en siete puntospara el año 2004 (39,2%).

Fuente: elaboración propia en base a datos de las EPH de la DGEEC. Evolución 1995-2004.

Gráfico 1Evolución de la pobreza en Paraguay. Total país.

Al considerar la pobreza extrema se observa un comportamientosimilar, ya que de un 13,9% de pobres extremos en 1995 se llega a un21,7% para 2002. Posteriormente, la pobreza extrema vuelve a reducirseunos puntos, hasta representar un 17,1% de la población total. Cabe des-tacar que, durante todo el período observado, cerca del 50% del total depersonas en situación de pobreza (total o moderada) son pobres extremos;es decir, personas cuyos ingresos son inferiores al costo de una canastabásica de consumo alimentario. De acuerdo a datos de la última EPH, el44% de las personas en situación de pobreza son pobres extremos(974.403 personas), el restante 56% (1.258.465 personas) representa algrupo cuyos ingresos son inferiores al costo de una canasta básica de con-sumo (alimentarios y no alimentarios).

En términos absolutos, la mayor cantidad de pobres se encuentraen el área urbana del país: 1.245.999 personas, lo que constituye el 55%respecto al total de pobres. La zona urbana, central urbano y resto urbanoconcentra cerca del 50% de los pobres. El 45% de los pobres vive en zo-nas rurales.


Fuente: DGEEC. EPH. Año 2004.

Gráfico 2Distribución porcentual de la población pobre por área y dominio de residencia. País total, 2004.

A pesar de haberse incrementado paulatinamente el ingreso prome-dio de los pobres del área rural, su pobreza sigue siendo más profunda encomparación con la existente en los dominios urbanos. Los datos estadísti-cos cotejan que el ingreso promedio de los pobres del área rural en 1999 cu-bría apenas el 51,8% de la canasta básica de consumo, y para el 2004 estacifra se incrementó al 58,3%. Mientras, en central urbano cubre el 61% parael 2004.

Considerando el área de residencia, los datos estadísticos indicanque en las zonas urbanas (durante los periodos 1994 al 2001), la cantidad depobres se mantuvo en un 25% promedio. Sin embargo, en el 2002 casi llegaa duplicarse dicha cifra, situándose en el 43,2%. En lo que respecta al árearural –de especial interés para el presente estudio– la pobreza total ha idocreciendo a pasos agigantados, ya que del 37,2% observado en 1995 se in-crementa al 50,5% para el 2002, volviendo a reducirse durante los siguientesperíodos: primero al 43,4%, para luego situarse en un 40,1% en el 2004. Lasituación especial que se debe considerar es que justamente aquellas perso-nas con problemas para cubrir sus necesidades básicas alimentarias –es de-cir, los pobres extremos– representan casi el 60% de la población pobre ru-ral (ver gráfico 3).

[ 34 ]

Fuente: DGEEC. EPH. Año 2004.

Gráfico 3Paraguay total. Distribución de la pobreza extrema por área de dominio.

2.3. Programas sociales implementados en Paraguay para la lucha contra la pobreza

Dadas las características y evolución de la pobreza en Paraguay, seha suscitado una especie de reorientación de las funciones del Estado hacialos sectores sociales menos favorecidos. En este sentido, y con el afán de en-frentar la pobreza, se ha iniciado un proceso de reingeniería institucional enel ámbito social. Para ello:

• se ha creado un Gabinete Social10 (2003), con el objetivo princi-pal de diseñar las políticas sociales destinadas a establecer me-canismos de solución, principalmente para la población más vul-nerable del país.

• Posteriormente se creó la DIPLANP (2004), a los efectos de coor-dinar el diseño de un plan estratégico de lucha contra la pobrezaentre las instituciones encargadas de ejecutar los programas, ygarantizar la participación de los sujetos beneficiarios mediante eldiálogo y la concertación con actores de la sociedad civil.

• Actualmente se ha promulgado la creación de un Fondo de Equi-dad Social (FES)11, como mecanismo específicamente diseñadoa los efectos de priorizar el gasto social dentro del PresupuestoGeneral de Gastos de la Nación. Su objetivo es canalizar los re-

10 Integrado por los representantes de los ministerios de Agricultura y Ganadería, Educación y Cul-tura, Salud y Bienestar Social, Hacienda y la SAS.11 El FES ha sido creado según Decreto No. 6.692, de fecha 5 de diciembre de 2005.


cursos financieros hacia las poblaciones más pobres del país (yasean recursos del Tesoro, institucionales, créditos y donaciones).

De acuerdo a las labores desempeñadas por los miembros del Ga-binete Social de la Presidencia de la República entre los años 2003 y 2004,se han logrado identificar los programas y proyectos ejecutados por los mi-nisterios que lo integran (Hacienda, Agricultura y Ganadería, Educación yCultura, Salud y Bienestar Social, Acción Social) y de otros ministerios queestén ejecutando acciones tendientes a paliar la situación de vulnerabilidady exclusión de algunos estratos sociales. Las metas y objetivos de estos pro-gramas, proyectos y acciones son lograr algún tipo de impacto relacionadosa los siguientes aspectos:

• Generación de ingresos y oportunidades sociales: de manera afavorecer el acceso de poblaciones empobrecidas al empleo ymejorar sus ingresos, así como garantizar de alguna manera elacceso a la satisfacción de las necesidades básicas en alimenta-ción, salud (principalmente de las mujeres y niños), educación in-clusiva, vivienda e infraestructura social.

• Participación y empoderamiento: sustentando el criterio de quelos pobres y excluidos deben asumir el rol de actores sociales,para lo cual se analizó la presencia de algunos proyectos cuyosejes de intervención fueran la promoción del desarrollo local par-ticipativo y el fortalecimiento del protagonismo de los pueblos in-dígenas.

• Atención a ejes transversales, relacionados a:

- la equidad de género (principalmente tendientes a disminuir ladesigualdad existente entre hombres y mujeres);

- sostenibilidad ambiental (para la recuperación de suelos, ma-nejo sostenible de microcuencas, reforestación, entre otros);

- participación ciudadana (a través de programas que promue-van la generación y potenciamiento del capital social), y

- un nuevo modelo de gestión institucional (caracterizado por laeficiencia y transparencia, la flexibilidad y eficacia de las inter-venciones).

En el siguiente cuadro, se consigna la cantidad e programas y pro-yectos sociales desarrollados por los ministerios e instituciones públicas, cu-yas acciones se hallan focalizadas hacia la atención a las personas empobre-cidas del país.

[ 36 ]

Cuadro 2Programas y proyectos sociales implementados en Paraguay durante la última década, por instituciónejecutora, según orientación de las acciones.

Ministerio de 1. Crédito en la Región Oriental. - Generación deAgricultura y 2. Programa de tecnificación y diversificación de la producción oportunidades.Ganadería (MAG) campesina. - Fortalecimiento de

3. Programa de cooperación para el aumento de la producción de la producción.alimentos (2KR). - Medio ambiente

4. Administración de recursos naturales (PARN). - Asistencia técnica y 5. Proyecto Akarapuá: “Apoyo al desarrollo sostenible de la economía crediticia

familiar campesina en el Departamento de Caaguazú”. 6. Fortalecimiento del sector agrícola, II etapa (Préstamo PG-P14).7. Provisión de semillas para el autoconsumo.8. Administración de recursos naturales en inversiones rurales

comunitarias (PARN-IRC). 9. Manejo sostenible de recursos naturales (PMRN)10. Programa de apoyo al desarrollo de pequeñas fincas algodoneras

(PRODESAL).

Ministerio de 11. Programa de alimentación escolar. - Salud y alimentación.Educación y 12. Programa de fortalecimiento de la reforma educativa de la EEB. - Capacitación.Cultura (MEC) 13. Programa de educación básica bilingüe para jóvenes y adultos - Participación y

(PRODEPA KO’E PYAHU), empoderamiento.14. Programa de bi-alfabetización. 15. Programa alfabetización de teleclases “Yo si puedo”.16. Programa centros integrados de acción comunitaria.17. Proyecto de reforma de la educación con énfasis en la media.

Ministerio de Salud 18. Atención integrada de las enfermedades prevalentes de la infancia. - Salud reproductivaPública y Bienestar 19. Disposición de aguas servidas. - Componente de(MSPyBS) 20. Reforma a la atención primaria de salud. Social género.

21. Fortalecimiento de la educación permanente para enfermería - Niños y adolescentes.y obstetricia.22. Reducción de la exclusión en salud. 23. Salud integral de la mujer.

Ministerio de 24. Desarrollo empresarial para pequeñas y medianas empresas. - Generación deIndustria y 25. Formación de formadores para la activación de las PyMES. oportunidades y Comercio (MIC) empleo.

Ministerio de 26. Contención del desempleo y la pobreza “Ñamba’apota”. - Generación deJusticia y Trabajo 27. Programa de formación y capacitación laboral. oportunidades y(MJT) empleo.

Secretaría Técnica 28. Programa de buen Gobierno descentralizado y reducción - Participaciónde Planificación de la pobreza. ciudadana y(STP) empoderamiento.

Secretaría de 29. Desarrollo comunitario (PRODECO). - Generación deAcción Social 30. Inversiones sociales (PROPAIS II). oportunidades y(SAS) 31. Programa de viviendas para familias sin techo. empleo.

32. Red de protección y promoción social. - Participación33. Inversiones sociales (PROPAIS II). ciudadana.

- Infraestructura social básica.

Ministerios e instituciones Proyectos y programas sociales Orientación de

las acciones


Considerando este largo listado de proyectos, conviene destacarcuanto sigue:

• la mayoría de estos proyectos contiene entre sus objetivos mejorarlas condiciones de vida de personas en condiciones vulnerables.

• Una buena parte de los mismos se encuentra en la fase final o in-termedia de su ejecución; es decir, muchos tienen entre cinco aocho años de implementación.

• La mayoría son recursos reembolsables, (préstamos) millonariose implican endeudamiento en dólares.

Teniendo en cuenta los puntos mencionados, y dados los resultadosestadísticos en cuanto a la evolución de la pobreza, cabe destacar que –sibien se han obtenido importantes logros– aún no se logra el impacto desea-do en la reducción de la pobreza, la sostenibilidad de las acciones desarro-lladas (institucionales y comunitarias) y la consolidación de personas auto-gestionarias y capitalizadas socialmente.

Siguiendo la línea de acciones desarrolladas por el Gobierno nacio-nal mencionadas previamente, así como los programas y proyectos cuyareingeniería se hace necesaria en la mayoría de los casos, surge la necesi-dad de reforzar las actividades y el “enfoque” a aplicar por el Gobierno en sudeseo de disminuir la lucha en Paraguay. Para ello es necesario redefinir laspolíticas que se implementarán y las estrategias de aplicación de las mismas,de manera a causar un verdadero y sostenido impacto en la reducción de lapobreza paraguaya.

En el siguiente capítulo se focaliza el estudio hacia tres departamen-tos seleccionados –Concepción, Guairá y Caazapá– que poseen caracterís-ticas sociodemográficas semejantes, y en los cuales se han venido desarro-llando acciones de desarrollo local con recursos propios y provenientes delsector externo.

Ministerios e instituciones Proyectos y programas sociales Orientación de

las acciones

Instituto Nacional 34. Acceso a la tierra; adjudicación de títulos de las tierras. - Generación dede Desarrollo oportunidades.Rural y de la Tierra (INDERT)

Instituto Paraguayo 35. Fortalecimiento de las poblaciones y comunidades indígenas. - Participación ydel Indígena (INDI) empoderamiento

(en diseño).

Fuente: Elaboración propia en base a Informe Plan Jahapo’o Teko Asy de la DIPLANP. Año 2004.

[ 38 ]

Capital social, pobreza y proyectossociales en la zona de análisis

Capítulo 3

En el presente capítulo, se desarrollan los objetivos específicos pro-puestos de manera a esclarecer los problemas planteados en el marco de lapresente investigación. Para ello, se realiza el análisis de la población sujetode estudio en términos de la caracterización de los niveles de pobreza y ca-pital social existentes en los departamentos de Concepción, Guairá y Caaza-pá, con relación a la situación nacional observada. A su vez, se presentan losresultados de la investigación en cuanto a los proyectos ejecutados y la pre-sencia o no de componentes participativos en la definición de los mismos.

3.1. Datos sociodemográficos de Concepción, Guairá y Caazapá

En base a los datos estadísticos disponibles provenientes del Cen-so Poblacional 2002, elaborado por la DGEEC, se ha realizado una caracte-rización demográfica de los tres departamentos en estudio. Dichos datos de-partamentales se detallan a continuación.

Departamento de Concepción

La población total de este departamento es de 179.450 habitantes,de los cuales un 38% corresponde a población urbana y un 62% a poblaciónrural. Se trata de una población mayoritariamente joven (el 40% tiene entre10 a 29 años). Un 40% de la población de cinco años y más asiste a algúncentro de enseñanza formal, siendo del área urbana el 59% y del área ruralel 41%. Del total de la población de 10 años y más, un 8% son analfabetos.La Población Económicamente Activa (PEA), en total 57.607 personas, estádistribuida en los siguientes sectores económicos: primario (45 %); secunda-rio (16 %); terciario (39 %).

En cuanto a las características de las viviendas, la mayoría vive enun lote propio (54%); un gran porcentaje (48%) utiliza agua de pozos y el 41%tiene acceso a agua corriente. Respecto a la forma de abastecimiento deagua: el 48% utiliza cañerías -ya sea dentro o fuera de la vivienda- y el restoutiliza otros medios de abastecimiento. En lo que respecta a la disposiciónde basuras: la mayoría (74%) quema; solamente un 17% dispone de un ca-mión o carrito que recoge la basura. La cantidad de viviendas con acceso ala red pública de desague sanitario es mínima (6 %); la mayoría lo tira a unpozo (62%). La tercera parte de las viviendas no tiene acceso a tecnologíasde informática y comunicación (televisores, teléfonos fijos y móviles, televi-sión por cable, computadora e Internet).


En cuanto a la jefatura de hogar, un 72% son varones, de los cualesla mayoría está ocupado (89%); las mujeres que son jefas de hogar (28%) es-tán ocupadas en menor proporción (32%). La mayoría de los hogares hablaen guaraní (83%).

Departamento de Guairá

La población del Departamento de Guairá está compuesta por un to-tal de 178.650 habitantes, la mayor parte (66%) se halla ubicada en zonas ru-rales. Es una población bastante joven, ya que el 40% tiene entre 10 a 29años. Un 36% de la población de cinco años y más asiste a algún centro deenseñanza formal; entre la población de 10 años y más hay un 8% de anal-fabetos. La PEA está distribuida en los siguientes sectores económicos: pri-mario (46%); secundario (19%); terciario (35%).

En lo que respecta a las viviendas, poco más de la mitad (53%) viveen lote propio. La mayor parte (63%) utiliza agua de pozos y un 30% tiene ac-ceso a agua corriente. En cuanto a la forma de abastecimiento de agua: el40% tiene cañerías dentro o fuera de la vivienda, pero la mayor parte de lasviviendas (54%) utiliza otros medios de abastecimiento. Para la disposiciónde basuras: la mayoría (72%) quema, solamente un 11% dispone de un ca-mión o carrito que recoge la basura. La cantidad de viviendas con acceso ala red pública de desague sanitario es mínima (2%) pues la mayoría lo tira aun pozo (57%). El 39 % de las viviendas tiene pozo ciego y solamente el 1%carece de baño. La mayor parte de las viviendas (80%) tiene acceso a tecno-logías de informática y comunicación (televisores, teléfonos fijos y móviles,televisión por cable, computadora e Internet).

En cuanto a la jefatura de hogar, un 76% de los hogares se halla in-tegrado por jefe varón, de los cuales la mayoría está ocupado (88%); del gru-po de hogares cuyo jefe son mujeres (24%), sólo están ocupadas un 38%. Lagran parte de estos hogares utilizan el idioma guaraní (82%).

Departamento de Caazapá

La población total de este departamento es de 139.517 habitantes,de los cuales la gran mayoría corresponde a población rural (82%). Se tratade una población mayoritariamente joven (40% tiene entre 10 a 29 años). Un36% de la población de cinco años y más asiste a algún centro de enseñan-za formal; del total de la población de 10 años y más, 10% son analfabetos.La PEA (44.972 personas) está distribuida en los siguientes sectores econó-micos: 69,5% en el primario; 8,5% en el secundario y 22% en el terciario.

En cuanto a las características de las viviendas, la mayoría vive enun lote propio (60%). Cerca de 3/4 de la población (73%) utiliza agua de po-zos y solamente el 19% tiene acceso a agua corriente. La forma de abaste-cimiento de agua es a través de cañerías (27%) ya sea dentro o fuera de lavivienda, y la mayor parte de la población utiliza otros medios de abasteci-miento (66%). En lo que respecta a la disposición de basuras, la mayoría de

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los pobladores quema la basura (80%). No hay red pública de desague sa-nitario; la mayoría lo tira a un pozo (78%). La tercera parte de las viviendas(33%) no tiene acceso a tecnologías de informática y comunicación (televiso-res, teléfonos fijos y móviles, televisión por cable, computadora e Internet).

Los hogares del departamento poseen mayoritariamente jefe varón(78%), de los cuales la mayoría está ocupado; el 73% de las mujeres que sonjefas de hogar están inactivas. La mayoría de los hogares utilizan el idiomaguaraní (87%).

Fuente: elaborado en base a datos proporcionados por la DGEEC,Censo Nacional de Población y Viviendas 2002.

Cuadro 4Caracterización sociodemográfica por departamento.

3.2. Pobreza y capital social en la zona de estudio

En este apartado se pone en evidencia la situación de pobreza y elgrado de desarrollo del capital social de la población que integra nuestramuestra o zona de análisis. En primer lugar, se describen las estadísticas másrecientes de la población pobre (extrema y no extrema) de la zona de estu-dio. En segundo lugar, se caracterizan algunos aspectos en términos del ca-pital social desarrollado en los departamentos seleccionados. Y en tercer lu-gar, se realizan los cruces de información entre niveles de pobreza y forma-ción de capital social.

3.2.1. Niveles de pobreza

Referente a la pobreza y desarrollo, existen informaciones muy ho-mogéneas (principalmente en lo que respecta a los índices de pobreza, Índi-ce de Gini, género y desarrollo humano rural) de los departamentos quecomponen nuestra área de análisis.

• En Concepción, los datos señalan que poco más de la mitad dela población (53%) vive en condiciones de pobreza. El Índice deGini es de 0,51, lo cual señala una distribución del ingreso media.El Índice de Desarrollo Rural es igual a 0,72: comparativamente

Indicadores /Departamentos Concepción Guairá Caazapá

Población total 179.450 178.650 139.517Población urbana 38% 34% 18%Población rural 62% 66% 82%Población masculina 51% 51% 52%Población femenina 49% 49% 48%


alto en relación al resto del país y correspondiente a un desarro-llo medio. El Índice de Desarrollo de Género es de 0,71, un valorubicado en el rango superior a nivel país.

• En el Guairá, menos de la mitad de la población (35%) vive encondiciones de pobreza. El Índice de Gini es igual a 0,48, un va-lor medio de distribución del ingreso. El Índice de Desarrollo Ru-ral es de 0,738, comparativamente alto respecto a otros departa-mentos, lo cual indica un nivel de desarrollo medio. El Índice deDesarrollo de Género mide 0,73 y es relativamente alto a nivelpaís.

• Finalmente, en Caazapá, los datos señalan que un 46% de la po-blación vive en condiciones de pobreza. El Indice de Gini es de0,553, lo cual señala una distribución del ingreso media. El Indi-ce de Desarrollo Rural es igual a 0,73, correspondiente a un de-sarrollo medio. El Indice de Desarrollo de Género es de 0,71, unvalor ubicado en el rango superior a nivel país.

El departamento de Concepción es el que presenta mayores dife-rencias en los datos de pobreza, respecto a los demás departamentos. Asípues, se observa una mayor cantidad de población en condición de pobre-za y mayores niveles de pobreza de ingreso, brecha y severidad de la pobre-za. Sin embargo, en cuanto a los datos de desarrollo humano se observa unaparidad significativa de los niveles de desarrollo humano rural y de género enlos tres departamentos. En el siguiente cuadro puede apreciarse la homoge-neidad de los datos consignados.

Cuadro 5Indicadores de pobreza y desarrollo humano, por departamento

Observaciones(1) Pobreza de Ingreso 2002: porcentaje de la población que vive por debajo de un umbral de pobreza determinado por un ingreso deun dólar diario por persona a los precios internacionales de 1.985 (equivalente a USD 1,08 a los precios internacionales de 1993),ajustado en función de la paridad del poder adquisitivo.(2) Brecha de Pobreza: este índice toma en cuenta no solamente el número de pobres, sino también que tan pobres son ellos. Se cal-cula a base de estimar lo que le faltaría a los pobres para salir de la pobreza, sumar esta cantidad y dividirla por el número total depersonas y por el valor de la línea de pobreza.(3) Severidad de la Pobreza: al igual que la brecha de pobreza, el índice de severidad toma en cuenta el número de pobres y que tanpobres son los pobres. La diferencia es que el índice de severidad le da más importancia a los hogares que se encuentran en peorescondiciones.

Indicadores de pobreza DepartamentosConcepción Guairá Caazapá

Población en condiciones de pobreza (%) 53% 35% 46%Pobreza de Ingreso (1) 0,32 0,20 0,28Brecha de Pobreza (2) 0,24 0,15 0,20Severidad de la Pobreza (3) 0,14 0,08 0,12Indice de Pobreza Humana (IPH) (4) 0,17 0,12 0,16Indice de Gini (5) 0,51 0,48 0,55Indice de Desarrollo de Género (IDG) (6) 0,71 0,73 0,71Indice de Desarrollo Humano Rural (7) 0,72 0,73 0,73

Fuente: elaborado en base a datos del Atlas de Desarrollo Humano 2005.

[ 42 ]

3.2.1.1. Medición de la pobreza12

Para la correspondiente medición, se ha recurrido a datos de la EPH2002, elaborada por la DGEEC13, a los efectos de mantener una misma fuen-te de información de los temas relativos a pobreza y capital social. Para talefecto, se han seleccionado los casos según la necesidad, realizándose lasponderaciones correspondientes a fin de tener representatividad a nivel país.

La población que integra la zona de análisis representa un total de478.630 personas (9% de la población total paraguaya), de las cuales la ma-yoría se halla ubicada en zonas rurales. De la población urbana, menos de lamitad es pobre (43%); sin embargo, en áreas rurales se observa una mayorproporción de pobres (61%).

(4) Indice de Pobreza Humana (IPH): índice compuesto que mide las privaciones en las tres dimensiones básicas que componen el ín-dice de desarrollo humano (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno).(5) Indice De Gini: coeficiente de desigualdad de distribución del ingreso.(6) Indice de Desarrollo relativo al Género (IDG): índice compuesto que mide la desigualdad promedio entre hombres y mujeres en tresdimensiones básicas que componen el índice de desarrollo humano (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida dig-no) ajustado para reflejar las desigualdades entre hombres y mujeres.(7) Indice de Desarrollo Humano Rural: índice compuesto que mide el promedio de los avances en las tres dimensiones básicas deldesarrollo humano que lo componen (una vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida digno), para el sector rural.

Cuadro 6Distribución de la población de la zona de análisis, por área y situación de pobreza.

En términos absolutos, se habla de 265.838 personas en situaciónde pobreza en los departamentos que componen nuestra zona de análisis(Concepción, Guairá y Caazapá). Estos constituyen aproximadamente el10,5% del total de pobres en Paraguay. El 78% de los mismos se localiza enel área rural (poco más de 200 mil personas).

12 Debido a la inexistencia de información sobre capital social en encuestas más actualizadas, enel presente capítulo se recurre a la EPH 2002. No obstante, en el anexo estadístico se detallan lasúltimas estadísticas de medición de la pobreza realizadas en base a la EPH 2004.13 La EPH 2002 fue ejecutada a finales del 2002 y principios del 2003. Implicó entrevistas a 17.600personas, correspondientes a 3.789 hogares. Cubre todo el país, tanto áreas urbanas como rura-les (excluyéndose los departamentos de Boquerón y Alto Paraguay, que representan menos del2% de la población total del país).

Área Pobres No pobres Total

Urbana 57.918 78.012 135.930Rural 207.920 134.780 342.700Total 265.838 212.792 478.630

Fuente: elaboración propia en base a datos procesados de la EPH 2002, de la DGEEC.


Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Distribución de la población pobre de la zona de análisis, por área

La medición de la pobreza del área de análisis es realizada a travésdel método de la línea de la pobreza, que define a la población pobre comoaquel conjunto de personas cuyo nivel de bienestar (expresado a través delingreso o consumo) es inferior al costo de una canasta básica de consumo(conjunto de bienes y servicios que satisface los requerimientos mínimos pa-ra la sobrevivencia humana). El costo de esta canasta se denomina línea depobreza14.

La población pobre puede clasificarse en pobre extremo y pobre noextremo15. De la población total tomada como muestra, el 29% se halla en si-tuación de pobreza extrema (137.850 personas), 27 % son pobres no extre-mos (127.988 personas) y el resto es no pobre (44%).


Distribución de la población de la zona de análisis,por área y condición de pobreza

14 Definición utilizada por la DGEEC para las correspondientes mediciones de los niveles de po-breza. La línea de pobreza generalmente se constituye estimando primero el costo de una canas-ta básica de alimentos cuyo contenido calórico y proteico satisfaga los requerimientos nutriciona-les, para luego añadirle el costo de la canasta básica no alimentaria (compuesta de otros bienes yservicios esenciales relacionados con la vivienda, vestido, educación, entre otros).15 Son pobres extremos aquellas personas que no disponen de los ingresos suficientes para cu-brir la canasta básica alimentaria. Los pobres no extremos son aquellas personas cuyos ingresosles garantizan satisfacer las necesidades alimentarias básicas, pero que no pueden acceder a sa-tisfacer otras necesidades básicas relacionadas a la vivienda, vestimenta, educación, entre otros.

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La pobreza extrema sigue siendo más profunda en las zonas rurales,como se visualiza en el gráfico anterior: un tercio de su población no percibelos ingresos mínimos necesarios –por debajo de un dólar diario per cápitaaproximadamente– para cubrir una canasta básica alimentaria.

A su vez, si consideramos la pobreza total, se habla de más del 60%de personas en situación de pobreza. Dicha situación se invierte totalmenteen las zonas urbanas, donde más de la mitad de las personas no es pobre.

Respecto a la distribución de la pobreza por género, existe una mar-cada homogeneidad principalmente en las zonas rurales, donde la mitad delos pobres extremos son mujeres y la otra mitad varones. En el área urbanase observa una situación similar, pero levemente en desventaja para las mu-jeres: en esta área, el 54% de los pobres extremos son mujeres.

3.2.2. Características de los componentes del capital social

Considerando que el nuevo debate sobre el desarrollo incluye unanueva forma de capital: el capital social (definido con mayor precisión en elmarco teórico del Capítulo 1), en el presente apartado hemos tomado para lacaracterización correspondiente del área de análisis aspectos claves referen-tes a formación de redes, participación ciudadana, confianza y solidaridad,acceso a la información, empoderamiento y participación política.

En base al análisis de algunas variables elementales incluidas en laEPH 2002, se describen los componentes del capital social existente en la zo-na de análisis. Cabe mencionar que, cuando se realizan comparaciones conrespecto al total, se tiene en cuenta el total de personas mayores de 15 añosdel área de análisis, que totalizan unas 294.334 personas (ver gráfico)16.


Personas de 15 años y más de edad, de la zona de análisis, por área y sexo

16 Se ha tomado este estrato de edad debido a que las preguntas relacionadas a capital social -ytomadas como variable de análisis- sólo incluyen a ese rango.


Redes

Entendida como la capacidad de las personas de poner en prácticarelaciones de unión, vinculación y aproximación entre ellas. En otras pala-bras, de recurrir unas a otras cuando surgen necesidades concretas. La pre-sencia de redes articuladas sirve para crear un marco de fortalecimiento deotros aspectos relacionados al capital social, como ser el acceso a la infor-mación (en cuanto a conocimiento de los precios de mercado, programas fo-calizados hacia la población pobre, entre otros tipos de información).

A los efectos de analizar las condiciones de reciprocidad y uniónexistentes en la zona de estudio, se han tomado como variables de mediciónlas siguientes:

a) que la persona encuestada (que haya sentido una necesidad) ha-ya recurrido a alguien a solicitar ayuda (ca02).

b) Que la persona encuestada (que haya recibido una solicitud deayuda) haya respondido oportunamente (ca07).

En el siguiente cuadro se sistematiza la información obtenida, refe-rente a personas de 15 años y más de edad, con los siguientes resultados.

• Un total de 88.628 personas manifestó haber respondido a alguna solici-tud de ayuda. Igual que en el caso anterior, la mayor parte se halla ubica-da en zonas rurales (68%).

• Igual proporción de personas, tanto de las áreas rurales como urbanas,dijeron haber respondido oportunamente a la solicitud de ayuda que reci-bieron de parte de terceros (30%).

• Respecto a la participación por sexo, también sigue siendo mayor la pro-porción de hombres que respondieron a un pedido de ayuda (58%), prin-cipalmente en zonas rurales. En el área urbana, esta situación se reviertetímidamente, ya que las mujeres que dijeron haber respondido a un pedi-do de ayuda representan un 46% (aproximadamente 13.000 mujeres).

Sistematización de resultados

• Un total de 69.314 personas manifestó haber recurrido a alguien solici-tando ayuda, de las cuales la mayor parte se halla ubicada en zonas ru-rales (71%).

• Considerando la población absoluta de cada área, existe igual nivel demanifestación de necesidades: aproximadamente el 24% de las poblacio-nes respectivas de áreas rurales y urbanas afirmaron haber manifestadosus necesidades a terceros. Sin embargo, cabe acotar que la poblacióndel área rural es más del doble de la población urbana.

• Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina, principalmente enlas zonas rurales.


Variables

CA02. Recurrió a alguien.

CA07. Respondió a unpedido de ayuda.

Los resultados observados permiten concluir que el grado de unióny reciprocidad de las personas mayores de 15 años, cuya conexión al mun-do externo debería ampliarse a medida que se expanden los horizontes, aún

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sigue siendo muy escasa. Se habla aproximadamente de un 25% de perso-nas –tanto de áreas urbanas como rurales– que manifestaron haber recurri-do a alguien solicitando ayuda y que respondieron oportunamente a los pe-didos de ayuda. Por otra parte, la mayor interacción sigue dándose en losgrupos masculinos; esto podría explicarse por el hecho de que la administra-ción de las actividades de subsistencia sigue siendo una tarea de los hom-bres. Esta situación se observa más fuertemente en el grupo de personas si-tuadas en zonas rurales.

En el siguiente gráfico puede observarse –en el anillo interno– la dis-tribución de personas que recurrieron a alguien, manifestando algún tipo denecesidad (ca02). Y en anillo externo, puede observarse el grupo de personasdel área rural que respondieron oportunamente a la solicitud de ayuda. Enambos casos, la mayor proporción corresponde a la población masculina.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002

REDES: Personas de 15 años y más de edad que recurrieron a alguien yrespondieron a una solicitud de ayuda, por sexo. Área rural

Confianza y solidaridad

La confianza es una actitud basada en la expectativa del comporta-miento de la otra persona que participa en una relación, y la solidaridad serefiere al grado de reciprocidad y correspondencia que existe entre ellos. Am-bas actitudes se expresan en conductas reiteradas y reforzadas de expresio-nes que comunican esa confianza en discursos, y en acciones de entrega delcontrol sobre bienes tangibles o intangibles (como ser dinero y tiempo, res-pectivamente).

Constituye uno de los componentes claves de la presencia de capi-tal social efectivo, considerando la fuerte asociación entre la presencia de re-laciones estables de confianza, reciprocidad y cooperación, y el desarrollosocioeconómico de una población. Para la caracterización de este compo-nente, se han tomado las siguientes variables de medición:

a) confían las personas del barrio unas en otras (cb07).

b) Colaborarían con tiempo para un proyecto que no lo beneficie di-rectamente a Ud., pero si a su comunidad? (cb08)


c) Colaborarían con dinero para un proyecto que no lo beneficie di-rectamente a Ud., pero si a su comunidad? (cb09).

Dichas variables fueron aplicadas a personas de 15 años y más deedad, con los siguientes resultados.

• Un total de 230 mil personas manifestó que podría recurrir con dineropara colaborar (78% del total).

• En áreas rurales se observa una mayor proporción de personas que es-tarían dispuestas a colaborar con dinero (80%), a diferencia de las zonasurbanas, donde se observa una proporción levemente inferior que afirmaestaría dispuesta a colaborar (75%).

• Respecto a la participación por género, no existen diferencias notables alinterior de cada zona. No obstante, en el área urbana se da una pequeñadiferencia participativa a favor de las mujeres.


• Más de 200 mil personas manifestaron que en su barrio o comunidadexiste confianza (aproximadamente el 72% del total de personas de la zo-na de análisis).

• Respecto a la población absoluta de cada área, se perciben ciertas dife-rencias entre las poblaciones respectivas de áreas rurales y urbanas. Enel área rural la confianza sigue siendo más fuerte que en las zonas urba-nas: el 76% de los pobladores rurales manifiesta confianza hacia su ba-rrio o comunidad. Por su parte, apenas un 60% de personas del área ur-bana dice tener confianza en su barrio.

• No se dan diferencias significativas por género: un 50% de hombres y un50% de mujeres confía en su barrio o comunidad, tanto en zonas urba-nas como rurales.

Variables

CB07. Confían unas en otras en elbarrio/comunidad

CB08. Contribuiría con tiempopara un proyecto que nole beneficie directamente

• Un total de 241.708 personas (80% del total) manifestó que estaría dis-puesta a colaborar con tiempo en algún proyecto comunitario, aunque noles beneficiara directamente.

• proporción de participación se observa al interior de los pobladores rura-les y urbanos (80%).

• Respecto al nivel de participación por género, se ha observado que enáreas rurales, existe una mayor participación de los hombres (52%), res-pecto a las mujeres. Esta situación se invierte en zonas urbanas, donde laparticipación femenina es superior (52%).

CB09.Contribuiría con dinero para un proyecto que no lebeneficie directamente


Respecto a las expectativas de comportamiento que tienen las per-sonas de la zona de análisis –en términos de confianza y solidaridad– se des-taca principalmente el mayor nivel de confianza y solidaridad existente en laszonas rurales. Esto a diferencia de las urbanas, donde se presentan los ma-yores casos de violencia, robos y actos delictivos que generan desconfianzageneralizada en la población de esta zona.

Así pues, puede observarse en el siguiente gráfico que más de la 3/4parte de la población rural total manifiesta tener confianza en su barrio o co-munidad, a diferencia de las zonas urbanas de nuestra zona de análisis, don-

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de sólo poco más del 60% denota confianza en otras personas de su entor-no comunitario.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002

Personas de 15 años y más de edad, que confía en su barrio o comunidad

Otra cuestión que cabe destacar es el elevado porcentaje de perso-nas que afirma estaría dispuesta a colaborar ya sea con dinero o con tiempopara un proyecto comunitario, aunque éste no le beneficie directamente. Enlas zonas rurales se observa un mayor grado de compromiso comunitario, yaque estarían dispuestos a colaborar en ambas cosas (tiempo y dinero). Enigual medida (80% promedio), en las zonas urbanas se observa una situa-ción parecida, pero sólo respecto a la primera variable (tiempo); cuando setrata de colaborar con dinero, la participación disminuye levemente: sólo el75% estaría dispuesto a colaborar.

Participación ciudadana

Entendida como la participación de una persona en un grupo o aso-ciación. A medida que se perfilan de una manera más acabada e incluyentelas funciones, procedimientos, normas y responsabilidad de los integrantesde un grupo y del grupo mismo, se facilita la adopción de decisiones, movi-lización y gestión de recursos, comunicación y coordinación, y solución deconflictos que favorezcan la articulación de acciones colectivas mutuamentebeneficiosas.

Para la caracterización de este componente, se han tomado las si-guientes variables de medición:

a) pertenece a un grupo o asociación (cc01).

b) En este grupo o asociación ¿cuál es su función? (cc03).

En el siguiente cuadro se presenta la sistematización de los resulta-dos analizados.


Teniendo en cuenta que es el nivel comunitario donde el capital so-cial llega a ser plenamente colectivo, y que el ser miembro activo de algúngrupo o asociación constituye una manera de medir el grado de correspon-sabilidad y compromiso interactivo de los miembros de una comunidad pa-ra la toma conjunta de decisiones que terminan afectando a todos sus inte-grantes; los resultados obtenidos han sido bastante reveladores. Se siguepercibiendo un escaso nivel de agrupación de la población objeto de estudio(apenas el 20% forma parte de un grupo o asociación).

Por otra parte, un nivel más profundo de compromiso se observa enlas zonas urbanas. Ello denota que en las zonas rurales aún no se ha forta-



• Un total de 60.246 personas pertenece a un grupo o asociación (20% deltotal de personas del área de estudio).

• Respecto al grado de agrupación o asociatividad por área, se observauna proporción bastante homogénea y un escaso nivel de participación.Sólo el 20% de la población absoluta de cada área, pertenece a un grupoo asociación.

• Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina principalmente enlas zonas rurales, donde el 58% de los agrupados son hombres. En laszonas urbanas se observa un mayor nivel de participación femenina(53%).

Variables

CC01.Pertenece a un grupo o asociación

CC03.Cuál es su función en el grupo o asociación

• Un total de 43.820 personas participa dentro del grupo o asociación co-mo dirigente o miembro activo (apenas el 15% del total de personas delárea de análisis); éstos constituyen más del 70% de personas que mani-festaron pertenecer a un grupo o asociación.

• Considerando la participación activa de las personas por áreas rurales ourbanas, en las zonas rurales se observa un nivel más bajo de participa-ción activa de la población (14%) con respecto a zonas urbanas (17%).

• En cuanto al grado de dirigencia y participación activa por sexo, se obser-va una mayor proporción de hombres (56%), principalmente en zonas ru-rales. En el área urbana esta situación se revierte llamativamente: las mu-jeres que dijeron ejercer una función de dirigencia o ser miembro activorepresentan un 53%.

Personas de 15 años y más según pertenece a un grupo o asociación, por áreas


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lecido lo suficiente la participación activa, que es la que implica mayores res-ponsabilidades y compromiso. Cabe destacar que este grupo dirigente es elque finalmente termina adoptando decisiones que afectan al resto de la po-blación.

Considerando la participación por sexo, siguen observándose dife-rencias significativas por áreas urbanas y rurales. Las mujeres tienen aún undesempeño menos preponderante en las zonas rurales, lo cual se debe prin-cipalmente a que las mismas deben dedicarle un mayor tiempo a los queha-ceres domésticos (cuidado de la familia, de la chacra, alimentación animal,etc.). Ello les resta tiempo para dedicarlo a formar parte de un grupo (42%),y más aún para ser miembros activos o dirigentes (44%).

Área de Análisis. EPH 2002.Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Personas de 15 años y más de edad que pertenecen a un grupo o asociación, por área y sexo

Acceso a la información

Cuanto mejor y más homogénea sea la capacidad de las personasde acceder a la sociedad de la información, mejores oportunidades podránaprovechar en beneficio propio y de la comunidad. Numerosos estudios de-muestran que éste es un factor crítico para que las comunidades prospereneconómicamente. Asimismo, se ha establecido que, en la medida en que au-mentan las conexiones de capital social dentro de una red, el acceso de unapersona a los recursos y a la información también se incrementan.

Debido al interés de la presente investigación, se ha tomado comovariable clave, la siguiente:

a) ¿conoce programas actuales de Gobierno? (ce06)

Los resultados fueron:


Llama la atención el escaso conocimiento y manejo de informaciónsobre los programas y proyectos de Gobierno respecto a créditos, asistenciatécnica y otros tipos de apoyo otorgados por las instituciones gubernamen-tales (CAH, MAG, FDC, entre otros). A nivel nacional, del total de personasmayores de 15 años, sólo el 25% de las mismas ha manifestado tener cono-cimiento sobre dichos programas; esta situación se replica casi exactamen-te en la población de la zona de análisis.

Lo alarmante es que, justamente en las zonas rurales –mayormentebeneficiarias de estos programas– se constate un conocimiento aún menorque en las zonas urbanas. Esta situación, aparte de denotar el escaso nivelde acceso a la información, más bien da cuenta sobre la escasa capacidadinstitucional de hacer llegar la información a los potenciales demandantes deeste tipo de servicios gubernamentales.



• Del total de personas en la zona de análisis, apenas un 24% manifestóconocer programas actuales de Gobierno (71.674 personas).

• Respecto a la población absoluta de cada área, se percibe cierta diferen-cia entre las poblaciones respectivas de áreas rurales y urbanas. Enáreas rurales apenas el 21% de su población tuvo información sobre di-chos programas. Esta cifra se incrementa en 10 puntos en las zonas ur-banas, donde el 31% de su población manifestó estar informada sobrealgún programa actual de Gobierno.

• No se dan profundas diferencias por sexo. No obstante, se observa unasupremacía masculina, ya que poco más de la mitad de los hombres tie-ne información sobre la existencia de programas de Gobierno, tanto enzonas rurales (57%), como urbanas (52%). Cabe destacar que, en estasúltimas, una mayor proporción de mujeres tiene acceso a información deesta índole.

Variables

CE06. ¿Conoce programas actua-les de Gobierno?


Personas de 15 años y más que conocen programas actuales de Gobierno, por área

Nuevamente se percibe un mayor manejo de este tipo de informa-ción por parte de la población masculina. No obstante, se observa mayor ho-mogeneidad en áreas urbanas, poniéndose en evidencia el rezago rural en

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cuanto a una mayor proactividad femenina. Esta, además de obedecer acuestiones tradicionales y culturales, puede deberse también a la falta de po-líticas concretas orientadas a asistir a la población femenina rural.


Personas de 15 años y más, según nivel de conocimiento de programas de Gobierno, por sexo

Empoderamiento y participación política

Entendida como la capacidad de gestión de las personas, dicha ca-pacidad –en la medida que aumente su eficacia– les permitirá incidir en lasdecisiones que les afectan, logrando una mayor capacidad autogestionaria yproactiva, y asegurando la obtención de un nivel de vida más digno. Ademásde generar la posibilidad de que las personas se expresen y defiendan susdemandas sociales, políticas y económicas, “la participación es esencial pa-ra la construcción social de las necesidades” (Sen, 2000).

Con el interés de verificar el grado de empoderamiento de los indi-viduos que hayan sentido algún tipo de necesidad o preocupación hacia lasautoridades locales, y la respuesta obtenida de estos últimos, se han selec-cionado las siguientes variables:

a) ¿Manifestó a las autoridades locales su necesidad o preocupa-ción? (cf04)

b) ¿Fue satisfecha dicha necesidad o preocupación? (cf05)

Los resultados obtenidos arrojaron la siguiente información:


• Un total de 14.256 personas afirma haber manifestado sus necesidadesa las autoridades locales (apenas el 5% del total poblacional de la zonade estudio).

• Se observa un escaso nivel de manifestación respecto a la población ab-soluta por área, tanto en zonas urbanas (6%) como rurales (4%).

• Por sexo, la representatividad sigue siendo masculina, principalmente enlas zonas urbanas, donde el 64% de la población que manifestó sus ne-cesidades a autoridades locales, son hombres. En las zonas rurales seobserva igualmente una preponderancia masculina (58%), pero al mismotiempo se observa una mayor interacción femenina (42%).

Variables

CF04. ¿Manifestó a las autoridades locales su necesidad o preocupación?


Respecto a las variables que dan cuenta del grado de empodera-miento o capacidad de gestión existente en la zona de análisis, es de desta-car el exiguo nivel de personas que recurren a las autoridades locales mani-festando alguna necesidad: esto se da tanto a nivel nacional (6%) como–más aún– en la zona de análisis (5%).

Ahora bien, el escaso nivel de manifestación de necesidades a au-toridades locales bien puede estar relacionado a la incapacidad de los recep-tores de inquietudes (gobernaciones, municipalidades y demás autoridadeslocales) en satisfacer o llenar las expectativas de los pobladores, encontran-do solución a los problemas planteados.


Sistematización de resultadosVariables

CF05.¿Fue satisfecha dicha necesidad o preocupación?

• Un total de 8.422 personas afirmó que sus necesidades manifestadas aautoridades locales fueron satisfechas total o parcialmente (lo que repre-senta el 59% del total de personas que manifestaron alguna necesidad).

• Considerando la población que manifestó sus necesidades a las autorida-des locales –por áreas rurales o urbanas-– se observa que en las zonasrurales se obtuvo un mayor porcentaje de personas satisfechas total oparcialmente (6.440 personas, que representan un 74%). Sin embargo,en áreas urbanas, el nivel de satisfacción ha sido mucho menor: sólo el36% dijo haber obtenido algún grado de satisfacción ante las necesidadesmanifestadas (1.982 personas).

• En cuanto al análisis por sexo, el 75% de las mujeres rurales obtuvo res-puesta favorable a las necesidades planteadas, poco más que los hom-bres del área rural (73%). En zonas urbanas, esta situación se invierte no-toriamente a favor de las mujeres: sólo el 20% de los hombres que mani-festaron alguna necesidad obtuvieron respuesta positiva a su pedido, a di-ferencia de un porcentaje mucho mayor de las mujeres, con un 80% desatisfacción de sus necesidades manifestadas a autoridades locales.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la EPH 2002.

Personas de 15 años y más, que manifestó a autoridades locales su necesidad o preocupación

Es de destacar la obtención de respuestas satisfactorias (total o par-cialmente) de poco más de un 50% promedio de personas que manifestaronsus necesidades.

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Por otra parte, en la zona de análisis se observa un mayor compro-miso de las autoridades locales hacia las zonas rurales, que se demuestrapor el hecho de que prácticamente la 3/4 parte de los pedidos recibidos hanobtenido respuesta satisfactoria. Dicha situación se invierte para los pobla-dores de zonas urbanas, quienes son sujeto de la desidia de las autoridadeslocales, ya que sólo un 36% de la población que manifestó necesidades ob-tuvo respuestas positivas a los pedidos planteados.


Personas de 15 años y más que manifestaron alguna necesidad aautoridades locales, y recibieron respuesta favorable


Personas de 15 años y más, que manifestaron una necesidad aautoridades locales y recibieron respuesta positiva, por sexo y área

Es de destacar la capacidad autogestionaria de las mujeres, tanto enzonas urbanas como rurales, ya que son ellas quienes obtuvieron mayor can-tidad de respuestas positivas de las autoridades locales ante las peticionesplanteadas. Ello puede explicarse debido a que las solicitudes presentadas amunicipalidades y gobernaciones requieren un continuo y persistente segui-miento. La mayor parte de las veces, la perseverancia pareciera ser caracte-rística innata de las mujeres. Esta es una situación que debiera ser mejor ex-plotada y aprovechada por la población en general.


Finalmente, para verificar el grado de participación política se hanmedido las siguientes variables:

a) votó en las últimas elecciones municipales (cf09).

b) Se trasladó por iniciativa propia al lugar de votación (cf10).

Debido a que dicha actividad cívica está habilitada a los ciudada-nos paraguayos a partir de los 18 años y más de edad, se ha seleccionadopara el análisis de los resultados a dicho estrato etáreo, con los siguientesresultados.


Sistematización de resultadosVariables

CF09.Votó en las últimas eleccionesmunicipales

• Un total de 136.124 personas participaron de las últimas elecciones mu-nicipales, ejerciendo su derecho al voto. Esto representa poco más del50% del total de personas mayores de 18 años en la zona de estudio.

• Respecto a la población absoluta por área, se observa un mayor nivel devotación en las zonas urbanas (61%), respecto a las rurales (49%).

• Por sexo, la representatividad de los votantes sigue siendo masculina,principalmente en las zonas rurales, donde el 58% de las personas quevotaron son hombres. En las zonas urbanas, la diferencia no es tan signi-ficativa, aunque se observa igualmente una preponderancia masculina(52%). Pero al mismo tiempo, se observa una mayor participación feme-nina (48%) respecto a las zonas rurales.

CF10. Forma de traslado al lugarde votación (iniciativa propiavs. operadores políticos)

• Del total de personas que votaron, dijeron trasladarse por iniciativa propiaun 54% (73.108 personas): las restantes fueron trasladadas a los lugaresde votación a través de operadores políticos (46%).

• Considerando la población votante por áreas rurales o urbanas, se obser-van notorias diferencias entre una y otra. En las zonas rurales, la mayorparte de los votantes se traslada a través de operadores políticos (66%).Sin embargo, en áreas urbanas, es mayor la cantidad de personas que setraslada a los lugares de votación por iniciativa propia, sólo un 11% lo ha-ce a través de operadores políticos.

• En cuanto al análisis por sexo, en las zonas rurales, aproximadamente el60% de los hombres que votan lo hacen por medios propios o a través deoperadores políticos. En las zonas urbanas, prácticamente no existen dife-rencias significativas en cuanto a la forma de traslado a los lugares de vo-tación: en promedio, un 50% de las mujeres se trasladan ya sea por me-dios propios, o a través de operadores políticos.

Si bien se habla de un porcentaje que supera mínimamente el 50%de la población habilitada para votar como participantes electorales, las es-tadísticas electorales anteriores denotan que el nivel de participación ha idodescendiendo notablemente luego de las primeras elecciones realizadasdespués de la caída del régimen dictatorial (las elecciones municipales de1990 hablaban de un 71% de participación17).

17 Cifras proporcionadas por estudios realizados en el marco del Informe Nacional sobre Desarro-llo Humano. Paraguay 2003, con datos del Tribunal Superior de Justicia Electoral (TSJE).

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Personas de 18 años y más de edad, que votó en las últimas elecciones municipales

Esta caída en la participación electoral coincide con la existencia deuna alianza electoral en la oposición y con el aumento de la decepción ciu-dadana hacia los políticos en general. Dicha decepción –unida a las dificul-tades propias de llegar a los puestos electorales– parece haber afectado másfuertemente en las zonas rurales que en las urbanas. El nivel de participaciónelectoral de los pobladores rurales apenas alcanzó el 49%, a diferencia de laparticipación de los pobladores urbanos, con un 61% de votantes respecto asu población urbana.

Siguen habiendo notorias diferencias entre votantes masculinos yfemeninos por áreas. En zonas rurales, la población masculina tiene mayorparticipación electoral. Esta situación no es tan extrema en zonas urbanas,hecho que podría deberse a que las mujeres han logrado una mayor eman-cipación e igualdad de derechos en estas áreas, lo cual las empodera paraexpresar su opinión a través del voto.


Nivel de participación en las elecciones municipales, segúnvotantes de cada zona, por sexo


Finalmente, la forma de trasladarse a los lugares de votación podríaimplicar –hasta cierto punto– el grado de interés de las personas en hacer va-ler su derecho de expresar su opinión libremente y elegir a conciencia a susgobernantes. Hasta ahora, esa parece ser una tarea muy bien realizada porlos operadores políticos a la hora de hacer llegar sus potenciales electores alos centros de votación. Esta “tarea” es doblemente importante en las áreasrurales, donde casi el 70% de las personas que votaron, llegaron a los cen-tros electorales gracias a los operadores políticos.


Forma de traslado de las personas de 18 años y más que votaron, por área

De las variables analizadas anteriormente, se concluye que el capi-tal social de la zona de análisis aún es incipiente. Se observan algunas forta-lezas y debilidades que conviene considerar a la hora de encarar proyectossociales, principalmente aquellos que pretendan la promoción social en tér-minos de una mayor participación, empoderamiento y capacidad autogestio-naria de las personas beneficiarias.

Fortalezas

Principalmente cabe destacar el elevado nivel de confianza entre laspersonas del barrio o comunidad de la zona de análisis, principalmente enáreas rurales. Este elevado margen de confianza en el barrio o comunidadhace que las personas estén dispuestas a colaborar con proyectos sociales,ya sea con bienes tangibles (dinero) o intangibles (tiempo), aunque no per-ciban un beneficio directo.

En algunos aspectos, se destaca un mayor avance en cuanto a laproactividad femenina; es decir, una mayor capacidad de gestión de las mu-jeres. Esto principalmente en cuanto a empoderamiento o interlocución conautoridades locales y la obtención de respuestas efectivas de parte de dichasautoridades ante la manifestación de necesidades, tanto en zonas urbanascomo rurales.

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Debilidades

Aún sigue dándose un escaso nivel de formación de redes, de par-ticipación en algún grupo o asociación. El grado de conocimiento de los pro-gramas actuales de Gobierno es muy bajo (acceso a la información). Ade-más, las estadísticas son más alarmantes en cuanto al grado de empodera-miento de la población analizada, respecto a la manifestación de necesida-des existentes a las autoridades locales y la respuesta obtenida ante dichasnecesidades manifestadas.

• Se ha observado un menor nivel de formación de capital socialen áreas rurales que en urbanas. Cabe destacar, por un lado, elbajo nivel de conocimiento de programas de Gobierno en las zo-nas rurales: ello es doblemente llamativo, ya que la población deesta área es mayormente beneficiara de proyectos y programassociales, sea para asistencia técnica, crediticia o de otro tipo. Eneste sentido, es de considerar la existencia de deficiencias encuanto a la cobertura de las acciones desarrolladas. Por otra par-te, también es mucho menor el nivel de participación política, quepuede deberse –entre otros motivos– a la decepción ciudadanahacia las acciones de los políticos en general y a la escasa parti-cipación de la población femenina en las votaciones electorales.

• En zonas rurales sigue siendo más fuerte la participación mascu-lina. Aún cuando los niveles de participación han sido escasos enáreas rurales, la mayor proporción de personas que participaronen las distintas formas de capital social siguen siendo varones.

En el siguiente cuadro se presenta el detalle de las variables anali-zadas, por área.

Cuadro 7Resultado resumen, zona de análisis. Variables sobre capital social, por área y sexo.

Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

1 REDES1

a Recurrio a alguien* 11.820 8.274 20.094 29.900 19.320 49.220 41.720 27.594 69.314b Respondió al pedido

de ayuda* 15.366 13.002 28.368 34.960 25.300 60.260 50.326 38.302 88.628

2 CONFIANZA Y SOLIDARIDAD1

a Confianza en el Barrio/Comunidad 28.368 28.368 56.736 80.040 74.520 154.560 108.408 102.888 211.296

b Contribuiría en un Pyto. Comunitario con Tiempo 36.642 39.006 75.648 86.480 79.580 166.060 123.122 118.586 241.708

c Contribuiría en un Pyto. Comunitario con Dinero 33.490 34.672 68.162 83.260 78.660 161.920 116.750 113.332 230.082

DEPARTAMENTO ÁREA URBANA ÁREA RURAL TOTAL PAÍS


Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total

3 PARTICIPACION CIUDADANA1

a Pertenece a un grupo o asociación 9.062 10.244 19.306 23.920 17.020 40.940 32.982 27.264 60.246

b Participa como dirigente o miembro activo 7.486 8.274 15.760 15.640 12.420 28.060 23.126 20.694 43.820

4 ACCESO A LA INFORMACION1

a Conoce programas actuales de gobierno 14.578 13.396 27.974 24.840 18.860 43.700 39.418 32.256 71.674

5 EMPODERAMIENTOa Manifesto necesidad

a autoridades locales1 3.546 1.970 5.516 5.060 3.680 8.740 8.606 5.650 14.256b Fue satisfecha la necesidad2 394 394 788 3.680 2.760 6.440 4.074 3.154 7.228c Votó en las últimas elecciones

municipales3 25.610 24.034 49.644 50.140 36.340 86.480 75.750 60.374 136.124d Se trasladó por iniciativa

propia3 22.852 21.276 44.128 17.480 11.500 28.980 40.332 32.776 73.108e Se trasladó a través

de operadores políticos3 2.758 2.758 5.516 32.660 24.840 57.500 35.418 27.598 63.016

DEPARTAMENTO ÁREA URBANA ÁREA RURAL TOTAL PAÍS

Fuente: Elaboración Propia en Base a Datos proporcionados por la DGEEC de la EPH 2002.

3.2.3. Relación entre pobreza y capital social

Considerando la gran importancia del capital social para la reduc-ción de la pobreza –determinada con mayor precisión en el marco teórico–en este ítem del capítulo se aborda el capital social desde un punto de vistadescriptivo y analítico respecto a los niveles de pobreza de aquellas perso-nas que manifestaron haber desarrollado algún grado de capital social. Esdecir, se ha establecido el vínculo entre capital social y pobreza mediante ladeterminación estadística, respecto al nivel de capital social desarrollado enla zona de análisis, considerando la correspondiente distribución de los nive-les de pobreza de la población en cuestión (tanto para áreas rurales comourbanas).

En el siguiente cuadro se presenta la sistematización de los resulta-dos obtenidos, y posteriormente se acentúan los aspectos más relevantespercibidos.

Observaciones:(1) Corresponde a personas de 15 años y más de edad(*) REDES: En las preguntas a y b, fueron seleccionadas personas mayores de 15 años que hayan manifestado alguna necesidad

(a), o que hayan recibido pedido de ayuda (b).(2) Comprende satisfacción total y parcial(3) Corresponde a personas de 18 años y más de edad.(4) Corresponde a personas de 18 años y más de edad que afirmaron haber votado.

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Cuadro 8Sistematización de resultados sobre capital social y pobreza de la zona de análisis.

Aspectos de capital social


1. Redes(ca02 / ca07)

• Del total de 69.314 personas que manifestaron recurrir a alguien (ca02), el 29%son pobres extremos, 21% son pobres moderados y los restantes 50% son nopobres.

• En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobrezaextrema (31%) que recurrió a alguien por alguna necesidad; los pobres no extre-mos representan el 21%. En cambio, en áreas urbanas, el 59% de las personasque recurrieron a alguien no son pobres.

• Respecto a las 88.628 personas que respondieron oportunamente ante una solici-tud de ayuda (ca07), el 25% son pobres extremos, 24% pobres no extremos y52% no son pobres.

• En cuanto a la distribución por áreas, se observa que en áreas rurales han respon-dido oportunamente ante una solicitud de ayuda más del 50% de su población(28% de pobres extremos y 27% de pobres moderados). En áreas urbanas existeuna notable diferencia, ya que el 65% de las personas no pobres son quienes ma-nifestaron responder oportunamente.

2. Confianza y solidaridad(cb07)

• Del total de 211.296 personas que respondieron tener confianza en su barrio o co-munidad (cb07), más del 50% son pobres (27% extremos y 24% moderados).

• En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobrezaextrema (31%) que manifestó confianza en su barrio o comunidad. Los pobres noextremos representan el 25%, lo que totaliza 56% de pobres que tienen confianzaen el barrio o comunidad.

• En cambio, en áreas urbanas, apenas el 15% de los pobres extremos y el 22% delos pobres moderados manifestaron confianza en su barrio. El mayor porcentajede personas que confía en su barrio o comunidad no son pobres (63%).

3. Participación ciudadana(cc01)

• Del total de 60.246 personas que pertenece a un grupo o asociación (cc01), el23% son pobres extremos, 19% pobres no extremos y los restantes 58% no sonpobres.

• En el área rural se observa un mayor nivel de personas en situación de pobrezaextrema y no extrema (25% y 22%, respectivamente) que manifestó pertenecer aun grupo o asociación. El restante 53% corresponde a las personas no pobres queforman parte de algún grupo o asociación.

• En áreas urbanas se observa una menor proporción de pobres que participan dealgún grupo o asociación: el 20% de los pobres extremos y 10% de los pobresmoderados manifestaron estar agrupados. El mayor porcentaje de personas aso-ciadas o agrupadas no son pobres (70%).

4. Acceso a la información(ce06)

• Respecto a las 71.674 personas que afirmaron conocer programas actuales deGobierno en la zona de análisis, el 21% son pobres extremos, 22% pobres no ex-tremos y los restantes 56% no son pobres.

• En el área rural se observa que casi la mitad de personas en situación de pobrezaextrema y no extrema conocen programas de Gobierno actuales (22% y 24%, res-pectivamente). A su vez, un 54% de personas no pobres manejan información so-bre dichos programas.

• En áreas urbanas se observa una menor proporción de pobres que acceden a estetipo de información: el 20% de los pobres extremos y 20% de pobres moderadosmanifestaron estar al tanto de los programas de Gobierno desarrollados, el mayorporcentaje de personas que acceden a este tipo de información no son pobres(60%).


A continuación, se presentan las consideraciones más destacadas.

Redes

En zonas rurales se observa que los pobres extremos que recurrie-ron a alguien, o respondieron a algún pedido de ayuda, representan la mino-ría de la población (21% y 27% respectivamente). Sin embargo, consideran-do la pobreza total, puede decirse que –en promedio– la mitad de las perso-nas del área rural llega a establecer vínculos de redes recíprocas. Esta situa-ción es legítima, dado que son las personas pobres quienes mayormente ne-cesitan recurrir a alguien. No obstante, cabe destacar el elevado índice de re-ciprocidad en esta zona entre las personas pobres.

• Del total de 14.256 personas que manifestaron a las autoridades locales algunanecesidad (cf04), el 16% son pobres extremos, 38% pobres moderados y el res-tante 47% no son pobres. De dichas cantidad, resultaron satisfechas –parcial ototalmente– en sus necesidades por parte de las autoridades locales (cf05) unas7.228 personas, de las cuales la mayor proporción corresponde a personas en si-tuación de pobreza (25% pobres extremos y 51% pobres no extremos).

• En lo que se refiere a la participación en elecciones municipales (cf09), de las136.124 personas que votaron en las últimas elecciones, casi la mitad son pobres(24% pobres extremos y 22% pobres no extremos); el resto no son pobres (54%).A su vez, en el área rural se observa una mayor participación de pobres extremos(28%) y pobres moderados (24%), que constituyen más de la mitad de votantes;a diferencia de las zonas urbanas donde el 65% de los votantes no son pobres.

• En cuanto a la forma de traslado, de las 73.108 personas que manifestaron trasla-darse por iniciativa propia, la mayor proporción corresponde a los no pobres(61%), 24% son pobres extremos y 15% son pobres no extremos. En cuanto a losque se trasladan a través de operadores políticos, 55% son pobres (25% extremosy 30% pobres moderados); el restante 45% que recurrió a operadores políticospara votar no son pobres.

• En áreas rurales, la mayor proporción de personas pobres que votaron se trasla-dan a través de operadores políticos (60% de pobres extremos y 85% de pobresmoderados). Por el contrario, en áreas urbanas, en promedio, más del 80% de laspersonas que votan lo hacen por medios propios, ya sean pobres o no.

Aspectos de capital social


5. Empoderamiento yparticipación política(cf04/cf05; cf09/cf10)

Fuente: elaboración propia en base a procesamiento de datos de la EPH 2002, de la DGEEC.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002. Àrea rural.

Personas de 15 años y más que recurrieron a alguien

Personas de 15 años y más que respondieron a una solicitud de ayuda

[ 62 ]

En zonas urbanas, la población respectiva presenta un nivel de vin-culación más desarrollado entre las personas no pobres, ya que -en prome-dio- más del 60% de su población dijo haber recurrido a alguien o respondi-do oportunamente ante una solicitud de ayuda.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la EPH 2002. Área urbana.

Personas de 15 años y más que recurrieron a alguien

Personas de 15 años y más que respondieron a una solicitud de ayuda

Confianza

En cuanto al nivel de confianza, se observa un elevado índice depersonas pobres que confía en su barrio o comunidad, lo cual se halla muyrelacionado con la importante proporción de vinculación (redes) existenteentre dichas personas. En el sector rural, un elevado porcentaje de su pobla-ción manifiesta confianza hacia su barrio o comunidad. No obstante, es lapoblación en extrema pobreza la que –tal vez por el mayor nivel de depen-dencia– presenta más del 80% de confianza (apenas el 19% de los pobresextremos dijo no confiar en la comunidad o barrio en que vive). En zonas ur-banas se observan mayores reservas hacia terceros y, por ende, una menorproporción de personas manifiesta confianza en su barrio o comunidad.


Población rural que confia en el barrio o comunidad, según niveles de pobreza


Participación ciudadana

Respecto al grado de participación ciudadana en grupos o asocia-ciones, como se destacara anteriormente, dicho índice es muy bajo respec-to a la población total de la zona de análisis. A su vez, son las personas nopobres quienes mayormente pueden destinar su tiempo y recursos a esta ac-tividad: la mayor parte de las personas pobres no dispone de los medios ne-cesarios para hacerlo, ni tampoco pareciera recibir el apoyo suficiente queasegure un mayor nivel de agrupación.

No obstante la escasa participación, es en las áreas rurales dondese da un mayor grado de asociatividad de las personas pobres, ya que prác-ticamente la mitad de ellas (ya sea extrema o no), forma parte de un grupo oasociación.


Población rural de 15 y más años que pertenece a un grupo o asociación


Población urbana mayor de 15 años según pertenece a grupo o asociación

Respecto a las zonas urbanas, y considerando que prácticamenteexiste la misma proporción de personas pobres y no pobres, resulta intere-sante ver el mayor índice de participación ciudadana de las personas no po-bres (69%). En suma, apenas un 30% del total de la población que sí partici-pa en algún grupo o asociación corresponde a la población pobre (donde un20% es pobre extremo y 10% pobre no extremo).

[ 64 ]

Acceso a la información

En cuanto al conocimiento de programas de Gobierno actuales, losresultados han sido bastante reveladores. En la zona de análisis, se señala unbajo nivel de acceso a la información. A su vez, y a pesar de la aparente foca-lización de acciones hacia el sector más vulnerable de la sociedad, son laspersonas no pobres quienes mayormente manejan este tipo de información.

De un total de 43.700 personas del área rural que conocen progra-mas actuales de Gobierno, apenas el 46% de los pobres (extremos y mode-rados), manifestó acceder a dicha información (éstos representan a su vezpoco más del 15% del total de pobres rurales). Por otra parte, los no pobresque manifiestan conocer programas de Gobierno constituyen más del 50%de la población mencionada (siendo esta la cuarta parte de la población nopobre rural).


Población rural que conoce programas de gobierno, según condición de pobreza

Empoderamiento

En cuanto a la manifestación de necesidades (que es bastante po-bre en zonas rurales, según se colige en el apartado anterior), en términosabsolutos, sigue siendo mayor la proporción de personas no pobres que ma-nifiestan sus necesidades a las autoridades locales. A su vez, cabe destacarlas notables diferencias observadas por género y área: en el siguiente cua-dro puede notarse que más del 70% de los pobres que manifestaron su ne-cesidad en el campo son hombres. Los datos señalan que las mujeres rura-les poseen una mayor participación y empoderamiento que las mujeres ur-banas en situación de pobreza (con nula manifestación de necesidades).


Considerando que nuestra zona de análisis compete a los departa-mentos de Concepción, Guairá y Caazapá, y que en esta zona la poblaciónes altamente rural, resulta casi comprensible que –de aquellas personas quemanifestaron sus necesidades– la mayor cantidad de respuestas positivashayan ido a parar a este sector, tal como lo manifiesta el siguiente cuadro.

Cuadro 8Personas de 15 años y más de edad que manifestaron su necesidad, por área, sexo y situación de pobreza. Zona de Análisis.

Sexo Pobreza Manifestó su necesidad

Urbana Rural Total

Hombre Pob. Extremo 22% 78% 1.774Pob. No Extremo 26% 74% 3.088No Pobre 63% 37% 3.744Sub-total 41% 59% 8.606

Mujer Pob. Extremo 0% 100% 460Pob. No Extremo 0% 100% 2.300No Pobre 68% 32% 2.890Sub-total 35% 65% 5.650

Fuente: elaboración propia en base a datos procesados de la EPH 2002.

Cuadro 9Resultado resumen. Zona de Análisis.

Pobreza Fue satisfecha su necesidad

Urbana Rural Total

POB EXTREMO 394 1.380 1.774POB NO EXTREMO 0 3.680 3.680NO POBRE 394 1.380 1.774Total 788 6.440 7.228


Finalmente, en lo que compete al nivel de votación por niveles depobreza, se observa también mayor participación electoral de los no pobres,tanto en zonas urbanas como rurales.

Por las características inherentes a las poblaciones en situación depobreza, resulta lógico que las otras variables analizadas precedentementedemostraran un elevado nivel de participación, principalmente en lo que con-cierne a la formación de redes, confianza en el barrio o comunidad y perte-nencia a grupos o asociaciones, principalmente en las zonas rurales. Por otra

[ 66 ]

parte, se destaca un mayor nivel de capital social de la población no pobre,en cuanto a acceso a la información y empoderamiento.


Personas de 15 años y más de edad que votaron, por área y condición de pobreza

Tal como se manifestara en el apartado anterior, el capital social dela zona de análisis es aún muy poco desarrollado. A su vez, si consideramoslas condiciones de pobreza de dichas personas, existen pequeños avances,y muchas acciones que deben fortalecerse.

• Son las personas “no pobres” quienes exteriorizan un mayor ni-vel de capital social desarrollado. Por su parte, las personas “po-bres”, ya sean extremos o no extremos, expresan un mayor for-talecimiento en cuanto a formación de redes, confianza y solida-ridad. Esto resulta interesante a la hora de promover accionesque fortalezcan niveles más avanzados de empoderamiento y au-togestión.

• Es en lo que respecta a participación ciudadana, acceso a la in-formación y empoderamiento y participación política donde seobservaron mayores debilidades de los pobres extremos y no ex-tremos. Es decir, las mayores deficiencias se han advertido en re-lación a la pertenencia a algún grupo o asociación como miem-bro activo; al manejo de informaciones que puedan beneficiarlos–como el conocimiento de programas de Gobierno focalizados ala reducción de la pobreza (ya sea extrema o moderada)–; así co-mo al grado de empoderamiento y toma de decisiones a travésde elecciones políticas racionales (no guiadas por “banderías po-líticas”).


3.3. Proyectos sociales implementados. Avances y logros

A fin de establecer un nexo entre lo que dicen las estadísticas y lapráctica efectiva en la ejecución de los proyectos sociales implementadoscon el objetivo de reducir los niveles de pobreza, se vio la necesidad de iden-tificar las características principales de dichos proyectos en cuanto al temaque es objeto de análisis en la presente investigación: la generación y/o for-talecimiento del capital social a nivel nacional.

3.3.1. Nivel de participación de los “pobres”18

Para analizar la participación de la población rural en situación depobreza (extrema y no extrema) en la formulación y diseño de los proyectossociales, se analizaron algunos proyectos tendientes a la reducción de la po-breza, para lo cual se han determinado ciertos criterios de selección:

• que los proyectos sociales hayan sido ejecutados durante los úl-timos cinco años en Paraguay;

• que hayan sido ejecutados por los ministerios que actualmenteconforman el Gabinete Social del Gobierno: MEC, MAG, SAS,MSPyBS19 y STP20;

• que dichos proyectos estén focalizados hacia los departamentosde interés.

Luego de aplicar esos criterios, fueron seleccionados 12 proyectosy/o programas sociales para el análisis respectivo (ver listado en anexo), a losefectos de generar mayores datos respecto a la presencia de algunos com-ponentes de capital social en los programas y proyectos. Por aproximaciónse estableció el grado de contribución a la formación de capital social sobrela base del análisis del nivel de participación de los beneficiarios: ya sea enforma directa (en las fases de diseño o ejecución del proyecto) o indirecta(dentro de los objetivos: formación de comités, asociaciones, entre otros).También se ha considerado de manera transversal la inclusión de género ymedio ambiente.

A continuación, se presenta el análisis de los proyectos selecciona-dos, según instancia de ejecución, características y presencia de indicadoresde capital social.

18 Entendido como las personas empobrecidas como resultado del contexto social, histórico y po-lítico del Paraguay.19 No se pudieron obtener datos suficientes para presentar una sistematización adecuada de losproyectos. Sin embargo, se podría señalar que esa misma falta de disponibilidad pública de la in-formación sobre los programas y proyectos para reducción de la pobreza contribuye a la escasaefectividad de los mismos: la falta de promoción social de dichos programas incide a su vez en laescasa participación comunitaria (no se participa porque no se conoce la existencia de tales pro-gramas).20 La STP no forma parte del Gabinete Social. Sin embargo, se ha decidido incluirla en el presen-te análisis como contrapartida local del Proyecto “Paraguay, Buen Gobierno Descentralizado y Re-ducción de la Pobreza”, actualmente implementado con apoyo de la GTZ.

[ 68 ]

Ministerio de Educación y Cultura (MEC)

a. Características

• Selección de beneficiarios: hombres y mujeres analfabetos/as,de comunidades rurales pobres.

• Financiamiento: dos de los proyectos analizados cuentan con fi-nanciamiento externo, el tercero se financia con fondos locales.

• Enfoque de género: se incluye a la mujer como beneficiaria delos programas, aunque sin tener un componente específico degénero.

• Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento delos indicadores establecidos por los Planes Operativos Anuales(POAs).

• Problemas en la ejecución: la falta de fondos para desarrollar lasacciones correspondientes al proyecto financiado con fondos lo-cales.

b. Presencia de capital social

• De los tres proyectos analizados, el diseño de dos de ellos tienencomo objetivo el fortalecimiento de la organización comunitaria yla participación ciudadana. Se traslada a la comunidad la educa-ción no formal, para generar la creación y consolidación de espa-cios comunitarios. Es un aporte interesante, pues busca –a travésde la educación– generar respuestas específicas a la comunidad.

• Tratan de dinamizar y significar el potencial humano de las comu-nidades pobres, con lo cual se lograría la autogestión ciudadanay productiva. Este rescate a largo plazo produciría el mejoramien-to de la calidad de vida de los beneficiarios.

• Un indicador de capital social presente en los proyectos es el quese refiere a “promoción de actividades comunitarias”. No obstan-te, no se observaron indicios de utilización de herramientas par-ticipativas en el diseño de los proyectos.

• El problema de estos proyectos es la falta de coordinación conlos programas para reducir la pobreza ejecutados por otras ins-tancias oficiales. Ello fortalecería las acciones desarrolladas, conla consecuente multiplicación de los beneficios sociales.

Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG)

a. Características

• Selección de beneficiarios: dirigido a personas pobres, pero or-ganizadas en comités.


• Financiamiento: todos los proyectos analizados son financiados pororganismos internacionales. De los cinco proyectos analizados, tresson préstamos y dos son donaciones (asistencia técnica).

• Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento delos indicadores establecidos por los POAs.

• Enfoque de género: las mujeres son incluidas en los proyectos,pero no como componente específico.

• Problemas en la ejecución: se mencionan como problemas en laejecución la descoordinación en los desembolsos y la falta de se-guimiento de las tareas realizadas por los técnicos contratadospara cada proyecto. También se destaca la escasa participaciónde jóvenes y mujeres.


• El indicador de capital social presente en los proyectos es el quese refiere a “proyectos implementados por comités u organiza-ciones”, y en el eje medio ambiente es “capacitación para el usode prácticas conservacionistas”. No existe la utilización de herra-mientas participativas en el diseño de los proyectos –excepto losfinanciados por el Programa de Naciones Unidas para el Desarro-llo (PNUD), que si exigen la realización de Diagnósticos Rurales/Urbanos Participativos (DRPs) previos al primer desembolso).

• Tampoco hay proyectos con componentes específicos para mu-jeres. A pesar de que se promociona la participación de las mu-jeres en los proyectos de desarrollo, no hay una asistencia espe-cífica de esa participación.

• El hecho de que la comunidad se organice en comités para par-ticipar de los proyectos es un mecanismo indirecto para generarcapital social. Sin embargo, igualmente los comités así formadosnecesitan un apoyo especial para la consolidación de su asocia-ción. Se han observado prácticas en las cuales los comités secrean sólo como requisito esencial para ser sujeto beneficiario delos desembolsos (lo cual forma parte de uno de los indicadoresestablecidos como metas en los POAs). Sin embargo, este con-dicionamiento no genera impactos sostenibles, ya que muchasde las organizaciones así desarrolladas sólo tienen vida durantela ejecución de los respectivos desembolsos. Esta práctica no co-labora para la continuidad ni sostenibilidad de los proyectos y/oprogramas.

• En relación a los proyectos que trabajan con POAs, generalmen-te se da una exagerada importancia al cumplimiento de las me-tas cuantitativas (pues ello también justifica el siguiente desem-bolso), pero no se evalúa la calidad de las gestiones generadaspor el proyecto. Entonces, es difícil saber si la comunidad está

[ 70 ]

conforme con las actividades desarrolladas y si las mismas se lle-van a cabo satisfactoriamente.

• Respecto al empoderamiento, referido a la autogestión producti-va, una evaluación externa de uno de los proyectos -realizada aprincipios de este año- revela lo siguiente: “no hay señales desostenibilidad de las medidas una vez terminado el proyecto,porque se percibe que muchos agricultores participan del pro-yecto por los incentivos que reciben y no por convicción de que,aplicando las tecnologías, le irán a garantizar a él y a su familiaun mejor futuro en la finca”. Se señala además que “la introduc-ción de tecnologías significan un cambio mental radical del agri-cultor; no basta que el mismo cambie de tecnología si no se pro-duce un cambio mental, pues los agricultores seguramente vana volver a practicar sus tecnologías tradicionales tan luego cesenlos incentivos financieros que ofrece el proyecto”.

Secretaría de Acción Social (SAS)

a. Características

• La SAS, como institución encargada de asistir a la población me-nos favorecida, es la que hasta ahora ha ejecutado algunos pro-yectos específicos para reducción de la pobreza. Actualmentetiene a su cargo la Red de Protección Social, cuyo objetivo gene-ral es “garantizar que todas las personas y comunidades en si-tuación de pobreza accedan a las condiciones materiales y so-ciales para ejercer sus derechos y realizar sus potencialidades demanera plena, y reducir el riesgo de que otras caigan en pobre-za en el futuro”.

• Dos de sus componentes están financiados con fondos de orga-nismos internacionales.

• Selección de beneficiarios: focalizada al sector mas pobre, con-siderando el mapa de pobreza del país y un índice PLIPLEX (ela-borado en base a las necesidades básicas insatisfechas).

• Propone una estrategia integral de lucha contra la pobreza, con-siderando una red de protección social, un fondo de inversión ypromoción social y un programa de inclusión económica.

• Problemas en la ejecución: el lento desarrollo de la ejecución delos proyectos no garantiza el logro de los objetivos en el plazo es-tablecido. Además, las primeras acciones desarrolladas en elárea de promoción del desarrollo comunitario no han sido bienrecibidas por las comunidades beneficiarias. Tampoco hay indi-cios de un trabajo coordinado con otras instancias oficiales quetambién manejan programas de reducción de la pobreza. No hayseñales de que vayan a concretar pronto su estrategia. Un grave


problema señalado en uno de los informes analizados21 señalaque la SAS “utiliza el prebendarismo y el clientelismo en la selec-ción de beneficiarios”; además “que la cantidad de beneficiarioses muy reducida, lo cual no permitiría un avance en el logro delas metas del milenio”.


• Contiene en su formulación los conceptos de capital social, enfo-que de género y medio ambiente, debido fundamentalmente a lainversión y promoción social como estrategia para el empodera-miento de los actores de las comunidades pobres.

• Cabe señalar la utilización de la focalización como metodologíaselectiva. Dicho método, aparte de ser socialmente regresivo, noha permitido el logro de las metas propuestas en los programasy proyectos, por lo cual debería ser modificado hacia una univer-salización de los programas a efectos de presentar soluciones delargo plazo.

• Escasa calidad de participación de la población beneficiaria en eldiseño de los proyectos.

Secretaría Técnica de Planificación (STP)Cooperación Técnica Alemana (GTZ)

a. Características

• Este proyecto modelo se ha incluido especialmente debido a quecontempla entre sus objetivos la sostenibilidad de los proyectosen base a la participación. La sostenibilidad del programa se ba-sa en la organización y la participación; se trata de impulsar la di-versificación de la producción agrícola, que los pobres se auto-sustenten.

• Se trabaja con las gobernaciones, los municipios, las empresasy las organizaciones de productores. Se generan mesas de de-sarrollo, donde se trata de conectar a los integrantes de las cade-nas productivas.

• Se trata de establecer nexos entre los integrantes organizados dela cadena productiva. Lo que se busca es canalizar recursos yaexistentes, establecer nexos que no existirían de no haber unpuente (ejemplo: las empresas y los pequeños productores o lospequeños productores y los entes estatales).

• Financiamiento: de la GTZ (no reembolsable).

21 Decidamos. Paraguay sin excusas contra la pobreza. Informe Alternativo de la Sociedad Civil.2005.

[ 72 ]

• Enfoque de género: se incluye a la mujer como beneficiaria delos programas, aunque sin tener un componente específico degénero.

• Monitoreo y seguimiento: se realiza a través del cumplimiento delos indicadores establecidos por los POAs. El programa se eva-lúa mediante el cumplimiento de las metas y los indicadores.

• Estrategia: presencia de la GTZ en las zonas de trabajo –al noexistir condiciones adecuadas para trabajar (presiones), se reti-ran de ciertos municipios–.

• Problemas en la ejecución: la competencia por beneficiarios conlos demás organismos financieros, que si tienen rubros para laproducción.


• El indicador de capital social presente en los proyectos es el quese refiere a “proyectos implementados por comités u organiza-ciones”. No hay utilización de herramientas participativas en el di-seño de los proyectos.

• Tampoco hay proyectos con componentes específicos para mu-jeres. Se promociona la participación de las mismas en los pro-yectos de desarrollo, pero no hay un seguimiento específico deesa participación.

• No hay una atención integral al problema de la pobreza, pues so-lamente abarca a los pobres organizados y no atiende tampocoa la población en extrema pobreza.

• Respecto al empoderamiento, referido a la autogestión producti-va, el proyecto tiene el propósito de ayudar a mejorar la produc-tividad, pero hay competencia con las demás agencias guberna-mentales que llevan paquetes de préstamos internacionales. En-tonces, los productores prefieren ese tipo de asistencialismo(proyectos donde hay dinero de por medio).

3.3.2. Presencia de indicadores de capital social

A partir de la información obtenida y del posterior análisis de los mis-mos para cada uno de los proyectos en estudio, se han consolidado los da-tos pertinentes a la presencia de capital social en el siguiente cuadro.


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Capital SocialAplicación de DRPs y otras herramientas participativas en el Diseño

Fortalecimiento y/o formacion de redes

Promoción de actividades comunitarias

Fortalecimiento del Empoderamiento y/o Participación política

Proyectos implementados por comites u organizaciones

GéneroPromoción de la participacion de las mujeres.

Presencia de componentes dirigidos específicamente a grupos femeninos

Medio AmbienteEducación Ambiental

Capacitación para el uso de prácticas conservacionistas

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[ 74 ]

En relación a la presencia de indicadores de capital social en losproyectos implementados para reducir la pobreza en Paraguay, podemosconcluir lo siguiente:

• En lo que se refiere al diseño, ninguno de los proyectos analiza-dos contiene algún indicador de capital social. Sin embargo, de-berían empezar a utilizarse herramientas participativas en el dise-ño de los proyectos para asegurar la participación de la comuni-dad y la sostenibilidad de las actividades.

• Respecto a la implementación, el proyecto de la SAS es el únicoque contiene en su ejecución varios indicadores de capital social,género y medio ambiente; en las demás instancias ejecutoras so-lamente se utiliza el indicador referente a “proyectos implementa-dos por comités u organizaciones” (MAG), o el de “promoción dela participación comunitaria” (MEC).

• La presencia del indicador referente a la participación de comitésen la ejecución de los proyectos no resulta efectiva porque loscomités se crean para el proyecto, no se genera continuidad enla participación comunitaria.

• Los proyectos del MEC aparentemente están diseñados para ge-nerar la respuesta comunitaria pero no tienen asignación de re-cursos. Entonces, de nada serviría tener muy buenos proyectos–para creación de capital social– si finalmente no se van a imple-mentar.

• Se debe procurar la participación de los beneficiarios en el dise-ño de los proyectos, a efectos de utilizar el capital social latenteen las comunidades; quien mejor que los mismos beneficiariospara señalar las necesidades de la población y las formas posi-bles para salir de la pobreza.

• Aún cuando solamente se convoca a los beneficiarios para eje-cutar el proyecto, hace falta inducir un cambio de mentalidad delos mismos para entender que la “utilización de medidas conser-vacionistas” o “aprender a leer y escribir” van a mejorar su futuroy el de su familia.

• Se debe fortalecer el rol de la mujer en los proyectos destinadosa reducir la pobreza, puesto que ella es –en la mayoría de los ca-sos– jefe de hogar en la zona rural.

• Deberían implementarse medidas que aseguren un monitoreo yseguimiento homogéneo de los proyectos implementados porlas diversas instancias. Dicho seguimiento debería incluir no so-lamente avances cuantitativos (como en los POAs) sino tambiénaspectos cualitativos, a efectos de establecer la efectividad de lasacciones implementadas.


Para establecer la conexión entre el capital social, sus dimensionesy estrategias de potenciamiento (por ejemplo, a través de los proyectos so-ciales presentados en el capítulo anterior) con la pobreza, es indispensableconsiderar la corresponsabilidad de todos los actores sociales en la consoli-dación y promoción del capital social.

La literatura especializada sustenta22, en general, que esta forma decapital tiene una determinada distribución en la sociedad (al igual que las for-mas más clásicas de capital económico), de modo tal que no todos los gru-pos en una sociedad dada tienen la misma dotación de capital social.

En el capítulo anterior se analizó de forma exhaustiva el grado de ca-pital social de la población sujeta a análisis, según su situación de pobreza,de manera a determinar el punto de partida o situación actual del capital so-cial desarrollado por uno de los actores principales beneficiarios de los pro-yectos sociales: los pobres.

En este capítulo, se presenta el nivel de articulación de acciones conrespecto a la formación de capital social en Paraguay, tanto en lo que atañea las acciones nacionales como al apoyo brindado por los organismos inter-nacionales para una verdadera consolidación del capital social en el para-guayo, y un verdadero impacto en la reducción de la pobreza.

4.1 Articulación de acciones para la formación de capital social

En esta fase de la investigación, se presenta la sistematización deentrevistas realizadas a determinados referentes de organismos internacio-nales e instituciones nacionales sobre los siguientes temas: pobreza, géne-ro y medio ambiente (ver anexo).

El propósito fundamental ha sido, por un lado, indagar la percepciónde los actores gubernamentales y no gubernamentales acerca de la forma,diseño y ejecución de los programas de reducción de la pobreza implemen-tados en el país. Por otro lado, se buscó determinar los delineamientos na-cionales e internacionales en el tema de fortalecimiento del capital social pa-ra la reducción de la pobreza que –indefectiblemente– terminan afectandolos programas sociales encarados por el Gobierno nacional.

Fortalecimiento del capital social y reducciónde la pobreza, ¿realidad o utopía?

Capítulo 4

22 Atria, Raúl. Capital social: concepto, dimensiones y estrategias para su desarrollo.

[ 76 ]

4.1.1 Resultado de entrevistas a informantes clave

A continuación, se presentan los resultados de las entrevistas lleva-das a cabo para delinear las acciones actuales en materia de fortalecimientodel capital social en nuestro país.

4.1.1.1 Organismos internacionales

Si bien la creación de capital social es una tarea que compete al Es-tado, no se puede obviar que los proyectos del Estado suelen financiarse conpréstamos provenientes de los organismos internacionales. Ello indica que,en alguna medida, estos también cumplen un rol importante en la creaciónde capital social.

Lo anteriormente expresado ha sido el fundamento para la realiza-ción de entrevistas a representantes y/o técnicos de organismos internacio-nales –como el BID, el Banco Interamericano de Reconstrucción y Fomento(BIRF), el PNUD, la GTZ–, a efectos de recabar información que permita ela-borar recomendaciones de políticas para la reducción efectiva de la pobrezaen Paraguay.

A continuación se presentan los principales temas analizados con in-formantes claves de los organismos mencionados.

Estrategia para reducción de la pobreza en el Paraguay

• Dos de los organismos incluyen específicamente la reducción dela pobreza como parte de su estrategia país para el Paraguay en-tre los años 2003 y 2007, a través de prestamos para determina-dos programas (seguro de salud materno-infantil, reforma del sis-tema provisional, reforma de la educación secundaria).

• El tercero ofrece asistencia técnica para fortalecimiento del Esta-do, políticas públicas, fortalecimiento de capacidades y gestiónde los recursos humanos. El cuarto trabaja directamente con losproductores.

Cuál es el proceso de identificación y preparación de proyectos parareducción de la pobreza, a ser financiados por el organismo

• Se trabaja con la instancia ejecutora (ministerios) en base a la es-trategia-país establecida por el organismo para el Paraguay y alos planes del Gobierno nacional.

Proyectos para reducción de pobreza y mejoría de la calidad de vidaimplementados y/o por implementarse en Paraguay

BID

• Programa desarrollo Franja Costera Asunción.


• Diseño e implementación de un Sistema de Educación TécnicaProfesional.

• Programa de mejoramiento de barrios.

BM

• Salud II.

• Protección social.

• Reforma Educativa II.

• Desarrollo Comunitario II (o intervención focalizada en la pobreza).

GTZ

• Buen Gobierno descentralizado y reducción de la pobreza.

Requisitos para la implementación de los proyectos relativos a lapobreza

• Adopción de un programa nacional de estrategia de reducciónde la pobreza.

• Avances en la titulación de tierras otorgadas a comunidades indí-genas.

• Focalizar el gasto público para mejorar el acceso de los más po-bres a servicios básicos y fortalecer su capital humano, y asegu-rar un buen funcionamiento del mercado laboral, que contribuiráa reducir la informalidad y aumentar las oportunidades de empleo.

• Se deben validar las nuevas estadísticas de la pobreza, que haaumentado desde el 2003 hasta ahora.

Factores a considerar para el éxito de los Programas de reducción de la pobreza

• La promoción de la inclusión social y del desarrollo social depen-derá de manera crítica del crecimiento rural.

• Todos los proyectos deberán capitalizar el fuerte sentido de par-ticipación comunitaria paraguayo.

• Los pobres deben conocer las instancias locales de generacióny ejecución de proyectos.

• Difusión de los proyectos: Paraguay es todavía una sociedad oralen la que el contacto personal es esencial para la difusión de pro-gramas y nuevas ideas. Se deben implementar las medidas ne-cesarias para aumentar la difusión de los programas, proyectos ytemas de desarrollo relativos a la reducción de la pobreza.

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Rol / postura del organismo en la creación de Capital Social comobase para reducir la pobreza

• No hay una estrategia especifica sobre creación de capital social;pero si se utilizan términos como inclusión y protección social co-mo necesidades de la población pobre.

Actitud del sector oficial ante los planteamientos y/o condicionamien-tos del organismo en proyectos de reducción de pobreza (y creaciónde Capital Social)

• Señalan que el Gobierno actual no tiene una política definida pa-ra reducción de la pobreza, solamente discursos pero nada en lapráctica.

• El Gobierno no tiene instancias de generación de proyectos par-ticipativos.

• El Estado debe acompañar las iniciativas de creación del capitalsocial.

Dificultades en la implementación de proyectos

Se señalan los aspectos siguientes:

• Deficiente gestión publica.

• Alta rotación de personal en las unidades de proyectos.

• Falta de disponibilidad oportuna y adecuada de los fondos decontrapartida.

• Engorrosos procedimientos para el flujo de fondos a los pro-yectos.

• Demoras para el inicio de los proyectos.

• Limitada capacidad de desembolso y conocimiento de los proce-dimientos del banco.

• Descoordinación de las organizaciones y el Gobierno central; en-tre instituciones del Gobierno central también.

• Creación de instancias paralelas disminuyen la eficacia de losproyectos (varios programas con el mismo objetivo pero en dife-rentes instancias del Gobierno central).

• Se observan competencias entre organismos financieros, porquealgunos otorgan préstamos para ciertos rubros que otros orga-nismos tratan que sean auto-generados por los beneficiarios.


Cómo hacen el seguimiento del cumplimiento de los procesos acordados para la implementación de los proyectos que involucran lacreación de Capital Social

Entre las medidas implementadas, se indican las siguientes:

• Se revisa el cumplimiento de las metas (POAs).

• Se van creando comités específicos para cada proyecto (comitésde gestión) conformados por representantes de la zona de in-fluencia de los proyectos.

• En proyectos de medio ambiente se realizan encuestas actitudi-nales para medir impacto de las acciones de los proyectos.

• Presencia del organismo en las zonas de trabajo.

Consultas con la sociedad civil

Uno de los organismos destaca que, para elaborar la estrategia-país, se realizaron consultas a la sociedad civil durante setiembre y octubredel año 2003. Algunas conclusiones fueron:

• Prioridades de desarrollo: gobernabilidad, crecimiento, inclusiónsocial.

• Respecto al diseño de los proyectos, se requiere una evaluaciónmas profunda sobre su impacto social y medioambiental, así co-mo un conocimiento más acabado de la cultura paraguaya y delas particularidades regionales –el Programa de Administraciónde Recursos Naturales (PARN) y el Proyecto Desarrollo Comuni-tario (PRODECO) fueron citados como ejemplos de diseños quesufrieron una inadecuada comprensión de las preocupacioneslocales y falta de sensibilidad frente a las mismas–.

• La asistencia podría tener mayor impacto sobre la pobreza si seincrementara la participación de la sociedad civil, para lo cual sedeben fortalecer las organizaciones.

Ejes transversales

• Medio ambiente.

• Etnia.

• Género.

4.1.1.2 Referentes Nacionales

Seguidamente, se detalla el resultado de las entrevistas practicadasa los referentes calificados seleccionados para esta investigación.

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Acerca de los Programas para reducción de la pobreza implementadosen Paraguay

• Se destaca que no hay una estrategia oficial para reducción efec-tiva de la pobreza. Uno de los aspectos que limita el impacto delos proyectos ejecutados en las diversas áreas es la condicióncoyunturalista de cada uno, pues no responden a una política deEstado, de desarrollo país.

• Hay descoordinación y fragmentacion entre las acciones de lasdiversas secretarías de Estado con programas para reducción dela pobreza (competencia SAS- DIPLANP)

• Se utilizan criterios de asistencialismo y prebendarismo en las ac-ciones destinadas a reducir la pobreza, no se trabaja el tema delas desigualdades.

• Hay mala gestión estatal en la ejecución de los proyectos.

• Se ha pervertido el capital social de los pobres, quienes ya sehan acomodado al sistema prebendarista de asignación de re-cursos.

• El diseño de algunos proyectos visualiza claramente que la ma-yor parte de los recursos son gastados en procesos administrati-vos, con un excesivo e ineficiente personal, por lo general centra-lizado en Asunción.

• Por otra parte, en la mayoría de los proyectos, antes que criteriostécnicos priman criterios políticos. Ello disminuye considerable-mente la calidad de las estrategias y el destino que se les da a losfondos.

Acerca del nivel de participación de los afectados en la preparación delos proyectos y los instrumentos para fomentar la participación socialen el diseño de los proyectos

• Es muy importante que los proyectos surjan de las necesidadesy planteamientos surgidos de las propias comunidades, pueshoy en día las ideas de proyectos surgen desde las agencias fi-nancieras, como el BID y el BM. Las mismas determinan el qué yel cómo hacer para combatir la pobreza, y difícilmente estas má-quinas encargadas de generar pobreza planteen soluciones a lasmismas. Las comunidades, a partir de sus estructuras organiza-tivas propias y articuladas a un Gobierno local, deben trazar lahoja de ruta a seguir.

• Los actores sociales deben participar en la identificación de laidea, en la validación del documento de proyecto final y en la ela-boración de la estrategia de implementación de la misma, a másde formar parte del comité encargado de monitorear y supervisarla marcha del proyecto.


• Las comunidades pueden participar a través de los consejos dis-ponibles en los diversos municipios, en los cuales deben conver-ger las ideas de proyectos y los proyectos ejecutados: por un la-do, para monitorear los mismos y, por otro, para asegurar querespondan al plan trazado por el Gobierno local.

Acerca de los instrumentos o herramientas para fortalecer el CapitalSocial de los paraguayos en situación de extrema pobreza

• No desconocer el capital social ya existente: promover el capitalsocial actual, dinamizar y mejorar. Esto genera autosostenibilidadformal de las acciones implementadas.

• Un aspecto fundamental para fortalecer el capital social es la edu-cación: la actual no contribuye a fortalecer el capital social, esmás una herramienta que disocia la realidad en la que están in-mersos los de la clase social pobre. Es imprescindible modificarla metodología y contenidos de la educación impartida en la ac-tualidad, con el fin de que la misma responda a la solución de losproblemas que enfrenta a diario la población pobre.

Acerca del rol de los organismos financieros en el proceso de creaciónde Capital Social

• Únicamente la Unión Europea considera el capital social en elproceso de identificación y ejecución de los proyectos.

• De todos modos, esa es tarea del Estado, no de los organismosinternacionales: lo que estos pueden hacer es establecer condi-ciones para el desembolso. El Estado debería adecuar las direc-trices de esos organismos a la situación del país.

Acerca del grado de involucramiento de las mujeres en las estrategiasde formación de Capital Social

• La mujer es factor clave para el éxito de las estrategias. La inclu-sión de la mujer en estos planes ha sido exitosa en otros países,porque ella es mejor administradora de los recursos. Se debe re-conocer y revalorizar la experiencia de la mujer como administra-dora del hogar.

• Las mujeres deben ocupar un espacio central en la formación delcapital social. Según datos del último censo, han aumentadoconsiderablemente las jefaturas femeninas de hogar, lo cual im-plica necesariamente la necesidad de una política de incentivo di-ferenciado para estas mujeres. La mayoría de estas mujeres sonde bajo nivel educativo, por lo cual se deben implementar progra-mas que apoyen la educación preferencial de estas mujeres.

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• Se deberían implementar estrategias de empoderamiento: impul-sar asociaciones, iniciativas sustentables. También se deberíaasegurar que las mujeres tengan condiciones de acceso igualita-rio a los espacios de decisión en las organizaciones sociales, po-líticas, espacios del Gobierno local, entre otros.

Acerca del rol de las ONGs en todo ese proceso

• Debería ser aliadas que ayuden a gestionar mejor el acceso a losrecursos del Estado.

• Las ONGs deberían establecer procesos más conjuntos, existencerca de mil ONGs dispersadas y cada una tratando de tirar elcarro. Es importante que incidan de manera decidida en los es-pacios de decisión –Parlamento, Gobiernos locales–, de forma alograr que la política de Estado genere condiciones para que lassemillas esparcidas por las mismas encuentren campo fértil don-de germinar. Caso contrario, el impacto de las acciones de lasONGs pasará desapercibido.

Acerca de los Programas de reducción de la pobreza que involucren elmanejo sostenible de los recursos naturales

• Todo programa de protección de los recursos naturales debe tra-bajar los problemas sociales que existen en la región, tales comosalud, educación, empleo, mejoramiento productivo, ingresos dela gente. Si estos elementos no son incorporados, difícilmente laspersonas entiendan el fin de la preservación. Es difícil convencerque se preservan los recursos naturales para las generacionesfuturas, cuando la generación actual se debate en una total ca-rencia.

4.1.2 Análisis de entrevistas

Atendiendo a lo señalado por los referentes especializados, se pue-de concluir lo siguiente.

• En general, los organismos incluyen la reducción de la pobrezacomo parte de su estrategia para el Paraguay. Si bien es ciertoque se trata de préstamos, se podría aprovechar ese financia-miento para implementar proyectos más efectivos para la reduc-ción de la pobreza.

• La ayuda internacional requiere –de todas formas– una mejorasustancial de la gestión pública; de nada sirve conseguir fondossi los mismos no se utilizarán correctamente o no llegarán a lapoblación meta del proyecto. Este es un requisito mencionadopor todos los organismos financieros.


• Se destaca la importancia otorgada por los referentes a la utiliza-ción de herramientas participativas en el diseño de los proyectos:los actores sociales deben participar en la identificación de laidea, en la validación del documento de proyecto final y en la ela-boración de la estrategia de implementación de la misma. De es-ta forma se estaría logrando que la comunidad se identifique conel proyecto y se muestre dispuesta a apoyarlo.

• También es importante la promoción social de los programasdestinados a reducir la pobreza: si las comunidades saben lo quese va a realizar para beneficio de ellas, habrá mayor aceptacióny disposición a participar de las actividades del proyecto. Tal co-mo se señala en las entrevistas, todos los proyectos deberán ca-pitalizar el fuerte sentido de participación comunitaria paraguayo.

• Se destaca el rol de la mujer en la estrategia de reducción de lapobreza: la inclusión de la mujer en estos planes ha sido exitosaen otros países, porque ella es mejor administradora de los recur-sos. Se debe reconocer y revalorizar la experiencia de la mujercomo administradora del hogar.

• También se hace mención especial a no desconocer el capital so-cial ya existente: promover el capital social actual, dinamizar ymejorar. Esto genera autosostenibilidad formal de las accionesimplementadas. Dicho énfasis es señalado tanto por los organis-mos financieros como por los referentes calificados.

• La percepción de algunos de los entrevistados –especialmentelos pertenecientes a organizaciones de la sociedad civil– es queno hay una estrategia oficial para reducción efectiva de la pobre-za. Uno de los aspectos que limita el impacto de los proyectosejecutados en las diversas áreas, es la condición coyunturalistade cada uno, pues no responden a una política de Estado, de de-sarrollo-país. Esta percepción, aunque preocupante, justifica aunmás lo indicado anteriormente, respecto a la necesidad de reali-zar la promoción de los programas oficiales de reducción de lapobreza.

• Varios indican que se utilizan criterios de asistencialismo y pre-bendarismo en las acciones destinadas a reducir la pobreza. Enestas condiciones, tal como lo señaló uno de los entrevistados,se ha pervertido el capital social de los pobres, quienes ya se hanacomodado al sistema prebendarista de asignación de recursos.Es decir, a causa de la mala gestión en el manejo de los recur-sos, no solamente se trabaja de espaldas a las necesidades delos pobres, sino que también se ha desvirtuado el significado dela ayuda estatal.

• La preocupación por la generación de capital social debería par-tir del Estado; los organismos financieros no tienen por que asu-mir ese rol, pero podrían apoyar la gestión de los gobiernos en

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ese sentido (por ejemplo, condicionando los desembolsos la uti-lización de herramientas participativas en el diseño de los pro-yectos o un mejor mecanismo de seguimiento cualitativo de lasacciones implementadas).

• Hay un conocimiento generalizado de las causas por las cualesel Estado no es eficiente en la gestión de proyectos destinados areducir la pobreza: debilidad institucional, rotación de funciona-rios técnicos, falta de conocimiento de los procedimientos de de-sembolso, falta de coordinación entre los desembolsos y el cro-nograma de actividades. Surge la necesidad de establecer unainstancia estatal que analice y coordine efectivamente la coope-ración internacional.

• Desde hace unos años, algunos organismos consideran la opi-nión de la comunidad, luego de las críticas recibidas en los pro-yectos que implementaron con poco éxito y con quejas de las co-munidades. Uno de los organismos consultados elaboró su es-trategia-país en base a consultas a la sociedad civil, lo cual nodeja de ser interesante, pero otra vez se trabajó de espaldas a losbeneficiarios, pues no se consultó a los pobres que tipo de inver-siones les ayudarían a salir de la pobreza.

• No hay indicios de la utilización de herramientas participativas enel diseño de los proyectos destinados a la reducción de la pobre-za (DRPs, investigación-acción, etc.). Uno de los organismos,que financia proyectos medio-ambientales, trata de generar laparticipación de los beneficiarios a través de los comités de ges-tión creados en cada área del proyecto y conocer la opinión delos mismos. El problema que surge nuevamente es que se gene-ra el comité debido al proyecto, una vez concluido este, terminatambién la cooperación comunitaria.

• Se hace el monitoreo y seguimiento de los proyectos en base alcumplimiento de los POAs, es decir, el logro cuantitativo y nocualitativo de las metas. Esto ocasiona, como ya se mencionóanteriormente, que no se evalúe la efectividad de las acciones im-plementadas para reducir la pobreza. Y aquí se puede señalar,además, que son los organismos internacionales quienes apo-yan este tipo de monitoreo, pues el cumplimiento de las metasestablecidas en el POA suele ser condición para el siguiente de-sembolso.

• Finalmente, existe una percepción de que hay descoordinación yfragmentación entre las acciones de las diversas secretarías deEstado que están implementando programas para reducción dela pobreza, lo cual resta sinergia a las acciones. Esto se destacaprincipalmente por la aparente competencia desarrollada entre laSAS y la DIPLANP para gerenciar la estrategia de reducción de lapobreza en el Paraguay. Aquí se resalta nuevamente la necesi-dad de unificar acciones y difundir los programas e institucionesque estarán llevando a cabo planes de reducción de la pobreza.


4.2 Desafíos para la consolidación del Capital Social

Con base en lo señalado por los informantes calificados y en lo querecomiendan los autores especializados en capital social, se detalla a conti-nuación una serie de medidas que deberían considerarse para diseñar polí-ticas efectivas de reducción de la pobreza utilizando el concepto del capitalsocial.

Énfasis en la participación

La mayoría de los países prestan apoyo a los programas de investi-gación que producen resultados útiles. Sin embargo, muchos de esos impor-tantes resultados nunca son aprovechados por las personas que podrían be-neficiarse de ellos, porque quienes necesitan la información no están en con-diciones de acceder a ella o aplicarla. Debido a la ausencia de capital socialentre los responsables de la investigación y los pobres que podrían benefi-ciarse de sus resultados, los beneficios derivados de las actividades de in-vestigación raramente llegan a estos últimos.

Esta falta de capital social determina que las investigaciones carez-can de valor afectivo, y que los pobres sean escépticos respecto a que lasventajas obtenidas realmente de la aplicación de los resultados de las inves-tigaciones estarán a la altura de los beneficios prometidos. La informaciónnecesaria nunca llega a los pobres, debido también a la falta de programasde participación bien organizados, que garanticen la comprensión y aplica-ción de los resultados provechosos de las investigaciones por quienes máspodrían beneficiarse de ellos.

Por lo tanto, es necesario capacitar y potenciar a las personas queestán conectadas a la comunidad, para que éstas a su vez proporcionen in-formación y capacitación a su comunidad. Quizá se podría fortalecer la co-nexión existente entre esas personas y su comunidad, si ésta última se en-cargara de elegir y apoyar a esas personas. Por ello, resulta importante for-talecer el capital social existente entre quienes brindan información y capaci-tación y quienes las reciben.

Se podría fomentar la creación de un compromiso entre los pobresy las personas que tienen los conocimientos y la capacitación necesarios,exigiendo a los que realizan actividades de investigación con el apoyo defondos públicos que demuestren –como condición para seguir recibiendoese apoyo– que sus resultados se han aplicado en beneficio de una ampliagama de clientes, incluidos los pobres.

Activación del capital social latente en las comunidades

Hay muchas medidas positivas de reducción de la pobreza que pue-de adoptar una comunidad organizada que reconozca el valor colectivo desus activos. Cuando las comunidades están conectadas entre sí, estas redes

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ricas en capital social pueden organizar mercados, mejorar los sistemas deabastecimiento de agua y saneamiento, evitar la delincuencia, presionar alGobierno para que mejore los servicios, establecer fondos de ahorro e inver-sión y aumentar la inversión en las escuelas. Sin embargo, en la gran mayo-ría de los casos, los pobres no están organizados porque su capital social esde carácter latente, en lugar de manifestarse de manera concreta.

Es necesario encontrar la manera de convencer a los pobres deque, si se organizan para que su opinión sea tomada en cuenta en la forma-ción e instrumentación de las instituciones, sus posibilidades de superviven-cia mejorarán en lugar de verse amenazadas. Se deben analizar las formasposibles de organizar a los pobres con fines productivos y reducir los riesgosque estos pueden correr si adoptan tales medidas. Una vez creada la red, es-ta debe determinar cuáles son sus prioridades de desarrollo y, con la ayudade profesionales, preparar solicitudes de asistencia. Si consiguen financia-ción para sus proyectos, se les exige que liciten y supervisen su ejecución.

Por consiguiente, las comunidades deberían convertir su capital so-cial latente en capital social efectivo solicitando apoyo directo, y ese apoyodebería condicionarse a la formación de redes locales con una amplia parti-cipación. También se debería potenciar a las redes comunitarias, asignándo-les la responsabilidad de administrar los proyectos que reciban apoyo, selec-cionar a los contratistas, supervisar la construcción y gestionar la totalidad delos proyectos una vez finalizados. Los fondos públicos destinados a las co-munidades deberían ser administrados por las autoridades locales de la co-munidad, con sujeción a la obligación de demostrar el consenso de la comu-nidad en cuanto al uso de dichos fondos.

Formación de dirigentes

Se pone de relieve la necesidad de contar con dirigentes localesque posean capital social en sus comunidades para que puedan surgir redeslocales ricas en capital social. La presencia de esos dirigentes en las comu-nidades suele ser anterior al desarrollo del capital social latente. Por lo tan-to, las instituciones educativas deben cooperar para el establecimiento deprogramas de formación de dirigentes, cuyos participantes intervengan enlos programas de desarrollo de capital social a nivel de las comunidades.

Los donantes internacionales y los gobiernos locales y nacionalesdeben contribuir a apoyar estos programas. Uno de los componentes de losprogramas de formación de dirigentes debería ser la posibilidad de que losparticipantes recibieran parte de su capacitación junto a gobernantes y em-presarios exitosos. El éxito de un programa de formación de dirigentes queincluya actividades de capacitación en materia de capital social, puede seraún mayor si las universidades ofrecen títulos de especialistas en capital so-cial, o si se reconoce la importancia de dichos títulos universitarios y se lesbrinda apoyo.

Se podría exigir como requisito para la obtención de esos títulos quelos aspirantes hagan pasantías en comunidades pobres, en actividades que


pongan el énfasis en una mejor utilización de las redes de capital social yaexistentes y en la creación de otras nuevas.

Uso más intenso de las redes existentes

A veces es posible utilizar mejor los recursos de capital social yaexistentes. Incluso los pobres tienen abundantes recursos de capital socialque a menudo no utilizan plenamente. Por lo tanto, se debe alentar a los gru-pos locales a aprovechar todas las oportunidades valiosas que se les presen-ten de organizar y utilizar en mayor medida el capital social ya existente. Enmuchos casos, pueden comenzar con las redes de capital social ya disponi-bles y utilizarlas para otros fines.

Creación de valores afectivos respecto de un lugar

La incorporación de bienes socio-emocionales en objetos crea valo-res afectivos. Uno de los problemas de los barrios y países en desarrollo esque los lugares donde residen sus habitantes suelen carecer de valores afec-tivos. En consecuencia, quienes tienen mayor capacidad de contribuir al bie-nestar de su país y su comunidad se marchan, llevándose consigo lo que po-drían aportar. Las personas que no tienen movilidad permanecen en sus lu-gares de residencia, pero sin asumir compromiso alguno con esos lugares.El deterioro del medio ambiente y el uso indiscriminado del capital natural, amenudo causados por organizaciones externas, constituyen una consecuen-cia adicional que reduce aún más los valores afectivos.

Por lo tanto, es preciso hacer todo lo posible para crear valores afec-tivos en las comunidades y los países. Ello sólo puede lograrse dando a laspersonas un sentido de propiedad y control sobre las condiciones o acon-tecimientos que se producen en su lugar de residencia. La protección jurídi-ca de los derechos de propiedad conduce a las personas a invertir, lo que asu vez impulsa la economía y aumenta los valores afectivos. La sensación depoder influir sobre los acontecimientos locales podría alentarse mediante lacelebración de foros abiertos, la inscripción de un mayor número de votan-tes y la creación de organizaciones de vecinos.

Empoderamiento de las redes locales

La reducción de la pobreza exige que la distribución del capital so-cial y la configuración de las redes se modifiquen, a fin de permitir a los po-bres acceder a los recursos necesarios para mejorar sus condiciones de vi-da. Los pobres necesitan recursos financieros, materiales y humanos, perosi el suministro de estos por parte de los donantes de la asistencia fortalecey mantiene las redes existentes que excluyen a los pobres y en ocasiones losperjudican, entonces los beneficios de la ayuda se verán reducidos.

Cuando la ayuda se utiliza para crear redes entre quienes la reciben,ésta es más beneficiosa para los pobres. Es preciso convencer a los miem-

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bros exitosos de una comunidad de que su bienestar puede mejorar si am-plían por lo menos algunas de sus redes, para incluir en ellas la participaciónde los pobres. La voz política de las comunidades depende de su grado deinterconexión.

Por lo tanto, las comunidades deben crear entornos públicos en losque sus miembros puedan determinar cuáles son sus necesidades másapremiantes, y luego organizarse a fin de obtener los recursos necesariospara alcanzar sus objetivos. La calidad de vida de una comunidad está liga-da a redes entrelazadas que generan valores afectivos en su lugar de resi-dencia y apoyo a sus instituciones.

Fortalecimiento del capital social familiar

Las redes de hogares encabezados por madres solteras y, en me-nor medida, las de hogares encabezados por un solo progenitor, general-mente tienden a participar en redes con recursos limitados, debido a quecuentan con muy pocos recursos para invertir en su conexión con otras re-des. Es necesario tomar medidas para proporcionar capacitación y acceso alos hogares encabezados por un solo progenitor, en condiciones que les per-mitan aprovechar esas oportunidades.

Apoyo a las instituciones oficiales

Las instituciones oficiales son el resultado de la existencia de capitalsocial personalizado. Las instituciones no oficiales deben apoyar, y en con-secuencia preceder a la creación de instituciones oficiales eficaces. Las ins-tituciones informales son con frecuencia excluyentes y desalientan la espe-cialización y el intercambio a nivel general. Las economías desarrolladas ne-cesitan instituciones formales porque éstas permiten la participación de ex-traños en los intercambios. Para poder reducir la pobreza se deben fortale-cer las instituciones formales.

Los pobres quedarán excluidos de la economía formal, a menos queacepten las instituciones formales. Y sólo las aceptarán si su opinión es teni-da en cuenta en el proceso de creación de esas instituciones, para lo cual serequerirá de la cooperación de quienes ejercen el poder.


Reducir la pobreza extrema en Paraguay requiere la introducción depolíticas de estabilidad macroeconómica, fomento de inversiones, desarrollolocal y, fundamentalmente, participación ciudadana. Todo esto requiere deacuerdos y compromisos entre los diversos actores de la sociedad, en elmarco de una política de Estado. Es decir, por un lado, acuerdos y compro-miso entre aquellos actores que permiten la asignación de recursos financie-ros a los programas de reducción de la pobreza (Gobierno y organismos in-ternacionales) y, por el otro, entre los protagonistas de los programas y pro-yectos sociales implementados: los beneficiarios de los proyectos.

Surge la necesidad de delinear clara y específicamente las accionesconcretas a realizar en materia de fortalecimiento de las estrategias naciona-les aplicadas mediante la ejecución de los programas y proyectos socialesde lucha contra la pobreza, rescatando aquellas acciones que lograron cier-to grado de eficiencia, y eliminando las obsoletas o “estrategias parches23”.

Los resultados estadísticos

Se observa aún un incipiente nivel de desarrollo de los elementosque forman el capital social, tanto en áreas urbanas como rurales. Sin embar-go, cabe rescatar que en las zonas rurales el nivel de formación de capital so-cial puede clasificarse en dos grupos.

• Un mayor grado de capital social desarrollado, principalmente enlo que respecta al nivel de confianza en su comunidad y la soli-daridad, así como la participación en grupos o asociaciones esmás predominante en esta zona. Asimismo, se ha observado quela población pobre (extrema o no), ha desarrollado más fuerte-mente estos componentes del capital social.

• Un menor nivel de capital social respecto a los demás compo-nentes: acceso a la información, empoderamiento y participaciónpolítica. Apenas un 46% de pobres (extremos y moderados) co-noce programas de Gobierno en el área rural. En cuanto al gra-do de empoderamiento –medido a través de la manifestación denecesidades a las autoridades locales– apenas el 16% de los po-

Conclusiones y recomendaciones

Capítulo 5

23 Entiéndase la denominación de estrategias parches como aquellas que solo han generado re-sultados superficiales y, en la mayoría de los casos, con propósitos clientelistas (para captación devotos en épocas electorales).

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bres extremos y el 38% de los pobres moderados manifiestan sunecesidad.

Si bien es bajo el nivel de manifestación de necesidades, la res-puesta de las autoridades nacionales se dirige principalmente aesta población (donde las tres cuartas partes de las respuestaspositivas van dirigidas a los pobres). Finalmente, en lo que res-pecta a la decisión de manifestar la voluntad política, si bien esinteresante el nivel de participación de la población pobre, aún sepercibe un bajo poder de decisión independiente de los pobresextremos y moderados, quienes, debido a las necesidades quelos gobiernan, aún son mayormente guiados en sus decisioneselectorales.

En este sentido, se destaca la necesidad de potenciar las redes exis-tentes, la confianza y el grado de participación ciudadana, ampliando el ac-ceso a informaciones –principalmente de los programas de Gobierno que“focalizan” su atención en las poblaciones en situación de pobreza extremay no extrema–. Finalmente, a través de la “promoción social”, lograr un ver-dadero avance hacia un mayor empoderamiento de la población pobre, demanera a capacitarla para la autogestión y la toma de decisiones que le com-peten y terminan involucrando su entorno social, económico y ambiental.

La presencia de capital social en los proyectos

El análisis de los proyectos destinados a reducir la pobreza en Para-guay ha demostrado la escasa o nula participación de los beneficiarios en eldiseño de los proyectos. Sin embargo, tanto los referentes consultados co-mo los autores especializados en capital social dan especial énfasis a la par-ticipación comunitaria en dicho proceso porque el capital social es algo quepuede incrementarse deliberadamente. En consecuencia, deberían empezara utilizarse –en forma habitual– las herramientas participativas en el diseño delos proyectos (DRPs, investigación-acción, etc.) para asegurar la participa-ción de la comunidad y la sostenibilidad de las actividades.

Deberían implementarse medidas que aseguren un monitoreo y se-guimiento homogéneo de los proyectos implementados por las diversas ins-tancias. Dicho seguimiento debería incluir no solo avances cuantitativos (co-mo en los POAs) sino también aspectos cualitativos, a efectos de establecerla efectividad de las acciones implementadas. Por otra parte, se recomiendala incorporación de herramientas participativas tales como los DRPs, educa-ción popular, grupos focales, etc. en la fase de diseño de los proyectos so-ciales, y la asistencia técnica correspondiente durante la ejecución de losmismos.

Cabe mencionar muy especialmente los problemas de gestión deestas herramientas observadas al interior de ciertos proyectos que las hanpuesto en práctica. Ello podría ser superado mediante la aplicación de me-canismos de control, como las denominadas “encuestas actitudinales”, a tra-


vés de las cuales podría obtenerse información respecto a las acciones de-sarrolladas por los ejecutores de proyectos.

Aun cuando solamente se convoca a los beneficiarios para ejecutarel proyecto, hace falta inducir un cambio de mentalidad de los mismos paraentender que la “utilización de medidas conservacionistas” o “aprender a leery escribir” va a mejorar su futuro y el de su familia. Se debe procurar la par-ticipación de los beneficiarios en el diseño de los proyectos, a efectos de uti-lizar el capital social latente en las comunidades, puesto que el capital sociales el único que aumenta cuanto más se usa. Quien mejor que los mismosbeneficiarios para señalar las necesidades de la población y las formas posi-bles para salir de la pobreza.

Se subraya la necesidad de fortalecer el rol de la mujer en los pro-yectos destinados a reducir la pobreza, puesto que ella se desempeña mu-chas veces como jefe de hogar, principalmente en zonas rurales. Además,las estadísticas han dado indicios de ciertos atributos de sociabilidad y soli-daridad que deberían ser potenciados a favor suyo y de su comunidad.

Los delineamientos nacionales e internacionales en materia de fortalecimiento del capital social y reducción de la pobreza

Es importante recalcar que de las relaciones que surjan entre el Go-bierno y los organismos internacionales depende el efectivo delineamiento deestrategias e instrumentos de análisis en cuanto al fortalecimiento del capitalsocial, como factor de reducción de las condiciones de pobreza de la pobla-ción que la padece. En este sentido, también es importante la promoción so-cial de los programas destinados a reducir la pobreza por parte de dichas ins-tituciones: si las comunidades saben lo que se va a realizar para beneficio deellas, habrá mayor aceptación y disposición a participar de las actividades delproyecto. Tal como se señala en las entrevistas: “todos los proyectos deberáncapitalizar el fuerte sentido de participación comunitaria paraguayo”.

Hay un conocimiento generalizado de las causas por las cuales elEstado no es eficiente en la gestión de proyectos destinados a reducir la po-breza: debilidad institucional, rotación de funcionarios técnicos, falta de co-nocimiento de los procedimientos de desembolso, falta de coordinación en-tre los desembolsos y el cronograma de actividades. Surge la necesidad deestablecer una instancia estatal que analice y coordine efectivamente la coo-peración internacional.

Finalmente, es importante recordar que los grupos en situación depobreza poseen una cuota no despreciable de capital social, de modo que–con el apoyo efectivo del Gobierno y los organismos internacionales– es po-sible utilizarlo. Además, también es posible apuntalar acciones –mediantepolíticas concretas– para desarrollar un mayor empoderamiento y participa-ción política de las personas pobres o empobrecidas. De esta manera, se lo-graría un impacto sostenido y sustentable de las políticas y programas ten-dientes a reducir la pobreza implementados en el país.

reflexiones para políticas sociales y territoriales - parte 1

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