reflexiÓn sobre la pertinencia del programa de...
TRANSCRIPT
REFLEXIÓN SOBRE LA PERTINENCIA DEL
PROGRAMA DE VIVIENDAS GRATIS
(2012 – 2015)
JHON ALEJANDRO VARGAS GIRALDO
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Económicas
Bogotá D.C. Colombia
2017
REFLEXIÓN SOBRE LA PERTINENCIA DEL
PROGRAMA DE VIVIENDAS GRATIS
(2012 – 2015)
Jhon Alejandro Vargas Giraldo
Trabajo de investigación presentado como requisito parcial para
optar al título de: Magíster en Ciencias Económicas
Director:
Ph. D. César Augusto Giraldo Giraldo
Universidad Nacional de Colombia
Facultad de Ciencias Económicas
Bogotá D.C. Colombia
2017
Arrojen de ustedes todas las transgresiones que han
cometido, y háganse un corazón nuevo y un espíritu nuevo.
Ezequiel 18,31.
Resumen
El propósito del presente trabajo a es hacer un seguimiento al programa de
vivienda gratis diseñado por el ministerio de vivienda, frente a una política de
vivienda y una institucionalidad Colombiana ajustada en la regla fiscal que
focaliza el gasto social, en ese orden se busca responder si la pertinencia del
programa obedece a la función social del estado o a cálculos políticos, y también
debatir si los resultados obtenidos van en función de mejorar el bienestar de una
población en estado de vulnerabilidad o cumplir unos índices de ejecución del
presupuesto público; Por tanto el propósito de esta disertación es reflexionar
sobre la política pública de vivienda en Colombia, principalmente lo que
corresponde a vivienda social a través del programa de vivienda 100%
Subsidiada e indagar si los indicadores presentados por el gobierno reflejan una
mejora en la calidad de vida de las personas beneficiadas.
Clasificación JEL: P25, R28, R38
Palabras clave: Bienestar, Vivienda, Política pública, Focalización,
Clientelismo, Hábitat, Política Social, Mercado, Derecho.
Abstract
The purpose of the present work is to follow up the free housing program
designed by the housing ministry, in the face of a social housing policy and a
Colombian institutionality adjusted in the fiscal rule that focuses on social
spending, Find out If the relevance of the program is due to the social function of
the state or to political calculations, and also to debate whether the results
obtained are in function of improving the welfare of a population in a state of
vulnerability or comply with indices of execution of the public budget; Therefore
the purpose of this dissertation is to reflect on the public policy of housing in
Colombia, mainly what corresponds to social housing through the 100%
Subsidized housing program; and inquire whether the indicators presented by the
government reflect an improvement in the quality of life of the beneficiaries.
Clasificación JEL: P25, R28, R38
Key words: Welfare, Housing, Public Policy, Targeting, Clientelism, Habitat,
Social Policy, Market, Rights.
Contenido
Pág.
1 Introducción……………………………………………………………….… 8
2 Antecedentes……………………………………………………................. 11
2.1. El derecho a vivienda digna…………………………………………… 11 2.1.1 Contexto normativo…………………………………………….… 12 2.1.2 Actualidad……………………………………………………….… 14
2.2 Política de vivienda……………………………………………………… 15 2.2.1. Caracterización…………………………………………………… 15 2.2.2. Modelo colombiano……………………………………………… 17
2.3 Contexto económico………………………………………………..…… 19 2.3.1. Mercado de vivienda ……………………………………………. 20 2.3.2. Déficit habitacional……………………………………………..… 22 2.3.3. Informalidad…………………………………………………….… 24
3 El programa……………………………………………………………….…. 26
3.1. Plan de desarrollo………………………………………………..…….. 26 3.2. Cien mil viviendas gratis………………………………………..….….. 27 3.3. Esquemas para la oferta de viviendas……………………..………… 29
3.3.1. Primer esquema……………………………………..…………… 29 3.3.2. Segundo esquema………………………………….……..……. 30 3.3.3. Tercer esquema…………………………………..……….…….. 30
3.4 Presupuesto…………………………………………….……………….. 31 3.5 Impacto……………………………………………….………………….. 33
4 Pertinencia del programa SFVE…………………………………..……… 37
4.1 Focalizar en la política social…………………………………………… 37 4.1.1 Ciudadanía………………………………………………..……… 39 4.1.2 Clientelismo………………………………………………….…… 41
4.2 Planeación de las políticas públicas………………………………….. 43 4.3 Bienestar…………………………………………………………….....…45
4.3.1 Capacidades y libertades………………………………………… 45 4.3.2. Hábitat…………………………………………………………....…47 4.3.3. Reflexión final………………………………..……………..…...... 52
5 Conclusiones………………………………………………………….……...54 Anexos de cuadros, gráficas y tablas…………………………………….....58 Bibliografía.……………………………………………………………………… 77
8
1. Introducción
El propósito del presente trabajo a es hacer un seguimiento al programa de
vivienda gratuita diseñado por el ministerio de vivienda en 2012; la pregunta
orientadora es si fue pertinente la realización del programa y si los resultados
presentados por el gobierno son garantía de bienestar para los beneficiados. Por
tanto el objetivo de esta disertación es reflexionar sobre la política pública de
vivienda en Colombia, especialmente lo correspondiente a vivienda de carácter
social e indagar si los indicadores presentados por el gobierno corresponden a
una mejora real en la calidad de vida de las personas beneficiadas.
Para alcanzar el objetivo este trabajo está dividido en 4 secciones con la
intención de abordar el tema de la vivienda social en Colombia utilizando como
elemento guía el programa de vivienda gratuita, el Capitulo uno incluye la
introducción del proyecto de investigación; el Capitulo numero dos tiene como
finalidad hacer una revisión de los antecedentes que competen a la cuestión de
vivienda, para esto iniciamos la discusión sobre la integralidad del derecho al
hábitat que no se refiere solamente a una techo físico, si no a las características
de una vivienda digna, invitando al lector a tener presente que el tema del hábitat
y del bienestar es transversal a las reflexiones presentadas en este trabajo.
Este segundo capítulo que incluye antecedentes y contexto está subdividido en
3 subcapítulos, el primero subcapítulo acerca al lector a la normatividad nacional
sobre el derecho a una vivienda digna y como esta normatividad ha evolucionado
paulatinamente desde la constitución de 1991 y hasta la actualidad; El segundo
aparte es un acercamiento al modelo de vivienda en Colombia, donde solo se
hace revisión a su carácter Social, y como en Colombia han existido unas
deficiencias estructurales que impiden el derecho mínimo de vivienda para un
sector importante de la población, y el tercer Subcapítulo es una caracterización
del mercado de vivienda Social con el propósito de indagar si es aquí donde
encontramos el argumento central que dio paso a la formulación del programa
de viviendas 100% Subsidiadas.
El tercer capítulo tiene como propósito aterrizar al lector en el programa de
gratuidad y está subdividido en 5 secciones, el primero de ellos identifica las
metas del plan de desarrollo nacional de gobierno de Juan Manuel Santos
“Prosperidad para todos” y los indicadores que se propusieron en materia de
vivienda, desde allí se revisa si el programa hacía parte de la planeación
originaria del PND; el segundo es una referencia del procedimiento de
planeación tanto técnica como jurídica del Subsidio Familiar de Vivienda en
9
Especie, además de presentar al lector cómo fue la identificación y selección de
la población que iba a ser beneficiaria, la sección tercera es una presentación de
los esquemas de ejecución, resaltando de qué manera se identifica a ciertos
entes regionales más beneficiadas de lo esperado relacionando lo anterior
necesariamente con el tema del clientelismo, la cuarta sección hace referencia
al tema del presupuesto y los montos apartados por el Ministerio de Hacienda
para cumplir con el proyecto y como las partidas presupuestales tuvieron un
rezago en su ejecución, en gran medida por los atrasos de las constructoras y
de la postulación de la población vulnerable a los sorteos de casas; finalmente
la quinta sección reconoce algunos de los hitos estadísticos que dejó el
programa, de esta manera al finalizar el capítulo el lector tendrá una idea más
amplia de los pormenores del programa en su diseño, ejecución y evaluación.
En el cuarto capítulo es donde encontramos la discusión sobre la pertinencia del
programa, esta no se presenta en función de indicadores cumplidos pues eso se
hizo en el capítulo anterior, si no con el propósito de reflexionar en 3 ámbitos
especiales; el primero corresponde a la política social de vivienda como derecho
por el cual se diseñó el programa, acercando al lector a la focalización como
política social de vivienda y la trampa que esta metodología significa para los
problemas sociales especialmente con respecto al clientelismo; el segundo
apartado es una reflexión con respecto a la concepción que la Nueva Gerencia
Pública tiene sobre los programas de política pública y como en el programa se
presentó una desconexión entre las necesidades de la población vulnerable que
se beneficiarían y los indicadores perseguidos por el ministerio de vivienda,
generando un choque de política pública pues parece estar alejado del carácter
social que debe tener; en el tercer aparte se hace un acercamiento al programa
de vivienda 100% Subsidiada desde los conceptos de bienestar y desarrollo de
las capacidades, aquí se hace un énfasis en el tema del hábitat nuevamente para
resaltar frente al lector las características de la vivienda digna y como el
programa se extravió en este propósito; finalmente una reflexión de la necesidad
de plantear mejores alternativas de focalización integral para estas familias
beneficiadas o de lo contrario pueden seguir inmersos en una trampa de
pobreza.
Las conclusiones del trabajo nos llevan a asegurar que el programa es un éxito
en términos de ejecución, estímulo al sector construcción y al PIB
sostenidamente en el periodo, además de efectivo frente a otros indicadores; Sin
embargo por su condición de política social focalizada estuvo a merced del
clientelismo político, y además la velocidad en su ejecución o el desinterés en la
planeación provocó la omisión de principios de bienestar social, en detrimento
de los beneficiarios; por ende la crítica que le hacemos es fruto a que es
insustancial en varios aspectos especialmente a construcción de vida digna,
hábitat, calidad de vida y bienestar.
10
Es importante mencionar que este trabajo busca indagar desde una rigurosidad
económica y conceptual elementos de reflexión sobre el problema social y
político que significa el derecho a la vivienda, utilizando para ello las
herramientas que el posgrado presentó tanto metodológica como teóricamente;
por esto sin decir que no era necesario el uso de herramientas econométricas
para hacer una revisión estocástica del programa de viviendas gratis, si es
pertinente resaltar que no se usaron en esta tesis en la medida en que se
consideraba que habían variables de bienestar que no son parametrizables para
un programa que todavía se encuentra en su segunda etapa de ejecución, y
segundo porque la complejidad de la discusión económica la quise abordar
desde una postura crítica; de esta manera implícitas en las notas de pie de
página, en los anexos y referencias complementarias están todos los elementos
y nociones teóricas que me brindó el posgrado para la investigación económica
de fenómenos sociales; el propósito de este trabajo es abrir la discusión de la
política de vivienda social en función no de los indicadores de ejecución si no de
la calidad de vida alcanzada.
11
2. Antecedentes
2.1 El Derecho a vivienda digna
El hábitat1 debe ser entendida no solo como la vivienda física, sino el entorno
socio - espacial que la rodea, el bienestar y otras garantías implícitas en el
acceso a unos bienes básicos (servicios públicos, legalidad, inclusión... etc.).
Debe ser entendida también a la planeación urbana y los equipamientos urbanos
conexos como hospitales, colegios, vías, transporte… etc. y necesariamente al
desarrollo humano en su conjunto, representa para las sociedades Urbanas de
las últimas décadas una cuestión relevante en los asuntos políticos, pasando por
lo jurídico, sociológico, ecológico y precisamente lo económico. De esta manera
el hábitat es un nudo gordiano2 para las sociedades del siglo XXI y en el caso de
Colombia merece un renglón especial pues la tenencia, ocupación, uso y
administración de la tierra y todos sus recursos contiguos (Berry 2002: 25), es
un problema permanente en el siglo XX, y aún hoy sin resolver.
El hábitat es a su vez la correcta y armónica relación entre el desarrollo Urbano
y el medio Ambiente (Giraldo. Fabio 2009: 40), se hace necesario incluir
entonces a las políticas de crecimiento Económico de un Estado no solo el PIB,
el desempleo o la competitividad, también asuntos como la sostenibilidad y el
desarrollo dentro de las medida que respondan y den solución a problemas
sociales de las cuales el Estado Social de Derecho como contrato social debería
estar sujeto a responder.
Se entiende entonces que el problema del hábitat le concierte al Estado como
institución que administra los bienes públicos, además de tener el monopolio no
solo de la fuerza si no la legítima capacidad de decidir sobre los organismos que
regulan a los ciudadanos y por tanto garantizar una serie de elementos que
propician el desarrollo y los derechos concernientes a la calidad de vida.
Partiendo de esta realidad la discusión sobre el hábitat en Colombia se dio
debido entre otras cosas a la declaración de la ONU en los años setentas en el
Pacto Internacional De Derechos Económicos, Sociales Y Culturales publicado
en 1966 entre algunos otros3, en su artículo 11 establece que la vivienda digna
1 El hábitat, entendido como el lugar en que por excelencia se localiza física e imaginariamente el ser humano, es un marco apropiado para analizar el desarrollo humano territorial en el contexto de las discusiones sobre la calidad de vida. (Giraldo, Fabio. UN-HABITAT. 2009. Pág. 24) 2 En este nudo se encuentran muchas de las causas de la pobreza y la exclusión, dos factores que han servido de caldo de cultivo para el conflicto que vive la nación colombiana (Ibíd. Pág. 12) 3 Declaración sobre el progreso y el desarrollo de lo social (1969) declaración sobre los asentamientos Urbanos de Vancouver (1976) Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los
12
es un derecho Humano primordial y establece unos criterios de consideración:
1. Seguridad legal del régimen de propiedad: El Estado garantiza un
régimen legal por el cual no se pueda perder la propiedad inexpugnable y
sujeta a ley.
2. Disponibilidad de servicios: El acceso a todo tipo de servicios públicos,
Agua potable, energía, alumbrado público, alcantarillado, entre otros.
3. Condición de asequible: Debe estar sujeta en su precio a las
capacidades económicas de quienes las requieren, y el Estado proveerá
todas las herramientas para superar dicho obstáculo.
4. Habitabilidad: Provista de materiales seguros, que garanticen seguridad,
salubridad, suficiencia espacial y bienestar
5. Accesibilidad: Debe estar en función de las características poblacionales
de grupos desfavorecidos que las requieran (Afro, indígenas, gitanos y en
el caso Colombiano víctimas del conflicto armado)
6. Ubicación: Integración geoespacial que garantice vías y transporte
público así como hospitales, parques, seguridad y otros equipamientos
fundamentales, entre ellos de cercanía al lugar de trabajo y de estudio.
7. Suficiencia cultural: No es vivienda digna según el articulado si no está
en función de la integración y la no-exclusión por identidad cultural, racial
o de género.4
Con base en lo anterior se entiende que el problema del hábitat de lejos supera
la discusión sobre acceso a vivienda y asciende a unos elementos de los cuales
el programa de subsidio de vivienda familiar en especie (SVFE) o conocida como
viviendas gratis queda corto en su ejecución; si bien es cierto que el programa
cuestionó y atacó el problema de la accesibilidad, la habitabilidad y la
asequibilidad, en otros aspectos como la ubicación y la suficiencia cultural queda
corto por no decir que fracasa en sus aspiraciones originales, al respecto en el
capítulo 4 profundizaremos en ello.
2.1.1 Contexto Normativo
Los programas de vivienda social en Colombia en los últimos años tienen como
marco de referencia la constitución de 1991, ya que aplicó a la política de
vivienda una estructura diferente propio a los ajustes macroeconómicos del
modelo Neoliberal que se implantaba en toda América Latina5(ver cuadro 1); de
esta manera la promoción, construcción y financiamiento de vivienda social pasa
migrantes y sus familias (1990) 4 Comité de derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, Comentario general no. 4. Pág. 7. 1991. 5 Este es un problema estructural que sólo se resuelve, utilizando un término de la CEPAL (1998), con un nuevo “Pacto Fiscal”, que reemplace el que se adoptó con la Constitución de 1991. (Ocampo, 2001) Varios Autores al respecto consideran que es una perversa reforma entre el Consenso de Washington y el Neoliberalismo. Cesar Giraldo (2007) Corredor (1999)
13
a ser asumida y asignada por el mercado y el sector privado; el Estado fija su
esfuerzo en la promoción de incentivos económicos para garantizar dicho
derecho usando para esto: la focalización de subsidios a estratos de menos
recursos, descentralizando su función hacia las regiones para proveer
soluciones habitacionales y el incentivo económico a la participación del sector
privado (Tarchópulos en Ceballos, 2008), creándose así el Sistema Nacional de
Vivienda de Interés Social (SNVIS) en 1991.
Las modificaciones generadas durante los años noventa fue efectivamente una
necesidad y los planes de desarrollo del gobierno Gaviria (1990-1994) y Samper
(1994-1998) lo reflejaban mediante las continuas ampliaciones normativas; la
ley 03 de 1991 por ejemplo transformo la política de subsidios y la
institucionalidad existente previamente; otro como el decreto 706 de 1995
cambio el papel de los subsidios en las ciudades y realzo el papel de las cajas
de compensación familiar en el proceso de asignación de subsidios; de este
periodo cabe hacer énfasis a las medidas que tiene que realizar el gobierno de
Andrés Pastrana debido a la crisis de colocación del mercado financiero y la
liquidación de algunas Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAR); se decretó la
emergencia económica para rescatar a muchos de los deudores de vivienda que
quedaron insolventes ante el crecimiento desmedido de las tasas de interés
(Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio [MVCT], 2014); finalmente la ley 546
expedida en diciembre de 1999 hizo el tránsito hacia el modelo Unidad de Valor
Real (UVR), dejando a un lado el UPAC que funcionaba desde 1972 y que según
cifras del gobierno en 27 años de funcionamiento permitió el acceso a 1.700.000
viviendas.
Para los 2 periodos presidenciales de Álvaro Uribe el gobierno estimó en 2
millones de viviendas el déficit existente, y fue el plan “Un país de propietarios”
el que puso como meta la construcción de 400 mil viviendas en el cuatrienio;
estas se impulsarían gracias a la modificación a la normatividad anterior; el
decreto 2480, 2488 de 2003 ajustaron el programa de subsidio a la vivienda
familiar, ampliando el puntaje de asignación de subsidios para familias con
personas discapacitadas y de la tercera edad; por otro lado desaparece el
INURBE como entidad que gestionaba las VIS, así para 2003 se crea entonces
una tercera entidad (Fonvivienda) que funciona hasta el día de hoy de la mano
del MVCT.
Quizá del periodo 1990-2010 las modificaciones más importantes están al
descubrir que gran parte de los programas de vivienda estaban enfocados a una
población de ingreso medio y con capacidad de endeudamiento, por tanto el
Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social (SNVIS) procura enfocarse en la
porción de la población que estaba siendo excluida por ingresos y capacidad de
14
Ahorro, entre otros.
Finalmente y de manera sostenida durante estos últimos años fue evidente que
aunque el Estado fijó sus ojos en los sectores más vulnerables, factores
externos como el recrudecimiento de la violencia: fruto del Narcotráfico y la Para-
Institucionalidad (Vega, Renán. en Comisión Histórica del Conflicto y sus
víctimas. 2015) generarán cifras de desplazamiento sin precedentes6 que en
nada disminuyeran las cifras de bienestar y de acceso al hábitat y por el contrario
elevó los datos de déficit de vivienda en el país.
2.1.2 Actualidad
En términos de abordar el tema del hábitat integralmente o con el propósito de
enfocar las políticas sinérgicamente, la administración Uribe fusionó
erróneamente7 varios ministerios, creando el Ministerio de Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial que pretendía sintetizar las políticas de vivienda, desarrollo
sostenible y Medio Ambiente; así se constituyó los Macroproyectos de Interés
Social Nacional (MISN) con la ley 1151 de 2007; el programa como varias veces
lo señaló la academia y el grupo técnico del ministerio de Vivienda, fue copia de
experiencias similares en Latinoamérica quienes fueron impulsados por el
programa de Ciudades Emergentes y Sostenibles del BID, este tuvo éxito
moderado en Cochabamba, Bolivia. Managua, Nicaragua y Trujillo en Perú.
El plan de Desarrollo de Juan Manuel Santos “Prosperidad para todos 2010 -
2014” continuo con los Macroproyectos de Interés Social Nacional (MISN) en
una segunda generación (Ver cuadro 2), esto se dio debido al compromiso
presupuestal de 1,5 billones de pesos, sin embargo su ejecución quedó en un
limbo jurídico debido a una apelación de la corte Constitucional en la sentencia
c149 de 2010 que alegaba que dicho plan interfiere notablemente con la
autonomía regional; primero en la metodología usada para habilitar los suelos
adquiridos para la construcción de dichas casas y segundo la intervención directa
en los planes parciales de desarrollo local (Sentencia c149/10).
No obstante con la Ley 1450 de 2011 que da el piso presupuestal del plan de
desarrollo (Prosperidad para Todos) del gobierno Santos, el programa se
establece bajo otra normatividad salvando la inversión realizada; este segundo
plan es influenciado sustancialmente por el programa Minha Casa - Minha Vida
que ejecutó el gobierno de Brasil8 desde 2009 y que género en este país cerca
6 El comienzo de la ofensiva militar en el sur de Colombia sumado al término de las negociaciones del Caguán, produjo una crisis humanitaria de enormes proporciones, con 412.000 desplazados solamente en el 2002. Comisión Histórica del Conflicto y sus víctimas. 7 Varios autores hablar al respecto entre ellos (Molina 2004) (Pizarro, Rafael y Londoño Beatriz, 2005) 8 Conpes 3725, pág. 6
15
de 2,1 Millones de viviendas sociales9; para concluir este punto hay que decir
que todo lo avanzado hasta este momento fue ampliado con el decreto 1921 de
2012, que extendió las normas para vivienda social dadas anteriormente; con el
Conpes Social 100 y 102 de 200610 como sustento en materia de política social
de vivienda; así el Conpes 3725 de 2012 y Conpes 3740 de 2013 da inicio al
plan de Subsidio Familiar 100% de Vivienda en Especie (SFVE), conocido como
programa de las 100.000 viviendas gratis, concebido como un Modelo mixto de
política de vivienda, teniendo como propósito garantizar la vivienda a los “más
pobres de los pobres” planteando la gratuidad total de las viviendas.
2.2 Política de vivienda
2.2.1. Caracterización
Como vimos al inicio la política pública de vivienda es la suma de los esfuerzos
del gobierno por alcanzar unos mínimos de acceso, permanencia y calidad de
los hogares Colombianos (Giraldo, Fabio. 2009), requiere un compromiso
integral (público, privado, órganos de control... etc.) para mitigar el déficit,
generando bienestar y para garantizar calidad de vida; se entiende que para el
caso Colombiano hay un proceso de Urbanización desbordado, acompañado y/o
potenciado por un conflicto armado que presiono la migración interna con más
velocidad y crudeza que la mayoría de países de Latinoamérica; además vemos
que el mercado no alcanza a la asignación eficiente de vivienda para toda la
población, fruto de unos niveles de desigualdad en el ingreso y a una oferta que
por su origen mismo tienen alta influencia del sector financiero, haciendo
primordial las rentas por encima de la prestación social (Fique Pinto. 2008)
De otra parte la normatividad que fue lenta en su proceso de transformación,
también fue desatendida permanentemente mediante enredos legales para no
brindar un bien a la sociedad; todo lo anteriormente mencionado ha demostrado
la incapacidad a mediano nivel de generar y consolidar una institucionalidad que
garantice derechos por parte del Estado (Giraldo, Cesar. 2008); además el
Estado se queda corto para hacer respetar la norma y exigir que cumpla con
todos los encargos emanados de la constitución, de la Soberanía popular y el
Contrato Social implícito.
9 En su primera etapa, Mi Casa, Mi Vida invirtió R$ 53,3 billones y contrató 1.005.128 unidades habitacionales para atender familias de bajos ingresos. Para el Mi Casa, Mi Vida 2, que tiene como meta la contratación de otras 2 millones de unidades habitacionales, están previstas inversiones de R$ 125,7 billones, en las que R$ 72,6 billones son recursos públicos para componer subsidios y R$ 53,1 billones son recursos onerosos para operaciones de financiamiento. 10 Dicho conpes se sustenta en la tesis de Focalizar la inversión social.
16
Bajo esta realidad, la política de vivienda ha sido desde hace años un paliativo a
las altas demandas sociales, cosa que la población solicita del Estado y del
sector construcción y que ha imposibilitado cada vez más el acceso a vivienda;
Si en un principio y hasta la constitución de 1991 la vivienda social era una
engorrosa tarea del Estado que fungía de Constructor, financiador y Subsidiario
de vivienda (Chiappe en CEPAL, 1999), es después cuando su labor social
queda reducida a Subsidiar la demanda de manera focalizada, dejando la
responsabilidad del hábitat a las constructoras y relegando la tarea de la
planeación Urbana a la deriva y merced de interés privados; solo hasta que se
legisló sobre los POT y el desarrollo Urbano en 1997.
Durante las modificaciones que se hicieron a la normatividad de los años 90s el
papel del Ahorro ha sido permanente protagonista para la asignación de subsidio
y a la vez un impedimento para el acceso; situación que aunque ha tenido una
relativa mejoría en los últimos años con la constitución del programa VIPA
(vivienda de interés prioritaria para Ahorradores). También es cierto que desde
hace 20 años se ha venido insistiendo en que bajo este modelo los precios de la
tierra han tenido el incremento de 40% entre 1991 y 1999 y de 7.4% anual entre
2004 y 201511, siendo año a año escandaloso el incremento del precio de la
vivienda; y los más perjudicados han sido los de bajos ingresos y poca capacidad
de Ahorro.
Una segunda constante en el modelo de vivienda ha sido el déficit en los créditos
que se asignan para VIS, durante los años 90s solamente el 20% de los créditos
del sector privado eran enfocados a este tipo de vivienda; por ejemplo datos
ofrecidos por el DANE muestran que para 2016 el crédito a vivienda social era
47.4%, es decir casi la mitad del total; esta evolución contrasta con el
permanente déficit de vivienda en el país, pues según la encuesta del DANE
para 2005 era de 1,03 millones de familias (14.4% del total de la población); hoy
la cifra se mantiene en la proporción (12,56% del total poblacional) pero ha
aumentado a 2,5 millones de familias totales sin vivienda propia.
Por otro lado del total de familias que no tienen vivienda el 36,2% (DANE 2015)
pertenece al ingreso más bajo y la cifra se ha mantenido constante durante los
últimos 20 años; lo que sugiere que el programa de SFVE más que buscar cerrar
la brecha de desigualdad en el acceso, ponía al día las cuentas nacionales de
acceso a vivienda debido a la inaccesibilidad por ingreso, costo de vivienda y
precarización de los proyectos, con el agravante que la calidad en la vivienda
sociales se ha ido reduciendo en el mismo periodo de tiempo.
11 VER gráficas 1.1. y 1.2
17
2.2.2. Modelo Colombiano
En la actualidad y en función de la constitución Política de Colombia el gobierno
debe procurar a los ciudadanos el derecho a vivienda digna, “El Estado fijará las
condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y promoverá
planes VIS, sistemas adecuados de financiación a largo plazo y formas
asociativas de ejecución de estos programas de vivienda” (Constitución Política
de Colombia, Art 51) en este sentido el gobierno se amolda a los principios
legales propuestos por la normatividad internacional de acuerdo a la declaración
de derechos humanos de la ONU de 1948 donde todos tienen derecho a un nivel
de vida adecuado que asegure entre otros la vivienda esencial; No por esto decir
que el Estado debe darle vivienda a todos, pero si como vimos al inicio de la
discusión sobre hábitat y vivienda digna “El Comité de Derechos Económicos,
sociales y culturales expuso sobre el derecho a una vivienda un documento el
cual incluye algunos criterios mínimos para la seguridad legal del régimen de
propiedad; la disponibilidad de servicios; las condiciones de asequibilidad; la
habitabilidad; la ubicación; y la suficiencia cultural” (Corts, Susan. en Mellott,
Ana. 2007).
En términos de la política sobre vivienda en el país y como veremos más
adelante cuando hablemos del mercado de vivienda, es evidente que desde
mediados de los años setenta la construcción dejó de ser un sector más de la
economía nacional para ser receptor importante del capital financiero (Fique
Pinto, 2008)12. Por décadas fue un problema para garantizar vivienda digna de
carácter social debido a que la intervención del mercado obligaba a las
constructoras a dejar los proyectos más regulares a los menos favorecidos
(Fique Pinto, 2008. Pág. 81), y como agravante a la inversión gubernamental con
propósito social tiene la suerte de enfrentar sobrecostos de insumos (materiales,
mano de obra, tierras, equipos e impuestos), es decir que hubo especulación con
el precio de los insumos en los periodos donde hubo mayor inversión Estatal.
Con todo lo anterior, Colombia mantiene una política de vivienda Mixto, en donde
el compromiso del Estado es facilitar los instrumentos para la habilitación de
tierras, la financiación, los subsidio; por otro lado le compete las normas de
construcción, e incentivar a los privados como los bancos, cajas de
compensación y constructoras a invertir parte de sus programas en facilidades
para el acceso a vivienda; de lo anterior hay decir que el cuadro 0 (ver anexos)
12 Las cuatro estrategias”, de la administración 1970-1974, crean el sistema UPAC (decretos 677, 678, 937 y 11229 de 1972), con el cual se capta el ahorro privado para su inversión en la actividad constructora. Con lo dispuesto en ellas, se implantó en Colombia el modelo macroeconómico que adopta como “sector líder” a la actividad económica de la construcción, lo que la convierte en instrumento de impulso y contención del conjunto de las actividades económicas y en principal sector de inversión del capital financiero, para su reproducción (Jaramillo, 1979: 221).
18
que hace parte del conpes 3725 recoge en buena parte los instrumentos que
cuenta el gobierno y las instituciones para consolidar el modelo.
El modelo de política sobre vivienda funciona de manera que ha tenido de marco
referencial los siguientes aspectos frente a la demanda y la oferta:
Subsidio a la demanda: mediante la asignación de recursos destinados a
población a.) Desplazada, b.) Red Unidos13 y c.) Víctimas de la Ola invernal
(MVCT, 2014. pág. 70).
Dentro de los programas que maneja el MVCT esta se encuentran:
1. “Mi Casa Ya” se encuentra el Subsidio a VIP (Costo Inferior hasta de 70
Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes -SMMLV-), y a las VIS
(Costo Máximo de 135 SMMLV).
2. VIPA (Vivienda de Interés Prioritario para Ahorradores)
3. Programa de cobertura a tasa de interés - FRECH (Fondo de Reserva
para la Estabilización de Cartera Hipotecaria) administrado por el Banco
de la República y que alivia las tasas de interés VIS y no VIS.
4. Crédito de ahorro voluntario contractual - AVC (tiene como propósito
salvar el cierre financiero de quienes estén en SISBEN III y hayan hecho
el ahorro programado), liderado por el Fondo Nacional del Ahorro Y
Fonvivienda.
Beneficios a la Oferta: existen una serie de beneficios para las Cajas de
Compensación Familiar, el sector Financiero y las Constructoras.
1. Constructoras: devolución o compensación del IVA pagado en la
adquisición de materiales para la construcción de dichas viviendas (4%),
Exclusión de IVA de materiales como cemento, ladrillo y bloques de
calicanto; no impuesto al timbre de las escrituras públicas; renta exenta
de ingresos para VIS destinadas al proyecto “Arriendo Social” ; 20% de
puntaje especial soluciones que sean tipo apartamento, 5 puntos más
para proyectos habitacionales que sean multifamiliares, bifamiliares... etc.
entre otras.
2. CCF: 2% más de ingreso a los Fondo de Vivienda de Interés Social
13 Red Unidos es la revalidación del programa del gobierno Uribe II (RED DE PROTECCIÓN SOCIAL CONTRA LA EXTREMA POBREZA) su gestión es interinstitucional que incluye Ministerios de Salud y Protección Social , Vivienda, Educación, Agricultura y Comercio, el DNP, el Departamento para la prosperidad Social DPS, SENA, Fondo Nacional del Ahorro, ICBF, ICETEX. Entre Otros.
19
(FOVIS)
3. Bancario: Compra por parte del gobierno de 4 o 5 puntos en la tasa de
Interés para VIP y VIS.
Cabe destacar que en materia tributaria los beneficios se reparten de otras
maneras, de la cuales hay que mencionar que son más efectivas para el sector
privado en la medida en que sus efectos en el largo plazo son constantes14.
En cuanto al desarrollo Urbano (hábitat) el ministerio de Vivienda plantea como
Prioridad fundamentales los siguientes programas, que a su vez están
engranados con el programa SFVE:
a. (MISN) Apoyo técnico y financiero a los Macroproyectos de Interés Social
Nacional para terminar y activar una próxima Segunda Generación.
b. Proyectos integrales de desarrollo urbano PIDUS (Diseñado para mitigar
efectos de la Ola invernal).
c. Capitalización de la Empresa Nacional de Renovación Urbana ENRU (a
través de los cuales se priorice la generación de suelo para vivienda)
d. Política Nacional de Mejoramiento Integral de Barrios - MIB – (CONPES
3604 de 2009)
e. Apoyo técnico territorial, Ajuste los POT´s que establezca Lineamientos
de política sobre gestión del riesgo y urbanismo sostenible.
2.3 Contexto Económico
Los ingresos de la bonanza de recursos naturales durante la segunda mitad de
los 2000, especialmente hidrocarburos y en menor medida minería, permitieron
a Colombia no solo contrarrestar los efectos de la crisis del 2008, si no que
mantener unos niveles de Crecimiento posteriores a la crisis que parecía tener
un efecto perdurable en el tiempo; tanto las recomendaciones de la OCDE, como
del Banco Mundial apuntaban a realizar una serie de reformas entre estas
tributaria, Laboral, Pensional y Salud, que permitieran al país no solo evitar el
deterioro de la balanza comercial como posibles efectos de la bonanza, si no
encauzarla en función de combatir las rigideces del mercado laboral que junto
con la baja productividad estaban manteniendo al país en niveles de desigualdad
en el ingreso lejos del promedio de los otros miembros de la OCDE.
14 De esta manera, la Ley 546 de 1999 abrió paso a un esquema de financiación, pionero en Latinoamérica, en el que el crédito hipotecario de largo plazo es fondeado con recursos de largo plazo, a través de los bonos y títulos hipotecarios los cuales cuentan con importantes incentivos tributarios. (Medina, Yamile editora Beneficios tributarios del Sector de la Construcción. Oficina de Estudios Fiscales. DIAN. 2017)
20
En ese contexto para el tercer trimestre de 2011 y durante aquel año el PIB de
Colombia creció al 6,6% lo que mantenía la expectativa de crecimiento que se
venía presentando, junto con la inversión extranjera y el crecimiento del consumo
interno que tenía buenos indicadores; de igual manera había una estabilidad
tanto en la tasa de cambio, y el aumento del poder adquisitivo de la clase media
por lo que no se evidencia ningún síntoma de inflación relevante. Así el país se
aprestaba a la aplicación de una serie de recomendaciones entre las que se
encontraba la ampliación de la inversión del sector privado en los proyectos de
infraestructura regional, que junto con el Plan de Impuso a la Productividad y el
Empleo (PIPE) apuntaban seguir mejorando la cuentas nacionales; el plan PIPE
en su rubro más grande de inversión presentaba el programa de vivienda
Subsidiada con el propósito de controlar tanto los niveles de la cartera
hipotecaria, mantener el crecimiento del sector construcción, reducir los
indicadores de desigualdad que se habían elevado con el temporal invernal de
2011, y según los anuncios del presidente Juan Manuel Santos impulsar la
creación de 300.000 empleos.
2.3.1. Mercado de vivienda
Los mercados financieros han sido permanentes protagonistas de las cuentas
del sector construcción en Colombia, de allí la importancia del ciclo de
contracción que tuvo el sector inmobiliario15 durante el final de los años noventa
(ver gráfica 2.1 y 2.2), y de incremento en los precios que generaron inquietudes
sobre una posible burbuja inmobiliaria16 en el periodo 2009-2013. Los datos
encontrados nos permiten entender cómo la oferta de vivienda en Colombia está
enfocada a un segmento de la población de ingreso medio y alto que comparado
con los demás países de la región (CEPAL, 2014. Pág. 149) es una proporción
más alta de la media Latinoamericana; por otro lado tras la inversión de las
inmobiliaria el segmento de VIS corresponde solamente cuarto del total de
viviendas nuevas para la venta; y solamente con las modificaciones en la
normatividad de 2012 en Colombia se entendió que los el compromiso de
generar VIS y VIP no era solo de las entidades gubernamentales sino del sector
privado también.
15 Clavijo 2004. Cuellar 2005, Ocampo 2011. 16 Varios trabajos al respecto han desestimado esta posibilidad, argumentando como incremento de los precios, una eficiente administración por parte de las constructoras de la oferta de proyectos urbanísticos, así como el incremento del ingreso promedio de las clases medias acompañadas de un ciclo expansivo de la economía con tasas de interés que controladamente generaron un aumento de la cartera hipotecaria sin embargo esto fue controlada finalizando el ciclo económico vía aumento de las tasas de interés y desaceleración suave del ciclo de oferta. Acevedo en SERFINCO. 2013.
21
Las cifras que nos permiten analizar el sector inmobiliario quedan cortas para
identificar profundamente el segmento de vivienda social en Colombia17, Sin
embargo como se dijo anteriormente se puede determinar que en promedio
durante la última década el promedio de VIS ofertada en el mercado es cercana
al 24% con leve incremento en los puntos importantes del ciclo como lo es el
periodo 2002-2006 y 2012-2014 (ver gráfica 3.1., 3.2. y 3.3.); frente a las medidas
contra-cíclicas del gobierno a la burbuja inmobiliaria hubo una disminución de la
oferta en el segmento de viviendas de lujo (Superiores a 335 SMMLV) en los
mismos años en que se ejecutó el programa.
La cartera hipotecaria para VIS según la encuesta de calidad de vida y el boletín
técnico de 201618 era cercano a los 13,63 billones de pesos, equivalentes a
545.884 préstamos del sector bancario, lo que representa el 47,4% del total de
préstamos a vivienda, (una cambio importante comparado con lo que se tenía
antes de la ejecución del programa), de esa cifra 137.400 corresponden a VIP,
de esto que un tercio del total de la cartera hipotecaria en Colombia corresponda
a VIS y VIP, (como lo muestra la gráficas 4.1 y tabla 2) hay una variación
promedio de 3% de dicha cartera en VIS durante los últimos 5 años y de ellos
hubo una leve disminución entre 2013 y 2014 (DANE. 2016) asociado con el
programa de SVFE.
Estos datos nos permiten inferir que a pesar de que hay mayor participación del
sector bancario para créditos de VIS en los últimos años (mayor participación en
la cartera total de VIS) también es cierto que persiste un grueso importante de la
población que no es solvente económicamente para alcanzar la asistencia del
sector bancario para adquirir una vivienda, pues ¿quien asegura que ese
aumento de la participación de créditos sea realmente patrimonio familiar de una
familia vulnerable y no una inversión de familias clase media con capacidad de
endeudamiento?
Otros de los datos encontrados revelan que la cartera vencida en los últimos 5
años ha disminuido en más de 1 punto porcentual (pasó del 5,5 al 4,3 entre 2012
y 2016)19, pero nuevamente los datos no nos permiten estimar cuánto de esa
cartera pertenecen a VIS. Finalmente dentro de las entidades que son fuente de
17 Dentro de las críticas que se le hacen a las centrales de Estadística Nacional por parte de la CEPAL está el hecho de desconocer y omitir el mercado de VIS o reducirlo solamente a datos presentados por inmobiliarias, además el sector informal de crédito y de oferta de vivienda está desconocido en los consolidados. (CEPAL, 2014. Pág. 92) 18 DANE. Boletín técnico cartera hipotecaria. Septiembre de 2016. 19 Ver Anexo gráficas 5.1 y 5.2 Cartera Vencida Por Vis Y No Vis
22
financiación de dichos créditos con casi 83% en la lista están los
establecimientos de crédito tradicional, 10.9% es a cuenta del Fondo Nacional
de Ahorro y el porcentaje restante se lo reparten las cooperativas, fondos de
empleados, cajas de compensación familiar y otros colectores de cartera20.
2.3.2. Déficit Habitacional
Solamente hasta finales de los años Ochentas la discusión de la vivienda y de lo
Urbano llega al país con la constitución de centros de posgrados destinados a
discutir el hábitat, así se extendió la discusión de las políticas públicas necesarias
para consolidar un modelo integral que incluya la población Urbana; población
que seguía creciendo a niveles constantes, esto debido al crecimiento de la
industrialización y su freno abrupto durante el final de esta década, y como
mencionamos anteriormente la cuestión de la violencia interna y el
recrudecimiento del Conflicto que seguía latente en el País.
A diferencia del caso Europeo donde la Urbanización significó un paulatino
crecimiento poblacional, más peso del sector industrial en el mercado laboral y
un salto cuantitativo en el ingreso, generando por ende un mayor poder
adquisitivo; en el caso contrario de Latinoamérica la urbanización forjó una
trampa de ingreso medio que estancó el nivel de ingreso de la clase media y por
tanto un freno en el nivel de calidad de vida (CEPAL, 2014. Pág. 98), generando
un fenómeno de “Sobre-Urbanización”21.
La “Sobre-urbanización” es solo uno de los factores que le imprimieron más peso
a la responsabilidad administrativa y de gestión de los entes Urbanos. Para el
caso Colombiano como vimos en la sección inicial, solo hasta finales de los años
Noventa se generaron las primeras normatividades que exigían a las
administraciones locales la generación de Planes de Desarrollo, POT´s, creación
de CAR para protección y gestión de los patrimonios ambientales del país; y de
igual modo solamente en los últimos años se ha puesto de manifiesto el tema
20 Esos otros colectores para el DANE corresponde a Compañías de gerenciamiento de activos que compran cartera vencida, haciendo cobros pre-jurídicos y gestionando cobranzas, entre estas se encuentra Central de Inversiones CISA, Compañía de Gerenciamiento de Activos CGA y Crear País. DANE. 2016. 21 CEPAL, 2014. Para la mayoría de los países latinoamericanos, los fenómenos de la “sobre-urbanización” y la “trampa del ingreso medio” representan la problemática relación entre el nivel de urbanización y el de desarrollo económico. …la mayoría de países latinoamericanos todavía cuentan con economías de ingreso medio-alto. Este fenómeno por el cual el nivel de urbanización excede el de desarrollo económico, se conoce con el nombre de “sobre-urbanización”. Pág. 99-104.
23
medioambiental en los planes de Desarrollo de Ciudades como Bogotá,
Medellín, Cali, Bucaramanga y Barranquilla (Fique Pinto. 2008).
En cuanto al cumplimiento del derecho de vivienda digna las cifras que tiene
Colombia no son nada alentadoras, Colombia es uno de los países con los uno
de los niveles más altos de desplazamiento interno en el mundo, alrededor de
6,9 millones de personas (ACNUR 2014), cuenta con un índice de pobreza Total
de 34,1% del total de la población, equiparable al de países de Centroamérica y
Bolivia (BID 2016) y además con mayores niveles de desigualdad medidos por
el índice de Gini (Ferreira y Ravallion, 2008) eso con respecto a sus pares
regionales.
Colombia contaba con un déficit habitacional conjunto promedio con respecto a
los demás países de la región cercana al 27% en cabeceras municipales22, lo
que lleva a que existiera un déficit cuantitativo de 3 millones de vivienda según
el ministerio de vivienda, Ciudad y Territorio, y más de 2 millones de familias no
contaban con unidades habitacionales adecuada, en esta misma línea según
cuentas del estado en el periodo 1985 – 2007 (ver tabla 1 déficit habitacional),
se habían proveído cerca de 137.516 viviendas en promedio anuales (Min
Ambiente, 2009. Minvivienda 2014), Cifra que no corresponde con datos
presentados por la CEPAL o por el BID ya que los datos consolidados para ellos
son muy inferiores en los periodos 1991- 2006 donde el promedio es de 69.088
viviendas solamente.
Con respecto al déficit habitacional por regiones, existe una desactualización en
los datos que los entes gubernamentales pudieran brindar al respecto; Sin
embargo por un lado tenemos los datos que suministra el Dane que
lastimosamente están enfocados al total sector construcción y no al de vivienda,
por otro lado los datos a nivel departamental sobre déficit habitacional están
actualizados solo hasta el censo nacional de 2005, Sin embargo utilizando como
fuente las estadísticas de la unidad de víctimas y Codhes entre otros23; tenemos
que respecto a las zonas de recepción de desplazamiento en los últimos 10 años
están las capitales departamentales de la Costa Atlántica como Montería,
Soledad, Cartagena; Los municipios del área Metropolitana del valle de Aburra,
Cúcuta, Bucaramanga y Barrancabermeja en el Oriente; Soacha, Bogotá y
Villavicencio en la zona centro, y Cali, buenaventura, Guapi y Neiva en la zona
22 BID. Un espacio para el desarrollo: Los mercados de vivienda en América Latina y el Caribe. César
Patricio Bouillon, editor. Cap. 5. Pág. 162. 23 Comparar Torres, Jorge et al (2016). Codhes (2012)
24
Sur y Occidente, de estos datos mencionar que los focos de recepción de
desplazamiento a cambiado con el curso de los años, pues la violencia partidista
de los cincuenta genero unos procesos de desplazamiento diferentes a los que
se generarían otros periodos de violencia, resaltando que el periodo donde más
dramáticas será este fenómeno es entre finales de los años 90 y la primera
década del siglo XXI.
Precisamente los datos de déficit de vivienda del censo de 2005 afirman que
gran parte del departamento del Choco, Magdalena Medio, Sur del Cauca y
Norte de Nariño, regiones de Guaviare, Guajira y Vichada es donde se
encontraba el déficit, estos datos son precisamente efectos del desplazamiento
que ya se vivía en el país durante este periodo24 y en contraste con el censo de
1993 se hace evidente la desigualdad en términos de vivienda, pues el déficit en
esta muestra en nada se compara con el déficit del censo Nacional de 200525.
2.3.3. Informalidad
Las continuas ineficiencias en el mercado de asignación de vivienda durante los
años ochenta puede ser explicado por factores como: el crecimiento del precio
de la vivienda, un ciclo económico expansivo durante la mitad de los años
Noventa, generando aumento a su vez de la inversión en el sector inmobiliario,
esto reflejado en el crecimiento de la cartera hipotecaria26; y ampliando
sostenidamente la participación del sector construcción en el PIB por más de 20
año; dichas ineficiencias de mercado y el desconocimiento de las necesidades
sociales de vivienda encarecieron el acceso a la población de ingreso medio bajo
en el país y aumentaron para el caso de cabeceras urbanas y ciudades
intermedias la participación del sector informal de vivienda de manera
considerable (Camargo y Hurtado. 2012); ocasionando un ciclo perverso para la
población con insuficiencia de ingresos ya que el déficit habitacional sumado a
los incrementos de precios de vivienda nueva y usada, unas tasas de interés
hipotecarias altas y finalmente pocos suelos adaptados para vivienda social
impulsaron la manipulación ilegal de terrenos fuera de la normatividad; todo esto
potenciado por la desatención a los planes de ordenamiento territorial y no
menos grave la segregación socio-espacial y económica de la población.
24 Ver Hernández, Myriam et al (2015) Una nación desplazada: informe nacional del desplazamiento forzado en Colombia. Centro Nacional de Memoria Histórica, 2015. 25 Comparar censo Nacional 1993 y 2005, frente a Codhes (2012) 26 Frenkel, Roberto. Las perspectivas de América Latina en materia de endeudamiento externo en La crisis latinoamericana de la deuda desde la perspectiva histórica Ocampo et al. CEPAL. 2014. Pág. 132.
25
Frente a esta situación varios estudios de caso27 aseguran que la alta movilidad
poblacional de Colombia en los periodos más álgidos del conflicto, sumado a los
factores anteriormente señalados han generado un continuo y permanente
fenómeno de informalidad en el mercado de vivienda, y que a pesar de que se
han formulado políticas por parte de las autoridades para menguar dicha
actividad han sido pocos los resultados conseguidos (Clichevsky. 2000 pág. 21);
además cada ciudad ha tomado comportamientos diferenciados, siendo las
ciudades intermedias las más perjudicadas con la informalidad (Ceballos. Olga.
2013. Pág. 422).
En el caso de Bogotá no hay un aumento en la expansión urbanística de manera
ilegal considerable en la última década, pero si la expulsión de los pobres a la
periferia de la ciudad y densificación de sectores segregados, mediante el
subarriendo, la ocupación de baldíos y edificaciones abandonadas; generando
altísimos niveles de pobreza, marginalidad e invisibilidad social (Camargo y
Hurtado. 2012).
El efecto más crudo de la informalidad es la imposibilidad de las administraciones
por solventar las necesidades de la población en términos de educación, salud,
mercado laboral y movilidad social; creando verdaderos problemas de desarrollo
humano, sin embargo la paradoja más terrible de dicha situación no es
solamente las dramáticas necesidades sociales de migrantes internos que huyen
de la violencia, sino la imposibilidad del modelo socio-económico de incluirlas
dentro de del circuito urbano como ciudadanos de derechos, re-victimizándolas
irremediablemente al ser excluidas de sus necesidades humanas básicas y
doblegados en su dignidad(Tovar.:283).
27 Autores como Tovar (Ciudad informal Colombiana: barrios construidos por la gente. 2009), Camargo y Hurtado (Informalidad del siglo XXI. Características de la oferta informal de suelo y vivienda en Bogotá durante la primera década del siglo XXI. 2012), Ceballos (El problema de la vivienda, la renovación y la expansión urbana en Bogotá.) en Bolívar y Erazo (2013) y Clichevsky (Informalidad y segregación urbana en América Latina. Una aproximación. 2000) son un ejemplo del impacto de la Informalidad, la segregación y la trampa de pobreza
26
3. El Programa
3.1 Plan De Desarrollo
El programa de viviendas gratis hace parte del plan Nacional de desarrollo (PND)
“prosperidad para todos” (2010- 2014), en este plan de desarrollo se gestaron
unas “locomotoras” para la prosperidad donde: a) desarrollo y expansión minero
energética, b) infraestructura para el trasporte, c) Agricultura y desarrollo rural y
d) vivienda y ciudades amables; tendrían la mayor importancia como vagones
del crecimiento y “prosperidad democrática”, este PND fue diseñado en un
momento coyuntural de Colombia debido a Ola invernal de 2010 que había
afectado seriamente algunas regiones de Colombia, y fue parte de las banderas
del PND contrarrestar los efectos de dicho temporal.
En cuanto a la vivienda el PND proponía como indicador la constitución de 1
millón de soluciones habitacionales para el cuatrienio28, superando en casi el
doble lo hecho por el PND de 2006-2010 que había construido 560.300 viviendas
en el cuatrienio; dentro de las metas propuestas en el Plan se encuentra:
1. Reducir el déficit habitacional cuantitativo urbano asociado con el Índice
de Pobreza Multidimensional (IPM): Este punto asociado con permitir la
demanda mediante el subsidio.
2. Reducir el déficit habitacional cualitativo urbano: este se encuentra
relacionado con ampliar los subsidios para mejoramiento de vivienda y
garantizar el aumento en la calidad de los programas de acueducto y
alcantarillado. 29
Hay además de parte del gobierno un interés de ajustar el programa de SFV
mediante: a.) que sean los subsidios administrados por los órganos
departamentales y simples en acceso; b.) aprobación simultánea del crédito y el
subsidio, el cual se definirá en función de los ingresos del hogar; c.) generación
anticipada de oferta de vivienda; d.) incluir otras variables a la hora de financiar
como la ubicación (rural), además dando importancia a los programas de
28 Aumentar la productividad en la construcción para lograr la meta de un millón de viviendas nuevas, para lo cual se tendrá una visión integral de los encadenamientos con otros sectores, eliminando los obstáculos que enfrentan hogares, constructores y entidades territoriales. En la focalización de los recursos para la ejecución de esta meta se dará prioridad a la reubicación de los hogares afectados por la ola invernal 2010-2011, y los que se encuentren ubicados en zonas de alto riesgo no mitigable. Indicadores para el seguimiento del plan de desarrollo. Pág. 303. 29 DNP. (2010). Indicadores para el seguimiento del plan de desarrollo “Prosperidad para todos”. Pág. 303.
27
renovación urbana (PND, 2010. Pág.298)
En cuanto a los esquemas de financiación el gobierno planteó: a.) mejorar la
participación del sector hipotecario en la construcción de ahorro programado
para los de menor ingreso; b.) mejorar la participación del sector de otras
entidades crediticias y otras metodologías de calificación del crédito más acordes
al ingreso dando énfasis a las VIP; c.) incentivar el crédito mediante tasa UVR
d.) Subsidio a la tasa de interés para que haya mejor adaptación a las cuotas
hipotecaria (PND, 2010, pág. 299).
Bajo esta lógica el plan según los informes presentados por el consejo nacional
de desarrollo y los informes de gestión presentados en 2015 muestran la meta
del millón de viviendas se cumplió30, gracias a la aplicación del programa de
100.000 viviendas gratis. Este proyecto en su origen no estaba contemplado en
el PND, sin embargo su diseño se da en vista de los frenos estructurales y
contextuales que se generaron durante el periodo; e internamente la contracción
del ciclo expansivo de crecimiento y la necesidad de intervención del Estado
central en habilitación de tierras y proyectos para departamentos afectados por
la ola invernal, enfocando así sus esfuerzo en mitigar los estragos del temporal31;
de lo anterior mencionar que fue desde la Nación que se gestó el programa y de
igual manera se ejecutó, y no desde las regiones como en principio se planeó la
inversión en vivienda social en los indicadores.
3.2 Cien mil viviendas gratuitas (SVFE)
Las cifras del DANE respecto al acceso a bancarización en Colombia asegura
que solo el 47% de las familias en Colombia tienen acceso a este sistema (ver
gráficas 6.1 y 6.2.), en gran medida por el nulo ingreso familiar (inferior a 3
salarios mínimos) y a la informalidad en el trabajo de quien es cabeza de familia,
lo que no garantiza un ingreso estable al hogar.
Para el inicio del gobierno Santos se asevera que 2,6 millones de hogares en el
país estaban por debajo de la línea de pobreza y 1,2 debajo de la línea de
pobreza extrema (DANE, ENCV 2011); ambas realidades generan que la única
salida para que estas familias puedan asegurar una vivienda está en el sector
informal; por lo cual la Urbanización pirata (64% a nivel Nacional y 53% para
Bogotá en la última década según Camargo Y Hurtado, 2012) sea la única salida,
dicha Urbanización como hemos visto tiene serios problemas de responsabilidad
ambiental, accesibilidad, legalidad, pero principalmente estabilidad geológica,
30 DNP. (2014) Balance de resultado PND. “Al cierre de 2014, el acumulado de viviendas iniciadas en el cuatrienio fue de 965.363, lo que representa un avance del 97% de la meta cuatrienal” pág. 46. 31 Ver gráfica 7.1
28
sismo resistencia y armonización con los POT´s Locales.
Bajo estas circunstancias el diseño del programa arranco con 2 procesos
simultáneos, por una lado se modificaron ciertas disposiciones legales y así darle
soporte jurídico a un programa de vivienda 100% subsidiada; por otro lado se
expidieron 2 documentos conpes de carácter social enfocados al tema de
vivienda donde se aprobaba el Subsidio Familiar de vivienda en especie como
programa complementario a la política de vivienda. El siguiente paso fue la
creación de un comité técnico con que dio paso a la fiducia Fidubogota s.a. que
por concurso público salió ganador del proyecto y quien manejo el desembolso
de los dinero; posteriormente Fonvivienda es delegada por parte del MCVT para
liderar el proyecto en su ejecución, iniciando como tarea el disponer como se
iban a repartir los cupos entre los departamentos.
De esta forma fue responsabilidad de Fonvivienda El sorteo de los cupos y
asignación por departamentos, dicha responsabilidad en la resolución 502 y 604
de 2012, le dio importancia a los siguientes elementos a la hora de la asignación:
a) hogares en situación de pobreza extrema, b) en situación de desplazamiento
forzado, c) afectados por desastres naturales, calamidades públicas o
emergencias y d) Necesidades Básicas Insatisfechas. De lo anterior se crearía
un coeficiente de asignación de cupos a nivel departamental dado por la
siguiente fórmula:
COEFICIENTE d = B1*(NP) +B2*(ND) +B3*(NA)+B4 * (NB) 1100
COEFICIENTE D: Coeficiente del Departamento o el Distrito Capital.
NP: Número de hogares en situación de pobreza extrema.
ND: Número de hogares en situación de desplazamiento forzado.
NA: Número de hogares afectados por desastres naturales, calamidades públicas o
emergencias.
NB: Necesidades Básicas Insatisfechas.
Los valores de las Constantes son:
B1 = 30%
B2 = 30%
B3 = 10%
B4 = 30%
De dicha ponderación se hace evidente que el énfasis en la inversión estaría en
los registros que tiene primero el DPS sobre pobreza extrema, segundo el
Registro Único de Población Desplazada (RUPD) o en el Registro Único de
Víctimas (RUV) para incluir población víctima del conflicto y desplazada, tercero
la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) que
tendría una participación significativamente menor a los otros criterios y cuarto
29
el DANE para referenciar el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas;
Producto de esta ponderación de Fonvivienda y las respectivas entidades
involucradas se generó una tabla de asignación32 en donde podemos encontrar
el número de cupos dados por departamento.
La tabla 3 (Anexos) refleja la asignación de Cupos de los cuales 24.293 Fueron
cupos de convenio, 49.721 fueron netamente privados y 23.857 de carácter
público, para un total de 97.871 a corte Junio de 2014; para los siguiente meses
y hasta terminar el año 2015 el MVCT entregó otras 30.000 viviendas más como
ampliación del programa debido a los compromisos que había adquirido con los
entes territoriales. Cabe mencionar que debido a las modificaciones dadas por
las resoluciones 011/13, 120/13 y 228/13, las asignaciones finales expuestas en
la tabla 3 fueron influenciadas por los compromisos de los organismos locales
para tramitar dichos cupos, y la seriedad en los proyectos locales presentados al
MVCT quedaron a discreción de elección por parte del comité técnico del
ministerio, lo que nos lleva a entender que la elección de dichas Urbanizaciones
pasaron también por parte de una decisión política a discreción del ministerio y
no solamente técnica.
3.3. Esquemas para la oferta de viviendas
El ministerio de Vivienda soluciono la oferta de dicho programa mediante la
aplicación de tres esquemas diferentes:
a.) Compra de viviendas al sector privado, b.) Selección de constructores para
desarrollar proyectos en lotes aportados por sector público, c.) Adquisición de
VIP desarrollada, promovidos, gestionados o construidos por entidades públicas.
3.3.1. Primer Esquema
El esquema que consistía en abrir una licitación para comprar los proyectos del
sector privado tuvo una de las participaciones más amplias en cuanto a lo que
fue el programa, se calcula que casi el 50% del programa33 fue generado por la
compra de proyectos urbanísticos, planeados, desarrollados, ejecutados y
financiados por el sector privado, en este caso el ministerio de vivienda, Ciudad
y Territorio se encargaría de comprar las casas; en total fueron 69 proyectos en
el que los departamentos Atlántico, Magdalena, Cesar, Córdoba, Sucre, Norte
32 MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, INFORME DE GESTIÓN AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA 2012-2014. 33 MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, INFORME DE GESTIÓN AL CONGRESO DE LA REPÚBLICA 2012-2014. Pág. 24.
30
de Santander Nariño y Valle fueron los de mayores cupos, en la tabla 4 se puede
observar que dichos proyectos generaron un movimiento importante en
proyectos privados de la costa Atlántica Caribe principalmente34 más adelante
analizaremos dichos datos.
3.3.2. Segundo Esquema
El segundo esquema funcionó vía adjudicación de cupos para proyectos que se
construirían en terrenos habilitados por los departamentos y distritos especiales,
La tabla 5 muestra los datos consolidados de los proyectos generados mediante
este esquema, de los datos finales se calcula que 23.6% (23.857) del total del
proyecto de viviendas gratis fue entregado en esta modalidad, Bogotá, Boyacá,
Cesar, Huila, Nariño y Meta fueron los departamentos más beneficiados, sin
embargo hay que decir que de este esquema una característica fue que los
proyectos fueron muy pequeños en el número de viviendas, un factor que puede
explicar esta situación es el hecho de que sean pocos los terrenos que sean de
los entes territoriales (Camargo Y Hurtado, 2012. Pág. 97) y que además fueran
funcionales según los criterios de asignación (licencias de Urbanización,
estudios de suelo y diseños de redes, entre otras).
En este punto hay que decir que la evaluación de los terrenos dispuestos por los
gobiernos locales fue liderado por el comité técnico del fideicomiso Fidubogota
s.a. y que contó con los siguientes criterios a) mayor número de viviendas
propuestas, b) contar con licencias de urbanización y/o construcción, c) contar
con estudios y diseños, y d) tener obras de urbanismo ejecutadas o parcialmente
ejecutadas. De resaltar que el comité evaluador en el que también hacía
presencia Findeter y el comité técnico del ministerio de vivienda, daba una
calificación y el número de cupos fue asignado igualmente teniendo en cuenta
los coeficientes de asignación donde necesidades de la población Desplazada,
Afectados por la Ola invernal, Familias de la Red Unidos fueron beneficiados.
3.3.3. Tercer esquema
El tercer esquema generó la construcción del 24,3% del total del programa
SFVE, los más beneficiados con promedio 1600 viviendas generadas por
departamento fueron: Bogotá, Chocó, Cundinamarca y Tolima y mención
especial para el Departamento de Antioquia que para todo el programa consiguió
13.919 viviendas de las cuales el total fueron mediante este esquema que
34 Las estimaciones fueron hechas por cálculos propios teniendo en cuenta el número de proyectos totales por departamentos y el número de cupos otorgados bajo este esquema. Datos que se encuentran en la sección de anexos.
31
funcionaba como convenios interadministrativos entre el Fondo Nacional de
Vivienda y organismos descentralizados que se hicieran responsables de
ejecutar estos programas y aportaran parte del subsidio para garantizar el 100%
de su gratuidad, en la tabla 6 encontramos los programas que se hicieron bajo
esta modalidad para un total de 24.293 viviendas.
3.4 Presupuesto
Según Cifras del ministerio de Vivienda para la realización de este programa el
ministerio junto con el Fondo Nacional de Vivienda hicieron una licitación pública
con costo de 8 mil millones de pesos presentes en el decreto 2715 de 2012 con
el que se daba inicio a la constitución de un FIDEICOMISO-PROGRAMA DE
VIVIENDA GRATUITA, concurso que fue ganado por Fiduciaria Bogotá S.A con
el propósito de generar un fondo para su administración, a su vez este fondo
gerenciaria autónomamente los recursos35; el fondo estaría constituido por 3
comités; uno Fiduciario como órgano directivo, un Comité Técnico, para dar
concepto técnico, y uno Financiero que administraría los recursos del fideicomiso
(MVCT, 2014).
Tabla 7 VIGENCIA CONCEPTOS
2011 Subsidios urbanos 402.000.000.000
Subsidios 30.000.000.000
Subsidios desplazados 415.000.000.000
subtotal 927.000.000.000
2012 Subsidios 130.000.000.000
Subsidios desplazados 400.000.000.000
Subsidios Red Unidos 167.280.000.000
Subsidios ola invernal 100.000.000.000
subtotal anual 883,714,000,000
2013 Subsidios desplazados 564.300.000.000
Subsidios $30.000.000.000
Subsidios $500.000.000.000
Subsidios ola invernal $50.000.000.000
2014 Subsidios $807.167.247.020
Subsidios desplazados $500.000.000.000
Subsidios ola invernal $50.000.000.000
subtotal a inicios de 2015 $4.541.096.687.020
2015 Subsidios $766.341.355.096
Subsidios desplazados $515.000.000.000
2016 Subsidios desplazados $329.175.322.587
Subsidios $59.667.000.000
Subsidios $90.333.000.000
total a 2017 $6.301.613.364.703
Fuente: Elaboración Propia. Punto de corte fin de las partidas comprometida en PND 2010-2014.
35 Ibídem. Pág. 37.
32
En la tabla 7 se puede observar las partidas presupuestales que se anexaron
año por año para la consolidación del proyecto; al respecto hay que decir que las
partidas fueron divididas como concepto de Subsidio pero se dividieron en 4
diferentes partidas: Subsidio a población desplazada, Subsidios en Especie
relacionado a planes de vivienda de los MISN, Subsidios de vivienda en especie
para afectados por Ola Invernal y Subsidios en Especie para hogares vinculados
a la Red Unidos (Extrema pobreza). En total según cifras del ministerio el
programa tuvo un costo total de 4,2 billones de pesos distribuidos en 3 años de
Presupuesto Nacional, Sin embargo el grueso de la inversión se hizo durante el
año 2011, 2012 y 2013 (ver tabla 7) donde según cifras del presupuesto Nacional
dado por los decretos 4803/2010, 4970/2011 y 1593/2012 se realizó un gasto del
presupuesto destinados a subsidios de 927.055.900.000, 883.771.577.000 y
1.140.430.000.000 millones correspondientes a los años 2011, 2012 y 201336.
Es importante mencionar que el presupuesto de Fonvivienda es altísimo,
teniendo en cuenta que es la entidad que hace los desembolsos de recursos de
subsidios de vivienda en el país; precisamente con los datos recolectados para
el revisión de este programa se pudo evidenciar que para el ministerio de
vivienda el gasto en la serie de tiempo analizado es cercano al billón de pesos
anuales, de los cuales el funcionamiento el gasto es cercano a 55 mil millones
de pesos anuales. Programas como VISPA (Vivienda de interés Social para
ahorradores) en la última vigencia (2016) tomó fuerza como programa líder de la
entidad de igual manera otros programas como el de cobertura condicionada
para créditos de vivienda 2.0, integrado por la cobertura a las tasas de interés a
los créditos bancarios para VIS y el programa FRECH que es el que da
salvamentos a los hogares para hacer el cierre financiero de sus viviendas, son
los que ahora tienen más fuerza.
En las cuentas de los programas que tiene el MVCT, la participación de
Subsidios para vivienda tiene unas cifras récord hasta 2015 cuando el gobierno
decide apretarse el cinturón, debido al desajuste Macro que generó la caída del
precio del crudo y la depreciación del Peso frente al Dólar, de allí que el gasto
en estos programas en 2016 y 2017 haya sido más moderado. En lo que
corresponde al tema presupuestal, los órganos de control si hicieron un llamado
de atención a la fiducia creada para la administración de dichos recursos pues
36 Según las cifras suministradas por el Ministerio de Vivienda la inversión destinada a Subsidios durante los años 2011, 2012, 2013 y 2014 ascienden a 4,5 billones de pesos, y el total consolidado hasta finalizar el año 2016 es de 6,3 billones de pesos, Sin embargo aunque la estimación intenta ser lo más cercana a las partidas propuestas por los diferentes decretos que asignaba el presupuesto año por año, también es cierto que hay información que el ministerio de Vivienda no quiso suministrar para la consolidación de los datos de este trabajo, por lo que esa diferencia de 200 mil millones de pesos al corte en que se hizo el informe público del programa (2015) deja interrogantes sobre el presupuesto en la ejecución del programa.
33
hubo rezagos importantes tanto en el desembolso como en la entrega de
proyectos, que como veremos más adelante en el capítulo sobre hábitat fueron
responsabilidad de las constructoras y del freno que hubo para consolidar los
sorteos para elegir beneficiados, a pesar de esto para 2015 el cierre fue acorde
a lo esperado y así lo menciona la Contraloría General De La República, en sus
informes de gestión37.
3.5 Impacto
Los datos finales del programa de SVFE no dan un estimado total de personas
beneficiadas pues fueron 100.000 familias integradas por un nuevo
indeterminado de miembros, sin embargo en total fueron 281 los proyectos
generados en 226 municipios y 29 departamentos, una construcción bruta de
4.466.819 metros cuadrados, de las cuales cerca de la mitad fue impulsada por
constructoras e interventorías privadas, el crecimiento PIB para 2015 Colombia
fue impulsado en 0,85% solo por el sector de construcción y que anualmente
durante el periodo 2011-2016 este sector tuviera un crecimiento sostenido
cercano al 4,2% anual38 para las 10 principales ciudades de Colombia,
finalmente solo la construcción de vivienda para 2015 tuviera una crecimiento
del 13,1%39, incluyendo en esta cifra todo tipo de solución habitacional generado
por el sector de la construcción.
Finalmente de las personas beneficiadas según las cifras dadas por el ministerio
113.334 personas eran víctimas de desplazamiento y 22.742 afectados por la
Ola invernal que se presentó entre 2010 y 2011, dentro de las cifras obtenidas
por los sorteos realizados para la entrega de cada hogar, se determinó que un
porcentaje importante de las familias beneficiadas tenían un ingreso que estaba
por debajo del salario mínimo, dentro de la población vulnerable que ha sido
beneficiada se estima que al menos 8.800 familias tenían a una mujer como
cabeza del hogar, 2.154 con un miembro de la familia que pertenece a la tercera
edad y 1.017 familias que contaban con un miembro que tenía alguna
discapacidad.
Según el resumen ejecutivo del ministerio de vivienda para 2014, cerca de 2.000
empleos se generaron con el programa de manera directa y 113.000 nuevos
empleos se crearon todo el sector construcción hasta el año 2014 gracias a las
801.325 unidades de vivienda que dice el gobierno habilitó en el plan de
37 Ver INFORME DE AUDITORÍA FONDO NACIONAL DE VIVIENDA – FONVIVIENDA. Contraloría General de la República (2014) 38 Indicadores Económicos Alrededor de la Construcción - IV trimestre de 2012, 2013, 2014, 2015. DANE. 39 Económicos CAMACOL, E. (2015). Índice De Competitividad Departamental Y Desarrollo Regional De La Actividad Edificadora. Informe económico, 68.
34
desarrollo “prosperidad para todos”; de esta información es importante señalar
que los datos que brinda los organismos participantes del programa sobre los
empleos generados es escaso, salvo un informe presentado por camacol sobre
la calidad del empleo en el sector construcción para 2014.
Según el informe de camacol la ejecución de este programa junto con otros de
vivienda social pudieron generar una participación significativa pero no
avasallante en cuanto al mercado laboral en el sector40; según camacol entre el
0.3 y 0.5 fue la variación porcentual que género el empleo en el total de
ocupados, camacol sostiene que la variación de 2.7% en el total de nuevas
personas empleadas entre 2012 y 2013, 0.5% corresponde al sector
construcción, sin embargo en plena ejecución del programa solamente fue el
tercer sector que más aporto nuevos empleos al país; para 2014 la información
ofrecida por el ministerio de vivienda aseguraba que el 11.4% de los nuevos
empleos en el país son gracias a este sector, lo que representa una tendencia
del sector en cuanto a nuevos empleos generados.
La duración de las personas ocupadas en el sector el promedio es de 8 años, de
esto además mencionar que el sector construcción tiene uno de los intervalos de
desocupación más pequeños pues no sobrepasa los 3 meses sin volverse a
ocupar, de igual manera el informe de camacol revela que en promedio las
personas que trabajan en este sector devenga en promedio 60% más del
SMLMV, a este mismo respecto el Dane en su informe técnico alrededor de la
construcción de 2014 evidenciaba que 463.000 laboraban en este sector de
manera informal, siendo uno de los sectores lideres con más informalidad.
Finalmente decir que la calidad laboral del sector construcción sigue
manteniéndose en niveles bajos por la estabilidad laboral, cumplimiento de
pagos, salario devengado y horas de ocupación con respecto a otro tipo de
empleos41, a ese mismo respecto mencionar que también es uno de los sectores
con menor escolaridad, y menos procesos de capacitación para sus empleados
(DANE, 2014).
Dentro de las modificaciones más importantes que hubo con este proyecto a la
normatividad que existía previamente al decreto 1921 de 2012 en Colombia, el
beneficio más importante en términos de superficies familiares fue el aumento
del promedio del área privada de las Viviendas de Interés Social, pues con el
decreto 2060 de 2004 se había autorizado la construcción de viviendas inferiores
a los 38 mts y frente al total de proyectos que hubo en el programa SVFE muestra
40 Económicos CAMACOL, E. (2014). CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO LABORAL EN EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN: Potencialidades y Propuestas. 41 Ver Gómez, M. et al (2015). Calidad de vida laboral en Colombia: un índice multidimensional difuso. Documentos de trabajo sobre Economía regional. Banco de la Republica. Número 230.
35
que hubo mejoras relativas en el área total construida; los programas que se
lideraron por convenio interadministrativo tuvieron las mejores cifras en el
tamaño de las viviendas con 47 mts cuadrados en promedio, Sin embargo a este
punto regresaremos más adelante, para analizar la pertinencia de estos valores.
En el anexo de gráficas 8 se puede observar algunas de los proyectos
culminados en algunas regiones del país, en estas se pueden ver como los
programas en su mayoría fueron construcciones tipo apartamento y de altura42,
sobre todo para los casos de los proyectos realizados por convenio
interadministrativo que implicaban que los terrenos se integrarán a los planes de
ordenamiento territorial y contarán con algunos equipamientos Urbanísticos, esto
dado que los terrenos que pertenecen a los entes públicos en las ciudades
grandes e intermedias son cada vez son menos.
El proyecto de viviendas gratis II que lanzó el gobierno en 2016 se ha anunciado
que engrana con el PLAN DE IMPULSO A LA PRODUCTIVIDAD Y EL EMPLEO-
PIPE 2.0, que a mediados de 2015 fue presentado por el gobierno con una
inversión de 16.8 billones de pesos de los cuales 2 billones estarán destinados
al sector de la construcción de vivienda y se estudia la posibilidad que el
programa de viviendas gratis sea convertida en política de estado debido al éxito
que significó en la generación de empleo y “calidad de vida” para los menos
favorecidos.
Otros datos del programa:
Las ciudades intermedias fueron las que más se beneficiaron del programa,
cerca del 60% fueron casas construidas en ciudades entre 100.000 y 1.000.000
de habitantes, de ellas el 35.5% ubicadas en la región Caribe;
El programa movilizó hasta 2015 4.5 billones de pesos aproximadamente,
considerando que el precio promedio de cada casa fue entre 35.6 y 46.1 millones
de pesos, no hay datos suministrados por MVCT para discriminar cuantas fueron
casas y otras apartamentos.
El PIB nacional según el DANE para 2013 fue de 4.3% de lo cual la variación
más significativa fue de 9.8% del sector construcción, para Mauricio Perfetti
director del DANE, la construcción de vivienda tuvo una leve pero significativa
participación del PIB total durante ese año43.
42 El ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no suministró ese dato, se mantiene la hipótesis de a pocos terrenos habilitados en Ciudades intermedias generaron la adecuación de proyectos tipo apartamento. 43http://www.larepublica.co/economia/el-crecimiento-de-43-en-2013-se-ve-en-el-empleo-y-la-pobreza_126551
36
Para las elecciones de 2015, en 28 de los 32 departamentos ganó la coalición
de gobierno (Cambio Radical, Liberales y Partido de la U), Cambio Radical
partido del ministro de vivienda y el vicepresidente logró 5 gobernaciones
directas y 9 en coalición, para los analistas políticos Germán Vargas Lleras se
lleva la victoria pues su partido en coaliciones triunfo en Antioquia,
Cundinamarca, Bogotá y toda la costa Caribe44, más adelante mencionaremos
este asunto a más detalle.
44 Ávila, Ariel (2015). Resultado de las elecciones y mapa del 2018. En: https://www.las2orillas.co/resultado-de-las-elecciones-mapa-del-2018/
37
4. Pertinencia Del Programa SFVE
4.1 Focalizar En La Política Social
El programa de SFVE fue como se dijo en el capítulo 2 un impulso de la ley 3795
de 2012, Concebido a la luz del Conpes 100 y 102 de 2006 que con ímpetu
sostuvo la necesidad de crear unas redes institucionales que rompieran con un
círculo de extrema pobreza que prevalecía en Colombia ya que el crecimiento
económico sostenido durante varias décadas del Siglo XX no contaba cómo
crecimiento pro-pobres (Conpes 102, 2006. Pág. 9)45, este cambio de mentalidad
reciente compensa unas reformas socio-económicas que tienen origen en la
carta política de 1991.
La constitución de Colombia llena de reformas institucionales, entre ellas el
modelo económico recetado por el consenso de Washington trajo consigo una
serie de desajustes económicos, reformas que a la larga hicieron de Colombia
un país sin crecimiento industrial relevante; estas reformas generaron un
deterioro de la balanza comercial y el desincentivo de la industria manufacturera
ante la apertura económica consolidada en el gobierno de César Gaviria46; todo
lo anterior confabulo institucionalmente para que el Estado se liberara de
responsabilidades frente a unos derechos sociales producto de su minimización
y reforma estructural47.
La premisa que los continuos desajustes macroeconómicos producidos por las
rigideces del mercado laboral y la necesidad de combatir el déficit fiscal hacían
necesaria la racionalización del gasto público, este fue el caballo de batalla para
desmontar una serie de derechos sociales que el Estado proveía, la sociedad
quedo a merced de la “asignación eficiente”48; de esta manera el mercado
45 Frente a la discusión sobre el crecimiento pro-pobres existen diferentes concepciones, desde solo el crecimiento sostenido permite sacar de la trampa de pobreza, los que dicen que es disminuir la desigualdad, redistribuir el ingreso y combatir la pobreza estructural. ver: ¿Qué es el crecimiento pro-pobre? Medina y Galván en CEPAL, 2014. 46 Algunos como Echavarría (2000) y Echeverri (2001) culpan a la política, fiscal, monetaria, la tesis central del modelo Estructuralista culpa la desaceleración multifactorial en los años noventa a la desindustrialización de los sectores productivos y la disminución de la autonomía y aprendizaje tecnológico. Ortiz, Carlos. LA DESACELERACIÓN ECONÓMICA COLOMBIANA: SE COSECHA LO QUE SE SIEMBRA en Revista de Economía Institucional, vol. 11, número 21, segundo semestre. 2009, pp. 129. 47 La literatura sobre el papel del Neoliberalismo como doctrina económica dominante tiene distintos puntos de abordaje desde lo sociológico (CASTEL, Robert. 1997. La metamorfosis de la cuestión social) como jurídica (GRACIAS CÁRDENAS, Jaime. 2015. Las características jurídicas del neoliberalismo) como Políticas (Puello-Socarrás, & Mora, (2005) El consenso de Washington como prescripción Política. UNAL) y obviamente Económicas ver: Burki y Perry. (1998) y Stiglitz (2002). 48 Desde el punto de vista de la Escuela Neoclásica y de la escuela de Chicago y el Trabajo de Milton Friedman.
38
garantizaba el acceso a una serie de beneficios sociales para los estratos bajos
mediante la libre competencia; Fue así como la racionalización del gasto
argumento indirectamente la desprotección del grueso de la población, y a los
más pobres se les protegió con un Subsidio focalizado que asegurara su
protección al ser población vulnerable.
Fue así como el modelo de Sisben fue creado mediante el 022 DE 1994, el cual
se institucionalizo como canal de focalización de las necesidades de la
población49; este instrumento ha servido durante estas 2 décadas a identificar
una población objetivo, esta focalización según este Conpes es inspirado en la
necesidad de descentralizar la labor social de la nación dando más
responsabilidad a los entes departamentales. Durante estas décadas dicha
focalización ha sido centrada en 4 elementos los cuales el DNP identifica como:
a) la evaluación individual, b) la focalización geográfica, c) la auto-focalización y
para el caso colombiano muy usado d) los grupos etarios (DNP.2007: 10).
La premisa de que la universalización de derechos le generaba al Estado un
desajuste fiscal importante, y que además el Estado ya no tendría la capacidad
ni el deber de proporcionar estos derechos, le abrió la puerta a la Focalización
como instrumento de Política Social, el cual ha tenido muchos defensores50;
focalizar generaba un alivio moral para el gobierno el suplir las necesidades de
los más vulnerables y hacia posible un instrumento para romper con la trampa
de pobreza; bajo esta premisa en los últimos años hemos estado presenciando
un aumento considerable de la participación de algún tipo de política focalizada.
Según datos de DNP quien controla las bases de datos del Sisben y los
potenciales beneficiarios, el 75% de la población Colombiana se encuentra en el
Sisben, en búsqueda de participar en alguno de los 20 programas focalizados
con los que cuenta el gobierno nacional51, eso sin decir que dichos programas
fueron y siguen siendo sustentados en Conpes y documentos DNP que
claramente conocen la literatura sobre la inversión en Capital humano52 y la
importancia de este para combatir la desigualdad; de esta manera se combate
la pobreza y a la par se generar ciclos de crecimiento sostenidos53 y en teoría
49 El artículo 30 de la ley 60 de 1993 define la focalización de subsidios como “... el proceso por el cual se garantiza que el gasto social se asigna a los grupos de población más pobres y vulnerables. Para esto, el Conpes Social, definirá cada tres años los criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios y para la aplicación del gasto social por parte de las entidades territoriales”. CONPES 040. 1997. 50 Ver: BID – PNUD. 1993. DNP. 2007. 51 Algunos de los programas más significativos y de mayor impacto como Familias en Acción, De cero a Siempre, Red Unidos, Colombia Mayor entre otros. 52 Diferentes corrientes sobre el capital humano: Becker (1983), Lucas (1988). 53 Ver: Ravallion y Chen (2003), Pearsson y Tabellini (1994) Sarmiento et al (2005)
39
reducir los períodos de contracción económica.
Que la focalización sea el instrumento significativo para la combatir a la trampa
de pobreza, solucionar algunos de los problemas que generan la rigideces del
mercado laboral, o las imperfecciones del mercado, es un debate de largo aliento
que no corresponde a este trabajo54; sin embargo de aquí sí cabe decir que la
política social en Colombia bajo la lógica de focalización ha generado un debate
en torno a cómo si ha permitido paulatinamente la distorsión del concepto de
ciudadanía que abordaremos a continuación.
4.1.1 Ciudadanía
El concepto de Ciudadanía Universal es hija ilegítima de las revoluciones
burguesas del siglo XIX, de las luchas sociales dadas durante las primeras
décadas del siglo XX, e incluso del Estado de Bienestar, por lo que sigue siendo
un concepto en evolución (Wallerstein 2006); Sin embargo la globalización, la
migración, la tecnología y el modelo económico dominante nos presenta
actualmente un ruptura con la concepción tradicional de Ciudadanía, aunque no
es tema de debate de este trabajo si es menester mencionar como el modelo
económico nos presenta una Ciudadanía Posmoderna diferenciada y limitada a
unas lógicas de distribución de ingreso y riqueza, es decir un Ciudadano -
Consumidor55.
El andamiaje Neoclásico bajo el que se ampara la política Económica Neoliberal
ha transformado profundamente esta concepción de ciudadano y lo vemos en el
tránsito que la política social ha tenido (Giraldo, César. 2007), pues de los
derechos Universales en el Estado de Bienestar pasamos a la política social
contemporánea Neoasistencialista caracterizada por la incapacidad de los
individuos de hacerse a unos beneficios que su no ingreso o incapacidad
económica le impide acceder. En este sentido lo que vemos es que quien no es
capaz y/o no alcanza a acceder a un bien social fundamental pues carece de ser
ciudadano- consumidor, y por ende entra a ser considerado como un ciudadano
inferior o imperfecto.
Es esta ciudadanía de Segunda categoría la que se beneficia con políticas
54 Los más radicales dirán que los modelos de Focalización son una intervención directa del Estado en los mercados que en última generan externalidades que generan desequilibrios y son el responsable de la desigualdad, mientras que otras corrientes dirán que la focalización tiene un problema y es que genera una tendencia de no inclusión de los verdaderamente necesitados. Ver: DNP 2007. y Sarmiento & Arteaga (1998) 55 Ver: Giraldo, César (2016)
40
sociales focalizadas como lo mencionamos en el primer capítulo, pero su
contraproducente situación socioeconómica lo convierte al mismo tiempo en un
deudor56; “No se trata de la relación deudor acreedor en el marco de una relación
mercantil, o de relaciones contractuales… [Sino que]… desde el Estado emana
un dispositivo de programas de asistencia social, bajo la modalidad de favores
mediado por un régimen clientelista” (Giraldo, César. 2016:12), es decir que un
derecho antes constituido como Universal a todo ciudadano se convierte en una
deuda, en donde no es ni siquiera el Estado el acreedor si no quienes como
gobernantes y hacedores de política social instrumentalizan el Estado en favor
de sus beneficios.
Son los ciudadanos de segunda categoría los principales receptores de la
focalización, es decir que ser beneficiario de un programa que corrige el acceso
a un derecho se convierte ahora en una deuda; frente a este nuevo dilema, es el
Estado el que se enfrenta además a una serie de costos indirectos sobre la
focalización, entre los que Sen (1995) menciona se encuentran:
1. distorsión de información: ¿cómo hacer que el programa llegue a todos
los necesitados y evitar que se puedan colar en los programas quienes no
lo necesitan? Exceso de inclusión, o exceso de exclusión.
2. distorsión en incentivos: generar expectativas que cambien el
comportamiento económico de manera negativa como carecer de
incentivos para mejorar el estado del ingreso para ser beneficiario.
3. estigma social: pérdida de reconocimiento social que generen rechazo al
programa y sus beneficiarios.
4. costos administrativos y sustentabilidad política: tendencia a la
corrupción cuando el procedimiento de selección de los beneficiados no son
imparciales.
5. mantenimiento de la calidad: hay que hacer periódico seguimiento de
evaluación de los programas para no desmejorar el servicio (Sen 1995: 12).
Dichos costos al estado hoy también le generan un incremento en los gastos que
se generan para cada vigencia presupuesta, 1, 89 Billones de pesos era el gasto
que mantenía el gobierno nacional para los programas que beneficiaban
directamente a la población desplazada para el año 201257; Sin embargo frente
56 El derecho lleva a la deuda. El derecho es una acreencia de la cual alguien es un acreedor, y una institución pública es un deudor… Giraldo, Cesar (2009) pág. 140. 57 Estos recursos tienen como propósito continuar avanzando en el goce efectivo de los derechos de esta población y se han distribuido de la siguiente manera: para el derecho a la subsistencia mínima, 36%; para vivienda, 23%; para familias en acción, 15%; para generación de ingresos, 10%; para salud, 8%; para alimentación, 5%; y para vida e integridad y otros derechos, 3%. DNP. Avances y Retos de la política social en Colombia. 2012.
41
a los mismos costos de focalización que veíamos anteriormente es también para
el gobierno de turno un capital de “inversión”, pues dicho gasto genera unas
lealtades políticas que se esperan sean retribuidas en cada ciclo electoral; ellos
son ahora el acreedor político de los beneficios que reciben los que han sido
bendecidos por un programa social.
4.1.2 Clientelismo
El peligro más grande de los programas Neoasistencialistas58 actualmente y a la
par a los costos de la focalización que Sen denunciaba hace más de 20 años,
van encaminados hacia los costos administrativos y además al costo de que los
programas se convirtieran en sustento político para unas élites enquistadas en
la administración; los trabajos del neo institucionalismo, North et al (1999), frente
a las diferencias institucionales entre Norteamérica y Latinoamérica, al igual que
Acemoglu et al (2003) culpan a la cultura, las estructuras heredadas desde la
colonia, los modos de explotación-extracción y de reconocimiento de la
propiedad intelectual y propiedad privada como responsables indirectos de este
endémico mal llamado genéricamente Clientelismo presente en toda
Latinoamérica.
En ese mismo orden el Clientelismo aunque fenómeno multidisciplinar59 es
abordado por Nordhaus (1975) y Rogoff (1990), bajo el concepto de The Political
Business Cycle desde donde se puede encontrar una vasta literatura que desde
la modelación económica aborda las preferencias de utilidad de los individuos
para elegir a algún candidato en particular de acuerdo a su afiliación política;
llegando a la conclusión de que las economías planificadas pueden mostrar
menos fluctuación dentro de los períodos electorales que las economías no
planeadas, aunque eso depende también de las expectativas de los agentes
“patrón” y “cliente” (Nordhaus,1975, 198).
Por esta misma línea, algunos de estos trabajos desde la escuela Neoclásica
desconocen el contexto en el que se mueve muchos de los programas
asistenciales de las nuevas democracias y los países en desarrollo, al respecto
Brender y Drazen (2008) ha hecho un especial trabajo en los casos donde las
nuevas democracias se enfrentan a la necesidad de tener inversiones sociales
significativas, ante esto su trabajo demuestra que existe un peligro muy grande
de parte de las elites antidemocráticas para acceder y tener el poder político
58 “el Neoasistencialismo, que se viene implementando en las dos últimas décadas en América Latina, caracterizado por una combinación entre aseguramiento privado y asistencia pública focalizada. …refleja la financiarización dentro de la protección social. La financiarización significa que en el proceso económico la lógica financiera se sobrepone a la lógica productiva”. Giraldo, Cesar. (2007) págs. 18,62. 59 Antropología, Sociología o Ciencia Política: Auyero (2001), Roniger (1983) Dávila y Leal (2010) entre otros.
42
mediante el clientelismo y lo usaran para evitar cualquier tipo de democracia a
menos que la sociedad se interponga en sus intereses (Brender y Drazen 2008:
11).
El problema clientelar en Colombia no es nuevo, y por el contrario está asociado
al modelo bipartidista dominante y al caciquismo permanente en las regiones del
país60; al respecto y frente al programa de Viviendas gratis una de dudas que se
sembraron frente al programa fue la excesiva participación de algunos
departamentos del país como se mencionó en el capítulo 2; aunque el programa
se presentó a discreción de las gobernaciones para participar, era el MVCT quien
aprobaba los proyectos para desembolsar los créditos, así la región Caribe
Colombiana fue la mayor beneficiada, en especial el departamento de Atlántico
que mediante la esquema de compra de vivienda al sector privado instaló más
de 9.000 viviendas gratis.
Aunque la ejecución del programa en la región caribe va en línea con ser una de
las regiones con mayor recepción de desplazados en Colombia, si genera la
inquietud los montos ejecutados frente a otras regiones con igual número de
pobreza, víctimas de ola invernal y desplazados; al igual que otras regiones del
país como Choco o Arauca tienen altos índices de desplazamiento y víctimas de
la ola invernal pero en el consolidado final se hace evidente que no recibieron la
misma inversión de este programa. Por ejemplo en la ciudad de Barranquilla se
construyeron 6.000 viviendas, Ciudad con un Alcalde miembro del partido
Cambio Radical del cual también hace parte el Vicepresidente German Vargas
Lleras quien además de ser el líder de dicho partido político, ejerció como
ministro de vivienda para el momento en que se diseñó, desembolso y ejecuto el
programa de viviendas 100% Subsidiadas.
Con lo anterior no se asume que exista una práctica clientelista tradicional, Sin
embargo gira en torno a lo que la literatura podría considerar clientelismo
ilusionario61, pues el cumplimiento, ejecución y continuación de un beneficio
político o de un bien público dado por el “Patrón” depende de la Afiliación y la
esperanza de las promesas que este le hizo a sus cliente en campaña, y que por
obvias razones este permanezca en el poder(Schroter, 2010), en esa lógica el
clientelismo se caracteriza por: a) Asimetría social de los implicados, b)
reciprocidad del intercambio y dependencia mutua, c) personalista, d) informal y
e)voluntad limitada del cliente(Ídem. pág.143), Sin embargo tanto la confianza
mutua como la lealtad quedan a merced del vaivén electoral (Leal,1989);
además se entiende que una cosa es el patronazgo, que es la relación
bidireccional, y el clientelismo que es la suma sistémica de todas las relaciones
de patronazgo conexas en la sociedad y que generan una red compleja de
60 Leal. Francisco (1989). El sistema político del clientelismo. Revista análisis político No. 8. Cap. 1. Instituto De Estudios Políticos Y Relaciones Internacionales (IEPRI) Universidad Nacional De Colombia. 61 Schröter, Bárbara. Clientelismo Político: ¿Existe el fantasma y como se viste? (2010) Pág. 155.
43
beneficios (Clapham, 1982).
Aunque el fenómeno del caciquismo no es nuevo ni exclusivo de Colombia, como
mencionamos anteriormente, si es cierto que hay agravantes que corresponden
al modelo económico contemporáneo y al caso Nacional (Leal 1989), y se
ajustan a los principios de individualismo y racionalidad competitiva de los
humanos no solo en el ámbito económico sino en otras áreas de la praxis social
(Guerrero. 2004. pág. 4), y entender que aunque estamos ante agentes
racionales que transan en el mercado y conciben las implicaciones de su
comportamiento, también están a merced de un veneno que pervierte con mayor
agudeza las relaciones Estado - Sociedad; entonces si el modelo de Política
Social que vemos en otros países de tendencia Neoliberal se encuentran
reclusos a una serie de insolvencias agudas y déficit que el mismo modelo de
manera perversa se ha impuesto, cuánto más para el caso de países en vías de
desarrollo que no cuentan con; el capital, instrumentos de política, estabilidad
macroeconómica y cultura del desarrollo como Colombia o algún otro de
Latinoamérica.
4.2 Planeación De Las Políticas Públicas
Frente a la gestión de lo público “New public Management” es la concepción
gerencial del estado que acompaña a las reformas del estado Neoliberal, su
concepción parte de la necesidad de desactivar una serie de estructuras
burocráticas, e implantar una “nueva gerencia de lo público con visión de
eficiencia y eficacia”(Guerrero. 2006), en donde el espíritu empresarial del sector
privado pueda permitirle al Estado un nuevo ímpetu en cuanto a la formulación,
ejecución y evaluación de políticas públicas, sin la tediosa intervención de una
burocracia decimonónica; su propósito es dar apertura del Estado a la
intervención del mercado62, mediante una nueva élite de gerentes y nuevos
métodos de planificación de políticas que generan resultados estratégicos.
El estado ahora es visto como un instrumento, a merced de la intervención de
individuos los cuales en gran medida pueden desviarse del interés general, por
propósitos egoístas, a lo cual el gobierno tiene que gerenciar mediando,
restringiendo e imponiendo una serie de procedimientos, reglas, criterios e
instancias de gestión de lo público, para evitar que los costos de transacción de
un bien (servicio público) sean más altos de lo que podría ser debido a una
burocracia desajustada a la administración pública modernizada.(Losada i
Marrodán 1999, Guerrero 2006) .
62 Desde: “La exoprivatización del Estado, consiste en el proceso por el cual la administración pública transfiere la producción de bienes y servicios a la empresa privada, moviendo al Estado hacia fuera del mercado”. Y “la endoprivatización del Estado, es decir, la sustitución la administración pública de los asuntos nacionales, por la idea, la metodología y la técnica de la gerencia privada, moviendo al mercado hacia dentro del Estado”. Guerrero 2006 pág. 3
44
Bajo esta concepción de “Public Choice”63 y de Nueva Gerencia Pública64 la
ejecución de las políticas ha generado una serie de problemas no solo en la
formulación y ejecución de los programas, si no en la ya alterada relación entre
Estado - Sociedad y como las políticas públicas tercian al respecto; frente a las
cuestiones que competen a la revisión del programa de vivienda gratuita uno de
los grandes fallos que se presentaron a la hora de presentar las conclusiones del
programa es la insistencia de creer que un programa social se reduce a la
cantidad de capital asignado y desembolsado, cosa que en nada puede
cuantificar un bienestar social; asegurar que cumplir un indicador de ejecución,
es llevar al menos el papel de los ciudadanos y repuntar en su trato como clientes
y no ciudadanos(Giraldo, César. 2016).
El embate real de esta nueva visión de la gestión de lo público nos lleva ahora
entender cómo muchas de las funciones que antes ejercía o eran iniciativa del
Estado quedan sumidas en la visión empresarial del sector privado, que por
obvias razones ya no ofrece un bien público si no vende un producto; así en el
caso de las viviendas gratuitas ofrecidas por el programa esto se vio evidenciado
en el hecho que muchas de las viviendas estuvieron fuera de las necesidades
reales de las familias que se presentaron al programa, para ello entraremos más
en detalle en el capítulo de hábitat, sin embargo un ejemplo de ello es como en
zonas cálidas se aplicaron los mismo estándares de vivienda de tierra fría,
generando un desazón, pues físicamente recibieron equipamiento incompleto
(techos bajos, poca ventilación, no hay patio, Sin jardín ni árboles que den
sombra), y construcciones sin ningún tipo de servicio al comercio o al
abastecimiento (ver gráfica 9).
Uno de los errores durante la presentación de las metas del plan de Desarrollo y
que se evidencia en los resultados obtenidos por el programa de viviendas gratis
es respecto al cumplimiento del indicador de construcción de 1 millón de
viviendas durante el cuatrienio, este se cumplió en 97% a finales de 2015, sin
embargo de ese proceso el indicador nunca evidenciaba si esto estaría también
engranado con otros programas focalizados para cumplir con otras metas como
pobreza multidimensional, desescolarización de los niños o Cobertura en el
régimen de protección social; de esta manera una de las críticas que ha tenido
el programa en los últimos meses es que las familias beneficiadas quedaron igual
de desprotegidas en términos de soluciones integrales, solamente hasta que se
generaron las primeras quejas fue que se presentaron intenciones de parte del
63 “Como James Buchanan lo definió ingeniosamente, la elección pública es "política sin romance". Desplazó el deseo de pensar que los participantes en la esfera política aspiran a promover el bien común... …La elección pública, en otras palabras, simplemente transfiere el modelo de actor racional de la teoría económica al ámbito de la política”. William F. Shughart parafraseando a Buchanan & Tullock. 1962. 64 Las características de la Nueva Gerencia Pública son 1) Orientación al cliente; 2) Privatización; 3) Mercado; 4) Competencia; 5) Enfoque empresarial-gerencial; 6) Gerencia por objetivos y resultados; 7) Agenciación y 8) Reducción de costos (Fuenmayor. 2014, pág. 41)
45
gobierno para dar soluciones en vista de los casos registrados de violencia y de
convivencia.
Por lo anterior es que la nueva administración pública considero unos criterios
de descentralización, planeación y ejecución, procurando neutralizar la
administración pública de cualquier ideología política ( Losada i Marrodán.
1999:16); pero hoy vemos que hay una nuevo captador de las funciones del
Estado, tanto en función como en metodología, y el mercado le ha impreso
nuevos criterios, principios e ideología al Estado(la ideología financiera), hoy la
soberanía popular es transformada en la medida que no hay derechos sociales,
sino clientes satisfechos (Guerrero 2006); entonces en la medida en que la lógica
de mercado prevalezca pues también habrá una tendencia a desnaturalizar el
propósito social del Estado, pasando de un Estado liberal de derecho a un
Estado Neoliberal sin derechos (ídem, pág. 28).
Fueron las discusiones del Siglo de las revoluciones las que permitieron
garantizar derechos mediante el pago de impuesto, esto fue el motor de la
constitución de un Estado Gendarme que tenía el monopolio de las armas y
aseguraba la libre competencia; hoy tenemos una revisión perversa de sus
propósitos económicos, ya no bajo la lógica de Alfred Marshall y la escuela
Neoclásica sino la lógica de mercado enquistada en el Estado, con el agravante
que los impuestos que garantizaban derechos hoy se pagan sin respaldo alguno
(Losada i Marrodán 1999. Pág. 74).
Para el programa de viviendas gratis se presentó una marcada tendencia de
centralización administrativa y del gasto65, totalmente contrario a lo que se podría
esperar dentro de un sistema de gestión de política pública, siendo este un error
y una contradicción; además de ello otro marcado error en el programa frente a
el modelo de formulación de política fue la no inclusión de la población en la
construcción de los programas, pues entendemos que el modelo de racionalidad
de mercado desfragmento todo concepto de comunidad; la no consideración de
otras perspectivas administrativas genera una repetida propensión al error y
desconocer otros modelos de formulación de política más acordes al programa
que se quería ejecutar66.
4.3. Bienestar
4.3.1 Capacidades y libertades
Fue gracias a la incorporación del progreso técnico y el capital humano como
65 “En la práctica tales programas resultan utilizados para reproducir el clientelismo presidencial, como una forma de ganarle espacio a la clase política local que era la que había disfrutado de los beneficios del gasto social como resultado de los procesos de descentralización” (Giraldo, César. 2016. Pág. 83. Citando a García Linera) 66 modelos de Política Pública como Advocacy Coalition Framework o Redes de Política. Roth. Noel. 2010.
46
factores endógenos de crecimiento económico, y por otro lado la delimitación
entre crecimiento y desarrollo que se incluiría el bienestar como un elemento
ponderable en la teoría económica; de esta manera se cuestionaba la
convergencia económica en la que los estados en vía de desarrollo ponían su
esperanza durante los años ochenta; precisamente es Amartya Sen quien con el
concepto de desarrollo humano generó intereses no solo de la teoría económica
sino de la administración pública, de esta manera se generaba dudas a las
políticas que estaban aplicando al respecto los gobierno de la época.
Analizar la pobreza bajo otros indicadores cercanos al desarrollo humano y no al
crecimiento económico (sin pasarlo por alto), es parte de los avances más
significativos del trabajo de Sen, incluso no se desliga del papel del mercado
como asignante de bienes; su crítica se fundamenta en la imperfecciones debido
al desequilibrio inicial en la distribución de los recursos, ante esto Sen igualmente
no desconoce que son las decisiones individuales las que generan el desarrollo
como libertad67; sin embargo también insiste en que existe una elección
colectiva68 que no necesariamente es Utilitarista en un sentido clásico y que eso
es lo que permite entender por qué algunos individuos toman decisiones no
racionales en su concepción tradicional.
“Sen enfatiza que lo que crea bienestar no son los bienes como tales, sino las
oportunidades funcionales y capacidades de desarrollo que genera su posesión.
Un concepto de justicia debe presuponer la igualdad de oportunidades para
todos los individuos, en la medida de lo posible” (Plata, Leobardo. 1999:26), es
decir que frente al capital inicial de los individuos lo que determina el desarrollo
humano y social es la capacidad para transformarlas en rentas, así en la medida
en que estas capacidades se transformen en rentas es que se procura la libertad,
y solo de esta manera se puede hablar de justicia.
Si insistimos en la idea de capacidad de individuos para transformar sus recursos
iniciales el programa de vivienda gratuita pues es un acierto importante en la
medida que se está dando un recurso que permita ser transformado en nuevas
rentas, Sin embargo al mismo punto mencionado unos párrafos anteriormente
nos recuerda que las capacidades de una población vulnerable no solo se
pueden subsanar con una casa gratis; hay un interés por parte de la Red Unidos,
Bienestar Familiar, el Departamento de Prosperidad Social, Sena, y otras
67 “El desarrollo puede ser considerado como un proceso de expansión de las libertades reales que disfruta la gente… El desarrollo requiere de la eliminación de importantes fuentes de la ausencia de libertad como son: pobreza y tiranía, oportunidades económicas escasas y privaciones sociales sistemáticas, falta de servicios públicos, intolerancia y sobre actuación de estados represivos” Sen. 2000. 68 “Sen considera que no es bueno desechar, de entrada, la información que no proveniente de las utilidades individuales. Hay diversas situaciones de elecciones colectivas en las que es muy relevante la información no utilitaria… Las mediciones de la utilidad basadas en la cantidad de bienes no consideran realmente el "bien-estar" del ser humano. La utilidad clásica es nada más un aspecto de lo que los bienes proporcionan al ser humano” (Plata. 1999. Pág. 28)
47
entidades en brindar una serie de programas a la población beneficiaria del
SFVE, pero esto frente a lo realizado demuestra que han sido contadas las
urbanizaciones que han recibido este acercamiento, un ejemplo del precario
contexto de estas familias beneficiadas son la incapacidad para pagar los
servicios públicos o la inexperiencia sobre la administración de propiedad
horizontal, que son las cuotas de administración o como debe ser el uso de zonas
comunes; lo que quiere decir que hay un desconocimiento total por la normal y
su operatividad en términos de bienestar de quienes han sido beneficiados.
En ese mismo orden y en paralelo con otros programas de similares
características aplicados en México y Brasil especialmente demuestran cómo la
vida laboral de los beneficiados eran en su mayoría recicladores, porteros,
cuidadoras de guardería o rebuscadores de calle, estos se desconectaron de sus
circuitos laborales iniciales, y fueron relegados a una subsistencia basada en
trabajos domésticos (De la vega. 2010) pues no tienen como desplazarse;
Entonces frente a esas capacidades iniciales que antes generaban unas redes
internas de solidaridad y de comunidad de las que hacían parte las familias, con
el programa de viviendas gratuitas se rompieron esas redes en su detrimento
social; así las conexiones laborales, amistades, integraciones comunitarias y
proyecciones de lo local que eran fundamentales, y su capital inicial no se
potenció si no que se rompió abruptamente (Di Rienzo y Valdés. 2014).
4.3.2. Hábitat
Iniciar la discusión de este trabajo hablando sobre el hábitat no fue casual, su
propósito era cuestionar en una visión integral cómo el programa SFVE pasa por
allí, desde una concepción de diseño de política pública que persigue un bien
social, hasta una programa ejecutado empresarialmente con inspiración privada
y proclive a ser clientelista y electoral; en ese orden también terminar hablando
de hábitat nos permite diferenciar el “deber ser” que se diseñó con una
metodología, un interés socio-político, que al mismo tiempo se opone al “ser” de
lo ejecutado y que va más allá de unos indicadores de ejecución, si no aun
bienestar-hábitat que pudo haber sido construido.
Hemos mencionado los problemas del programa de SFVE en su formulación
especial víctimas del desplazamiento, afectados por ola invernal y miembros de
la Red de Protección Social contra la Pobreza Extrema (Unidos); Ahora frente a
lo ejecutado 4 son los puntos fundamentales que el programa de viviendas
gratuita descuido de manera importante en su ejecución, o que en la evaluación
se ven significativamente afectados, estos han sido: Servicios, habitabilidad,
Ubicación y suficiencia cultural, todos directamente influenciados por lo que es
el hábitat y su constitución.
El eje central del hábitat de igual forma son las características de la vivienda
48
porque es el núcleo y unidad básica de la conformación de la ciudad, de allí que
su configuración e integración es lo que conforma una red que reúne lo local
como lo global, el éxito o fracaso parte por esa relación de integración y armonía,
porque son los habitantes y familias los que se beneficiando de esta red (Giraldo,
Fabio. 2004) El cuadro 3 es una muestra de cómo la vivienda no solo es un
equipamiento más, si no un vector de atributos internos y externos que en su
carencia o idoneidad (Giraldo, Fabio. 2004: 83), puede estar el éxito de un
programa social o la constitución de una ciudad más integrada y armónica. Grafica 4
Fuente: http://rionoticias.co Proyecto Montería, Córdoba
Los riesgos que presentan las viviendas que se construyeron bajo el modelo de
SFVE, parten por la ineficiente cobertura de servicios, fundamentalmente
externos a la vivienda, algunas de las viviendas entregadas durante la primera
generación fueron denunciadas por la fallas en los sistemas de servicio de
alumbrado público, sin embargo más que servicios públicos muchas de las
viviendas en su entorno carecen de parques vías de acceso, zonas de
recreación, y cosa muy importante comercio y plaza de mercado en la cercanía.
(Ver gráfica 4).
La habitabilidad de una vivienda como punto número 2 dentro de los
inconvenientes que presenta el programa SFVE nos lleva a reflexionar en 2
aspectos mencionados anteriormente, por un lado las viviendas en su tamaño
(promedio 45 mts) están diseñadas para familias de 3-4 miembros, sin embargo
durante la ejecución se presentó la inquietud de cuál sería la solución para
familias con más integrantes; al respecto se presentaron estándares de diseño
iguales para todas ciudades sin contar con que cada región tiene prioridades de
49
diseño diferentes, carece en algunos casos las viviendas de adecuada
ventilación e iluminación, las gráficas 5.1 y 5.2 son un ejemplo de VIP entregadas
en Antioquia por una financiera, y es el estándar de construcción a otros
programas de VIS, se puede ver el problema de espacios y de diseño. Grafica 5.1
Fuente: http://www.viviendaconfiar.coop/proyecto/70/urbanizacion-emanuel
Grafica 5.2
Fuente: http://www.viviendaconfiar.coop/proyecto/70/urbanizacion-emanuel
50
Otro de los inconvenientes frente al programa de viviendas gratuitas fue la
ubicación de los proyectos, como se mencionó en el capítulo 2, uno de los
esquemas de asignación requería de los terrenos habilitados por las
administraciones locales, bajo esta modalidad ante la escasa calidad de los lotes
habilitados fueron varios los proyectos que presentaron problemas de Ubicación,
integración Urbana, Accesibilidad de transporte y redes de servicios (ver gráfica
6).
Grafica 6
Fuente:http://www.elespectador.com/noticias/bogota/petro-no-cumplira-meta-de-viviendas-de-artículo-446936
Finalmente y como cuarto punto está la suficiencia cultural, relacionado con el
anterior hace referencia a la necesidad de restablecer los derechos de las
personas en la medida en que hay una lucha constante contra la segregación69,
y procurar la no discriminación socio-cultural; en este punto hay que resaltar el
esfuerzo de algunas administraciones locales como Bogotá y Cali que diseñaron
la construcción de estos proyectos en zonas integradas a los nodos Urbanos,
Sin embargo hay otros casos en los que la construcción se limitó a concursar en
el programa y las administraciones locales no tuvieron en cuenta el entorno y el
desarrollo Urbano amigable con el medio Ambiente, la gráfica 7 es un ejemplo
de ello, en la ciudad de Riohacha, donde la construcción corta totalmente con el
69 hablamos de segregación socio-espacial para referirnos a la diferenciación residencial en la totalidad urbana según criterios diversos; división socioeconómica del espacio, incluyendo tanto los agrupamientos sociales positiva o negativamente privilegiados, la segregación demográfica y la segregación étnico/racial para señalar los más significativos. Cuando empleamos el término segregación socio-espacial en un sentido restringido lo referimos a espacios de fuerte homogeneidad interna cuyos atributos son la pobreza y la exclusión. Aymerich. 2004. Pág. 118. Tipos de Segregación: Periferia suburbana pobre, Gentrificación, Auto segregación y Asentamientos populares en áreas centrales en proceso de deterioro urbano. Ídem. Pág. 119-123.
51
paisajismo, las proporciones Urbanísticas y los propósitos de inclusión social,
cultural y económica.
Grafica 7
Fuente: http://www.elespectador.com/noticias/nacional/otra-cara-de-viviendas-gratis-articulo-520618
Frente a las recomendaciones que el programa SFVE ha tenido por parte de los
órganos de control en los últimos 2 años, se hace importante mencionar en esta
disertación que el programa fue cuestionado por urbanizaciones que fueron
desembolsadas y construidas pero no adjudicadas a beneficiarios a tiempo,
contrario a lo expresado por el informe de MVCT; si hubo rezagos
presupuestales por parte de fonvivienda, en la Fiducia y las convocatorias que
programaron70; por otra parte en la etapa final de evaluación se evidenció
denuncias de Intermitencia en la prestación de los Servicios Públicos, Solo 60%
de los encuestados por la Contraloría referenciaron acceso a educación o
acompañamiento de otras entidades del Estado pese a que los convenios existen
con ICBF,DPS,ANSPE entre otras, finalmente se reconocieron al menos 43
Urbanizaciones que presentaron inconvenientes por filtraciones, desagües
dañados, grietas, falta de zonas verdes, sin patio, balcón o bodegas para
propósitos laborales o quejas referentes al espacio total, y como se esperaba
un número considerable de quejas por el tema de la inseguridad, el conflicto
entre vecinos, drogadicción y falta de privacidad.
70 “A 31 de diciembre de 2014 se encuentran recursos por un valor aproximado de $813.104 millones de subsidios asignados que no han cumplido el propósito para el cual fueron presupuestados, los cuales se encuentran en cuentas de ahorro programado, en fiducias, o han sido restituidos por las aseguradoras y por el programa de subsidio a la tasa de interés” Contraloría General de la República (2014) INFORME DE AUDITORÍA FONDO NACIONAL DE VIVIENDA - FONVIVIENDA Vigencia 2014.
52
4.3.3. Reflexión final
El propósito de este trabajo no es entrar a discutir sobre urbanización, si no sobre
las necesidades de crear unas políticas públicas acordes con las necesidades
sociales, el programa en ese sentido tiene unas metas y unos indicadores los
cuales en ejecución fueron exitosos y llevados a buen término, pero no puede
desconocerse en esta disertación la necesidad de generar programas
coherentes con las necesidades que el contexto Colombiano exige, en este
último punto y en línea con lo expresado en los 4 puntos de análisis sobre el
programa que se expuso anteriormente, el hábitat es una integralidad junto con
el bienestar y el desarrollo del capital humano (Giraldo, Fabio. 2004), de lo
contrario y como se ha venido denunciado en los programas de viviendas gratis
en Brasil, México o Chile71 hay la tendencia a convertir estas Urbanizaciones en
guetos aislados y a merced de la exclusión social, siendo una limitante para el
desarrollo social, por la falta de oportunidades, la marginalidad, improductividad
laboral y por emergencia social, proliferación de mercados ilegales y conflictos
entre vecinos; Una trampa de pobreza más.
Seguramente si las personas beneficiadas por el programa tuvieran una visión
de derechos y no de favores políticos o caridad frente a lo que recibieron serían
muchísimas más las críticas y habría más presión por parte de los organismos
de control que hicieron seguimiento, Sin embargo el propósito de este trabajo no
es despreciar completamente el programa, pues en medio de todo gracias a él
muchas de estas 100.000 familias en el último año han tenido más o menos
calidad de vida a comparación a la que tenían antes, y gracias al programa
seguramente familias que por el invierno lo perdieron todo tienen un lugar donde
descansar, o familias que por culpa de la violencia y el desplazamiento lo
perdieron todo tienen un capital inicial para reconstruir sus vidas; es una
discusión de la cual no se puede ser mezquino en las apreciaciones pues las
críticas más allá de los informes de gestión se encuentran en lo normal que
puede salir mal frente a la movilización de funcionarios, instituciones públicas,
organismos locales, entes nacionales, empresarios de la construcción, Cajas de
Compensación familiar, y otros tantas personas y entidades indirectas que
sirvieron para la ejecución del programa.
No se puede ser conformista, pues hay otros cientos de miles necesitados de
vivienda y calidad de vida y están esperando una oportunidad de ver cumplidos
unos derechos que la legislación respalda pero que el modelo económico-político
desconoce, La réplica de programas como este en la medida en que puedan
proveer mejor bienestar a los beneficiados son programas que no se pueden
desechar, por el contrario con mecanismos de control, seguimiento institucional
71 “constituyen una nueva forma de exclusión social, pues contribuyen a la formación de guetos propensos a la generación de conflictos y resentimientos sociales por estar alejados de las ciudades y carecer de servicios y equipamientos comunitarios”. Bolívar y Espinosa. 2013. Pág. 135.
53
y académico, las mejoras al programa pueden darse y generar mejor impacto
social y bienestar.
54
Conclusiones
Concebir el acceso a vivienda como Política Social es un debate de amplitud del
cual difícilmente se pueden llegar a conclusiones definitivas (Giraldo, Cesar.
2007:42) (UN-HABITAT, 2000:3272), Sin embargo el propósito de este trabajo es
precisamente abrir un debate teniendo en cuenta que el contexto colombiano se
ha caracterizado por privar de bienestar a sus connacionales; desde el punto de
vista de administración pública es evidente los problemas en términos de acceso
a educación, vivienda, un mercado laboral incluyente y a un sistema de
seguridad social integral, igualitario y responsable de la dignidad humana.
Desde incluso una visión heterodoxa, en el mejor de los casos el Estado puede
ser un facilitador del acceso a vivienda mediante la focalización de programas
que ayuden al cierre financiero, o permita un alivio en las tasas de interés, Sin
embargo el tema del hábitat puede ser pertinente para el caso de Colombia en
vista de los graves problemas de migración interna, desigualdad de
oportunidades, desprotección social, inaccesibilidad del mercado hipotecario e
informalidad.
Respecto a la Nueva Gerencia Pública el programa de viviendas gratis en sus
metas-plan cumplen con los indicadores esperados, sin embargo la discusión
frente a la forma de concebir y ejecutar la política pública de vivienda gratuita en
el marco del modelo Económico que impera en Colombia nos lleva a
preguntarnos si fue el más propicio para la obtención de un programa que
desarrolla unas capacidades y generan bienestar en la población vulnerable
inmersa.
Considerar la discusión sobre el acceso a vivienda desde una visión de hábitat
permite entender por qué la integración socio-espacial es fundamental para
acercar las familias a los mercados laborales, al acceso a la educación, y la
prestación de los servicios de salud, de lo contrario estaremos ante un gasto
mayor en términos de política pública con sentido social pues el brindar toda una
serie programas asistencialistas a lugares apartados y carentes de
equipamientos urbanos afines es más costoso.
La perversa visión de política social que ha traído consigo el consenso de
Washington y su cosmovisión intrínseca ha generado una desnaturalización del
modelo fiscal en Colombia, permitiendo una concepción de Ciudadano-
Consumidor de bienes y no un beneficiario conforme a lo determinado en el
Estado Social de Derecho y a su vez rebajando a unos ciudadanos sin patrimonio 72 “Aunque no todos los aspectos del derecho a una vivienda adecuada puedan realizarse inmediatamente, los Estados deben, como mínimo, demostrar que llevan a cabo todos los esfuerzos posibles, dentro de los recursos de que disponen, para mejorar la protección y promoción de este derecho”
55
en la calidad de ciudadanos receptores de derechos, por tanto los impuestos no
se ven reflejados en el bienestar.
El nuevo modelo de gerencia pública, ha dado pauta a los organismos Estatales
para desregularizar sus competencias como procurador de derechos, para este
fin se ha permitido introducir al gobierno practicas gerenciales del sector privado
en busca de eficiencia y menores costos de funcionamiento (endoprivatización),
por otra parte se ha desterrado algunas compromisos estatales de producción
de bienes y servicios hacia el sector privado (exoprivatización), esto altera el
modelo Liberal del derecho y da oportunidad de considerar a los ciudadanos
como cliente y al Estado como centro de acopio de productos transables y de
valiosa cuantía para el sector financiero.
La captura del Estado por parte de capitales e intereses del sector financiero
(financiarización) ha sido caldo de cultivo para la proliferación de políticas
populistas desde los organismos centrales en contravía con la descentralización,
generando un incentivo a la mercantilización de los bienes sociales con
propósitos electorales; formando un círculo nocivo donde el clientelismo es el
motor de las interacciones sociales y el patrón el mayor beneficiado de dicha
relación clientelar.
Considerar la Focalización como un método de asistencia social en el marco de
una política de Ajuste macroeconómico ha sido prenda de garantía por parte de
gobernantes para construir servilismo político, alimentado por la vulnerabilidad y
la incapacidad productiva de una población desprovista de oportunidades;
educación, salud, vivienda o bienestar alguno, su propósito es mantener los
adeptos pero no usar la focalización en pro de sacarlos de la trampa de pobreza
en la que están atrapados.
La desregulación, descentralización y privatización de algunos servicios, bienes
e instituciones estatales deja al asalariado a merced del mercado laboral
“tercerizado”73 y víctima de un sistema de desprotección social. Quienes son
beneficiados del asistencialismo estatal son considerados merecedores de una
limosna o caridad cristiana (Giraldo, César. 2016), su trato evade
descaradamente los propósitos sobre superar la pobreza multidimensional, la
desigualdad del ingreso y las trampas de pobreza.
El programa de vivienda gratis (2012-2015) entrego cerca de 100.000 viviendas
a personas en estado de vulnerabilidad, víctimas del desplazamiento y del
desastre generado por la ola invernal, el programa además beneficia a cerca del
1% a familias con miembros en estado de discapacidad, 2.2% tercera edad y
8.8% a madres cabeza de familia.
73“El trabajo se ha tercerizado y fragmentado, en la medida en que procesos productivos son trasladados a unidades más pequeñas, en esas unidades se darían formas de trabajo más precarias” (Giraldo, César. 2016)
56
El programa de Subsidio Familiar de vivienda en especie permitió mediante su
ejecución el acceso de vivienda a un número significativo de personas, el
programa no presentó discusiones significativas en cuanto a la calidad de las
viviendas, sino al contexto urbanístico y socio-cultural de las personas que fueron
beneficiadas, de igual manera los convenios que el ministerio de vivienda
gestiono para el mejoramiento integral de la calidad de vida de los beneficiarios
es un tema pendiente aún por ejecutar.
El éxito del programa en su ejecución se ve reflejado también en las cifras récord
en la participación en el sector construcción, en la disminución porcentual de
déficit habitacional, la participación en la activación económica y de crecimiento
del PIB, la disminución de los índices de pobreza extrema, y acceso efectivo de
un derecho fundamental a población vulnerable.
El programa está llamado en sus próximas versiones a considerar la necesidad
de integrarse de manera coordinada y real con otros programas de asistencia a
la población beneficiada, de igual manera por parte de los organismos de control,
existe un llamado a revisar cuestiones Urbanísticas, hábitat y de economía social
que deben solucionarse para ser una respuesta integral74.
74 Ver Cuadro 4
57
58
Anexos De Cuadros, Gráficas Y Tablas
Anexo de Cuadro Cuadro 0
Fuente: conpes 3725 de 2012
59
Cuadro 1
Fuente: Giraldo, Cesar. (2007) ¿Protección o desprotección social? Bogotá: Desde abajo. Pág. 142.
60
Cuadro 2
Fuente: Pulido, Jennifer. (2014) La Iniciativa De Macroproyectos De Interés Social Nacional Como Aporte A La Construcción de Ciudades Sostenibles En América Latina: Estudio De Caso Colombia, Ciudad Verde. Universidad Javeriana.
61
Cuadro 3
Fuente: Giraldo, Fabio (2004) en UN-HÁBITAT
62
Cuadro 4
Fuente: DNP (2014) Balance De Resultados: Enfoque Nacional 2014.PND. 2010- 2014. Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas.
63
Anexo de Gráficas
Grafica 1.1.
Fuente: Acevedo. Luis Jairo (2013) Análisis del Mercado de vivienda en Colombia. Investigaciones Económicas. Serfinco.
Grafica 1.2.
Fuente: Banco de la República (2015) Comportamiento del índice de precios de la vivienda usada IPVU – 1988-2015 con base en el sector financiero.
64
Grafica 2.1.
Fuente: Acevedo. (2013) Análisis del Mercado de vivienda en Colombia. Serfinco. Grafica 2.2.
Fuente: Acevedo. (2013) Análisis del Mercado de vivienda en Colombia. Serfinco.
65
Grafica 3.1
Fuente: DANE (2016). Boletín técnico Indicadores Económicos Alrededor de la Construcción - IV trimestre de 2016.
Grafica 3.2
Fuente: DANE (2016). Boletín técnico Indicadores Cartera Hipotecaria de vivienda - IV trimestre de 2016.
66
Grafica 3.3
Fuente: Steiner, Roberto et al. (2012) ¿Qué tan desalineados están los precios de la vivienda en Colombia? Fedesarrollo. Junio de 2012
Grafica 4.1
Fuente: DANE (2016). Boletín técnico Indicadores Cartera Hipotecaria de vivienda - IV trimestre de 2016.
67
Gráficas 5.1.
Fuente: DANE (2016). Boletín técnico Indicadores Cartera Hipotecaria de vivienda - IV trimestre de 2016
Gráficas 5.2.
Fuente: DANE (2016). Boletín técnico Indicadores Cartera Hipotecaria de vivienda - IV trimestre de 2016
68
Grafica 6.1
Fuente: Capera, Laura y González (2011) Reporte de estabilidad financiera, UN índice de bancarización para Colombia. Banco de la República.
Grafica 6.2
Fuente: Pabón, ANDRES. (2007) Determinantes del acceso al crédito de los hogares Colombianos. Borradores de Economía. Número 449.
69
Grafica 7.1
DANE (2014). Boletín técnico Indicadores Económicos Alrededor de la Construcción - 2014.
Grafica 8.1
Proyecto ciudadela mía. Quibdó. Fuente: Minvivienda
70
GRAFICA 8.2
Programa SFVE, Cúcuta. Fuente: Minvivienda. Grafica 9.1
Fuente: Méndez, Luz. Hincapié, Miguel y Agudelo, Carlos (2014). Los macroproyectos de interés
social nacional y su impacto Frente al ordenamiento territorial. Universidad de la Salle.
71
Grafica 9.2
Fuente: Méndez, Luz. Hincapié, Miguel y Agudelo, Carlos (2014). Los macroproyectos de interés
social nacional y su impacto Frente al ordenamiento territorial. Universidad de la Salle.
72
TABLAS
Tabla 1
Fuente: Torres, Jorge et al (2016). Calculando el déficit de vivienda a partir de la gran encuesta integrada de hogares. Revista ib, Dane. Bogota D.C.
Tabla 2
Fuente: DANE (2016). Boletín técnico Indicadores Cartera Hipotecaria de vivienda - IV trimestre de 2016
73
Tabla 3
Tabla 4
74
Tabla 5
75
Fuente: MVCT
Tabla 6
76
Tabla 7
Fuente: Elaboración Propia con datos de decretos presupuestales anuales de Minhacienda.
77
Bibliografía
Acevedo, L. (2013). Análisis del mercado de vivienda en Colombia. Investigaciones
económicas. Serfinco.
Acemoglu, D., Johnson, S., Robinson, J., & Thaicharoen, Y. (2003). Institutional causes,
macroeconomic symptoms: volatility, crises and growth. Journal of monetary
economics, 50(1), 49-123.
Auyero, Javier. (2001). La política de los pobres. Las prácticas clientelistas del peronismo.
Buenos Aires: Manantial.
Alonso, J. A., & Ocampo, J. A. (Eds.). (2011). Cooperación para el desarrollo en tiempos de
crisis.
Anderson, G. M., Shughart, W. F., & Tollison, R. D. (1988). A public choice theory of the
great contraction. Public Choice, 59(1), 3-23.
Banco Interamericano de Desarrollo – PNUD. (2003). Reforma social y pobreza. Hacia una
agenda integrada de desarrollo. Washington, D.C.
Banco Interamericano de Desarrollo (2007): "Construir Ciudades: Mejoramiento de Barrios
y Calidad de Vida Urbana", Eduardo Rojas Editor, Washington 2007.
Becker, G. (1983). Inversión en capital humano e ingresos. El mercado de trabajo: teoría y
aplicaciones, 39-63.
Berry, Albert (2002) ¿Colombia encontró por fin una reforma agraria que funcione? Revista
de Economía Institucional, vol. 4, núm. 6, primer semestre, pp. 24-70
Bonet, J. (2006). Desequilibrios regionales en la política de descentralización en Colombia.
Documentos de trabajo sobre economía regional. Banco de la República – Centro
de Estudios Económicos Regionales, Cartagena, 77.
Bolívar T. y Erazo Espinosa J. (2013) Los lugares del hábitat y la inclusión. CLACSO,
FLACSO-Ecuador. Quito.
Bouillon, C. P., Muñoz Miranda, A., Fretes Cibils, V., Blanco Blanco, A., Buruchowicz, C.,
Medellín, N., & Fretes Cibils, V. (2012). Un espacio para el desarrollo: Los mercados
de vivienda en América Latina y el Caribe. Desarrollo en las Américas.
Brender, A., & Drazen, A. (2008). How do budget deficits and economic growth affect
reelection prospects? Evidence from a large panel of countries. The American
Economic Review, 98(5), 2203-2220.
Brodersohn, V. (1999). Focalización de programas de superación de la pobreza. Derecho
a tener derecho: infancia, derecho y política social en América Latina.
Buchanan, James M., and Gordon Tullock. (1962).The Calculus of Consent: Logical
Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press,
Available online at: http://www.econlib.org/library/Buchanan/buchCv3.html
Buitrago, Francisco Leal, And Andrés Dávila Ladrón De Guevara. Clientelismo: El Sistema
Político y Su Expresión Regional. 3rd ed., Universidad De Los Andes, Colombia,
2010. JSTOR, www.jstor.org/stable/10.7440/j.ctt1b3t80x.
Burki, S. J., & Perry, G. E. (1998). La larga marcha: una agenda de reformas para la próxima
década en America Latina y el Caribe (No. C056. 029). BID; Banco Mundial.
Camargo, A Y Hurtado, A. (2012) Informalidad del Siglo XXI. Características de la oferta
78
informal de suelo y vivienda en Bogotá durante la primera década del Siglo XXI.
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=35725869005.
Capera, Laura y González (2011) Reporte de estabilidad financiera, UN índice de
bancarización para Colombia. Banco de la República.
Cárdenas Gracia, J. (2015). Las características jurídicas del neoliberalismo. Cuestiones
constitucionales, (32), 3-44.
Castillo de Herrera, M. (2009). Procesos urbanos informales y territorio: ensayos en torno a
la construcción de sociedad, territorio y ciudad. Grupo de investigación Procesos
urbanos en hábitat, vivienda e informalidad Universidad Nacional de Colombia.
Bogotá, 133-182.
Castoriadis, Cornelius (1998). El ascenso de la insignificancia. Ediciones Cátedra, S.A.
Ceballos R., Olga Lucía (2008) Editora Académica. Vivienda Social en Colombia. Una
mirada desde su legislación 1918-2005. Editorial Pontificia Universidad Javeriana.
2008.
Chiappe de Villa, M. L. (1999). La política de vivienda de interés social en Colombia en los
noventa. CEPAL.
Clapham, C., 1982. "Clientelism and the State", in C. Clapham (ed), Private Patronage and
Public Power: Political Clientelism in the Modern State, London: Frances Pinter.
Clavijo, S. Janna, M. y Muñoz, S. (2004) la vivienda en Colombia: sus determinantes
socioeconómicos y financieros. Banco de la República.
Clichevsky, N. (2000). Informalidad y segregación urbana en América Latina: una
aproximación. Cepal.
Codhes (2012) Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
Número 79 - Bogotá, Quito, Marzo de 2012
Cuellar, María Mercedes (2006), Cap. IV. Demanda por Crédito Hipotecario y Vivienda.
______, M. M. (2005). Crédito hipotecario en Colombia. Fedesarrollo.
Chen, S. and Ravallion, M. (2000), ¿How did the World’s Poorest Fare in the 1990’s?, World
Bank.
Corredor Martínez, C. (1999). Pobreza y desigualdad. Reflexiones conceptuales y de
medición. Ediciones Antropos Ltda., Bogotá.
Cuevas, Homero. (1998). Proceso político y bienestar social, Universidad Externado de
Colombia.
Dávila, A., & Leal, F. (2010). Clientelismo: el Sistema Político y su Expresión Regional,
Bogota. Universidad de los Andes.
Echavarría, J. J. (2001). “Colombia en la década de los noventa: neoliberalismo y reformas
estructurales en el trópico”, Cuadernos de Economía 34,
Echeverri, J. C. (2002) Las claves del futuro. Economía y conflicto en Colombia, Bogotá,
Oveja Negra.
Espinosa, J. F. E., & Bolívar, T. (2013). Los lugares del hábitat y la inclusión.
de Ferranti, D., Perry, G., Ferreira, F., Walton, M., & Coday, D. (2003). Desigualdad en
América Latina y el Caribe: ¿Ruptura con la historia? Washington, DC, Banco
Mundial (BM).
Ferreira, F. H., & Ravallion, M. (2008). Global poverty and inequality: a review of the
evidence.
Fique Pinto, Luis (2008). La política pública de vivienda en Colombia. Conflicto de Objetivos.
Revista Bitácora. Número 13.
79
Fuenmayor, Jennifer. 2014. Política pública en América Latina en un contexto neoliberal.
Cinta moebio 50: 39-52 en: www.moebio.uchile.cl/50/fuenmayor.html
Gómez, M.; Galvis, L.A; Aroca, Royuela V. (2015). Calidad de vida laboral en Colombia: un
índice multidimensional difuso. Documentos de trabajo sobre Economía regional.
Banco de la Republica. Número 230.
Giraldo, Cesar. (1999).Plan de Desarrollo: Lo público y las finanzas Públicas. Cuadernos
de Economía.
______ (2007) ¿Protección o desprotección social? Bogotá: Desde abajo.
______ (2008). Del ciudadano al cliente: Ciudadanía y derechos sociales en América Latina.
Revista Nova et Vetera (Escuela Superior de Administración Pública – Facultad de
Investigación, Bogotá), 60, 11-22.
______ (2016). Política Social Contemporánea, Un paradigma en crisis. Documentos
Escuela de Economía. N. 70.
Giraldo, Fabio y Torres, Jorge. (2004). Hábitat y Desarrollo humano. Cuadernos PNUD-UN
Hábitat, Bogotá.
Giraldo, F.; García, J.; Ferrari, C.; y Bateman, A. (2009). Urbanización para el desarrollo
humano. Políticas para un mundo de ciudades. UN-Habitat. Bogotá, julio de 2009
Guerrero, O. (2004). El mito del nuevo “Management” público. Revista Venezolana de
Gerencia, 9(25).
Hernández, Myriam et al (2015) Una nación desplazada: informe nacional del
desplazamiento forzado en Colombia. Centro Nacional de Memoria Histórica.
Held, G. (2000), Políticas De Vivienda De Interés Social Orientadas Al Mercado:
Experiencias Recientes Con Subsidio A La Demanda En Chile, Costa Rica y
Colombia. CEPAL. Santiago de Chile, junio de 2000.
Isaza, F. G. (2009). Urbanización para el desarrollo humano: políticas para un mundo de
ciudades. ONU Hábitat.
Jaramillo, S. (1979). Sobre la macrocefalia urbana en América Latina. Desarrollo y
sociedad, 1, 111-132.
Jaramillo, S., & Cuervo, N. (2009). Dos décadas de política de vivienda en Bogotá
apostando por el mercado. Universidad de los Andes, Documento CEDE, 31.
Jiménez, J. P. (2015). Desigualdad, concentración del ingreso y tributación sobre las altas
rentas en América Latina. CEPAL. Santiago de Chile, abril de 2015.
Keefer, P., & Vlaicu, R. (2008). Democracy, credibility, and clientelism. Journal of Law,
Economics, and Organization, 24(2), 371-406.
Leal. Francisco (1989). El sistema político del clientelismo. Revista análisis político No. 8.
Cap. 1. Instituto De Estudios Políticos Y Relaciones Internacionales (IEPRI)
Universidad Nacional De Colombia.
Losada i Marrodán. Carlos. (1999) ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias de la gestión
aplicadas a la administración del Estado, Banco Interamericano de Desarrollo.
Londoño Toro, B., & Pizarro Nevado, R. (2005). Derechos Humanos de la Población
Desplazada en Colombia–Evaluación de sus Mecanismos de Protección. Bogotá:
Editorial Universidad del Rosario.
Lucas, R. (1988). On the Mechanics of Economic Development. Journal of Monetary
Economics, 22.
Marchis, J. L. y Serra. N. (2008), Hacia un nuevo pacto social. Política social para un
desarrollo integral en América Latina. CEPAL. Santiago de Chile.
80
Martner, G. (1965). Organización administrativa para el planeamiento del desarrollo
económico.
Mellot, Anita E. (2007) Revista el Foro. Hábitat para la Humanidad. Parte 14, número 4.
Americus. USA.
Medina, F., & Galván, M. (2014). ¿Qué es el crecimiento propobre?: Fundamentos teóricos
y metodologías para su medición.
Méndez, H., Amparo, L., Hincapié, T., Miguel, A., Agudelo, R., & Fernando, C. (2014). Los
macroproyectos de interés social nacional y su impacto frente al ordenamiento
territorial: el caso de Ciudad Verde. In VI Seminario Internacional de Investigación
en Urbanismo, Barcelona-Bogotá, junio 2014. Departament d’Urbanisme i
Ordenació del Territori. Universitat Politècnica de Catalunya.
Molina Betancur, C. (2004) El estado: reflexiones acerca de sus retos en el siglo XXI.
Colección Textos de jurisprudencia.
Mora, Andrés (2005). El consenso de Washington como prescripción Política. UNAL
Muñoz, R. C., Barbero, F. L., & Feliu, J. C. (2015). Diez pasos clave en el desarrollo de un
programa de mentoría universitaria para estudiantes de nuevo ingreso. Revista
Electrónica Educare, 19(2), 155-179.
Nordhaus, W. (1975). The political business cycle. Review of economic studies, Vol. XLII,
No. 130, abril.
North, Douglas. (1995) Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. FCE,
Chile.
______, D. C., Summerhill, W., & Weingast, B. (2000). Order, disorder and economic
change: Latin America vs. North America. Governing for prosperity, 19.
______, Douglas. (2007) Para entender el proceso de cambio económico, Editorial Norma,
Bogotá,
Ocampo, J. A. (2001). Un futuro económico para Colombia (Vol. 2201). Alfaomega.
______, J. A., & CEPAL, N. (2000). Equidad, desarrollo y ciudadanía: versión definitiva.
CEPAL.
Ortiz, Carlos. (2007) La Desaceleración Económica Colombiana: Se Cosecha Lo Que Se
Siembra en Revista de Economía Institucional, vol. 11, n. 21, segundo semestre, pp.
107- 137.
Ocampo, J. A., Stallings, B., Bustillo, I., Velloso, H., & Frenkel, R. (2014). La crisis
latinoamericana de la deuda desde la perspectiva histórica. CEPAL.
Pabón, ANDRES. (2007) Determinantes del acceso al crédito de los hogares Colombianos.
Borradores de Economía. Número 449.
Pérez, L. P. (1999). Amartya Sen y la economía del bienestar. Estudios Económicos, 3-32.
Persson, T. and Tabellini, G. (1994), ¿Is Inequality Harmful for Growth?, American
Economic Review, 600-621. Jstor.
Pizarro, Rafael y Londoño Beatriz (2005) Derechos humanos de la población desplazada
en Colombia: evaluación de sus mecanismos de protección. Colección Textos de
jurisprudencia.
PNUD - BM. (1993). Reforma social y pobreza. Washington, Informe Preliminar.
Puello-Socarrás, J. F., & Mora, A. F. (2005). Economía política y política económica en el
discurso transnacional de las élites intelectuales y las reformas
estructurales. Intelectuales, tecnócratas y reformas neoliberales en América Latina.
Bogotá: Unibiblos.
81
Rawls, J. (1971). Teoría de la Justicia. México: Fondo de Cultura Económica.
Ravallion, M. y Chen, S. (2003). “Measuring Pro-Poor Growth”, Development Research
Group. Banco Mundial. Policy Research Working Paper No.2666.
______, M. (2005) Evaluación de Programas Contra la Pobreza.
Handbook of Development Economics Volume 4,
Rogoff, K. (1990). “Equilibrium Political Budget Cycles”, in American Economic Review, Vol.
80, No. 1. March.
Roniger Luis (1983). "Historical Clientelism and Modem Patron-Client Relations: Some
Clues from Ancient Republican Rome". Archives Européennes de Sociologie, 24:63-
95.
Roth Deubel, André-Noel (2010). Enfoques para el análisis de políticas públicas Universidad
Nacional de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y sociales. 2010
Sabatini, F. (2006). La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina.
Inter-American Development Bank.
Sarmiento, A. & Arteaga, L. (1998). Focalizar o universalizar: un falso dilema. Cuadernos
de Economía, XVII, 29, 197-210
SARMIENTO Alfredo, GONZÁLEZ Jorge Iván, ALONSO Carlos, ANGULO Roberto,
ESPINOSA, Francisco. (2005). Crecimiento pro-poor en Colombia: 1996-2004.
Archivos de Economía n. 283.
Sen, Amartya. (1995).Nueva economía del bienestar. Universidad de Valencia. Servicio de
Publicaciones.
______ (1995).Nuevo examen de la desigualdad. Alianza Editorial, S.A.
______ (1997).Bienestar, justicia y mercado. Ediciones Paidós Ibérica.
______ (2000) El desarrollo como libertad. Gaceta Ecológica, núm. 55, pp. 14-20
______ (2003). Desarrollo y Libertad. Bogotá: Planeta.
Schröter, Bárbara. Clientelismo Político: ¿Existe el fantasma y como se viste? (2010)
UNAM-IIS. Revista Mexicana de Sociología. Número 72. Pág. 141 – 175.
Silva, R. D., & Silva, B. F. E. (2013). O Programa Habitacional Minha Casa Minha Vida: uma
avaliação através do caso do Conjunto Albino Meneguetti em Maringá-
PR. Cuadernos de Vivienda y Urbanismo.
Steiner, Roberto et al. (2012) ¿Qué tan desalineados están los precios de la vivienda en
Colombia? Fedesarrollo. Junio de 2012.
Stiglitz, J. E. (2002). Empleo, justicia social y bienestar de la sociedad. Revista Internacional
del Trabajo, 121(1‐2), 9-31.
Torres Tovar, C. A. (2007). Ciudad informal colombiana: Barrios construidos por la
gente. Universidad Nacional de Colombia Sede Bogotá Editorial Universidad
Nacional de Colombia.
Torres, Jorge et al (2016). Calculando el déficit de vivienda a partir de la gran encuesta
integrada de hogares. Revista ib, Dane. Bogotá D.C.
Valdés E. y Di Rienzo G. (2014) Ciudad y políticas públicas de vivienda social ¿derechos
humanos o nuevas formas de control social? Revista del Departamento de
Geografía. Cardinalis – UNC. Pág. 88 – 103. Argentina.
Vargas, J. & Sarmiento, A. (1997). Características de la descentralización colombiana. Serie
Reformas de Política Pública, Comisión Económica para América Latina y el Caribe
- CEPAL, 49.
Vega, Renán (2015) la dimensión internacional del conflicto social y armado en Colombia.
82
en Contribución al entendimiento del conflicto armado en Colombia Comisión
Histórica del Conflicto y sus Víctimas. Febrero de 2015.
de la Vega, C. (2010). Política habitacional y ciudadanía: el programa “Mi casa, mi vida” en
la ciudad de Córdoba, Argentina. Revista Encrucijada Americana pp, 70, 97.
Wallerstein, Inmanuel. (2006) - Análisis de sistemas-mundo. Una introducción. Madrid: Siglo
XXI Editores.
Winchester, L. (2016). Políticas públicas: formulación y evaluación.
DOCUMENTACION INSTITUCIONAL
Banco de la República (2015) Comportamiento del índice de precios de la vivienda usada
IPVU – 1988-2015 con base en el sector financiero.
Banco de la República (2015) Comportamiento Índice de precios de la vivienda nueva
(IPVNBR) – 1988-2015 con base en el sector financiero.
CEPAL- Comisión Económica para América Latina y el Caribe- (2000) Informalidad y
segregación urbana en América Latina. Una aproximación. Editora Nora Clichevsky.
Santiago de Chile. CEPAL.
CEPAL (2006). La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad.
Santiago de Chile: CEPAL.
CEPAL (2009). Panorama social de América Latina. Santiago de Chile: CEPAL.
CEPAL (2012) Población, Territorio y Desarrollo Sostenible. Chile. CEPAL. Santiago de
Chile, Junio de 2012
CEPAL (2014) Urbanización y políticas de vivienda en China y América Latina y el Caribe
Perspectivas y estudios de caso. Chile. CEPAL.
CEPAL (2015), Panorama Social de América Latina, 2015, CEPAL, Santiago, 2016.
Contraloría General de la República (2014) INFORME DE AUDITORÍA FONDO NACIONAL
DE VIVIENDA - FONVIVIENDA Vigencia 2014.
______ (2015) INFORME DE AUDITORÍA FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -
FONVIVIENDA Vigencia 2014.
Conpes, D. (040). Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia,
Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DC.
Conpes, D. (100). Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia,
Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DC.
Conpes, D. (102). Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia,
Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DC.
Conpes, D. (3269). Consejo Nacional de Política Económica y Social República de
Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DC.
Conpes, D. (3397). Consejo Nacional de Política Económica y Social República de
Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DC.
Conpes, D. (3604). Consejo Nacional de Política Económica y Social República de
Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DC.
Conpes, D. (3725). Consejo Nacional de Política Económica y Social República de
Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DC.
Conpes, D. (3740). Consejo Nacional de Política Económica y Social República de
Colombia, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá, DC.
DANE (2014). Boletín técnico Indicadores Económicos Alrededor de la Construcción - IV
83
trimestre de 2014.
DANE (2016). Boletín técnico Indicadores Económicos Alrededor de la Construcción - IV
trimestre de 2016.
DANE (2016). Boletín técnico cartera hipotecaria. Septiembre de 2016.
Departamento Nacional de Planeación. (2007) MECANISMOS DE FOCALIZACIÓN: Cuatro
estudios de caso. Septiembre de 2007.
_____ (2010). Indicadores para el seguimiento del plan de desarrollo “Prosperidad para
todos”
_____ (2012) Avances y retos de la Política Social en Colombia. Septiembre de 2012.
_____ (2014) Guía metodológica para el Seguimiento y la Evaluación a Políticas Públicas
(SINERGIA), Dirección de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas, DNP,
2014.
_____ (2014) Balance de resultado Plan Nacional de Desarrollo.
_____ (2014) Balance De Resultados: Enfoque Nacional 2014.PND. 2010- 2014. Dirección
de Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas.
Económicos CAMACOL, E. (2014). CARACTERÍSTICAS DEL MERCADO LABORAL EN
EL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN: Potencialidades y Propuestas. Informe
económico, 58.
Económicos CAMACOL, E. (2014). De La Propiedad Al Alquiler: Una mirada a las
experiencias recientes de la política de vivienda en Latinoamérica. Informe
económico, 62.
Económicos CAMACOL, E. (2015). Índice De Competitividad Departamental Y Desarrollo
Regional De La Actividad Edificadora. Informe económico, 68.
Económicos CAMACOL, E. (2016). Balance del mercado de vivienda nueva: Dinámica de
los principales indicadores en el 2015 y panorama de política pública para el
2016. Informe económico, 76.
Ministerio De Vivienda, Ciudad Y Territorio (2014) INFORME DE GESTIÓN AL
CONGRESO DE LA REPÚBLICA 2012-2014.
Ministerio De Vivienda, Ciudad Y Territorio (2012) Ejecución presupuestal. SIIF Nación. En:
http://www.minvivienda.gov.co/sobre-el-ministerio/finanzas-y-
presupuesto/presupuesto-aprobado-en-ejercicio-e-informaci%C3%B3n-
hist%C3%B3rica
Ministerio De Vivienda, Ciudad Y Territorio (2013) Ejecución presupuestal. SIIF Nación. En:
http://www.minvivienda.gov.co/sobre-el-ministerio/finanzas-y-
presupuesto/presupuesto-aprobado-en-ejercicio-e-informaci%C3%B3n-
hist%C3%B3rica
Ministerio De Vivienda, Ciudad Y Territorio (2014) Ejecución presupuestal. SIIF Nación. En:
http://www.minvivienda.gov.co/sobre-el-ministerio/finanzas-y-
presupuesto/presupuesto-aprobado-en-ejercicio-e-informaci%C3%B3n-
hist%C3%B3rica
Ministerio De Vivienda, Ciudad Y Territorio (2015) Ejecución presupuestal. SIIF Nación. En:
http://www.minvivienda.gov.co/sobre-el-ministerio/finanzas-y-
presupuesto/presupuesto-aprobado-en-ejercicio-e-informaci%C3%B3n-
hist%C3%B3rica
Ministerio De Vivienda, Ciudad Y Territorio (2014) Colombia: Cien Años De Políticas
Habitacionales. Panamericana. Bogotá. 2014.
84
Santos, J. M. (2010). Plan nacional de desarrollo 2010-2014. Prosperidad para Todos,
Bogotá.
Santos, J. M. (2014). Plan nacional de desarrollo 2014-2018. Todos Por Un Nuevo País,
Bogotá.
Normatividad Nacional
Ley 60 de 1993
Ley 546 diciembre de 1999
Ley 1151 de 2007
Ley 1450 de 2011
Sentencia c149 de 2010
Ley 3795 de 2012
Decreto 1921 de 2012
Decreto 2715 de 2012
Decreto 4803 de 2010,
Decreto 4970 de 2011
Decreto 1593 de 2012
NORMATIVIDAD INTERNACIONAL
ONU (1969) Declaración sobre el progreso y el desarrollo de lo social.
ONU (1990) Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los
migrantes y sus familias.