reducción de la pobreza en la nueva asia y pacífico · co, el desarrollo de mecanismos globales...

65BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 2937

DEL 1 AL 15 DE MAYO DE 2008

M O N O G R Á F I C O

1. Introducción

La fase actual de crecimiento en Asiaes el periodo más destacado de creci-miento rápido y sostenible de la historia.Cada una de las décadas pasadas ha

afectado a más habitantes de la región (ydel mundo). El presente trabajo trata de lanaturaleza de dicho crecimiento, de susvínculos con la pobreza y la equidad, y delo que esto implica para la estrategia delBanco Asiático de Desarrollo (BAsD) (1).

Comencemos con dos cuestionesacerca de este impresionante crecimien-to.

Reducción de la pobreza en la nueva Asia y Pacífico

Desafíos clave del crecimiento incluyente parael Banco Asiático de Desarrollo

Michael Walton*

El presente trabajo resume el debate estratégico en el Foro sobre creci-miento incluyente y reducción de la pobreza en la nueva Asia y Pacífico,celebrado los días 8 y 9 de octubre de 2007, como se puso de relieve en eldiscurso principal del autor de este artículo, Michael Walton. En él se man-tiene que el crecimiento tiene que ser incluyente para ser sostenible yaceptado por la población. La región de Asia y el Pacífico, con sus crecien-tes desigualdades, ha perdido algo el rumbo del crecimiento incluyente desu pasado. Esto ofrece nuevas oportunidades para que el Banco Asiáticode Desarrollo vincule conocimiento y financiación en áreas en las que tan-to los gobiernos como los mercados fracasan.

Palabras clave: pobreza, internacionalización de la economía, crecimientosostenido, desarrollo regional, Banco Asiático de Desarrollo.

Clasificación JEL: F02, I30, O10.

* Centro de investigación sobre políticas de Delhi(India) y la escuela de gobierno Kennedy de la Uni-versidad de Harvard.

Las opiniones expresadas en el presente trabajo son lasde su autor y no reflejan necesariamente las opiniones y po-líticas del Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), de su juntade gobernadores ni de los gobiernos a los que representan.Michael Walton, presentó este trabajo como discurso princi-pal durante el foro sobre «Crecimiento incluyente y reduc-ción de la pobreza en la nueva Asia y Pacífico» celebradolos días 8 y 9 de octubre de 2007 en el BAsD, en Manila.

(1) El trabajo pretende sacar temas relevantes para laspolíticas de la amplia documentación académica sobrelas cuestiones tratadas. Recurre en concreto a importan-tes síntesis recientes de los bancos de desarrollo multila-terales: véanse en especial BAsD (2007b), BancoMundial (2005) y Gill y Kharas (2007).

MICHAEL WALTON

BOLETÍN ECONÓMICO DE ICE Nº 2937DEL 1 AL 15 DE MAYO DE 200866

Primera, la pauta de crecimiento impor-ta. El título del congreso para el que se es-cribió este trabajo es «Crecimiento inclu-yente y reducción de la pobreza en lanueva Asia». Aquí hay una aparente ambi-güedad. Sí, la reducción de la pobrezaeconómica absoluta ha sido tan inauditacomo la tasa de crecimiento. Actualmenteestá haciendo importantes incursiones enla India y en los grandes países del Asiaoriental. Con las tendencias actuales, lapobreza económica absoluta grave preo-cupará sobre todo a pequeñas bolsas de lapoblación asiática en 2020. También se ha-brán cumplido muchos de los demásObjetivos de Desarrollo del Milenio que setrazaron principalmente para países po-bres. ¿Significa eso que la región podrápronto declarar la victoria y centrarse úni-camente en el crecimiento global? ¿Losmercados y los gobiernos harán que seproduzca automáticamente el desarrollosocial y siga disminuyendo la pobreza? Dehecho, se trata de lo contrario: en la regiónhay una creciente y extendida preocupa-ción social acerca de la naturaleza y lapauta de crecimiento respecto a la distribu-ción de los ingresos y los indicadores so-ciales, la inseguridad y las condiciones me-dioambientales.

Segunda, los episodios de crecimientomás rápidos no se mantienen durante va-rias décadas. Es cierto que unos pocospaíses de Asia han logrado pasar a teneringresos medianos altos o ingresos altos(República de Corea, Malasia y Tailandia,y, por supuesto, Japón). Pero la mayoría,incluida la mayor parte de la población deAsia, sigue teniendo ingresos bajos o in-gresos medianos bajos. La RepúblicaPopular China (RPC) tiene un producto in-terior bruto (PIB) per cápita de unos 6.600USD en términos de paridad de poder ad-quisitivo (PPA), y la India, menos de 3.500USD (y ambas mucho menos en dólarescorrientes). Brasil y México tuvieron perio-dos de crecimiento milagroso antes deque la cosa se detuviera repentinamentecon la crisis de la deuda de los añosochenta. Brasil tiene en la actualidadaproximadamente los mismos ingresosque Tailandia, y México, aproximadamen-te los mismos que Malasia (Gráfico 1).¿Qué hace falta para mantener el proce-so de crecimiento y desarrollo rápidos?

La primera parte de este trabajo secentra en el proceso de crecimiento y susinteracciones con distintas dimensionesde desigualdad y bienestar. Sugiere queun concepto más amplio del desarrollo re-


0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

Nepal

Bangladesh

Pakistán

Camboya

VietnamIndia

Indonesia

Sri Lanka

Filipinas

Rep. Popular C

hinaBra

sil

Taila

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México

MalasiaCore

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GRÁFICO 1INGRESOS PER CÁPITA EN ASIA EN 2005, PAÍSES SELECCIONADOS

(Dólares US per cápita en paridad de poder adquisitivo)

Fuente: Indicadores del desarrollo mundial.

REDUCCIÓN DE LA POBREZA EN LA NUEVA ASIA Y PACÍFICO. DESAFÍOS CLAVE…



presenta fielmente las preocupacionessociales en Asia. «Crecimiento incluyen-te» no es una mala expresión para reflejaresto, aunque es necesario especificar de-talladamente lo que significa. En concre-to, reconocer que está más de acuerdocon las preocupaciones y aspiraciones delas sociedades asiáticas no tiene por quéminar la prioridad otorgada a la pobrezagrave y absoluta. También mantiene queexisten relaciones entre ambas cuestio-nes: la búsqueda del «crecimiento inclu-yente» no sólo es intrínsecamente desea-ble sino que, en muchas áreas, tambiénconstituye un requisito necesario para unproceso de crecimiento sostenible. No setrata sólo de añadir inclusión al crecimien-to, sino de lograr inclusión para el creci-miento.

La segunda parte del trabajo se vuelvehacia el papel del Banco Asiático delDesarrollo (BAsD) en la siguiente fase deldesarrollo de Asia, digamos, hasta 2020.Aquí, la cuestión clave es cómo puede elBAsD causar un impacto positivo en losprocesos de desarrollo en Asia, dados elamplio concepto de desarrollo y el eleva-do y creciente acceso a financiación pri-vada en la región. El mensaje principal esque el BAsD debería centrarse en áreasen la que tanto los mercados como los go-biernos están fracasando y en las que tie-ne, o puede desarrollar, la capacidad pa-ra contribuir. La contribución puederealizarse mediante apoyo, conocimientoo ayudando a determinar las interaccio-nes estratégicas que se encuentran de-trás del diseño de políticas y de las insti-tuciones económicas. La vinculación delconocimiento con la financiación suele serimportante para su eficacia.

En los países más pobres, esto implica-rá, con frecuencia, un apoyo continuado alos gobiernos centrales proporcionando in-fraestructuras y servicios sociales guber-namentales. No obstante, en los países

con mercados emergentes (incluidos laRepública Popular China, la India y Viet-nam), esto implicará cada vez más unamezcla de servicios financieros y relaciona-dos con el conocimiento que se enfrenten alos retos más complejos de la inclusión deregiones o colectivos que presentan retrasoen términos de desarrollo social y económi-co, el desarrollo de mecanismos globalespara gestionar la seguridad, la inclusión fi-nanciera y la gestión de las preocupacionesecológicas.

Para todos los países, hay fundamen-tos para aumentar la participación en pro-yectos regionales o multinacionales, perotambién para reducir la participación enlos pilares tradicionales del compromisodel BAsD: infraestructuras a gran escalacon gobiernos nacionales y (para el sectorprivado) inversiones en el sector financie-ro y empresarial a gran escala.

Aunque existen fuertes paralelismoscon el diagnóstico general del informe delGrupo de Personas Eminentes (GPE)(BAsD, 2007a), también hay diferenciassignificativas en las consecuencias opera-tivas, que se discuten a continuación.

2. Desigualdades, pobreza yproceso de crecimiento

Se ha escrito mucho sobre el creci-miento de Asia. (Véanse BAsD, 2007c,para una actualización reciente; y Gill yKharas, 2007, para una interpretación amás largo plazo.) Yo me centro en cómointeractúa una variedad de desigualdadescon el proceso de crecimiento.

2.1. ¿Qué está ocurriendo con ladistribución en Asia?

Tradicionalmente se ha consideradoque Asia era una región con escasa desi-


MICHAEL WALTON


gualdad: Asia oriental solía calificarse deejemplo de «crecimiento con equidad» y,antes del despegue de los años 80 en laIndia, se consideraba que el Asia meridio-nal estaba experimentando un modestocrecimiento con bajos niveles de desi-gualdad (2). Ambas regiones contrasta-ban con la «elevada desigualdad con cri-sis y lento crecimiento» de AméricaLatina. De hecho, en términos de diferen-cias de ingresos, los países asiáticos os-cilan entre moderadamente desiguales ybastante desiguales en comparación conlos niveles internacionales (Gráfico 2).

Países como Malasia, Filipinas y Tai-landia han tenido durante algún tiempo ni-veles de desigualdad comparables conlos de muchos países latinoamericanos.La República Popular China ha experi-mentado un aumento de la desigualdadque es incluso mayor. El coeficiente de

Gini de México para los gastos per cápita,por ejemplo, es ahora de 46, cercano alnivel de desigualdad de la RepúblicaPopular China. Este sigue estando pordebajo de los niveles de desigualdad deBrasil o Sudáfrica, pero apenas es iguali-tario según este patrón. Además, la ten-dencia dominante es la del aumento de ladesigualdad en las diferencias de ingre-sos, sobre todo en los países con menordesigualdad (Gráfico 3). Se trata de cam-bios que no son insignificantes, sobre to-do porque esta medida de la desigualdadde los ingresos tiende a moverse lenta-mente.

Las encuestas por hogares en las queestán basadas las cifras anteriores captanbien la mayor parte de la distribución, perono atrapan en su red a los ricos. Es intere-sante observar que en muchos de los paí-ses de Asia oriental existían importantesfortunas multimillonarias antes de la crisisde dicha región: como puede verse en elGráfico 4, el porcentaje de patrimonio mul-


GRÁFICO 2DESIGUALDAD DE LOS INGRESOS EN ASIA

(Coeficientes de Gini de gastos per cápita o desigualdad de ingresos)

Notas: se utilizan las distribuciones de ingresos por familia para Corea (únicamente sueldos urbanos y hogares con salarios) y Taipéi.Fuente: Banco Asiático de Desarrollo. 2007.

Nepal, 2003República Popular China, 2004

Filipinas, 2003Turkmenistán, 2003

Tailandia, 2002Malasia, 2004

Sri Lanka, 2002Camboya, 2004

Vietnam, 2004Azerbaiyán, 2001

India, 2004RDP Lao, 2002Indonesia, 2002

Bangladesh, 2005Taipéi (China), 2003

Kazajistán, 2003Armenia, 2003

Mongolia, 2002Tayikistán, 2003

Corea, Rep. de, 2004Pakistán, 2004

República Kirguisa, 2003

0 10 20 30 40 50

(2) Véase un análisis dominante desde esta perspecti-va en Banco Mundial (1993).




timillonario con respecto al PIB era muchomayor en Indonesia, Malasia, Singapur yTailandia que en los países latinoamerica-

nos, Estados Unidos (EEUU) o Japón.Incluso en la República de Corea, esta pro-porción era mayor en 1996 que en EEUU.


NepalRepública Popular China

CamboyaSri Lanka

BangladeshRPD Lao

IndiaCorea, Rep. de

Taipéi (China)Vietnam

TurkmenistánAzerbaiyán

TayikistánFilipinasPakistán

IndonesiaMongolia

MalasiaKazajistán

ArmeniaTailandia

-5 0 5 10

Notas: los años durante los cuales se han computado los cambios son los siguientes: Armenia (1998–2003); Azerbaiyán (1995–2001);Bangladesh (1991–2005); Camboya (1993–2004); República Popular China (RPC) (1993–2004); India (1993–2004); Indonesia(1993–2002); Kazajistán (1996–2003); República de Corea (1993–2004); República Democrática Popular Lao (1992–2002); Malasia(1993–2004); Mongolia (1995–2002); Nepal (1995–2003); Pakistán (1992–2004); Filipinas (1994–2003); Sri Lanka (1995–2002);Taipéi (China) (1993–2003); Tayikistán (1999–2003); Tailandia (1992–2002); Turkmenistán (1998–2003); y Vietnam (1993–2004).Distribución de los ingresos para la República de Corea y Taipéi (China); distribución de los gastos para el resto.

Fuente: Banco Asiático de Desarrollo. 2007.

GRÁFICO 3CAMBIOS EN LA DESIGUALDAD ENTRE 1991 Y 2005

(Cambios en puntos porcentuales en el coeficiente de Gini)

ArgentinaBrasil

Chile

PRC

Colombia

Ecuador

India

Indonesia

Israel

Japón

Corea

Kuwait

Malasia

México

Perú

Filipinas

Rusia

Arabia Saudi

Singapur

Tailandia

Reino Unido

Estados UnidosVenezuela

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GRÁFICO 4PROPORCIÓN DE RIQUEZA MULTIMILLONARIA CON RESPECTO AL PIB ANTES DE LA CRISIS DE ASIA ORIENTAL

(PIB per cápita frente a riqueza multimillonaria total/PIB)

Fuente: Forbes.com e indicadores del desarrollo mundial.

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Estos porcentajes disminuyeron significati-vamente con la crisis en Indonesia yTailandia, pero más recientemente, la pro-porción del patrimonio con respecto al PIBde multimillonarios indios se ha disparadohasta más del 15 por 100 del PIB.

Más allá de la distribución interpersonalde los ingresos y la riqueza, en Asia desta-ca una variedad de desigualdades adicio-nales. En algunos países, sobre todo en elAsia meridional, las diferencias en la situa-ción sanitaria y educativa son muy eleva-das en comparación con los niveles inter-nacionales y guardan correlación con lasmedidas de los bienes familiares.

En muchos países de Asia, las diferen-cias entre los sexos siguen siendo gran-des, y mayores que en Latinoamérica.Esto queda gráficamente ilustrado con laescasa proporción de niñas con respectoa niños en partes de la India (incluidos los

estados relativamente más acomodadosdel Punyab y Haryana), la República Po-pular China y la República de Corea (Grá-fico 5).

Las diferencias espaciales también sonelevadas en muchas dimensiones del bie-nestar. Siempre ha habido diferencias sus-tanciales entre las zonas rurales y urbanas,en términos de ingresos, condiciones so-ciales y acceso a servicios. La emigraciónha sido una importante fuente de reducciónde la pobreza, pero también ha supuestonuevos retos en las ciudades, con pésimascondiciones de vida para los habitantesmás pobres de las ciudades (en áreas me-tropolitanas e, incluso más, en pequeñas ymedianas ciudades), y duras presiones so-bre la provisión de servicios.

También son motivo de preocupación lapersistencia y, con frecuencia, la crecienteimportancia de las diferencias espacialesentre las regiones. Casi todos los paísesprincipales tienen regiones importantesque crecen más lentamente y, con frecuen-cia, desde una base más pobre (por ejem-plo, Bihar, Orissa y Uttar Pradesh en laIndia; algunas provincias interiores de laRepública Popular China; y el este deIndonesia). Mientras que la emigración es-tá conduciendo a alguna mejora de estasdiferencias, siguen siendo tercamente per-sistentes.

En último lugar me gustaría destacar lanotabilidad de las diferencias grupales enmuchos países, particularmente las cas-tas intocables de la India y Nepal, y lasminorías étnicas (tribus en la India) enmuchos países de la región.

2.2. La cambiante estructura de lapobreza

La combinación de crecimiento y desi-gualdad está cambiando la estructura de lapobreza. Destaco dos aspectos:


GRÁFICO 5RELACIÓN DE MASCULINIDAD INFANTIL

(DEL NACIMIENTO A LOS 4 AÑOS), 1950-2000

Fuente: Banco Mundial. 2005.

República Popular China

República de Corea

India

Punjab y Haryana (India)

195319641982199019952000

1949196019701980199019952000

195119611971198119912001

195119611971198119912001

1,00 1,05 1,10 1,15 1,20 1,25




En primer lugar, la pobreza extrema seestá concentrando cada vez más en zo-nas geográficas concretas de la región.Un corolario directo de las desigualdadesespaciales y grupales mencionadas es laconcentración espacial de la pobreza.Esto queda ilustrado en la Gráfico 6 paraAsia oriental, que utiliza el patrón de 1dólar US PPA al día, y que también mues-tra cómo algunas de las zonas de elevadaincidencia se encuentran en zonas geo-gráficas que cruzan fronteras nacionales.

También constituyen una notoria carac-terística de la India los grandes diferencia-les de la incidencia de la pobreza: la propor-ción de personas varía de menos del 10 por100 de la población en Himachal Pradesh yel Punyab, a más del 40 por 100 en Bihar yOrissa (Debroy y Bhandari, 2007).

Las diferencias grupales en el bienes-tar general provocan un aumento de la in-cidencia de la pobreza entre grupos étni-cos minoritarios y, en la India, las castasintocables. Estas se encuentran a vecesen zonas geográficas con escasos nivelesde desarrollo económico: como muestrael Gráfico 7, tanto la condición de minoríacomo la residencia en las montañas con-tribuyen a aumentar la incidencia de la po-breza en la República Popular China.Podemos encontrar una asociación simi-lar entre ubicación y condición étnica pa-ra los grupos tribales (adivasi) en la India.La condición de casta intocable, en com-paración, está más dispersa en las regio-nes de la India.

Las concentraciones espaciales de lapobreza están vinculadas con frecuencia


GRÁFICO 6LA DISTRIBUCIÓN ESPACIAL DE LA POBREZA EN ASIA ORIENTAL

Nota: en dólares de paridad de poder adquisitivo.Fuente: Gill y Kharas, 2007.

OCÉANOPACÍFICO

OCÉANO ÍNDICO

Porcentaje de la población quevivía con menos de 1 dólar US

PPA/día en 2002

MICHAEL WALTON


con la fragilidad medioambiental. Esto lla-ma más la atención en las zonas semiári-das y propensas a las inundaciones ca-racterísticas de muchas partes de laregión. La vulnerabilidad a las perturba-ciones económicas relacionadas con lameteorología puede ser grave y, algunasveces, desastrosa en estas zonas. Esprobable que los efectos del cambio cli-mático empeoren la pobreza medioam-biental, con pérdidas particularmente in-tensas en la capacidad de retención deagua congelada en el Himalaya, lo quepodría amenazar de forma espectacularlos medios de subsistencia de grandespartes de Bangladesh, el norte de la Indiay Pakistán (BAsD, 2007d).

El segundo cambio se refiere a qué seconsidera pobreza. A medida que los ni-veles de vida aumentan con el crecimien-to, también cambia el significado de po-breza. Los niveles medios de ingresos porpersona que aparecen en el Gráfico 1 im-plican que en gran parte de la región (ex-cepto en la República de Corea), la mayo-ría de la población se consideraría pobre,en términos de ingresos, en comparacióncon los niveles de los países desarrolla-dos. En un mundo cada vez más globali-

zado, contar con las habilidades, el acce-so a las infraestructuras y las comunica-ciones para participar de forma eficaz enlos mercados mundiales es un requisitopara evitar la pobreza desde el punto devista de las aspiraciones de las socieda-des en crecimiento. Este será el patrónutilizado con más frecuencia a medidaque los países asiáticos pasan a tener in-gresos medianos y se integran más en lasinteracciones económicas y culturalesmundiales. Además, las cuestiones de in-seguridad son dominantes (a medida queaumenta la dependencia de los mercadosmundiales), lo que supone el aumento delos riesgos y de las compensaciones.Esto se aplica doblemente a la integraciónde las sociedades con menores ingresos,puesto que importantes partes de la po-blación siguen dependiendo del estadodel tiempo.

2.3. ¿Cómo interactúan actualmentelas desigualdades y el crecimiento,y cómo lo harán en el futuro?

Pasemos ahora a las interacciones en-tre el proceso de crecimiento y las desi-


montaña, minoría(7 por100)

fuera de montañas, minoría (4 por 100)

montaña, no minoría(19 por 100)

fuera de montañas,no minoría (70 por 100)

40,2

30,0

23,3

13,7

0 10 20 30 40 50

Porcentaje de población con consumo per cápita inferior a 1 USD/día

Nota: el porcentaje de cada grupo en la población rural total se muestra entre paréntesis. Fuente: Basado en cálculos realizados para Banco Mundial 2006b. Gill y Kharas, 2007.

GRÁFICO 7POBREZA, UBICACIÓN Y ORIGEN ÉTNICO EN LA REPÚBLICA POPULAR CHINA RURAL (2003)




gualdades: en materia de riqueza, ingre-sos, capital humano, seguridad, condicióny poder.

Aunque Asia nunca ha sido tan igualita-ria como algunas veces se la ha calificado,parte de la historia de «crecimiento conequidad» sí se aplicaba a la pauta de ex-pansión, sobre todo en Asia oriental y su-doriental (incluida la República PopularChina en los años ochenta). Los grupospobres y medianos tuvieron una ampliaparticipación en el proceso de crecimiento.Sin embargo, esto no era ni mucho menosproducto de una simple filtración del creci-miento; más bien reflejaba característicasclave del proceso de crecimiento que con-taban con el apoyo eficaz del diseño insti-tucional y de políticas. Destaco cuatro:

● Rápido crecimiento de la productivi-dad rural provocado por el cambio tecnoló-gico; provisión de aportaciones; intensifica-ción de la infraestructura rural relacionadacon una propiedad de la tierra «razonable-mente» igualitaria que mantenía el creci-miento en la productividad agrícola y enactividades no agrarias con mayor rendi-miento.

● Mejoras generales en la educación,que implicaban construir la pirámide edu-cativa desde abajo, con un acceso prácti-camente universal a la educación básicacomo base para una posterior ampliaciónde la educación secundaria general. En lamayoría de los países, esto se mantuvopor delante de la creciente demanda decualificaciones, característica común delproceso de crecimiento.

● Inserción en la economía internacio-nal de formas que actuaban a grandesrasgos por líneas de ventaja comparativaen cuanto a mano de obra no cualificaday semicualificada en fabricación (donde«no cualificada» implicaba típicamente«al menos educación primaria»). Esto seproducía porque los países básicamenteestaban introduciéndose en el comercio

internacional por la parte más baja de lajerarquía salarial internacional imperante,y haciéndolo de forma consecutiva, enforma de V, por toda la región. Los paísesque se encontraban más arriba en la je-rarquía iban actualizando sus pautas deproducción a un ritmo constante a medidaque las cualificaciones y los salarios au-mentaban y se intensificaba el capital.

● Un grado de dualismo relativamentemoderado en los mercados de productosy mano de obra que mantenía la expan-sión constante en el sector formal, y la au-sencia de grandes discontinuidades enlas condiciones de empleo entre los sec-tores formal e informal.

De forma crucial, estas pautas econó-micas fueron mantenidas por procesospolíticos que fomentaban una inclusióngeneral. Esto quedó especialmente demanifiesto en dos características de lassociedades en este periodo:

1. La necesidad política de incluir gru-pos de masas. Mientras que muchos regí-menes fueron autoritarios durante ampliosperiodos, tenían una fuerte necesidad polí-tica de proporcionar progreso económico ysocial al campesinado, debido a la estruc-tura de propiedad de la tierra rural y a lasamenazas de revolución rural. Con el tiem-po, esto fue pasando gradualmente a unanecesidad de cumplir con la mano de obraurbana.

2. Gestión de intereses especiales.Desde luego se crearon concentracionesde riqueza, con estrechos vínculos con elcomportamiento del estado. Como puedeobservarse en el Gráfico 4, Asia oriental tie-ne muchos multimillonarios, muchos de loscuales están relacionados con pirámidesempresariales de control familiar. La adqui-sición y creación de rentas ha sido pertinen-te para esto, y, retrospectivamente se con-sideró que el «capitalismo de amiguetes»había sido uno de los factores que se en-contraban detrás de la crisis financiera de


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Asia oriental de 1997/98. Pero, durante pe-riodos prolongados, la predominante con-quista del diseño de políticas fue controladapor ejecutivos fuertes y las necesidades delos resultados de exportación.

¿Cómo se concilia las más recientehistoria de crecientes desigualdades an-teriormente esbozada con esta experien-cia anterior? La pauta actual refleja dife-rencias tanto en la estructura como en losprocesos económicos. Puedo relacionar-los con las distintas características del pe-riodo anterior que acabo de resumir.

En algunos países el crecimiento de laproductividad ha sido escaso. El sector dela agricultura se considera un lastre parala dinámica de crecimiento actual de laIndia. La agricultura y el empleo rural noagrario (sectores de mano de obra muyintensiva en relación con otros sectores)contribuyen débilmente a la demanda demano de obra (incluida la demanda implí-cita en actividades por cuenta propia). Lasrazones de este lento crecimiento soncomplejas, pero al menos parte de la his-toria radica en distorsiones ineficaces ysubsidios mal diseñados.

La expansión de la educación ha reza-gado la creciente demanda de cualificacio-nes. Este es, sobre todo y de nuevo, el ca-so de la India, que creó históricamente un

sistema educativo altamente sesgado, conescasa matrícula y calidad para la ense-ñanza primaria y secundaria, combinadocon un apoyo relativamente elevado en laeducación superior, incluidos unos pocosrefugios de excelencia (particularmente losinstitutos tecnológicos de la India). Pero elaumento de las primas para los trabajado-res cualificados, sobre todo con estudiossuperiores, no es sólo una característicade la India, sino que también se aplica aotros países de la región. (Véanse elGráfico 8 para la República Popular Chinay Vietnam; y BAsD, 2007b, tanto para laIndia como para Filipinas).

Estas presiones de la demanda sobrelas cualificaciones (sobre todo en la partesuperior de la distribución) concuerdancon trabajos sobre Latinoamérica que ha-llaron un aumento de las primas por cua-lificaciones tras la apertura al comercio ya las inversiones extranjeras directas enlos años ocenta y noventa. Un meticulosotrabajo empírico sobre los países latinoa-mericanos lo ha atribuido a «cambios tec-nológicos que favorecen las cualificacio-nes» provocados por la apertura (3). Esto


1988198919901991 1992 1993 19941995 1996 1997 19981999 20002001

40

35

30

25

20

15

10

5

0Impa

cto

sobr

e lo

s sa

lario

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e)

RPC urbana

universidad en relación con instituto

escuela técnica en relación con instituto

Vietnam

706050403020100

Título universitario en relacióncon la finalización de la

enseñanza primaria

10,5

32,3

68,2

Impa

cto

sobr

e lo

s sa

lario

s (P

orce

ntaj

e)

1993 1998 2002-04

Fuente: Gill y Kharas, 2007.

GRÁFICO 8AUMENTO DE PRIMAS SALARIALES PARA GRADUADOS SUPERIORES

EN LA REPÚBLICA POPULAR CHINA (RPC) Y VIETNAM

(3) Véase en Sánchez-Páramo y Schady (2002) unanálisis empírico de varios países latinoamericano; paraotras fuentes, véase de Ferranti et al. (2003).




está relacionado con motores contempo-ráneos del dinamismo económico en laregión de Asia. Como se trata en Gill yKharas (2007), los principales motores delcrecimiento económico a largo plazo seencuentran en los procesos de innovacióny explotación de los rendimientos crecien-tes de escala dentro de las industrias yentre ellas. Estos procesos implican in-trínsecamente rentas diferenciales (parti-cularmente para aquellos que innovan),generalmente implican recompensas máselevadas para las cualificaciones, y sue-len implicar procesos dependientes de latrayectoria cosechando los frutos de laaglomeración en las ciudades, y el esta-blecimiento de capacidades industriales,conexiones logísticas, cadenas de sumi-nistro intraindustrial y redes de servicioque se derivan de la inversión en líneasde fabricación y comerciales. La intensivaintegración de Asia oriental ha sido un im-portante motor de estos procesos. Es po-sible que el asombroso éxito de la Indiaen algunas industrias de servicios (princi-palmente en la de la informática) puedahaber reflejado inicialmente la tradicionalventaja comparativa en su abundancia deingenieros altamente cualificados a bajocoste, pero actualmente sigue un rumbo

que depende de la trayectoria. Una mani-festación de estas pautas es la concentra-ción espacial y la creciente importancia delas ciudades. En la India, Bangalore fue laprimera ciudad que consiguió prominen-cia en la informática (si bien con algunoscompetidores en la actualidad) y Chennaitiene una próspera concentración en elsector del automóvil. Como ilustra el Grá-fico 9, la inversión extranjera directa estámuy concentrada en la costa de la Re-pública Popular China y sólo tres ciuda-des vietnamitas en estos dos países.

Una última área de diferencia de eta-pas anteriores se encuentra en el merca-do laboral. En la República Popular Chinay Vietnam, es probable que la liberaliza-ción del mercado laboral haya contribuidoa aumentar los diferenciales a medidaque el sector privado crecía para dominarel empleo. En la India, las constantes ycostosas restricciones al mercado laboralconstituyen una fuente de prejuicios con-tra una producción industrial con mano deobra más intensiva.

Estas diferencias indican que existenrazones estructurales para el aumento delas presiones sobre la desigualdad, y queestas no serán un fenómeno pasajero. Almismo tiempo, existen crecientes presio-


0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100

1988-2003

2003

1989

Costa (80,4)

Costa (86,8)

Interior(19,6)

Interior(3,2)

Porcentaje de IED Porcentaje de IED

RPC urbana Vietnam

Ciudad Ho Chi Min,Hanoi, Dong Nai

(60,8)

Otras provincias (39,2)

GRÁFICO 9LA CONCENTRACIÓN ESPACIAL DE LAS INVERSIONES EXTRANJERAS DIRECTAS (IED)

EN LA REPÚBLICA POPULAR CHINA (RPC) Y VIETNAM

Fuente: Fuente: Gill y Kharas, 2007. Datos de la oficina nacional de estadística, de varios años, para la República PopularChina; y de Leproux y Brooks (2004) para Vietnam.

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nes sociales para que aumente la seguri-dad económica a medida que las socieda-des se urbanizan, la transición demográfi-ca continúa y aumenta la importancia denuevas formas de vulnerabilidad.

El contexto político para la etapa actualdel crecimiento también es distinto. Lamayor parte de los países se enfrenta auna combinación de fuerzas económicaspara aumentar la desigualdad y presionespolíticas para aumentar la inclusión. En laRepública Popular China, existe una pre-ocupación explícita por el aumento de lasdesigualdades y un compromiso políticopara tomar medidas para reducirlas. En laIndia, durante mucho tiempo ha habido uncontraste entre una profunda exclusiónsocial de los colectivos desfavorecidos(sobre todo las tribus y castas intocables)y una variedad de políticas que intentabanfavorecer a estos grupos y alcanzar deforma más general a los pobres rurales.La movilización política por castas ha sidocada vez más notable en los últimos quin-ce años, con efectos variados: algunasveces positivos, algunas veces asociadoscon estructuras de favoritismo. En Indo-nesia, la consolidación del privilegio eco-nómico y sus vínculos con la corrupciónfue una importante fuente de las presio-nes que condujeron a la transición a la de-mocracia, que todavía se encuentra co-menzando un proceso de consolidación.En muchos de los países más pobres, lasdesigualdades se asocian con conflictoslatentes o reales. Por ejemplo, Camboya,Nepal, Pakistán y Sri Lanka tienen dificul-tades para desarrollar políticas eficaces,con frecuencia en el contexto de impor-tantes conflictos sociales.

Para el futuro, todo esto sugiere que esprobable que continúen los procesos eco-nómicos que provocan el aumento de ladesigualdad junto a las crecientes deman-das políticas para que se tomen medidasgubernamentales para aumentar la inclu-

sión y la seguridad. Los rendimientos cre-cientes, los efectos de la aglomeración, laimportancia de las rentas diferenciales ylas crecientes demandas de cualificacio-nes seguirán destacando. Donde interactú-en con sistemas educativos de respuestalenta y cuellos de botella de infraestructu-ras, las presiones sobre la desigualdad se-rán todavía más elevadas, e incluso másen países que combinan grandes poblacio-nes rurales y escaso dinamismo rural yagrícola. Esta integración es un ingredien-te esencial del mantenimiento del creci-miento rápido, pero implica prestar muchaatención a las cuestiones de inclusión. Ladesigualdad en la provisión de seguridades una dimensión añadida de la historia,con grandes partes de la población fuerade mecanismos formales, lo que conduceal aumento de las presiones políticas paraque se actúe.

3. ¿Importa la inclusión?Economía, instituciones ypolítica

¿Importa el aumento de la desigual-dad? En líneas más generales, ¿tienenque prestar las sociedades asiáticas aten-ción explícita a las cuestiones de inclu-sión?, ¿o pueden centrarse totalmente enel crecimiento, tal vez complementado conprogramas dirigidos a los cada vez menosque se encuentran en una pobreza absolu-ta? Estas cuestiones se encuentran en elcentro del debate tanto de la orientacióngeneral de las políticas públicas como delenfoque futuro de las actuaciones delBAsD.

Considero que existen razones intrín-secas y decisivas para que la inclusiónsea el núcleo del diseño de las políticas(Ali, 2007; y Ali y Zhuang, 2007). La razónintrínseca es que, en casi todas las socie-dades, la equidad se valora por derecho





propio. Puede sostenerse que la «igual-dad de oportunidades» es más básica ytiene un apoyo más general que la igual-dad de resultados. Sin embargo, el apoyoprácticamente universal en todo el mundoa las acciones para tratar de resolver elproblema de la pobreza grave indica quelos resultados preocupan a la sociedad enla parte inferior de la distribución. Por es-ta razón, el Banco Mundial, en su Informesobre el desarrollo mundial 2005/06, sos-tenía que una concepción normativa de laequidad debería incluir tanto la igualdadde oportunidades para todos como la re-ducción de la pobreza grave en los resul-tados (Banco Mundial, 2005). Este amplioenfoque coincide con la postura ética deAmartya Sen de que todos deberíamosser libres para luchar por la vida que es-cojamos (4).

Un interés decisivo por la equidad, so-bre todo en el sentido de igualdad deoportunidades, se deriva de las potencia-les complementariedades con el propioproceso de crecimiento. Como ha afirma-do el BAsD:

«Un pequeño aumento de la desigual-dad puede ser «bueno», en el sentido deque refleja recompensas para la empresay la innovación y los incentivos necesariospara aplicar recursos para sus usos másproductivos. Pero cuando el aumento dela desigualdad es consecuencia de pla-nes que restringen el acceso a las oportu-nidades, que toleran la apropiación debienes y la búsqueda de rentas, y queperpetúan y aumentan las divisiones so-ciales, es más probable que sea sintomá-tico de instituciones que, al final, tambiénobstaculizarán el crecimiento.» (BAsD,2007c, p. 31).

Esta cita capta adecuadamente la opi-nión de que, aunque es cierto que existen

concesiones entre igualdad y eficacia,también puede existir una relación negati-va entre algunas formas de desigualdad ycrecimiento. Es fundamental la idea deque importa la naturaleza de la desigual-dad: es necesario pensar en las desigual-dades (en plural) y sobre todo en las desi-gualdades de oportunidades, en contra-posición con una noción generalizada dela desigualdad, y menos que nada el coe-ficiente de Gini de desigualdad de ingre-sos.

El tema principal del Informe sobre eldesarrollo mundial 2005/06 del BancoMundial sobre equidad es precisamenteque algunas desigualdades son malaspara la eficacia (y, por tanto, para el cre-cimiento a largo plazo), por lo que unamayor equidad es un complemento im-portante para el crecimiento. Los meca-nismos pueden organizarse en tres cate-gorías.

El funcionamiento de los mercados.Acabo de subrayar la forma en que el pro-ceso de crecimiento en Asia tiene comoelementos centrales la innovación y losrendimientos crecientes de escala (Gill yKharas, 2007). Estos procesos tienden afavorecer a aquellos que están bien situa-dos en términos de cualificaciones, accesoal conocimiento y acceso a financiaciónpara aprovechar estas posibilidades. Setrata de un ejemplo de una cuestión másamplia. Cuando los mercados fracasan (ylo hacen sistemáticamente, sobre todo enlos países en vías de desarrollo), este fra-caso generalmente tiene una dimensióndistributiva. Los colectivos más pobres sonlos que más sufren las consecuencias delos mercados de créditos, seguros, tierras,cualificaciones o servicios sanitarios quefuncionan mal o están incompletos.Aquellos que tienen riqueza, posición ocontactos se benefician de forma despro-porcionada. Esto implica la pérdida deoportunidades económicas por la inversión


(4) Sen (1999). Sen también utiliza el término «capaci-dades» para hacer referencia a esta libertad.

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insuficiente de los colectivos más pobres (ypuede conducir a la distribución inadecua-da del capital a los colectivos más ricos ode mejor posición). Aquí los problemas me-dioambientales pueden interactuar máscon la distribución: las cuestiones medio-ambientales sufren intrínsecamente los fa-llos del mercado, ya sea a nivel local, na-cional, regional o mundial. Como se señalóanteriormente, en muchos casos, estosperjudican especialmente a los colectivosmás pobres, en zonas rurales con escasosrecursos y en zonas urbanas con altos ni-veles de contaminación y servicios inade-cuados de abastecimiento de agua y sane-amiento.

La influencia del poder predominante.Las políticas e instituciones económicas nose desarrollan en abstracto, sino que sur-gen con el tiempo como productos de fuer-zas políticas y sociales subyacentes. Un te-ma importante en los trabajos económicosrecientes es que la desigualdad de poderpuede llevar a instituciones económicasbien diseñadas para servir a los interesesde unos pocos, pero mal diseñadas paraprever una protección general de los dere-chos de propiedad, o a la provisión genera-lizada de infraestructuras económicas y so-ciales (Acemoglu, Johnson y Robinson,2001). Los colectivos excluidos tienen unainfluencia especialmente limitada sobre eldiseño de políticas e instituciones económi-cas. En el caso latinoamericano, los histo-riadores económicos han desarrollado estaopinión en su análisis de la formación deinstituciones económicas, jurídicas y políti-cas depredadoras y exclusivistas en el pe-riodo colonial. Estas surgieron como pro-ducto de las interacciones entre laspoderosas élites, las oportunidades econó-micas en la producción azucarera y la mi-nería de mano de obra intensiva, y la abun-dante oferta de mano de obra subordinada,importada en poblaciones indígenas y afri-canas mediante el comercio de esclavos

(Engermann y Sokoloff, 2002). Los países,claro está, tienen distintas historias. De he-cho, antes sugerí que el dinamismo de Asiaoriental estaba en parte asociado con nece-sidades políticas de dar a las masas y decontrolar al menos de alguna forma a loseconómicamente poderosos. Pero la cues-tión general del poder predominante siguepreocupando, sobre todo cuando las rentasdiferenciales son intrínsecas al proceso decrecimiento y existen elevadas concentra-ciones de riqueza (Gráfico 4). Rajan yZingales (2003) emplean la frase «salvar alcapitalismo de los capitalistas» para reflejaresta generalizada cuestión del poder pre-dominante.

Contragolpe redistributivo. Finalmente,la combinación de las crecientes desi-gualdades y el rápido crecimiento puedeprovocar mayores demandas de redistri-bución. Aunque un cambio a una genuinaigualdad de oportunidades puede ser confrecuencia un complemento de la eficacia(y, por tanto, del crecimiento), las presio-nes sociales pueden encauzarse median-te el funcionamiento del sistema políticoen demandas de mayor acceso a las ren-tas, a través de estructuras clientelistas ymedidas populistas que pueden conduciral mantenimiento o el aumento de los sub-sidios o a protecciones para colectivos im-portantes desde el punto de vista político.En la India, por ejemplo, los sindicatos deprofesores son importantes políticamentey es probable que resistan las reformasde los sistemas de compensación actua-les, que realmente no proporcionan incen-tivos para la enseñanza de calidad(Pritchett y Murgai, 2007).

4. ¿Qué implica esto para laacción pública?

En este breve trabajo no hay espaciosuficiente para entrar en detalles sobre el





diseño de políticas (5); prefiero explicar al-gunas consecuencias generales.

En primer lugar, a la luz de la relacióncomplementaria entre equidad y procesoseconómicos relacionados con el crecimien-to, prestar atención explícita a la inclusiónes deseable tanto intrínseca como decisiva-mente en muchos campos de la política so-cial y económica. Esto debería incluir unaatención continua a la pobreza absoluta,sobre todo en sus manifestaciones másgraves. Pero la equidad es mucho más am-plia que la pobreza absoluta, así que ni mu-cho menos disminuye su importancia a me-dida que continúa el (inestimable) progresoen la reducción de la pobreza absoluta gra-ve. Esto también es importante dada la pro-minencia política de las preocupaciones so-ciales. «Crecimiento incluyente» es unnombre razonable para el conjunto de pre-ocupaciones, siempre que se especifiquentodas las repercusiones y no se asocie conuna disminución de la atención sobre la po-breza absoluta.

En segundo lugar, esto tiene importan-tes consecuencias para el diseño de insti-tuciones y políticas económicas, algo re-lacionado con una gran variedad deáreas, entre otras:

● El «empoderamiento económico» detodos los colectivos, mediante el acceso afinanciación, infraestructuras económicas ymercados para los colectivos más pobres.

● Provisión de los medios para que to-dos los colectivos puedan adquirir las ca-pacidades para participar de forma eficazen un mundo cada vez más globalizado.

● Mecanismos generales de gestiónde riesgos para hacer frente a las insegu-ridades derivadas tanto de factores tradi-cionales (relacionados con la meteorolo-gía y sanitarios) como nuevos (influenciasde interacciones mundiales).

● Sistemas judiciales que funcionenpara todos los colectivos.

● Trascendiendo estas áreas hay cues-tiones de acción para tratar la inclusióneconómica y social de los colectivos desfa-vorecidos y la atención a los problemas es-paciales; estos incluyen, por una parte, ha-cer las ciudades «habitables» tanto eninterés de la competitividad como del bie-nestar y, por otra, abordar el acceso econó-mico entrelazado y cuestiones medioam-bientales asociadas con áreas geográficaseconómicamente «atrasadas».

En tercer lugar, es necesario entenderel contexto más general en el que se aco-mete la toma de decisiones económicas,en términos del funcionamiento de proce-sos políticos, la dinámica de las interac-ciones grupales, el acceso a la informa-ción y los mecanismos de rendición decuentas. Se han producido importantestransiciones históricas que favorecierontanto el crecimiento como la equidad enmomentos en los que se contaba con elapoyo de demandas políticas de cambio.Son ejemplos la extraordinaria y exitosaexpansión de la provisión social en paísesque ahora son ricos (Lindert, 2003); la de-sintegración de monopolios creados porlos capitalistas sin escrúpulos de comien-zos del siglo XX en EEUU (Robinson,2007); y el papel que el cambio estructu-ral, la transición a la democracia y la opor-tunidad de entrar en el mercado comúneuropeo tuvieron en la apertura deEspaña a la competencia (Boix, 2007). Elrumbo político de Asia sin duda será dife-rente de estos casos, pero los problemasen juego son comparables.

5. Consecuencias para el BAsD

¿Qué implica la naturaleza y la pautadel proceso de crecimiento de Asia para laestrategia del BAsD en la siguiente déca-


(5) Véanse los estudios de los temas del BancoMundial (2005) y Ali y Zhuang (2007).

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da más o menos? Sostengo aquí que la«nueva región de Asia y el Pacífico» estáconduciendo a cambios fundamentalesen la naturaleza de las demandas de ser-vicios del BAsD. De acuerdo con el infor-me del Gupo de Personas Eminentes(GPE), esto implica la necesidad de cam-bios importantes. De hecho, el tema ge-neral es que el BAsD tiene una oportuni-dad tremenda de llevar a cabo unatransformación para satisfacer la cambian-te pauta de demandas y necesidades. Unatransformación de ese tipo es deseable; di-fícil, pero factible. Pero si no se produceuna transformación, el BAsD va camino dela irrelevancia.

Un criterio central para la participacióndel BAsD debería ser dónde puede marcarla diferencia, y esto implica actividades enlas que tanto los mercados como los go-biernos fracasan. Con frecuencia, esto su-pondrá aumentar la atención sobre la inclu-sión en el proceso de desarrollo, porque allíes donde se encontrarán cada vez más lasdemandas más apremiantes de la sociedady porque se trata de un ingrediente impor-tante del crecimiento sostenido. Aunqueaquellos que viven en una pobreza econó-mica grave (menos de 1 dólar US/ día) de-berían seguir siendo un importante foco deatención del trabajo del BAsD, la proporción

de la población en este grupo será cadavez menor y la prioridad debería trasladar-se a aquellos relativamente desfavoreci-dos, o excluidos del proceso de desarrollo,tanto desde el punto de vista de las capaci-dades productivas, las condiciones socia-les, la provisión de riesgos u otras dimen-siones. También implica una mayoratención sobre el medio ambiente.

¿A qué indican las tendencias actualesque el BAsD debería prestar menos aten-ción? Como indica el Cuadro 1, los secto-res más importantes de la actividad opera-cional se encuentran en las infraestructuras(energía, transporte y comunicaciones, yagua y saneamiento) y finanzas, que juntassuponen el 74 por 100 de los préstamos.Gran parte se encuentra en actividades na-cionales a escala relativamente grande.

Para países con acceso al mercado(que también tendrán ingresos medianosen 2020), habrá cada vez menos necesi-dad (y menos demanda) de ese apoyotradicional a las infraestructuras a granescala, el sistema financiero central, yempresas a gran escala (para las opera-ciones del sector privado del BAsD). Enestas áreas habrá una abundante finan-ciación privada, y la acción gubernamen-tal será cada vez más eficaz. De hecho,es probable que mantener un compromi-


CUADRO 1OPERACIONES DEL BASD POR SECTOR (2006)

SectorPréstamos

(Millones dólares US)Porcentaje

Subvenciones(Millones dólares US)

Porcentaje

Agricultura y recursos naturales ..................... 807,17 11,0 133,60 25,0Educación........................................................ 250,90 3,0 46,66 9,0Energía............................................................ 1.369,50 19,0 3,00 1,0Finanzas.......................................................... 1.787,00 24,0 72,05 13,0Salud, nutrición y protección social................. — — 71,99 13,0Industria y comercio ........................................ 10,00 0,1 0,50 0,1Derecho, gestión económica y políticaspúblicas ........................................................... 220,00 3,0 8,30 2,0Transporte y comunicaciones ......................... 1.433,20 19,0 131,40 24,0Abastecimiento de agua, saneamiento ygestión de residuos ......................................... 638,82 9,0 1,00 0,2Multisectorial ................................................... 879,70 12,0 69,90 13,0

TOTAL 7.396,29 100,0 538,40 100,0

Nota: es posible que los totales no cuadren debido al redondeo.Fuente: www.adb.org/About/glance.asp




so central en estas áreas sitúe a la orga-nización en un camino de decreciente im-portancia en la región. El coste de traba-jar con el BAsD compensará cada vezmás las ventajas de la disminución de loscostes financieros a medida que bajanlos márgenes de los préstamos, y la ba-se del compromiso del BAsD disminuirási se cree que está sustituyendo a la par-ticipación privada. Sin embargo, no setrata de una cuestión de abandonar lasinfraestructuras, un área tradicional defortaleza del BAsD. Habrá áreas en lasque los gobiernos y los mercados nocumplan: infraestructuras para la inclu-sión en un extremo de la escala, y la par-ticipación en infraestructuras a gran es-cala en el otro. Esto se producirá enaquellas áreas en las que el BAsD puededesempeñar un papel resolviendo pro-blemas de coordinación: a nivel local, en-tre gobiernos sobre actividades regiona-les y, en algunos casos, entre gobiernosy el sector privado.

En esta parte, resumo el argumento deeste enfoque general. En primer lugarpresento la noción de ajuste organizativoy después me ocupo del objetivo delBAsD, de la base de su compromiso, delas repercusiones para el diseño de pro-

ductos y la pauta de compromiso, y de lacuestión de la ventaja comparativa y lacapacidad. Todos son temas complejos ymi intención es sacar únicamente conclu-siones preliminares del análisis realizadoen la primera parte sobre el proceso dedesarrollo actual de Asia. Un punto clavede referencia es el informe del GPE(BAsD, 2007a).

5.1. El tema del ajuste organizativo

La eficacia de cualquier organizacióndepende de la medida en que sus objeti-vos, sus actividades y sus capacidadesestén ajustados. En el Gráfico 10 se ofre-ce una sencilla representación visual deesto. También subraya la complejidad delas capacidades organizativas: desde lue-go implica cualificaciones, pero tambiéncuestiones fundamentales de rendimientode cuentas (dentro de una organización ycon los interesados externos) y/o culturaorganizativa. Estos temas son habitualespara pensar en la eficacia de las organiza-ciones del sector privado (6).


Cualificaciones

Internas y externas

Cultura empresarial

Actividades Capacidades

Objetivos

GRÁFICO 10AJUSTE ORGANIZATIVO

Estructuras de rendimiento de cuentas

Fuente: Michael Walton.

(6) Véase, por ejemplo, Tushman y O’Reilly (1997) co-mo ejemplo de estudio sobre organización empresarial.

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Este trabajo no analizó las capacida-des y la historia del BAsD; pero, por acla-rar, sugiero las siguientes hipótesis sobreesta cuestión clave del ajuste en el pasa-do y el futuro:

● El «antiguo» BAsD en las décadashasta los años noventa, con su atencióncentrada principalmente en las infraes-tructuras a gran escala, tenía un buenajuste entre objetivos, actividades y capa-cidades.

● La adición de la pobreza como focode atención en los años noventa sin dudaaportó mucho valor, pero no se asoció conuna transformación de la organización delBAsD.

● El cambiado entorno en la «NuevaAsia» exige que se revisen los objetivos yesto ha generado un desajuste potencial-mente importante con la ausencia decambios en actividades y capacidades.

● El informe del GPE está mal ajustadointernamente: contiene recomendacionesacertadas e importantes sobre el objetivodel BAsD u «orientaciones estratégicas»,da excelentes argumentos generales so-bre las capacidades, pero las actividadespropuestas no se ajustan en su mayor par-te a las orientaciones estratégicas.

El resto de esta parte amplía las dosúltimas hipótesis.

5.2. Objetivo del BAsD

Respecto al objetivo general del BAsD,su sitio web dice:

El trabajo del Banco Asiático deDesarrollo (BAsD) tiene el objeto de mejo-rar el bienestar de la gente de Asia y elPacífico, particularmente de los 1.900 mi-llones que viven con menos de 2 dólaresUS al día. A pesar de muchas historias deéxito, en la región de Asia y el Pacífico si-guen viviendo dos tercios de los pobresdel mundo.

Se trata de una buena postura general.La referencia al «bienestar» capta la ideade que al BAsD le preocupa el bienestargeneral, y lo de «de la gente de Asia y elPacífico» implica que interesa todo elmundo. Y se refiere «particularmente» alos pobres, lo que implica que debería dar-se una importancia desproporcionada (pe-ro no exclusiva) a los más desfavorecidos.

Aunque esta postura es razonable, eldebate de la primera parte sugeriría inter-pretar este objetivo desde el punto de vistade un amplio concepto del desarrollo inclu-yente. En el nivel de los objetivos, me gus-ta un enfoque que incorpore un conceptode equidad, que incluya la igualdad deoportunidades para todos y que evite unapobreza grave en los resultados. Ali yZhuang sugieren una descripción directade lo que esto debería significar «creci-miento con igualdad de oportunidades» (7).

El informe del GPE proponía tres cam-bios en la orientación estratégica delBAsD:

De la reducción de la pobreza al creci-miento incluyente.

Del crecimiento al crecimiento ecológi-camente sostenible.

De un enfoque principalmente nacionala un enfoque regional y mundial» (BAsD,2007a).

Esto concuerda totalmente con estedebate sobre objetivos, pero con la adi-ción de un tratamiento explícito del medioambiente (más allá de aquellos —mu-chos— que están directamente vincula-dos con la inclusión) y un aumento de laatención sobre los temas regionales ymundiales. Todo esto es plausible, peroes necesario evaluarlo con la siguientepregunta.


(7) Bourguignon, Ferreira y Walton (2007) tratan conmás rigor los aspectos del objetivo y sus vínculos con lareproducción de desigualdades.




5.3. ¿Dónde puede causar un impactopositivo el BAsD?

Se trata de una pregunta fundamentalque debería impulsar la elección de lasactividades del BAsD. Depende de doscosas: primera, de si una agencia multila-teral puede mejorar las cosas, y segunda,de las capacidades del BAsD. Las capaci-dades las discutiremos más adelante, yaquí sugiero que el criterio clave deberíaser el siguiente:

5.3.1. El BAsD debería comprometerseen la región allí donde fracasanlos mercados y los gobiernos

Esto se aplica tanto al apoyo a los go-biernos como a la acción de operacionesdel sector privado que apoyan directa-mente al sector privado. Tiene grandes re-percusiones. En particular, es probableque disminuya en gran medida el argu-mento en favor de los servicios centralestradicionales del BAsD: los mercados fi-nancieros privados internacionales segui-rán engordando, los países seguirán vol-viéndose más solventes y los gobiernosnacionales se harán más eficaces. La de-manda también disminuirá a medida queel coste de trabajar con un banco de de-sarrollo multilateral compense cada vezmás las ventajas de cualesquiera costesfinancieros a medida con la reducción delos diferenciales. Esta es la esencia de laconclusión del GPE de que el BAsD nece-sita hacer cambios fundamentales paraseguir siendo relevante en 2020.

Los aspectos de disminución de la de-manda son sin duda saludables, y reflejanla maduración de los países y el desarro-llo de los mercados privados. Pero sugie-ro que no es deseable que el BAsD vayadesapareciendo ni que mantenga su rele-vancia únicamente para aquellos países

muy pobres o que no sean solventes de laregión. Hay fuertes argumentos a favor deun BAsD que trabaje tanto con países deingresos bajos como de ingresos media-nos, actualmente y el futuro. Pero es ne-cesario que se centre cada vez más enáreas en las que los gobiernos y los mer-cados lo hacen mal. Una forma de verloes en términos de una serie de bienes pú-blicos, como la lista siguiente:

● Contribuir a resolver los problemasde coordinación y de acción colectiva in-terna en los que fracasen los mercados ylos gobiernos sean débiles, cada vez mása niveles subnacionales.

● Compartir conocimientos por toda laregión (y posiblemente con otras regio-nes) y apoyar el descubrimiento de for-mas de solucionar los retos de desarrolloa través de una experimentación estructu-rada, de evaluación y compartiendo cono-cimientos.

● Contribuir a proporcionar una seriede bienes públicos relacionados con elmercado (normas que sostengan el acce-so financiero, el apoyo del entorno empre-sarial, etc.) que el sector privado y los go-biernos proporcionen generalmente deforma insuficiente; aquí, las operacionesdel sector privado del BAsD son claves.

● Contribuir a resolver problemas deacción colectiva multinacional o regionalque precisen la coordinación entre países(p. ej. sobre infraestructuras y gestión me-dioambiental).

Esta lista aparentemente abstractaconcuerda en realidad bien con una aten-ción sobre el crecimiento incluyente y lalista adicional del GPE. Porque es preci-samente en una serie de áreas asociadascon la inclusión, en la gestión medioam-biental y en las interacciones regionalesdonde fracasan los mercados, y tambiénlos gobiernos, al menos en parte. Estonos lleva a preguntarnos en qué activida-des podría comprometerse el BAsD.


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5.3.2. Consecuencias para lasactividades y enfoque por países

Esta sección resume áreas en las queexiste un argumento potencial para la ac-tuación del BAsD desde el punto de vistade su objetivo general y la posibilidad decausar un impacto positivo allí donde fra-casan los mercados y los gobiernos.

La siguiente sección trata de la cues-tión de las capacidades del BAsD. El de-bate está organizado alrededor de tresorientaciones estratégicas recomendadaspor el GPE.

Crecimiento incluyente dentro de lospaíses. Los mercados fracasan o puedencontribuir a pautas de crecimiento exclu-yente en una serie de áreas esbozadas enlas partes anteriores de este trabajo.Aunque los gobiernos, en principio, pue-den tomar medidas para contrarrestar lascaracterísticas del funcionamiento delmercado, con frecuencia fracasan precisa-mente en aquellas áreas más importantespara la inclusión. Con su alcance, financia-ción oficial, conocimientos y experiencia,el BAsD puede contribuir de forma eficazen estas áreas, centrándose allí donde losmercados y los gobiernos fracasan y, porsupuesto, donde también existe apoyo po-lítico a las intervenciones. Estas son algu-nas de las áreas:

● Inversiones en infraestructuras y es-tructuras de gobierno asociadas que pro-porcionen un acceso equitativo a los ser-vicios centrándose en la integración enlos sistemas nacionales de regiones ygrupos mal atendidos, tanto si están enregiones geográficas como en ciudades.

● Desarrollo y ampliación de institucio-nes y productos financieros que proporcio-nen de forma eficaz productos de crédito,ahorro y seguro para la gran proporción desistemas, con el necesario apoyo regulador.

● Donde los sistemas de educaciónbásica hayan logrado un alcance univer-

sal, centrarse en los problemas más difíci-les del aumento de la calidad, la reformade la educación superior y los vínculoscon el proceso de innovación y el merca-do laboral.

● Desarrollo de sistemas de gestiónde riesgos en materia de salud, meteoro-logía, vejez y empleo.

● Apoyo al diseño e implantación deestructuras institucionales que hagan lasciudades más habitables y competitivas.

● Acciones integradas sobre la incor-poración de zonas pobres y colectivos ex-cluidos a los procesos nacionales de de-sarrollo económico y social.

Muchos de estos implicarán trabajar aniveles subnacionales, con gobiernos es-tatales, provinciales o municipales, sobretodo en los casos en que sean débilesdesde el punto de vista institucional.

Existe mucha menos base para la mástradicional financiación de infraestructuraspúblicas y el apoyo de los sistemas finan-cieros a nivel nacional, y en gobiernossubnacionales desarrollados. Hay poten-cial para que el BAsD marque la diferen-cia en infraestructuras nacionales a granescala en áreas en las que la participa-ción privada tiene sentido, pero es nece-saria la participación o la normativa públi-ca para hacer frente al acceso, lasnormas y el poder monopolístico, o al ac-ceso medioambiental. Es posible que elBAsD pueda desempeñar el papel de ter-cero interesado proporcionando financia-ción y asesoramiento sobre opciones con-tractuales y de regulación.

Crecimiento ecológicamente sosteni-ble. El argumento a favor de apoyar la for-ma de lograr un crecimiento ecológica-mente sostenible es sólido, puesto quecon frecuencia los mercados solos no logestionan bien. Los efectos medioam-bientales relevantes a nivel nacional de-berían internalizarlos en principio los go-biernos nacionales. Sin embargo, se trata





de un área en la que el diseño de políticasy su puesta en práctica resultan comple-jos, y es probable que juntar expertos re-gionales y experiencia siga desempeñan-do un papel valioso.

Yo destacaría particularmente la rela-ción con cuestiones de inclusión: hay im-portantes solapamientos entre el agota-miento de los recursos medioambientaleso la contaminación y la pobreza (relativa oabsoluta) de áreas y colectivos concretos.También es probable que los gobiernossubnacionales sean débiles en estas áreas;por esta razón, la participación del BAsDayudando a aportar expertos en diseño ya resolver problemas de coordinación tie-ne un fundamento doble.

En el otro extremo de la escala hay unargumento directo a favor del compromisoexterno donde hay extralimitaciones másallá de las fronteras nacionales, por ejem-plo, por la gestión del agua y la contami-nación. El BAsD tiene potencial para de-sempeñar un papel concreto en lasinteracciones regionales, aunque no debeexcluir las preocupaciones medioambien-tales mundiales, dada la probable impor-tancia del cambio climático para las políti-cas nacionales en las décadas venideras.

Un creciente enfoque regional. Másallá del medio ambiente, es probable quehaya muchas áreas en las que la coordi-nación multinacional tendrá importancia.La integración ya está avanzando rápida-mente en los mercados (Gill y Kharas,2007), así que de nuevo será importanteaplicar el criterio de marcar la diferencia.Los proyectos de infraestructuras que im-pliquen complejas negociaciones entrepaíses son un candidato obvio. De nuevome gustaría subrayar las posibles inter-secciones con el crecimiento incluyente,pero ahora a nivel regional. Como sugiereel Gráfico 6, las áreas geográficas con po-breza relativa cruzan cada vez más lasfronteras. El BAsD desempeña un papel

potencialmente importante apoyando ac-ciones que integren las zonas más pobresen los procesos de crecimiento regional.

El argumento a favor del aumento de laparticipación a nivel mundial (tambiénpropuesto por el GPE) también tiene sen-tido, pero no sobre el principio de que elBAsD debería ser un agente mundial. Alfin y al cabo, se trata de una institución re-gional. Pero hay una serie de asuntos, delos que el cambio climático y los acuerdosde comercio internacional son dos impor-tantes ejemplos, en los que la postura deAsia respecto a cuestiones mundiales esmuy importante, tanto para el desarrollode Asia como para la resolución de inte-racciones mundiales.

Diseño de productos, vinculación ycostes de transacciones. El BAsD tienedos características que lo hacen adecua-do para causar un impacto positivo deacuerdo con su objetivo de mejorar el bie-nestar (o las oportunidades) de todos losasiáticos. La primera: tiene alcance y ex-pertos en desarrollo en los países. Estopermite potencialmente la creación de co-nocimiento y de las capacidades técnicasasociadas. La segunda: es un «banco».Vinculando estos atributos se obtienenventajas. Al cumplir sobre aspectos debien público del desarrollo, existen bene-ficios potenciales grandes de la «vincula-ción» de conocimientos y expertos con fi-nanciación. Esto puede aumentar laeficacia tanto dentro de los países comoen coordinación entre países aumentandola credibilidad, compartiendo riesgos yproporcionando una serie de instrumen-tos adicionales para resolver problemasde toma de decisiones. Por supuesto, al-gunos gobiernos pueden desear tener (ypagar) servicios puros basados en los co-nocimientos. Esto también debería formarparte del menú de servicios del BAsD.

Aunque vincular financiación y conoci-miento es deseable, actualmente tiene un


MICHAEL WALTON


elevado coste, debido a los procedimien-tos y requisitos internos del BAsD, comosubraya el GPE. Para resultar eficaz a lar-go plazo, es necesario reducir significati-vamente los costes de transacción, tantoracionalizando los procesos y pasando aapoyar la implantación efectiva, más quela aplicación, de normas del BAsD en áre-as como las medidas de asentamiento,protección ambiental y adquisición.

Sobre países pobres y con ingresosmedianos. Obsérvese que los argumen-tos anteriores se aplican tanto a paísescon ingresos medianos como a paísescon ingresos bajos. No obstante, otrosagentes financiadores y basados en el co-nocimiento difieren en los distintos con-textos y, consiguientemente, también loharán los detalles de la naturaleza de ladeseable implicación del BAsD. Para lospaíses con mercados emergentes, el nue-vo programa esbozado anteriormente de-bería dominar las actividades basándoseen el principio de hacer que las cosas se-an diferentes. La implicación continua coneste grupo también es fundamental parala función de intercambio de conocimien-tos y la creación de conocimientos técni-cos necesarias para apoyar la acción enlos países más pobres.

En los países más pobres y carentesde solvencia, también habrá argumentosmás sólidos en favor de formas más tradi-cionales de apoyo para la inversión en in-fraestructuras por parte de los gobiernosnacionales. Como sugiere el GPE, a largoplazo, esto será (con un poco de suerte)una forma transitoria de compromiso has-ta que estos países se desarrollen.

¿Y qué ocurre con la financiación concondiciones preferentes? Debería impul-sarla ante todo la solvencia del prestatariomás que el sector. En concreto, la gamade áreas «sociales» y «de gestión de ries-gos» de las intervenciones son, en senti-do amplio, inversiones en crecimiento in-

cluyente y sostenible que los países de in-gresos medianos deberían financiar a lar-go plazo con el aumento de sus propiosrecursos y, por tanto, para las que deberí-an pedir préstamos.

Gobernanza. En todos los países, esprobable que el énfasis actual sobre la go-bernanza siga siendo importante, puestoque es un motor clave de los procesos dedesarrollo en actividades sectoriales, des-de infraestructuras a desarrollo rural.Como se observó en la primera parte, elfuncionamiento de políticas e institucio-nes está vinculado con el funcionamientopolítico y social general. El BAsD no pue-de implicarse en las políticas nacionales,pero puede apoyar la divulgación de infor-mación y mecanismos de rendición decuentas que faciliten unos procesos inter-nos más eficaces.

5.4. Capacidades y ventajacomparativa del BAsD

¿Tiene el BAsD una ventaja compara-tiva en la provisión de conocimientos yservicios basados en conocimientos téc-nicos (vinculados con la financiación) queapoyaría el compromiso en estas cuestio-nes más complejas del diseño institucio-nal? Este trabajo no evalúa las capacida-des del BAsD, pero tengo algunoscomentarios generales. Probablementeexiste un desajuste entre las posiblesnuevas líneas de productos derivadas dela búsqueda efectiva de la nueva orienta-ción estratégica y las capacidades actua-les. El Cuadro 2 sugiere en primer lugaruna lista de actividades potenciales de lasconsideraciones esbozadas anteriormen-te y una opinión subjetiva sobre las capa-cidades actuales. Se trata de algo total-mente subjetivo y lo principal es que esnecesario que alguien lo evalúe atenta-mente.





Si el Cuadro 2 es correcta (al menosen parte), lleva un mensaje importante:habrá que desarrollar capacidades paraque el BAsD puede ser eficaz en nuevasáreas. O, en líneas más generales, laelección de actividades debe realizarsejunto con una decisión de crear nuevascapacidades. Pero hay que tener encuenta que existen cuestiones en todaslas áreas. No se trata de volver a un enfo-que tradicional sobre financiación e infra-estructuras, porque las áreas en las quelos mercados y los gobiernos fracasanson otras. Para que las cosas cambien entemas de infraestructura, por ejemplo, se-rán necesarias habilidades que puedanhacer frente a la provisión de servicios deinfraestructuras a los colectivos o áreasexcluidos por una parte, o que puedangestionar cuestiones de interacciones es-tratégicas y diseño de contratos con par-tes privadas, o entre gobiernos, en el otroextremo de la escala.

Estas consideraciones se aplican conla misma fuerza respecto a dos áreas in-terrelacionadas en las que un BAsD esmuy deseable:

● Convertirse en una organización ba-sada realmente en el conocimiento, contodo lo que eso implica en lo que se refie-re al reforzamiento de la función investi-gadora, la vinculación de la investigacióncon las operaciones, la realización deevaluaciones y la creación de una culturade intercambio de resultados.

● Desarrollar la capacidad de ser unagente eficaz en las interacciones entrepaíses.

El periodo hasta 2020 es lo suficiente-mente largo como para considerar el de-sarrollo o el reforzamiento de capacida-des, si son necesarias para alcanzar losobjetivos del BAsD a largo plazo. Sin em-bargo, es necesaria una evaluación rea-lista del potencial del BAsD para desarro-llar capacidades que sea lo suficiente-mente avanzada como para ser eficaz enuna región tan dinámica. Como sugiere elinforme del GPE, esto implicará acciónpor el lado de los recursos humanos y po-dría implicar una mayor descentralizacióna otros centros intelectuales importantesde la región.

¿Y qué ocurre con la ventaja compa-rativa? El BAsD tiene una importanteventaja comparativa con respecto a casitodas las organizaciones de la región,dado su alcance y carácter regional. Enlo que se refiere a otros agentes, proba-blemente el competidor principal en la re-gión actualmente sea el Banco Mundial,que tiene un enfoque menos regional,pero una mayor capacidad basada en elconocimiento y la ventaja adicional de sualcance mundial. Puede haber campopara considerar una división del trabajo.Pero desde luego es deseable que elBAsD refuerce estas capacidades, cuan-do sea factible, para garantizar su capa-cidad a más largo plazo para cambiar las


CUADRO 2LA CUESTIÓN DE AJUSTAR LAS CAPACIDADES DEL BAsD CON LAS ACTIVIDADES POTENCIALES

Actividades potenciales Capacidades actuales del BAsD

Retos de infraestructuras en los que fracasan los mercados y los gobiernos.................... ¿Parcial?Ciudades habitables (para personas y empresas).............................................................. ¿No?Regiones rezagadas y desarrollo rural................................................................................ ¿Parcial?Estructuras generales de gestión de riesgos (salud, vejez, meteorología, empleo)........... ¿No?Sistemas educativos «competitivos» (calidad/superiores) .................................................. ¿Parcial?Gestión medioambiental ...................................................................................................... ¿No?Inclusión financiera .............................................................................................................. ¿Parcial?Sistemas de innovación....................................................................................................... ¿No?

Fuente: Michael Walton.

MICHAEL WALTON


cosas, y para competir y complementarlas actividades de otras instituciones ba-sadas en el conocimiento.

6. Conclusión

Asia está pasando por un periodo decambios espectaculares. Las tradicionaleslíneas de actividad y formas de hacer nego-cio del BAsD tendrán una importancia cadavez menor, excepto en los países muy po-bres. Una característica importante delcambio es el importantísimo progreso en lareducción de la pobreza absoluta. He man-tenido que el paso al «crecimiento incluyen-te» puede proporcionar un marco alternati-vo amplio para el compromiso operativo delBAsD. No obstante, centrarse en el «creci-miento incluyente» no significa centrarsesólo en el crecimiento, sino todo lo contra-rio. Asia se enfrenta a toda una serie decomplejos retos sobre la inclusión que sonde una gran importancia intrínseca para elbienestar de colectivos relativamente des-favorecidos en la región y que necesitanabordarse para garantizar la sostenibilidaddel crecimiento a largo plazo. Se trata tantode inclusión para el crecimiento como deañadir inclusión al crecimiento. El BAsD, in-cluidas sus operaciones en el sector priva-do, tiene el potencial para hacer que las co-sas cambien en una serie de áreas queafectan a la inclusión, además de una cre-ciente implicación en actividades medioam-bientales y regionales, centrándose en áre-as en las fracasan tanto los mercadoscomo los gobiernos. Pero es probable queesto implique la retirada poco a poco deáreas tradicionales y una evaluación realis-ta de dónde puede desarrollar el BAsD lascapacidades para cumplir en estas nuevasáreas. Esto precisará un proceso de trans-formación de la organización que presentauna importante y emocionante oportunidadpara el BAsD. Pero en ausencia de trans-

formación, es muy probable que tanto el ar-gumento en favor de los servicios del BAsDcomo la demanda de estos desaparezcapara 2020.

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