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RECOMENDACIONES PARA LA FORMULACIÒN DE POLÌTICAS PÙBLICAS DE MOVILIDAD DESDE EL DERECHO A LA ACCESIBILIDAD: BOGOTÀ Y
SANTIAGO.
AUTOR: MARCO FIDEL ACOSTA RICO
Trabajo de grado para optar por el título de politólogo
DIRECTOR: FERNANDO ROJAS PARRA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA
FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA
BOGOTÁ D.C 2011
AGRADECIMIENTOS.
Quiero dedicar y ofrecer este trabajo de grado el cual representa uno de los logros más
importantes de mi vida, desde lo más profundo de mi corazón, a mi más amoroso y fiel
amigo, padre y único Dios entre el cielo y la tierra, mi señor y salvador JESUCRISTO. A El
debo todo, como fuente de provisión, protección y Sabiduría para culminar esta Carrera y
por ende esta investigación.
Así mismo quiero agradecer a mi amada esposa Catalina, ayuda idónea establecida en mi
vida por Dios, y a mi precioso hijo Marquito en quien deposito este legado de sabiduría
Espiritual y humana para cumplir con la misión de establecer el Reino de Dios en la Tierra
afectando todas las esferas de la sociedad. Ellos tuvieron que vivir a mi lado minuto a
minuto la constante lucha por sacar esta hermosa carrera adelante.
También quiero agradecer a mi mama quien se esforzó hasta lo último por sacarme
profesional y quien me brindo un claro ejemplo de disciplina, estudio y profesionalización,
pero sobre todo amor por el servicio al Estado y al sector publico. A mi Papa, mi amigo,
pastor, consejero fiel, reto e inspiración en mi vida por llegar de nuevo a enderezar mis
pasos y a proveerme todo en la presencia de Dios; a su esposa Doris, mi madre Espiritual
por convencerme de un propósito especial para mi vida, en esta batalla de la Fe, quien
me dio animo y me conforto en los momentos más difíciles de mi vida y quien me obligo a
finalizar esta carrera, a ti madre Gracias. A mi otra madre azucena por su confianza ayuda
y paciencia; A mis hermanos y a toda mi familia en general, gracias.
De igual forma quiero agradecer a Fernando Rojas quien desde el primer día en que me
recibió en su oficina, demostró interés, tiempo, esfuerzo y dedicación en una brillante
dirección. Gracias por depositar su confianza en mí y por acompañarme hasta el último
minuto en la entrega y en la sustentación de este trabajo.
A los profesores, compañeros y amigos que me acompañaron en este proceso y que
fueron testigos de este importante logro. Gracias por todos los aportes y sus valiosos
conocimientos, los cuales enriquecieron y dotaron del suficiente argumento teórico y
conceptual este trabajo.
Finalmente quiero agradecer a la carrera de Ciencia Política y a todas las personas que
me aportaron en la realización de esta monografía y en la culminación de esta carrera.
Contenido
INTRODUCCIÓN ...................................................................................................................... 9
OBJETIVOS ......................................................................................................................... 13
JUSTIFICACIÓN .................................................................................................................. 14
METODOLOGÍA ................................................................................................................. 15
1. MARCO TEORICO ........................................................................................................... 17
1.1. POLÍTICAS PÚBLICAS .............................................................................................. 17
1.1.1. CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS. ................................................................... 18
I. AGENDACIÓN ......................................................................................................... 19
II. FORMULACIÓN ...................................................................................................... 20
III. IMPLEMENTACIÓN ............................................................................................. 22
IV. EVALUACIÓN ...................................................................................................... 23
1.2. ENFOQUE DE DERECHOS ....................................................................................... 23
1.3. DERECHO A LA CIUDAD .......................................................................................... 25
1.4. TRANSPORTE PÚBLICO Y MOVILIDAD .................................................................... 27
1.5. ACCESIBILIDAD ....................................................................................................... 29
2. DESCRIPCIÓN DE LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE MOVILIDAD EN
BOGOTÁ Y SANTIAGO DE CHILE ........................................................................................... 33
2.1. DESCRIPCIÓN DE LA FORMULACIÓN DEL PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD DE
BOGOTÁ D.C. ..................................................................................................................... 33
2.1.1. CARACTERIZACIÓN DE BOGOTÁ ......................................................................... 33
2.1.2. CARACTERIZACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN BOGOTÁ ANTES DE LA
IMPLEMENTACIÓN DEL PMM ........................................................................................... 35
2.1.3. PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ .................................................... 38
2.1.3.1. FORMULACIÓN ........................................................................................... 41
2.2. DESCRIPCIÓN DE LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA TS SANTIAGO DE
CHILE 44
2.2.1. CARACTERIZACIÓN DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE SANTIAGO ............ 44
2.2.2. CARACTERIZACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN LA REGIÓN
METROPOLITANA DE SANTIAGO ANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PTPUS
TRANSANTIAGO ............................................................................................................. 47
2.2.3. POLÍTICA DE TRANSPORTE PÚBLICO TRANSANTIAGO ................................... 48
2.2.3.1. FORMULACIÓN ........................................................................................... 50
2.3. ELEMENTOS DEL DERECHO A LA ACCESIBILIDAD EN BOGOTÁ Y SANTIAGO ......... 54
3. CONCLUSIONES ............................................................................................................. 59
4. BIBLIOGRAFIA ................................................................................................................ 61
INTRODUCCIÓN
En la sociedad actual, el concepto de movilidad ha adquirido mayor importancia y
se ha convertido en el objeto de estudio de una gran parte de investigaciones
académicas. Es evidente que en el mundo entero hay la necesidad de formular
políticas públicas que conlleven a un espacio público sostenible. Entendiendo la
movilidad como la capacidad de los individuos para desplazarse por un espacio
determinado, teniendo en cuenta las condiciones sociales, económicas y físicas,
existentes de los individuos, y que a la vez determinan la existencia y las formas
que asume dicho desplazamiento (Vasconcellos, 2010); esta atribuye un derecho
que los ciudadanos necesitan y al cual pueden y deben acceder.
Las exigencias en materia de movilidad, han llevado a los gobiernos a plantear
políticas públicas que le den solución a situaciones adversas, que impiden los
desplazamientos debido a distintos factores. Uno de estos es la ampliación
indiscriminada de infraestructuras y otro, la falta de gestión racional de la ya
existente, lo que conlleva a una dispersión de la ciudad y a la creación de un
territorio isótropo y homogéneo (Herce, 2009). Sumado a esto, las deficiencias de
los sistemas de transporte público dificultan el tránsito de las personas para
realizar actividades rutinarias, como trabajar, estudiar o realizar sus compras; sin
dejar a un lado los problemas sociales, ambientales y económicos, que se
generan alrededor de esta situación. Esto genera una movilidad insostenible;
según Herce (2009) sostenibilidad puede entenderse en términos energéticos, de
impacto ambiental o de integración social; para este caso se tomara el mismo
sentido conceptual.
Sin embargo, se han formulado políticas públicas en las que se han contemplado
distintas formas de organización del transporte público, de la infraestructura y del
ordenamiento territorial. En algunos casos, estas han logrado solucionar dichas
problemáticas y, a la vez, se han convertido en modelos a seguir a nivel
internacional. En otros casos no han tenido éxito debido a que no hay
accesibilidad y a que esta no se ha tenido en cuenta como un derecho.
Para generar un entorno accesible, la ciudad debe asumir un papel indispensable.
El intenso proceso de urbanización en las sociedades obliga a considerar nuevos
contextos y oportunidades de acceso para sus habitantes, que generen
condiciones para la movilidad. Se entiende por accesibilidad, “un conjunto de
características que hacen posible que cualquier entorno, servicio, sistema de
gestión o mantenimiento se diseñe, ejecute o sea apto para el máximo número de
personas en condiciones de confort, seguridad e igualdad”, (Instituto Universitario
de Estudios Europeos, 2003) En la ciudad no se evidencia el panorama necesario
para generar accesibilidad sino que los ciudadanos están limitados para satisfacer
sus necesidades elementales y derechos, dentro de estos el derecho a la
accesibilidad en términos de movilidad.
Considerando lo anterior, hay una necesidad de construir un modelo sustentable
de sociedad y vida urbana, basado en los principios de solidaridad, libertad,
equidad y justicia social. Por lo tanto, grupos de movimientos populares,
organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, entre otros, con
la intención de construir ciudades justas, humanas y sustentables, construyeron
una Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. Esta pretende comprometer a la
sociedad civil, a los gobiernos locales y nacionales, parlamentarios y organismos
internacionales, para que las personas vivan con dignidad en las ciudades. (Foro
Social Mundial, 2005).
Este modelo sustentable de sociedad y vida urbana, requiere una estructura
focalizada a que el ciudadano tenga el derecho a acceder sin barreras a las
distintas formas existentes de movilidad. Lo cual, no sólo encierra la necesidad de
espacios dotados de infraestructuras accesibles a personas con discapacidad,
sino que también implica distintos factores que se deben tener en cuenta y que se
analizaran en el desarrollo de esta investigación. Es relevante plantear que en la
formulación de políticas públicas de movilidad se contemple la accesibilidad como
un derecho inminente, que pueda llegar a ser fundamento de todo tipo de
programa proveniente de la acción política, para que así, se generen políticas
públicas más eficientes, efectivas y equitativas, para la movilidad de una ciudad.
De esto surge la siguiente pregunta de investigación, ¿Qué recomendaciones se
pueden enunciar para la formulación de políticas públicas de movilidad a partir del
derecho a la accesibilidad?
Por medio de esta investigación se pretende responder un objetivo general en el
que se plantea generar recomendaciones a tener en cuenta en el momento de la
formulación de políticas públicas de movilidad. Así mismo se desprenden tres
objetivos específicos encargados de darle el sustento teórico a la investigación,
demarcando una ruta teórica adecuada para abordar el tema y la descripción de
dos políticas públicas de movilidad de casos importantes en el contexto
Latinoamericano de donde se pueden sustraer lecciones y recomendaciones.
Bogotá y Santiago
OBJETIVOS General: Identificar recomendaciones para la formulación de políticas públicas de
movilidad a partir del derecho a la accesibilidad.
Específicos: Conceptualizar políticas públicas, enfoque de derechos, derecho a la
ciudad, accesibilidad y movilidad urbana.
Describir la política pública de movilidad en Bogotá y Santiago de Chile.
Identificar aportes del derecho a la accesibilidad presentes en las políticas
de movilidad de los casos seleccionados.
JUSTIFICACIÓN
El análisis de las políticas públicas es un campo de estudio muy importante para la
Ciencia Política. Más aun, desde el momento en que se incrementó el
intervencionismo por parte del Estado, posterior a la Segunda Guerra Mundial.
Este enfoque de análisis centra su interés hacia la actividad concreta del Estado, y
de los actores que intervienen en un proceso de definición, decisión e
implementación de una política, lo cual permite ver la lógica del funcionamiento y
del accionar de las autoridades públicas.
En cuanto a políticas de movilidad su pertinencia es reciente y los análisis que
existen son escasos. Por esto, es conveniente para esta disciplina elaborar
investigaciones y análisis que puedan contribuir a esta área de estudios, puesto
que se perciben diversas problemáticas, debido a las exigencias de la movilidad y
más al considerarla como derecho, en las ciudades. Las políticas públicas se
enfocan a satisfacer las necesidades de la población más no a garantizar sus
derechos, y el derecho no formula políticas públicas como tal, pero si establece
algunos estándares que sirven de marco a las políticas que cada Estado define
(Abramovich, 2006).
Al proponer una articulación entre políticas públicas y enfoque de derechos, se
pretende resaltar algunos criterios importantes que se deben tener en cuenta y
que pueden dar una efectiva orientación en el momento de la formulación. Esta
expone que cualquier intervención para el cambio social debe tener en cuenta el
respeto, la protección y la progresiva realización de los derechos humanos para
todas las personas (Diplomado Iberoamericano de Especialización. Derechos
Económicos, 2009).
La selección del problema de investigación obedeció al interés particular en el
análisis de políticas públicas de movilidad, específicamente ubicando la reflexión
en el momento de la formulación de estas, con el fin de identificar los aportes
pertinentes del derecho a la accesibilidad, que deben hacer parte de las
decisiones que se tomen en torno al tema de movilidad.
Por último, el caos producido en la movilidad de Bogotá motivó a realizar una
exploración de la formulación de estas políticas públicas. Existe la necesidad de
proponer estándares que orienten su implementación, fundamentada en los
derechos del ciudadano, y en donde también se tengan como referencia de
análisis aportes de los casos de la política de movilidad de Bogotá y Santiago.
METODOLOGÍA
Se pretende entender la movilidad como una construcción social, interpretándola
como un elemento cultural y social, e históricamente relevante para la sociedad
actual. Con el fin de buscar sus relaciones y sus formas de práctica en la realidad,
generando aportes que se puedan considerar a través de la observación del
fenómeno y que a su vez puedan generar conocimiento. Este trabajo de
investigación se caracteriza por ser un estudio cualitativo exploratorio (Gil, 2002),
en la medida en que se intentan examinar los aportes del derecho a la
accesibilidad en la formulación de las políticas públicas de movilidad; fenómeno en
el que la información disponible es relativamente escasa y por lo tanto existen
vacios analíticos. De la misma manera, tiene un carácter descriptivo (Gil, 2002), ya
que pretende especificar detalladamente las características más importantes del
derecho a la accesibilidad.
Teniendo en cuenta la importancia de desarrollar la investigación, como un
proceso cuyo progreso está determinado por una serie de fases, se propone
realizar este proyecto investigativo en tres fases (Valles, 1999). En la primera, se
encuentra el adelanto y presentación del ante proyecto, denominada reflexión y
preparación del proyecto. En esta etapa, se formuló el problema mediante la
selección del análisis teórico del tema presentado y el planteamiento de la
pregunta y objetivos de investigación. Para lo cual se delimitó el fenómeno de
estudio en torno al tema de la movilidad, específicamente los aportes del derecho
a la accesibilidad en la formulación de políticas públicas. Posteriormente, se
seleccionó una estrategia de recolección de información a través de un estudio
bibliográfico, por medio de fuentes analíticas como investigaciones, artículos,
libros y documentos legales. En esta etapa también se elaboró la propuesta del
marco teórico, la revisión de estudios previos y cronograma de actividades.
En la segunda etapa del proceso investigativo se expone la conceptualización de
políticas públicas, haciendo énfasis en la etapa de su formulación, el derecho a la
accesibilidad y movilidad urbana. Para lo que se requirió toda la investigación
académica referente a cada tema. Adicional a esto, se analizó cada uno de los
conceptos a la luz de las teorías que se propusieron en el marco teórico.
Asimismo, se describió la política pública de movilidad en Bogotá y Santiago, que
sirvió como referencia para el análisis de los elementos que están inmersos en el
derecho a la accesibilidad, en la formulación de políticas públicas de movilidad.
En la etapa final de la investigación, que corresponde al análisis final, se
establecen las reflexiones y conclusiones a partir de la información obtenida de los
casos. Lo cual permitió una aproximación a la formulación de políticas públicas de
movilidad desde una perspectiva del derecho a la accesibilidad que pretende
generar políticas efectivas, eficientes y equitativas.
1. MARCO TEORICO
El objetivo de este capítulo es presentar las principales teorías, investigaciones y
antecedentes relevantes para la investigación. Primero, se realizará una
descripción conceptual de la política pública, como ese proceso secuencial que
contiene distintas etapas, realizando una breve descripción de cada una de ellas y
haciendo énfasis en la formulación. Esta etapa es el centro de análisis de la
investigación y servirá como base teórica para el análisis de los casos propuestos.
Posterior a esto, se explicará el enfoque de derechos y el derecho a la ciudad. Y
finalmente se examinara el concepto de movilidad y accesibilidad, lo que permitirá
responder al primer objetivo específico.
Es importante tener en cuenta que la bibliografía y los estudios en cuanto al tema
planteado en la investigación generar recomendaciones para la formulación de
políticas públicas de movilidad desde el derecho a la accesibilidad es escaso, por
esto se abordará teóricamente primero el ciclo de las políticas públicas, enfoque
de derechos, derecho a la ciudad, transporte público y movilidad y por ultimo si se
describirá la accesibilidad, para de esta manera darle un argumento teórico
suficiente a la investigación.
1.1. POLÍTICAS PÚBLICAS
Una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por uno o
varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables (Roth, 2004).
Estos son tratados por medios y acciones, por lo menos parcialmente, por una
institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el
comportamiento de actores individuales o colectivos, para que modifiquen una
situación que ha sido percibida como insatisfactoria o problemática. La definición
sugiere que el análisis de las políticas públicas debe tener como objeto de estudio
los distintos objetivos, su proceso de definición y puesta en marcha, acciones
dirigidas por instituciones u organizaciones gubernamentales, y los resultados de
dichas acciones que buscan contrarrestar los efectos inicialmente identificados.
Además de definir la política pública como ese conjunto de sucesivas respuestas
del Estado o de un gobierno específico, frente a situaciones consideradas
socialmente como problemáticas, se considera necesario llevarlas por medio de
soluciones, en niveles manejables como evidencia de la efectividad, en el
momento de llevar a cabo la toma de una decisión (Salazar, 1999). Teniendo en
cuenta estas definiciones, se tomaran para esta investigación las políticas públicas
como el conjunto de objetivos problema, en donde el Estado responde por medio
de su acción con el fin de modificar la situación percibida como conflicto llevándola
a niveles manejables.
Con el fin de obtener un análisis secuencial de las distintas etapas que puede
conllevar la aplicación de las políticas públicas, se considera relevante tener en
cuenta el enfoque que propone una descomposición de la política pública y que
permite identificar el desarrollo por etapas. Como lo es el ciclo de la política, el
cual atraviesa cinco fases: La identificación de un problema, formulación de
soluciones, toma de decisión, implementación y evaluación (Roth, 2004).
1.1.1. CICLO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.
El análisis de las políticas públicas a través del ciclo permite la construcción de un
modelo exploratorio que es lo que le interesa a esta investigación (Parsons, 2007).
Al presentar la política como sucesión de secuencias que corresponden a la
representación clásica y racional, con sus distintos escenarios y actores (Roth,
2004), se obtiene una generalidad para abordarla, facilitando la determinación del
objetivo de análisis, que para este caso serán las políticas de movilidad.
No obstante, según Parsons (2007), estudiosos del tema como Stone (1989);
Nakamura, (1987); Lindblom y Woodhouse, (1993); Sabatier y Jenkins – Smith
(1993) sostienen que la realidad es demasiado compleja como para definir una
política por etapas o ciclos nítidos y puros. También argumentan que de esta
forma se exagera su racionalidad en la formulación y que se obtiene una imagen
falsa de un proceso en el que se define una etapa al extremo de la otra (Parsons,
2007).
Lo que interesa del enfoque es que, más que tomar la política pública como un
elemento clásico racional, acompañado de un proceso jurídico tradicional, por
medio de este, se puede obtener una visión más sociológica y politológica que
permite ver un contexto más amplio y real, dónde aparece la población y actores
involucrados y perjudicados en una decisión implementada, que responde a una
situación considerada problemática.
A continuación se describirán cada una de las etapas que componen el ciclo,
haciendo énfasis en la etapa de formulación que nos servirá de foco para el
análisis propuesto en la investigación.
I. AGENDACIÓN
El objetivo de esta primera fase, es poder entender los procesos por medio de los
cuales las instituciones u organizaciones abordan y tratan un tema. Para esto, es
necesario tener en cuenta los dos elementos primordiales que articulan esta fase,
primero la construcción del problema, y segundo la suscripción del problema en la
agenda política (Roth, 2004). Debido a que no todos los problemas terminan
dentro de la agenda, es necesario analizar las condiciones de acceso según su
prioridad y los distintos mecanismos de exclusión que hay.
Por la diversidad de problemas que se presentan en la sociedad, el Estado debe
dar respuesta a aquellos que se reconocen y se consideran en un orden de
selección y prioridad social, los cuales vienen del resultado de una construcción
social. La representación social y política de un problema, es el resultado de la
lucha entre los actores, sin dejar a un lado cada uno de sus intereses.
Hay tres fases de construcción de un problema, primero, el problema debe
transformarse en problema social, para qué tenga una connotación pública;
segundo, debe pasar de problema privado a problema social, dándole una
connotación relevante en medios de expresión con el fin de difundir el problema; y
por último, una vez reconocido el problema como social, se debe buscar
institucionalizarlo para qué de esta manera surja la necesidad de intervención
pública o política, es decir se establezcan leyes o reglamentos como mecanismos
de solución (Roth, 2004). Es así como, “la institucionalización permite la inclusión
de un problema en la agenda, como resultado de la controversia entre varias
definiciones posibles del problema que corresponden a ideologías e intereses
representados por diferentes grupos o actores sociales”. (Roth, 2004). Por lo tanto,
se tomarán las tres fases, para que de esta manera, en el momento de describir
los casos seleccionados se pueda ver el proceso de construcción del problema de
una manera clara.
II. FORMULACIÓN
En esta etapa, la pluralidad de soluciones que surgen en torno a un problema,
obligan al gobierno a establecer prioridades y asimismo metodologías, para tomar
una de estas como la alternativa escogida. Por esto, existe cierto grado de
complejidad, ya que la participación de los actores que influyen en el proceso son
incidentes a partir de sus intereses. La presencia de esa multitud de actores nos
presenta una explicación por la que podemos entender que estas decisiones no
son siempre las más racionales, si no que por lo contrario, son el resultado de la
confrontación entre actores (Roth, 2004).
Si bien, es evidente que la decisión no se define como un proceso clásico o lineal,
si no que hace parte de un proceso largo y complejo, son dos partes
fundamentales las que se encuentran en esta etapa. El momento de la formulación
y su legitimación, es decir el momento que una situación se percibe como
problemática. Posterior a eso, el planteamiento de posibles respuestas y
argumentos en pro de la solución de esta.
Debido a que mediante el proceso y la confrontación entre los distintos actores y
sus intereses, sólo una decisión es la que se va a legitimar como tal, cada vez se
va priorizando una de las alternativas, lo que permite ilustrar esta etapa como un
embudo en el que a partir de obtener y poner sobre la mesa muchas posibilidades
después de un camino y un proceso, sólo una es la que se dirige al punto de
salida. Por último, al culminar el procedimiento legal donde se deben tener en
cuenta las reglas de juego por parte del actor específico, se llega al momento de
su legitimación, ya sea por medio del voto o de una firma (Roth, 2004) . Es acá
donde lo que en un principio sólo era parte de una de las posibilidades, ahora se
convierte en una norma oficial que demuestra el accionar del Estado o la
intervención política legitima y legal de una decisión.
La formulación debe contener elementos esenciales como la definición del
problema para así poder establecer sus objetivos. Se debe elegir el curso de
acción o estrategias, las cuales a través de mecanismos instrumentales posibilitan
su materialización y la precisión de resultados en torno a los objetivos, también se
implantan las regulaciones que guiarán su implementación. Todo ello como
resultado de negociaciones y acuerdos entre los diferentes actores y participantes
en el proceso. Además lo que se pretende otorgar por medio de estos elementos
es coherencia, eficiencia y lograr un nivel aceptable para la política pública
(Salazar, 1999).
De tal forma, que la formulación se pueda concebir como ese conjunto de
objetivos necesarios de tratar en el accionar institucional, organizacional o
gubernamental, con el fin de orientar a los actores participantes en el proceso de
esta, que conlleva a la modificación de la situación percibida como problema
(Roth, 2004).
III. IMPLEMENTACIÓN
En esta etapa se da la transformación del planteamiento, formulación y toma de
decisión en hechos concretos. La aplicación como tal, al tener que exponerse en
un proceso de distintas identidades, y en distintos lugares, hacen que no sea una
sola implementación si no que sean varias, donde se generan luchas políticas en
distintos medios y escenarios (Roth, 2004). Es importante resaltar que existen
dificultades en el momento de gestionar una política, por distintos factores, como
el sólo hecho de que sean ejecutadas por hombres y mujeres, que a su vez son
afectados positiva o negativamente por ellas, aspecto que obstaculiza su total
racionalidad. (Roth, 2004). La implementación se define como el momento de una
política pública durante el cual se generan actos y efectos a partir de un marco
normativo de intenciones, de textos o de discursos (Thoening, 1992).
Se pueden establecer cinco elementos característicos. Primero, participación de
instituciones y agentes, tanto del gobierno como del sector privado y de ONGs.
Segundo, reconocimiento de la perdida de responsabilidades del Estado frente a
problemas económicos y sociales. Tercero, interdependencia de poder entre las
instituciones de intervención pública. Cuarto, aplicación a redes autónomas de
agentes o actores; y quinto, reconocimiento de que el Estado tiene capacidad para
realizar su gestión de manera técnica y gerencial (Stoker, 1995).
En conclusión, se tomará para la investigación “La implementación como un
conjunto de procesos mediante los cuales una o varias organizaciones operan
para producir bienes y servicios deseados, ejercer control estratégico sobre el
curso que siguen dichas operaciones y, finalmente, desarrollan o fortalecen las
capacidades que son necesarias para el desempeño adecuado de las actividades
operativas y de control” (Monteoliva, 2011).
IV. EVALUACIÓN
Existen enfoques amplios de evaluación debido a la complejidad de la acción
pública, sus objetivos y las distintas formas de interpretarlos. Los diferentes
modelos o enfoques de evaluación se realizaran según el momento en el que se
realice la evaluación, para qué y quien la lleve a cabo. Lo que quiere decir, que
primero se debe establecer si es antes de la ejecución de la política pública,
durante su implementación o después de esta. También dependiendo de lo que se
quiera evaluar y el tipo de evaluación que se requiera (Roth, 2004).
Se define la evaluación como la cuidadosa valoración retrospectiva de los meritos,
importancia y valor de la aplicación, productividad y resultados de las
intervenciones gubernamentales que se pretende, desempeñe un papel en futuras
situaciones y acciones prácticas (Vedung, 1997).
Una vez descrito el ciclo de las políticas públicas como el proceso secuencial por
medio del cual se obtiene una generalidad para abordar las dos políticas públicas
de movilidad de los dos casos seleccionados, se introduce el enfoque de derechos
como un marco conceptual en el que se exponen características fundamentales
que orientan los procesos de formulación, implementación y evaluación de
políticas de desarrollo.
1.2. ENFOQUE DE DERECHOS
El enfoque de derechos, considera el derecho internacional sobre los derechos
humanos. Además de ser un marco conceptual que orienta los procesos de las
políticas públicas de desarrollo, permite asistir y orientar a los gobiernos
internacionales en cuanto a sus funciones y obligaciones teniendo en cuenta la
participación social, la rendición de cuentas y los mecanismos de control
necesarios a nivel local e internacional (Abramovich, 2006).
Por medio de este se pretende ofrecer un sistema coherente de principios y
reglas, en un entorno en el que se brinden estrategias de desarrollo a través de
elementos valiosos como la responsabilidad, la igualdad y otorgamiento de poder
a los sectores excluidos. También se posibilita dentro de este marco conceptual,
insistir en la definición de las principales obligaciones por parte de los Estados en
el cumplimiento de los derechos tanto económicos, sociales y culturales,
incluyendo los civiles y políticos.
Este enfoque es relevante y necesario en las estrategias de desarrollo en el que
actúa un amplio contenido de principios que integran los derechos fundamentales,
cuyo fin es fijar pautas y criterios para el diseño e implementación de estrategias
focalizadas en el desarrollo sustentable, específicamente desde las políticas
sociales. (Pautassi, 2010).
Es importante tener en cuenta que puede existir cierta ambigüedad del contenido
de las obligaciones que demandan los derechos económicos, sociales y culturales,
se pone en duda que los derechos puedan ser exigibles al mismo grado de los
derechos civiles y políticos (Abramovich, 2006). Otra de las críticas es que desde
el enfoque de derechos las políticas públicas pueden tornarse demasiado rígidas y
obstaculizar el proceso de su desarrollo.
En líneas generales, el enfoque basado en derechos pretende reconocer a los
sectores excluidos para que ellos sean los titulares de derechos que obligan al
Estado. Por lo tanto, la lógica de elaboración de políticas se fundamentara desde
el punto de partida de la existencia de sujetos, con el derecho a demandar
prestaciones y conductas como obligaciones jurídicas, imperativas y exigibles,
impuestas por los tratados de derechos humanos (Abramovich, 2006).
Lo que se pretende a través del enfoque, en cuanto a lo que suscita el interés de
la investigación, es analizar a partir de los derechos humanos, en términos de
Abramovich, el derecho a la ciudad, como una guía u orientación en la formulación
de políticas públicas de movilidad. De tal forma, que contribuya en el
fortalecimiento de las instituciones democráticas, participación ciudadana, y
efectividad en todo el proceso del ciclo de cada una de las etapas. Para esto es
necesario que la ciudad tenga un entorno en el que estos derechos elementales
se cumplan en su totalidad.
1.3. DERECHO A LA CIUDAD
El concepto de derecho a la ciudad es de carácter político en dos niveles, primero
porque está en construcción con el fin de posicionar y movilizar actores del
espacio público. Segundo, porque su contenido está enfocado a posibilitar el
desarrollo humano dentro de un hábitat, con el fin de proveer calidad de vida en
todo el sentido de la palabra, por medio de una ciudad habitable, lo que refleja la
necesidad de un espacio sostenible en cuanto a la movilidad. (Delgado, Cardens,
& García, 2008). Es un derecho complejo, referente a lo espacial y a la solidaridad,
el cual tiene que ver con derechos fundamentales y universales del ser humano y
que no están en general reconocidos jurídicamente en documentos nacionales e
internacionales.
Aunque el concepto del derecho a la ciudad es reciente, contiene un fundamento
filosófico y sociológico desde los años setenta. Pues la ciudad despertaba gran
atención a los estudiosos del tema urbano, ya que es ese espacio físico donde se
genera el desarrollo humano, el lugar de la vida urbana, del encuentro y la
confrontación de diferencias, conocimientos y reconocimientos recíprocos que por
su puesto son políticos e ideológicos (Lefebvre, 1973).
Siendo Lefebvre (1973) uno de los importantes investigadores de lo urbano,
señala que es de total relevancia la ciudad como el espacio de transformaciones y
continuidades de la sociedad urbana moderna, donde también se han producido
las instituciones, ya sean formales o informales, que determinan las relaciones
sociales a partir de la industrialización, lo que determinaba su importancia y la
necesidad de una efectiva proyección para los nuevos tiempos.
Efectivamente como lo sugirió Lefebvre (1973), para este tiempo surge una gran
necesidad de mirar detenidamente la ciudad en cuanto su lógica y funciones, ya
que este nuevo milenio se inicio con la mitad de la población mundial viviendo en
la ciudad. De la misma manera, lo que se prevé es que en el 2050, con el
crecimiento que se ha venido dando durante las últimas décadas, la tasa de
urbanización en el mundo llegará a un 65 %. (Foro Social Mundial, 2005). Este
crecimiento acelerado de la ciudad y de la urbanización, demanda de una
concentración y una mirada atenta al contenido de la ciudad y su modelo de
desarrollo, con el fin de que, teniendo en cuenta su gran proyección, sea capaz de
generar un espacio favorable y en condiciones habitables .
La ciudad está en la obligación de ofrecer condiciones y oportunidades equitativas
a sus habitantes, para que de esta manera se puedan contrarrestar las situaciones
adversas y así se puedan satisfacer las necesidades básicas de los ciudadanos,
adjunto al cumplimiento de sus derechos.
Entre las disposiciones generales del derecho a la ciudad hay seis premisas1
1 1. Que no exista ningún tipo discriminación ya sea de género, edad, etnia, religión, condición migratoria, condición sexual entre otras. 2. Se define como usufructo equitativo en términos de sustentabilidad, democracia equidad y justicia social, que tiene como fin la protección de los derechos de todos los habitantes de las ciudades especialmente, las que son más vulnerables o se encuentran más desfavorecidos. 3. Que sea definido como usufructo equitativo, lo que demanda sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social. Además, tomando el Derecho a la ciudad como interdependiente de todos los derechos humanos internacionales reconocidos, pretende incluir los derechos civiles políticos, sociales, económicos, culturales y ambientales ya reglamentados en los tratados internacionales de los derechos humanos. 4. La cuidad como un espacio culturalmente diverso y rico de la colectividad, perteneciente a todos los habitantes. 5. Dos acepciones en las que primero determina la ciudad por su carácter físico, es decir, su espacio urbano como entorno rural o semi rural que forma su territorio, y como espacio político es decir como ese conjunto de instituciones y actores que gestionan como autoridades gubernamentales, sin dejar a un lado las instancias de participación social institucionalizada o movimientos sociales y la comunidad en general. Sexto, se
, es
relevante tener en cuenta que el derecho sea definido como usufructo equitativo,
lo que demanda sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social (Foro Social
Mundial, 2005).
Es importante tener en cuenta la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad debido
a que establece una visión que permitirá ir más allá de los intentos, por parte de
las autoridades gubernamentales para obtener una mejora en la calidad de vida,
por medio de proyectos de vivienda y de barrios, direccionándose hacia la
protección de la población que vive en las ciudades o regiones en un crecimiento
acelerado de urbanización. Por consiguiente, también plantea una nueva manera
de promoción, respeto, defensa y realización de derechos civiles y políticos,
económicos, sociales, culturales y ambientales, garantizados en los derechos
humanos.
1.4. TRANSPORTE PÚBLICO Y MOVILIDAD
Desde el enfoque amplio del derecho a la ciudad, la movilidad es determinante
para que los seres humanos tengan calidad de vida. En el articulo trece, de la
Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad se establece que las ciudades deben
garantizar a todas las personas el derecho de movilidad y circulación en la ciudad,
de acuerdo a un plan de desplazamiento urbano e interurbano y a través de un
sistema de transporte público accesible, a precio razonable y adecuado a las
diferentes necesidades ambientales y sociales de género, edad y discapacidad
(Foro Social Mundial, 2005).
Es pertinente resaltar que la palabra movilidad ha venido desplazando la palabra
transporte debido a que se enmarca en una diferencia conceptual de otro alcance
(Herce, 2009), pues se define transportar como: “llevar a algo o a alguien más allá
de un lugar, justamente por donde hay un camino” (Herce, 2009). Esto atribuye, no
consideran ciudadanos (as) todas las personas que permanecen o transitan en la ciudad. 6. Las ciudades deben, en conjunto con las autoridades nacionales, hacer todo lo necesario para lograr por medio de medidas legislativas el cumplimiento efectivo de todos los derechos económicos, sociales, políticos, ambientales y culturales.
sólo que el medio ya sea motorizado o no motorizado, sino también la posibilidad
del individuo de transportarse a sí mismo.
Transporte público, se refiere al medio motorizado que constituye menores costos
para los usuarios y cuyo impacto en el medio ambiente es relativamente bajo con
respecto al transporte privado (Navas A. , 2007), se presenta como ese medio que
posibilita su acceso a todo tipo de persona, en los diferentes espacios de la
ciudad, estableciendo una relación directa entre transporte, equidad y desarrollo
económico urbano (Boareto, 2003).
Movilidad en la plena definición de su concepto, exige el derecho de desplazarse
por un espacio determinado en el que se tienen que tener en cuenta las
condiciones existentes, sociales, económicas y físicas, de los individuos. Sin
embargo, este desplazamiento requiere la implicación de factores necesarios que
determinan su posibilidad, como por ejemplo la estructuración de la ciudad, la
distribución de actividades en su espacio, modos de transporte, etc.
(Vasconcellos, 2010).
El derecho a la ciudad define la movilidad como un factor primordial para la calidad
de vida, pues las personas necesitan trasladar bienes constantemente de un lugar
a otro, ya sea por motivos laborales, de estudio, salud o cualquier otro tipo de
actividades. Aquí las ciudades juegan un papel muy importante, lo que sustenta
para esta investigación la consideración de conceptos desde el enfoque de
derechos, pues la forma en la que la ciudad pueda responder a este tipo de
necesidades es a través de políticas públicas, que como accionar de las
autoridades, están en la obligación de generar sostenibilidad ambiental, social y
económica, teniendo como base de orientación un marco legal.
En este sentido, la movilidad se debe retomar como una experiencia social, como
lo expresa Ballen:
“en la vida urbana la movilidad es el derecho al libre desplazamiento en condiciones optimas de relación entre medio ambiente, espacio público e infraestructura(…) esto una mirada amplia para no reducir el tema a tránsito y transporte, dado a que estos son los medios para propiciar intercambios de toda clase y deben estar al servicio de los usuarios y no al contrario, es decir que cuando de movilidad se habla, las personas y sus motivos de desplazamiento con el fin y las infraestructuras y automotores son entre otros los medios” (Ballen, 2007).
Esto denota el principio de lo público que determina la movilidad, y el uso del
espacio púbico en las mismas condiciones para todos, es decir, se debe
garantizar la accesibilidad.
El vínculo existente entre transporte y movilidad, está determinado por el
desplazamiento de las personas y el medio en que se transportan. Esta conexión
supone un derecho como efecto de la gestión administrativa, que pueda garantizar
la oferta de los espacios públicos adaptados a cada forma de movilidad y de
sistemas de transporte específicos (Herce, 2009). Por esto, el derecho a la ciudad
tiene exigencias en materia de movilidad que posibilitan el acceso a los distintos
modos, por lo que
“1. Las ciudades deben garantizar a todas las personas el derecho de movilidad y circulación en la ciudad, de acuerdo a un plan de desplazamiento urbano e interurbano y a través de un sistema de transportes públicos accesibles, a precio razonable y adecuados a las diferentes necesidades ambientales y sociales (de género, edad y discapacidad).” 2. “Las ciudades deben estimular el uso de vehículos no contaminantes y se establecerán áreas reservadas a los peatones de manera permanente o para ciertos momentos del día.” 3. “Las ciudades deben promover la remoción de barreras arquitectónicas, la implantación de los equipamientos necesarios en el sistema de movilidad y circulación y la adaptación de todas las edificaciones públicas o de uso público y los locales de trabajo y esparcimiento para garantizar la accesibilidad de las personas con discapacidad.” (Foro Social Mundial, 2005).
Todo esto apuntando a una movilidad con un derecho a la accesibilidad, que
permitan un modelo urbano de movilidad sostenible.
1.5. ACCESIBILIDAD
Como se definió desde la introducción, desde la perspectiva del libro verde de
España, el término de accesibilidad se refiere a “un conjunto de características
que hacen posible que cualquier entorno, servicio, sistema de gestión o
mantenimiento se diseñe, ejecute o sea apto para el máximo número de personas
en condiciones de confort, seguridad e igualdad”. (Instituto Universitario de
Estudios Europeos, 2003). Lo anterior, presupone características que deben estar
inmersas tanto en un entorno, es decir el espacio o la infraestructura de una
ciudad, en un servicio que puede ser desde el suministro de alcantarillado y agua
potable, hasta la prestación de un servicio de transporte público o sistema de
gestión o de mantenimiento que sea totalmente accesible, para que la mayoría de
personas se puedan beneficiar en términos de igualdad.
Además de un transporte que les permita a las personas satisfacer sus
necesidades y deseos de desplazamiento de forma autónoma, son necesarios
vehículos diseñados para cualquier tipo de persona sin importar su condición o
sus características (Vega, 2006) . Para qué se cumpla la accesibilidad, también se
exigen vías y estaciones que permitan el desplazamiento, que faciliten las distintas
conexiones en cualquier ubicación de la ciudad.
La infraestructura cumple un papel fundamental en términos de accesibilidad, pues
ante un territorio donde se intercalan usos, donde se mezclan espacios centrales y
periféricos, donde existen actividades diversas, frecuentemente cambiantes o
efímeras con espacios especializados ya sea de ocio, comercio o servicios, surge
la demanda de la construcción de infraestructuras de todos los tipos y niveles
(Herce, 2009).
Como consecuencia de lo anterior, la expansión urbana, que a su vez genera
cambios y diferencias espaciales, altera la obtención de servicios, aun de acceso
al transporte y al derecho de acceder a la movilidad, ya sea por la ubicación
espacial o su capacidad económica. Como lo es el caso de las personas que viven
en las periferias de las ciudades, pues se ven en la obligación de pagar más por el
acceso a un servicio público, que las personas que están ubicadas en los centros
urbanos.
Existen carencias o dificultades de acceso al uso de redes de comunicación, que
se desenvuelven en una exclusión social, ya que existen capas de población que
no cuentan con un vehículo propio o un sistema de transporte cercano y accesible
que los privilegie; o los que por la composición del espacio se les dificulte realizar
desplazamientos a pie, en bicicleta, por el transito masivo de vehículos, quizás
también por el deterioro y la no existencia de vías de acceso.
Desde este punto de vista, podemos resaltar que estos cambios sociales que se
han venido dando en nuestra sociedad han afectado la posibilidad de movilizarse.
Para esto, Herce (2009) plantea estrategias2
2 “Frente al riesgo de exclusión social de las personas con movilidad no atendida: Atención a todas las formas y motivos de desplazamiento. Necesidad de analizar la conectividad potencial generada por las infraestructuras. Atención a la flexibilidad y coste de acceso a los sistemas de transporte. Concertación social de las inversiones y gestión de transporte. Por motivos de sostenibilidad ambiental y eficacia económica: Prioridad a los sistemas de menor consumo de energía. Acento puesto en la intermodalidad y los espacios de intercambio. Creciente importancia de la regulación del transporte y distribución de mercancías…” (Herce, 2009).
que son necesarias dentro de la
política de atención a la movilidad como derecho de las personas, que comienzan
a sustituir políticas de organización de tráfico y del transporte urbano de personas
y mercancías.
De esta manera, tanto la movilidad como la accesibilidad se pueden contemplar
desde un enfoque de derechos, a partir del cual se sugiere que el fundamento de
las políticas públicas del Estado que se formulen, referente al tema de análisis,
incluya compromisos internacionales, normas constitucionales y legales. La
intención de proponer esta perspectiva es que se generen compromisos por parte
de las autoridades públicas, en las que sea de orientación y aplicación de la
igualdad y no discriminación y acceso a recursos efectivos, como lo es la
movilidad.
Por ultimo, después de establecer la ruta teórica para abordar el tema planteado
en la investigación, en el próximo capítulo, se responderá el segundo objetivo
especifico, el cual pretende realizar una descripción general de las dos politicas
publicas de movilidad de Bogotá y Santiago, abordando el ciclo de ambas políticas
públicas, para de esta manera identificar los elementos relevantes que se
evidencian del derecho a la accesibilidad.
2. DESCRIPCIÓN DE LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA DE MOVILIDAD EN BOGOTÁ Y SANTIAGO DE CHILE
El objetivo de este capítulo es describir el momento de la formulación del ciclo del
Plan Maestro de Movilidad de Bogotá D.C (PMM) y del Plan de Transporte Público
Urbano de Santiago de Chile Transantiago (PTPUS), como aspecto fundamental
de la investigación. Dentro de estos elementos se describirán los actores y
participantes en el proceso, después se proseguirá con lo que se definió como
problema para la asignación de objetivos que se consideraron necesarios de tratar
en el accionar de las autoridades, también el curso de acción o las estrategias, las
cuales a través de los mecanismos instrumentales posibilitaron su materialización,
y por último las regulaciones que se tuvieron en cuenta para guiar su
implementación.
2.1. DESCRIPCIÓN DE LA FORMULACIÓN DEL PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ D.C.
Para esto se realizará, en primer lugar, una breve caracterización de Bogotá D.C,
de la estructura político administrativa y del estado del sistema de transporte en
las ciudades, antes de la implementación de las políticas públicas de movilidad
seleccionadas de ambos países. Además, con el fin de obtener la información
suficiente para hacer un adecuado análisis de la etapa de formulación de del Plan
Maestro de Movilidad, se elaborará una breve descripción de las principales
características del proceso de su agendación e implementación.
2.1.1. CARACTERIZACIÓN DE BOGOTÁ
Bogotá se encuentra ubicada en el centro de Colombia, en la cordillera oriental,
ramal de los Andes Americanos y perteneciente al altiplano cundiboyacense, tiene
una extensión aproximada de 33 kilómetros de sur a norte y 16 kilómetros de
oriente a occidente. (Bogotá A. d., 2011). La Capital tiene una superficie de 1,587
Km. (Bogotá A. d., Secretaría Tránsito y Transporte, 2005).
Por ser la capital de la República de Colombia se constituye en el principal centro
geográfico, político, industrial económico y cultural del país, por esto también ha
experimentado un crecimiento poblacional en donde habitantes de todas las
regiones y aun extranjeros han emigrado de sus lugares de origen para ubicarse
en la ciudad (Caldas, 2011). Por esta razón su cantidad de habitantes, que para el
2005, según el censo del DANE, era de 6.776.009 (CENSO, 2005), hoy supera los
10.759.437 (DANE, 2009) indicando un acelerado crecimiento poblacional con una
ausencia de planeación urbana adecuada.
Según el acuerdo 119 de 2004, la organización administrativa de Bogotá se
modificó. La reforma consistió en reorganizar la estructura general de la
administración distrital por medio de la conformación de sectores administrativos y
el establecimiento de un sistema de coordinación que permitiera la articulación
sectorial e intersectorial y transversal, con el fin de obtener una gestión pública
efectiva, que se enfocara a responder los derechos de los ciudadanos (Bogotá A.
d., 2011).
A partir de la modificación, el sector de movilidad empezó a funcionar mediante
una secretaria de movilidad la cual adquiere autonomía administrativa y financiera.
Asimismo, tiene por objeto orientar y liderar la formulación de políticas del sistema de movilidad, para qué esta pueda atender los requerimientos de los desplazamientos de pasajeros y de carga en la zona urbana y su expansión rural de conexión con el Distrito, tanto vehicular como peatonal (Bogotá A. d.,
Secretaría Tránsito y Transporte, 2005).
Organigrama a la luz del articulado aprobado por el Concejo Distrital el 27 de Noviembre de 2006.
ALCALDE MAYOR DE BOGOTA
SECTOR AUDITIVO SECTOR CENTRAL
SECTOR DESCENTRALIZADO
ADSCRITAS VINCULADAS
11. Movilidad * Secretaría De Movilidad * Instituto de Desarrollo
* Transmilenio S.A
Urbano IDU
* Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT * Fundación Adiva. Especial de Rehabilitación y Mantenimiento vial
Fuente de elaboración: http://www.bogota.gov.co/secretariageneral/imadocumentos/CUADRO-DEFINITIVO.pdf
Dentro de las funciones más importantes, también están la formulación de políticas que regulen y controlen el tránsito y transporte público urbano en todas sus modalidades; establecer los programas de movilidad dentro del marco del POT3
; planeación y coordinación de los mecanismos de seguridad vial y semaforización, atender la organización y vigilancia del desplazamiento de pasajeros y de carga; y el cumplimiento de las normas redactadas referente al sector, entre otras. (Bogotá A. d., Secretaría Tránsito y
Transporte, 2005).
2.1.2. CARACTERIZACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN BOGOTÁ ANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL PMM
Los distintos sistemas de transporte público en Bogotá han surgido con el fin de
responder a las distintas demandas de movilidad. La historia de la movilidad en la
capital permite observar una evolución que ha sido paralela a la de la ciudad y su
lógica urbana, pues a través del tiempo se ha venido configurado la capital de
Colombia como reflejo de esas respuestas a las distintas demandas que han
venido surgiendo en los diferentes contextos y que se representaran en el
siguiente cuadro. Son tres momentos importantes los que permiten tener una
aproximación cronológica y temática, y que a su vez darán la posibilidad de
3 Plan de Ordenamiento Territorial que contiene los lineamientos generales del uso del suelo y de la expansión urbana de la ciudad entre los años 2001 y 2010 (Bogotá A. d., POT, 2004).
realizar una descripción del transporte público en Bogotá a partir de ese momento,
el cual despierta la necesidad de implementar el plan maestro de movilidad.
Aproximación histórica de la Movilidad en Bogotá. Características “La ciudad del
tranvía”
Aglomeración urbana
del autobús
“La metrópoli del
automóvil”
Época Siglo XIX-1920 1920-1970 1970-1999
Medio Tranvía eléctrico Autobuses Bus, taxi, automóvil
privado
Ruta Conexión entre el
centro y chapinero
Conexión centro de la
ciudad y barrios de la
periferia
Toda la ciudad
Ciudad Dispersión y baja
densidad de la ciudad
Dispersión y baja
densidad de la ciudad
Dispersión y baja
densidad de la ciudad
Fuente de elaboración (Montezuma, 2000)
Durante los años noventa Bogotá realizó importantes transformaciones urbanas
caracterizadas con el aire de metrópoli en un constante proceso de expansión4
En 1996 el parque automotor representó un crecimiento mayor que el crecimiento
demográfico lo que generaba una saturación de la oferta e inconvenientes en la
movilidad. Además de esta sobrepoblación de vehículos, la de capacidad de 70
puestos el cual representaba el 77% de los vehículos, surge también la
introducción de las busetas de de capacidad de 25 a 30 puestos los cuales
representaban el 39% como porcentaje restante del transporte público colectivo.
(Montezuma, 2000).
. La
distribución de infraestructuras reflejó un desequilibrio y segregación en los
distintos estratos sociales, pues la ciudad funcionaba en dos ritmos diferentes, de
una forma en el norte y de otra forma en el sur (Montezuma, 2000).
Uno de los aspectos que no permitían la eficiencia del Transporte Público
Colectivo era el trazado de las rutas, pues la irracionalidad de los recorridos
4 Finalizando la década la capital llegaba a mas de 6 millones 300 mil habitantes.
hacían que cada vez fuese menor el espacio urbano y a su vez lo que se
generaba era una mayor congestión vehicular. Otro factor que fomentaba la
ineficiencia, eran los largos trayectos de algunas de las rutas y la necesidad de
utilizar varios vehículos a causa de una mala planificación, ya que estas se
planificaban más a favor de la maximización de la utilidad de las diferentes
empresas, que en beneficio de la demanda ciudadana.
Además del Transporte Público Colectivo, los taxis también empezaron a ser parte
del sistema de transporte público de Bogotá, este aparece como medio público de
de transporte individual, los cuales para el 2000 eran 55.000 que funcionaban por
medio de empresas en las que se afiliaban en su gran mayoría, con el fin de
obtener el servicio de comunicación telefónica.
Debido a que para finales de los años 90, la situación del transporte en la ciudad
presentaba un panorama tan complejo en cuanto a el trafico, la sobre oferta de
buses y taxis, y el deterioro de las calles, lo que perjudicaba notoriamente la
movilidad en Bogotá, se implemento en enero del 2001 el sistema de transporte
masivo Transmilenio, como resultado de grandes esfuerzos y estudios de los
gobiernos anteriores quienes dedicaron parte de su gestión en darle solución al
modelo de movilidad del momento.
Este nuevo sistema masivo de transporte constituyó un importante logro urbano el
cual se consolido como un esquema viable de operación, gestión y contratación,
que trajo consigo resultados positivos en la transformación urbana y la
construcción de la ciudadanía, pues empezó a atender el 23 % de la demanda del
transporte público y en medio de los diferentes obstáculos que se habían venido
presentando, se ha convertido en una alternativa clara de movilidad para la ciudad
en proceso de mejoramiento y consolidación.
El sistema de movilidad y de transporte público en Bogotá era inequitativo,
ineficiente, presentaba distorsiones y estaba más diseñado para el automóvil.
Además, en cuanto a la planeación de la movilidad no existía una coordinación
adecuada con la planeación de la ciudad, por ende a nivel institucional no había
ningún tipo de concertación, aspectos que daban como resultado la compleja
situación de la movilidad y del transporte público.
2.1.3. PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ
El plan maestro de movilidad5
El artículo 10 del POT, establece que la política de movilidad debe tener claro su
enfoque a mejorar la productividad de la ciudad y de la región, mediante una
gestión coordinada con los subsistemas del sistema de movilidad, para así
formular proyectos eficientes, seguros, y económicos, que posibiliten un sistema
fue adoptado en la administración de Garzón (2004-
2008) mediante el Decreto 319 de 2006 estableciendo los programas, proyectos y
metas con un horizonte a 20 años, con el fin de dar respuesta a las necesidades
de la movilidad y del uso racional y eficiente de los 15.348 Km carril que
componen la malla vial de Bogotá. (Bogotá, Plan Maestro de Movilidad para
Bogotá D.C, 2006). Este plan tiene como objetivo plantear las políticas,
programas, metas, estrategias establecidas en el POT, para qué de esta manera
Bogotá se pueda dotar de un sistema de movilidad integrado, seguro, equitativo y
protector del medio ambiente.
Las determinaciones generales y normativas del sistema de movilidad se
formularon en el plan maestro y hace parte de la estrategia de ordenamiento
distrital en la estructura funcional de servicios, área en la que se encuentra el
sistema de servicios públicos, de equipamientos urbanos y de espacio público,
donde también debe establecer un modelo abierto y articulado con la Región
Bogotá – Cundinamarca.
5 Según el artículo 45 del POT.los planes maestros: “constituyen el instrumento de planificación fundamental en el marco de la estrategia de ordenamiento de la ciudad – región; permiten definir las necesidades de generación de suelo urbanizado de acuerdo con las previsiones de crecimiento poblacional y de localización de la actividad económica, para programar los proyectos de inversión sectorial en el corto, mediano y largo plazo.”
de transporte de pasajeros urbano - regional integrado y organizado en cuanto a
su operación, que mejore su competitividad a nivel nacional e internacional.
(PNUD, 2006). En este orden de ideas, se realizará la descripción de la
formulación del plan maestro de movilidad, desarrollando de la misma forma la
descripción de su agendación y lo que se lleva de implementación, lo que permitirá
tener la información suficiente, para el análisis que se ejecutará en el tercer
capítulo.
CICLO DEL PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ. CATEGORIA ELEMENTOS
AG
END
AC
ION
Construcción del problema: - Transformación del problema: La movilidad de la ciudad venia presentando
cierta complejidad, en cuanto al tránsito y el transporte. Debido a esto, varias administraciones realizaron ejercicios de planeación con el fin de responder a las demandas de infraestructura, calidad y eficiencia.
- Socialización del problema: En los esfuerzos de responder a las demandas de transporte público y movilidad en Bogotá, la lógica del transporte ha evolucionado en conjunto, y se ha constituido mutuamente con la lógica de la ciudad, en los aspectos sociales, políticos, económicos y culturales.
- Institucionalización del problema: En el 2006, bajo la administración de Garzón (2004-2008), se expide el Decreto 319 de 2006, por el cual se adopta el PMM.
Suscripción del problema en la agenda política: Si bien, el proceso de construcción y estudio del problema inició en los años 90, es en la administración de Garzón donde se suscribe en la agenda política.
FOR
MU
LAC
ION
Actores: Departamento Administrativo de defensoría del espacio público (DADEP), Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente (DAMA), Instituto de Desarrollo Urbano(IDU), Secretaria de Hacienda, Secretaria de Gobierno, Secretaria de Obras Públicas (SOP), Secretaria de Tránsito y Transporte(STT), Terminal de Transportes de Bogotá (TT) y Transmilenio S.A. Definición del problema:
- La planeación de la movilidad no estaba coordinada adecuadamente con la planeación general de la ciudad, falencia que se hacía evidente en el tema de información básica para los procesos de planeación.
- En cuanto a subsistemas viales la falta de mantenimiento de la malla vial reflejaba la incapacidad institucional de proveer la infraestructura necesaria
- El transporte público tanto colectivo como individual era ineficiente. Asignación de objetivos: Integrar el sistema de transporte público a nivel físico, operativo y tarifario, modernizar el parque automotor, centralizar el recaudo, modernizar el sistema empresarial y promover el cambio cultural en la ciudadanía, que implica esta transformación. Curso de acción: Fue fundamental proponer estrategias de reformas institucionales, para qué se modificaran las formas y condiciones de su gestión, en un nivel de distribución de competencias y responsabilidades. Esto encerraba decisiones que se tomaban, coordinación institucional y su gestión en general como tal. También, además de las estrategias de gestión institucional se plantearon mecanismos para garantizar la prestación de servicios. Regulaciones: La Constitución política de Colombia, La ley 872 de 2003 y el enfoque por procesos, Los documentos Conpes de la política de Desarrollo y transporte Regional y Urbano, El Plan de Ordenamiento Territorial, El Plan de Desarrollo “ Bogotá Sin Indiferencia”, La Participación ciudadana, Los lineamientos del Plan Maestro de Movilidad del DAPD, Los conceptos de movilidad y desarrollo sostenible.
IMPL
EMEN
TAC
ION
Unidades administrativas: La secretaria de movilidad está ajustando y definiendo el cronograma de implementación gradual que deberá tener el proyecto, según el contrato, para el diseño técnico legal y financiero del sistema integrado de transporte público. Desarrollo de objetivos: En proceso de implementación Resultados preliminares: En proceso de implementación.
Fuente de elaboración: (Bogotá A. M., Plan Maestro de Movilidad para Bogotá D.C, 2006), (Bogotá A. M., movilidada.gov.co, 2011), (PNUD, 2006).
2.1.3.1. FORMULACIÓN
A. ACTORES: En la participación del PMM inicialmente se trabajo en dos
niveles, en el grupo de contraparte de la subsecretaria técnica y
coordinación del PMM y de las instituciones relacionadas con la Movilidad,
mencionados en el cuadro anterior. Se le dio la oportunidad a la comunidad
en general a través de representantes de las localidades, de municipios
cercanos, academia, representantes de empresas de transporte,
conductores, gremios entre otros.
B. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA: El modelo de movilidad que suscitó a la
intervención de las autoridades públicas, referente a este tema, contenía
varios factores que por mucho tiempo venían obstaculizando el normal
desarrollo de la movilidad y del transporte público en la capital (PNUD,
2006).
A nivel institucional se tenían varios inconvenientes en la gestión debido a
que no había coordinación y concertación, además de que no se disponía
de un sistema de información único sobre los diferentes componentes del
sistema de movilidad, por lo tanto la información se encontraba dispersa en
distintas dependencias. A nivel general y urbanístico se encontró que la
planeación de la movilidad no estaba coordinada adecuadamente con la
planeación general de la ciudad, falencia que se hacía evidente en el tema
de información básica para los procesos de planeación complejizando de
esta manera la consecución de información única y estandarizada (Bogotá,
Plan Maestro de Movilidad para Bogotá D.C, 2006).
En cuanto a subsistemas viales la falta de mantenimiento de la malla vial
reflejaba la incapacidad institucional de proveer la infraestructura necesaria
a la sobrepoblación de vehículos que existía. Según el documento ejecutivo
del plan maestro de movilidad, el 72% se encontraba en mal estado o
regular. Además, no se utilizaban instrumentos de jerarquización vial que
pudieran optimizar el uso de la infraestructura existente. (Bogotá, Plan
Maestro de Movilidad para Bogotá D.C, 2006). Asimismo, el uso del suelo
era disperso y distante, lo que obligaba a los usuarios hacer largos
recorridos en los distintos modos de viaje.
El transporte público tanto colectivo como individual era ineficiente, pues
debido a la condición de sobreoferta en la que operaba generaba una
congestión, desgaste del pavimento, accidentalidad y contaminación, así
como influía en la desvalorización de corredores de alta concentración de
rutas de transporte colectivo. (Bogotá, Plan Maestro de Movilidad para
Bogotá D.C, 2006). El transporte no motorizado tenia falencias, como la
dificultad que tenían los peatones para movilizarse por la ciudad debido a la
ausencia de andenes y la invasión de vendedores ambulantes al espacio
público, no existía un sistema organizado de estacionamiento. Todo esto,
sin dejar a un lado los problemas institucionales y de regulación que no
permitían el buen desarrollo de la movilidad en la ciudad.
C. ASIGNACIÓN DE OBJETIVOS: Según el decreto 319 del 2006 los
objetivos que el plan maestro se planteo con el fin de concretar las políticas,
estrategias programas, proyectos, fueron 14:
“1. Contribuir al aumento de la productividad y competitividad de la región Bogotá Cundinamarca. 2. Mejorar la accesibilidad y conectividad de los sectores periféricos y rurales de la ciudad, con las distintas centralidades y el centro de la ciudad. 3. Contribuir al crecimiento inteligente considerando la interacción entre los usos del suelo y los modos de transporte de tal forma que se mejore la accesibilidad en concordancia con la descentralización de las grandes unidades de servicios y equipamientos. 4. Priorizar los subsistemas de transporte más sostenibles, como el transporte público o el transporte no motorizado (peatonal o bicicleta). 5. Articular en forma eficiente y competitiva los subsistemas vial, de transporte y de regulación y control del tráfico con tecnologías apropiadas. 6. Garantizar la seguridad vial a los diferentes grupos poblacionales, especialmente a los más vulnerables. 7. Articular mediante intercambiadores modales los diversos modos de transporte urbano e interurbano de pasajeros con el fin de optimizar los flujos de tráfico y de privilegiar aquellos modos menos contaminantes del medio ambiente. 8. Promover el funcionamiento logístico de la Ciudad-Región mediante acciones coordinadas entre actores públicos y privados para el desarrollo
de centros logísticos, y soluciones viales así como estrategias para el reordenamiento del suelo de uso industrial. 9. Reducir los niveles de contaminación ambiental por fuentes móviles e incorporar criterios ambientales para producir un sistema de movilidad eco-eficiente. 10. Garantizar niveles de coordinación institucional entre las entidades responsables de la planeación, operación y control que respondan a los objetivos de un sistema regional de movilidad competitivo y articulado. 11. Conformar un modelo de gestión que propicie la participación de los diferentes actores institucionales y de la sociedad. 12. Adoptar el enfoque basado en procesos en las diversas actuaciones que desarrollen las entidades públicas distritales, quienes presten servicios a éstas, y los particulares cuyas funciones se relacionen con la movilidad. 13. Procurar la sostenibilidad financiera y de recursos para los proyectos del Plan Maestro de Movilidad. 14. Promover mecanismos de retribución o contribución por los impactos derivados de la movilidad.” (Bogotá, Plan Maestro de Movilidad para Bogotá D.C, 2006)
En general el objetivo es integrar el sistema de transporte público a nivel
físico, operativo y tarifario, modernizar el parque automotor, centralizar el
recaudo, modernizar el sistema empresarial y promover el cambio cultural
en la ciudadanía que implica esta transformación (Bogotá., 2007)
D. CURSOS DE ACCIÓN Y ESTRATEGIAS: En el documento ejecutivo del
PMM se planteó la movilidad como el conjunto de subsistemas y elementos
que interactúan con el fin de garantizar el desplazamiento de personas y
cargas, en términos de calidad y seguridad. Otro de los propósitos de la
movilidad en el sistema planteado por el plan, era el interés por fomentar la
productividad y la sostenibilidad.
Por lo tanto, la exigencia determinaba la necesidad de la intervención
institucional que permitiera un proceso de crecimiento equilibrado de la
ciudad. Por esto, fue fundamental proponer estrategias de reformas
institucionales, para qué se modificaran las formas y condiciones de su
gestión, en un nivel de distribución de competencias y responsabilidades.
Esto encerraba decisiones que se tomaban, coordinación institucional y su
gestión en general. Además de las estrategias de gestión institucional, se
plantearon mecanismos para garantizar la prestación de servicios.
El despacho del alcalde, como autoridad suprema, definió la política dentro
de su plan de desarrollo, el consejo de gobierno coordinó el área
intersectorial y los cursos de acción, y la secretaria de movilidad se designó
como el encargado de gerenciar el sistema en acuerdo con la instancia
superior que es el consejo de gobierno. Todo esto con la normatividad
correspondiente que sustentara las modificaciones realizadas. (Bogotá,
Plan Maestro de Movilidad para Bogotá D.C, 2006).
E. REGULACIÓN: El marco de referencia del PMM fue mencionado en el
cuadro anterior.
Finalmente después de realizar la descripción del PMM de Bogotá, se realizará la
descripción de la formulación de la política pública de transporte urbano de
Santiago de Chile, lo que nos permitirá obtener una perspectiva más completa
sobre las condiciones que influyen en la formulación de políticas públicas de
movilidad.
2.2. DESCRIPCIÓN DE LA FORMULACIÓN DE LA POLÍTICA PÚBLICA TS SANTIAGO DE CHILE
Con el fin de seguir la misma ruta de la descripción de Bogotá, se realizará de
igual manera la caracterización de la Región Metropolitana de Santiago, de la
estructura político administrativa y del estado del sistema de transporte en las
ciudades, antes de la implementación del Plan de Transporte Urbano de Santiago.
Se elaborará también una breve descripción de las principales características del
ciclo, de proceso de su agendación e implementación, para así poder obtener la
información suficiente y necesaria para la descripción de la formulación.
2.2.1. CARACTERIZACIÓN DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE SANTIAGO
El crecimiento de la economía chilena, que se ha venido dando como resultado de
las políticas de libre mercado e integración de la economía, han posicionado al
país como promotor del desarrollo en América Latina. Este fortalecimiento del
comercio exterior y la aparición del mercado libre de regulaciones estatales,
generaron una expansión demográfica hacia los centros del país especialmente
hacia Santiago como ciudad capital. Esto desató flujos migratorios y expansión
territorial, lo que a su vez empezó a demandar a las autoridades mayor gestión
para otorgar capacidad en cuanto a mejora de sistemas de transporte público y
mayor infraestructura con el fin de obtener ciudades con movilidad y accesibilidad.
Las políticas urbanas de los últimos años en Santiago han privilegiado el uso del
automóvil, lo que ha conllevado a la construcción de carreteras y autopistas en la
ciudad. Aunque no existía la misma demanda de modificar el sistema de movilidad
y transporte público como sucedió en Bogotá, se encontraron factores que se
mencionarán en la descripción del ciclo, los cuales llevaron a las autoridades
públicas proponer una reforma y mejora del sistema. Por esto, el gobierno
nacional, específicamente en el contexto del mandato de Ricardo Lagos (2000-
2006) implementó una política pública que pudiera resolver los inconvenientes en
cuanto a la movilidad y al transporte público en la capital chilena.
La región metropolitana de Santiago representa el principal núcleo urbano de
chile, su población es de 6.538.896 habitantes lo que representa el 40% de la
población total, tiene una extensión 15. 403 Km2 (Santiago, 2011). La región está
constituida por 6 provincias y 52 comunas y su administración la comprenden tres
niveles de gobierno, nacional, regional y municipal. (Santiago, 2011).
El congreso bicameral senado y cámara, es el encargado de determinar las
políticas públicas del país y además coordina las acciones de cada una de las
trece regiones en las que se encuentra dividido el territorio chileno. El gobierno
regional es el organismo encargado de la administración de la región gestionando
el desarrollo armónico y equitativo del territorio. Debe impulsar el desarrollo
económico, social y cultural sobre los pilares democráticos de la participación
ciudadana, y la protección del medio ambiente. Las comunas de cada región
hacen parte del núcleo administrativo básico de la nación y su gobierno lo lleva a
cabo un alcalde y un concejo, elegidos ambos por votación popular.
(Gakenheimer, 2000)
Por último, es importante describir que en cuanto a la formulación de la Plan de
Transporte Público Urbano de Santiago dos niveles actúan en distintos momentos
y con diferentes recursos a través de instituciones especializadas, las cuales han
sido delegadas para cumplir con el mantenimiento de la infraestructura del
transporte, la planeación de las políticas y la operación del transporte público en la
ciudad (Navas, 2007), como lo describe el siguiente cuadro:
Tabla 1. Autoridades del transporte urbano en la región
metropolitana de Santiago.
Áreas de Intervención
Entidad de Gubernamental
Nivel Nacional
Nivel Regional
Nivel Municipal
Transporte
Construcción y Mantenimiento de Infraestructura
MINVU (SERVIU) MOP
Comuna
Planeación MINVU MOP SECTRA MIDEPLAN
SEREMITT SERPLAC Comuna
Operación MINTRATEL METRO EFE
SEREMITT UOCT Comuna
Uso de la Tierra
Planeación MINVU MIDEPLAN
SEREMIMINVU GoRe SERPLAC
Comuna
Desarrollo SERVIU Comuna
Medio Ambiente
Planeación CONAMA COREMA GoRe - (OTAS)
Ejecución CONAMA MINTRATEL MINSALUD
COREMA SESMA
Fuente de Elaboración:http://web.mit.edu/czegras/www/Zegras_Gakenheimer_Stgo_growth_mgmt.pdf
2.2.2. CARACTERIZACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO EN LA REGIÓN METROPOLITANA DE SANTIAGO ANTES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA PTPUS TRANSANTIAGO
Antes de implementar Transantiago el servicio de transporte público se componía
de los microbuses amarillos los cuales se encargaban de darle movilidad a una
gran parte de la capital chilena. En el 2005 funcionaban alrededor de 8000 buses,
la mayoría pertenecientes a pequeños empresarios informales, estos estaban
agrupados en líneas en las que operaban 289 servicios concesionados, es decir
casi el 80 % pasaba por una de las seis arterias más importantes de la ciudad la
gran Avenida Independencia, Recoleta, Santa Rosa entre otras, las cuales
generaban problemas de congestión. (Lobo, 2007).
Además de los problemas de congestión, la recolección del dinero a través del
sistema particular incitaba competencias por recoger los pasajeros en las calles,
aspecto que en muchas ocasiones provocó accidentes como consecuencia de la
violación de leyes de tránsito, esto producía una muerte cada tres días además
que los heridos eran miles al año. (Lobo, 2007).
Otro de los problemas era la calidad de los microbuses amarillos, puesto que las
carrocerías de camiones comunes con chasis de buses y asientos que eran
ensamblados tornaban incomodo el acceso al bus debido a la necesidad de
escalar varios peldaños de forma riesgosa. Todo esto sin dejar atrás la
contaminación ambiental que estos producían.
Aunque eran notorias las deficiencias que presentaban los buses amarillos en
términos de riesgo, calidad y contaminación, es importante tener en cuenta que
existían también virtudes referente al servicio de este, pues había mayor cobertura
y frecuencia de las rutas, como resultado de la forma de obtención de los ingresos
de forma directa por pasajeros, ya que esto generaba incentivos fuertes para un
trabajo constante por parte de los conductores y propietarios de los buses.
Además de los microbuses, el metro hacia parte también del servicio de transporte
público, este inició con tres líneas que abarcaban 40 Kms (Malbran, 2005). Según
una encuesta IPSOS realizada para el metro en el 2004 un 43 y un 48% eran
usuarios frecuentes o esporádicos del metro, lo que quiere decir que existía un
sesgo hacia la clase media y alta debido a su costo tarifario ($0,90 centavos de
dólar) (Lobo, 2007). Por lo tanto, no se cumplía el elemento de accesibilidad para
los estratos sociales menos favorecidos de la ciudad.
Si bien el metro representaba un avance para el sistema de transporte público, la
movilidad a través de este importante medio correspondía sólo algunos pocos y no
tenía la suficiente cobertura en la ciudad. Sumado a esto, el acceso a las distintas
conexiones limitaba el destino final de los usuarios y los sometía a un pago
adicional de la tarifa además del bus o del medio en el que se transportaban hasta
la estación o paradero del metro.
Con el fin de contrarrestar todas las deficiencias del sistema de movilidad y
transporte público que presentaba la ciudad de Santiago, se implementó el plan de
transporte urbano de Santiago de Chile (PTPUS) el cual se centraba en la
implementación del Transantiago como medida optima y necesaria para revertir,
las condiciones mencionadas anteriormente.
2.2.3. POLÍTICA DE TRANSPORTE PÚBLICO TRANSANTIAGO
Con el fin de modernizar las formas de desplazamiento dentro de la ciudad de
chile, a través de un sistema integrado, eficiente, moderno, rápido y seguro, se
implementó en el año 2007 Transantiago como centro del nuevo plan de
transporte público urbano de Santiago (PTPUS) (Olavarría, 2011). El ambicioso
plan demostró distintos inconvenientes en el momento de su implementación, lo
que despertó inconformidades en los usuarios y serias críticas a su diseño, pues
no se tuvieron en cuenta elementos importantes en el momento de su formulación.
Estos aspectos se demostrarán en la siguiente descripción y conclusión de la
investigación.
Por lo tanto, tal como se hizo en Bogotá se realizará la descripción de la
formulación del PTPUS, desarrollando de la misma forma la descripción de su
agendación e implementación, lo que permitirá tener la información suficiente,
para el análisis que se ejecutará en el tercer capítulo.
CICLO DE TRANSANTIAGO. CATEGORIA ELEMENTOS
AG
END
AC
ION
Construcción del problema: - Transformación del problema: La contaminación acústica y atmosférica
que producía el antiguo sistema de transporte público, la baja calidad del servicio, la ineficiencia y congestión generada por la duplicación de los recorridos en el sistema informal que se desarrollaba antes, y el problema de salud pública referente al riesgo que corrían los pasajeros en la competencia que se desataba entre los buses por la recogida, contribuyó a la conformación de un problema social respecto a la movilidad.
- Socialización del problema: existían elementos que demandaban una atención inmediata al sistema de transporte. Sin embargo, se identifica una influencia por la insistencia del presidente Ricardo Lagos en el año 2000 debido al interés por modernizar el sistema de transporte público.
- Institucionalización del problema: El MOPTT, después de conformar un equipo de expertos en el transporte, presentó la propuesta conceptual del Plan de Transporte Urbano de Santiago( PTPUS), la cual se expuso por parte del Gobierno al comité territorial en el año 2000 con el fin de que se realizara su estudio y finalmente su aprobación.
Suscripción del problema en la agenda política: Hizo parte del programa de gobierno del Presidente Lagos.
FOR
MU
LAC
ION
Actores: Presidente Ricardo Lagos, el ministro de obras públicas, de transporte y de telecomunicaciones, Carlos Cruz, organizaciones de la sociedad civil, como el gremio de propietarios de microbuses y asociaciones vecinos de las comunas, el DTS que estaba conformado por el MOPTT, el ministro de vivienda y urbanismo, el presidente del directorio del metros S.A, el director ejecutivo de CONAMA, el coordinador general de concesiones del MOPTT, representantes de SECTRA, coordinador de TS. (Olavarría, 2011), (Navas, 2007). Definición del problema: El servicio se deterioraba y se generaba una mala percepción de la calidad y cobertura, por parte de la ciudadanía, ya que los mismos propietarios de los buses eran quienes seleccionaban los conductores, realizaban las revisiones de los vehículos y recolectaban el dinero diario realizando a su vez los pagos correspondientes. Asignación de objetivos: Mantener (y aumentar) su actual participación en el servicio de los viajes de la ciudad; mejorar la calidad de servicio a los usuarios; mejorar la competitividad del transporte público frente a los modos privados Sustentable desde las perspectivas económica, social y ambiental. Curso de acción: Integración y complementación física, operacional y tarifaria de los servicios de transporte público. Regulaciones: Teniendo en cuenta que Transantiago es un proyecto liderado desde la presidencia es manejado por el gobierno nacional, la Coordinación de Transporte Público de Santiago es dependiente del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.
IMPL
EMEN
TAC
ION
Unidades administrativas: Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones bajo instructivo presidencial. Desarrollo de objetivos: Buses de alta capacidad y ampliación del metro. Resultados preliminares:
- El primer año de transición, los resultados de la implementación no produjeron una percepción positiva en los ciudadanos del nuevo sistema de transporte urbano de Santiago, debido a que seguían sucediendo algunas de las mismas problemáticas del sistema anterior.
- Debido a que no se estableció un proceso de transición gradual, Transantiago tuvo serios inconvenientes en su implementación por no diseñar troncales, estaciones, sistema tarifario, mayor capacidad logística en el metro y ausencia institucional.
Fuente de elaboración: (Díaz, 2010), (Lazo, 2008), (Lobo, 2007), (Olavarría, 2011), (Santiago, 2011), (Malbran, 2005).
2.2.3.1. FORMULACIÓN
A. ACTORES: Como actor principal de la formulación de TS se encuentra al
presidente Ricardo Lagos, quien como promotor principal inscribe en su
agenda la propuesta de modernización del transporte público en Santiago,
puesto que era un anhelo de su gestión poder continuar con los planes y
proyectos que se habían promovido aun desde su cargo en el gobierno
anterior al suyo como ministro de obras públicas y que ahora como
presidente le daría consecución con la propuesta de reformar el transporte
urbano de Santiago.
El ministro designado en el gobierno de Lagos, Carlos Cruz, al que se le
delegaron los ministerios de obras públicas, de transportes y de
telecomunicaciones, jugó un papel muy importante en la formulación de TS,
puesto que fue él quien dio a conocer el documento titulado “política y plan de
transporte urbano de Santiago, 2000 – 2010 PTUS el cual su fundamentaba en
la revisión de varios estudios de economistas, arquitectos, asesores técnicos
de trasportistas. Operadores e investigadores de la cámara de Diputados.
(Olavarría, 2011).
Por otro lado, organizaciones de la sociedad civil como el gremio de
propietarios de microbuses y asociaciones vecinos de las comunas, miembros
del gobierno regional y municipal, también tuvieron la posibilidad de participar
en sobre las decisiones que se tomaron en el proceso. (Díaz, 2010). El DTS
estaba conformado por el MOPTT, el ministro de vivienda y urbanismo, el
presidente del directorio del metro S.A; el director ejecutivo de CONAMA; el
coordinador general de concesiones del MOPTT, representantes de SECTRA,
coordinador de TS. Técnicos arquitectos, ingenieros entre otros. (Navas, 2007)
B. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA: El problema que se percibió en Santiago
enmarca diferentes situaciones, debido a la liberación del mercado de
transportes en Santiago, aspecto que dio como resultado las
“organizaciones de micreros” de carácter no oficial quienes prestaban un
servicio ineficaz (Lazo, 2008). El hecho de que fueran los mismos
propietarios de los buses quienes seleccionaban los conductores,
realizaban las revisiones de los vehículos y recolectaban el dinero diario,
haciendo a su vez los pagos correspondientes, hacia que el servicio se
deteriorara, generando una mala percepción de calidad y cobertura por
parte de la ciudadanía. (Lazo, 2008).
El sistema previo al TS presentaba fuertes externalidades negativas,
expresadas en la alta contaminación ambiental y acústica, alta tasa de
accidentalidad, largos recorridos, ineficiencia en gasto de combustible,
incentivos perversos y mal servicio. Dentro del mismo análisis, se sustenta
que el sistema de transporte no correspondía al nivel de desarrollo del país
ni con la aspiración que se expresaba en la época de convertir a Santiago
en una ciudad de talla mundial.
También la experiencia en las ciudades como Curitiba, Sao Paulo y Bogotá,
inspiraron a Santiago y a las autoridades nacionales a visualizar la
posibilidad de modernizar el sistema de transporte público. Por último,
múltiples debates existen alrededor de lo que realmente incentivó a la
formulación de una política pública que modernizara y afianzara la
movilidad de Santiago, puesto que en algunos análisis se sustenta que en
ningún momento hubo demanda ciudadana para el planteamiento de esta
sino que respondía a la iniciativa propia del ejecutivo (Olavarría, 2011).
C. ASIGNACIÓN DE OBJETIVOS: Con el fin de aumentar la participación del
transporte colectivo en la ciudad a través de una nueva forma de
movilización más segura, oportuna, rápida, informada, que se sustentara
financiera, social y ambientalmente, contribuyendo a generar arraigo e
identidad territorial y un aporte a la descontaminación de la ciudad (Lazo,
2008), se pretendía que se priorizara el uso del transporte público, se
desincentivara el uso del automóvil, y se desarrollara el transporte no
motorizado.
D. CURSO DE ACCIÓN Y ESTRATEGIAS: Inicialmente se harian las
licitaciones de servicios de transporte troncal y alimentador, la contratación
de servicio de información y atención al usuario y se iniciaron también las
operaciones de concesionarios de vías. Dentro de las estrategias que se
establecieron en la formulación, se encuentra el rediseño de la estructura
de costos de transporte público con el fin de otorgar a la ciudadanía una
disminución tarifaria. También la configuración de una nueva infraestructura
vial que le otorgará el desplazamiento a las nuevas rutas planificadas.
Un aspecto que se toma como atributo fundamental es la integración y
complementación física, operacional y tarifaria de los servicios de transporte
público. Esto se llevaría a cabo a través de los servicios alimentadores,
servicios troncales y servicios masivos metro, lo cual abarcaría una
ampliación de 40,5 a 84 Kms para el año 2006 (Malbran, 2005).
Además dentro de los posibles cursos de acción, se proyectaría como
nuevas características del sistema la reestructuración de trazados y
frecuencias de servicios, formalización de la prestación del servicio:
empresas, operadores y conductores, nueva tecnología de buses, servicios
seguros y confiables, infraestructura especializada, rol fiscalizador de la
autoridad sobre la gestión del sistema, integración tarifaria y medio único de
acceso (Malbran, 2005).
E. REGULACIÓN: debido a que Transantiago fue liderado desde la
presidencia de la República a través de una comisión creada por el
presidente e integrada por el ministro de obras públicas, ministro de
transporte, ministro de vivienda y urbanismo, comisión nacional del medio
ambiente, entre otros, sus regulaciones no fueron claras ni especificas en el
momento de su diseño lo que a su vez demostró los inconvenientes
encontrados.
2.3. ELEMENTOS DEL DERECHO A LA ACCESIBILIDAD EN BOGOTÁ Y SANTIAGO
Después de haber realizado la descripción del ciclo de las políticas en ambos
casos, es posible identificar los elementos presentes del derecho a la accesibilidad
tanto en Bogotá como en Santiago. Se identificarán los elementos presentes en
los países y se resaltarán algunas de las fallas más relevantes que se
evidenciaron. Lo que permitirá ver los aspectos que no se tuvieron en cuenta en el
momento de su formulación y que a su vez desarrollaron en distintos
inconvenientes.
A. BOGOTÁ: El elemento más relevante que propone el PMM, como reflejo
del derecho a la accesibilidad es establecer una política que busque un
modelo de movilidad sostenible, el cual se sustenta como un derecho de las
personas que debe contribuir a la mejora de la calidad de vida. Para el
PMM la accesibilidad es un conjunto vinculado a los lugares, a la posibilidad
de obtención del bien, del servicio o del contacto buscado desde un
determinado espacio, y también tiene en cuenta la relación del costo y
facilidad de desplazamientos. (Bogotá, Plan Maestro de Movilidad para
Bogotá D.C, 2006).
Facilitar el acceso a bienes, servicios y contactos, es el objetivo principal del
sistema de movilidad, para lo cual se propuso la reducción de las
necesidades de desplazamiento motorizado y del aprovechamiento máximo
de la capacidad autónoma de desplazarse, ya sea a pie o en bicicleta.
Asimismo, como estrategia se planteó la reducción de los desplazamientos
de larga distancia y la creación de condiciones favorables para los
desplazamientos no motorizados. (Bogotá, Plan Maestro de Movilidad para
Bogotá D.C, 2006).
Para la primera estrategia, se sintetiza lo que se denominan como las
políticas de creación de proximidad, esto incluye políticas de acercamiento
y descentralización de las grandes unidades de servicios y equipamientos,
hasta el radio de acción de las personas a pie o en bicicleta, creación de
funciones urbanas como empleo, comercio y zonas de esparcimiento, en
lugares concretos de la ciudad. Todo esto, con el fin de evitar los
desplazamientos lejanos, la regulación del uso del suelo, la creación de
sectores monofuncionales para que de esta manera se desincentive el uso
del automóvil. (Bogotá, Plan Maestro de Movilidad para Bogotá D.C, 2006).
En cuanto a la segunda estrategia que se propone facilitar la accesibilidad
peatonal y de los ciclistas, se plantean distintas líneas de acción, como la
promoción de incentivos para los desplazamientos a pie o en bicicleta, la
superación de barreras para peatonales o ciclistas y la rehabilitación cultural
de los desplazamientos en estos dos modos. En conclusión ambas
estrategias deben reforzarse entre la densidad de la ciudad con el uso
inteligente del suelo.
Un aspecto fundamental planteado entorno a la accesibilidad, fue la
propuesta de integración de los modos de transporte, la cual no sólo se
debe estructurar con la construcción de la infraestructura que permita los
cambios modales, sino con la gestión de los componentes del subsistema
para integrarlos multidimensionalmente. (Bogotá, Plan Maestro de Movilidad
para Bogotá D.C, 2006)
FALLAS EN LA FORMULACIÓN DEL PLAN MAESTRO DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ DESDE EL DERECHO A LA ACCESIBILIDAD
ASPECTO DESCRIPCIÓN
CURSO DE
ACCION No tiene claro su curso de acción y transición gradual que se requería en el
momento de su implementación. RUTAS No estableció la organización de las rutas del TPC, para que de esta
manera se logre su complementariedad con los ejes del transporte masivo,
con el fin de obtener una reducción de sobreoferta y así generar una
competencia económica que pueda transformar el esquema empresarial
del TPC como elemento vital para lograr cambios en el servicio de
transporte de pasajeros.
TARIFA En cuanto al tema del recaudo no especificó cuándo y cómo se implantaría,
tampoco fue claro en cuanto a la integración del TPC ahora operando como
transporte público masivo.
PROCESO DE
TRANSICION Aunque se trataba de una estrategia que se tenía que implementar
gradualmente, no especificaba sobre su proceso de transición, o si bien se
entraría en un sistema de transporte dual donde ambos se desarrollarían
en la ciudad con reglas de juego muy diferentes.
PLANEACION DEL
TRANSPORTE
PRIVADO
No hay planeación para el transporte privado y no hay claridad en cuanto a
los efectos que tendría la desmotivación del uso del transporte particular
sobre algunos ingresos que son fundamentales para el mantenimiento de la
malla vial, sobretasa de la gasolina estacionamientos y creación de peajes
urbanos.
Fuente de elaboración: (PNUD, 2006), (Bogotá C. d., 2006).
B. SANTIAGO: En cuanto a los elementos del derecho a la accesibilidad no
son tan claros como los estipula el PMM de Bogotá, puesto que más que
una demanda, lo que había era una intención de modernización por parte
del ejecutivo. Sin embargo podemos identificarlo por medio de la propuesta
de un modelo sustentable, desde la perspectiva económica, social y
ambiental.
De la misma manera, en el momento de su formulación, su atributo
fundamental se enfocaba hacia la integración y complementación física,
operacional y tarifaria de los servicios de transporte público lo que indicaba
la intención de establecer un sistema de transporte público accesible en todo
aspecto. No obstante, en el momento de su implementación se presentaron
distintos inconvenientes que en vez de convertir el sistema accesible, se
torno más bien menos accesible que antes, como se mostrará a
continuación.
FALLAS EN LA FORMULACIÓN DE TRANSANTIAGO. DESDE EL DERECHO A LA ACCESIBILIDAD.
ASPECTOS Descripción PROCESO DE
TRANSICION No se hizo un proceso de transición es decir en su diseño no se
especifico paso a paso esta transformación que debía ser gradual. CORREDORES
ESPECIALIZADOS No se contaba con los corredores especializados o los apropiados
de operación para los buses. ESTACIONES
PEATONALES Las estaciones de integración de Santiago, demandaban un
esfuerzo para lograr la integración del pasajero de desplazamiento
muy grande. Además no se encontraban bien estructuradas,
cerradas y delimitadas lo que hacía que se generaran riesgos para
los usuarios. ESTACIONES DE PAGO Las estaciones de prepago, se instalaron improvisadamente, sin
una infraestructura adecuada. Lo que ocasiono varios inconvenientes operacionales.
SISTEMA DE RECAUDO Debido a la ineficiencia del sistema de recaudo, el sistema era
demasiado lento y poco atractivo para los usuarios, por esto en el
momento de acceder al bus muchos pasaban sin pagar, lo que
ocasionó serios déficit en la parte financiera. PARADEROS no había confinamiento de los paraderos, no había orientación en
la parada de los buses y no existían espacios donde los buses
pararan adecuadamente FLOTA No se diseño la flota con el tamaño suficiente aspecto que
repercuto en la fluidez del sistema INFORMACION
CIUDADANA Poca participación y falta de información ciudadana en la
consolidación del sistema, la promoción fue muy débil y la
participación ciudadana fue nula, lo que trajo consigo complejidad
en la adaptación del sistema METRO El metro colapsó debido a que en el momento que se ampliaron
sus viajes, sus estaciones no tenían la capacidad para atender la
sobreoferta de población que demandaba el sistema. INSTITUCIONES Falta de operación institucional especializada.
Fuente de elaboración: (Bogotá., 2007)
A modo de cierre, después de realizar la descripción correspondiente de cada
política pública de movilidad y obtener la suficiente información a través de la
descripción del ciclo, enfatizando en la etapa de la formulación, lo que permitió
identificar los elementos presentes del derecho a la accesibilidad y a su vez los
factores que no permitieron un desarrollo accesible de ambas políticas, como se
reflejo en los cuadros anteriores, se realizará una conclusión recogiendo los
aspectos más relevantes que se identificaron a lo largo de la investigación , para
de esta manera, generar algunas recomendaciones pertinentes para la
formulación de políticas públicas de movilidad, desde el derecho a la accesibilidad,
después de haber tomado como referencia el caso de Bogotá y Santiago.
3. CONCLUSIONES
A lo largo de la investigación se han descrito dos políticas públicas de movilidad,
relevantes en el contexto latinoamericano: el PMM de Bogotá y el PTPUS de la
región metropolitana de Santiago, basado en los fundamentos teóricos y
conceptuales sobre políticas públicas, enfoque de derechos, derecho a la ciudad,
transporte público, movilidad y accesibilidad.
Haciendo uso del ciclo de las políticas públicas y enfatizando en el momento de la
formulación, se estudiaron las políticas de movilidad en ambas ciudades. Se
detectaron fallas en el PMM y el PTPUS, dado que se omitieron elementos del
derecho a la accesibilidad.
El ejercicio analítico y descriptivo posibilita la identificación de aspectos cruciales
que sirven como recomendaciones para la formulación de políticas de este corte.
La movilidad debe tener en cuenta una infraestructura adecuada, tanto para los
sistemas de transporte (vías y troncales especializadas) como para los individuos,
quienes demandan estaciones integrales, paraderos organizados, integración
tarifaria y accesible para todos los estratos sociales.
El fortalecimiento institucional es indispensable para formular políticas de
movilidad coherentes. La estructura institucional debe partir de una gerencia
social, donde se construyan proyectos que reduzcan la desigualdad, la pobreza,
fortaleciendo la ciudadanía y la democracia. La gestión debe orientarse a los
resultados, de forma que se genere valor público en los ciudadanos y por lo tanto
su satisfacción. Se aconseja a las autoridades de movilidad la planificación de
rutas y flotas que reduzcan el tiempo de los desplazamientos, al igual que una
gestión racional de la infraestructura ya existente, antes de cualquier tipo de
ampliación. Las transformaciones de los sistemas de transporte deben ser
graduales y demarcadas, eliminando las barreras a la movilidad y a las conexiones
que realizan los usuarios de los sistemas. Lo anterior con el objeto de generar una
movilidad más eficiente, efectiva y equitativa.
Estudiar la ciudad desde un enfoque de derechos presupone la construcción de un
modelo de ciudad justa, democrática, humana y sustentable. El concepto de
movilidad involucra el derecho a la accesibilidad de los sistemas de transporte, de
modo que las condiciones económicas, sociales, físicas y culturales de los
usuarios sean incluidos en la formulación de las políticas. La gestión administrativa
debe garantizar la oferta de espacios públicos adaptados a cada forma de
movilidad particular y sistema de transporte específico.
Una vez extraídas algunas recomendaciones de este proceso investigativo, se
presentan dos sugerencias por parte del autor para futuras indagaciones que
servirán como rutas efectivas para la investigación de temas relacionados con
políticas públicas de movilidad: 1.la identificación de fallas en otros momentos del
ciclo de las políticas públicas, basado en el enfoque de derechos y 2. El análisis
comparado de sistemas de movilidad y transporte, tanto público como privado,
entre distintas ciudades del mundo.
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