La realidad de la ayuda 2011Una evaluacin independiente de la ayuda y las polticas de desarrollo en tiempos de crisisLa realidad de la ayuda 2011Direccin de la coleccinJaime Atienza Coordinacin de la edicinDborah Itriago Coordinacin de la produccinLaura Hurtado y Mireia Oliveras Diseo de cubierta e interioresJosep PuigDiseo de cuadros y grficosCarlos Fernndez Correccin de textosAna Delia GarcaAgradecemos al Centro de Estudios de Cooperacin al Desarrollo (CECOD), al Observatorio de la Deuda en la Globalizacin (ODG), al Instituto de Estudios sobre Conflictos y Accin Humanitaria (IECAH), a la Fundacin Afi, a Access Info Europe y a Sustentia sus generosas contribuciones a este informe. textos: Jaime Atienza, Dborah Itriago, Irene Milleiro, Susana Ruiz y Saya Saulire (Intermn Oxfam), Flora Cabranes e Isabel Tamarit (investigadoras independientes), Carlos Mataix (Universidad Politcnica de Madrid), Vernica Lpez Sabater (Fundacin Afi), Victoria Anderica, Andreas Pavlou, Pamela Bartlett y Helen Darbishire (Access Info Europe) y Carlos Cordero Sanz (Sustentia). fotografa de la cubierta: Pablo Tosco / Intermn Oxfam de esta edicin: Intermn Oxfam, 2012www.IntermonOxfam.org1 edicin: marzo 2012ISBN: 978-84-8452-699-5Depsito legal: B-2613-2012 Impresin: Futurgrfic, SCCPImpreso en EspaaQueda rigurosamente prohibida, sin la autorizacin escrita de los titulares del copyright, la reproduccin total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento.Impreso en papel ecolgicoLa realidad de la ayuda 2011Una evaluacin independiente de la ayuda y las polticas de desarrollo en tiempos de crisisEste informe est dedicado a todas las organizaciones y movimientos sociales, del Norte y del Sur, que se mantienen valientes y firmes en un contexto retador para la cooperacin internacional y que anhelan superar sus propias limitaciones para que, en coordinacin con gobiernos y empresas responsables, puedan disear e imple-mentar estrategias innovadoras y efectivas para superar la pobreza y la desigualdad.ndicePrembulo9 CAPTULO 1 13Un sistema a prueba de crisisAutores: Irene Milleiro y Jaime Atienza1. Introduccin152. El perodo 2004-2011: avances y retos183. Una cooperacin a prueba de crisis: una agenda de impacto para la cooperacin espaola254. Conclusiones29CAPTULO 2 31La ayuda al desarrollo en 2010Autora: Saya Saulire con la colaboracin de Flora Cabranes1. Introduccin332. Panorama internacional de la financiacin para el desarrollo343. Panorama de la cooperacin espaola 2010494. Panorama de la cooperacin descentralizada1065. Conclusin y recomendaciones137Anexos139CAPTULO 3 149La empresa y la cooperacin para el desarrollo en un mundo en transicinAutores: Susana Ruiz, Isabel Tamarit, Dborah Itriago y Jaime Atienza con la colaboracin de Carlos Mataix1. Introduccin1512. En la prctica: modalidades de participacin de la empresa en la cooperacin1563. La interaccin entre la empresa y la cooperacin internacional: definir la gama de grises177CAPTULO 4 185Una aproximacin a la cooperacin financiera Autora: Vernica Lpez Sabater1. Introduccin1872. Los donantes y la cooperacin financiera1903. Espaa y la cooperacin financiera2154. Conclusiones y recomendaciones de la autora222CAPTULO 5 231La transparencia de la ayudaAutores: Victoria Anderica, Andreas Pavlou, Pamela Bartlett, Helen Darbishire y Carlos Cordero Sanz1. Introduccin2332. El movimiento global hacia la transparencia de la ayuda al desarrollo2353. Cmo el derecho a saber puede contribuir a mejorar la transparencia de la ayuda2444. Conclusiones y recomendaciones253Prembulo2010 y 2011 han sido aos complicados en el campo de la ayuda al desarrollo, amenazada en sus grandes cifras y parcialmente en su contenido, por el impacto de la crisis en los principales pases donantes. A lo largo de 2010 y 2011 la promocin del crecimiento econmico ha recuperado el centro del debate, plantendose como la solucin a la crisis y la panacea del desarrollo, tal y como ya ocurriera en las dcadas de los ochenta y noventa. Sin restarle importancia al crecimiento econmico en la superacin de la pobreza, lo cierto es que existen factores crticos que es necesario tener en consideracin y gestionar para lograr un progreso social de base amplia. La experiencia de muchos pases es concluyente: sin alterar las estructuras de desigualdad y sin tener en cuenta las implicaciones y los lmites que imponen el cuidado del medio ambiente y la utilizacin sostenible de los recursos naturales, los beneficios concretos que puedan alcanzarse de ciclos de crecimiento estarn muy por debajo de las expectativas. En apariencia, los donantes tanto bilaterales como multilaterales se han apropiado de esta idea y ya son nume-rosas las apuestas por una cooperacin que persigue el paradigma del crecimiento inclusivo y sostenible. Sin embargo, en este marco, el reforzamiento de la participacin del sector privado sin una definicin clara del papel especfico que ste tiene como un agente ms de la cooperacin y de los lmites de esa participacin en sectores como la educacin o la salud; la promocin de instrumentos como la cooperacin financiera sin un conocimiento profundo de los contextos de pobreza y de los obstculos a los que se enfrentan las personas pobres para aprovechar las potenciales ventajas de este tipo de ayuda, sobre todo en sectores crticos como la agricultura que es clave para garantizar la seguridad alimentaria y la superacin de la pobreza en pases con ndices elevados de poblacin rural; y la coyuntura de recursos econmicos escasos que instala nubes negras sobre el futuro de los compromisos de ayuda oficial al desarrollo (AOD) de las economas europeas con graves crisis internas, son algunos de los elementos que llaman a la cautela y que caracterizan en parte el contexto internacional de la cooperacin al desarrollo en el presente y posiblemente en el futuro inmediato. En Espaa recibimos el ao 2011 con gran incertidumbre y varios sobresaltos. Como consecuencia de los ajus-tes econmicos, los flujos de AOD en el ao 2010 experimentaron serios recortes, lo que ha derivado en una sbita ruptura de la tendencia de crecimiento sostenido que haba experimentado la AOD en la ltima dcada. La persistencia de la crisis econmica en Espaa y las presiones encaminadas a un control demasiado estricto del dficit establecidas en Bruselas tien de inquietud las perspectivas de la AOD en el perodo que ahora ini-ciamos. Creemos que el nuevo Gobierno elegido en noviembre de 2011 debe mantener y respaldar una poltica de cooperacin de amplio alcance que mantenga una orientacin inequvoca hacia la lucha contra la pobreza, debe fijar un suelo claro para la AOD, y ha de establecer desde ahora planes y compromisos para recuperar la senda de crecimiento de la ayuda tan pronto haya seales de recuperacin econmica. En 2011 Espaa ha estrenado el Fondo para la Promocin del Desarrollo (FONPRODE) y en este marco se cuenta con la novedad de poder realizar transferencias de recursos financieros a pases en desarrollo (coope-racin financiera). Sin embargo, existe el riesgo de que este instrumento se convierta en un nuevo Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD) sofisticado y que promueva situaciones anmalas de endeudamiento en los pases en desarrollo.En este contexto, el informe de La realidad de la ayuda 2011 busca hacer su aportacin al debate constructivo en una encrucijada retadora para el sistema de cooperacin al desarrollo, que ahora cuenta con menos recursos, con el potencial refuerzo de la participacin del sector empresarial canalizando fondos pblicos y que sigue teniendo como lastre subsistemas, procesos e instrumentos que requieren de rediseo y ajustes para que en su conjunto puedan contribuir efectivamente y con calidad a la lucha contra la pobreza. En el captulo 1 se plantean y describen cada uno de los retos pendientes que conforman la agenda que desde Intermn Oxfam creemos fundamental encarar para que esta legislatura confirme con hechos la conviccin de Espaa como pas solidario que busca contribuir efectivamente a la reduccin de la pobreza y la desigualdad, 9independientemente del color poltico del Gobierno y por encima de las ambiciones particulares del pas, y como un pas capaz de asumir los compromisos adquiridos a escala mundial, que no son otros que los que corresponden con su nivel de riqueza, y que son los que justifican un asiento en el G-20. La cooperacin espaola ha vivido una impresionante transformacin en los ltimos catorce aos, y en par-ticular en los ltimos siete aos los avances son innegables. Sin embargo, la agenda para esta legislatura es amplia y exigente. Entre otras cosas, queda mucho por hacer para construir un sistema fuerte y a prueba de crisis, presentes y futuras; un sistema que gestione la ayuda espaola con eficiencia y eficacia para maximizar el impacto en la reduccin de la pobreza. En paralelo, debe buscarse que el conjunto de las polticas pblicas y las actuaciones de todos los actores, y en particular del sector privado, confluyan en acciones que favorezcan efectivamente la erradicacin de la pobreza en todos nuestros pases socios. Adems, todava Espaa debe ser ms eficaz en plantear y defender una agenda de prioridades en la arena internacional, como la seguridad y la justicia alimentaria, las fuentes de financiacin innovadora para el desarrollo y la promocin de la participacin de la sociedad civil y de las mujeres en los pases del norte de frica. En el captulo 2 se analizan de manera pormenorizada los datos correspondientes a la AOD internacional y espaola nacional y descentralizada del ao 2010. En 2010, se bati el record histrico en trminos del volumen de recursos destinado a la ayuda oficial para el desarrollo a escala mundial. No obstante, muchos donantes siguen sin cumplir los compromisos que adquirieron en los foros internacionales, y la meta histrica de destinar el 0,7% de su renta nacional bruta (RNB) a la AOD est lejos de cumplirse. En Espaa, los datos de la AOD en 2010 muestran que la crisis ha llevado a la consoli-dacin de recortes y a la ruptura de una tendencia de logros muy positivos en los que Espaa haba apostado en los ltimos aos en su poltica de cooperacin. Como, por ejemplo, la apuesta decidida por la financiacin de los servicios sociales bsicos. Todas, cuestiones que ponen en entredicho el cumplimiento de las metas fijadas en el III Plan Director 2009-2012.En el campo de la cooperacin internacional se ha superado ya la vieja idea de una participacin de la empresa mediante subvenciones ms o menos encubiertas a la exportacin, representadas en Espaa por el fallido mode-lo del FAD. A pesar de este avance, el riesgo de utilizar recursos pblicos escasos para apuntalar el beneficio del sector empresarial, asumiendo por supuesto que la presencia de la empresa tendr un impacto positivo en los procesos de reduccin de la pobreza, es un asunto que no ha sido tratado con suficiente formalidad y claridad en la cooperacin internacional para el desarrollo. En Espaa, la recientemente aprobada Estrategia de crecimiento econmico y promocin del tejido empre-sarial plantea la aproximacin que desde la Administracin espaola se hace al papel del sector privado en la cooperacin, desplegando un sinfn de posibilidades (la estrategia incorpora 26 lneas de trabajo). Dentro del paraguas de opciones se incluye la promocin de la estabilidad econmica, la mejora de los servicios financieros (que a su vez incluye la cooperacin financiera), la creacin de un marco regulatorio favorable a la creacin de empresas, o la promocin y concertacin del dilogo social. Por ello, en el captulo 3 se describen algunas opciones de participacin de la empresa en la cooperacin al desarrollo y se plantean recomendaciones para la Administracin espaola en su propia estrategia, producto de aos de experiencia de Oxfam en sus distintos niveles de relacin con el sector empresarial. En el captulo 4 se describen las experiencias de la cooperacin financiera de donantes con reconocimiento en este campo: Alemania, el Reino Unido y Francia son referencia por la innovacin de sus instrumentos de financia-cin del desarrollo del sector privado. El captulo describe el diseo institucional, las modalidades e instrumentos de cooperacin financiera de estos donantes. Tambin se detiene a comentar la cooperacin financiera como instrumento de lucha contra la pobreza y en particular llama la atencin sobre las debilidades de las herramientas ms extendidas en la medicin del impacto en desarrollo de las actuaciones de financiacin de los donantes: el Corporate Policy Project Rating (GPR) y el Development Outcome Tracking System (DOTS). Adems informa sobre la experiencia reciente de Espaa en la utilizacin de la cooperacin financiera en el mbito del FONPRODE para finalmente concluir con una batera muy amplia de sugerencias para la cooperacin espaola.10Espaa es el nico pas de Europa con ms de un milln de habitantes que no tiene una ley de acceso a la informacin pblica. Por ello, el captulo 5 acenta la potencial prdida en eficiencia y eficacia de la ayuda por la falta de transparencia y describe el desarrollo del movimiento global hacia la transparencia de la ayuda al desarrollo. En particular, Espaa debe hacer serios esfuerzos para aumentar los niveles de transparencia, responsabilidad y participacin en relacin con sus gastos, en concreto, con relacin al gasto en ayuda oficial al desarrollo. Esto debe exceder a una mera presentacin de cifras. Debe derivar en una va efectiva que permita valorar con mayor precisin el efecto de los recursos pblicos puestos al servicio de la reduccin de la pobreza en los pases socios de Espaa. En los tres ltimos aos, la publicacin de los datos del Seguimiento del Plan Anual de Cooperacin Interna-cional (PACI) por parte del Gobierno se ha retrasado hasta el ltimo trimestre del ao posterior al ejercicio de ejecucin, circunstancia que nos ha forzado a posponer la publicacin hasta comienzos del ao siguiente, y as, La realidad de la ayuda 2011 sale a la luz a principios del ao 2012, con una valoracin de los acontecimientos polticos ocurridos entre finales de 2010 y principios de 2011 y el anlisis de la AOD ejecutada en 2010.En nuestro compromiso con la mejora de la poltica y la prctica de la cooperacin espaola, esperamos una vez ms que La realidad de la ayuda contribuya a informar y generar debate, y a provocar los cambios necesarios en la cooperacin espaola para alcanzar una sociedad global ms justa.Ariane ArpaDirectora general de Intermn Oxfam11* Irene Milleiro ha sido directora del Departamento de Campaas y Estudios de Intermn Oxfam hasta noviembre de 2011, puesto que desde entonces desempea Jaime Atienza. ** Los autores agradecen los comentarios de Vernica Hernndez, Emilia Sanchez-Pantoja, Francisco Yermo, Saya Saulire, Flora Cabranes y Dborah Itriago.CAPTULO 1Un sistema a prueba de crisis.Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo Gobierno Autores: Irene Milleiro* y Jaime Atienza**15CAPTULO 1. Un sistema a prueba de crisis. Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo GobiernoEsperbamos del siglo XXI una era de paz y progreso, pero el mundo se encuentra en medio de una tormenta perfecta que afecta a las personas ms pobres de todos los pases.Haymuchapresinsobrelospresupuestosdeayudadebidoalascondiciones econmicas, pero la ayuda es una parte muy pequea de los gastos de los gobier-nos. El mundo no va a poner en orden sus cuentas recortando la ayuda, pero de hacerlo causar un dao irreparable a la estabilidad global, al potencial de creci-miento de la economa y a las condiciones de vida de millones de personas pobres.Informe de Bill Gates a los lderes del G-20. Noviembre de 2011.1. IntroduccinEn la reciente cumbre del G-20 de Cannes, en noviembre de 2011, se ha debatido ampliamentesobrelanecesidaddeconseguirrecursosconlosquealcanzarlos Objetivos de Desarrollo del Milenio. Se ha entendido esa meta no como un ejerci-cio de filantropa a gran escala, sino como expresin de una necesaria prosperidad compartida sin la cual, la recuperacin econmica deseada por todos ser un mero espejismo.Sinembargo,lapreocupacinporelposibleretrocesodelaayuda oficialaldesarrollo(AOD)enlosprximosaos,haabonadolosdebatessobre lanecesidaddebuscarfuentesinnovadorasdefinanciacindeldesarrollo.Las palabrasdeBillGates,querecibidelpresidenteSarkozyelencargoderealizar un informe a los presidentes del G-20 sobre las oportunidades de financiacin del desarrollo, resumen a la perfeccin la situacin actual.En el fondo esperbamos del siglo XXI una era de paz y progreso, pero el mundo se encuentra en medio de una tormenta perfecta: una crisis financiera no resuelta, estancamientoeconmicoydestruccindeltejidoproductivo,alimentoscuyos precios se han disparado y han perjudicado a consumidores y productores, desas-tresclimticos,conflictossinresolverycrisisestructuralesconlahambrunadel Cuerno de frica como mxima expresin, todo ello en medio de un creciente des-contento social. Este crculo vicioso, en el que nos vemos hoy envueltos tambin en los pases ms avanzados, afecta especialmente a las personas ms pobres en todos los pases, cuya situacin se ha hecho ms difcil e incierta. Y pone un listn exigente para el conjunto de las polticas que deben perseguir el desarrollo global e integran en su seno la ayuda oficial al desarrollo.Hanpasadocasi25aosdesdequeennoviembrede1988secrearalaAgencia EspaoladeCooperacinInternacional,yEspaahacumplido50aosdesdesu ingreso en la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) y 20 aos de su ingreso al Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD). En este tiempo, nuestra cooperacin ha recorrido un largo camino que la ha llevado a situarse en el lugar que le corresponde de acuerdo con nuestro nivel de renta, y ha contribuido amejorarlascondicionesdevidademillonesdepersonas.En2010,Espaase encontr en el octavo puesto entre los 23 pases donantes del CAD en relacin con el tamao de su economa medida en trminos de renta nacional bruta (RNB), y en el sptimo lugar como donante de acuerdo con el nivel de la AOD neta desembol-sada. En cambio, se situ en el undcimo puesto en cuanto a la proporcin de AOD neta como porcentaje de su RNB (0,43% en 2010).La aprobacin en 1998 de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo significelestablecimientodeunnuevomarcoreguladordelapolticaespaola de cooperacin vigente todava hoy en el que se definen los principios, objetivos einstrumentosquehansidolabasedelaimpresionantetransformacinquela cooperacin espaola ha vivido en los ltimos 14 aos. Esta transformacin se ha 16La realidad de la ayuda 2011La cooperacin espaola ha vivido una impresionan-te transformacin en los ltimos 14 aos.El Gobierno se enfrenta al reto de afinar el sistema de cooperacin y a la oportunidad de consolidarse como donante de refe-rencia.intensificado en los ltimos tiempos con un notable crecimiento en la cantidad des-tinada a la ayuda, la elaboracin de un significativo nmero de documentos estrat-gicos de planificacin, las esperadas (aunque imperfectas) reformas del Fondo de Ayuda al Desarrollo y de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, la intensificacin de nuestra contribucin multilateral o el inicio de unprocesodeconcentracinsectorialconlosmarcosdeasociacinconelpas (MAP), todos ellos pasos en la buena direccin.Sin embargo, la crisis econmica ha puesto a prueba la fortaleza de nuestro siste-ma. Aunque no cabe duda sobre sus cimientos, basados en la probada solidaridad de la ciudadana espaola y en el consenso de todas las fuerzas polticas, el lobo de la crisis cuyas consecuencias en la ayuda ya se han dejado sentir nos mostrar si nuestro sistema est construido de paja, de madera o de ladrillo.Lacooperacinespaolaeshoyyamsquemayordeedad:haentradoenelque debe ser el tiempo de la madurez. La legislatura que ahora comienza tiene la respon-sabilidad de consolidar el sistema afinando su funcionamiento, siendo selectivo en sus lneas de actuacin y maximizando el impacto de la ayuda, en alianza directa con nuestros pases socios y en estrecha coordinacin con el resto de los donantes, en especial la Unin Europea. Una tarea que debe hacerse a partir de un amplio consen-so poltico el primer paso del nuevo perodo se dio en la Subcomisin Parlamentaria sobreelFuturodelaCooperacin,cuyoinformefueaprobadoenseptiembrede 2011 y en alianza con todos aquellos sectores comprometidos con la cooperacin, enparticularlasorganizacionesnogubernamentalesdedesarrollo(ONGD).Sin embargo,lasprimerassemanashandisparadolasalarmas,conladesaparicin temporal de la SECI (Secretara de Estado para la Cooperacin Internacional) y un tremendo recorte en la ayuda ocial al desarrollo, an no conrmado en sus detalles.Aunque medir el xito de la cooperacin espaola en la lucha contra la pobreza es complejo, los indicadores que deben medir la fortaleza de nuestro sistema son claros: Se consolidar la apuesta por destinar la ayuda a los asuntos ms crticos para las personas ms pobres, como la agricultura y la seguridad alimentaria o los servicios socialesbsicos?DotaremosalaAgenciaEspaoladeCooperacinInternacional para el Desarrollo (AECID) y sus oficinas tcnicas de las capacidades precisas y de orientacionesclarasdeactuacin?Consolidaremoselprocesodeconcentracin sectorial iniciado por los MAP? Haremos despegar de una vez la ayuda programti-ca, respondiendo a los principios de la eficacia de la ayuda? Conseguiremos un sis-tema en que planificacin y actuacin estn adecuadamente ensambladas? Cundo honraremos nuestro compromiso de que la ayuda alcance el 0,7% de la RNB? El nuevo Gobierno salido de las urnas se enfrenta a la vez a un reto y a una opor-tunidad:elretodeafinarnuestrosistemadecooperacin,hacindoloresistentea presentesyfuturascrisis,yconseguirquecadaeurosealomseficazposibleen la lucha contra la pobreza; la oportunidad de consolidar a Espaa como uno de los donantes de referencia de la comunidad internacional asumiendo un papel de lide-razgo compartido en unas pocas materias seguridad alimentaria, financiacin inno-vadora,serviciossocialesbsicos.Adems,enuntiempoenquelarecuperacin econmica de nuestro pas dominar la agenda poltica y el sector exterior recibir unfuerteimpulso,esnecesarioteneralturademiraseintegrarcomopartedela agendadelarecuperacineconmicaelprogresodenuestrospasessociosenla lucha contra la pobreza. Polticas comerciales y de inversin ambiciosas en su alcan-ce pero que hagan de los criterios sociales y ambientales sea de identidad, polticas agrarias y energticas concebidas para favorecer tanto el desarrollo propio como los 17CAPTULO 1. Un sistema a prueba de crisis. Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo GobiernoEs necesario inte-grar como parte de la agenda de la recuperacin eco-nmica el progreso de nuestros pases socios. interesesynecesidadesdelospasesmspobres,yquecontribuyanamitigarlos efectos del cambio climtico, son tan solo algunos ejemplos del tipo de polticas que esperamos. Confiamos en que el nuevo Gobierno estar a la altura. Y todo ello solo ser posible con un amplio consenso de los actores tradicionales de la cooperacin y de otros menos habituales sobre los objetivos que hay que alcanzar, el camino que debe seguirse para ello y el compromiso de trabajar juntos para llegar hasta all.El camino comenzar con la elaboracin de un nuevo y crucial Plan Director 2013-2016 que debe sentar las bases de este nuevo consenso, un plan que debe integrar no solo lo referido a la poltica de cooperacin para el desarrollo que computamos como AOD sino a ese conjunto de polticas a que nos referimos y que tienen un potencial impacto positivo sobre los pases y las personas ms pobres. Para hacerlo bien deberamos antes tener clara la respuesta a las siguientes preguntas: En qu conceptodedesarrollocreemos?Culeslaagendadedesarrolloquequeremos liderar o impulsar? Qu apuestas sectoriales y geogrficas son las ms adecuadas? Y por qu apoyamos unas y no otras? Con este documento Intermn Oxfam quiere hacer su contribucin a este necesario proceso de reflexin.1.1 El difcil camino hacia el 0,7%Es imposible negar el impresionante avance que se ha producido en las cifras de ayuda en estos ltimos aos. Desde el 0,24% de 2004 la ayuda espaola alcanz un rcord en 2009 con un 0,46%, al pasar de 1.985 a 4.728 millones de euros de AOD neta. El anuncio en mayo de 2010 del primer paquete de recortes de las polticas pblicas puso fin a esta senda de crecimiento, y en el ao 2010 nuestra ayuda cay hasta el 0,43% de la RNB, con 4.492 millones de euros de AOD neta, lo que supuso un descenso de 236 millones de euros en comparacin con 2009. El ltimo recorte a nales de 2011, que puede supe-rar los 1.000 millones de euros, representa una ola de desproteccin para millones de personas en los pases empobrecidos y representa la ruptura unilateral del contrato de partenariado que nos une con gobiernos, instituciones democrticas y organizaciones sociales de dichos pases. Y, segn se ha anunciado, no hay suelo bajo sus pies.Todos los pases de la Unin Europea se comprometieron a alcanzar el 0,7% antes delao2015.Noruega,Luxemburgo,Suecia,DinamarcaylosPasesBajosyalo han alcanzado, y otros, como Blgica, Francia o el Reino Unido, estn en camino. Algunosgobernanteshansabidoentenderqueapostarporlaayudaaldesarrollo no es solo la decisin moralmente correcta, sino que es la ms inteligente para los propios pases donantes. Un ejemplo: en junio de 2010, en uno de sus primeros dis-cursos tras ser elegido primer ministro (recomendamos vivamente su lectura) David Cameron argumentaba las razones por las que su Gobierno seguir aumentando la ayuda al desarrollo y cumplir el compromiso con el 0,7%. En primer lugar apelaba a una cuestin de valores, pero tambin defenda que es la decisin ms inteligente para el Reino Unido: Si realmente nos importan los intereses nacionales de Gran Bretaa,elempleo,elcrecimientoylaseguridad,nodeberamosrompernues-tros vnculos con los pases que tienen algunas de las claves para ese futuro. Si invertimos en frica, si abrimos corredores comerciales y eliminamos obstculos al crecimiento econmico no solo ser frica la que crezca, nosotros tambin.1 1. Discurso de David Cameron en la conferencia de la Alianza Mundial para las Vacunas y la Inmuniza-cin (GAVI), 13 de junio de 2010. Disponible en .18La realidad de la ayuda 2011La senda de cre-cimiento debera retomarse en un proyecto de ley por el 0,7%.Los avances que se han producido en la cooperacin espa-ola en los ltimos siete aos son inne-gables.En el caso espaol el freno en ese camino de progreso hacia el 0,7% ya se ha pro-ducido en 2010 y 2011, y ante el ms que improbable fin de esta cada, parece difcil cumplir ese compromiso con vistas a 2015. Sin embargo hay unos mnimos exigi-bles, basndose en el consenso poltico y en el fuerte respaldo social de la ayuda el 75% de los espaoles cree que el principal problema que existe en la actualidad a escala mundial es la pobreza y la desigualdad, y el 67% de los ciudadanos afirma que se debe cooperar internacionalmente para ayudar a solucionar los problemas quetienenlospasesmenosdesarrollados2eneldimensionamientodelaAOD: en primer lugar, es determinante que haya unos marcos de previsibilidad de tres a cinco aos que permita una cooperacin productiva y eficiente con nuestros prin-cipales pases y organismos internacionales socios, que no puedan ser sujetos de recortes sobrevenidos a posteriori un mnimo de eficacia-; y en segundo lugar, el Gobiernodeberapromoverundebateparlamentarioabiertosobrelamanerade retomar cuanto antes la senda de cumplimiento de nuestras obligaciones interna-cionales, que creemos debera plasmarse en un proyecto de ley por el 0,7% anloga a la aprobada en el Parlamento belga. 2. El perodo 2004-2011: avances y retosLos avances que se han producido en la cooperacin espaola en los ltimos siete aossoninnegables.Losflujosdeayudasehanduplicadoentrminosrelativos, pues han pasado de un 0,24% de la RNB en 2004 a un 0,43% en 2010, y han experi-mentado un crecimiento en este perodo de 2.507 millones de euros de AOD neta. Por primera vez hemos contado con una planificacin estratgica reflejada en los dos planes directores aprobados durante el perodo, que entre otras cosas dieron impulso a la presencia y contribucin de Espaa a los organismos multilaterales, y en particular a Naciones Unidas, y la orientacin de nuestra ayuda hacia la con-secucindelosObjetivosdeDesarrollodelMilenio(ODM),yconsecuentemente hacia frica, una regin que haba sido casi inexistente para nuestra cooperacin. Esta transformacin ha integrado un importante crecimiento en la cantidad desti-nada a la ayuda, la elaboracin de una amplia serie de documentos estratgicos de planificacin,lasesperadas(aunqueimperfectas)reformasdelFondodeAyuda alDesarrolloylaAECID,laintensificacindenuestracontribucinmultilateral, o el inicio de un necesario proceso de concentracin sectorial con los marcos de asociacin con el pas. Adems, Espaa se ha situado en una posicin comparable en sus orientaciones y objetivos estratgicos respetando o aproximndose mucho a los estndares y acuerdos internacionales existentes en materia de ayuda orientada a sectores sociales bsicos (25%), desarrollo rural y lucha contra el hambre(10%), ayudadestinadaalospases menos adelantados (25%)3 o cantidad destinada a la accin humanitaria (7%)4. Enelaspectolegislativosehanproducidoesperadsimasreformas:enprimer lugar, la aprobacin de la Ley de Deuda Externa en 2006, que supuso un enorme 2. Fundacin Carolina (2010). Barmetro 2010 - Amrica Latina y la cooperacin al desarrollo en la opinin pblica espaola. 3. Objetivos establecidos en el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012.4. Estrategia de accin humanitaria de la cooperacin espaola para el desarrollo.19CAPTULO 1. Un sistema a prueba de crisis. Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo GobiernoLa Ley de Deuda Externa de 2006 y la reforma del Fondo de Ayuda al Desarrollo en 2010 han supuesto enormes avances a nivel legislativo.El ltimo perodo de gobierno ha resul-tado mucho ms gris, no slo por los recortes.avance al vincular la poltica de gestin de la deuda externa a la de cooperacin al desarrollo, y emprender el camino de desvincular de una vez nuestra ayuda de la compra de bienes y productos espaoles. La posterior reforma del Fondo de Ayuda al Desarrollo en 2010 completara el mandato de la Ley de Deuda y supone la sepa-racin esperemos que definitiva de los objetivos e instrumentos de fomento de la internacionalizacin de la empresa espaola y los de cooperacin al desarrollo, enbeneficiodelaeficacia,lacoherenciaylatransparencia.Unaseparacinque porsupuestonoimplicarenunciaralabsquedadelosmejoresimpactosquea travsdeestrategiasdeinternacionalizacinadecuadaspuedanproducirsesobre los pases en desarrollo y sus sectores ms desfavorecidos. Por su parte, el Consejo de Cooperacin ha tenido un papel muy destacado en el anlisisyladiscusindepolticasydocumentosconunaltogradodeconsenso ensusdictmenes,aunquecondesacuerdossignificativosenmateriascomola cooperacinreembolsableolaLeydelFondoparalaPromocindelDesarrollo (FONPRODE). La implicacin de los diferentes agentes de la AOD con algn grado deprotagonismoenlaagendayobjetivosdelacooperacinesunactivomuy importante complementario con el consenso poltico ya aludido y una contribu-cin significativa a la mejora del sistema y la introduccin de medidas correctoras mediante el dilogo y la concertacin. Porltimo,enesteltimoaolacooperacinespaolahainiciadounadelas reformas ms necesarias para garantizar una ayuda eficaz y de calidad: la concen-tracin estratgica en cuanto a sus sectores de actuacin plasmados en los MAP. Del mismo modo, se ha mejorado en la ejecucin de algunos de los instrumentos de nuestra cooperacin, en particular en ayuda humanitaria y subvenciones a ONGD. Y si numerosos han sido los avances, tambin lo son las tareas pendientes que quedan en manos del nuevo Gobierno: el fortalecimiento de las capacidades del sistema espaol de cooperacin, la evaluacin del impacto, el aprendizaje y la rendicin de cuentas a la sociedad de nuestra cooperacin, la adecuacin de la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo a las tareas que debe realizar hoy, la necesaria coordinacin entre los actores de la coopera-cin descentralizada, la correccin de la dispersin geogrfica de nuestra ayuda o la sempiterna bsqueda de la coherencia de polticas. Es preciso, adems, un esfuerzo por canalizar nuestra ayuda a travs de los llamados mecanismos pro-gramticos, que transmiten responsabilidad, capacidad de actuacin y decisin yfortalecimientoinstitucionalalospasesreceptores.Estosmecanismosno solo implican garantas crecientes de buena gestin de los recursos pblicos y ofrecen oportunidades de salida de producirse disfunciones sino que promue-ven la eficiencia al unir sus polticas y actuaciones los diferentes pases y orga-nismos donantes, con lo que se ahorra en burocracia y se reducen los costes de transferencia. Adems, allanan el camino hacia una futura independencia de la ayuda: dejar solos a pases con baja calidad institucional es una mala eleccin ysuponedejardeladounaimportantsimaresponsabilidaddentrodenuestra cooperacin.Ynopodemosdejardesealarque,frutodelacrisiseconmica,laltimaparte del perodo aqu analizado ha resultado mucho ms gris. Y no slo por la cada en ms de 1.000 millones de la AOD fruto de sucesivos recortes, sino tambin por su desnaturalizacin al destinar a la cooperacin reembolsable cantidades ciertamen-te desorbitadas como estrategia para mantener niveles significativos de ayuda sin afectar al dficit. La energa poltica parece haberse agotado en un final de perodo 20La realidad de la ayuda 2011El nuevo Fondo para la Internacionaliza-cin de la Empresa Espaola no compu-tar como AOD.En los ltimos ocho aos Espaa ha incluido en su agen-da de desarrollo al frica subsahariana.en que no se ha presentado finalmente un nuevo contrato de gestin para la AECID, y se ha mantenido una prrroga de un primer contrato lleno de restricciones; y en que la rendicin de cuentas ha batido su rcord de tardanza, con un Seguimiento del Plan Anual de Cooperacin Internacional (PACI) 2010 entregado al Consejo de Cooperacin a fines de noviembre. Cuando ms falta haca la claridad, en las lti-mas semanas hemos visto desaparecer, aparecer y mutar a la Secretara de Estado deCooperacinInternacional,paraacabarconunrecorteenelpresupuestode ayuda al desarrollo impreciso pero extenso que certica al 2011 como el peor ao en la lucha contra la pobreza desde que nuestro pas se comprometi con los Obje-tivos de Desarrollo del Milenio.2.1 La reforma del Fondo de Ayuda al Desarrollo Ms de 20 aos llevaban las ONGD en Espaa reclamando una adecuada reforma delFondodeAyudaalDesarrollo(FAD),uninstrumentoquesehademostrado obsoleto e ineficaz para la lucha contra la pobreza, a pesar de que potencialmente y de haber mediado una buena gestin del mismo no tendra por qu haber sido as. Finalmente, en 2010 el FAD se desdobl en dos nuevos instrumentos, el Fondo para la Internacionalizacin de la Empresa Espaola (FIEM), para ser gestionado por el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (previsiblemente, por la Secretara de Comercio del Ministerio de Economa en el nuevo organigrama de Gobierno) y no computar como AOD, y el Fondo para la Promocin del Desarrollo (FONPRODE), que quedaba gestionado por la Secretara de Estado para la Cooperacin Internacio-nal y, como su nombre indica, con el principal objetivo de promover el desarrollo. Prueba de ello es que al Gobierno le ha faltado tiempo para incumplir el espritu de esa ley en el primer ao de su aplicacin: aunque la misma establece que durante la vigencia del Plan Director 2009-2012 la proporcin mxima que pueden alcanzar las operaciones reembolsables sobre el conjunto de la AOD bruta ser del 5%, los Presupuestos Generales del Estado para 2011 incluan un 18% de ayuda reembolsa-ble. A pesar de que la aprobacin de los Presupuestos Generales del Estado para 2011 se hizo antes de que formalmente entrase en vigor la Ley del FONPRODE, de haberexistidovoluntaddecumplirelespritudelaley,dicholmitehabrasido respetado. A falta de conocer la cifra real ejecutada de ayuda reembolsable en 2011, es importante resaltar que en los prximos presupuestos de 2012 el FONPRODE ya es una ley vigente y, por tanto, bajo sus indicaciones debe calcularse el importe que se destinar a cooperacin reembolsable, que en ningn caso deber rebasar el 5%. El prximo Plan Director tendr, de acuerdo con la ley, la potestad de revisar ese lmite mediante una evaluacin de lo realizado en materia de ayuda reembolsable en el perodo que concluye.2.2 Sectores y pases: una decisin difcilConsideramos muy positivo que en los ltimos ocho aos Espaa haya incluido en su agenda de desarrollo al frica subsahariana, una regin tradicionalmente inexis-tente en nuestra cooperacin, y donde se concentra el grueso de los pases menos adelantados (en 2005, los fondos dirigidos a los PMA representaban el 24,1%, de la AOD bilateral especificada geogrficamente y en 2010, el 30,29%).Sinembargo,esmuynecesariounesfuerzodeconcentracinsiqueremosque nuestraayudatengaunmayorimpacto.Apesardelosesfuerzoshechoseneste 21CAPTULO 1. Un sistema a prueba de crisis. Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo GobiernoNuestro compromi-so con la agricultu-ra puede evitar otra hambruna como la del Cuerno de frica.El Estatuto de la AECID dej una reforma incompleta e inacabada que urge continuar en el nuevo Contrato de Gestin.sentido, el segundo Plan Director todava recoge 12 amplias prioridades sectoria-les, y 50 pases receptores con cierto grado de prioridad para la cooperacin espa-ola. La realidad es que en 2010 la mermada ayuda de la Administracin central se distribuy entre 152 pases, 36 sectores y 187 subsectores. DebemosreconocerquelasONGDprobablementenohemosayudadoaavanzar en este sentido, preocupadas porque la escasez de financiacin pueda afectar a las organizacionesconlasquetrabajamosyamillonesdebeneficiariosdenuestros programasenalgunospases.Avanzarhaciaunamayorconcentracindebeser tareadetodos,yentodocaso,escrticoqueelcriterioqueprevalezcaseaelde acudir con nuestra ayuda all donde es ms necesaria y de la manera que haga que ms personas puedan salir de la pobreza.Con todas sus imperfecciones y la diversidad de experiencias, el proceso de elabo-racin de planes de actuacin sectorial (PAS) y de los MAP puesto en marcha en el ao 2010 es un paso adelante importante en la bsqueda de esta mayor eficacia de nuestra ayuda.Encuantoalossectores,loscompromisosinternacionalesfirmadospornuestro pas establecen porcentajes mnimos para la ayuda que se debe destinar a la agricul-tura y tambin a servicios sociales bsicos. Aunque la voluntad se ha reiterado y se llegaron a superar las metas propuestas en algunos de los ltimos aos, lo cierto es que los recortes se han llevado por delante las partidas ms significativas en fondos de educacin y salud, y partidas como la seguridad alimentaria recibieron en el ao 2010 una importante inyeccin de ayuda reembolsable. Catstrofes como la que est viviendo el Cuerno de frica nos recuerdan que estos compromisos no son meras cifras en un papel. Cumplir con el compromiso de destinar el 10% de ayuda a la agri-cultura es vital en la lucha contra el hambre y para evitar volver a ver una hambruna como la del Cuerno de frica. 2.3 Un sistema fuerte y flexibleLa principal preocupacin de muchos de los actores relacionados con la coopera-cin en los ltimos cuatro aos ha sido la manifiesta insuficiencia de capacidades para gestionar una ayuda que ha aumentado espectacularmente en cuanto a canti-dad y complejidad de instrumentos y requisitos.5 Esta preocupacin llev incluso a la creacin en el seno del Consejo de Cooperacin de una subcomisin para tratar los aspectos relativos a las capacidades y la organizacin institucional del sistema de cooperacin, que ha visto su trabajo interrumpido por el adelanto electoral. Porunlado,haexistidogranconfusinsobrelosrolesycompetenciasdelos actores pblicos del sistema (SECI, AECID, Direccin General de Planificacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo DGPOLDE, Fundacin Internacional y para Iberoamrica de Administracin y Polticas Pblicas FIIAPP, etc.). Si ha sidoenormeladificultadencrearcanalesdecomunicacinparareducirduplici-dades, confusiones y vacos sin un documento vigente que delimite sus responsa-bilidades, ni que decir tiene en caso de que se entremezclen otras agendas y otras lgicas, como las de cultura o exteriores. 5. Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (2011). Evaluacin de la implementacin de la Declaracin de Pars por la Cooperacin Espaola.22La realidad de la ayuda 2011El Pacto de Estado contra la Pobreza de 2007 es ejemplo de la voluntad de todos los actores de hacer de la coo-peracin al desarro-llo una poltica de Estado.Por otro lado, la aprobacin en 2007 de un nuevo estatuto para la Agencia Espaola deCooperacinInternacional,ademsdedarlesegundoapellido(paraelDesa-rrollo) supuso un intento de modernizar la estructura organizativa, el rgimen de recursoshumanosyelrgimeneconmico-financierodelaAgencia.Sindudaes una reforma incompleta e inacabada, que no ha satisfecho las expectativas de casi nadie. La limitada especializacin de una gran parte de las personas encargadas de orientar y gestionar la ayuda y las dificultades administrativas para la contratacin de personal experto imprescindible en este rea de la accin pblica son retos que hay que afrontar con urgencia para garantizar la eficiencia del sistema. Por suerte, esta es la faceta que con ms rapidez puede resolverse desde la voluntad poltica, como indican las mejoras observables desde la constitucin del Departamento Sec-torial y la Unidad de Calidad y Gestin de la AECID. En negativo hay que destacar que tras un dilatado y reservado proceso de dilogo y negociacin en el interior de laAdministracin,sehacerradoelperodopolticosinelesperadoContratode Gestin de la Agencia que debera haber continuado la reforma con una definicin homognea de los procesos, trasversalizando la agenda de eficacia, impulsando la descentralizacin, la formacin y estableciendo indicadores pblicos que permitie-ranunseguimientoprecisodesusresultadostantoporlapropiadireccindela Agencia, como del resto de agentes de la cooperacin y de la ciudadana.LosavancessealadosnopodranhabersedadosinelimpulsodelaSecretara deEstadodeCooperacinInternacionalyeltrabajodesusequipos,perono hubieran sido posibles sin la participacin y la voluntad de todos los actores: los diferentes grupos polticos, que consiguieron hacer de la cooperacin al desarrollo unapolticadeEstado,alejadadedebatespartidistas;olasONGDycentrosde estudio, que con sus propuestas y sus crticas han conseguido mejorar la teora y la prctica de nuestra cooperacin. El Pacto de Estado contra la Pobreza, promo-vido por la Coordinadora de ONGD y suscrito por todos los grupos polticos con representacinparlamentariaendiciembrede2007,eselmejorejemplodeesta voluntad compartida, un activo valiossimo que debera mantenerse en esta nueva legislatura.Sinembargo,laabsorcindelacooperacininternacionalespaola bajoelorganigramadelaSecretaradeEstadodeCooperacinInternacionaly para Iberoamrica ponen en cuestin la agenda pactada, as como la capacidad de Espaa de responder a los compromisos asumidos en el seno de la UE y del CAD sobre eficacia de la ayuda y eficacia del desarrollo. En respuesta al inequvoco man-datociudadanosobrenuestrasolidaridadinternacional,elcompromisopoltico del nuevo Gobierno con la lucha contra la pobreza debe reflejarse en un liderazgo efectivo del sistema de cooperacin para cerrar el flanco de debilidad institucional que supone la transformacin de la SECI y la DGPOLDE.Laconsolidacin de equipos fuertes y especializados, una estructura con respon-sabilidadesclarasytareasadecuadamenteasignadasentrelasdiferentesinstan-ciasdelaAdministracinysusorganizacionessatlites,unadecuadosistemade coordinacin interno y la flexibilidad necesaria para responder a los nuevos retos soningredientesqueelsistemaespaoldecooperacinnotieneyprecisade manera urgente. Todo ello debe ser parte de un proyecto de desarrollo global bien estructurado y organizado, que evite las respuestas improvisadas y de corto plazo a situaciones circunstanciales. Comoacabamosdever,estosavancesnoestnexentosderetos.Juntoaellos, queremos destacar algunas reas de nuestra cooperacin que apenas han progre-sado en los ltimos aos, y que deben ser abordadas en el prximo perodo para conseguir la madurez de nuestro sistema y poltica de cooperacin.23CAPTULO 1. Un sistema a prueba de crisis. Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo GobiernoSin evaluaciones es imposible estable-cer las prioridades en las que Espaa puede tener mayor impacto.En un momento de restricciones es todava ms necesa-rio ofrecer a la ciu-dadana el informe de cmo se ha des-empeado la poltica de cooperacin.2.4 Evaluacin, transparencia y rendicin de cuentasA pesar de que el importante aumento en los niveles de ayuda exigira todo lo contrario, los avances en la prctica en cuanto a rendicin de cuentas y evalua-cinhansidocasinulos.Aotrasao,elprincipalinstrumentoparaelsegui-mientodelusodelosfondosdelacooperacinelSeguimientodelPACIse ha postergado de manera incomprensible al ltimo trimestre del ao posterior alejercicio,locualhaceimposiblequesusconclusionesseutilicenparala elaboracin de nuevos planes y presupuestos. En un momento de restricciones presupuestariascomoelactual,estodavamsnecesariopoderofrecerala ciudadana el informe de cmo se ha desempeado la poltica de cooperacin, paraqueaquellapuedajuzgarsobrelarealidaddetodounciclo,enlugarde con los datos de 2009 que corresponden a un presupuesto pensado antes de la quiebra de Lehman Brothers. Es difcil de explicar por qu el Gobierno puede ofrecer al CAD en el mes de marzo unas cifras globales de la ayuda de 2010 pero su desglose no est disponible hasta octubre o noviembre. Nuestra insistencia, en cada Realidad de la ayuda, sobre un Seguimiento del PACI ms inmediato no se debe a un celo de supervisin o fiscalizacin, sino a la evidencia de que sindatosobjetivosesdifcilplantearmejorasyefectuarcorreccionesqueen esteperodode austeridad van aser imprescindiblesparaasegurarlaeficacia denuestraayudayelapoyoaaquellosprogramasyorganismosconresulta-dosadecuados.6Porlopronto,llevaradelantelaimplementacindelsistema SIGUE7 en la AECID y del sistema de recogida de datos en DGPOLDE debera ser prioridad de los nuevos gestores.En cuanto a evaluacin, la experiencia hasta la fecha es que se han hecho muy pocasevaluacionesindependientes,queenalgunoscasossehaevitadohacer pblicosresultadosincmodos,yquelasevaluacionesdecoherenciaque implican a las actuaciones de diferentes instancias y ministerios han brillado porsuausencia.Unejerciciorelevanteenestesentidohasidolaelaboracin porpartedelaAECIDdediagnsticossectoriales,conelfindeofreceruna visin de conjunto de las intervenciones realizadas por la AECID en un sector determinadoduranteelperodo2005-2008,ademsdeextraerconclusiones yrecomendacionesquesirviesendebasealosplanesdeactuacinsectorial (PAS).Sinembargo,todosestosdiagnsticosnohansidohechospblicos,al menos en su totalidad.Hasta el momento el foco ha estado en la evaluacin de los proyectos ejecutados por las ONGD, que representan solamente un 13,38% del total de nuestra ayuda en 2010, en un ejercicio mecnico del que rara vez se extraen conclusiones que impliquen cambios o mejoras.Laescasezdeevaluacionesdecalidadeindependientesesgraveytieneuna influenciaperniciosaenlatomadedecisiones:esdifciladaptarnuestrasprio-ridades a aquellos sectores, actividades o reas geogrficas en los que se pueda tener mayor impacto en la reduccin de la pobreza si no conocemos los resulta-dos ltimos del trabajo hecho hasta ahora. 6. Tariq Sayed Ahmad(2011). Resultados adecuados. Oxfam Amrica 2011; http://www.oxfam.org/es/crece/policy/resultados-adecuados7. Sistema de Informacin para la Gestin Unificada y Estratgica.24La realidad de la ayuda 2011Es necesario que la Secretara de Estado de Coopera-cin Internacional y para Iberoamrica aproveche su nueva situacin orgni-ca, para ejercer el papel estratgico que le corresponde en las decisiones que implican a diferentes polticas e instancias clave para el desarrollo.2.5 Coherencia de polticasUna verdadera poltica de desarrollo es mucho ms que la asignacin de ayuda. Las polticas comerciales y de inversin, migratoria, energtica o de defensa, son verda-deramente determinantes para la reduccin de la pobreza. A pesar de los avances tericosenlosplanesdirectoresyotrosdocumentosdelacooperacin,apesar delestablecimientodelascomisionesdelegadasdeCooperacinalDesarrollo, InmigracinoCambioClimtico(desconocidosyopacosrganoscuyomandato comn es el de mejorar la coherencia), a pesar de las decenas de informes elabo-rados por ONG y centros de estudio en los ltimos aos, los pasos reales hacia una mayor coherencia del conjunto de nuestras polticas de alcance internacional con lapolticadedesarrollohansidolimitadosenlosltimosaos.Depocoservir la ayuda a la adaptacin y mitigacin al cambio climtico si no se hacen efectivas las reducciones de CO2 comprometidas para hacer nuestra economa ms verde o la prioridad de la construccin de la paz si Espaa sigue exportando millones de municiones al frica subsahariana todos los aos.Por ello es necesario que la Secretara de Estado de Cooperacin Internacional y para Iberoamrica ejerza el papel estratgico que le corresponde en las decisiones que implican a diferentes polticas e instancias clave para el desarrollo. Entre los grandes donantes, especialmente los europeos, esta funcin de impulsor transver-sal de la coherencia para el desarrollo se traduce en un rango ministerial para los responsablesdecooperacinaldesarrollo.Simtricamente,laAECIDdebetener un enfoque mucho ms integral y propositivo a partir de las necesidades de desa-rrollo de nuestros pases socios a la hora de abordar sus intervenciones.Un rea de particular actualidad es la que tiene que ver con las llamadas 3D (defen-sa,diplomacia,desarrollo)encontextosdeconflictoblicocomoAfganistno EstadosfallidoscomoSomalia.LaEstrategiaespaoladeseguridad,8aproba-daenjuniode2011,recogeesteenfoque,yhaceunamencinespecficaalas relacionesentreseguridadydesarrollo:Muchasdelasamenazasyriesgosque afrontamosenEspaayEuropaestnntimamenteligadasalapobrezayla desigualdad extrema de esta y otras regiones. La inversin espaola en coopera-cin al desarrollo tambin contribuye a nuestra seguridad, respondiendo a las causasestructuralessocio-culturales,econmicasymedioambientalesdelos conflictos y a las situaciones de fragilidad que viven muchos Estados.Sin embargo, en la prctica, todava suele prevalecer un enfoque militar en estas inter-venciones, y es preciso continuar con el debate abierto y constructivo que precisamen-te desde Intermn Oxfam y el Instituto de Estudios sobre Conflictos y Ayuda Humani-taria, en estrecha colaboracin con los ministerios de Defensa y Asuntos Exteriores y Cooperacin, y diferentes centros de estudios hemos promovido a lo largo del ltimo ao para definir cmo aplicar un enfoque integral en estas situaciones, diferenciando claramente la gestin de crisis de lo que es estrictamente ayuda humanitaria.En2010seaprobporpartedelplenodelConsejodeCooperacinpasardeun informe del Consejo sobre la coherencia de polticas a un informe de la Adminis-tracin sobre la coherencia de polticas en el interior de la misma, y qued como responsabilidaddelConsejodictaminardichoinformeparainformaralasComi-8. Gobierno de Espaa (2011). Estrategia espaola de seguridad. Una responsabilidad de todos. Dispo-nible en . 25CAPTULO 1. Un sistema a prueba de crisis. Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo GobiernoSeguridad y justicia alimentaria, recur-sos domsticos y participacin social pueden ser seas de identidad de Espaa en el G-20.Una agenda de impacto de la ayuda espaola parte de un mayor enfoque hacia la lucha con-tra el hambre y la pobreza.siones de Cooperacin al Desarrollo del Congreso y el Senado. A fecha de cierre de este documento se acababa de remitir la primera edicin, un ejercicio valioso que en adelante deber dotarse de recursos y mejoras metodolgicas para poder llegar aaportarevidenciassobrelospuntosdemejora,mayoresvaloracionescrticas, yrecomendacionesalasinstitucionesresponsablesdepromoverlacoherenciae integracin de polticas para el desarrollo.3. Una cooperacin a prueba de crisis: una agenda de impacto para la cooperacin espaola La pregunta del milln, en estas circunstancias, es la siguiente: cmo puede Espaa contribuir a reducir la pobreza de una manera ms eficaz y eficiente? En Intermn Oxfamnotenemostodaslasrespuestas,peroqueremossealarsietereasque constituyenunaagendadeimpactodelaayudaespaolaquedeberan,anuestro entender,serpiedrasangularesdelapolticadedesarrollodelnuevoGobierno,y verse reflejadas en el nuevo Plan Director 2013-2016. En lo ms esencial, se trata de lograr un mayor enfoque hacia la lucha contra el hambre y la pobreza en un menor nmero de sectores y pases, con procedimientos y criterios slidos que guen la eje-cucin a partir de planes de actuacin acotados y precisos, y con canales regulares que muestren a la sociedad los resultados obtenidos.3.1 Una agenda internacional propia y con impacto a escala globalEspaadebeescogersusprioridadesdentrodelaagendainternacionaldedesa-rrollo. Aquello que ser su sea de identidad y que defender en los foros interna-cionales, pues es en ese nivel en el que se producen algunos de los cambios ms importantes y se amplifica el impacto de cualquier iniciativa. sSeguridad y justicia alimentaria: Espaa ya tiene un espacio ganado en esta mate-ria que hace que su voz se escuche atentamente en los foros internacionales como el G-20, Naciones Unidas y Banco Mundial. Se trata de un sector que est en lo alto de la agenda de otras potencias como Estados Unidos, Brasil o Francia, lo que ha impulsado esta cuestin en el seno del G-20 de 2011. La agenda de seguridad y justicia alimentaria va mucho ms all de la necesaria AOD orientada a la agricultura, e integra cuestiones como la alta volatilidad de los precios de los alimentos, las medidas y polticas para evitar el acaparamiento de tierras, la implantacin de sistemas regionales de reservas y las medidas para combatir y financiar los efectos del cambio climtico. Mxico ya ha anunciado su vocacin de que este sea un gran tema en el G-20 de 2012. s Recursosdomsticosyfinanciacininnovadora:Labsquedaderecursos domsticos para salir de la pobreza es una de las grandes cuestiones de la actual agenda de desarrollo, que ha quedado recogida incluso en las conclusiones del G-20 de Cannes como factor clave. Comprende la necesaria realizacin de reformas en la fiscalidad de los pases en desarrollo de modo que se establezcan sistemas eficien-tesqueevitenexencionesyexoneracionesgeneralizadas(losllamadosagujeros fiscales), y que sean progresivos desde el lado del ingreso y del gasto para promo-ver las oportunidades y la movilidad social. En paralelo se han avanzado las nego-ciaciones para la implantacin de una tasa a las transacciones financieras que a escalaglobaltieneelpotencialderecaudar300millonesdedlaresconsoloun 0,05% y la discusin sobre tasas a las emisiones de CO2 y al transporte martimo. Todo ello para encontrar los recursos necesarios con los que financiar las polticas de lucha contra la pobreza y el cambio climtico. Potencias como el Reino Unido, 26La realidad de la ayuda 2011Es imperativo que las Cortes Gene-rales aborden una modificacin de la Ley de Cooperacin que establezca un calendario vincu-lante para alcanzar el 0,7% en plazos determinados.Alemania, Francia, Sudfrica o la Comisin Europea son muy activas y potenciales aliadas en diferentes puntos de esta agenda.sParticipacin social y promocin del papel de las mujeres en el norte de frica:laprimaverarabeesposiblementeelgranacontecimientopolticocon profundasimplicacionesdedesarrolloquesehaproducidoenlasltimasdca-das. Espaa tiene un papel fundamental que desempear, por nuestra relacin de vecindad y tambin por la importancia en trminos de estabilidad y oportunidades de dinamizacin econmica. Dos asuntos de la agenda de la regin son hoy clave y Espaa puede tener un papel fundamental en su defensa: (I) el papel de la sociedad civilysufortalecimientoenlaconstruccinderegmenesdemocrticosconalta transparencia y participacin, y (II) la inclusin y el papel destacado de las mujeres en las sociedades en transicin de los pases de la regin. 3.2 Honrar nuestras promesasElnuevoGobiernosufrirsindudapresionesinternasyexternaspararomperlos compromisosasumidosporEspaa,enparticularelcumplimientodel0,7%.Para alcanzar este compromiso en 2015 el presupuesto para ayuda al desarrollo debera incrementarsecadaaoencercadeun12%.9Lociertoesqueelactualcontexto de recortes no permite pensar en un crecimiento inmediato de esos niveles, lo que haceimperativoquelasCortesGeneralesabordenunamodificacindelaLeyde Cooperacin que establezca un calendario vinculante para alcanzar el 0,7% en plazos determinados. S es imperativo que, asentado en un consenso poltico amplio, Espa-a establezca un suelo mnimo para su AOD, que no debera bajar del 0,4% para los aos de bajo crecimiento econmico. Adems, debe garantizarse que ese porcentaje se destina verdaderamente a programas eficaces de reduccin de la pobreza, enten-didos de acuerdo a los criterios del CAD y de las Declaraciones de Pars y Accra, y debecorregirelexcesivousodeinstrumentosdeayudareembolsableyasobreex-plotados en 2010 y 2011. Adems, toda la financiacin para mitigacin y adaptacin al cambio climtico debe tender a ser adicional a los recursos generados por la AOD.El compromiso de Copenhague de destinar al menos el 20% de la AOD a los secto-res sociales bsicos y los acuerdos de LAquila para destinar al menos el 10% de la AOD total a agricultura son algunos de los puntos de partida iniciales que marcan el camino para una orientacin adecuada de esa ayuda. 3.3 Una evaluacin independiente, una rendicin de cuentas transparenteEs urgente la creacin de una unidad independiente de evaluacin para las actua-ciones de la cooperacin espaola, que debera establecer un plan de trabajo apro-bado por la Secretara de Estado previa consulta con el Consejo de Cooperacin. Esa unidad reportara a la Secretara de Estado y trasladara sus informes al Conse-jo de Cooperacin, sin filtros intermedios, previamente a su obligada publicacin y sera responsable ltima de llevar adelante las evaluaciones y remitir sus resultados acabados. Los principales resultados, aprendizajes y brechas pendientes obtenidos 9. El Fondo Monetario Internacional ha sealado en su informe Perspectivas de la economa mundial que la economa espaola mantendr su crecimiento en 2011 en el 0,8% y en 2012 se proyecta un creci-miento del 1,1%. Si se toma en cuenta, de forma conservadora, un incremento anual del 1% en la RNB espaola desde 2011 hasta 2015, para que la AOD neta espaola alcanzara en el ltimo ao mencionado el 0,7% como porcentaje sobre la RNB, sta debera incrementarse cada ao en un 11,46%.27CAPTULO 1. Un sistema a prueba de crisis. Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo GobiernoEl potencial de generacin de rique-za y empleo del sec-tor privado es insus-tituible, pero hay que tener presentes algunos requisitos para maximizar su impacto positivo.a travs de este seguimiento y de evaluaciones sistemticas deben ser comunica-dos y compartidos en el marco de las Comisiones de Cooperacin al Desarrollo del Congreso y el Senado, encargados de supervisar la gestin y estudiar la viabilidad y eficacia de los siguientes planes de cooperacin. Una de las primeras tareas de esaunidadpodraserladeanalizarlosresultadosobtenidosporlosprogramas decooperacinreembolsableejecutadosentre2008y2012,contribuyendoasa fijar el peso mximo de los crditos respecto a la ayuda total para el prximo Plan Director, tal y como exige la ley de creacin del FONPRODE. 3.4 Un sector privado orientado a la lucha contra la pobrezaNo vamos a obviar que el rol que el sector privado debe desempear en el desarro-llo ha sido siempre un tema sensible en Espaa; el mejor ejemplo son los ms de tresaosquehatardadoenaprobarselaEstrategiadecrecimientoeconmicoy promocin del tejido empresarial de la cooperacin espaola, debido a la falta de consenso entre los diferentes actores.10 NuestraexperienciadetrabajoenlospasesdelSurnoshapermitidoconstatar que el sector privado es un actor decisivo para el desarrollo que influye de manera mltiple e intensa en el proceso de desarrollo y en las condiciones de pobreza de la poblacin de esos pases, y nos ha llevado a apostar por su potencial para contribuir al crecimiento econmico y a la reduccin de la pobreza. Nuestro compromiso con el comercio justo es solo un ejemplo. El potencial de generacin de riqueza y empleo delsectorprivadoesinsustituible,perohayquetenerpresentequeparaquesus actuaciones realizadas en el marco de la cooperacin para el desarrollo maximicen su impacto positivo sobre el desarrollo, es preciso que se cumplan requisitos impor-tantes: que proporcione condiciones de empleo digno; que realice transferencias de saberhacer(know-how)ydetecnologa;quecontribuyaalaccesoalmercadode pequeas empresas locales; que pague los impuestos legalmente establecidos y evite interferir en procesos de reforma hacia polticas fiscales ms justas, y que no utilice prcticas ilcitas como la alteracin de los precios en las operaciones comerciales intragrupo (precios de transferencia) para evadir y/o eludir impuestos; y que adopte y promocione un tipo de gestin empresarial que garantice los derechos humanos y laborales, y el cuidado del medio ambiente en su cadena de produccin. Como bien reconoce la Estrategia, pese a la reiterada identificacin del crecimiento econmico y de la promocin del tejido empresarial como objetivos prioritarios de la cooperacin espaola, lo cierto es que no siempre estos propsitos recibieron la aten-cin debida por parte de los gestores de la ayuda en el pasado. Es el momento de recu-perar las reas de actuacin previstas en la Estrategia y establecer un grupo de trabajo especfico formado por la AECID, ONGD, organizaciones empresariales y otros actores de la cooperacin para abordar instrumentos y propuestas innovadores que permitan aprovechar al mximo el potencial del sector privado en la reduccin de la pobreza.3.5 Un sistema a prueba de crisis: mejorar la organizacin y la gestinLagestindelaayudaquerealizalacooperacinespaola,especialmentela AECID,debemejorarsignificativamente,garantizandoqueseasignaatravsde 10.Estrategiadecrecimientoeconmicoypromocindeltejidoempresarial.MinisteriodeAsuntos Exteriores y Cooperacin, 2011. Disponible en .28La realidad de la ayuda 2011El IV Plan Director debe focalizarse en resultados de mayor impacto en frica Occidental, Centroamrica, Regin Andina y Cuerno de frica, donde la lucha con-tra el hambre y el acceso a servicios sociales pueden ser determinantes a corto y largo plazo.procedimientos y criterios acordes con los principios de la agenda de eficacia de la ayuda, extrados de la evaluacin y el aprendizaje internacional. Para beneficiar amspersonas,demaneramssostenibleyenlasnecesidadesmsbsicas,las decisionesdeasignacinderecursosdelaayudadebenregirseporindicadores ycriterioscomunesatodaslasunidadesdeejecucinincluidalaaccinhuma-nitaria,yorientarseacumplirunaplanificacinestratgicayoperativaclaray simplificada que fije resultados de alto valor. Esnecesarioestablecermecanismosclarosdeasignacindelosrecursosdentro delsistemadecooperacinquerespondanalasprioridadesestablecidasenlos planes directores y anuales que a su vez deben cambiar y estar ms orientados a la gestin y permitir una mayor flexibilidad e intercambio de recursos entre reas, para garantizar que la asignacin de recursos se gua por criterios de necesidad y eficaciaynosiguiendounarutinapreestablecida.LaAECIDdebeincorporarun equipo dedicado a la innovacin y el desarrollo de nuevos instrumentos de lucha contra la pobreza. Esnecesarioestablecerunaestructuraorganizativaestableyclara,deformaque lastareasyresponsabilidadesdecadaorganismoSecretaradeEstado,AECID yDGPOLDEestnclarasylosespaciosdecoordinacineintercambiodeinfor-macinseanconocidos.Elestablecimientoderutinasestablesdecoordinacin permitirmejorarmucholaeficienciadelsistema.Laclarificacinydelimitacin de las tareas que se realizarn por el sistema desde las diferentes entidades satlites o medios propios de la Administracin FIIAPP, Fundacin Carolina, TRAGSA11 o P4R12 es tambin imperativa para ordenar el sistema. Debe, asimismo, determinar-se si Espaa precisa de una entidad que realiza asistencia meramente tcnica o debe dotarse de un rgano especializado en la cooperacin financiera, como sucede en el caso de los donantes ms avanzados, y ponerse en marcha de ser necesario.3.6 Concentracin sectorial y geogrficaEsnecesariocompletarymantenerelprocesodeelaboracindelosMAPylos PAS.ElIVPlanDirector2013-2016debefocalizarseenconseguirresultadosms determinantes en el cambio de las condiciones de vida de las personas ms pobres yvulnerables.Espaapuedetenerunpapelrelevanteenlaluchacontraelham-bremanteniendounapoyoejemplaralaspolticasinternacionalesdeseguridad alimentariayalaagricultura,sinolvidarsuscompromisosyvaloraadidopara fomentarserviciossocialesbsicosdecalidadydecoberturauniversal.Unexa-menobjetivodenuestracapacidaddeinfluenciainternacionaleneldesarrollo debe llevarnos a trabajar en profundidad en aquellos pases menos adelantados de fricaenlosquegozamosdemayorexperiencia,comoeloccidentedefrica,y en aquellos de renta media y media-baja de Amrica Latina donde existen grandes bolsas de pobreza que no podrn reducirse sin una inversin inteligente focalizada en seguridad alimentaria, agricultura a pequea escala, fomento del empleo, salud yeducacin.Concentrndoseenlareduccinderiesgosyenlaluchacontrala 11.El Grupo Tragsa es un holding pblico de origen espaol de empresas especializadas en la presta-cin de servicios de emergencia, acciones en beneficio del desarrollo rural y de la conservacin de la naturaleza. Tragsa es matriz de un grupo empresarial constituido por las sociedades filiales: Tecnolo-gas y Servicios Agrarios, S.A. (Tragsatec); Produccin y Tecnologa de Prefabricados (PTP) y Cytasa en Paraguay.12. Empresa pblica especializada en Comercio Exterior y Cooperacin; .Es necesario garan-tizar que la asigna-cin de recursos se gua por criterios de necesidad y efica-cia y no siguiendo una rutina preesta-blecida.29CAPTULO 1. Un sistema a prueba de crisis. Siete propuestas para la poltica de desarrollo del nuevo GobiernoEspaa tiene cono-cimiento, experien-cia y capacidad para trabajar en la construccin de agencias tributarias modernas y eficien-tes que impulsen reformas fiscales justas.vulnerabilidad extrema, la accin humanitaria de Espaa incrementar su impacto articulando las respuestas a corto plazo con las de medio y largo plazo.En lo referente a la concentracin geogrfica, Espaa debe dar un salto significati-vo. No es posible mantener con diferentes niveles de prioridad una lista de ms de cincuenta pases. Los pases prioritarios deberan reducirse a la mitad y centrarse en las regiones andina y centroamericana en Amrica Latina y en el oeste de frica. En materia de accin humanitaria, sin duda la regin del Cuerno de frica seguir requiriendo una atencin especial. 3.7 Una ayuda orientada a fortalecer las capacidades de los pases pobres para salir por sus propios medios de la pobrezaComosehadichoanteriormente,escadavezmsapremiantelanecesidadde buscar recursos domsticos para salir de la pobreza. En este sentido, se contempla la reforma de los sistemas fiscales de los pases en desarrollo con el objeto de eli-minar las exenciones y exoneraciones generalizadas y de hacerlos ms progresivos tanto por el lado del ingreso como del gasto. La contribucin desde la cooperacin a la construccin de agencias tributarias modernas que lleven adelante estas refor-masesunelementoquesedebepotenciar,yenelqueEspaatieneexperiencia ycapacidadparatrabajar.Potenciarlosrecursosdomsticosimplicataparlos llamados agujeros fiscales que permiten la elusin fiscal de amplios sectores de la economa, pero tambin combatir conjuntamente las malas prcticas que las com-paas transnacionales utilizan para evitar el pago de los impuestos: los precios de transferencia intrafirma. El tercer vrtice de ese tringulo es combatir en la esfera global la opacidad y las ventajas que ofrecen los territorios conocidos como para-sos fiscales, que detraen recursos a las economas ricas y pobres, a los ciudadanos del mundo entero para beneficio de unos pocos. El sistema de reporte pas por pas de las compaas transnacionales, que avanza a convertirse ya en regla para el sector extractivo en la Unin Europea y tambin entre las empresas cotizadas en el ndice Dow Jones de la Bolsa de Nueva York, es una va de avance en la que trabajar para fortalecer la necesaria generacin de ms recursos domsticos. Porque la generacin de recursos domsticos ser sin duda la que pague las facturas para salir de la pobreza de manera ms sostenible y evitar una eterna dependencia de terceros.4. Conclusiones Como hemos visto, en este casi cuarto de siglo de historia la cooperacin espaola ha conseguido establecer unos slidos cimientos, arraigados en la profunda solida-ridad de la ciudadana de nuestro pas, y una estructura reforzada por los avances que se han producido en los ltimos aos. Pero llega el momento de escoger el revestimiento, y el Gobierno no puede equivocarse. La agenda para esta legislatura es la de construir un sistema fuerte y a prueba de crisis, presentes y futuras; un sistema que gestione la ayuda espaola con eficiencia y eficacia para obtener el mayor impacto en la reduccin de la pobreza, algo que solo puede conseguirse mediante un liderazgo poltico que vaya de la mano de la excelencia en la gestin para que las buenas iniciativas larvadas en el sistema tomen cuerpo. Espaa debe, adems, plantear y defender una agenda de prioridades en la arena internacional, que debera centrarse en el terreno ya ganado, los aliados internacionales, y las 30La realidad de la ayuda 2011Debe buscarse que el conjunto de las polticas pblicas y las iniciativas privadas confluyan en actuaciones que favorezcan la erradicacin de la pobreza en todos nuestros pases socios.oportunidades en el perodo ms inmediato en la seguridad y la justicia alimenta-ria, las fuentes de financiacin innovadora para el desarrollo y la promocin de la participacin de la sociedad civil y de las mujeres en los pases del norte de frica. As,lacooperacininternacionaldeEspaaresponderconcalidadyrigoral mandato de la sociedad, y sta podr saber que sus recursos se emplean inteligen-temente. Aunque hemos avanzado mucho en los ltimos aos, tenemos el reto de consolidaresosavancesygarantizarelmejorusodelosrecursosyquelaayuda se oriente a quienes ms lo necesitan y en las cuestiones ms crticas. En paralelo, debe buscarse que el conjunto de las polticas pblicas y las actuaciones del sector privado confluyan en actuaciones que favorezcan la erradicacin de la pobreza en todos nuestros pases socios. Y desde luego afinar la bsqueda de recursos adicio-nales o innovadores en los que Espaa tiene un papel destacado que desempe-ar,desdelatasaalastransaccionesfinancieras,pasandoporlasremesasylos impuestos por las emisiones de CO2.La tarea es importante y difcil, pero contamos con una sociedad comprometida, un consenso poltico nico que no se encuentra en otros asuntos, y numerosos acto-res y agentes de desarrollo, entre ellos las ONGD y en particular Intermn Oxfam, deseando implicarnos a fondo. Saquemos el mejor provecho de ello.Un sistema de cooperacin internacional a prueba de crisis, en resumen AVANCESRETOSPROPUESTASDel 0,23 al 0,43 AOD/RNBCriterios claros y pblicosSenda hacia el 0,7% por ley de asignacinPlanificacin EstratgicaConsolidacin y especializacinLiderar la agenda internacionalde equipossobre justicia alimentaria, recursos domsticos y participacin democrticaPresencia multilateralSistema de coordinacin interno Mejorar la organizacin, la gestin y la coordinacinOrientacin a fricaConcentracin de sectores y pasesPriorizacin de sectores y pases Ley Deuda Externa 2006Volumen de ayuda reembolsableFortalecimiento de la capacidadde generacin de recursos domsticos Leyes FIEM y FONPRODELiderazgo estratgico para la Orientacin del sector privado acoherencia de polticasla lucha contra la pobreza y la desigualdadConsenso parlamentarioEvaluacin transparente y rendicin Evaluacin independiente y de cuentasrendicin de cuentas transparente y efectiva Accin del Consejo de CooperacinAtribucin de responsabilidades Promocin de la participacinsocial* Las autoras agradecen la colaboracin de Dborah Itriago, Vernica Hernndez, Teresa Cavero, Francisco Yermo, Viviana Ferradas, Raquel Len, y de los equipos territoriales (Enrique Abad, Nerea Basterra, Gloria Bign, Jos Mara Castell, Fernando Contreras, Lorena Fernndez, Frances Mateu, Valentn Vilanova) de Intermn Oxfam en la elaboracin de este captulo. Se agradecen tambin las contribuciones del CECOD (Centro de Estudios de Cooperacin al Desarrollo), del IECAH (Instituto de Estudios sobre Conflictos y Accin Humanitaria) y del Observatorio de la Deuda en la Globalizacin (ODG).CAPTULO 2La ayuda al desarrollo en 2010 Autora: Saya Saulire, investigadora de Intermn Oxfam,con la colaboracin de Flora Cabranes*33CAPTULO 2. La ayuda al desarrollo en 2010De los quince donan-tes de la UE, nueve incrementaron la pro-porcin de AOD en funcin de su RNB y seis donantes ya empezaron con los recortes.En Espaa, los recortes de 2011 y de 2012 sern mucho mayores a los de 2010. 1. Introduccin Nunca se transfirieron tantos recursos para la AOD a escala mundial como ocu-rri en el ao 2010. No obstante, muchos donantes siguen sin cumplir los com-promisos que adquirieron en los foros internacionales,1 y la meta de destinar el 0,7% de su renta nacional bruta (RNB) a la ayuda oficial al desarrollo (AOD) no est ni a medio camino de cumplirse.2As que, a pesar de este rcord, los fondos puestos a disposicin de los pases del Sursontodavainsuficientesparaqueenunlapsodecincoaosselogrenlos Objetivos de Desarrollo del Milenio. Adems, estas cifras globales de incremento esconden un rendimiento desigual entre donantes. De los quince donantes miem-bros del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Unin Europea, si bien nueve donantes incrementaron la proporcin de AOD en funcin de su RNB, seis donan-tes ya empezaron con los recortes, y Espaa est dentro de esta lista negra.EnEspaa,frutodelacrisis,en2009laAODyasehabaestancado,perofueen 2010 cuando se realizaron los primeros recortes, lo que convirti en poco creble elcumplimientodeunaseriedecompromisosinternacionales3ascomodelos objetivos planteados en el III Plan Director 2009-2012. Segn los anlisis del CAD de la OCDE, las previsiones para 2011 son de una des-aceleracinnotableenlosvolmenesdeayuda,locual,enregionesquetienen unaltocrecimientodemogrficocomofrica,significarundecrecimientoreal significativo de la AOD por habitante. En Espaa, los recortes de 2011 y de 2012 sern mucho mayores a los recortes ya preocupantes de 2010 que se analizan en el presente captulo. Adems, este ao se inicia una nueva estrategia de dobles recortes: el recorte inicial en la planificacin y el recorte por la no ejecucin de lo planificado.4 Esta nueva forma de recorte, ms escondida y por lo tanto menos expuesta a la opinin pblica, es condenable por su falta de transparencia.Desdehacetresaos,lacomunidadinternacionalestfuncionandoenmodo permanentedecrisis.En2011sereafirmestatendenciaconestallidosdeotras ndoles: crisis poltica, nuclear, econmica, financiera, social, alimentaria y huma-nitaria. Los efectos de estas mltiples crisis, provocadas por las desregulaciones y la avidez de las economas de los pases de Norte, son pagados principalmente por los habitantes pobres, hombres y mujeres, tanto del Sur como del Norte, desprote-gidos por falta de polticas y redes de proteccin social.51. Vase el apartado sobre las cumbres internacionales del G-8 y del G-20, del mismo captulo. 2. Vase el apartado 2.1.3. Vanse los recuadros sintticos al principio de cada apartado a partir de la pg. 57. 4. Segn las cifras disponibles, a principios de 2012 se increment enormemente el porcentaje de no ejecucin de la AOD planificada en 2011.5. Este informe analiza el impacto de la crisis financiera sobre los presupuestos de los pases en vas de desarrollo. K. Kyrili y M. Martin (2010), The Impact of the Global Economic Crisis on the Budgets ofLow-IncomeCountries.DevelopmentFinanceInternational;. R. Gower, C. Pearce y K. Raworth (2012), Olvidados por el G20? Cmo la desigualdad y la degradacin medioambiental amenazan con excluir a las personas pobres de los beneficios del crecimiento econmico. Informe de Oxfam.34La realidad de la ayuda 2011En 2011 pas lo impensable: en cuestin de das, regmenes no democrti cos cayeron fruto de la presin popular y de levantamientos masivos y espont-neos.A pesar de la clara insostenibilidad del modelo actual, en 2011 en los foros mundiales se pos-terg la adopcin de las medidas necesarias para la supervivencia de millones de habitan-tes del Sur. En 2011, tambin pas lo impensable: en cuestin de das, regmenes no democrti-cos cayeron fruto de la presin popular y de levantamientos masivos y espontneos, con lo que se aceler el paso de la historia. Resultado del mundo interconectado, surgieron en diferentes lugares del planeta movimientos sociales y ciudadanos, sin preaviso;enpasesrabes,enEspaa,enGrecia,enIsrael,enEstadosUnidosy en otros sitios se ocuparon calles para gritar el descontento hacia una poltica sin tica, una democracia a la baja y una desigualdad espeluznante, indignados por un modelo econmico y poltico tan claramente inequitativo e insostenible. Sin embar-go, a pesar de la sentencia unnime sobre la insostenibilidad del modelo actual de desarrollo econmico y de la creciente presin de la ciudadana global, de nuevo en 2011 los que toman las decisiones polticas siguieron, en los foros mundiales COP 17 Durban, G-8 y G-20, tmidos y cobardes, postergando la adopcin de las medi-das necesarias para garantizar la supervivencia y los derechos bsicos de millones de habitantes del Sur y mantener el planeta como un lugar en el que se pueda vivir. Histricamente,lascrisisanticipanperodosdecambios,porlotantosepodra verestemomentocomounaoportunidaddetransformacinyunainvitacina reflexionarsobrecambiosdeparadigmaque,denoocurrir,podranllevaraun mundoconescasezderecursos,desastresclimticosyhambreparaunapropor-cin importante de la poblacin, tal y como predicen los expertos para el ao 2030.6 En este contexto, la ayuda tiene un papel clave que desempear parala distribu-cin de recursos, y tanto la arquitectura como la gobernanza del sistema de ayuda internacional tienen que ser reformadas para que la ayuda sea ms eficaz.Enlasegundapartedeestecaptuloseanalizaelpanoramainternacionaldela financiacinparaeldesarrollo,losrecursosdestinadosen2010alaAOD,los quehacenfaltaparalograrloscompromisosinternacionalesyserepasarnlos momentos claves del ao 2011 para la financiacin de la ayuda al desarrollo. En el tercera parte, se detalla la realidad de la ayuda espaola: su distribucin geogrfica ysectorial,poragentes,susmodalidadesdeayudaysusinstrumentos.Severn culesfueronlosrecortesyloscambiosdetendenciasensudistribucin.Enla cuarta parte, se analiza las cifras de los recursos destinados a la cooperacin des-centralizada afectada por los recortes y se har un anlisis cualitativo breve de la cooperacinaldesarrolloencadacomunidadautnoma.Amododeconclusin, en la quinta parte, se trazan las principales recomendaciones realizadas a partir del anlisis de los datos de la AOD espaola 2010.Para poder facilitar la comprensin de los anlisis de este captulo, en el anexo se presenta un glosario que contiene los conceptos bsicos que permitirn al lector no familiarizado comprender los diferentes grficos y cuadros. 2. Panorama internacional de la financiacin para el desarrollo 2.1 Los flujos de ayuda hacia los pases en desarrollo en 2010En 2010, las aportaciones netas de la AOD de los miembros del CAD sumaron un total de 128.492 millones de dlares (ver anexo 1). A pesar de la crisis que estaban 6. Vase el informe de Oxfam (2011), Cultivar un futuro mejor. Justicia alimentaria en un mundo conrecursos limitados. CRECE; .35CAPTULO 2. La ayuda al desarrollo en 2010A pesar de la crisis que estaban ya atra-vesando los pases miembros del CAD, el volumen de recur-sos para coopera-cin internacional de 2010 fue el ms importante registra-do en la historia.Desde hace una dcada la ayuda aportada por los pases donantes que no son miem-bros del CAD est creciendo con rapidez.ya atravesando los pases miembros del CAD, el volumen de recursos para coope-racin internacional es el ms importante registrado en la historia.7 El aumento fue de un 6,3% (en trminos reales) en comparacin con 2009, lo que contrasta con el estancamiento que se produjo en el perodo 2008-2009. Sin embargo, la AOD sigue siendo baja con respecto a la RNB de los miembros del CAD. En 2010, la AOD del conjunto del CAD represent el 0,32% del total de la RNB de sus miembros; se pro-dujo un escaso aumento en esa cifra en comparacin con el ao anterior cuando se situaba en el 0,31%. Por otra parte, el volumen de nuevos prstamos (ayuda reem-bolsable) aument ms (un 13,2%) en comparacin con las donaciones (un 6,8%). Y la ayuda bilateral orientada a programas y proyectos de desarrollo (sin tener en cuenta la cancelacin de deuda y de ayuda humanitaria) se increment en un 5,9% en comparacin con 2009. En2010,loscincodonantesquemsdestacaronentrminosdevolumende ayudafueron:EstadosUnidos,elReinoUnido,Francia,AlemaniayJapn(al igual que en 2009 y 2008) (ver anexo 1). Estados Unidos sigue en primera posicin en valores absolutos (ms de 30.150 millones de dlares), con un crecimiento de susaportacionesdeun3,5%entrminosrealesencomparacincon2009.No obstante, a pesar de aportar el volumen de AOD ms elevado para un solo pas, el porcentaje de AOD en relacin con su RNB sigue estando muy por debajo de la media de la OCDE (0,21% en 2010 y 2009, frente al 0,32% de promedio del CAD en 2010). Los pases en los que puede constatarse un aumento de la AOD neta en trminos reales entre 2009 y 2010 fueron: Australia, Blgica, Canad, Corea, Japn, Portugal yelReinoUnido.Loscincohabitualesquelograncumplirconlametadel0,7% fueron: Dinamarca, Luxemburgo, Noruega, los Pases Bajos y Suecia, al igual que en 2009 y 2008 (vase el grfico 1). En2010,Espaaporprimeravezdesde2003retrocedienloqueserefierea laratiodeayudaoficialcomoporcentajedesuRNB.En2010,stefuede0,43% (frente a 0,46% en 2009) y vuelve a valores relativos inferiores a 2008. En trminos delvolumendesusaportacionesdeAOD,Espaasesituen2010enlasptima posicin (una menos que en 2009) con respecto a los dems donantes del CAD, y se observa un retroceso de 635 millones de dlares corrientes.8 Contina, como en 2009, en la undcima posicin en trminos de proporcin de la RNB destinada a la AOD (vase el anexo 1). Desdehaceunadcadalaayudaaportadaporlospasesdonantesquenoson miembrosdelCADestcreciendoconrapidez.Adems,comoefectocolateral de la crisis, la cooperacin Sur-Sur y los donantes que no son miembros del CAD han tenido mayor visibilidad. Estos pases de donantes que no pertenecen al CAD podran clasificarse en tres grupos:9 los donantes emergentes que son los pases 7. Segn estadsticas del CAD, la cifra de 2010 fue la ms alta desde el comienzo del CAD en 1960, tanto en precios corrientes como constantes. 8. Espaa ocup el octavo lugar en 2004 y 2006, el dcimo en 2005, el sptimo en 2007 y 2008, el mismo que ocupa en 2010 (ltimo dato disponible), y el sexto en 2009.9. OECD (2010), Beyond the DAC the welcome role of other providers of development co-operation. By Kimberly Smith, Talita Yamashiro Fordelone and Felix Zimmermann, OECD Development Co-ope-ration Directorate. DCD Issues Brief. May 2010. .36La realidad de la ayuda 2011El Consejo Econ-mico y Social de la Organizacin de las Naciones Unidas proyect para el ao 2010 que la cooperacin Sur-Sur se elevara a 15.000 millones de dlares.Existe un dficit de alrededor de 19.000 millones de dlares, frente a los compromisos reali-zados en 2005 en la cumbre del G-8 en Gleneagles.que recientemente proveen de programas de ayuda, tales como los nuevos miem-bros de la Unin Europea (la Repblica Checa, Eslovaquia, Hungra, Polonia) o pa-ses como Turqua, Israel, Rusia; los proveedores de la cooperacin Sur-Sur (Brasil, China, India y Sudfrica principalmente, pero tambin Colombia, Egipto y Tailan-dia) y los donantes rabes (Kuwait, Arabia Saud, los Emiratos rabes Unidos).10El CAD estim que en 2008 la ayuda al desarrollo neta de los nuevos donantes oscil entre 12.000 millones y 14.000 millones de dlares, lo que represent cerca del 10% delaAODglobal,aunquesiguesiendodifcilaccederalosdatosconsolidados.El ConsejoEconmicoySocialdelaOrganizacindelasNacionesUnidasproyect para el ao 2010 que la cooperacin Sur-Sur se elevara a 15.000 millones de dlares.11En2009,ArabiaSaudproveyde3.250millonesdedlaresdeAODbruta,con lo que super a 12 de los 24 donantes del CAD. La ayuda china sum entre 2.000 millonesy2.500millonesdedlaresdeAODbruta,12ladelosEmiratosrabes Unidos 1.040 millones y la de la India, cerca de 1.000 millones anuales. Los montos de ayuda de estos nuevos donantes son equivalentes a las aportaciones de algunos donantes europeos. Adems, su reporte no es sistemtico, lo que podra implicar que estas cifras estn subestimadas. Porltimo,laaparicindefundacionesprivadasconrecursosimportantesest cambiando el paisaje de la financiacin para el desarrollo. No existe una fotografa global de sus aportaciones, pero se calcula que son de entre 3.000 millones y 5.000 millones de dlares anuales. Por ejemplo, en 2009, la Fundacin de Bill y Melinda Gates se situ en tercera posicin como donante en el sector de la salud; por enci-ma del Banco Mundial, Canad y la Unin Europea.132.2 Falta de cumplimiento de los compromisos de los donantes del CAD y de los miembros de la Unin EuropeaLos donantes del CAD en 2010 estuvieron lejos de cumplir con varios de los com-promisosglobalesestablecidosenmateriadefinanciacinparaeldesarrollo.A pesar del volumen de ms de 128.000 millones de dlares en 2010, existe un dficit de alrededor de 19.000 millones, frente a los compromisos realizados en 2005 en la cumbre del G-8 en Gleneagles. En esta reunin se acord incrementar la AOD en 50.000 millones de dlares adicionales para 2010. Si bien 1.000 millones de dlares del dficit se pueden explicar por el menor nivel de RNB de los pases debido a la crisis econmica, los otros 18.000 millones de dlares se deben estrictamente al no cumplimiento del compromiso por parte de los pases.1410. Esta cooperacin no est exenta de controversia a pesar de ser relevante en varios contextos.11. The Reality of Aid, Cooperacin Sur-Sur. Un desafo al sistema de la ayuda?, Medelln, marzo de 2010, pg. 6.12. La forma de contabilizar la ayuda no est estandarizada y se puede encontrar, en varios artculos, cifras distintas. 13. K. Smith (2011), Statistics Reporting by the Bill and Melinda Gates Foundation to the OECD DAC. Aid to health data now includes Worlds largest private foundation. OECD. .14. Oxfam (2011), Cooking the Books Wont Feed Anyone. The G8 Shamefully Try to Cover Their Tracks on Broken Promises. Media Brief. .37CAPTULO 2. La ayuda al desarrollo en 2010EnGleneagles,losdonantessehabancomprometidoaincrementaren25.000 millones de dlares su aportacin de AOD para frica. En 2011, solamente 11.000 millones de dlares se han destinado a frica; lo cual es insuficiente para lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). El informe de AidWatch de 2011 muestra que los Estados miembros de la UE no estn avanzando al ritmo requerido para cumplir con sus compromisos en trminos de cantidad y eficacia de la ayuda. La ayuda de la UE represent el 0,43% de la RNB en 2010, un dficit de 15.000 millones de euros con relacin al objetivo de lograr un nivel de AOD equivalente al 0,56% de la RNB de los donantes europeos. Tres pases Grfico 1Fuente: Elaboracin propia con datos del CAD actualizados al 22 de diciembre de 2011.Sube en comparacin con 2009Baja en comparacin con 2009Corea del Sur38La realidad de la ayuda 2011Tres pases son responsables de tres cuartas partes del dficit en ayuda de la UE en 2010: Italia (43,8%), Ale-mania (26,4%) y Espaa (6,4%).Un nuevo compromi-so poltico se hace urgente, ya que al proyectar el actual dficit de financia-cin, se calcula que se tardaran 25 aos en llegar al 0,7%.son responsables de tres cuartas partes de este dficit en 2010: Italia (43,8%), Ale-mania (26,4%) y Espaa (6,4%).15 De los 15 miembros de la UE, solamente Suecia, Luxemburgo,Dinamarca,losPasesBajos,Blgica,Irlanda,FinlandiayelReino Unido han logrado la meta del 0,51% de la RNB para 2010.Adems, las prioridades en desarrollo de la UE siguen siendo reflejo de intereses muy variados determinados, en primera instancia, por el inters de los pases donantes en asuntos ligados a seguridad, control de las migraciones externas e intereses comer-ciales, y no motivadas principalmente por las necesidades de los pases receptores.16Un nuevo compromiso poltico se hace urgente, ya que al proyectar el actual dficit de financiacin se calcula que se tardaran 25 aos en llegar al 0,7% (si se considera un crecimiento del 0,01% de la RNB).17 Sin un esfuerzo claro, este compromiso no se alcanzar antes del ao 2035. Recuadro 1. Avances en la poltica de desarrollo de la Unin EuropeaLa ayuda exterior de la Comisin Europea fue de 11.107 millones de euros en 2010, un 8% del total del presupuesto comunitario. 4.932 millones de euros correspondieron al presupuesto de EuropeAid, 2.662 al Fondo Europeo de Desarrollo (FED) y 3.513 fue-ron presupuesto fuera de EuropeAid. Del total de la AOD de la UE (10.658 millones de euros), el 30% fue destinado a frica, el 19% a Asia y el 9% a Amrica.En su conjunto, la Unin Europea (los Estados miembros ms la Comisin Europea) es el mayor donante de AOD del mundo. En 2010, aport 53.800 millones de euros, ms del 50% de la ayuda mundial. La contribucin de Espaa a la Unin Europea en el ao 2010 fue de 764 millones de euros (se situ en la quinta posicin ent