LA DEMANDA DE NULIDAD

Rafael Badell Madrid *

Sumario: I. Introducción. II. La Demanda de Nulidad en el Contencioso Administrativo Venezolano 1. Noción y Origen Histórico 2. Fuentes Constitucionales. III. Características de la Demanda de Nulidad en el Contencioso Administrativo IV. Ámbito material. Materia de la demanda contencioso administrativa. V. Ámbito Orgánico. Régimen de competencias. 1. La Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia. 2. Los Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo. 3. Los Juzgados Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo. 4. Los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 5. Tribunales Contencioso Administrativos Especiales 5.1 Juzgados Superiores Contencioso Tributario 5.2 La Sala Electoral y la Sala de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia 5.3 Juzgados de Primera Instancia en lo Civil VI. Ámbito Procesal. 1. Legitimación Activa. 2. Legitimación Pasiva. 3. Terceros Intervinientes. 4. Capacidad procesal. 5. Demanda 5.1. Requisitos de la demanda. 5.2. Presentación de la demanda ante otro Tribunal 5.3 Recepción y revisión de la demanda de nulidad. 6. Admisión de la demanda de nulidad 6.1. Agotamiento de la vía administrativa 6.2. Caducidad. 6.3. Apelación del auto de admisión 7. Emplazamiento de los terceros interesados mediante cartel. 8. Pruebas. 9. Informes. 10. La Tutela Cautelar 10.1 Concepto 10.2 Características. 10.3. Extensión de efectos 10.4. Diferencias entre las medidas cautelares administrativas y las medidas innominadas del procedimiento civil 10.5. Procedimiento de medidas cautelares 10.6. Suspensión de efectos del acto administrativo 10.7 Evolución Jurisprudencial 10.8 Requisitos de procedencia. 10.9. Alcance de suspensión de efectos 10.10 Iter Procesal de las Medidas Cautelares. 11. Sentencia 11.1 La ejecución de la sentencia 11.2 Ejecución de sentencias contra la República 11.3 Ejecución de sentencias contra los Municipios 11.4 La Ejecución Forzosa 11.5 Ejecución de sentencias contra los particulares. VII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

En esta oportunidad nos referiremos a las demandas de nulidad, como medio

principal de impugnación en el proceso contencioso administrativo, teniendo como

fuente de derecho principalmente a la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa publicada en Gaceta Oficial Nº 39.451 de fecha 22 de junio de 2010. El

asunto lo estudiamos, también, en las Jornadas de Derecho Contencioso Administrativo

celebradas en Homenaje al Ilustre Profesor Luis Henrique Farías Mata, en la ciudad de

Barquisimeto, Estado Lara en el año 2006 y, de nuevo, en el año 2013, disertamos

Individuo de Número de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Católica Andrés Bello.

1

sobre el tema en las XXXVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar”, destinadas a rendir

homenaje al también Ilustre profesor Gonzalo Pérez Luciani.

En la primera ocasión hicimos referencia al Recurso de Nulidad en el Contencioso

Administrativo Venezolano, origen, características, ámbito material y orgánico así como

el ámbito procesal que se encontraba regulado en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo

de Justicia publicada en Gaceta Oficial Nº 37.942 de fecha 20 de mayo de 2004, y que

fue derogada por la vigente Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia publicada

en Gaceta Oficial Nº 39.522 del 1º de octubre de 2010.

Hoy las demandas de nulidad están reguladas en la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa del 22 de junio de 2010, y como sabemos tiene

sus antecedentes inmediatos en el recurso por exceso de poder, originario del

ordenamiento jurídico francés.

Nos referiremos, ahora, de forma breve a la noción y origen en el ordenamiento

jurídico venezolano de las demandas de nulidad, examinando la incidencia que los

nuevos criterios jurisprudenciales han tenido sobre los distintos ámbitos que la

conforman.

Así, en primer término, haremos referencia al ámbito material de las demandas de

nulidad con especial mención a las actuaciones expresas o tácitas que pueden ser objeto

de estas demandas y las decisiones que al respecto se han producido acerca de la

exigencia del acto administrativo previo. Estudiaremos el aspecto orgánico para

referirnos a los distintos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y,

finalmente, aludiremos al ámbito procesal de la demandas de nulidad y, en tal sentido,

comentaremos los criterios de avanzada que se han dictado en temas vinculados con la

legitimación exigida para recurrir, la legitimación pasiva, el agotamiento de la vía

administrativa, la apelación del auto de admisión de la demanda, el emplazamiento de

los interesados mediante la publicación del cartel, la construcción de la noción de los

documentos administrativos, la reducción de los lapsos y la declaratoria de la causa

como de mero derecho y la ejecución de la sentencia.

.

2

II. LA DEMANDA DE NULIDAD EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO

1 NOCIÓN Y ORIGEN HISTÓRICO

El origen del recurso de nulidad, como medio procesal de principal importancia

en el proceso contencioso administrativo, apunta directamente a Francia, país en el que

el Consejo de Estado Francés postulaba el sometimiento a la legalidad de los múltiples

órganos de la Administración, con el fin único de garantizar su apego a derecho. Y es

que si bien la estricta imposición del principio de separación de poderes derivado de la

Ley 16-24 de agosto de 1790 y su cerrada interpretación, justificó la sustracción de los

actos de la Administración del control de los jueces, con el fin de evitar que éstos

entorpecieran de alguna manera las labores administrativas, lo cierto es que se

reconocía, en el seno del Consejo de Estado Francés, la necesidad de imponer reglas de

comportamiento al aparato administrativo, única manera de asegurar su correcto

funcionamiento.

Pero a la par que se aceptaba la idea de una Administración sujeta a la legalidad, el

Consejo de Estado Francés se veía en la imperiosa obligación de que dicho

sometimiento a la ley no se convirtiera en obstáculo para la consecución de los fines que

aquella debía cumplir y que el mismo no fuera visto por los particulares como un

derecho subjetivo que permitiría condicionar la actividad de la Administración a la

voluntad o actuación del administrado.

La conjunción de estas especiales circunstancias dieron paso a la creación del

recurso por exceso de poder erigido por la doctrina como «la acción mediante la cual

toda persona que tenga interés puede provocar la anulación de una decisión ejecutiva

por el juez administrativo en razón de la ilegalidad de ésta decisión».1

Pero la construcción de este particular recurso de legalidad no se verificó de forma

inmediata, por el contrario, su consagración es producto de la evolución de la

legislación francesa y los criterios del Consejo de Estado Francés. Así, doctrinariamente

se distinguen cuatro períodos caracterizados por la ampliación, en cada uno de ellos, de 1 Vedel Georges, Derecho Administrativo, Biblioteca Jurídica Aguilar, Madrid, 1980, p. 459.

3

las “ilegalidades” que podían ser impugnadas por esta vía2. Interesa resaltar en todo

caso que, en su perspectiva original, en el recurso por exceso de poder se consideraba

que no existía una verdadera controversia entre partes, pues se trataba de un mero

proceso al acto, declarativo de su legalidad. Ello en contraposición con el llamado

recurso de plena jurisdicción, caracterizado por la posibilidad de invocar la condenatoria

del Estado frente a daños ocasionados por su actuación, pronunciamiento que estaba

restringido a las demandas ejercidas contra el Estado por perjuicios derivados de algún

contrato o de actuaciones dañosas.

La dicotomía entre el recurso por exceso de poder y el recurso de plena

jurisdicción, por un lado, y el pretendido carácter objetivo y subjetivo del contencioso

administrativo, por el otro, ha quedado desfasada por la irrupción de pretensiones

inequívocamente subjetivas en el marco del recurso por exceso de poder. No en vano

GARCÍA DE ENTERRÍA, al hacer el balance de la justicia administrativa en el siglo XXI, ha

aseverado que el “viejo artefacto” del exceso de poder “puramente objetivo”, neutral,

“reducido a un abstracto control de la legalidad”, ha quedado definitivamente afectado

“por la entrada resuelta en su sendo de perspectivas inequívocamente subjetivas”. Al

hilo del control de la legalidad “... se trata ahora abiertamente de que los ciudadanos

obtengan la restitución de las ventajas personales de que una ilegalidad administrativa

les había privado...”3.

Una reflexión similar puede ser formulada en Venezuela. Aún cuando la

Constitución de 1961, en su célebre artículo 206, no dejaba dudas sobre el alcance

subjetivo de la jurisdicción contencioso-administrativa y, por ende, del recurso de

nulidad, la plena afirmación de ello constituía, para 1993, una verdadera novedad, al

punto que hacían falta no pocas disquisiciones -como las hilvanadas por Gustavo

Linares Benzo4- para justificar el carácter “subjetivo” del contencioso administrativo.

Hoy en día no se pone en duda que el recurso de nulidad, más que un mecanismo de

control objetivo de la legalidad, es medio para actualizar la tutela judicial efectiva de los

2 Vedel Georges. Ob. cit., p. 460-462 3 García de Enterría, Eduardo, Problemas del Derecho Público al comienzo de siglo, Civitas, Madrid, 2001, p. 71. 4 Linares Benzo, Gustavo “El carácter subjetivo del procedimiento Contencioso Administrativo”, en XVII Jornadas ‘J.M Domínguez Escovar’, Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en Venezuela, Tomo I, Institutos de Estudios Jurídicos del Estado Lara, Barquisimeto, 1993, p. 97.

4

ciudadanos frente a la Administración, y de proteger los derechos de éstos frente a las

lesiones contenidas en los actos administrativos. Lo que se sí se discute -y a ello

dedicaremos las próximas reflexiones- es el grado de efectividad de la tutela judicial

alcanzado por los avances jurisprudenciales relacionados con el recurso de nulidad.

Puede afirmarse que en Venezuela existe una única acción o recurso, hoy llamado

demanda de nulidad contra actos administrativos de efectos particulares en la cual se

puede solicitar tanto el control objetivo del acto como el restablecimiento de las

situaciones jurídicas subjetivas lesionadas, ya que en nuestro ordenamiento jurídico el

sistema contencioso administrativo, por imperativo del artículo 259 de la Constitución,

está integrado por jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad de actos

administrativos generales o individuales contrarios a derecho, sino para condenar

igualmente a la Administración al pago de sumas de dinero, a la reparación de daños y

perjuicios y al restablecimiento de la situación jurídica infringida.

2 FUENTES CONSTITUCIONALES

El sistema del recurso por exceso de poder elaborado por el contencioso

administrativo francés fue adoptado plenamente en Venezuela incluso con anterioridad

al establecimiento de un verdadero sistema contencioso administrativo. Y es que,

mucho antes de la consagración constitucional de la jurisdicción contencioso

administrativa en la Constitución de 1961 y del establecimiento en la misma de un

verdadero sistema contencioso administrativo, las Constituciones venezolanas

anteriores reconocían la existencia del recurso por exceso de poder.

Es en la Constitución de 1925, la primera vez que se prevé la posibilidad de juzgar

la legalidad de los actos administrativos dictados por el Ejecutivo Nacional. Así, en el

artículo 118, numeral 12 se atribuyó a la Corte Federal y de Casación la competencia

para declarar la nulidad de los decretos o reglamentos que dictare el Ejecutivo Nacional

en ejecución de las leyes, cuando alterasen el espíritu, propósito o razón de ellas. De

igual forma, se le confirió competencia a la Corte para declarar la nulidad de cualquier

acto emanado del Ejecutivo Nacional por extralimitación de funciones.

5

Se comienza a individualizar así el contencioso administrativo de anulación contra

“actos administrativos del Poder Ejecutivo”, del recurso de inconstitucionalidad

ejercido contra las leyes y demás actos de tal rango, de los cuáles ya venía conociendo

la Corte.5 Esta disposición se mantuvo prácticamente incólume en las Constituciones

dictadas posteriormente, con ciertas particularidades como la incorporación en la

Constitución de 1936 de un término de caducidad de trece (13) meses para el ejercicio

de este tipo de recurso (art. 121, numeral 11).6

Pero a la par que se reconocía la existencia del recurso de nulidad por exceso de

poder, se acogía también en nuestro derecho el recurso de plena jurisdicción derivado

del sistema contencioso francés, con la particularidad de que en aquel sistema dicho

recurso, como se señaló, estaba limitado al supuesto de las demandas de daños y

perjuicios ejercidas contra el Estado que no tenían por objeto el control de la legalidad

de un acto administrativo, y en nuestro derecho, por el contrario, se extendió al ámbito

de la nulidad.

Así, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1961, que fue la que en

definitiva instauró la existencia de un verdadero sistema contencioso administrativo en

Venezuela, se reconocían en nuestro derecho dos únicos medios procesales dirigidos a

hacer efectivas las reclamaciones de los particulares frente a la actuación de la

administración, a saber: (i) el recurso de nulidad, equivalente al recurso francés por

exceso de poder dirigido a controlar la legalidad del acto administrativo dictado y (ii) el

recurso de plena jurisdicción dirigido a lograr, además de la anulación del acto, el

restablecimiento de la situación jurídica infringida y la reparación de los daños y

perjuicios causados.

De esa forma, ya en 1958 la Corte Federal distinguía la existencia de dos tipos de

recursos, a saber: el de plena jurisdicción y el de nulidad. A tal conclusión llegó la Corte

cuando al analizar la impugnación ejercida contra una norma constitucional argumentó:

«Es, pues, una disposición constitucional que ni comprende disposiciones que puedan

lesionar ningún interés, violar un derecho o infringir un deber administrativo, requisito

5 Brewer-Carías, Allan Randolph, Las Constituciones de Venezuela, Biblioteca de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 1997, p. 824 6 Brewer-Carías, Allan Randolph, Ob. cit. p. 932

6

indispensable para la procedencia del recurso contencioso administrativo de plena

jurisdicción, ni tampoco sanciona normas susceptibles de ser transgredidas por actos o

resoluciones de los Concejos Municipales tachables de inconstitucionalidad, abuso de

poder o extralimitación de atribuciones, base necesaria para el ejercicio del recurso

extraordinario de nulidad». Incluso, esta dicotomía se llegó a interpretar de manera tan

estricta por la jurisprudencia que se estableció en cabeza de los accionantes la carga de

seleccionar, en forma excluyente, entre uno y otro medio procesal, so pena de no poder

luego invocar aquel que hubiere dejado de ejercer en caso de errar en su decisión.7

Sin embargo, consideramos que a partir de la entrada en vigencia de la

Constitución de 1961, que consagró el establecimiento de una verdadera jurisdicción

contencioso administrativa (art. 206), ratificada por la promulgación de la Ley Orgánica

de la Corte Suprema de Justicia en 1977, por la Constitución de 1999 en su artículo 259,

por la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia y finalmente, por la Ley Orgánica

de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esta dicotomía entre recurso de nulidad

y recurso de plena jurisdicción carece de toda relevancia práctica y no se extiende más

allá de una simple denominación teórica.

Por el contrario, puede afirmarse que en Venezuela existe un único recurso de

nulidad contra actos administrativos de efectos particulares en el cual se puede solicitar

tanto el control objetivo del acto como el restablecimiento de las situaciones jurídicas

subjetivas lesionadas. Y es que en nuestro ordenamiento jurídico el sistema contencioso

administrativo, por imperativo del artículo 259 de la Constitución, está integrado por

jueces que tienen facultad no sólo para declarar la nulidad de actos administrativos

generales o individuales contrarios a derecho, sino para condenar igualmente a la

Administración al pago de sumas de dinero, a la reparación de daños y perjuicios y al

restablecimiento de la situación jurídica infringida.

De otra parte, el procedimiento previsto en la Ley para la tramitación de estos

recursos comporta siempre la intervención de las partes involucradas, y la discusión de

los intereses y derechos subjetivos en juego. En ese sentido, partiendo de la distinción

7 En este sentido, véase con mayor profundidad a Canova González Antonio, Reflexiones para la Reforma del Sistema Contencioso Administrativo Venezolano, Editorial Sherwood, Caracas, 1998, p. 198 a 203.

7

entre los efectos del acto administrativo impugnado, la derogada Ley Orgánica de la

Corte Suprema de Justicia consagraba dos tipos de procedimiento, a saber: (i) uno

dirigido a controlar en vía judicial los actos administrativos de efectos generales,

previsto en los artículos 112 y siguientes de la Ley y (ii) otro dirigido a controlar en vía

judicial los actos administrativos de efectos particulares, previsto en los artículos 121 y

siguientes de la Ley. Ambos procedimientos contienen visos claros que informan al

proceso contencioso administrativo de un verdadero carácter subjetivo, de una

contención entre partes (i.e. Administración y administrado) con independencia de que

su finalidad está orientada a lograr la nulidad de un acto administrativo contrario a

derecho.

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa establece un

procedimiento común para ambos tipos de actos (efectos generales y efectos

particulares), sólo con regulaciones diferentes referidas al lapso de caducidad para su

interposición y en lo que respecta a la publicación del cartel de emplazamiento.

Es por tal razón que no puede propugnarse en nuestro ordenamiento jurídico la

existencia de un recurso meramente objetivo, de un juicio al acto, de un simple medio

de revisión de actos administrativos. Por el contrario, como bien lo señaló la Sala

Político-Administrativa de la antigua Corte Suprema de Justicia, «el concepto

simplemente objetivo del recurso contencioso-administrativo presenta a la hora actual

un equilibrio, en el sentido de que, sin dejar de reconocer el objetivo prevalente de

control de la recta aplicación del Derecho por la Administración, en tanto que esto

atañe al interés público o colectivo, procura satisfacer también a los administrados

otorgándoles una efectiva tutela judicial que garantice el restablecimiento de sus

situaciones jurídicas lesionadas por la actividad administrativa, tal como lo postula en

nuestro derecho positivo el artículo 206 constitucional [artículo 259 de la Constitución

de 1999]». (Corchetes nuestros. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 16 de

julio de 1998, caso: Gloria María Vargas Vargas).

Esta delimitación se encuentra ratificada en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa que prevé que los órganos de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa serán competentes para conocer de las impugnaciones que

se interpongan contra los actos administrativos de efectos generales o particulares

8

contrarios a derecho, incluso por desviación de poder; asimismo conocerá de las

pretensiones de condena al pago de sumas de dinero y la reparación de daños y

prejuicios originados por responsabilidad contractual o extracontractual de los órganos

que ejercen el Poder Público. De esta forma, se autoriza al recurrente para acumular en

su solicitud de nulidad pretensiones de condena propias de la plena jurisdicción.

III. CARACTERÍSTICAS DE LA DEMANDA DE NULIDAD EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO VENEZOLANO

Respecto a las características que rigen las demandas de nulidad en el sistema

contencioso administrativo venezolano, destacan las siguientes:

1. La demanda de nulidad en Venezuela no está informada de un carácter objetivo

dado que no se limita únicamente a anular en todo o en parte el acto impugnado,

sino que en ejecución de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa, el juez, en uso de sus poderes y de

acuerdo con los términos de la respectiva solicitud, podrá condenar al pago de

sumas de dinero y a la reparación de daños y perjuicios originados en

responsabilidad de la Administración, así como disponer lo necesario para el

restablecimiento de las situaciones jurídicas subjetivas lesionadas por la

actividad administrativa.

2. Se ejerce contra los actos administrativos, bien sean de efectos generales o

particulares.

3. Sólo puede intentarse por motivos jurídicos, es decir, que el motivo de

impugnación ha de ser la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto.

4. Se ejerce contra la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos

enunciados en el artículo 7 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, los cuales son: (i) órganos que componen la Administración

Pública; (ii) órganos que ejercen el Poder Público, en sus diferentes

manifestaciones, en cualquier ámbito territorial o institucional; (iii) institutos

autónomos, corporaciones, fundaciones, sociedades, empresas, asociaciones y

otras formas orgánicas o asociativas de derecho público o privado donde el

Estado tenga participación decisiva; (iv) consejos comunales y otras entidades o

manifestaciones populares de planificación, control, ejecución de políticas y

9

servicios públicos, cuando actúen en función administrativa; (v) entidades

prestadoras de servicios públicos en su actividad prestacional; y (vi) cualquier

sujeto distinto a los mencionados anteriormente, que dicte actos de autoridad o

actúe en función administrativa.

5. Es de orden público, lo cual tiene dos significados: (i) El derecho a la acción en

la demanda de nulidad por ilegalidad se presume, por lo que no es necesario que

un texto especial lo consagre para una determinada categoría de actos. (ii) Nadie

puede renunciar por anticipado al derecho de incoar esta demanda.

6. Garantiza la legalidad inherente a todo Estado de Derecho, ya que a través de su

ejercicio se controla la actividad administrativa, asegurando que su actuación

esté apegada a derecho al anular todo acto administrativo que sea contrario al

ordenamiento jurídico.

7. Las sentencias dictadas con ocasión del ejercicio de estas demandas tienen, al

menos en lo que respecta a las decisiones de anulación, efectos erga omnes. (v.

Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 19 de septiembre de 2001,

Caso: Jaime Manzo Manzo y otros vs Decreto N° 1.011).

IV. ÁMBITO MATERIAL. MATERIA DE LA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DE NULIDAD

El ámbito material de las demandas de nulidad ha sido estudiado por excelencia

atendiendo a dos nociones fundamentales producto de nuestro sistema contencioso

administrativo, a saber: (i) el acto administrativo expreso (actos administrativos de

efectos particulares, definitivos o de trámite, los de efectos generales y los vinculados a

una relación contractual o de autoridad), (ii) el silencio administrativo, (iii) acto

administrativo tácito y, (iv) reglamentos; figuras éstas ampliamente desarrolladas por

nuestra legislación y jurisprudencia.

Así, reiteradamente se acepta la posibilidad de incoar demandas de nulidad

frente a decisiones expresas de la Administración enmarcadas dentro del concepto legal

de acto administrativo previsto en el artículo 7 de la Ley Orgánica de Procedimientos

10

Administrativos8, o el jurisprudencial conceptuado en forma pacífica y reiterada como

aquella manifestación de voluntad unilateral de carácter sublegal que tiende a producir

efectos jurídicos determinados traducidos en la creación, modificación o extinción de

una situación jurídica individual o general o la aplicación a un sujeto de derecho de una

situación general (Cfr. Sentencia de la Sala Político-Administrativa del 9 de noviembre

de 1993. Caso: Varios vs Consejo Municipal del Municipio Autónomo Sotillo del

Estado Anzoátegui).

De igual forma se sostiene que esta noción de acto administrativo debe ser

entendida en un grado tal de amplitud, en interpretación del principio de la

universalidad de control del contencioso administrativo, lo cual supone el sometimiento

de todos los órganos del Estado que ejercen funciones administrativas al control de los

tribunales que conforman dicha jurisdicción, independientemente de la forma como se

manifieste esa actuación, es decir, no existe acto administrativo que escape de la esfera

de control de la jurisdicción contencioso administrativa. Así ha quedado reconocido

expresamente en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, en virtud del cual será objeto de control de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, la actividad administrativa desplegada por los entes u órganos

administrativos que conforman la jurisdicción contencioso administrativa, lo cual

incluye actos de efectos generales y particulares, actuaciones bilaterales, vías de hecho,

silencio administrativo, prestación de servicios públicos, omisión de cumplimiento de

obligaciones y, en general, cualquier situación que pueda afectar los derechos o

intereses públicos o privados.

Proféticas resultan al respecto las palabras expuestas por el Dr. Luis Henrique

FARÍAS MATA en las XVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar” cuando al hacer

referencia a este tema señaló que la tendencia del sistema contencioso administrativo

estaba orientada a la revisión de todos los actos administrativos dictados por cualquier

Poder del Estado y a la desaparición paulatina del catálogo de los llamados “actos

excluidos”.9 Y decimos proféticas porque, en la actualidad, nadie vacila en afirmar que

8 Señala el artículo: «Se entiende por acto administrativo a los fines de esta ley, toda declaración de carácter general o particular emitida de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley, por los órganos de la Administración Pública». 9 Farías Mata, Luis Henrique, Acto Administrativo, Materia del Recurso Contencioso de Anulación, en XVIII Jornadas “J.M. Domínguez Escovar”, Avances Jurisprudenciales del Contencioso Administrativo en Venezuela, Tomo II, Barquisimeto, 1993, p. 16

11

todos los actos administrativos expresos están sujetos al control de la jurisdicción

contencioso administrativa; sólo en ciertas ocasiones se discutía, como ocurría en

materia laboral respecto de los actos dictados por la Inspectoría del Trabajo, a quién

correspondía el ejercicio de esta jurisdicción, si al propio juez contencioso

administrativo o al juez de la materia laboral. Este problema fue superado mediante

sentencia dictada por la Sala Constitucional en decisión Nº 955 de fecha 23 de

septiembre de 2010 (Caso: Central La Pastora) en la cual se estableció la competencia

de los tribunales laborales para conocer de las pretensiones procesales que se propongan

con ocasión a actos administrativos dictados por los Inspectores del Trabajo en materia

de inamovilidad, con ocasión de una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del

Trabajo. Este criterio fue ratificado mediante sentencia Nº 579 de fecha 3 de mayo de

2011 (Caso: Distribuidora J.G., C.A.).

De esta forma tenemos que dentro del ámbito material de las demandas de

nulidad se incluye:

1. Acto administrativo expreso y sus distintas manifestaciones (actos

administrativos de efectos particulares, definitivos o de trámite, los de efectos

generales, y los vinculados a una relación contractual o de autoridad).

2. Acto administrativo presunto (silencio administrativo)

3. Acto administrativo tácito, es decir, aquellos entendidos como manifestaciones

de voluntad de la Administración que se deducen de actuaciones positivas y

colaterales vinculadas al caso concreto y que son desarrollados por ella misma.

4. Reglamentos, definidos por el Profesor Ramón Parada como “…toda norma

escrita con rango inferior a la Ley dictada por una Administración pública…”.10

5. Vías de hecho, que según la doctrina española – Garrido Falla – es definida

como aquella actuación material en la que incurre la Administración y que ha

debido legitimarse mediante la producción de un acto administrativo previo. Se

trata de una actuación de la Administración Pública que por su grado de

ilegitimidad – al carecer de fundamento jurídico que la sustente – ocasiona una

pérdida inmediata de todas las prerrogativas que caracterizan a la actividad de la

10 PARADA, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Marcial Pons, Madrid 1996. Pág. 62.

12

Administración Pública, como es el principio de ejecutividad, la inmediata

eficacia, la revisión previa en sede administrativa, entre otras”.11

V. ÁMBITO ORGÁNICO. RÉGIMEN DE COMPETENCIAS

El estudio de las demandas de nulidad desde su ámbito orgánico comporta el

análisis de las competencias atribuidas por la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa dictada con el fin de regular la organización y función de la

jurisdicción contencioso administrativa prevista a nivel constitucional- a cada uno de los

tribunales que integran dicha jurisdicción para controlar la nulidad de los actos

administrativos contrarios a derecho.

Siguiendo el esquema de la Ley analizaremos las competencias que en materia

de demandas de nulidad contra actos administrativos se reconocen a los tribunales que

ejercen la jurisdicción contencioso administrativa prevista en el artículo 11 de la Ley

Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, estos son, 3.1) la Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, 3.2.) los Juzgados Nacionales de la

Jurisdicción Contencioso Administrativo 3.3.) los Juzgados Superiores Estadales de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa y, 3.4.) los Juzgados de Municipio de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Asimismo, haremos referencia a la jurisdicción contenciosa electoral, regulada en

el artículo 297 de la Constitución y 27 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de

Justicia del año 2010, en especial a las competencias conferidas en materia de demandas

contencioso electorales que se interpongan contra los actos y omisiones de los órganos

del Poder Electoral, y cuyo conocimiento corresponde a la Sala Electoral del Tribunal

Supremo de Justicia, y, por otra parte, la ambiental y agraria, atribuidas por el artículo

30, numeral de la LOTSJ a la Sala de Casación Social de ese Tribunal. Finalmente,

haremos referencia a los Juzgados Superiores Contencioso Tributarios quienes forman

parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuyo régimen especial es el

previsto en el Código Orgánico Tributario.

11 Garrido Falla, Manual de Derecho Administrativo, Madrid, 2002.

13

1. SALA POLÍTICO ADMINISTRATIVA DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

Como principio general puede sostenerse que la competencia de la Sala Político-

Administrativa, tal como ella misma lo ha afirmado en forma pacífica y reiterada, debe

ser interpretada siguiendo el criterio conforme al cual su conocimiento en esta materia

viene determinado por el rango de las actuaciones objeto de control. En ese sentido, en

decisión de fecha 13 de julio de 2000 (Caso: Pedro Ochoa Jiménez), la Sala estableció

que «cuando el acto administrativo cuya nulidad se demanda sea de rango sub-legal,

esto es, si se trata de actos (normativos o no) que no han sido dictados en ejecución

directa e inmediata del Texto Fundamental, sino en ejecución directa de la ley y en

función administrativa» el conocimiento de las causas que persigan la anulación de los

mismos será de su competencia. Ello, además, con independencia de que se aleguen

vicios de ilegalidad o inconstitucionalidad (Sentencia del 7 de febrero de 2002, Caso:

C.A. Venezolana de Ascensores –CAVENAS-).

Las competencias de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de

Justicia para conocer de las demandas de nulidad ejercidas contra los actos

administrativos dictados por los órganos del Poder Público se encuentra contempladas

expresamente en el artículo 23 de la LOJCA. En ese sentido la SPA será competente

para conocer de: las demandas que se ejerzan contra la República, estados, municipios,

o algún instituto autónomos, ente público, empresa o cualquier otra forma de

asociación, en la cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes

mencionados tengan participación decisiva, si su cuantía excede de 70.000 U.T., cuando

su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su especialidad; demandas

que sean intentadas por alguno de los sujetos mencionados anteriormente; abstenciones

del Presidente de la República, Vicepresidente y Ministros; reclamaciones contra las

vías de hecho atribuidas a altas autoridades; demandas de nulidad que se ejerzan contra

un acto administrativo de efectos particulares y al mismo tiempo el acto normativo sub-

legal que le sirve de fundamento, siempre que el conocimiento de este último

corresponda a la Sala Político-Administrativa; apelaciones de las decisiones de los

Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y de las consultas

que le correspondan conforme al ordenamiento jurídico, entre otras atribuciones que

confiere la Ley.

14

2. JUZGADOS NACIONALES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

Las competencias de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa en materia de demandas de nulidad contra actos administrativos, está

regulada en el artículo 24 de la LOJCA. En ese sentido, los Juzgados Nacionales de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa, son competentes para conocer de: las

demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, o algún

instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación, en la

cual la República, los estados, los municipios u otros de los entes mencionados tengan

participación decisiva, si su cuantía excede de treinta mil unidades tributarias (30.000

U.T.) y no supera setenta mil unidades tributarias (70.000 U.T.), demandas que sean

intentadas por alguno de los sujetos mencionados anteriormente; entre otros.

No obstante, cabe destacar que en el caso concreto de los actos administrativos

dictados por las Universidades en materia funcionarial, la Corte Primera de lo

Contencioso Administrativo, modificando su criterio reiterado, estableció que la

competencia para conocer de los mismos corresponderá a los Juzgados Superiores

Estadales Contencioso Administrativos. Así lo dispuso la Corte en decisión de fecha 12

de julio de 2002 (Caso: Rosa Consuelo Tarazona de Rivero Vs. Ministerio De

Educación, Cultura Y Deportes), al considerar que aun cuando los docentes

universitarios que prestan sus funciones a las Universidades tienen estatuto propio que

regula su relación de empleo, su exclusión del ámbito de aplicación de la Ley del

Estatuto de la Función Pública, no es óbice para sustraer del conocimiento de las

acciones que se intenten contra dichos Entes a los Juzgados Superiores Estadales

Contencioso Administrativos a quienes corresponde como Juez natural el conocimiento

de los reclamos de índole funcionarial.

En tal sentido, la Corte dispuso que cuando la demanda incoada esté dirigida a

lograr la nulidad de actos administrativos dictados por las autoridades de las

Universidades Nacionales, de las Universidades Experimentales o de los Institutos o

Colegios Universitarios, o surja con ocasión de la relación funcionarial que vincula a los

docentes con estas Instituciones, serán competentes en primera instancia los Juzgados

Superiores Estadales de lo Contencioso Administrativo de cada una de las Regiones.

15

Asimismo, la competencia de los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa estará delimitada de la siguiente manera:

- Dos Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la

Región Capital con competencia en el Distrito Capital y los estados Miranda,

Vargas, Aragua, Carabobo y Guárico.

- Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la

Región de la Región Centro-Occidental, con competencia en los estados

Cojedes, Falcón, Yaracuy, Lara, Portuguesa, Barinas, Apure, Táchira, Trujillo,

Mérida y Zulia.

- Un Juzgado Nacional de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de la

Región Nor – Oriental con competencia en los estados Nueva Esparta,

Anzoátegui, Sucre, Monagas, Bolívar, Amazonas y Delta Amacuro.

3. JUZGADOS SUPERIORES ESTADALES DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, contempla en

su artículo 25 las competencias atribuidas a los Juzgados Superiores Estadales de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa. En ese sentido son competentes para conocer

de: las demandas que se ejerzan contra la República, los estados, los municipios, o

algún instituto autónomo, ente público, empresa o cualquier otra forma de asociación en

la cual la República, los estados, los municipio u otros de los entes mencionados tengan

participación decisiva, si su cuantía no excede de treinta mil unidades tributarias

(30.000 U.T.), cuando su conocimiento no esté atribuido a otro tribunal en razón de su

especialidad; demandas de nulidad contra los actos administrativos de efectos generales

o particulares, dictados por las autoridades estadales o municipales de su jurisdicción,

con excepción de las acciones de nulidad ejercidas contra las decisiones administrativas

dictadas por la Administración del trabajo en materia de inamovilidad, con ocasión de

una relación laboral regulada por la Ley Orgánica del Trabajo (Sentencia Nº 955 del 23

de septiembre de 2010); abstención o negativa de las autoridades estadales o

municipales, a cumplir determinados actos a que estén obligados por las leyes; las

apelaciones de las decisiones de los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa, entre otros.

16

En cada estado, funcionará al menos un Juzgado Superior Estadal de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, los cuales serán unipersonales (Artículo 18 de la LOJCA)

4. JUZGADOS DE MUNICIPIO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO

Finalmente se crean los Juzgados de Municipio de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, competentes para conocer de las demandas que interpongan los usuarios

o las organizaciones públicas o privadas que los representen, por la prestación de

servicios públicos o cualquier otra demanda o recurso que le atribuyan las leyes, de

conformidad con el artículo 26 de la LOJCA.

5. TRIBUNALES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ESPECIALES

5.1. JUZGADOS SUPERIORES CONTENCIOSO TRIBUTARIOS

Corresponde a los Tribunales Superiores de lo Contencioso Administrativa

ejercer la jurisdicción especial contencioso tributaria y, en ese sentido, conocerán en

primera instancia de los recursos contencioso tributarios de nulidad ejercidos por

razones de inconstitucionalidad o ilegalidad se intenten contra los actos administrativos

de contenido fiscal o tributario. Estos procedimientos serán sustanciados y decididos

conforme a las normas establecidas en el Código Orgánico Tributario. La jurisdicción

contencioso tributaria cuenta con nueve tribunales ubicados en la Circunscripción

Judicial del Área Metropolitana de Caracas. Asimismo, de las decisiones dictadas por

los Juzgados Superiores Contencioso Tributarios, podrá apelarse dentro de los términos

previstos en el Código Orgánico Tributario, ante la Sala Político Administrativa del

Tribunal Supremo de Justicia, quien será competente para conocer de las causas en

segunda instancia.

Conforme al artículo 329 del Código Orgánico Tributario, estos Tribunales son

competentes en materia tributaria nacional respecto de los actos dictados por la

Administración comprendidas dentro de su ámbito territorial de competencia.

17

5.2. LA SALA ELECTORAL Y DE CASACIÓN SOCIAL DEL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

El ejercicio de la jurisdicción electoral corresponde a la Sala Electoral del

Tribunal Supremo de Justicia. En ese sentido, dicha Sala, en decisión de fecha 10 de

febrero de 2000 (Caso Cira Urdaneta vs Consejo Supremo Electoral), determinó su

competencia para conocer del recurso de nulidad en los casos siguientes:

a. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad,

contra los actos, actuaciones y omisiones de los órganos del Poder Electoral, tanto los

directamente vinculados con los procesos comiciales, como aquellos relacionados con

su organización, administración y funcionamiento.

b. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad,

contra los actos de naturaleza electoral emanados de sindicatos, organizaciones

gremiales o colegios profesionales, organizaciones con fines políticos, universidades

nacionales, y de otras organizaciones de la sociedad civil.

c. Los recursos que se interpongan, por razones de inconstitucionalidad o ilegalidad,

contra actos, actuaciones u omisiones relacionados con los medios de participación y

protagonismo del pueblo en ejercicio de su soberanía en lo político.

5.3. JUZGADOS DE PRIMERA INSTANCIA EN LO CIVIL

En materia de expropiación el Juez de Primera Instancia en lo Civil de la

jurisdicción de la ubicación del bien, conocerá de estos juicios; y de las apelaciones y

recursos contra sus decisiones conocerá, en segunda instancia la Sala Político

Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, de conformidad con el artículo 23 de

la Ley de Expropiación por causa de Utilidad Pública o Social.

Cuando la República sea quien solicite la expropiación, el juicio se intentará

directamente ante los Juzgados Nacionales de lo Contencioso Administrativo, y de las

apelaciones y recursos contra sus decisiones conocerá, en segunda instancia, el Tribunal

Supremo de Justicia en Sala Político Administrativa.

18

VI. ÁMBITO PROCESAL

La Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa representa el

primer instrumento legal que regula exclusivamente las demandas de nulidad ejercidas

en el contencioso administrativo. Está dedicada a regular los procedimientos judiciales a

ser tramitados en el contencioso administrativo y a la organización de los tribunales a

los que se asignan las diversas competencias, con lo cual reemplazó la regulación

establecida en la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia del año 2004.

1. LEGITIMACIÓN ACTIVA

El artículo 29 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

establece que están legitimadas para actuar en la Jurisdicción Contencioso

Administrativa todas las personas que tengan “un interés jurídico actual”, es decir, que

exista al momento de realizarse la actuación procesal. Ello no es suficiente para tener

legitimatio ad causam en los procesos contencioso administrativos, es decir, la

idoneidad de la persona para actuar en juicio; como titular de la acción, en su aspecto

activo o pasivo; idoneidad que debe ser suficiente para que el órgano jurisdiccional

pueda emitir un pronunciamiento de mérito. Ese interés actual, debe referirse a la

relación o situación jurídica concreta de la persona, lo que dependerá de la pretensión

procesal que se formule ante la Jurisdicción.

A pesar de lo insuficiente que resulta la exigencia contemplada en el artículo 29

de la LOJCA, de la jurisprudencia y de la norma constitucional que consagra en

términos amplios el derecho de acceso a la justicia (artículo 26 CRBV) se pueden

extraer seis grados de legitimación activa que dan derecho a recurrir contra actos

administrativos, a saber:

a. El derecho subjetivo: Derivado de la existencia de vinculaciones o relaciones

previas establecidas entre la Administración y el particular, que confiere a éste el

derecho de exigir determinada prestación e impone a aquella la contrapuesta obligación

de cumplirla, so pena de violentar o infringir dicho derecho. Grado que legitima al

particular para recurrir contra actos de efectos particulares.

19

b. El interés legítimo: Derivado de la especial situación de hecho del particular

frente al acto administrativo contrario a derecho; situación ésta que lo hace más sensible

que el resto de los administrados frente a un posible desconocimiento del interés general

por parte de la Administración al violar la Ley. Grado que igualmente legitima al

particular para recurrir contra actos de efectos particulares.

c. El interés simple: Reconocido a cualquier persona plenamente capaz, en

obsequio de sus derechos civiles y políticos. Grado que legitima el ejercicio de la acción

de nulidad contra actos de efectos generales.

d. Los intereses plurales: Representado por la suma de intereses individuales

de personas que se encuentran en una misma situación frente a la actuación

administrativa contraria a derecho. Grado que legitima al particular para recurrir contra

actos de efectos particulares. Aquellos en los que concurran podrán iniciar el proceso

individual o colectivamente, pudiendo existir acumulación procesal cuando las

pretensiones que se deduzcan – si se formulan independientemente- tengan idéntico

fundamento y petición.

e. Los intereses colectivos: Se refieren a los intereses de un grupo determinable

como tal, aunque no cuantificable o individualizable y respecto de los cuales puede

existir un vínculo jurídico común. (i.e. grupos gremiales, asociaciones vecinales, etc).

Grado que legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares, en

representación de esos intereses.

f. Los intereses difusos: Son los que se refieren a un bien o derecho que atañe a la

comunidad, asumido por un cúmulo de ciudadanos que no conforman un sector

cuantificable o particularizado y entre los cuáles no existe un vinculo jurídico común, de

modo que la afectación de todos ellos deriva de razones de hecho contingentes. Surge

de una prestación indeterminada cuya omisión afecta a todo el colectivo sin distinción.

Se refieren a un bien indivisible, en el sentido de que es insustituible de división de

cuotas o fracciones adjudicables a cada uno de los intereses. Grado que también

legitima al particular para recurrir contra actos de efectos particulares, en representación

de esos intereses.

Con la promulgación de la LOJCA, es evidente que nuestros legisladores

omitieron los avances jurisprudenciales que han informado el sistema contencioso

administrativo venezolano en cuanto al régimen de la legitimación activa. Con la

20

exigencia de un “interés jurídico actual” se abandonó el tratamiento que se daba, tanto

en la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia como en la derogada Ley Orgánica

del Tribunal Supremo de Justicia del año 2004, en el que se hacía referencia a la

titularidad de un interés personal, legítimo y directo. La Ley no restringe la legitimación

a la titularidad de un derecho sino que la amplió a la de un “interés jurídico”, pudiendo

estar fundada o no en la titularidad de un derecho.

2. LEGITIMACIÓN PASIVA

Respecto a la legitimación pasiva, esto es, la cualidad para ser parte demandada

en juicio, podemos afirmar, que los tribunales contencioso administrativos continúan

manteniendo su criterio conforme al cual, la Administración autora del acto, es siempre

parte necesaria y natural por cuanto es sobre su esfera que habrá de actuar el efecto de la

sentencia, y puede intervenir en cualquier etapa del proceso.

La doctrina y la jurisprudencia no han hecho mayores consideraciones teóricas

respecto al tema de la legitimación pasiva. Por su parte, la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa establece en el artículo 78 lo siguiente:

“Artículo 78: Admitida la demanda, se ordenará la notificación

de las siguientes personas y entes:

1. En los casos de recursos de nulidad, al representante del

órgano que haya dictado el acto; en los casos de recursos de

interpretación, al órgano del cual emanó el instrumento

legislativo; y en los de controversias administrativas, al órgano

o ente contra quien se proponga la demanda.

2. Al Procurador o Procuradora General de la República y al o

la Fiscal General de la República.

3. A cualquier otra persona, órgano o ente que deba ser

llamado a la causa por exigencia legal o a criterio del tribunal”.

21

Esta norma reprodujo casi en los mismos términos el artículo 21, párrafo 12 de

la derogada Ley del Tribunal Supremo de Justicia, la cual se consideraba que

enumeraba a los legitimados pasivos en un juicio contencioso administrativo, a saber:

(i) el órgano que dictó el acto, (ii) el Procurador General de la República y al Fiscal

General de la República; y (iv) cualquier otra persona u órgano que deba ser llamado

por causa legal.

El legitimado pasivo será aquel que sea capaz (en el sentido que tenga la

potestad y la competencia) de satisfacer la pretensión del recurrente y de dar ejecución a

la sentencia del juez. Al respecto, la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo

mediante sentencia Nº 2006-2271 de fecha 12 de julio de 2006 (Caso: Liris del Valle

Marcano Velásquez) dispuso lo siguiente:

Al respecto, aprecia esta Corte que la legitimidad pasiva esta

concebida como la situación en la cual se encuentra la persona,

natural o jurídica, o bien el ente u órgano de la Administración

Pública, al momento en que le es requerida judicialmente el

cumplimiento de determinada actuación o frente a quien se exige

el reconocimiento de una condición de la que se dice ser titular

la parte actora.

En este sentido, se advierte que, en el orden del contencioso

administrativo funcionarial, la legitimación pasiva es adquirida

por el ente o el órgano de la Administración Pública por el

hecho de serle requerida judicialmente el cumplimiento o

reconocimiento de determinada condición de la cual se dice ser

titular la parte actora, como efectivamente lo decidió el a quo,

motivo por el cual se confirma la sentencia consultada en ese

aspecto. Así se declara.

3. TERCEROS INTERVINIENTES

Con relación a la intervención de terceros en el juicio de demandas de nulidad de

actos administrativos se ha admitido la participación en el proceso de los terceros

22

intervinientes. La jurisprudencia mantiene aún el criterio expuesto en la que fuera la

sentencia líder en el tema: Caso: Rómulo Villavicencio del 26 de septiembre de 1991.

En ese sentido, al quedar descartadas en el proceso contencioso administrativo de

anulación las intervenciones excluyentes y las forzadas dada la naturaleza de este, sólo

se acepta la intervención espontánea o voluntaria de los terceros quienes actúan en

algunos supuestos como verdaderas partes y en otros como simples terceros. Así, aun se

distingue entre la parte adhesiva, litisconsorte voluntario de la Administración Pública

que defiende un derecho propio, de los terceros intervinientes, que a diferencia de la

parte adhesiva, acuden al proceso no en defensa de un derecho propio, sino en mérito

de un interés jurídico actual para defender las razones de alguna de las partes.

Esos terceros interesados siguen la suerte de la parte coadyuvada, razón por la

cual, ante el desistimiento de la acción – si coadyuvan al recurrente – o el

convenimiento – si coadyuvan a la Administración o a la parte adhesiva demandada –

se extingue el proceso.

Asimismo, la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa

establece en su artículo 80 que en el auto de admisión se ordenará la notificación de los

terceros interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario que indicará el

tribunal, para que comparezcan a hacerse parte e informarse de la oportunidad de la

audiencia de juicio. Las partes interesadas deberán comparecer en el término de diez

(10) días de despacho contados a partir de la publicación del cartel en prensa.

Respecto a la intervención voluntaria de terceros en una causa determinada, la

Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, mediante sentencia Nº

4577 de fecha 30 de junio de 2005, señaló lo siguiente:

“...La intervención adhesiva es aquella intervención voluntaria de

un tercero respecto de un proceso pendiente, quien por tener

interés jurídico actual, ingresa al mismo para apoyar las razones y

argumentos de una de las partes procesales en la posición que ésta

ostente en el proceso. Es decir, la actividad procesal del tercero

23

adhesivo busca sostener las razones de alguna de las partes, para

ayudarla a lograr el mejor éxito en la causa.

La condición para la procedencia de esta intervención es que el

interés que el tercero debe tener, conforme a lo dispuesto en el

artículo 379 del Código de Procedimiento Civil, es un interés

jurídico actual, originado bien porque la decisión del proceso

influya sobre el complejo de derechos y deberes del interviniente,

mejorando o empeorando su situación jurídica o bien porque teme

sufrir los reflejos o efectos indirectos de la cosa juzgada.

En el primero de los supuestos mencionados, estamos ante la

denominada intervención adhesiva simple y en el segundo de los

supuestos estamos ante la denominada intervención litisconsorsial,

o intervención adhesiva autónoma, según algún sector de la

doctrina.

La intervención litisconsorsial ocurre, cuando la sentencia firme

del proceso principal haya de producir efectos en la relación

jurídica del interviniente adhesivo con la parte contraria,

considerándose a éste como litisconsorte de la parte principal, a

tenor de lo dispuesto en el artículo 147 del Código de

Procedimiento Civil. (V. Art. 381 eiusdem)

Por el contrario a lo que ocurre en la intervención litisconsorsial,

en la intervención adhesiva simple el tercero no discute un derecho

propio, y en consecuencia, no amplía la pretensión del proceso, su

función es coadyuvante de una de las partes principales, y se

refleja en el hecho de defender un interés ajeno en el conflicto, lo

que lo convierte en parte accesoria o secundaria de la

principal....”.

De la cita parcialmente transcrita se desprende que la intervención voluntaria de

terceros requiere, necesariamente, la existencia de un interés jurídico actual respecto a

lo discutido en el proceso, ya sea porque la decisión del órgano jurisdiccional incida

positiva o negativamente sobre sus derechos o intereses (intervención adhesiva simple),

o porque tema sufrir los efectos indirectos de la cosa juzgada, según lo dispuesto en el

24

artículo 381 del Código de Procedimiento Civil (intervención litisconsorsial o adhesiva

autónoma).

Cabe destacar que dependiendo del tipo de intervención, el tercero actuará en la

causa con la condición de verdadera parte o como un tercero adhesivo simple, lo cual

será determinante para establecer los efectos que originará la sentencia definitiva.

4. CAPACIDAD PROCESAL

En cuanto a la capacidad procesal para poder actuar ante la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, de conformidad con el artículo 27 de la LOJCA, ella la

tienen las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, las irregulares o de hecho,

las asociaciones, consorcios, comités, consejos comunales y locales, agrupaciones,

colectivos y cualquiera otra entidad.

Conforme al artículo 28 de la LOJCA, las partes actuarán en juicio asistidos por

un abogado. En los casos de reclamos por la omisión, demora o deficiente prestación de

los servicios públicos, la acción podrá interponerse sin la asistencia o representación de

abogado, en cuyo caso el Juez deberá procurar a la parte demandante la debida

asistencia o representación para los actos subsiguientes, a través de los órganos

competentes.

5. DEMANDA

5.1. REQUISITOS DE LA DEMANDA

Los requisitos que debe contener la demanda se encuentran establecidos en el

artículo 33 de la LOJCA, los cuales se resumen en: (i) identificación del tribunal ante el

cual se interpone; (ii) nombre, apellido y domicilio de las partes, carácter con que

actúan, su domicilio procesal y correo electrónico, si lo tuviere; (iii) si alguna de las

partes fuese persona jurídica deberá indicar la denominación o razón social y los datos

relativos a su creación o registro; (iv) la relación de los hechos y los fundamentos de

derecho con sus respectivas conclusiones; (v) si lo que se pretende es la indemnización

de daños y perjuicios, deberá indicarse el fundamento del reclamo y su estimación; (vi)

los instrumentos de los cuales se derive el derecho reclamado, los que deberán

25

producirse con el escrito de la demanda, y (vii) identificación del apoderado y la

consignación del poder.

En casos justificados podrá presentarse la demanda en forma oral ante el

tribunal, el cual ordenará su trascripción. La negativa a aceptar la presentación oral

deberá estar motivada por escrito.

5.2. PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA ANTE OTRO TRIBUNAL

De conformidad con el artículo 34 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, el demandante en cuyo domicilio no exista un tribunal de

la Jurisdicción Contencioso Administrativa competente para conocer de la demanda,

podrá presentarla ante un tribunal de municipio, el cual deberá remitir inmediatamente

el expediente, foliado y sellado, al tribunal señalado por la parte actora. La caducidad de

la acción se determinará por la fecha de presentación inicial de la demanda. El tribunal

receptor antes de efectuar la indicada remisión, lo hará constar al pie del escrito y en el

libro de presentación.

5.3. RECEPCIÓN Y REVISIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD

Conforme al artículo 77 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, una vez recibida la demanda el tribunal se pronunciará sobre la

admisibilidad de la misma dentro de los tres días de despacho siguientes a su recepción.

Asimismo, de conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, el Tribunal revisará que la

demanda cumpla con los requisitos de admisibilidad establecidos en el artículo 33 de la

misma ley. Si no cumple con esos requisitos, o el escrito resultase ambiguo o confuso,

se concederá al demandante tres días de despacho para su corrección.

6. ADMISIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD

6.1. AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

Respecto a la falta de agotamiento de la vía administrativa, mediante sentencia del

29 de septiembre de 2004, con ponencia de la Magistrado Dra. Yolanda Jaimes

26

Guerrero, la Sala Político-Administrativa estableció que no es obligatorio el

agotamiento de la vía administrativa para la interposición de las demandas de nulidad.

En esa oportunidad, la Sala fundamentó su decisión en el hecho de que el artículo 19 de

la derogada Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, no previó la falta de

agotamiento de la vía administrativa como causal de inadmisibilidad de los recursos de

nulidad, por lo que ese requisito no debe ser examinado.

Ahora bien, si el acto no agota la vía administrativa, el interesado tendrá dos

opciones: (i) ejercer los recursos administrativos correspondientes o (ii) acudir

directamente al contencioso administrativo. La jurisprudencia ha admitido que si se opta

por iniciar el agotamiento de la vía administrativa, una vez resuelto el recurso de

reconsideración, puede optar el interesado por acudir al contencioso. Así quedó

establecido mediante sentencia Nº 130 dictada por la Sala Constitucional con Ponencia

del Magistrado Marcos Tulio Dugarte Padrón el 20 de febrero de 2008 (Caso:

Inversiones Martinique), en la cual anuló la decisión de la Sala Político Administrativa

del 30 de enero de 2007 en donde se estableció que los administrados deben agotar la

vía administrativa como un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad en el

contencioso, en el caso de actos administrativos de efectos particulares

En este sentido, la Sala reiteró el criterio asumido en su decisión N° 957 del 9 de

mayo de 2006 (caso: Luis Eduardo Moncada Izquierdo), en donde estableció que una

vez obtenida la decisión del recurso de reconsideración o haber operado el silencio

administrativo, se podrá acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa sin tener

que haber agotado la vía administrativa. La Sala indicó que, con la finalidad de

garantizar el principio pro actione consagrado en el artículo 26 de nuestra Carta Magna,

las causales de inadmisibilidad deben estar contenidas expresamente en un texto legal,

por lo que no podrá declararse la inadmisibilidad de una acción o un recurso, sin que la

causal se encuentre expresamente contenida en ley (Vid. Sentencia Nº 759 del 20 de

julio de 2000).

Finalmente, la única limitante que se mantiene en Venezuela es que una vez

interpuesto el recurso administrativo, no podrá el interesado acudir a la vía judicial hasta

tanto no se haya resuelto el recurso, expresamente o por silencio administrativo.

Asimismo, debemos reiterar que la exigencia de la previa interposición de recursos

27

administrativos, como condición necesaria para interponer las demandas nulidad ante la

jurisdicción contencioso-administrativa, no es, en sí misma, contraria al derecho

fundamental a la tutela judicial efectiva. Si tal exigencia responde a un fin de interés

general; guarda debida proporcionalidad con éste, y permite al particular resolver el

fondo de la controversia, estaremos ante una legítima limitación a tal derecho

fundamental12.

6.2. CADUCIDAD

De conformidad con el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, las acciones de nulidad caducarán conforme a las reglas

siguientes:

1. En los casos de actos administrativos de efectos particulares, en el término de

ciento ochenta días continuos, contados a partir de su notificación al interesado,

o cuando la administración no haya decidido el correspondiente recurso

administrativo en el lapso de noventa días hábiles, contados a partir de la fecha

de su interposición. La ilegalidad del acto administrativo de efectos particulares

podrá oponerse siempre por vía de excepción, salvo disposiciones especiales.

2. Cuando el acto impugnado sea de efectos temporales, el lapso será de treinta

días continuos. Conviene señalar que la diferencia entre actos administrativos de

efectos particulares permanentes y los de efectos temporales deviene en que

estos últimos ordenan acciones de cumplimiento inmediato o breve.

3. En los casos de vías de hecho y recurso por abstención, en el lapso de ciento

ochenta días continuos, contados a partir de la materialización de aquéllas o

desde el momento en el cual la administración incurrió en la abstención, según

sea el caso.

Las acciones de nulidad contra los actos de efectos generales dictados por el

Poder Público podrán intentarse en cualquier tiempo. 12 Es por ello que la doctrina aboga a favor del agotamiento de la vía administrativa, en tanto la articulación de ese cauce sea idóneo para procurar la satisfacción extraprocesal de la controversia (cfr. GONZÁLEZ PÉREZ, JESÚS, “El procedimiento administrativo como presupuesto del proceso administrativo”, en El procedimiento administrativo y el control judicial de la Administración Pública, Instituto Nacional de Administraciones Públicas, Madrid, 2001, p. 64).

28

Las leyes especiales podrán establecer otros lapsos de caducidad. Como

ejemplos se encuentran las siguientes leyes:

1. Código Orgánico Tributario: Dispone en el artículo 261 que el lapso para

interponer el recurso contencioso tributario será de veinticinco (25) días hábiles,

contados a partir de la notificación del acto que se impugna o del vencimiento

del lapso para decidir el recurso jerárquico, en caso de negación tácita de este.

2. Ley de Instituciones del Sector Bancario: El artículo 231 establece que las

decisiones del Superintendente de las Instituciones del Sector Bancario serán

recurribles por ante los Juzgados Nacionales de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa de la Región Capital, dentro de los cuarenta y cinco días

continuos siguientes a la notificación de la decisión del Superintendente de las

Instituciones del Sector Bancario o de aquella mediante la cual se resuelva el

recurso de reconsideración, si éste fuere interpuesto.

3. Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia: El

artículo 53 de la referida ley establece que las Resoluciones de la

Superintendencia agotan la vía administrativa y contra ellas sólo podrá

interponerse, dentro del término de cuarenta y cinco (45) días continuos el

recurso contencioso-administrativo, de conformidad con la Ley de la materia.

4. Ley Orgánica de Telecomunicaciones: El artículo 204 establece que las

decisiones que adopte el Consejo Directivo y el Director General de la Comisión

Nacional de Telecomunicaciones serán recurribles directamente ante el Ministro

de Infraestructura o ante la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo

de Justicia, a opción del interesado. En el primer caso, el recurso deberá

ejercerse dentro de los quince días hábiles siguientes a la fecha de notificación

del acto y no podrá recurrirse ante la Sala Político Administrativa hasta tanto se

haya adoptado la decisión correspondiente, o se haya vencido el lapso para

decidir el mismo, sin que exista pronunciamiento alguno al respecto.

6.3. APELACIÓN DEL AUTO DE ADMISIÓN

De conformidad con el artículo 36 de la LOJCA, del auto que declare

inadmisible la demanda se podrá apelar dentro de los tres días de despacho siguientes y

29

será oída en un solo efecto, en aplicación del principio general establecido en el artículo

88 de la LOJCA. El Tribunal de alzada contará con un lapso de diez días de despacho

para decidir la apelación incoada.

Cabe destacar que la LOJCA no se pronuncia respecto a la posibilidad de apelar

del auto que declaró admisible la demanda, sin embargo, aplicando supletoriamente el

artículo 97 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia, el recurso de apelación

podrá interponerse dentro de los tres días de despacho siguientes a la fecha en que fue

dictado el auto y será oído en el solo efecto devolutivo. El Tribunal de alzada contará

igualmente con un lapso de diez días de despacho para decidir el recurso.

7. EMPLAZAMIENTO DE LOS INTERESADOS MEDIANTE CARTEL

Anteriormente, la derogada Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia

establecía un lapso de quince (15) días consecutivos dentro de los cuales el recurrente

debía retirar, publicar y consignar el cartel de emplazamiento.

Ahora bien, en cuanto al emplazamiento en los juicios de nulidad de actos de

efectos generales, previsto en el artículo 80 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, en el auto de admisión se ordenara la notificación de los

interesados, mediante un cartel que será publicado en un diario que indicará el tribunal,

para que estos comparezcan y hagan parte de la audiencia de juicio. En el caso del

emplazamiento en los juicios de nulidad de actos de efectos particulares, no será

obligatorio librar el cartel de emplazamiento, salvo que razonadamente lo justifique el

tribunal.

8. PRUEBAS

En relación a las pruebas, establece el aparte 83 de la LOJCA, que las partes

podrán promover las pruebas que consideren pertinentes durante la celebración de la

audiencia de juicio. De igual manera, la precitada disposición estableció que los lapsos

referentes a la etapa probatoria del juicio se concretan de la siguiente manera:

30

- Tres (3) días de despacho para oposición.

- Tres (3) días de despacho para admisión.

- Diez (10) días de despacho para evacuación.

- Prórroga por una (1) sola vez de diez (10) días de despacho del lapso de

evacuación.

Respecto a los medios de prueba admisibles, la LOJCA no emite

pronunciamiento al respecto. En aplicación supletoria del artículo 395 del Código de

Procedimiento Civil serán medios de prueba admisibles aquellos contemplados en el

Código Civil, Código de Procedimiento Civil y las demás leyes de la República,

previendo la posibilidad que tienen las partes de valerse de cualquier otro medio de

prueba no prohibido expresamente por la ley, y que consideren conducente a la

demostración de sus pretensiones.

Recordemos que mediante sentencia del 6 de octubre de 2004, la SPA desaplicó

por vía de control difuso el aparte 19,12 de la derogada Ley Orgánica del Tribunal

Supremo de Justicia (Caso: Rosa Aura Chirinos Vs. Municipio José Laurencio Silva del

Estado Falcón), al considerar que los medios de prueba admisibles en juicio, son los que

determina el Código Civil, el Código de Procedimiento Civil y otras leyes de la

República, además de aquellos no prohibidos por la ley y que las partes consideren

conducentes para demostrar sus pretensiones, estableciendo una amplia libertad

probatoria.

Por otra parte, una de las jurisprudencias más importantes producidas en el

ámbito probatorio del proceso contencioso administrativo de nulidad durante éstos

últimos diez años fue la dictada por la Sala Político-Administrativa en fecha 28 de mayo

de 1998 (Caso: Consorcio Hidroeléctrico Caroní) en la que se definió, por vez primera

en nuestro derecho, la noción de documentos administrativos.

Antes de la referida sentencia, existían criterios disímiles en relación a la

naturaleza de los documentos administrativos y la oportunidad en que los mismos

debían ser evacuados. Algunos los asimilaban a los instrumentos públicos, caso en el

cual podían ser presentados hasta los informes. Otros, por el contrario, los equiparaban

31

a los documentos privados, por lo cual debían ser presentados dentro del lapso de

promoción. Sin embargo, la cuestión fue dilucidada por la sentencia antes comentada,

en la que el Máximo tribunal dispuso:

«(...) Esta especie de documentos –los administrativos-

conforman una tercera categoría dentro del género de la prueba

documental, y por tanto, no pueden asimilarse plenamente a

los documentos públicos, ni a los documentos privados. La

especialidad de los antecedentes administrativos radica,

fundamentalmente, en que gozan de una presunción de

legitimidad, autenticidad y veracidad, pero tal presunción

puede ser desvirtuada mediante prueba en contrario. Se

distinguen así esta especie de documentos de los instrumentos

públicos, que sólo pueden ser impugnados mediante la tacha de

falsedad; y de los meros documentos privados, que pueden ser,

incluso, desconocidos en contenido y firma por el adversario.

Siendo los documentos administrativos –como los promovidos

por la empresa apelante- un medio de prueba distinto de los

documentos privados, resulta claro para esta Sala que no

pueden aquellos quedar sometidos a la disposición consagrada

en el aparte único del artículo 434 del Código de Procedimiento

Civil, pues dicho precepto regula, única y exclusivamente, la

oportunidad en que deben producirse los documentos privados.

Observa la Sala, finalmente, que no existiendo una disposición

procesal especial que regule la oportunidad en que deben

producirse en juicio los documentos administrativos, razón por

la cual resulta plenamente aplicable, en esta materia, el

principio general consagrado en los artículos 396 y 400 del

Código de Procedimiento Civil. En tal virtud, las partes que

quieran servirse de un documento de esta especie pueden

anunciarlo o promoverlo en el lapso de promoción y

32

producirlos o evacuarlos en la etapa de evacuación de pruebas

[...]».13 (Resaltado nuestro).

Así, conforme al expresado criterio jurisprudencial, los documentos

administrativos constituyen una tercera categoría de documentos que por contener una

declaración administrativa emanada de un funcionario de la Administración Pública en

el ejercicio de sus funciones, poseen una presunción de veracidad, legitimidad y

autenticidad que es consecuencia del principio de ejecutoriedad y ejecutividad de los

actos dictados por la Administración.

Ahora bien, tal presunción de legitimidad y autenticidad puede ser desvirtuada

mediante prueba en contrario. De allí su diferencia con los documentos públicos, que

sólo pueden ser impugnados por la vía de la tacha de falsedad, y con los documentos

privados, que pueden ser desconocidos por la parte contra quien se opongan.

Por consiguiente, al no ser documentos públicos ni privados, constituyen una

categoría aparte respecto de la cual resultan aplicables las disposiciones generales del

Código de Procedimiento Civil en materia probatoria, esto es, que los mismos deben

anunciarse en la fase de promoción y producirse en la fase de evacuación.

9. INFORMES

De conformidad con el artículo 85 de la LOJCA dentro de los cinco (5) días de

despacho siguientes al vencimiento del lapso de evacuación de pruebas, si lo hubiere, o

dentro de los cinco días de despacho siguientes a la celebración de la audiencia de

juicio, en los casos que no se hayan promovido pruebas o se promovieran medios que

no requieran evacuación, se presentarán los informes por escrito o de manera oral si

alguna de las partes lo solicita.

13 Cfr. Sentencia de la Corte Suprema de Justicia en Sala Político-Administrativa del 28 de mayo de 1998. Magistrado Ponente: Dra. Josefina Calcaño de Temeltas. Juicio: Consorcio Hidroeléctrico Caroní vs C.V.G. EDELCA.

33

10. LA TUTELA CAUTELAR

El artículo 4 de la LOJCA establece que el Juez Contencioso Administrativo está

investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de

oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta,

imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y

entes de la Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y

continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad

administrativa.

Respecto al poder cautelar del Juez Contencioso Administrativo, la Sala

Político Administrativa mediante sentencia Nº 00662 del 17 de abril de 2001 (Caso:

SOCIEDAD DE CORRETAJE DE SEGUROS CASBU, C.A. vs. Superintendencia de

Seguros) estableció lo siguiente:

“…en virtud del derecho a la tutela judicial efectiva consagrada

actualmente en los artículos 26 y 257 de la Constitución de la República

Bolivariana de Venezuela, el Juez contencioso administrativo se

encuentra habilitado para emitir todo tipo de medida cautelar que se

requiera en cada caso concreto, esto es, puede decretar todo tipo de

mandamientos, -como la suspensión del acto recurrido, medidas

positivas e incluso anticipativas- ante todo tipo de actividad o

inactividad administrativa, incluyendo actos de efectos particulares o

generales, actuaciones materiales, vías de hecho, abstenciones etc. (...)

el Juez tiene un amplio poder cautelar general, que le permite tomar

cualquier medida cautelar para garantizar el derecho constitucional a

la tutela judicial efectiva y el único criterio que debe ser siempre

valorado por el juez contencioso administrativo para la adopción de

una medida cautelar, es la concurrencia del fumus boni juris y del

periculum in mora. En efecto, son estos los requisitos legitimadores

para la adopción de medidas cautelares, y que constituyen garantía

suficiente de que las sentencias de fondo que se dicten sean plenamente

ejecutables, evitándose que los efectos del proceso, perjudiquen a

34

quienes tienen razón, quedando así, garantizado el derecho fundamental

de los ciudadanos a una tutela judicial efectiva…”

En ese sentido, el tribunal contará con los más amplios poderes cautelares para

proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses

públicos y para garantizar la tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las

situaciones jurídicas infringidas mientras dure el proceso. En causas de contenido

patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes al solicitante.

10.1 CONCEPTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa el Juez Contencioso Administrativo está

investido de las más amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aun de

oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta,

imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y

entes de la Administración Pública, según el caso concreto, y en protección y

continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad

administrativa. Tengamos en cuenta que dentro del sistema de medidas cautelares

típicas del contencioso administrativo se encuentra la suspensión de efectos del acto

administrativo impugnado.

Tal y como ha sido establecido por la doctrina procesal, las medidas cautelares

son aquellas que garantizan la ejecución de las decisiones, mediante la conservación,

prevención o aseguramiento de los derechos que corresponde dilucidar en el proceso.

Las medidas cautelares son un instrumento que sirve para evitar ese peligro de

que la justicia pierda o deje en el camino su eficacia. Son medidas que se adoptan al

interponerse un recurso, con la finalidad de asegurar provisionalmente los bienes, la

35

situación jurídica, el derecho o interés de que se trate, para que la sentencia que en su

día declare el derecho del recurrente, pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente. 14

Las medidas cautelares suponen, según el autor Piero Calamandrei, la

anticipación provisional de ciertos efectos de la decisión definitiva, dirigida a prevenir

el daño que podría derivarse del retraso de la misma.15 Estas medidas tienden a evitar

que las sentencias se hagan ilusorias, a conservar la igualdad procesal mediante el

mantenimiento de las situaciones existentes al inicio del proceso y a impedir cualquier

circunstancia que puedan alterar las mismas.16

Como sabemos la tutela cautelar se destina a evitar los perversos efectos de la

duración del proceso, puesto que es precisamente esta duración la que determina la

necesidad de ésta.17

La posibilidad de obtener una sentencia justa y efectiva presupone el poder

cautelar del juez, desde que las medidas preventivas se dirigen, precisamente, a evitar

que la sentencia definitiva quede ilusoria. El derecho a obtener una protección cautelar

es, por tanto, instrumento para el ejercicio de la tutela judicial efectiva. Así lo ha

entendido el Tribunal Constitucional Español al señalar, en sentencia de 17 de

diciembre de 1992, número 1445/1987, que “la tutela judicial no es tal sin medidas

cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga

en el proceso”.

Se presenta entonces como una facultad y al mismo tiempo deber del juez, como

director del proceso, de asegurar las resultas del juicio, pues tal como lo expresa Ortiz-

Álvarez:

14 CHINCHILLA MARÍN, Carmen. La tutela Cautelar en la Nueva Justicia Administrativa. Editorial Civitas, S.A. Madrid 1991. 15 CALAMANDREI, Piero. Introduzione allo studio sistematico dei provvedimenti cautelare. CEDAM, Padova. 1936. 16 RONDÓN DE SANSÓ, Hildegard. La suspensión de efectos y otras medidas cautelares en el contencioso- administrativo. Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo “Allan Raldoph Brewer-Carías”. Editorial Jurídica Venezolana. FUNEDA. Caracas. 1996. 17 ORTIZ ÁLVAREZ, Luis A. La protección cautelar en el Contencioso Administrativo. Colección tratados y estudios de Derecho Comparado Nº 1. Editorial Sherwood. Caracas. 1999

36

“El sentido común deja ver que para que exista una buena administración

de justicia, que garantice tanto los intereses de los particulares como de la

Administración, es esencial que los litigios contencioso-administrativos

sean juzgados rápidamente (giustizia ritardata giustizia denegata) o que, al

menos, el juez contencioso administrativo disponga de las más amplias- y

rápidas- posibilidades de dictar medidas cautelares. Esta Posibilidad es, y

esto hay que tenerlo muy en cuenta, una de las más contundentes

manifestaciones del derecho a la tutela judicial efectiva”18

10.2 CARACTERÍSTICAS

Respecto a las características generales de las Medidas Cautelares, se encuentran

las siguientes:

a) Instrumentales:

“Es la nota verdaderamente típica de las providencias cautelares; las cuales no

constituyen un fin por sí mismas, sino que están indudablemente preordenadas a la

emanación de una ulterior providencia definitiva… La tutela cautelar es, en relación con

el derecho sustancial, una tutela mediata: más que hacer justicia, contribuye a garantizar

el eficaz funcionamiento de la justicia... son, en efecto, de una manera inevitable, un

medio predispuesto para el mejor éxito de la providencia definitiva, que a su vez, es un

medio para la actuación del derecho; esto es, con relación a la finalidad última de la

función jurisdicción, instrumento del instrumento”.19

b) Provisionales:

En principio, las medidas cautelares fenecen cuando se produce la sentencia que

pone fin al proceso principal, es decir, tienen vida mientras dura el proceso. No

obstante, existe la posibilidad de que si cambian las circunstancias que condujeron a la

adopción de la medida cautelar, esta puede ser modificada o revocada por razones

sobrevenidas, aun cuando no haya finalizado el proceso principal. En palabras de

CALAMANDREI “la provisioriedad está en íntima relación y es una consecuencia 18 ORTIZ ÁLVAREZ, Luis A. Jurisprudencia de Medidas Cautelares en el Contencioso Administrativo (1980-1994), Editorial Jurídica venezolana ( Aportado por Danny B. Ortiz) 19 CALAMANDREI, citado en: ORTIZ ALVAREZ, LUIS A. La Protección Cautelar en el Contencioso-Administrativo, Editorial Sherwood, Caracas, 1999. Pág. 274-275

37

necesaria de la instrumentalidad o subsidiariedad. En virtud de ésta, la providencia

cautelar suple un efecto a la providencia definitiva, y en virtud de aquella está a la

espera de que ese efecto sea sustituido por otro efecto determinado de carácter

permanente”.

c) Revocables:

Las medidas cautelares pueden ser revocadas en cualquier estado de la causa.

Precisamente, dado el carácter temporal que éstas mantienen, se justifica su revocatoria

ante una modificación de las circunstancias que fundamentaron su emisión.

Anteriormente, las medidas cautelares podían ser revocadas por falta de impulso

del recurrente principal, pues el artículo 136 de la derogada LOCSJ, en su párrafo único

establecía que «La falta de impulso procesal adecuado, por el solicitante de la

suspensión, podrá dar lugar a la revocatoria de ésta, por contrario imperio».

En la actualidad, el artículo 104 de la LOJCA, el cual consagra los requisitos de

procedibilidad de las medidas cautelares, nada establece acerca de la revocabilidad de la

medida dictada por falta de impulso del recurrente principal.

d) Accesorias:

Son siempre accesorias al proceso principal. No pierden el carácter de

accesoriedad ni siquiera en materia de Propiedad Industrial, donde se les admite antes

de intentar la demanda.

e) Idoneidad:

Igualmente, las medidas cautelares deben ser las más idóneas para salvaguardar

la efectividad de la tutela judicial, pues si se conceden providencias que no garantizan

los resultados del proceso, la tutela cautelar se verá frustrada en la medida en que no

será idónea para la realización de esta.

f) Homogeneidad:

Estas medidas alcanzan una mayor eficacia en cuanto más similares sean a las

medidas que habrán de adoptarse para la ejecución del fallo definitivo. Las medidas

38

cautelares deben adecuarse a las pretensiones de la acción principal; por lo que de modo

alguno el juez cautelar puede excederse del objeto del recurso de nulidad. De allí que se

hable también de funcionalidad de la medida en el sentido de que ésta debe adaptarse

perfectamente a la naturaleza del derecho que se ejercita y se pretende.

La manera de medir la correcta homogeneidad de la medida –CHINCILLA

MARÍN- vendrá determinada por la identificación que exista entre las medidas

cautelares dictadas y aquellas que deberán adoptarse para ejecutar la sentencia. Bajo esa

premisa se ha afirmado M.A Fernández que “una medida cautelar es más eficaz cuanto

más se parece a la correspondiente medida que integrará la futura ejecución, y sólo la

prudencia y el respeto por los derechos de quién aún no ha sido condenado marca los

límites de esa similitud”.

La homogeneidad constituye así un límite al alcance del poder cautelar del juez,

pues la medida no podrá excederse de modo que su ejecución agote el contenido de la

sentencia definitiva. Al ser el objeto de las medidas cautelares la garantía de la

ejecución del fallo definitivo, resulta evidente que la misma no puede sustituir el

pronunciamiento final del juez, pues en ese caso se producirá una afectación directa del

derecho a la tutela judicial efectiva de la parte contra la cual obra.

g) Necesidad y Urgencia:

Las medidas cautelares que se concedan deben ser necesarias para la producción

de perjuicios graves e irreparables, o de tal naturaleza que no pueden repararse por la

sentencia que pongan fin al proceso principal. Esta característica se encuentra

íntimamente vinculada con la urgencia que debe contener toda medida cautelar, que es

–CHINCHILLA MARÍN- lo que explica y justifica las peculiares condiciones a las que

el juez adopta su decisión de otorgar o denegar la medida cautelar solicitada. De allí que

se afirme que ante «la solicitud de una medida cautelar, el juez debe examinar la

existencia del derecho de quien la solicita y el peligro de insatisfacción en el que este

derecho se encuentra».

La urgencia es la razón de que las medidas cautelares del proceso civil se

adopten generalmente inaudita parte. Es decir, se dictan sin oír previamente al

demandado, en virtud de la extraordinaria limitación del juez en su poder de

39

conocimiento y en el tiempo que cuenta para que la medida sea verdaderamente

efectiva.

De igual modo, la urgencia de la medida justifica la necesidad de que en algunos

casos se garantice su vigencia con una caución. En efecto, como afirma

–CALAMANDREI- hay un cierto riesgo en el ejercicio del poder cautelar.

10.3 EXTENSIÓN DE EFECTOS

De manera reiterada y pacífica, se ha aceptado en nuestro derecho la

extensión de los efectos de una sentencia judicial en aquellos casos en los que las otras

personas, distintas al beneficiario original, se encuentran en idéntica situación y han

sufrido la misma infracción. Se trata de una figura que adquiere mayor importancia

ante violaciones de derechos constitucionales.

Así, la Sala Plena de la extinta Corte Suprema de Justicia, mediante decisión

del 4 de agosto de 1999, (Caso: Asociación Nacional de Propietarios de embarcaciones

bajo régimen de Puerto Libre del Estado Nueva Esparta y otros vs. Reglamento de

Puerto Libre del Estado Nueva Esparta), acordó la extensión de los efectos de una

medida cautelar innominada a las personas que así lo solicitaron y que se encontraban

en idéntica situación que los accionantes originales, por considerar que:

«(...) las nuevas tendencias del Derecho Comparado han

reconocido la posibilidad de extender los efectos de una

sentencia definitiva a todos aquellos sujetos que se encuentren

en análogas situaciones a la de los originalmente favorecidos. Es

así como en España, su ordenamiento jurídico establece dicha

posibilidad en materia tributaria y de carrera administrativa,

específicamente en el artículo 110 de la reciente Ley 29/1.998,

de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-

Administrativa (publicada en el Boletín oficial del Estado

Español N° 167 del 14 de julio de 1998).

40

Se aprecia así que la ley española en esos determinados

casos, hace extensible los efectos de un fallo definitivo a otras

personas que no hayan actuado en el juicio en el cual el mismo

recayera, cuando esos terceros se encuentran en una situación

jurídica individualizada análoga a la parte que resultó vencedora

en el juicio(...)» (Resaltado nuestro)

Este criterio fue posteriormente ratificado por la Sala Político Administrativa

del Tribunal Supremo de Justicia, mediante decisión del 27 de julio de 2000, en la cual

se señaló que:

«(...) en vista de que los recurrentes del expediente (omissis) y

posteriores intervinientes, (omissis) tienen igual interés que los

actores originarios a quienes se les acordó la medida cautelar en

fecha 13 de julio de 1999, (omissis) considera esta Corte hacer

extensible a los aludidos recurrentes e intervinientes, los efectos

de la medida cautelar dictada el 13 de julio de 1999.»

Por su parte, esa Sala Constitucional ha reconocido con igual importancia la

extensión de los efectos de sentencias restitutorias de violaciones constitucionales, a los

fines de garantizar la eficacia y goce de derechos constitucionales de personas que se

encuentran en iguales circunstancias que el beneficiario original de la sentencia. Así,

mediante decisión del 6 de abril de 2001 (caso: Glenda López y otros vs. Instituto

Venezolano de Seguro Social), la Sala Constitucional afirmó lo siguiente:

“(...) que el ordenamiento positivo vigente otorga un fundamento

constitucional, (omissis) en relación con la extensión de los efectos del

mandamiento de amparo a todas las personas que se encuentren en idéntica

situación de aquellos en cuyo favor éste se acuerde. Así, debe observarse el

contenido del derecho a la tutela judicial efectiva, recogido en el artículo 26

de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”:

41

El 17 de diciembre de 2001 (Sentencia Nro. 2675, Caso: Haydee Margarita

Parra Araujo, Ponente: Magistrado Jesús Eduardo Cabrera) esa misma Sala reconoció la

importancia de la extensión de efectos de sentencias a personas distintas al accionante

original, señalando lo siguiente:

“(...) De acuerdo al artículo 257 Constitucional, el proceso constituye

un instrumento fundamental para la realización de la justicia; la cual debe

ser idónea, expedita, sin dilaciones indebidas y sin formalismos inútiles,

y estos principios contenidos en el artículo 26 Constitucional, al que se

une el de la eficacia de los trámites señalado en el artículo 257 eiusdem,

permiten que para cumplir con ellos la sentencia del Tribunal

constitucional pueda tener un alcance mas amplio que los fallos del

proceso de naturaleza civil.

Una de las características de algunas sentencias del ámbito

constitucional es que sus efectos se apliquen a favor de personas que no

son partes en un proceso, pero que se encuentren en idéntica situación a

las partes, por lo que requieren de la protección constitucional, así no la

hayan solicitado con motivo de un juicio determinado.

Resulta contrario a la eficacia del proceso, a su idoneidad y a lo

célere (expedito) del mismo, que sí las partes de un juicio obtienen una

declaratoria de infracción constitucional de derechos que vulneran su

situación jurídica, otras personas que se encuentran en idéntica situación

y que han sufrido la misma infracción, no puedan gozar del fallo que

restablezca tal situación jurídica de los accionantes, y tengan que incoar

una acción cuya finalidad es que se reconozca la misma infracción, así

como la existencia de la misma situación vulnerada y su idéntico

restablecimiento, con el riesgo de que surjan sentencias contrarias o

contradictorias.

El restablecimiento de la situación jurídica, ante la infracción

constitucional, tiene que alcanzar a todos lo que comparten tal situación y

que a su vez son perjudicados por la violación, ya que lo importante para

42

el juez constitucional, no es la protección de los derechos particulares,

sino la enmienda de la violación constitucional, con el fin de mantener la

efectividad y supremacía constitucional; y en un proceso que busca la

idoneidad, la efectividad y la celeridad, como lo es por excelencia el

constitucional, resulta contrario a los fines constitucionales, que a

quienes se les infringió su situación jurídica, compartida con otros,

víctima de igual transgresión, no se les restablezca la misma, por no

haber accionando, y que tengan que incoar otras acciones a los mismos

fines, multiplicando innecesariamente los juicios y corriendo el riesgo

que se dicten sentencias contradictorias.

En estos casos, se está en presencia de efectos procesales que se

extienden a una comunidad en la misma situación jurídica, la cual es

diversa de la comunidad de derecho contemplada en el Código Civil,

pero existente con relación a las infracciones constitucionales que a todos

aquejan y que no puede sostenerse que existe con respecto a unos (los

que demandaron y obtuvieron sentencia favorable) y no con respecto a

otros, los no demandantes.

Tratándose de derechos subjetivos de las personas, los no

demandantes pueden renunciar o no a ellos, pero existe una declaración a

favor de todos los que se encontraban en la misma situación jurídica, de

la cual se aprovecharan o no, conforme a sus conveniencias y mientras no

le caduque su acción, ya que de caducarles ellos no tendrían derecho a la

fase ejecutiva de una acción caduca. (...)”

En sentido idéntico, la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en

aplicación de la jurisprudencia precedente, y en obsequio de los principios de eficacia,

idoneidad y brevedad del proceso, acordó la extensión de los efectos de una decisión de

amparo a dos instituciones bancarias que se encontraban en la misma situación que el

accionante original, desde que tenían un idéntico vínculo jurídico con el agraviante y su

situación jurídica había sido infringida de la misma manera en que le fue conculcada a

la agraviada original. (Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo

del 6 de febrero de 2002. Caso: Banesco, Banco Universal Vs. SUDEBAN).

43

La doctrina venezolana también se ha pronunciado sobre la procedencia de la

extensión de efectos de las sentencias, a sujetos que no intervinieron en el proceso, pero

que se encuentran en idéntica situación que los beneficiarios que sí intervinieron. En

este sentido, Hildegard Rondón de Sansó sostiene que recurrir una y otra vez por casos

que en fondo tiene contenido análogo, resulta un desperdicio de esfuerzos porque

seguramente se obtendrán respuestas idénticas. Entablar procesos contra actos idénticos

resulta inútil y contrario al principio de celeridad y economía procesal, toda vez que se

puede adoptar la misma solución a través de la figura de la extensión de los efectos de la

sentencia a aquellas situaciones idénticas.

En el derecho Español, la figura de la extensión de los efectos de la sentencia,

se ha adoptado incluso por vía legislativa. De esa forma, la Ley Reguladora de la

Jurisdicción Contencioso Administrativa de España del 14 de julio de 1998, consagra la

posibilidad de que se extiendan los efectos de un fallo definitivo, a sujetos que no

hubieren actuado en el juicio, cuando se encuentren en una situación análoga la de los

beneficiarios originales (Vid. Art. 10).

De toda la doctrina anteriormente expuesta puede concluirse lo siguiente:

a.- Dentro del principio de eficacia y celeridad que rigen el funcionamiento de la

administración de justicia, debe entenderse la posibilidad de que otras personas puedan

solicitar la extensión de los efectos de una sentencia que ha sido dictada en un proceso

en el cual no han intervenido, con la finalidad de que se les restituya la situación

jurídica infringida en iguales términos al de los accionantes originales.

b.- Para ello, es necesario que quienes solicitan tal extensión se encuentren en

idéntica situación y sufran la misma infracción que los beneficiarios directos de la

decisión.

c.- La extensión de los efectos de una decisión judicial debe ser ejercida por los

jueces constitucionales como un medio para garantizar la efectividad y supremacía

constitucional, pues con ello no sólo se protege la violación de derechos particulares,

44

sino todos aquellos que comparten tal situación y a su vez son perjudicados por la

violación.

10.4 DIFERENCIAS ENTRE LAS MEDIDAS CAUTELARES ADMINISTRATIVAS Y

LAS MEDIDAS INNOMINADAS DEL PROCEDIMIENTO CIVIL

La jurisprudencia20 precisó la diferencia entre la medida de suspensión de

efectos y las medidas cautelares innominadas.

El legislador especial previó una medida cautelar típica para el contencioso

administrativo que se contrae a la suspensión de los efectos del acto impugnado. Ello

implica en criterio jurisprudencial, que mediante medidas cautelares innominadas no es

posible suspender los efectos de un acto administrativo cuya nulidad fue demandada.

Las medidas cautelares innominadas en el contencioso administrativo, solo

pueden consistir en autorizaciones para el administrado o en prohibiciones para la

Administración, siempre que en ambos casos sea adecuado y pertinente con respecto al

derecho debatido en el procedimiento principal y apto para evitar el daño que se dice

amenazado.

10.5 PROCEDIMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

- Trámite (art. 105 LOJCA): Recibida la solicitud de medida cautelar, se

ordenará la apertura de un cuaderno separado y se dictará un pronunciamiento

dentro de los cinco días de despacho siguientes.

- Oposición (art. 106 LOJCA): Remisión expresa al Código de Procedimiento

Civil.

Mediante Sentencia Nº 2010-1199 de fecha 11 de noviembre de 2010 dictada

por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo con Ponencia del Magistrado

Efrén Navarro (Caso: Julio José Díaz Millano contra la Inspectoría del Trabajo de Los

Municipios Puerto Cabello y Juan José Mora del Estado Carabobo) estableció que al 20 Sentencia de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo de fecha 3 de octubre de 2001 con ponencia de la Magistrada Dra. Ana María Ruggeri

45

declararse procedente la medida cautelar, el medio procesal del cual dispone la parte

contra quien obre el decreto cautelar para su impugnación, es el de OPOSICIÓN, el

cual se sustanciará conforme al Artículo 602 y siguientes del Código de Procedimiento

Civil.

10.6 SUSPENSIÓN DE EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Dentro del sistema de medidas cautelares típicas del contencioso administrativo

venezolano encontramos la suspensión de efectos del acto administrativo impugnado y

medida cautelar propia y exclusiva del contencioso administrativo.

La suspensión del acto administrativo impugnado mediante el recurso

contencioso administrativo de nulidad, como medida cautelar que puede adoptar el juez,

tiene su origen en la jurisprudencia, específicamente, en la sentencia de la Sala Político-

Administrativa de 4 de diciembre de 1967, caso Lanman y Kemp, la cual sujetó su

procedencia a la ponderación de la presunción del buen derecho alegado y el periculum

in mora, esto es, el “gravamen irreparable para el caso de que la decisión que dicte este

Supremo Tribunal al resolver sobre el fondo del asunto sea favorable a las pretensiones

de la actora”. Si bien la sentencia no efectúa ningún otro pronunciamiento, de ella se

deriva que la suspensión cautelar de los efectos del acto administrativo impugnado es

una decisión que puede adoptarse sin necesidad de previa habilitación legal, al ser

inherente a las potestades que ostenta el juez contencioso administrativo. Una premisa

que sería reiterada luego, expresamente, por la jurisprudencia.

10.7 EVOLUCIÓN DE LA JURISPRUDENCIA: DE SU CARÁCTER

EXCEPCIONAL A SU UBICACIÓN DENTRO DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL

EFECTIVA.

La medida cautelar de suspensión de efectos del acto administrativo,

actualmente no se encuentra regulada en la LOCJA.

46

La suspensión de efectos fue incorporada inicialmente en el artículo 136 de la

LOCSJ, luego se encontraba en el artículo 21 párrafo 21 de la LOTSJ del año 2004, y

posteriormente, en el artículo 4 y 104 de la LOJCA los recoge de la siguiente manera:

“Artículo 4: El Juez o Jueza es el rector del proceso y debe

impulsarlo de oficio o a petición de parte, hasta su conclusión.

El Juez Contencioso Administrativo está investido de las más

amplias potestades cautelares. A tales efectos podrá dictar, aún

de oficio, las medidas preventivas que resulten adecuadas a la

situación fáctica concreta, imponiendo órdenes de hacer o no

hacer a los particulares, así como a los órganos y entes de la

Administración Pública, según el caso concreto, en protección y

continuidad sobre la prestación de los servicios públicos y en su

correcta actividad administrativa.

Artículo 104: “A petición de las partes, en cualquier estado y

grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas

cautelares que estime pertinentes para resguardar la apariencia

del buen derecho invocado y garantizar las resultas del juicio,

ponderando los intereses públicos generales y colectivos

concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas

medidas no prejuzguen sobre la decisión definitiva.

El tribunal contará con los más amplios poderes cautelares

para proteger a la Administración Pública, a los ciudadanos o

ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la tutela

judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas

infringidas mientras dure el proceso”.

Así, en lo que podría considerarse una primera etapa de la jurisprudencia, la

medida cautelar contenida en el artículo 136 de la LOCSJ se consideró como una

excepción al principio de ejecutividad y ejecutoriedad de los actos administrativos que,

como tal, procedía sólo ante casos tasados y excepcionales. Al respecto, la Sala Político-

Administrativa mediante sentencia de fecha 22 de febrero de 1995 (Caso: Ángel

Enrique Zambrano) señaló lo siguiente:

47

“…en la Jurisdicción Contencioso Administrativa las medidas

cautelares innominadas tienen carácter supletorio, en el sentido que

deben decretarse solo en ausencia de medidas cautelares nominadas

que reulten aplicables, admisibles y suficientes para producir los efectos

requeridos por el recurrente o accionante o por el Tribunal de la causa,

en un caso concreto…”

En este sentido, la medida cautelar prevista en el artículo 21.21 de la LOTSJ del

año 2004 no suponía la desaparición del efecto ejecutorio de los actos administrativos:

el principio de autotutela ejecutiva no chocaba contra el derecho a la tutela judicial

efectiva –así lo aceptó expresamente el Tribunal Constitucional español en sentencias

de fechas 17 y 21 de julio de 1982– pues esta medida parte siempre del equilibro entre

las prerrogativas de la Administración y el derecho a la tutela judicial efectiva de los

particulares.

Se ha señalado así que “... el reconocimiento de la constitucionalidad del

privilegio de autotutela no puede hacerse a costa de un principio más explícito en la

Constitución y, además, en el capítulo de derechos fundamentales (...) el de la tutela

‘judicial’ y aun ‘efectiva’ no simplemente formularia o formal. La esencia de las

medidas cautelares es, justamente, evitar las frustraciones de los fallos judiciales de

fondo, de modo que no resulten ‘desprovistos de eficacia’, consolidando las situaciones

que resulten contrarias al derecho según el propio fallo...” (García de Enterría,

Eduardo, La Batalla por las Medidas Cautelares, Segunda Edición ampliada, Civitas,

1995, p. 314).

La posibilidad de efectuar esta ponderación de intereses quedó resguardada

incluso en la propia redacción del artículo 21.21 de la LOTSJ del año 2004, que

sujetaba la procedencia de tal medida a “las circunstancias del caso”. Por ello, en la

resolución de esta medida cautelar, y además de los requisitos tradicionales referidos a

la presunción del buen derecho y al periculum in mora, el juez debe ponderar el interés

general que puede exigir la ejecución del acto administrativo impugnado. Interés

general que si bien puede impedir la adopción de esta medida cautelar, no puede

impedir la adopción de cualquier otra medida preventiva que resulte cónsona con tal

48

interés público, lo cual evidencia la importancia del poder cautelar general del juez

contencioso administrativo.

A diferencia de la derogada ley, la Ley de la Jurisdicción Contenciosa

Administrativa es garantista por cuanto otorga al juez poderes suficientes para adoptar

cualquier medida cautelar que fuere necesaria a los fines de resguardar la apariencia de

buen derecho, ponderando los intereses públicos generales y colectivos concretizados y

ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen sobre la

decisión definitiva. En este orden de ideas, la sentencia 369 de Sala Político

Administrativa del 10 de abril de 2013, caso Cosmovisión Estéreo, C.A. indica:

“Al respecto, esta Sala observa que la accionante calificó la

medida cautelar como una “innominada de suspensión de

efectos”, por lo que se reitera el criterio que se ha venido

sosteniendo, en el sentido de que la suspensión de efectos de los

actos administrativos, como medida típica para los recursos de

nulidad que se proponen en contra de dichos actos, constituye

una medida cautelar mediante la cual -haciendo excepción al

principio de ejecutoriedad del acto administrativo, consecuencia

de la presunción de legalidad- se procura evitar lesiones

irreparables o de difícil reparación al ejecutarse un acto que

eventualmente resultare anulado, porque ello podría constituir un

atentado a la garantía del derecho fundamental de acceso a la

justicia y al debido proceso.”

10.8 REQUISITOS DE PROCEDENCIA

Tal y como quedó expresado anteriormente, la medida cautelar de suspensión de

efectos no se encuentra regulada expresamente en la LOJCA. Sin embrago, y de

acuerdo a las interpretaciones jurisprudenciales y doctrinarias sentadas en atención al

49

derogado artículo 136 de la LOCSJ, la medida cautelar de suspensión de efectos debe

llenar los siguientes requisitos:

a) Los “perjuicios irreparables o de difícil reparación por la sentencia

definitiva”. Así, para dictar esta providencia cautelar debe el juez valorar la existencia

del periculum in mora. La amenaza de daño irreparable –entiende la Sala Político-

Administrativa- debe estar “... sustentada en un hecho cierto y comprobable que deje en

el ánimo del sentenciador la certeza que, de no suspenderse los efectos del acto, se le

estaría ocasionando al interesado un daño irreparable o de difícil reparación por la

definitiva...” (Sentencia de fecha 6 de marzo de 2001, caso Santa Caterina da Siena

S.R.L.).

En ese sentido, será necesario que el daño irreparable que se alegue esté

fundamentado en un hecho cierto y comprobable que provoque en el juzgador la certeza

que de no suspenderse los efectos del acto, se le ocasionaría al interesado un daño

irreparable o de difícil reparación por la definitiva. Por ello, no será suficiente a juicio

de la Sala, que los accionantes fundamenten la solicitud de suspensión en la presunción

de un daño eventual que no se sabe si se va a producir. (Sentencia de la Sala Político-

Administrativa del 20 de enero de 2000. Caso: Farmacia Aeropuerto, C.A.).

b) Aunado a los perjuicios irreparables, la procedencia de la medida cautelar de

suspensión de efectos supone también la prueba de la apariencia del derecho alegado

(fumus boni iuris), debido a su naturaleza análoga con el de las medidas cautelares

contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento Civil.

En el fallo de 6 de febrero de 2001 (Caso Acerca), la Sala sostuvo que “... si bien

la norma citada otorga al juez contencioso-administrativo un amplio poder de

apreciación y ponderación en relación con la conveniencia de esta medida, debe

también verificar los requisitos de procedencia de toda medida cautelar, esto es, no

solamente, el peligro en la demora, sino también la presunción grave del derecho que se

reclama, pues mientras aquél es exigido como supuesto de procedencia del caso

concreto, el fumus boni iuris es el fundamento mismo de la protección cautelar pues, en

50

definitiva, sólo a quien posea la razón en juicio pueden causársele perjuicios que deban

ser evitados...”.

Este criterio sería luego retomado en la sentencia de 6 de marzo de 2001, caso

Santa Caterina da Siena S.R.L., al señalarse que “... el correcto análisis acerca de la

procedencia de la medida cautelar solicitada requiere además de la verificación del

periculum in mora, la determinación del fumus boni iuris, pues mientras aquél es

exigido como supuesto de procedencia en el caso concreto, ésta, la presunción grave de

buen derecho, es el fundamento mismo de la protección cautelar, dado que en definitiva,

sólo a la parte que posee la razón en juicio puede causársele perjuicios irreparables que

deben ser evitados, bien que emanen de la contraparte o sean efecto de la tardanza del

proceso…”.

En definitiva, se ha establecido por vía jurisprudencial que, como medida típica

del contencioso administrativo de nulidad, tiene una naturaleza análoga a la de las

medidas cautelares contenidas en los artículos 585 y 588 del Código de Procedimiento

Civil. Por esta razón, se hace imprescindible para su procedencia la demostración

concurrente de los requisitos fumus boni iuris (presunción grave del buen derecho que

alega la recurrente) y el periculum in mora (la necesidad de la medida para evitar

perjuicios irreparables, de difícil reparación, o evitar el riesgo manifiesto de que quede

ilusoria la ejecución del fallo), con la particularidad que estos deben derivarse de la

actuación administrativa y de la necesidad de suspender sus efectos para salvaguardar la

situación jurídica infringida.

c) Debe existir un acto cuyos efectos sea necesario suspender; como

consecuencia de ello, quedan al margen todas las acciones y recursos contencioso

administrativos que no tengan por objeto la anulación de un acto, como es el caso del

recurso por abstención o el recurso por conflicto de autoridades.

Otra limitante ha sido que el objeto de la medida de suspensión sólo puede ser el

acto administrativo cuya nulidad haya sido solicitada. En virtud de esta previsión, la

jurisprudencia ha negado la suspensión de efectos de actos que, aún cuando

relacionados con el impugnado, no son objeto de la solicitud de nulidad. Muestra de ello

fue el caso en el que un juez fue destituido y, habiendo impugnado el acto de

51

destitución, luego solicitó la suspensión de efectos de la convocatoria a concurso para

promover el cargo que él había detentado.

La suspensión de efectos no puede ser acordada si el acto, aún siendo de efectos

particulares, es de carácter negativo, y ello porque la medida de suspensión tiene una

eficacia restablecedora de la situación anterior al pronunciamiento, y suspender un acto

de naturaleza negativa equivaldría a que el tribunal creara anticipadamente el estado

jurídico que debiera derivar de la sentencia definitiva. Este criterio es compartido por la

profesora Hildegard Rondón de Sansó quien, al analizar los efectos no susceptibles de

suspensión ha señalado que “el acto que niega algo no puede suspenderse porque ello

significaría otorgar al recurrente in limine litis, la pretensión que sólo podía obtener en

la definitiva”.

«Aquellos actos denegatorios de solicitudes, los cuales en sí mismos carecen de

efecto activo y, por ende, son inejecutables y de buena lógica no susceptibles de

ser suspendidos, siendo que lo que busca la suspensión es detener un efecto

activo en curso, no así ordenar una actuación». (Sentencia de la Sala Político-

Administrativa del 26 de junio de 2001. Caso: Inversiones Al Manssura, C.A.).

10.9 ALCANCE DE LA SUSPENSIÓN DE EFECTOS

a) Posibilidad de suspender total o parcial los efectos del acto administrativo

En ciertos casos los actos administrativos con efectos múltiples –orden de hacer,

imposición de una multa, orden de deshacer-, puede suceder que sólo algunos de estos

efectos sean los que den origen a la producción de daños irreparables o de difícil

reparación, cuestión que puede permitir alguna intervención parcial en cuanto a la

suspensión del acto.

b) Suspensión del acto inicial y actos consecuenciales

En principio, la medida de suspensión de efectos incidirá sobre el acto

impugnado. Sin embargo, sucede que existen casos en los cuales la existencia de un

acto administrativo supone, por vía de consecuencia natural, la producción de otros

52

actos colaterales, dependientes y continuación del primero. En estos casos, aún cuando

la respuesta de nuestra jurisprudencia era en un principio negativa, ha existido alguna

evolución al respecto.

Así, en sentencia del 2 de mayo de 1991 (Caso Hildo Hernández), la Sala

Político Administrativa, estableció que “…la amplia facultad discrecional que le

concede el artículo 136 de la LOCSJ permite a este Alto Tribunal la posibilidad de

pronunciarse y decidir de manera irrestricta –puesto que ninguna limitación le impone la

norma- respecto de todos los efectos producidos por el acto administrativo individual

impugnado, y de acotar o no la suspensión –total o parcial- de los mismos-, solo con

vista de las circunstancia del caso…”.

c) Imposibilidad de prejuzgar sobre el fondo del asunto y de anticipar los efectos

del fallo definitivo

En atención a la imposibilidad de las medidas cautelares de prejuzgar sobre el

fondo del asunto y de anticipar los efectos del fallo definitivo, prevé el artículo 104 de

la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que las medidas

cautelares podrán acordarse siempre que las mismas “no prejuzguen sobre la decisión

definitiva”.

10.10 ITER PROCESAL DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

El Capítulo V de la LOJCA regula el procedimiento para el trámite de las

medidas cautelares. A continuación se indicará el referido trámite:

1. Oportunidad para solicitar las Medidas Cautelares

Admitida la demanda, el tribunal podrá de oficio o a instancia de parte,

acordar las medidas cautelares que estime procedentes.

De conformidad con el artículo 69 de la LOJCA, en el procedimiento breve una

vez que es admitida la demanda, el tribunal podrá de oficio o a instancia de parte,

realizar las actuaciones que estime procedentes para constatar la situación denunciada y

53

dictar medidas cautelares. A este tipo de procedimiento no le es aplicable el trámite

establecido en el Capítulo V de la LOJCA, conforme lo dispone el artículo 103 de la

misma Ley.

a) Medidas Cautelares dictadas de oficio:

De conformidad con el artículo 4 de la LOJCA, el Juez Contencioso

Administrativo está investido de amplios potestades cautelares, por lo cual puede dictar

las medidas preventivas que resulten adecuadas a la situación fáctica concreta,

imponiendo órdenes de hacer o no hacer a los particulares, así como a los órganos y

entes de la Administración Pública, según el caso concreto, en protección y continuidad

sobre la prestación de los servicios públicos y en su correcta actividad administrativa.

Asimismo, establece el último aparte del artículo 104 de la LOJCA que el Juez

contará con los más amplios poderes cautelares para proteger a la Administración

Pública, a los ciudadanos o ciudadanas, a los intereses públicos y para garantizar la

tutela judicial efectiva y el restablecimiento de las situaciones jurídicas infringidas

mientras dure el proceso.

En causas de contenido patrimonial, el tribunal podrá exigir garantías suficientes

al solicitante.

b) Medidas cautelares solicitadas a petición de parte:

El artículo 104 de la LOJCA establece que a petición de las partes, en cualquier

estado y grado del procedimiento el tribunal podrá acordar las medidas cautelares que

estime pertinentes para resguardar la apariencia del buen derecho invocado y garantizar

las resultas del juicio, ponderando los intereses públicos generales y colectivos

concretizados y ciertas gravedades en juego, siempre que dichas medidas no prejuzguen

sobre la decisión definitiva.

54

2. Del cuaderno separado (Artículo 105 LOJCA)

Recibida la solicitud de medida cautelar, se abrirá cuaderno separado para el

pronunciamiento dentro de los cinco días de despacho siguientes.

En los tribunales colegiados el juzgado de sustanciación remitirá

inmediatamente el cuaderno separado a las Cortes de lo Contencioso Administrativo.

Recibido el cuaderno en las Cortes de lo Contencioso Administrativo, se designará

ponente, de ser el caso, y se decidirá sobre la medida dentro de los cinco días de

despacho siguientes.

Al trámite de las medidas cautelares se dará prioridad.

3. De la Oposición a las Medidas (Artículo 106 LOJCA):

La oposición a la medida cautelar se regirá por lo dispuesto en el Código de

Procedimiento Civil.

De conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil, dentro

del tercer día siguiente a la ejecución de la medida preventiva, si la parte contra quien

obre estuviere ya citada; o dentro del tercer día siguiente a la citación, la parte contra

quien obre la medida podrá oponerse a ella, exponiendo las razones o fundamentos que

tuviere que alegar.

Asimismo, el procedimiento que rige la tramitación de las medidas cautelares

quedó ratificado por la Sala Político Administrativa mediante sentencia Nº 402 de fecha

15 de marzo de 2001 (Caso: Marvin Enrique Sierra Velasco vs. Ministro de Interior y

Justicia).

Esa sentencia fue ratificada por la Sala Político Administrativa mediante

decisión Nro. 1881 del 21 de noviembre de 2007, estableciendo lo siguiente:

“Es por ello, que la Sala acordó una tramitación similar a la

seguida en los casos de otras medidas cautelares, siendo así

55

que, una vez admitida la causa principal debía emitirse al

mismo tiempo el pronunciamiento sobre la providencia cautelar

de amparo solicitada, con prescindencia de cualquier otro

aspecto, sin que ello entrañe o suponga en modo alguno, una

violación del derecho a la defensa de la parte contra quien obra

la medida, pues ésta podrá hacer la correspondiente oposición,

una vez ejecutada la misma, siguiendo el procedimiento

pautado en los artículos 602 y siguientes del Código de

Procedimiento Civil.

De esa forma al declararse procedente la medida cautelar solicitada, el único

medio procesal que tiene la parte contra quien obre la medida, según lo indicado por la

jurisprudencia de esa Sala, es la oposición a los fines de que el Tribunal abra una

incidencia para que sea sustanciada de forma incidental en la respectiva causa, de

conformidad con el artículo 602 del Código de Procedimiento Civil.

4. Articulación Probatoria (Artículo 602 CPC):

Haya habido o no oposición se entenderá abierta una articulación probatoria de

ocho (8) días, para que los interesados promuevan y hagan evacuar las pruebas que

convengan a sus derechos.

Ni la articulación sobre estas medidas, ni la que origine la reclamación de

terceros suspenderán el curso de la demanda principal, a la cual se agregará el cuaderno

separado de aquellas cuando se hayan terminado (Artículo 604 CPC).

5. Sentencia (Artículo 603 CPC):

Dentro de los dos (2) días, a más tardar de haber expirado el término probatorio,

sentenciará el Tribunal la articulación. De la sentencia se oirá apelación en un solo

efecto.

56

6. Lapso para apelar (Artículo 298 CPC):

El término para intentar la apelación es de cinco (5) días, de conformidad con el

artículo 298 del Código de Procedimiento Civil.

7. Del Recurso de Apelación (Artículo 89 y siguientes LOJCA)

a) Admisión de la apelación (Art. 89 LOJCA): Interpuesto el recurso de

apelación dentro de los cinco (5) días de despacho siguientes a la publicación de

la sentencia, el tribunal deberá pronunciarse sobre su admisión dentro de los tres

días de despacho siguientes al vencimiento de aquél.

b) Remisión del expediente (Art. 90 LOJCA): Admitida la apelación, el

juzgado que dictó la sentencia remitirá inmediatamente el expediente al tribunal

de alzada.

En los tribunales colegiados se designará ponente al recibir el expediente.

c) Pruebas (Art. 91 LOJCA): En esta instancia sólo se admitirán las

pruebas documentales, las cuales deberán ser consignadas con los escritos de

fundamentación de la apelación y de su contestación.

d) Fundamentación de la apelación y contestación (Art. 92 LOJCA):

Dentro de los diez días de despacho siguientes a la recepción del expediente, la

parte apelante deberá presentar un escrito que contenga los fundamentos de

hecho y de derecho de la apelación, vencido este lapso, se abrirá un lapso de

cinco días de despacho para que la otra parte dé contestación a la apelación.

La apelación se considerará desistida por falta de fundamentación.

Lapso para decidir (Art. 93 LOJCA): Vencido el lapso para la contestación de

la apelación, el tribunal decidirá dentro de los treinta días de despacho siguientes,

prorrogables justificadamente por un lapso igual.

57

11. SENTENCIA

De conformidad con el artículo 86 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción

Contencioso Administrativa, el Tribunal sentenciará dentro de los treinta días de

despacho siguientes al vencimiento del lapso para la consignación de los escritos de

informes. Este pronunciamiento podrá ser diferido por treinta días más. Asimismo, la

sentencia dictada fuera de lapso deberá ser notificada, de lo contrario no correrá el lapso

para interponer los respectivos recursos.

11.1. LA EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA

Este ha sido quizás uno de los privilegios más flexibilizados o atenuados por la

jurisprudencia contencioso administrativa, que en obsequio del derecho a la tutela

judicial efectiva llegó a aplicar a la República por vía analógica, el procedimiento

especial de ejecución de sentencias previsto en el artículo 104 de la Ley Orgánica de

Régimen Municipal. Criterio jurisprudencial que sería expresamente acogido por la Ley

Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Como se sabe, la sentencia definitivamente firme dictada en un proceso no es

suficiente por sí sola para satisfacer las pretensiones del actor aún cuando ésta las estime

en su totalidad, antes bien, será necesario que se dé cumplimiento a lo ordenado en el

fallo, esto es, que se ejecute a los fines de materializar la satisfacción de la pretensión

deducida.

En efecto, como bien lo expresa GONZÁLEZ PÉREZ, «[...]la prestación de justicia

no sería efectiva si el mandato de la sentencia no fuera cumplido. El derecho a la tutela

jurisdiccional efectiva –que suelen reconocer todas las Constituciones- comprende no

sólo la facultad para exigir y obtener una sentencia que decida si la pretensión está o

no fundada, sino que lo en ella resuelto sea llevado a efecto, con, sin o contra la

voluntad del obligado. Los Tribunales han de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado».21

21 Cfr. González Pérez, Jesús. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas. Madrid, 1992. Pág. 391.

58

A través de la ejecución de la sentencia se concreta el derecho a la tutela judicial

efectiva consagrado en el artículo 26 de la Constitución. De allí que pueda señalarse que

la ejecución se traduce en una de las manifestaciones fundamentales de ese derecho. En

efecto, tal como lo estableció acertadamente la Corte Suprema de Justicia el derecho

constitucional de acceso a la justicia «no sólo se comprende la acción, como el derecho

subjetivo público y autónomo de acudir a los Tribunales, sino también el de lograr la

ejecución de los fallos que éstos dicten.»22

Así, no es suficiente que el particular pueda hacer valer sus derechos ante los

Tribunales competentes, ni que se produzca una decisión de fondo sobre el asunto

planteado, sino que será menester además que se cumpla con lo decidido por el Tribunal

para que efectivamente se materialice el derecho a la tutela judicial. La potestad del juez

de ejecutar sus sentencias tiene fundamento constitucional, es en efecto manifestación

de la tutela judicial efectiva y de la efectividad del principio de responsabilidad del

Estado.

Por otra parte, la ejecución efectiva de los fallos deriva no sólo de la facultad

restablecedora del juez contencioso, sino de la autonomía e independencia que

presupuesta el Poder Judicial como verdadera rama del Poder Público y equilibrio frente

a los otros poderes que está llamada a controlar.

De allí que nuestra jurisprudencia (Sentencia de la Sala Político-Administrativa

del 18 de julio de 2000. Caso CANTV) haya señalado que el derecho a la ejecución de

sentencias es un derecho implícito al derecho a la tutela judicial efectiva que se

encuentra informado por una serie de principios cuya inobservancia por el Estado

acarrea su responsabilidad. Estos principios son:

22 Cfr. Sentencia de la Sala Político-Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del 22 de noviembre de 1990. Magistrado Ponente: Dr. Román J. Duque Corredor. Juicio: E. Fuentes y otros en amparo (caso Mochima). Exp. 6810.

59

«a) El principio de inmodificabilidad de la sentencia:

Consiste en la afirmación de que la protección judicial

carecería de efectividad si se permitiera reabrir un proceso ya

resuelto por una sentencia firme, salvo aquéllos casos, en que,

por razones justificadas, la condena es sustituida por su

equivalente pecuniario u otro tipo de prestación, siempre que

tal sustitución se realice por los cauces legalmente establecidos,

de manera que no suponga una alteración del fallo contraria a

la seguridad jurídica.

b) El principio de intepretación finalista del fallo: Se refiere

a la necesidad de que el juez de la ejecución apure la

posibilidad de realización completa del fallo, infiriendo de él

todas las consecuencias naturales en relación con la causa

petendi, sin atenerse a la literalidad estricta de aquél.

c) El principio de ejecuciones fraudulentas o simuladas:

Consiste en evitar el cumplimiento aparente o indirecto de las

sentencias, para garantizar la efectividad de la tutela judicial y

desechar con ello, la necesidad del afectado de tener que

promover nuevas acciones o recursos para obtener la

satisfacción completa de sus derechos o intereses reconocidos

por sentencia firme.

d) El principio de la diligencia debida: Consiste en la

obligación de la Administración (en los juicios en que la misma

sea parte) a no posponer la ejecución de las sentencias más allá

del tiempo necesario y a los jueces y Tribunales a adoptar todas

las medidas necesarias para asegurar la ejecución.

e) El principio de ampliación de la legitimación: Se refiere

a la posibilidad que tienen todos los titulares de derechos e

intereses legítimos afectados por una sentencia, de pedir la

ejecución de la misma aún en el caso de que no hubieran podido

ser partes en el proceso que la produjo.»

60

De conformidad con esta doctrina jurisprudencial, el incumplimiento de alguno

de estos principios deja «abierta la posibilidad de solicitar la determinación de la

Responsabilidad de la República en ejercicio de su función jurisdiccional,[...] así como

la reclamación de los daños causados, como consecuencia de tal lesión».

Al respecto, las normas que rigen la ejecución de la sentencia en el contencioso

administrativo, se encuentran contempladas en los artículos 108 y 109 de la Ley

Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En ese sentido el artículo 108 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa establece que cuando la República o algún estado sea condenado en

juicio, se seguirán las normas establecidas en la Ley Orgánica de la Procuraduría

General de la República y en el caso de los municipios se aplicarán las normas de la ley

especial que rija el Poder Público Municipal y supletoriamente el procedimiento

previsto en la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

La ejecución de la sentencia corresponderá al tribunal que haya conocido de la

causa en primera instancia.

11.2. EJECUCIÓN CONTRA LA REPÚBLICA. Ley Orgánica de la Procuraduría

General de la República (Artículo 87 LOPGR)

- Ejecución Voluntaria

Cuando la República sea condenada en juicio, el Tribunal encargado de ejecutar

la sentencia notificará al Procurador General quien dentro del lapso de 60 días

siguientes, debe informarle sobre su forma y oportunidad de ejecución.

Dentro de los 10 días siguientes de su notificación, la Procuraduría General de la

República participará al órgano respectivo de lo ordenado en la sentencia. Este

último deberá informar a la Procuraduría General de la República sobre la forma y

61

oportunidad de ejecución de lo ordenado en la sentencia dentro de los 30 días

siguientes de recibo el oficio respectivo.

- Ejecución forzosa (Artículo 88 LOPGR)

La parte interesada, previa notificación, puede aprobar o rechazar la proposición

del órgano, debiendo el Tribunal fijar otro plazo para presentar nueva propuesta. Si la

misma no es aprobada, el Tribunal debe determinar la forma y oportunidad de dar

cumplimiento a lo ordenado por la sentencia conforme a los procedimientos de ley.

11.3 EJECUCIÓN CONTRA LOS MUNICIPIOS (Ley Orgánica del Poder

Público Municipal)

- Ejecución Voluntaria (art. 157 LOPPM)

1. El Tribunal notificará al Alcalde o autoridad ejecutiva del Municipio que debe

dar cumplimiento voluntario a la sentencia dentro de los diez días de despacho

siguientes a la notificación.

2. El municipio podrá proponer al ejecutante una forma de cumplir con la

sentencia.

3. Si la forma es rechazada las partes podrán suspender el lapso establecido para la

ejecución voluntaria por el tiempo que se convenga o realizar actos de

composición voluntaria.

- Ejecución Forzosa (art. 158 LOPPM)

1. Cuando la condena hubiere recaído sobre cantidad líquida de dinero, el Tribunal,

a petición de parte, ordenará al Municipio para que incluya el monto a pagar en

el presupuesto del año próximo y siguientes, a menos que exista provisión de

fondos en el presupuesto vigente. Cuando la orden del Tribunal no fuere

cumplida o la partida prevista no fuere ejecutada, el Tribunal, a petición de

parte, ejecutará la sentencia conforme al procedimiento previsto en el CPC para

la ejecución de sentencias de condena sobre cantidades líquidas de dinero. El

62

monto anual de dicha partida no excederá del 5% de los ingresos ordinarios del

presupuesto del Municipio o Distrito.

2. Cuando en la sentencia se hubiere ordenado la entrega de algún bien el tribunal

llevará a efecto la entrega. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, a

un servicio público o a una actividad de utilidad pública, el Tribunal, a petición

de parte, acordará que el precio sea fijado mediante peritos en la forma

establecida por la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública o Social.

Fijado el precio, se procederá como si se tratare del pago de cantidades de

dinero.

3. Cuando en la sentencia se hubiere condenado al cumplimiento de una obligación

de hacer, el Tribunal, a petición de parte, fijará un lapso de 30 días consecutivos

para que el Municipio proceda a cumplir con la obligación. Si ella no fuere

cumplida, el Tribunal, a petición de parte, procederá él mismo a ejecutar la

sentencia. A estos fines, se trasladará a la oficina municipal para que cumpla con

la obligación. Si a pesar de este requerimiento la obligación no fuere cumplida,

el Tribunal sustituirá al ente municipal y hará que la obligación de hacer sea

cumplida. Para el caso de que, por la naturaleza de la obligación, no fuere

posible que el Tribunal la ejecutare en la misma forma en que fue contraída,

entonces se estimará su valor y se procederá a su ejecución como si fuere una

cantidad de dinero.

4. Cuando en la sentencia se hubiere condenado a una obligación de no hacer, el

Tribunal, a petición de parte, ordenará el resarcimiento del daño que se derive

del incumplimiento de la obligación de no hacer.

14.4 EJECUCIÓN FORZOSA (ART. 110 LOJCA)

Vencido el lapso para el cumplimiento voluntario, a instancia de parte, el

tribunal determinará la forma y oportunidad de dar cumplimiento a lo ordenado por la

sentencia, según las reglas siguientes:

63

1. Cuando la condena hubiese recaído sobre cantidad líquida de dinero, el tribunal

ordenará a la máxima autoridad administrativa de la parte condenada que

incluya el monto a pagar en el presupuesto del año próximo y el siguiente, a

menos que exista provisión de fondos en el presupuesto vigente. El monto anual

de dicha partida no excederá del cinco por ciento (5%) de los ingresos ordinarios

del ejecutado. Cuando la orden del tribunal no fuese cumplida o la partida

prevista no fuese ejecutada, el tribunal, a petición de parte, ejecutará la sentencia

conforme al procedimiento previsto en el Código de Procedimiento Civil para la

ejecución de sentencias de condena sobre cantidades líquidas de dinero.

2. Cuando en la sentencia se hubiese ordenado la entrega de bienes, el tribunal la

llevará a efecto. Si tales bienes estuvieren afectados al uso público, servicio

público o actividad de utilidad pública, el tribunal acordará que el precio sea

fijado mediante peritos, en la forma establecida por la Ley de Expropiación por

Causa de Utilidad Pública o Social. Fijado el precio, se procederá como si se

tratare del pago de cantidades de dinero.

3. Cuando en la sentencia se hubiese condenado al cumplimiento de una obligación

de hacer, el tribunal fijará un lapso de treinta días consecutivos para que la parte

condenada cumpla. Si no fuese cumplida, el tribunal procederá a ejecutar la

sentencia. A estos fines, se trasladará a la oficina correspondiente y requerirá su

cumplimiento. Si a pesar de este requerimiento la obligación no fuese cumplida,

el tribunal hará que la obligación se cumpla. Cuando por la naturaleza de la

obligación, no fuere posible su ejecución en la misma forma como fue contraída,

el tribunal podrá estimar su valor conforme a lo previsto en este artículo y

proceder a su ejecución como si se tratase de cantidades de dinero.

4. Cuando en la sentencia se hubiese condenado a una obligación de no hacer, el

tribunal ordenará el cumplimiento de dicha obligación.

11.5 EJECUCIÓN CONTRA LOS PARTICULARES (ART. 111 LOJCA)

Cuando se trate de la ejecución de sentencias dictadas por los órganos de la

jurisdicción contencioso administrativa contra particulares se aplicará el derecho

procesal común y, por ende, serán aplicables a estos efectos las normas establecidas

en el Código de Procedimiento Civil (artículos 523 y siguientes).

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VII. BIBLIOGRAFÍA

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