R-DCA-019-2015

CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. División de Contratación Administrativa. San

José, a las quince horas cuarenta minutos del ocho de enero de dos mil quince.----------------------------------

Recurso de apelación interpuesto por Empresas Berthier EBI de Costa Rica S.A. y WPP Continental

de Costa Rica S.A. como oferentes en conjunto, en contra del acto de readjudicación de la Licitación

Pública No. 2013LN-000002-01 promovida por la Municipalidad de Heredia para la “Contratación

para la recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos ordinarios y de

manejo especial (no tradicionales) generados en el cantón central de Heredia”, acto recaído a favor del

Consorcio Tecnoambiente-Rabsa-Lumar.---------------------------------------------------------------------------

RESULTANDO

I. Que las empresas recurrentes presentaron en forma conjunta y oportunamente ante esta Contraloría

General, recurso de apelación en contra del acto de readjudicación de la licitación de referencia.-------------

II. Que mediante auto de las ocho horas del veintiuno de octubre de dos mil catorce, este órgano contralor

solicitó el expediente administrativo a la Municipalidad de Heredia, requerimiento que fue atendido

mediante oficio No. AMH-1132-2014.---------------------------------------------------------------------------------

III. Que mediante auto de las ocho horas del treinta de octubre de dos mil catorce, se confirió audiencia

inicial a la Administración y a la adjudicataria para que se refirieran a los alegatos del apelante, audiencia

que fue contestada por las partes según escritos agregados al expediente de apelación.------------------------

IV. Que mediante auto de las once horas del tres de diciembre de dos mil catorce, se confirió audiencia

especial a la apelante respecto a los argumentos expuestos por la Administración y el consorcio

adjudicatario al momento de contestar la audiencia inicial. En este mismo auto se otorgó un plazo de dos

días hábiles a la Municipalidad de Heredia para que ampliara su respuesta a la audiencia inicial en relación

con un argumento en específico alegado por la apelante. Ambas audiencias fueron atendidas por las partes

según escritos agregados al expediente de apelación.-----------------------------------------------------------------

V. Que mediante auto de las once horas del diecinueve de diciembre de dos mil catorce, se confirió

audiencia final de conclusiones a todas las partes, audiencia que fue contestada según escritos agregados

al expediente de apelación.-----------------------------------------------------------------------------------------------

VI. En los procedimientos se han observado las prescripciones constitucionales, legales y

reglamentarias.-------------------------------------------------------------------------------------------------------------

CONSIDERANDO

I. Hechos Probados: Para la resolución del caso se tienen por demostrados los siguientes hechos de

interés: 1) Que en la oferta presentada por el Consorcio Tecnoambiente-Rabsa-Lumar se presentó el

documento No. BAE-2013-084 de fecha 26 de setiembre de 2013, suscrito por el Dr. Darner A. Mora

2 Alvarado, Director Ejecutivo del Programa Bandera Azul Ecológica en donde certifica lo siguiente: “[…]

Yo el Dr. Darner A. Mora Alvarado, Director Ejecutivo del Programa Bandera Azul Ecológica (PBAE),

hago constar que la empresa Manejo Integral Tecnoambiente, está participando en el Programa Bandera

Azul Ecológica 2013, en la categoría “Acciones para enfrentar el cambio climático, variedad de

Mitigación. […]” (folios 468 y 467 del expediente administrativo). 2) Que la Dirección de Inversión

Pública de la Municipalidad de Heredia, en el oficio No. DIP-GA-RS-234-14 de fecha 28 de agosto de

2014, suscrito por la MPr. Teresita Granados Villalobos, Gestora de Residuos Sólidos, se indicó: “[…] b.

Oferta en Consorcio Tecnoambiente-Rabsa-Lumar Investments S.A. Presentan el Galardón Bandera Azul

(Programa Bandera Azul Ecológica) número BAE-2013-084, emitido el 26/09/2013. Este documento

cumple con lo solicitado, garantizando que para los procesos productivos requeridos y para los servicios

ofertados, el oferente, está implementando acciones y prácticas para la reducción, compensación y

mitigación de su huella ecológica. […]” (folio 2222 del expediente administrativo). 3) Que el consorcio

Tecnoambiente-Rabsa-Lumar aportó con la respuesta a la audiencia inicial conferida documento suscrito

por Esteban Gutiérrez Madrigal, Equipo Técnico Cambio Climático, Programa Bandera Azul Ecológica

(PBAE) del 30 de abril de 2014 en donde se indica lo siguiente: “[...] Con un cordial saludo a nombre de

todo el Equipo Técnico de la Categoría de Cambio Climático, del Programa Bandera Azul Ecológica

(PBAE) nos permitimos hacer referencia a la participación de Manejo Integral Tecnoambiente S.A. en

los procesos de evaluación para alcanzar el galardón en dicha categoría. Al respecto es de nuestro

agrado informarle que los esfuerzos implementados por su organización, para reducir sus impactos

ambientales han dado excelentes resultados, por lo que luego de una exhaustiva evaluación por parte del

Equipo Técnico de la Categoría Cambio Climático y posteriormente aprobada por la Comisión Nacional

del PBAE, con tres estrellas.(...) No omito mencionar, que a pesar de ser ganadores del galardón en el

año 2013, su organización debe realizar nuevamente el proceso de inscripción en el programa para el

año 2014, al correo que se indica abajo. Por consiguiente es nuestro deseo, que su representada continúe

en el programa, desarrollando proyectos y actividades para que sigan mejorando su gestión ambiental,

por lo que los instamos a participar de la edición 2014. [...]” y se adjunta el Galardón BAE-2013

otorgado en fecha 26 de junio de 2014 (folios 169 y 170 del expediente de apelación). 4) Que el consorcio

Tecnoambiente-Rabsa-Lumar aportó con la respuesta a la audiencia inicial conferida documento No.

BAE-2014-142 del 18 de julio de 2014 suscrito por el Dr. Darner A. Mora Alvarado Director Ejecutivo

del Programa Bandera Azul Ecológica en donde certifica lo siguiente: “[…] Yo, el Dr Darner Mora

3 Alvarado, Director Ejecutivo del Programa Bandera Azul Ecológica (PBAE), hago constar que la

empresa Manejo Integral Tecnoambiente, está participando en el Programa Bandera Azul Ecológica

2014, en la categoría “Acciones para enfrentar el cambio climático, variedad de Mitigación”. Se extiende

certificación a solicitud del interesado el día 18 de julio de 2014. […]” (folio 171 del expediente de

apelación) 5) Que el consorcio Tecnoambiente-Rabsa-Lumar aportó con la respuesta a la audiencia inicial

conferida documento BAE-2014-147 del 01 de octubre de 2014 suscrito por el Dr. Darner A. Mora

Alvarado Director Ejecutivo del Programa Bandera Azul Ecológica se certifica lo siguiente: “[…] Yo, el

Dr. Darner Mora Alvarado Director Ejecutivo del programa Bandera Azul Ecológica (PBAE), hago

constar que la empresa Manejo Integral Tecnoambiente está participando en el Programa Bandera Azul

Ecológica 2014, en la Categoría de “Cambio Climático”. En estos momentos esta empresa goza del

galardón Bandera Azul Ecológica con tres estrellas, por todos los esfuerzos realizados en el 2013,

actualmente se encuentra en procesos de evaluación y dichos resultados se dan a conocer hasta el año

entrante. Se aclara que el galardón Bandera Azul Ecológica está vigente y una vez que se cumpla con

todos los requisitos de participación, el galardón será entregado en el año 2015. Se extiende certificación

a solicitud del interesado el día 01 de octubre de 2014 […]” (folio 168 del expediente de apelación). 6)

Que en la oferta conjunta presentada por Empresas Berthier EBI de Costa Rica S.A. y WPP Continental de

Costa Rica S.A., se presentó documento de fecha 4 de julio de 2013, denominado “Declaración de

Verificación de Gases Efecto Invernadero”, Exp-003-2013/UV, en el cual se indica: “[…] Esta

Declaración de verificación evidencia que INTECO ha realizado las actividades de verificación del

Reporte de Emisión de: Empresas Berthier EBI de Costa Rica S.A. INTECO asegura que el reporte tiene

un nivel de aseguramiento razonable para el periodo que va del 1 de enero al 31 de diciembre del 2011.

(…) / V. Conclusiones acerca de la declaración sobre los GEI, incluyendo cualquier calificación o

limitación. Basados en la verificación de la organización de Empresas Berthier EBI de Costa Rica S.A.

Así como la evaluación de cualquier hallazgo o discrepancia en el proceso de verificación, INTECO ha

concluido que las emisiones reportadas en toneladas métricas de dióxido de carbono equivalente para

emisiones directas e indirectas para el año de reporte del 01 de enero del 2011 al 31 de diciembre del

2011 son en todos los aspectos materiales, completa y correctamente declaradas. […]” (folios 1045 y

1044 del expediente administrativo). 7) Que adjunto al escrito de la apelación se presentó el documento

No. INTE-UV-145-2014 el 29 de agosto de 2014 suscrito por el señor Manuel Chavarría Vargas de la

Unidad de Verificación de INTECO, que en lo que interesa indica: “INTECO realizó el servicio de

4 verificación del reporte de emisiones de gases de efecto invernadero de la organización Empresas

Berthier EBI de Costa Rica, quien reportó emisiones directas e indirectas para todas las instalaciones y

sedes de EBI en Costa Rica (Oficinas Centrales y parques de Tecnología Ambiental San José, Aserrí y

Limón). El servicio brindado consistió en una verificación del inventario de emisiones de gases de efecto

invernadero, ejecutada en el año 2013, evaluando el año de reporte 2011.(...)Para este fin, la

organización utilizó como norma de referencia, la INTE-ISO 14064-1. La iniciativa llevada a cabo por

EBI de Costa Rica responde al primer inventario de emisiones de GEI que incluye emisiones en rellenos

sanitarios, verificado a nivel nacional, aspecto que se debe destocar el mérito de la organización para

someterse voluntariamente a un proceso de evaluación de tercera parte. Esto muestra el compromiso y

transparencia de la organización en gestionar las emisiones de gases de efecto invernadero. Asimismo

resaltamos que la organización por medio de esta iniciativa ha desarrollado actividades de reducción de

emisiones y contribuye a lo mejora en la métrica del país.(...)El esquema de reporte y gestión de

emisiones, es uno de los niveles de participación aceptados por el Ministerio de Ambiente y Energía

dentro del Programa País Carbono Neutralidad, por medio del Acuerdo 36-2012 (publicado en el diario

la Gaceta el 19 de junio del 2012). Cabe destacar que, esta declaración no es equivalente a una

Declaración de Carbono Neutralidad, sin embargo, constituye un paso fundamental dentro del proceso de

obtención de este reconocimiento como parte de los Programas Ambientales, el cual incluso forma parte

del Programa País Carbono Neutralidad. (folio 39 del expediente de la apelación). 8) Que la Dirección

de Inversión Pública de la Municipalidad de Heredia, en el oficio No. DIP-GA-RS-234-14 de fecha 28 de

agosto de 2014, suscrito por la MPr. Teresita Granados Villalobos, Gestora de Residuos Sólidos, se

indicó: “[…] a. La oferta en conjunto “WPP Continental de Costa Rica y Empresas Berthier EBI de

Costa Rica”. Presenta una Declaración de verificación de Gases Invernadero, emitida por INTECO. Es

importante aclarar en este rubro, que la acreditación se solicita con el único fin de garantizar que para

los procesos productivos requeridos y para los servicios ofertados, (el o los) oferentes, están

implementando acciones y prácticas para la reducción, compensación y mitigación de su huella

ecológica. En este sentido, la declaración emitida por INTECO, únicamente establece que Empresas

Berthier EBI de Costa Rica S.A., realizó el inventario de Gases de efecto invernadero para el periodo

2011 conforme a los estándares internacionales, que establece la norma ISO14064-1. Es por lo anterior,

que se considera que la Declaración presentada por el oferente, se descalifica para efectos de ser

considerada en el rubro de acreditación, por las siguientes razones: El oferente indica que la

5 declaración aportada corresponde a un “Certificado de Carbono Neutral” sin embargo este no es el

documento que certifica a las empresas como Carbono Neutro. Según el Artículo 4° del Acuerdo 36-2012-

MINAET (Gaceta No. 118, martes 19 de junio del 2012), donde se oficializa el Programa País Carbono

Neutralidad, (…). La declaración corresponde al periodo 2011, por lo que está desactualizada. Según el

Programa País Carbono Neutralidad, el periodo de vigencia de la declaración de GEI deberá ser de un

año calendario. La declaración no garantiza que las oferentes estén implementando planes de reducción,

mitigación y compensación. Dicha certificación lo que afirma es que la medición del inventario fue

realizada de acuerdo a la norma ISO 14064-1. […]” (folios 2223 y 2222 del expediente administrativo).

II. Sobre el fondo del recurso presentado en forma conjunta por Empresas Berthier Ebi de Costa

Rica S.A. y WPP Continental de Costa Rica S. A. 1) Valoración de Certificación Ambiental del

consorcio adjudicatario. Bandera Azul Ecológica. Indica la apelante que la Administración otorgó

indebidamente a la empresa adjudicataria los puntos a los que se refiere el punto 4 del cartel, siendo que la

nota aportada por el consorcio adjudicatario, el oficio No. BAE-2014-142 suscrito por el Director

Ejecutivo del Programa Bandera Azul Ecológica, corresponde simplemente a un certificado de participación

en el Programa Bandera Azul Ecológica 2014, en la categoría "Acciones para enfrentar el cambio climático,

variedad de Mitigación" y no a la acreditación de la Bandera Azul, por lo que no cumple con el requisito

establecido en el cartel, al no poder ser tenida como la acreditación ambiental dicha documentación.

Agrega la apelante, que de acuerdo a lo anterior se le debió dar a la adjudicataria 0 puntos en el factor 4.

La Adjudicataria indica que su representada presentó la acreditación correspondiente al rubro a) del

punto 4 del Capítulo IV, de los términos de referencia del año 2012, así como el oficio que hacía ver

claramente la continuidad de la empresa en el Programa para el año 2013, de la cual no presentó la

acreditación debido a que el Programa se las entregó unos meses después de que presentaron la oferta,

quedando claramente establecido que al momento de la apertura, estaba vigente la acreditación del año

2012. Manifiesta que la recurrente desconoce la metodología del Programa de Bandera Azul Ecológica,

cuyo desarrollo es a través de doce meses de gestión, acreditando el periodo de participación con el

otorgamiento del galardón a inicios del año siguiente, que a su vez tiene una vigencia anual, por lo que las

acreditaciones obtenidas en el 2012, 2013 y 2014, representan el cumplimiento de su representada, adjunta

para respaldar sus argumentaciones el oficio BAE-2014-147.La Administración al contestar la audiencia

inicial otorgada, señala que la adjudicataria demostró contar con la Bandera Azul Ecológica. Criterio de

la División. En el presente caso, el cartel de la licitación en el Capítulo IV, denominado Sistema de

6 Calificación y Valoración de Ofertas, establece como cuarto factor de la tabla de evaluación la

Certificación Ambiental y le asigna un porcentaje de 10 puntos. Para poder hacerse acreedor de la

calificación correspondiente, los oferentes debían presentar acreditación en cualquiera de los siguientes

rubros: a) Bandera Azul Ecológica, b) ISO 14000, ISO 14064-1, ISO 14064-2, ISO 14064-3, ISO 14065 y

c) Carbono Neutro y/o Carbono Neutral. Considerando lo anterior, el consorcio adjudicatario presenta con

su oferta el certificación BAE-2013-084 del Programa Azul Ecológica, para acreditar que su empresa se

encuentra participando en el Programa Azul Ecológica 2013 y aporta también con la oferta el Galardón

BAE-2012, otorgado el 9 de mayo de 2013 (hecho probado 1). Aunado a lo anterior, el consorcio

adjudicatario al momento de referirse a la audiencia inicial aportó documento del Programa Bandera Azul

Ecológica (PBAE) del 30 de abril de 2014 (hecho probado 3), para acreditar que su representada ha

obtenido luego de una exhaustiva evaluación por parte del Equipo Técnico de la Categoría Cambio

Climático y aprobación de la Comisión Nacional del PBAE, la calificación de tres estrellas, otorgándosele

el galardón del año 2013. Agrega además la adjudicataria que actualmente se encuentra participando en el

Programa Bandera Azul Ecológica 2014, para lo cual aporta documento No. BAE-2014-142 del 18 de

julio de 2014 suscrito por el Dr. Darner A. Mora Alvarado Director Ejecutivo del Programa Bandera Azul

(hecho probado 4). Por último señala, que en el documento BAE-2014-147 del 01 de octubre de 2014

(hecho probado 5) se certifica que su empresa actualmente se encuentra en proceso de evaluación (año

2014) y que los resultados se darán a conocer hasta el año entrante, aclarando que el galardón Bandera

Azul Ecológica está vigente y que una vez que se cumpla con todos los requisitos de participación, será

entregado en el año presente año 2015. De conformidad con lo expuesto por el consorcio adjudicatario,

este órgano contralor entiende que la participación de las empresas en el Programa Bandera Azul

Ecológica, se desarrolla a través de doce meses de gestión y se otorga el galardón correspondiente a

inicios del año siguiente, al año de participación y que dicho galardón tiene una vigencia anual. En

concordancia con lo expuesto y con la documentación aportada por el consorcio adjudicatario, queda

establecido que el Galardón BAE 2012 otorgado al Consorcio Tecnoambiente-Rabsa-Lumar en fecha 9 de

mayo del año 2013, se encontraba vigente al momento de presentar su oferta, siendo que la apertura de las

ofertas se realizó el 24 de enero de 2014. Por otro lado, con la documentación referenciada anteriormente

y aportada al presente caso por el consorcio adjudicatario queda claro, que la empresa cuenta el Galardón

BAE 2013, el cual fue otorgado en fecha 26 de junio de 2014, cuya vigencia es de un año y que además

para el año 2014 la empresa se encontraba participando en el Programa Bandera Azul Ecológica, para

7 hacerse acreedor del respectivo galardón correspondiente al periodo 2014, el cual será entregado en el

presente año 2015, una vez cumplidos todos los requisitos de participación. El tema en cuestión ya fue

resuelto anteriormente por este órgano contralor en la tramitación del recurso de apelación presentando

por Empresas Berthier EBI de Costa Rica S.A y WPP Continental de Costa Rica S.A (oferta conjunta), en

contra del acto del acto de adjudicación de la Licitación pública 2014LN-000001-ASISTA, promovida por

la Municipalidad de Poás, para la contratación para la recolección, transporte, tratamiento y disposición

final de los residuos sólidos ordinarios y manejo especial (no tradicionales) generados en el Cantón de

Poás. Sobre el particular, debe señalarse que en el caso los argumentos y aspectos discutidos son

precisamente los mismos alegados en aquella oportunidad. Es por ello que en este caso siendo que lo que

se discute es precisamente los mismos aspectos, conviene referir lo ya expuesto en la resolución No. R-

DCA-820-2014 de las catorce horas con trece minutos del catorce de noviembre del dos mil catorce y en

la cual se indicó: “De las disposiciones cartelarias se desprende que se otorgarían 10 puntos a quien

presentara una certificación ambiental vigente al momento de presentación de las ofertas y otorgada por

la institución competente acreditara que se contaba con “a) Bandera Azul Ecológica. b) ISO 14000, ISO

14064-1. ISO 14064-2, ISO 14064-3, ISO 14065 c) Carbono Nutro y/o Carbono Neutral.” En el caso, se

discute precisamente si el documento presentado por la adjudicataria en la oferta, relativo al galardón

de Programa Bandera Azul Ecológica de tres estrellas del año 2013 (hecho probado No 2), que fue

otorgado el 30 de abril de 2014 cumple con las condiciones establecidas por el cartel. Al respecto, se

tiene en primer término que la Municipalidad solicitó a la adjudicataria que presentara un documento

por el cual se demostrara que se continuaba en el programa de Bandera Azul Ecológica (hecho probado

No 3) por lo que se presentó certificación suscrita por el Dr. Darner Mora Alvarado Director Ejecutivo

del programa Bandera Azul Ecológica con el No BAE_2014-142 de fecha 18 de julio de 2014 en el cual

certifica que Manejo Integral Tecnoambiente, está participando en el Programa Bandera Azul

Ecológica, en la categoría “Acciones para enfrentar el cambio climático, variedad de Mitigación” (hecho

probado No 4). Así las cosas determinamos en primer término, que se trata de no de los rubros

establecidos por el cartel relativo a Bandera Azul Ecológica y que fue certificado por el Programa

Bandera Azul Ecológica. Ahora bien, en cuanto a los temas cuestionados por la parte apelante sobre la

exigencia cartelaria relativa a la vigencia de ese galardón del año 2013 en la fecha de presentación de

las ofertas; se tiene que se presentó un certificado del Dr Darner A. Mora Alvarado, Director del

Programa Bandera Azul Ecológica en el oficio No BAE-2014-147 del 01 de octubre de 2014, mediante el

8 cual hace constar que “la empresa Manejo Integral Tecnoambiente está participando en el Programa

Bandera Azul Ecológica 2014, en la Categoría de “Cambio Climático”. En estos momentos esta empresa

goza del galardón Bandera Azul Ecológica con tres estrellas, por todos los esfuerzos realizados en el

2013, actualmente se encuentra en procesos de evaluación y dichos resultados se dan a conocer hasta el

año entrante. Se aclara que el galardón Bandera Azul Ecológica está vigente y una vez que se cumpla con

todos los requisitos de participación, el galardón será entregado en el año 2015. Se extiende certificación

a solicitud del interesado el día 01 de octubre de 2014.”(hecho probado No 5). Este documento que fue

incluido al proceso de oficio para efectos de mejor resolver y del cual se dio traslado todas a las partes

para que se refirieran al mismo; establece con claridad que la empresa Manejo Integral Tecnoambiente,

parte del consorcio adjudicatario cuenta con el galardón Bandera Azul Ecológica con tres estrellas por

las acciones realizadas en el año 2013 y que está participando en el Programa Bandera Azul Ecológica

2014, en la Categoría “Cambio Climático”. Además aclara que el galardón del 2013 se encuentra

vigente y que el galardón correspondiente al Programa Bandera Azul Ecológica del 2014 será entregado

hasta en el año 2015, una vez que se revise el cumplimiento de los requisitos. Por esta razón estima este

órgano contralor que el galardón Bandera Azul Ecológica del 2013 presentado con la oferta está vigente

y que la empresa Manejo Integral Tecnoambiente, parte del consorcio adjudicatario, se encuentra

participando para obtener -si en el caso procede- el galardón del 2014, el cual se entregará hasta el año

2015. Siendo así las cosas, no lleva razón la parte apelante que el galardón es solo una expectativa, pues

la parte adjudicataria ha demostrado que cuenta con el último galardón que se ha entregado, el cual no

solo se encontraba vigente a la fecha de presentación de las ofertas y aún en el momento de dictarse esta

resolución. De ahí entonces que, para este órgano contralor no se ha desvirtuado la valoración de la

Administración sobre la Bandera Azul Ecológica de la adjudicataria, por lo que no se encuentra mérito

para rebajar la calificación asignada por este rubro, por lo que procede declarar sin lugar el recurso en

este extremo.[…]”. Ahora bien, la Administración ha sido enfática en indicar que el consorcio

adjudicatario cumple con tal disposición, con la certificación contenida en el oficio BAE-2013-084 (hecho

probado 2). Así las cosas, esta Contraloría General considera que no lleva razón la parte apelante al

indicar que el documento presentado por la adjudicataria es un simple certificado de participación, pues la

parte adjudicataria ha demostrado que cuenta con el Galardón BAE-2012 el cual se encontraba vigente al

momento de la apertura de las ofertas y además ha aportado el Galardón BAE-2013, el cual se encuentra

vigente actualmente, en el tanto fue otorgado el 9 de mayo del 2014. Considerando lo anterior, este órgano

9 contralor observa que no se ha desvirtuado la valoración de la Administración sobre la Bandera Azul

Ecológica de la adjudicataria, por lo que no encuentra mérito para rebajar la calificación asignada en este

rubro, por lo que procede declarar sin lugar el recurso en este extremo. 2) Valoración de Certificación

Ambiental de la empresa apelante. Carbono Neutro y/o Carbono Neutral. Manifiesta la apelante que

la Administración no le solicitó aclaración ni subsanación con respecto a este tema por lo que los ha

dejado en un estado de indefensión ya que el Gestor Ambiental ha externado que su oferta aporta

únicamente una declaración de gases invernadero emitida por IINTECO, la cual se descalifica porque

considera que dicho documento no es el que certifica a la empresas como Carbono Neutro, según el

artículo 4 del Acuerdo 36-12-MINAET. Indica además, que se le señaló que la declaración aportada

corresponde al año 2011 por lo que está desactualizada, ya que según el Programa País Carbono

Neutralidad el periodo de vigencia de la declaración de GEI deberá ser de un año calendario y que además

dicha declaración no garantiza que las oferentes estén implementando planes de reducción, mitigación y

compensación, debido a que lo que afirma que la medición del inventario fue realizada de acuerdo a la

norma ISO 14064-1. Agrega que debido a que no se le solicitó aclaración o subsanación sobre el tema,

consultó a INTECO y aporta el documento INTE-UV-145-2014 por medio del cual el señor Manuel

Echeverría Vargas de la Unidad de Verificación de GEI manifiesta lo siguiente: “[...] En relación a la

Declaración de Verificación de Gases de Efecto Invernadero que el Instituto de Normas Técnicas de

Costa Rica (INTECO) ha entregado a la organización Empresas Berthier EBI de Costa Rica: INTECO

realizó el servicio de verificación del reporte de emisiones de gases de efecto invernadero de la

organización Empresas Berthier EBI de Costa Rica, quien reportó emisiones directas e indirectas para

todas las instalaciones y sedes de EBI en Costa Rica (Oficinas Centrales y parques de Tecnología

Ambiental San José, Aserrí y Limón). El servicio brindado consistió en una verificación del inventario de

emisiones de gases de efecto invernadero, ejecutada en el año 2013, evaluando el año de reporte

2011.(...)Para este fin, la organización utilizó como norma de referencia, la INTE-ISO 14064-1. La

iniciativa llevada a cabo por EBI de Costa Rica responde al primer inventario de emisiones de GEI que

incluye emisiones en rellenos sanitarios, verificado a nivel nacional, aspecto que se debe destocar el

mérito de la organización para someterse voluntariamente a un proceso de evaluación de tercera parte.

Esto muestra el compromiso y transparencia de la organización en gestionar las emisiones de gases de

efecto invernadero. Asimismo resaltamos que la organización por medio de esta iniciativa ha

desarrollado actividades de reducción de emisiones y contribuye a la mejora en la métrica del país. (...)El

10 esquema de reporte y gestión de emisiones, es uno de los niveles de participación aceptados por el

Ministerio de Ambiente y Energía dentro del Programa País Carbono Neutralidad, por medio del

Acuerdo 36-2012 (publicado en el diario la Gaceta el 19 de junio del 2012). Cabe destacar que, esta

declaración no es equivalente a una Declaración de Carbono Neutralidad, sin embargo, constituye un

paso fundamental dentro del proceso de obtención de este reconocimiento como parte de los Programas

Ambientales, el cual incluso forma parte del Programa País Carbono Neutralidad.”. Señala la apelante

que la Declaración de Verificación de Gases de Efecto Invernadero, que fue aportada con la oferta se

denomina técnicamente “realización de inventario de emisiones” y utiliza como referencia la INTE-ISO

14064-1 que el cartel establece como una de las opciones para obtener el puntaje establecido en el factor

4. Señala que además de dar cumplimiento a la ISO 14064-1, es una fase del Programa Huella de Carbono

o Programa de Carbono Neutralidad y que por ello se puede pasar a la segunda fase de mitigación o

reducción de emisiones con la instalación del skit que extrae y quema biogás. Consideran que al quemar

más biogás, se reduce 21 veces la contaminación directa de metano. Manifiestan además que con la

declaración de verificación de gases se cumplió con toda la normativa técnica y legal que exige el

Programa de Carbono Neutralidad y que tiene la exigencia del nivel internacional. Aseguran que para

acceder a dicha declaración se debe tener un Programa de Gestión de Huella de Carbono, por lo que

consideran que se estaría cumpliendo con el factor 4 y se estaría acreditando el rubro Carbono Neutro y / o

Carbono Neutral ya que la misma está emitida por la autoridad competente y está vigente al momento de

presentación de la oferta. Indica que su empresa se sometió a dicho examen como parte de su política de

transparencia de manejo ambiental y como apoyo a la decisión gubernamental Programa País Carbono

Neutralidad. Que de conformidad con el Acuerdo 36-2012 MINAET artículo 1 se estaría en la primera

clasificación que es “Reporte de Inventario de emisiones de gases de efecto invernadero GEI. Consideran

que la Declaración como acreditación ambiental es incuestionable. Por ello solicitan que se le otorguen los

10 puntos indebidamente eliminados. La adjudicataria indica que la recurrente trata de hacer ver que la

utilización de la norma INTE-ISO-14064-1 por parte de INTECO en la verificación del inventario de

emisiones de gases de efecto invernadero, inicialmente como cumplimiento del rubro b) del punto 4 y

además tratan de acreditar el rubro carbono neutro y/o carbono neutral. Indica el consorcio adjudicatario

que la Declaratoria de Gases de efecto invernadero entregada por INTECO a EBI no es equivalente a

Carbono Neutralidad. Manifiesta que en el caso de la Municipalidad de Poás, se discutió este mismo punto

y aporta un correo electrónico suscrito por el señor Manuel Chavarría Vargas, de la Unidad de

11 Verificación de GEI, INTECO, en el cual se indica que la declaración entregada por INTECO corresponde

a una Declaración del Inventario de Emisiones de Gases de Efecto Invernadero, no es propiamente una

declaración de carbono neutralidad. Agrega la Adjudicataria que el mismo documento aportado por la

recurrente, oficio suscrito por Manuel Chavarría de INTECO INTE-UV-145-2014 claramente indica que

no corresponde a una declaración de carbono neutralidad y que el servicio brindado fue una verificación

de gases ejecutada en el año 2013, evaluando el año del reporte 2011. Además indican que la recurrente

reconoce que es un largo proceso para obtener la certificación y que con la declaración pueden pasar al

siguiente paso como es la mitigación o la reducción de emisiones. Que los tres pasos señalados por el Ing.

Manuel Chavarría son: 1) calcular y reportar un inventario de emisiones 2) reducir las emisiones y 3)

compensar las emisiones remanentes que no ha reducido, que en el caso de la recurrente, INTECO prestó

el servicio de verificación del primer paso. Por ello considera que no es equivalente a una declaración de

carbono neutralidad. Por otra parte señalan que el servicio de INTECO fue ejecutado en el año 2013

evaluando el año de reporte de 2011, por lo que consideran además que no se encuentra vigente al

momento de presentación de las ofertas. Indican que la participación en programas ambientales,

rigurosidad técnica, transparente manejo ambiental y apoyo a iniciativas gubernamentales no comprueban

el cumplimiento del factor de evaluación. La Administración señala que las apelantes presentan un

estudio de INTECO el cual demuestra la verificación del reporte de emisiones de gases efecto

invernadero, el cual se hizo bajo la norma INTE-ISO 14064-1, lo que no implica que tenga la declaratoria

de una empresa ISO-14064-1, ni tampoco la certificación de Carbono Neutral, ya que dicha medición es

solo un paso para obtenerla, siendo que el cartel es respecto al sistema de evaluación y calificación de

ofertas, el oferente debía presentar acreditación en cualquiera de los siguientes rubros: Bandera Azul

Ecológica, ISO 14000, ISO 14064-1, ISO 14064-2, ISO 14064-3, ISO 14065 y Carbono Neutro y/o

Carbono Neutral. Criterio de la División. En el caso se tiene que el tema en discusión se refiere a la

acreditación ambiental por parte de la empresa recurrente, oferta conjunta presentada por Empresas

Berthier Ebi de Costa Rica S.A. y WPP Continental de Costa Rica, S.A., para poder obtener los puntos

designados en el sistema de evaluación de la presente contratación, siendo que la Administración licitante,

no le otorgó puntación alguna en este factor de calificación, porque ha determinado que la documentación

aportada por la apelante no corresponde a la certificación de carbono neutral, tal como lo plasma la

recurrente en su oferta. Ahora bien, se tiene que el cartel en el Capítulo IV, denominado Sistema de

Calificación y Valoración de Ofertas, establece como cuarto factor de la tabla de evaluación la

12 Certificación Ambiental y le asigna un porcentaje de 10 puntos y estableció que para poder hacerse

acreedor de la calificación correspondiente, los oferentes debían presentar acreditación en cualquiera de

los siguientes rubros: a) Bandera Azul Ecológica, b) ISO 14000, ISO 14064-1, ISO 14064-2, ISO 14064-

3, ISO 14065 y c) Carbono Neutro y/o Carbono Neutral. De frente a anterior, se tiene que la empresa

recurrente aporta con la oferta documento denominado Declaración de Verificación de Gases Efecto

Invernadero emitida por INTECO (hecho probado 6), en el que se indica: “[…] Esta Declaración de

verificación evidencia que INTECO ha realizado las actividades de verificación del Reporte de Emisión

de: Empresas Berthier EBI de Costa Rica S.A. / INTECO ha concluido que las emisiones reportadas en

toneladas métricas de dióxido de carbono equivalente para emisiones directas e indirectas para el año de

reporte del 01 de enero del 2011 al 31 de diciembre del 2011 son en todos los aspectos materiales,

completa y correctamente declaradas. […]” Al respecto, estima este órgano contralor que esa

certificación no se trata de una Declaración de Carbono Neutro o Carbono Neutralidad, según lo

manifestado y aclarado por el mismo ente emisor INTECO, mediante el oficio No. INTE-UV-145 cuando

señala que: “[…] INTECO realizó el servicio de verificación del reporte de emisiones de gases de efecto

invernadero de la organización Empresas Berthier EBI de Costa Rica,(...) / El servicio brindado

consistió en una verificación del inventario de emisiones de gases de efecto invernadero, ejecutada en el

año 2013, evaluando el año de reporte 2011.(...) El esquema de reporte y gestión de emisiones, es uno de

los niveles de participación aceptados por el Ministerio de Ambiente y Energía dentro del Programa País

Carbono Neutralidad, por medio del Acuerdo 36-2012 (publicado en el diario la Gaceta el 19 de junio del

2012). Cabe destacar que, esta declaración no es equivalente a una Declaración de Carbono Neutralidad,

sin embargo, constituye un paso fundamental dentro del proceso de obtención de este reconocimiento

como parte de los Programas Ambientales, el cual incluso forma parte del Programa País Carbono

Neutralidad. (hecho probado 7). Por otro lado, tampoco se ha demostrado que se trate de una declaración

para certificar a la recurrente bajo la norma ISO-14064-1, en la medida que el propio documento indica

que esa organización utilizó como norma de referencia, la INTE-ISO 14064-1 (hecho probado 7). Lo cual

también ha sido la tesis de la Administración al responder el recurso, manifestando que la documentación

aportada por la recurrente no puede ser considerada como una certificación de carbono neutral o carbono

neutralidad, ya que no corresponde al documento que certifica a las empresas como tales, ni corresponde a

una certificación para acreditar la norma ISO-14064-1 (hecho probado 8). Este tema, también fue resuelto

anteriormente por este órgano contralor en la tramitación del recurso de apelación presentando por

13 Empresas Berthier EBI de Costa Rica S.A y WPP Continental de Costa Rica S.A (oferta conjunta), en

contra del acto del acto de adjudicación de la Licitación pública 2014LN-000001-ASISTA ya

mencionada, sobre lo cual se indicó: “Primero que todo, debemos considerar que el cartel estableció un

sistema de evaluación y valoración de las ofertas en el cual se otorgaba la posibilidad de obtener hasta

10 puntos por una certificación ambiental. Esa certificación solamente podía corresponder a uno de los

tres rubros señalados por el cartel que son: “a) Bandera Azul Ecológica. / b) ISO 14000, ISO 14064-1. ISO

14064-2, ISO 14064-3, ISO 14065 / c) Carbono Neutro y/o Carbono Neutral” (...) La acreditación a

presentar debe ser emitida por la Institución competente según el caso y deberá estar vigente al momento

de la presentación de las ofertas." (folio 100 Cartel Expediente Administrativo). Estas disposiciones

nunca fueron cuestionadas por un recurso de objeción ni tampoco modificadas, por lo que resultan de

obligatoria observancia en la evaluación de las ofertas. En el caso, se tiene que la parte apelante con la

oferta manifestó que cumplía con el Certificado de Carbono Neutral y para ello presentó la Declaración

de Verificación de Gases de Efecto Invernadero, otorgada por INTECO el 4 de julio de 2013 en la que se

concluye lo siguiente: “Basados en la verificación de la organización Empresas Berthier EBI de Costa

Rica S.A. Así como la evaluación de cualquier hallazgo o discrepancia en el proceso de verificación,

INTECO ha concluido que las emisiones reportadas en toneladas métricas de dióxido de carbono

equivalente para emisiones directas e indirectas para el año de reporte del 01 de enero de 2011 al 31 de

diciembre de 2011 son en todos los aspectos materiales, completa y correctamente declaradas.” (hecho

probado No 6). Es decir que INTECO verificó los reportes de las Empresas Berthier EBI de Costa Rica

sobre las toneladas métricas de dióxido de carbono de un reporte que corre del 1 de enero al 31 de

diciembre de 2011. Según el estudio de la Administración esa declaración presentada por la apelante es

únicamente una parte para cumplir con Carbono Neutral, por lo que no procede darle puntos en este

factor de evaluación. (hecho probado No 1). No obstante, el propio apelante presentó el documento

INTE-UV-145-2014 suscrito por el Ingeniero Manuel Chavarría Vargas el 29 de agosto de 2014 en donde

se indica expresamente lo siguiente: “El esquema de reporte y gestión de emisiones, es uno de los niveles

de participación aceptados por el Ministerio de Ambiente y Energía dentro del Programa País Carbono

Neutralidad, por medio del Acuerdo 36-2012 (publicado en el diario la Gaceta el 19 de junio del 2012).

Cabe destacar que, esta declaración no es equivalente a una Declaración de Carbono Neutralidad, sin

embargo, constituye un paso fundamental dentro del proceso de obtención de este reconocimiento como

parte de los Programas Ambientales, el cual incluso forma parte del Programa País Carbono

14 Neutralidad.”(hecho probado No 7). Contrastando lo presentado en la oferta y en la apelación con el

cartel debemos manifestar que la parte apelante ha llegado a demostrar que ha cumplido con uno de los

niveles exigidos por el MINAE para el Programa País Carbono Neutralidad (Acuerdo 36-2012 publicado

en la Gaceta del 19 de junio de 2012), pero no cuenta con lo solicitado por el cartel. En ese sentido,

tenemos que el cartel fue claro en solicitar una certificación emitida por la entidad competente y vigente a

la fecha de presentación de las ofertas en donde se acreditara que se contaba con alguno de los tres

rubros a evaluar, que para el caso de la apelante era de carbono neutral. Para ello la misma certificación

de INTECO aportada junto con el escrito de apelación aclara de manera contundente que no es

equivalente a una Declaración de Carbono Neutralidad, sino que era un paso importante e inicial para

contar con ella.(hecho no probado No 1). Por otra parte, a pesar que la apelante señala que el documento

está vigente, tampoco nos ha aportado documentación de INTECO por medio de la cual se acredite que

una verificación sobre reportes del año 2011 pueda estar vigente. (hecho no probado No 2) Además no

puede venir la apelante a reclamar puntos de la evaluación por aspectos que no fueron presentados en la

oferta como es el cumplimiento de alguno de las normas ISO que se solicitaron en el punto b) pues fue

claro que en la oferta lo que ofrecieron acreditar fue carbono neutral. No pierde de vista que la empresa

apelante está también solicitando que se le contabilicen los 10 puntos del sistema de evaluación antes

citados por el cumplimiento de la norma ISO-14064-1. Para ello, es claro que la apelante no ha

demostrado como podría cumplir con ese aspecto, ni que su actividad se encuentre certificada bajo esa

norma técnica. De la documentación que invoca la empresa apelante como apoyo de ese argumento, se

desprende que ese Instituto utilizó como norma de referencia la INTE-ISO-14064.1 para hacer la

verificación y medición de emisiones del relleno, pero no que el INTECO haya certificado a Empresas

EBI Berthier de Costa Rica y la actividad a la que se dedica bajo esa norma. Por ello es claro que no se

podría considerar el cumplimiento del ISO-14064-1 para acreditar este factor de evaluación, pues para el

caso solo se utilizó como norma de referencia de una verificación de gases. Más aún, resulta imposible

tratar de considerar el cumplimiento de esa norma de referencia pues el cartel fue claro al establecer en

el punto b) que se debía acreditar el cumplimiento de todos las ISO 14000, ISO 14064-1. ISO 14064-2,

ISO 14064-3, ISO 14065 y no solamente una o dos de ellas. Así las cosas, para este órgano contralor no se

ha desvirtuado la valoración de la Administración de la oferta en el tema de certificación ambiental y en

consecuencia, conforme con lo expuesto, procede declarar sin lugar el recurso.[…]” De manera que lo

que procede es declarar sin lugar el alegato de la recurrente, en concordancia con lo resuelto en la R-DCA-

15 820-2014 de anterior cita, en la medida que tampoco en este caso se ha desvirtuado la valoración realizada

por la Administración en cuanto a la certificación ambiental, demostrando que la empresa apelante cumple

con alguno de los rubros señalados en el sistema de evaluación para hacerse acreedora del puntaje

correspondiente, de manera que se declara sin lugar el recurso en este extremo. 3) Sobre el uso de la

Estación de Transferencia. Señala la apelante que el consorcio adjudicatario y la Administración

realizaron cambios en la logística relacionada con la recolección y transporte de los desechos, no previstos

en el cartel, lo cual ocasiona graves infracciones al haber cambiado las reglas del cartel. Que la

Administración para justificar el acto de adjudicación, elabora muestras del servicio que actualmente está

prestando el consorcio adjudicatario, de lo que se desprende que los camiones cargados con la basura

recolectada en el Cantón Central de Heredia, está llegando a la Estación de Transferencia ubicada en

Montecillos de Alajuela y luego transbordados en otros camiones al Relleno Sanitario de Miramar de

Puntarenas. Considera la apelante, que este cambio implica una violación a las reglas cartelarias y que la

nueva logística cae como anillo al dedo al consorcio adjudicatario. Para demostrar su argumento aporta

una publicación del periódico La Nación del día 13 de julio de 2014 y un video en el que se demuestra el

recorrido de uno de los camiones del Consorcio Tecnoambiente-Rabsa-Lumar, que recoge la basura y

luego la descarga en la Estación de Transferencia en Montecillos de Alajuela y que luego el camión

regresa vacío a continuar con la ruta de recolección de basura. Agrega que no obstante lo anterior, la

oferta presentada por el consorcio adjudicatario pretende realizar la recolección de los desechos y llevarlos

en los mismos camiones hasta el relleno de Miramar de Puntarenas y agrega que eso fue lo que ofreció.

Agrega la apelante que es conocido que el consorcio adjudicatario tiene su plantel en Montecillos de

Alajuela, que se encuentra a unos 30 minutos del cantón central de Heredia y una distancia de 14 km,

hasta donde lleva los desechos para luego enviarlos en tráiler al relleno en Miramar, indica que esta

logística no es la ofertada por el consorcio en el presente concurso, donde ofreció que llevaría los

desechos directamente hasta el relleno en Miramar de Puntarenas sin utilizar la estación de transferencia,

lo anterior considera la apelante que es un hecho grave que la Municipalidad de Heredia trata de pasar por

alto y además trata de validarlo dando como satisfactoria una logística que no corresponde a la ofrecida.

La adjudicataria al contestar la audiencia inicial señala, que no existe cambio alguno en la logística de

las operaciones, puesto que el servicio no se ha iniciado y que la recurrente confunde el servicio que

actualmente se presta a la Municipalidad de Heredia, que es una contratación totalmente diferente. Indica

que el uso de estaciones de transferencia está normado en el Reglamento sobre el Manejo de Residuos

16 Sólidos y que su representada cuenta con todos los permisos de ley que autorizan el funcionamiento de

dicha estación. Agrega que el alegato carece de fundamento, ya que su empresa puede llevar a cabo el

servicio con o sin el uso de la estación de transferencia y cumplir con el objeto contractual. La

Administración, al momento de contestar la audiencia inicial indica que no es motivo de atención

referirse al tema del cambio de logística de operaciones respecto a las rutas y las condiciones establecidas

en el cartel, ya que el pliego de condiciones está consolidado. Agrega que lo que ha manifestado esa

Administración es que es posible llevar a cabo mejoras productivas en la ejecución del servicio y que el

servicio actual es diferente al servicio que se pretende en el presente concurso. En el escrito de

contestación de la ampliación de audiencia inicial, la Administración indica que no se referirá al tema de

la Estación de Transferencia, ya que el apelante confunde los términos de ejecución actual que no tienen

relación alguna con los términos establecidos en el presente cartel y lo ofertado por los participantes.

Criterio de la División. Sobre el punto alegado, considera este órgano contralor en primera instancia, que

se tiene como un hecho no controvertido por ninguna de las partes el uso de la estación de transferencia, lo

cual debe analizarse conforme las regulaciones de este concurso. Al respecto, se tiene que de una lectura

integral del presente cartel, se desprende que no contempla regulación alguna en referencia al uso de una

estación de transferencia para la prestación de los servicios solicitados, por lo que debe concluirse que el

cartel no prohibió a los oferentes recurrir a un esquema de operación que incluyera una estación de

transferencia y así cumplir con el objeto contractual. En ese sentido, debe precisarse que en este caso no se

ha alegado tampoco que la utilización de esa mencionada estación se oponga al ordenamiento jurídico,

carezca de permisos de las autoridades competentes o lesione la normativa ambiental o de manejo de

residuos y desechos sólidos que se encuentre vigente. Es por ello que estima este órgano contralor que en

este caso no solo no existe incumplimiento cartelario, sino que tampoco se ha demostrado que la

utilización de esa estación contravenga la normativa existente o carezca de las habilitaciones que exige la

normativa legal o reglamentaria para su operación y funcionamiento; por lo que se impone declarar sin

lugar este punto. Es por ello, que estima este órgano contralor que en este caso la operación de esa

estación se hace conforme la normativa, por lo que cualquier omisión es un aspecto que debería ponerse

en conocimiento de la autoridad competente. 4) Precio Ruinoso del Consorcio Tecnoambiente-Rabsa-

Lumar. Indica la apelante que la adjudicataria no puede cumplir con los horarios y rutas que se exigen

en el cartel, ya que tienen que transportar la basura de Heredia hasta Miramar de Puntarenas a una

distancia de más de cien kilómetros, lo cual implica costos que no pueden cubrirse con el monto ofertado,

17 lo cual deviene en un precio ruinoso. Considera la recurrente que no existe por parte de la Municipalidad

de Heredia un estudio técnico que desvirtúe la prueba que inicialmente presentaron, en cumplimiento de la

resolución R-DCA-495-2014 de la Contraloría General, según la cual la Administración debía valorar los

argumentos expuestos en el peritaje aportado por su representada, mas el criterio que elaboró la

Municipalidad mediante el oficio GA-RS-264-14, no logra desvirtuar la prueba técnica pericial que

presentó. Manifiesta que la Municipalidad no cumplió con lo ordenado en la resolución de la Contraloría

General, ya que la entidad administradora ha indicado que no puede realizar un análisis profundo de

costos operativos y utilidades, lo cual refleja que desconoce totalmente la forma en como determinar estos

costos. Aunado a lo anterior, agrega que la Municipalidad manipula la información para no entrar a

conocer el peritaje presentado por su representada, ya que por un lado evita hacer comparaciones entre

modelos y capacidades de los peritajes, pero por otro favorece a uno de los oferentes que el consorcio

adjudicado. Señala que ante la desidia de la Administración de constatar la vialidad de la oferta adjudicada

en relación con el precio ofrecido, procedió a solicitar un nuevo criterio técnico para demostrar que el

consorcio adjudicatario no podrá cumplir el objeto contractual, con lo ofrecido. Señala que este nuevo

peritaje elaborado por el Ing. Antonio Salas Sarkis, se evalúan específicamente los costos ofertados por el

Consorcio Tecnoambiente-Rabsa-Lumar, para determinar que dicha oferta es inadmisible por ser ruinosa y

además por incumplir el objeto contractual de conformidad con los términos del cartel. Agrega que del

estudio se colige que la oferta del consorcio adjudicatario está muy por debajo de los costos que demanda

el servicio ofertado, ya que se determina que la adjudicataria perdería únicamente en la proporción del

servicio de recolección y transporte de desechos ¢11.054,19 colones por tonelada métrica, lo cual para un

tonelaje de 3.200 toneladas métricas mensuales, representa una pérdida total de ¢35.373.408,00 y un

pérdida anual de ¢424.480.896,00. Agrega la recurrente que la Administración rehúye a analizar la prueba

pericial aportada y que pareciera aceptar que la logística utilizada actualmente no es la misma que se

ofreció en la oferta del consorcio adjudicatario, que no puede ser desconocedora de las metodologías de

estimación porque es parte del giro natural de sus funciones de gobierno local. Por su parte indica que el

IFAM emitió un documento que tiene carácter oficial y es de conocimiento público como lo es el Manual

Tarifario del Servicio de Recolección y Tratamiento de Desechos Sólidos del año 2006, el cual tiene como

objetivo orientar a los funcionarios municipales para definir los costos en los cuales incurrirá el municipio

en la gestión integral de los residuos sólidos, que además de contener una estructura de costos cuenta con

cuatro plantillas en Excel en cuanto a los servicios de recolección, disposición final, centros de

18 recuperación y compostaje, herramientas que pueden ser aplicadas al caso concreto. La adjudicataria,

señala que la resolución R-DCA-495-2014 de la Contraloría General no obliga a la Municipalidad a

aceptar de forma alguna la argumentación del apelante, sino que está en apego a la citada resolución

contemplando registros del servicio prestado en un periodo de cuatro años comprueba nuevamente que de

acuerdo a lo ofertado a su representada le es factible brindar el servicio tal y como lo establece el pliego

de condiciones. Manifiesta que en la respuesta anterior se debatió técnicamente por parte de su

representada punto a punto de los argumentos expuestos sobre el precio ruinoso e imposibilidad de

cumplimiento por parte de su empresa, para ello adjunta copia del escrito de respuesta anteriormente

presentado y que no es de recibo otro peritaje con el argumento de que no se ha desvirtuado el dictamen

de parte de la recurrente, siendo que lo que cabe es cuestionarse la legitimidad de las empresas en recurrir

nuevamente. Manifiesta que las recurrentes retoman el tema de costos y tratan nuevamente de desmeritar

la función municipal por carecer de un sistema de costeo, siendo que sobre los costos de prestación de

servicios existen dos modelos, el primero, de prestación directa que es cuando una municipalidad con su

personal y unidades de recolección presta el servicio y el segundo, cuando por medio de una licitación se

contrata el servicio de un tercero. Señala el consorcio adjudicatario que ahora las recurrentes presentan

nueva prueba –otro peritaje- que en esta vez se determina que su representada perdería más de 424

millones de colones al año, lo cual no es cierto. Sobre el dictamen de parte aportado por las recurrentes,

elaborado por el Ing. Salas Sarkís, señala que se cita una legislación que se encuentra derogada por el

Reglamento sobre el Manejo de Basuras, que no es cierto que los gobiernos locales deban seguir el

procedimiento establecido en el manual ya que no hay decreto que así lo estipule, ya que el manual tiene

por finalidad servir como base en los procesos de capacitación y asistencia técnica que brindará el IFAM

con miras a que las municipalidades asuman la realización de tales estudios, es una herramienta de trabajo

propuesta por IFAM para la capacitación y asistencia técnica que brinda, por lo que no puede considerarse

una metodología probada que sirva de base para un dictamen de parte. Agrega que, el manual enumera

costos en los que incurren las municipalidades en la prestación de los servicios que deben ser considerados

a la hora de calcular las tasas correspondientes, siendo que este esquema dista del esquema de costos de

una empresa privada. Que el manual es omiso en señalar la base de estimación de cada uno de los costos,

que no se indica cual es la metodología internacional del cálculo de costos de posesión y operación para

equipo pesado, así como no se cita la fuente o estudio que permita su comprobación. Indica la

adjudicataria además que para el cálculo de los costos de interés utiliza un monto supuesto relativo al

19 valor fiscal de las unidades ofertadas y este no corresponde con el valor inicial de su equipo, que se base

en supuestos de que el equipo se adquirió producto de un préstamo y que la tasa de interés es del 16%, que

se laboran 3000 horas al año, lo cual es incorrecto, que el costo de impuestos, seguros, almacenaje se

estima en 3% del costo inicial del equipo, pero no se señala la base de la estimación o su fuente, que el

cálculo de horas extras laboradas al año no es correcto, que el costo de tiempo caído contempla supuestos

que lo invalidad, que utilizan una vida útil de tan solo 5 años, cuando la misma Contraloría General obliga

al uso de 10 años como base para el cálculo de vida útil y que no se señala la fuente o base de estimación

del dato “valor salvamento”. Agrega que según el propio planteamiento la recurrente, el costo de

operación varía según el uso que se le dé al equipo y el total de horas que se utilice diariamente, sin

contemplar datos reales, lo que no permite una conclusión aplicable a su oferta, entre otros. Concluye la

adjudicataria manifestando que una vez debatido punto a punto el dictamen aportado, el cual se basa en

datos incorrectos, estimaciones y supuestos, incluyendo errores aritméticos básicos, no es consistente

utilizar una metodología internacional o Manual Tarifario del IFAM, ya que se mezcla una y otra a

conveniencia haciendo uso de datos que favorezcan los intereses de la recurrente. La Administración, al

momento de referirse a la audiencia inicial otorgada, indica que esa Administración ya ha indicado que no

posee los medios para evaluar el informe presentado anteriormente en aspectos de costos operativos,

siendo que se requiere contratar el servicio como un todo y debe ser el oferente quien con su conocimiento

de mercado asuma todos los rubros necesarios para cumplir con lo exigido en el pliego de condiciones.

Agrega que del nuevo informe elaborado por el señor Luis Salas Sarkis, solamente se pretende analizar la

situación de los cotos del adjudicatario, sobre un modelo planteado por el IFAM, el cual no es vinculante

con esa Municipalidad, además de que las bases de los costos utilizados se proyectan sobre un servicio

que ejecuta una municipalidad y no como un servicio a subcontratar. Agrega que el modelo señalado, no

es vinculante respecto al precio ofertado por el adjudicatario máxime que es un precio ofertado por un

privado y no por un ente público, donde los costos entre uno y otro son muy diferentes, además señala que

tampoco corresponde con el objeto del servicio contractual, ya que el modelo utiliza para el cálculo de la

tasa que se le cobra al contribuyente y no es un modelo de costos ni tarifario para determinar el precio

ofertado por un privado, además de que esa metodología queda obsoleta con la entrada en vigencia de la

Ley 8839 Ley para la Gestión Integral de Residuos, en la cual se autoriza a las municipalidades establecer

el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón. Señala que no es motivo de apelación, ni

de respuesta el tema referente a la existencia de un sistema de costeo por parte de esa Municipalidad, lo

20 cual debió la recurrente alegarlo en otro momento recursivo. Señala que la Municipalidad ha cumplido

con lo ordenado en la resolución R-DCA-495-2014 y así queda de manifiesto en el oficio DIP-GA-RS-

264-14 suscrito por la señora Teresita Granados Villalobos, Gestora de Residuos Sólidos, en el cual la

determinación de la muestra está dentro de los márgenes establecidos estadísticamente, y una vez aplicada

la formula esta da muestras que van desde los 13 datos hasta los 999 según el nivel de confianza y margen

de error que se requiera. Sobre los tiempos de recolección indica la Municipalidad que se basó en datos

reales de ejecución del servicio de recolección, tiempos que son diferentes al contrato actual. Criterio de

la División. Sobre el particular, estima este órgano contralor necesario señalar en primer término que

mediante la resolución número R-DCA-495-2014 de las ocho horas del veinticuatro de julio del dos mil

catorce, en la que se resolvió la primera impugnación del acto final de esta licitación, esta Contraloría

General ordenó sobre este tema: “[…] Con base en lo anterior, se impone que la entidad municipal se

pronuncie sobre lo alegado y la prueba aportada por las partes ya que ella es la llamada a verificar que

la necesidad que pretende satisfacer se realice adecuadamente. Así, este Despacho estima indispensable

que la Administración licitante, como interesada directa y conocedora de sus propias necesidades, valore

los argumentos expuestos tanto en el peritaje aportado por la apelante, como en la defensa que presenta

la empresa adjudicataria al momento de contestar la audiencia inicial, en la cual debate técnicamente

punto a punto los cuestionamientos apuntados por las recurrentes. En consecuencia, según las reglas

dispuestas en el pliego de condiciones, deberá la Administración valorar el cumplimiento o no de lo

ofertado, y correr el sistema de calificación de ofertas según corresponda. […]” Como puede verse, se

requirió una revisión y análisis de la prueba de la empresa apelante y la prueba aportada por la empresa

adjudicataria. Al respecto, se tiene que la Municipalidad realizó un nuevo estudio técnico, respecto de lo

cual entiende este órgano contralor que el recurso se concentra en cuestionar en forma general elementos

no considerados y luego se precisan las debilidades del precio en el respectivo criterio técnico. En ese

sentido, siendo que existe un nuevo estudio técnico realizado por la Administración, corresponde revisar

los cuestionamientos a este nuevo estudio y las respuestas que han esgrimido la adjudicataria y la

Administración. Sobre el particular, debe precisarse que esta Contraloría General en efecto no obligó a la

Municipalidad a que se aceptara la argumentación del apelante, sino verificar si el precio efectivamente

permite prestar el servicio; lo cual procede analizar considerando el nuevo estudio. Al respecto, considera

este órgano contralor importante señalar que sobre el tema planteado, la Administración señaló: “[…] En

repetidas ocasiones se indicó, no posee esta Administración los medios para evaluar ese informe en

21 aspecto de costos operativos, siendo que se requiere contratar el servicio como un todo y deber ser el

oferente quien con su conocimiento de mercado asuma todos los rubros necesarios para cumplir con lo

exigido en el pliego de condiciones. (…) / Misma situación se presenta sobre un nuevo informe presentado

por los apelantes por parte del señor Luis Salas Sarkís, quien solamente pretende analizar la situación de

costos del adjudicatario, sobre un modelo planteado por el IFAM, el cual no es vinculante con esta

Municipalidad, además que las bases de los costos utilizados se proyectan sobre un servicio que ejecuta

una municipalidad y no como un servicio a subcontratar. […]” (Oficio No. AMH-12088-2014 de 12 de

noviembre de 2014) (folios 79 frente y vuelto del expediente de apelación). Como puede verse, la

Municipalidad ha manifestado que no se puede referir al estudio presentado por la recurrente en el

presente caso, con lo cual nuevamente no se ha logrado desvirtuar la prueba técnica aportada en el recurso,

ni que los argumentos y metodologías utilizados resulten o no aplicables al objeto de este concurso y en

concreto a la oferta de la adjudicataria, lo cual es una tarea que corresponde realizar a la Municipalidad

como Administración licitante. En ese sentido, se tiene que independientemente de si el denominado

“Manual Tarifario del Servicio de Recolección y Tratamiento de Desechos Sólidos” resulta aplicable o se

encuentra vigente, lo cierto es que hay una serie de variables que se exponen en el criterio técnico que no

han sido desvirtuadas por la Administración. De esa forma, de la respuesta de la Municipalidad en el

trámite se evidencia que a este momento no ha podido revisar o desconoce si efectivamente los costos

alegados en la prueba técnica resultan o no aplicables a la oferta que decidió adjudicar, por lo que

necesariamente debe hacer ese estudio. Es por ello que le corresponde a la Municipalidad revisar las

variables del nuevo estudio técnico aportado y determinar varios supuestos a saber: a) que no resultan

aplicables esas variables al objeto del concurso y la correspondiente fundamentación técnica en que se

sustentan, b) que aun y cuando las variables utilizadas puedan ser validas, no resultan aplicables a los

costos y realidad de la oferta adjudicataria y las respectivas razones técnicas. Es claro, que para ello puede

requerir toda la documentación necesaria a la empresa adjudicataria. c) que los costos y variables son

válidos para efectos de la oferta adjudicada, pero que existan otras razones por las cuáles no se puede

concluir que el precio sea ruinoso en este caso. Partiendo de esta referencia, es claro que las variables que

se deben revisar son las indicadas en la prueba aportada por la empresa apelante, sea el análisis realizado

por el Ing. Luis Antonio Salas Sarkis que consta a folios 42 al 62 del expediente de apelación, mediante la

cual pretende evaluar los costos ofertados por el consorcio adjudicatario para brindar el servicio requerido.

En el documento se señala que se utilizó el Manual Tarifario del Servicio de Recolección y Tratamiento

22 de Desechos Sólidos emitido por el IFAM como una guía para estimar los costos de recolección y

disposición final de desechos sólidos, a partir de lo cual incluye una serie de costos relacionados con mano

de obra y las cargas sociales, mantenimiento y reparación de equipos, combustibles y lubricantes, entre

otros. Asimismo, la prueba aportada determina costos de posesión referido a intereses, impuestos, seguros

y depreciación entre otros; y costos de operación tales como combustibles, lubricantes, reparación y

mantenimiento, llantas y rodajes. De esa forma, la Municipalidad deberá revisar las variables o criterios

utilizados por ese profesional según se ha mencionado, para efectos de realizar una nueva valoración de la

oferta adjudicataria tomando en cuenta únicamente todos los rubros ya mencionados y que han sido

considerados por la apelante en la prueba aportada en ocasión a este recurso. Como ya se indicó y en caso

de ser necesario, la Municipalidad puede indagar con la empresa adjudicataria lo que estime pertinente a

fin de contar con la información suficiente para analizar el precio ofertado por ella. Cabe señalar, que lo

anterior implica revisar los rubros de la prueba del apelante y determinar su grado de correspondencia

tanto con lo requerido en el pliego cartelario como con el esquema de negocios del adjudicatario para la

prestación del servicio objeto de esta contratación, de forma tal que se cuente con un estudio que

determine si los rubros considerados por el apelante resultan aplicables o no a la adjudicataria en los

mismos parámetros señalados en la prueba citada, todo lo cual deberá quedar debidamente motivado y

sustentado. De conformidad con lo expuesto, este órgano contralor declara parcialmente con lugar el

presente alegato, en la medida que se está ordenando realizar un estudio que contempla las variables de la

prueba aportada, pero no se está concluyendo que la oferta adjudicataria deba excluirse por precio

ruinoso.----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

POR TANTO

De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política;

85 y siguientes de la Ley de Contratación Administrativa; 174 y siguientes del Reglamento a la Ley de

Contratación Administrativa, se resuelve: 1) DECLARAR PARCIALMENTE CON LUGAR el

recurso de apelación interpuesto en forma conjunta por Empresas Berthier EBI de Costa Rica S.A. y

WPP Continental de Costa Rica S.A., en contra del acto de readjudicación de la Licitación Pública No.

2013LN-000002-01 promovida por la Municipalidad de Heredia para la “Contratación para la

recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos ordinarios y de manejo

especial (no tradicionales) generados en el cantón central de Heredia”, acto recaído a favor del

23 Consorcio Tecnoambiente-Rabsa-Lumar, el cual se anula. 3) De conformidad con el artículo 90 de la

Ley de Contratación Administrativa se da por agotada la vía administrativa.-------------------------------------

NOTIFIQUESE. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Allan Ugalde Rojas

Gerente de División

Elard Ortega Pérez Edgar Herrera Loaiza

Gerente Asociado Gerente Asociado

Estudio y redacción: Rebeca Bejarano Ramírez, Fiscalizadora Asociada.

RBR/chc

NI: 25235, 25723, 28233, 28258, 29188, 29562, 30452, 30596, 309, 346, 356.

NN: 0229 (DCA-0043)

G: 2013001242-23