¿qué esperar

¿Qué esperar de las ONG?

Enfoques y prácticas dedesarrollo rural en los

países andinos

Óscar Bazoberry ChaliCarmen Beatriz Ruiz

Enero 2010

LIBRO EED correg.qxq:Maquetación 1 13/01/10 10:25 629730001 Página 3

Bazoberry Chali, Óscar ¿Qué esperar de las ONG? Enfoques y prácticas de desarrollo rural en los países andinos / Óscar Bazoberry Chali;Carmen Beatriz Ruiz Parada. – La Paz: EED, 2010.232 p.- 4 cuads.; 15 gráficos; 21 x 14

D.L. 4-1-2892-09ISBN: 978-99954-0-750-6

DESARROLLO RURAL / ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES / COOPERACION INTERNACIONAL /DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL / DESARROLLOLOCAL / ENFOQUES DE DESARROLLO / AYUDA AL DESARROLLO / REGION ANDINA / RESULTADOS DEL DESARROLLO RURAL / DESAFIOS ONG DESARROLLO RURAL /

1. Ruiz Parada, Carmen Beatriz, coaut. 2. t.

DR. ©: Servicio de las Iglesias Evangélicas en Alemania para elDesarrollo (EED).

Editor: EED, Bonn (Alemania).www.eed.de

Sistema de Facilitación del EED:Bolivia: Clave Consultores

www.claveconsultores.com Colombia: Podión. www.podion.org Chile: Comité Ecuménico de Proyectos de Chile

www.cepchile.orgEcuador: Comité Ecuménico de Proyectos de Ecuador

www.cepecuador.org Perú: Escuela para el Desarrollo

www.escuela.org.pe

Revisión, gráficos y diseño: Nuevo Periodismo EditoresImpresión: Grupo DesignImpreso en BoliviaEnero de 2010


Índice

Índice temático . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5Índice de cuadros y gráficos . . . . . . . . . . . . . . . . . 8Lista de las ONG del proceso de diálogo . . . . . . . 10

PRESENTACIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

CAPÍTULO 1CONCEPTO, CONTEXTO Y ENFOQUES . . . . . . 29

1.1. Perspectiva histórica . . . . . . . . . . . . . . . 331.1.1. Principales cambios del contexto estatal . . 35 Fortalecimiento de sistemas políticos . . . . . . . . 39 Descentralización de entidades públicas . . . . . 41 Entre la estatización y la privatización . . . . . . . 42 Amplia gama de políticas sociales . . . . . . . . . . 441.1.2. Principales cambios del contexto social . . . 461.1.3. Principales cambios en el contexto rural . . 491.2. Enfoques de desarrollo rural . . . . . . . . 531.2.1. Enfoque de desarrollo estructural . . . . . . . 561.2.2. Enfoque de lo individual y cultural . . . . . . . 611.2.3. Enfoque de desarrollo institucional . . . . . . 68

CAPÍTULO 2LA EXPERIENCIA DE LAS ONG . . . . . . . . . . . . . 79

2.1. ¿Qué son y qué hacen las ONG? . . . . . .80 2.2. Logros de las ONG . . . . . . . . . . . . . . . . . 922.2.1. Organizaciones fortalecidas . . . . . . . . . . . 952.2.2. Seguridad alimentaria y mercados . . . . . 1012.2.3. Población informada . . . . . . . . . . . . . . . 1052.2.4. Participación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108


2.3. Líneas de acción y estrategias . . . . . . 1122.3.1. Desarrollo económico . . . . . . . . . . . . . . . 1172.3.2. Desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1232.3.3. Fortalecimiento de las organizaciones . . . 1272.3.4. Cumplimiento de derechos . . . . . . . . . . . 1312.4. Relación entre acción y logros . . . . . . 135

CAPÍTULO 3DESAFÍOS PARA LAS ONG . . . . . . . . . . . . . . . 141

3.1. Escenario de los nuevos desafíos . . . . 1433.1.1. Impulso a la producción campesina . . . . . 1453.1.2. Definición ampliada de ruralidad . . . . . . . 1473.1.3. Nueva fase de intervención estatal . . . . . 1483.1.4. Articulación de mercados . . . . . . . . . . . . 1493.1.5. Cambio climático . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1503.1.6. Deterioro de los recursos naturales . . . . . 1523.1.7. Disputa por recursos . . . . . . . . . . . . . . . 1533.1.8. Situaciones de violencia . . . . . . . . . . . . . 1543.2. Desafíos externos de las ONG . . . . . . . 1553.2.1. Globalización sin subordinación . . . . . . . 1573.2.2. Más democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1623.2.3. Sociedad civil fortalecida . . . . . . . . . . . . . 1663.2.4. Valorización cultural . . . . . . . . . . . . . . . 1693.2.5. Gestión de territorios . . . . . . . . . . . . . . . 1723.2.6. Desarrollo económico . . . . . . . . . . . . . . . 1753.2.7. Información y comunicación . . . . . . . . . . 1813.2.8. Respuestas para superar la adversidad . . . 1823.3. Desafíos internos de las ONG . . . . . . . 1843.3.1. Formación y capacitación . . . . . . . . . . . . 1843.3.2. Investigación, fuente de conocimiento . . 1853.3.3. Dimensión espacial y territorial . . . . . . . . 1863.3.4. Incidencia en las políticas públicas . . . . . . 187


Índice

3.3.5. Relación Estado, ONG y empresas . . . . . . 1883.3.6. Necesaria legitimidad . . . . . . . . . . . . . . . 1893.3.7. Equilibrio entre resultados y objetivos . . . 1903.4. Base para responder a los desafíos . . 191

CAPÍTULO 4CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

4.1. Apuesta validada . . . . . . . . . . . . . . . . . 1964.2. Comprensión del desarrollo rural . . . . 1974.3. Perspectiva de la región andina . . . . . 1984.4. Condiciones del desarrollo rural . . . . . 2004.5. Experiencia acumulada . . . . . . . . . . . . 2034.6. Resultados del trabajo de las ONG . . . 2064.7. Continuidad con renovación . . . . . . . . 2064.8. Aspectos críticos . . . . . . . . . . . . . . . . . 2084.9. Legitimidad y sobrevivencia . . . . . . . . 209

BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO 1 . . . . . . . . . . 211BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO 2 . . . . . . . . . . 220BIBLIOGRAFÍA DEL CAPÍTULO 3 . . . . . . . . . . 225


Índice de cuadros y gráficos

Cuadro Nº 1Cambios referenciales de carácter estatal . . . . 36-37

Cuadro Nº 2Las contrapartes del EED en países andinos . . . 82-83

Cuadro Nº 3Cobertura geográfica de las ONG . . . . . . . . . . 85-86

Cuadro Nº 4Líneas de acción predominantes de las ONG. . . . 114

Gráfico Nº 1Enfoque estructural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Gráfico Nº 2Enfoque de desarrollo de factores individuales y culturales . . . . . . . . . . . . . 67

Gráfico Nº 3Enfoque de desarrollo institucional . . . . . . . . . . . 75

Gráfico Nº 4Enfoques y perspectivas de desarrollo rural. . . . . . 77

Gráfico Nº 5Principales logros en el área organizativa . . . . . . . 96

Gráfico Nº 6Progreso de los logros organizativos. . . . . . . . . . . 98

Gráfico Nº 7Principales logros en el área económica . . . . . . . 102


Gráfico Nº 8Principales logros en el área de derecho . . . . . . . 106

Gráfico Nº 9Principales logros en el área de desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110

Gráfico Nº 10Principales actividades ejecutadas por las ONG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

Gráfico Nº 11Principales herramientas en el área del desarrollo económico . . . . . . . . . . . . 121

Gráfico Nº 12Principales herramientas en el área del desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

Gráfico Nº 13Principales herramientas en el área organizativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

Gráfico Nº 14Principales herramientas en la promoción de derechos . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Gráfico Nº 15Relación entre las áreas de acción y los logros de las ONG . . . . . . . . . . . . . . 137

Índice


LISTA DE LAS ONG DEL PROCESO DE DIÁLOGO

BOLIVIA

ACLOFundación Acción Cultural Loyolawww.aclo.org.bo

CIPCA Centro de Investigación y Promoción del Campesinadowww.cipca.org.bo

Fundación TIERRATaller de Iniciativas en Estudios Rurales y Reforma Agraria www.ftierra.org

QHANA Centro de Educación Popular www.qhana.org.bo

SARTAWIFundación Sartawi – Asistencia Técnica

COLOMBIA

CINEP Centro de Investigación y Educación Popular www.cinep.org.co

CHILE

GIA Grupo de Investigaciones Agrariaswww.gia.cl

NEWEN MAPUCHECorporación Mapuche Desarrollo y Asesoría Técnica Newen

OCAC Fundación Oficina Coordinadora de Asistencia Campesinawww.fundacionocac.cl

SEPADE Servicio Evangélico para el Desarrollowww.sepade.cl

SODEM Corporación Solidaridad y Desarrollowww.sodem.cl

ECUADOR

CAAPCentro Andino de Acción Popular

CEMADEC Centro Manabita de Desarrollo Comunitario

FEPPFondo Ecuatoriano Populorum Progressiowww.fepp.org.ec

SIPAESistema de Investigación de la Problemática Agraria del Ecuadorwww.sipae.com

PERÚ

ASOCIACIÓN ARARIWAAsociación Arariwa para la Promoción Técnico-Cultural Andinawww.arariwa.org.pe


CADEP JMACentro Andino de Educación y Promoción José María Arguedas www.cadepjma.org

CBCCentro de Estudios Regionales Andinos Bartolomé de las Casaswww.cbc.org.pe

CEDAP Centro de Desarrollo Agropecuario

CEDEPCentro de Estudios para el Desarrollo y la Participaciónwww.cedepperu.org

CEDEP AYLLUCentro para el Desarrollo de los Pueblos Ayllu

CEDEPAS NORTE Centro Ecuménico de Promoción y Acción Social Norte www.cedepas.org.pe

CEDER Centro de Estudios para el Desarrollo Regional www.ceder.org.pe

CEPESCentro Peruano de Estudios Socialeswww.cepes.org.pe

CIEDCentro de Investigación, Educación y Desarrollowww.ciedperu.org


CIPCA Centro de Investigación y Promoción del Campesinadowww.cipca.org.pe

COORDINADORA RURAL Coordinadora de Organizaciones Campesinas e Instituciones Agrariasdel Perúwww.cooru.org.pe

DESCO Centro de Estudios y Promoción del Desarrollowww.desco.org.pe

CMP FLORA TRISTÁNCentro de la Mujer Peruana Flora Tristán www.flora.org.pe


SIGLAS

CAN Comunidad Andina de NacionesDRI Desarrollo Rural IntegralDRS Desarrollo Rural SostenibleDRT Desarrollo Rural TerritorialEED Evangelischer Entwicklungsdienst (Servicio de las Iglesias Evangélicas en Alemania para el Desarrollo)FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la AlimentaciónIPDRS Instituto para el Desarrollo Rural de SudaméricaONU Organización de las Naciones Unidas ONG Organización No GubernamentalPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloTCO Tierra Comunitaria de OrigenTLC Tratado de Libre Comercio


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PRESENTACIÓN

Afinales de 2008, el EED (Servicio de las Iglesias Evan-gélicas en Alemania para el Desarrollo) invitó a 29

Organizaciones no Gubernamentales (ONG) que sonsus contrapartes en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuadory Perú a iniciar un proceso de estudio y diálogo, a finde poder elaborar un mapeo de sus aspiraciones, ex-periencias y desafíos para el futuro.

Si bien las 29 instituciones buscan transformar la rea-lidad de la gente que habita en el área rural, existen di-ferencias entre ellas porque cada una tiene una historiainstitucional distinta vinculada a su especialidad, tamañoy a la modalidad de su presencia en su respectivo con-texto de trabajo.

A pesar de esa diversidad en la aproximación a larealidad rural, existen preocupaciones comunes: la


persistencia de la pobreza en el campo; el apoyo a lossueños, esperanzas y luchas de la población, y la ne-cesidad de transformar las estructuras institucionalesy productivas en los espacios rurales.

Todo ese esfuerzo ha sido normalmente debatido yconsiderado de manera directa entre el EED y cada unade sus contrapartes, en la medida en que el análisis deenfoques o programas y la ampliación de miradas y pers-pectivas suelen hacerse en momentos de encuentros bi-laterales o con apoyo del instrumento de evaluación.

Lo que ha faltado hasta ahora es un balance más am-plio que involucre a un número mayor de institucionesy considere los enfoques conceptuales, estrategias deacción y coyunturas particulares en los que intervienecada ONG y presentar los resultados de su trabajo.

Era, por tanto, necesario recorrer un camino de estudioy diálogo que culminó en 2009 y por el que agradecemosla participación activa de las 29 instituciones. Tambiénhay que resaltar y agradecer la facilitación y coordinacióndel mismo por parte de Óscar Bazoberry, Carmen BeatrizRuiz y Maira Linares del Instituto para el Desarrollo Ruralde Sudamérica (IPDRS), en La Paz, quienes con muchoentusiasmo, paciencia y sabiduría trabajaron en el pro-ceso para volcar luego los frutos de esta experiencia enel presente estudio.

Hoy, ponemos este estudio no sólo a disposición delas 29 instituciones y el EED para que puedan debatir,sino de todo aquel que desee sumergirse en este aporteque consideramos valioso para el vasto campo de dis-cusión sobre la contribución de las ONG en los procesosde desarrollo orientados a mejorar las condiciones devida de la población rural en los países andinos.

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Se trata de una discusión que presenta muchas di-mensiones sobre los resultados efectivos de las ONG enel desarrollo rural; las posibilidades y límites de su inter-vención en los contextos dinámicos de los países andinoso el papel de las instituciones y de otros actores de lasociedad civil en la búsqueda de respuestas a los desafíosactuales en lo local, nacional, regional y global.

Esperamos que este estudio enriquezca el conocimien-to del tema en función a los actuales retos y las trans-formaciones que ocurren en las zonas rurales andinas.

Wolfgang Kaiser, Detlef Leitner y Freddy PeñaDepartamento de América Latina del EEDwww.eed.de

Bonn, enero de 2010

presentación

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INTRODUCCIÓN

El estudio “¿Qué esperar de las ONG? Enfoques yprácticas del desarrollo rural en los países andinos”

es el resultado de un proceso de diálogo realizadoentre 29 instituciones especializadas en desarrollo ruraly que son contrapartes del Evangelischer Entwicklungs-dienst (EED, Servicio de las Iglesias Evangélicas en Ale-mania para el Desarrollo), en Bolivia, Chile, Colombia,Ecuador y Perú.

En dicho proceso de intercambio de criterios se pudoanalizar visiones, enfoques, tendencias y prácticas enla región que permitieron visualizar e identificar losdesafíos del desarrollo rural para la toma de decisionessobre acciones estratégicas.

El resultado más importante de ese proceso de inter-cambio horizontal de información, reflexión y materiales

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es el estudio que se presenta en esta oportunidad y queincluye los principales puntos tratados y el planteamientode pistas estratégicas.

Interlocución entre las partes

El estudio está orientado a un público amplio de pro-tagonistas, entre los que están agentes interesados enel desarrollo rural, profesionales que trabajan en lasONG o fuera de ellas, participantes en el proceso dediálogo y población en general de los países andinos yde Alemania, que aporta recursos para que ese trabajosea posible.

El título refleja la intención de que las y los lectorespotenciales puedan tener una visión inmediata, generaly de conjunto sobre lo que logran y lo que no puedenhacer las ONG. Esta perspectiva tiene una limitación yuna ventaja. La primera es que un contenido muy con-creto puede molestar a quienes prefieren la reflexión enámbitos más amplios. La ventaja es que la concreciónpuede ayudar a visualizar de forma más directa y trans-parente objetivos entre los distintos protagonistas.

Agradecemos a todas las personas que hicieron po-sible el presente estudio, en especial a Wolfgang Kaiser,de EED, y a los representantes de las instituciones con-trapartes en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú.

También agradecemos la participación de los miem-bros del sistema de facilitación: Jaime Vela Sastre, dePerú; Mauricio Canedo, de Bolivia; Iván Hidalgo y ErikaHanekamp, de Ecuador; Manuel Pizarro, de Chile; JaimeDíaz, de Colombia, y a los expertos invitados FernandoEguren, de Perú; Miguel Urioste, de Bolivia, y HéctorHerrera, de Chile.

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Forma de trabajo

“¿Qué esperar de las ONG? Enfoques y prácticas deldesarrollo rural en los países andinos” aporta con unavisión positiva y realista de la acción no gubernamentalen el área del desarrollo rural en la región andina, a partirde la experiencia de las 29 instituciones participantescreadas hace dos, tres y hasta cuatro décadas.

Se recogió información de documentación bibliográ-fica especializada de diversas fuentes, del material delas propias instituciones contrapartes y de las respuestasde las y los directivos de éstas a tres formularios diseña-dos especialmente para rescatar sus criterios. De formacomplementaria, se contó con 12 sistematizaciones deexperiencias institucionales que dieron ejemplos de casosy rutas específicas.

El proceso duró 12 meses y fue coordinado por unequipo de facilitación que contó con la participación deseis tipos de interlocutores/as, sumando en total 46 per-sonas involucradas de forma directa: siete mujeres y 39hombres, entre expertos y coordinadores, sistematizado-res de experiencias, miembros del Sistema de FacilitaciónRegión Andina-EED y directivos o representantes de las29 ONG de desarrollo rural en los países mencionados.

Los lineamientos metodológicos tomaron en cuentaque el principal sujeto de referencia e interlocución en elproceso de diálogo serían las ONG contrapartes del EED,con actividades en el desarrollo rural de la región andina.

Esta identificación tiene consecuencias para la deli-mitación del ámbito, alcance y especificidad de loscontenidos a ser tratados. No ignora a los múltiplesactores del desarrollo rural, sino que pone énfasis en

introducción

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las ONG involucradas para lograr un producto que seaadecuado a su tamaño y perfil.

El trabajo de recolección de información y análisis sebasa en el desarrollo de tres ejes simultáneos y relacio-nados: diálogo, sistematización e interpelación.

El eje de diálogo exigió recolectar información, pro-cesarla y devolverla sistemáticamente en diferentes mo-mentos con una lógica de comunicación horizontal;ayudó a visualizar la construcción de autoimagen de lasONG en base a su posicionamiento con respecto a en-foques y prácticas de acción, y permitió identificar ten-dencias de enfoque y estrategias con base en los datosque las propias instituciones entregaron.

El eje de la sistematización dio paso a la elaboraciónde criterios de selección de 12 experiencias ilustrativasde determinados aspectos como la especialidad, ámbitoterritorial, estrategias de acción y población interlocutora.

El eje de la interpelación se enmarcó en la identifica-ción de los enfoques de desarrollo rural en la región,construidos desde una perspectiva histórica para visua-lizar actores y temas principales, además del diseño y laexposición de lo que el equipo considera que es la ex-periencia de las ONG en base a sus logros, formas detrabajo y desafíos. Todo esto fue puesto a consideraciónde los participantes y debatido ampliamente.

El proceso contempló la participación horizontal yequitativa de las instituciones involucradas. La comuni-cación entre el equipo de coordinación y las contrapartesse estableció explícitamente con las y los directores o laspersonas de contacto designadas, a través de la internet,en conversaciones directas y en dos talleres regionales.

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Los antecedentes sobre reflexiones y prácticas fueronprocesados y devueltos a las propias ONG en fichas, condatos de todas las instituciones participantes. Y se in-centivaron espacios y mecanismos de circulación de in-formación e intercambio de materiales en la modalidadde comunicación horizontal y trabajo en red, para pro-mover un mayor conocimiento entre las partes que in-tervinieron en las distintas etapas.

Alerta conceptual y metodológica

En el estudio se optó por exponer las prácticas y lasreflexiones generales para las ONG que intervinieronen el proceso de diálogo y con esta decisión tambiénsurgieron otras determinaciones que deberán ser to-madas en cuenta.

La ubicación física de las contrapartes del EED en cin-co países andinos permite manejar una perspectiva re-gional, incluso teniendo en cuenta que en algunospaíses hay un mayor número de ONG que en otras, co-mo las que se encuentran en Perú, en contraposicióncon las que están en Colombia. A fin de lograr un pro-ducto que exponga una nueva dimensión, no fueronatendidas las diferenciaciones nacionales presentes enel discurso de muchas ONG.

En ese sentido, el resultado que se registra en esteestudio no representa una evaluación ni una sistema-tización de las 29 contrapartes del EED y, por ello, nopresenta la estructura de un informe ni expone infor-mación comparativa de las instituciones y de los países,ni intenta abarcar determinados indicadores.

Quienes lean este documento podrían tener dificul-tades con la denominación del sujeto social usado con

introducción

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relación a la acción de las ONG, por ejemplo, en el usode términos como campesino, indígena, originario,pequeño productor, agricultor familiar, familias mes-tizas del área rural y otros.

Cada término tiene distintas connotaciones en losdiferentes países andinos, por ello se tuvo que estable-cer algunos acuerdos en un marco de generalización.Sin embargo, por las connotaciones que han adquiridolas denominaciones de los sujetos, será necesario pro-fundizar sobre dicha discusión en el futuro.

Optamos por la frase “población campesina indíge-na” para denominar a las familias que viven en el árearural y se dedican a actividades económicas caracteri-zadas por la pluriactividad en muchos lugares y queno sólo asumen identidades de las culturas originariasde la región andina.

La palabra “campesino” suele ser relacionada, pormuchas instituciones, con la economía de autosuficien-cia alimentaria.

Los términos “pequeño productor” tienen una rela-ción más dinámica con el mercado, mientras que cuan-do las ONG hablan del “indígena” u “originario” serefieren a estructuras sociales de raíz étnica, con un des-fase tecnológico con lo urbano sea este “blanco o mes-tizo”; aunque otras perspectivas los exponen como unavirtud.

El diálogo fue facilitado mediante la revisión deabundante literatura producida por las propias ONGy por académicos del ámbito del desarrollo rural delos países andinos o aquellos que lo toman como re-ferencia para sus reflexiones.

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En el estudio fueron citadas las referencias imprescin-dibles, pero al final se expone una amplia bibliografíadistribuida por capítulos, lo que puede ayudar a profun-dizar y auscultar otras vías para los temas expuestos.

El escenario presente y futuro

El proceso de diálogo se realizó en el marco de la si-tuación de crisis financiera mundial que, a lo largo delaño 2009, generó incertidumbre incluso en los volúme-nes, prioridades y relaciones de la cooperación Norte–Sur para el desarrollo.

Simultáneamente, la reflexión debió tomar en cuentados factores preponderantes en la región andina. Poruna parte, la creciente fuerza política (en algunos casosde gobierno) del sujeto social campesino indígena y, porotra, las tensiones entre los bloques de poder que sehan conformado en esta parte del mundo.

Esa no es únicamente una referencia coyuntural oanecdótica, sino más bien determinante para la reflexiónsobre los temas de desarrollo rural, puesto que éste semantiene como parte importante de las agendas eco-nómicas y políticas, incluso cuando no aparece explíci-tamente desplegado.

Implícito o no, el desarrollo rural es materia de de-bate y referencias que acumulan alcances y atributossobre una base de comprensión no siempre clara y,menos aún, acordada entre sus protagonistas. De he-cho, uno de los esfuerzos del proceso era formularuna definición comprensiva de desarrollo rural, capazde mostrar sus elementos constitutivos de base y laforma en que éstos se manifiestan en tres enfoques ydistintas perspectivas.

introducción

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El esfuerzo no fue sólo conceptual, sino se comple-mentó con la construcción de un marco histórico refe-rencial para mostrar que la opción mayoritaria de lasONG es el resultado de una orientación práctica y ecléc-tica, fruto –a su vez– de distintos momentos y tendenciasdel desarrollo en general y del desarrollo rural en parti-cular, en los países de la región.

El marco histórico fue trabajado con un horizonte de30 años, tomando como punto de partida dos aspectosconstitutivos: el entorno vinculado a la apertura del pro-ceso democrático en la región y la autoidentificación delas instituciones como agentes de desarrollo.

De ese modo, se vinculan permanentemente elemen-tos del entorno y de la acción de las ONG. Las respuestasque éstas reciben, adaptan y experimentan; y los resul-tados que obtienen se constituyen así en una referenciapara el análisis a través de la identificación de los princi-pales nudos del desarrollo rural.

Finalmente, la reflexión conduce a la identificación dedesafíos externos e internos para las instituciones, queson propuestos en el marco de la hipótesis de que eldesarrollo rural seguirá siendo, en el mediano plazo, unaapuesta que no se puede dejar de lado.

La estructura del estudio

El texto tiene cuatro capítulos. El primero plantea elcontenido conceptual básico con respecto al desarrollorural y tres de sus enfoques desde una visión de cons-trucción histórica, cuyos principales hitos se configuran.

El segundo expone aspectos generales y comunes dela acción de las contrapartes participantes en el proceso

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de diálogo, su relación con los enfoques de desarrollo ylos resultados que recogen. El tercer capítulo proponelos principales desafíos que las ONG presumiblementedeben enfrentar en el nuevo escenario histórico regional.

En el cuarto y último se presentan las conclusiones.Cada uno de los capítulos cuenta con una bibliografíade referencia que fundamenta, interpela o promuevecontenidos relevantes del proceso.

Las y los lectores también encontrarán 15 gráficos enforma de esquemas conceptuales, elaborados con el pro-pósito de facilitar el seguimiento de las pistas de análisis.

Si bien el estudio final se alimentó del proceso de diá-logo, su contenido es de exclusiva responsabilidad delos autores, por lo que no representa la posición del EEDni de las 29 ONG mencionadas de manera individual;aunque su pretensión es recuperar y exponer gran partede la información y el debate que se generó en el cursode su elaboración.

Óscar Bazoberry Chali Carmen Beatriz RuizEquipo de Facilitación del Proceso de Diálogo

introducción

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CAPÍTULO 1

CONCEPTO, CONTEXTO Y ENFOQUES

Existen varias maneras de definir el concepto de desarro-llo rural; aunque la mayoría de las veces no se lo halle

explícito. Por ello, se propone una definición orientadora,inspirada en un conjunto de elementos dispersos en la bi-bliografía consultada y en la propia reflexión del estudio.

Desarrollo rural es un proceso dinámico de cambios su-cesivos, orientado a generar mejores condiciones de viday de trabajo para hombres, mujeres y sus familias que hanoptado por mantenerse en el área rural por una decisiónpropia o porque no tuvieron otro tipo de oportunidad.

Ese proceso requiere de una serie de condiciones eco-nómicas, políticas y culturales que deben ser gestionadas

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por una colectividad que interactúa interna y externa-mente con varios actores en términos de residencia, pro-ducción, conservación de recursos naturales y provisiónde servicios, con base en valores e indicadores históricosy territorialmente determinados.

Para comprender el desarrollo rural no se puede dejarde pensar en el desarrollo local, la distribución de latierra, las actividades agropecuarias y forestales domés-ticas, y el grado de estabilidad y calidad laboral en finca,como autoempleo o bajo una relación salarial.

De ese modo, la ruralidad es una opción de personas,familias y comunidades, y forma parte de la movilidadhumana con sus procesos de flujos e influjos hacia elcampo, excluyendo las situaciones extremas de trasladoforzado.

Por ello, en condiciones de igualdad democrática y derespeto a los derechos de las personas, no debe conce-birse a la ruralidad como una fatalidad de los más pobresy menos aptos para la modernidad, sino como el resul-tado de las decisiones que los individuos y las familiasvan tomando.

Consecuentemente, el desarrollo rural no significa laestabilidad de grupos familiares en el área rural, enten-dida como el aislamiento en un microespacio, sino laelección de formas de trabajo y de vida vinculadas a laproducción agropecuaria campesina.

Comprender la gestión colectiva del desarrollo ruralnos introduce y orienta en la identificación del valor delas iniciativas individuales y familiares, y la importanciade las vecindades y fronteras. En algunos casos, los te-rritorios se han constituido y desarrollado en contextos

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propicios; en otros casos se desarrollaron en espaciosconflictivos, sobre todo cuando tienen que ver con laconservación de los recursos naturales.

Las condiciones que diferencian situaciones y accionesespecíficas de desarrollo rural permiten establecer pa-rámetros de valoración y evaluación. Se formulan a partirde valores y prácticas culturales que se van manifestandode una manera particular en cada época histórica y ex-presan pautas de relación con los fenómenos sociales,políticos y económicos del entorno.

Simultáneamente, los contextos históricos determinanla medida valorativa que permite identificar el grado deequidad social en base a territorios, municipios, paíseso regiones de mayor envergadura.

La unidad territorial es importante porque su estudiopuede dar cuenta de las potencialidades existentes y delas desigualdades establecidas. En función de estos doscriterios se determinan los parámetros de los elementosque hacen que las condiciones de vida estén totalmenteatadas al concepto de desarrollo, con horizontes tem-porales definidos.

La historia particular de los países andinos (se tomó encuenta para este estudio a Bolivia, Perú, Chile, Ecuadory Colombia), similar a la del resto de Sudamérica, Cen-troamérica y el Caribe, es un antecedente imprescindiblepara comprender la perspectiva del pasado, presente yfuturo del desarrollo rural.

Los procesos políticos, sociales y económicos han de-terminado un particular estándar de desarrollo, diferen-ciable de otras regiones del mundo, en aspectos comolos derechos humanos, la construcción de ciudadanía, la

CONCEPTO, CONTEXTO Y ENFOQUES

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recuperación y distribución de tierras, los procesos de re-construcción de identidades, la forma por la que han op-tado los estados y su inserción en un mundo globalizado.

El recuento del contexto en el que se insertan el debatey la acción del desarrollo rural ayuda a comprender lascaracterísticas propias del proceso de los países andinos,puesto que existen pautas comunes que, con maticesen tiempo y espacio, permiten ejercicios de análisis na-cionales y regionales, evidenciando la puesta en escenade enfoques similares en cuanto a su motivación y es-trategia; aunque no haya existido una coincidencia me-cánica en el tiempo.

Los enfoques, prácticas y orientaciones adoptadospor los estados y las instituciones privadas correspondena contextos dinámicos. En las tres últimas décadas, lapoblación rural ha vivido mejoras progresivas en el ejer-cicio de sus derechos civiles y políticos; acceso a bienesde producción y a servicios, principalmente en educación,comunicaciones y salud.

A pesar de esos avances, cada paso hacia delante enlas acciones de promoción al desarrollo trae consigo másdesafíos y nuevos procesos de reflexión que adquierenrelevancia en el marco de un contexto macrorregional einternacional que introduce criterios, declaraciones y di-námicas que dialogan de manera permanente con los es-pacios locales. Por ejemplo, en los últimos cinco años seconstataron grandes diferencias entre los países andinosen la forma en que los gobiernos ubican y comprendenel desarrollo rural, la fortaleza de las organizaciones ruralesy las estrategias adoptadas.

Si bien esa es una realidad innegable, este estudio noexpone el corto plazo, sino más bien pretende mostrar

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concepto, contexto y enfoques

las características del contexto en el largo plazo, a partirde los principales cambios que han significado una opor-tunidad para avanzar en el desarrollo rural, y enumerarlos enfoques de desarrollo adoptados, sin establecer ór-denes de prelación o jerarquía entre ellos.

En todo caso, el propósito es mostrar que los aportesal desarrollo rural deben valorarse en base a la adopciónoportuna de la gama adecuada de las perspectivas delos enfoques de interpretación y acción en respuesta alos cambios del entorno político, social y económico.

1.1. Perspectiva histórica

Las ONG contrapartes del EED, involucradas en el pro-ceso de diálogo, son instituciones consolidadas que in-tervienen en espacios y agendas públicas del desarrollorural desde hace 30 años, en promedio, y previsiblemen-te la mayoría de ellas tiene todavía perspectivas de largoplazo hacia el futuro.

El origen de muchas de estas ONG estuvo vinculadoa distintas corrientes de iglesias y movimientos políticos.Su trabajo se inspira en las transformaciones registradasen los países sudamericanos, principalmente en lo quese refiere a su democratización, ampliación de las ciu-dadanías y reformas agrarias.

Dictaduras y democracias inestables dibujaron el con-texto en el que las instituciones más antiguas iniciaronsu trabajo. Sin embargo, hace más de tres décadas quelos países de la región andina viven una democracia con-tinua. En este periodo se han producido transformacio-nes sociales y políticas en las que las ONG participaronactivamente junto a otros actores en beneficio de laspoblaciones de esta parte del mundo.


Hoy, la mayor preocupación en los regímenes demo-cráticos tiene que ver con el crecimiento desigual de lassociedades sudamericanas y la incorporación de los gru-pos menos favorecidos, entre ellos los pueblos indígenasy las mujeres.

Aunque existe una preocupación común, las perspec-tivas locales son diversas. Algunas ONG trabajan parareducir la marginación a la que están sometidas las per-sonas de escasos recursos por parte de los sistemas po-líticos, sociales y económicos dominantes; otras actúanpara que los marginados tomen para sí las institucionespor la vía democrática. Unas y otras aún buscan nuevaspautas de desarrollo con resultados más contundentespara reducir la pobreza.

En la dimensión nacional, los países de la región sediferencian a partir de las opciones políticas del desarro-llo, con ciclos que no coinciden en tiempo y espacio,mientras que en el trabajo de las ONG las iniciativas tien-den a ser equiparables, debido a que las dinámicas lo-cales y municipales presentan en general contextos yoportunidades con características más cotidianas.

Como los estados experimentan transformaciones per-manentes, la construcción de nuevas ciudadanías es elorigen de nuevos actores sociales. Por ello, los cambiosde contexto, producto y efectos de la acción de múltiplesactores determinan adecuaciones institucionales a las na-cientes dinámicas. Las ONG no escapan a estos procesos;es más, es deseable que dispongan de mecanismos deorientación y ajuste permanente (Gianotten, 2006).

Entre los cambios destacables se encuentra la preocu-pación global por superar la pobreza, reflejada en distintasdeclaraciones de los gobiernos del mundo aglutinados

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en la Organización de las Naciones Unidas (ONU), lo queincrementó el número de acciones de cooperación bila-terales y multilaterales para el desarrollo rural.

1.1.1. Principales cambios del contexto estatal

Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú compartenhitos históricos cercanos y similares en el tiempo, procesoy resultados, los mismos que transformaron los contextosestatales en los que actúan las ONG.

Al respecto, existe consenso en que las transforma-ciones han transitado dentro de un proceso progresivode modernización de los estados, dominado por un sis-tema de acumulación de capital que impuso nuevas ca-racterísticas a la articulación de los países andinos conel resto del mundo.

Como se muestra en el cuadro siguiente, hay hitosque permiten delinear una perspectiva andina y eso ex-plica la posibilidad de estudiar y comprender las accionesde desarrollo de manera regional; aunque esté latenteel riesgo de perder énfasis particulares valiosos.


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CAMBIOS REFERENCIALES DE CARÁCTER ESTATAL Cuadro Nº 1

HITOS BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR PERÚ• 1952, voto deanalfabetosy mujeres.

• 1994, voto a los18 años.

• 2009, voto en elextranjero.

• 1953, ReformaAgraria.

• 1994, Tierras Co-munitariasde Origen(TCO).

• 2009, dotacióngratuita yexclusivapara comu-nidades.

• 1935, voto de mujeres eneleccionesmunicipales.

• 1949, voto de mu-jeres en to-da elección.


• 1972, voto deanalfabetos.


• 1954, voto de mujeres yanalfabetos.



• 1961, ComitéAgrario.


• 1929, voto de mujeres.


• 1967,obligatorie-dad del voto

• 1978, voto deanalfabetos.


• 1964, ReformaAgraria yColoniza-ción.

• 1970,abolición del trabajo precario enagricultura.

• 1973,nueva Leyde ReformaAgraria.

• 1955,voto de mujeres.

• 1979, voto a los18 años, deanalfabetosy en el exterior.

• 1963, Ley de basespara la ReformaAgraria.


VOTO UNIVERSAL

DISTRIBUCIÓN DE TIERRAS

Elaboración propia con ajustes en los talleres regionales. Julio, 2009.

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CAMBIOS REFERENCIALES DE CARÁCTER ESTATAL HITOS BOLIVIA CHILE COLOMBIA ECUADOR PERÚ

• 1994,descentrali-zación muni-cipal.

• 2009, autonomíasdepartamen-tales, regionales,municipalese indígenas.

• 1991, ratificación.

• 2004, inclusión deagrupacionesciudadanas ypueblos indígenasen el sistemaelectoral.

• 1992, Ley Orgáni-ca Constitu-cional de Municipali-dades.

• 2002,elección directa dealcaldes.

• 2008, ratificación;2009, entraen vigencia

• 1988,incorpora-ción de candidatu-ras indepen-dientes.

• 1991, reformaconstitucio-nal adoptarégimendescentrali-zado.


• 1994, estatuto básico delos partidosy movimien-tos políticos.

• 1994, Ley Especialde Descen-tralizacióndel Estado yParticipa-ción Social.


• 1998, reconoci-miento demovimien-tos políticosdiferentes a partidos políticos.

• 1998,descentrali-zación.


• 2003, participa-ción de candidatu-ras indepen-dientes.

DESCENTRALIZACIÓN

INCLUSIÓN DE ASOCIACIONES

CIUDADANAS EN SISTEMA

ELECTORAL.

DECLARACIÓN 169

DE LA OIT

Cuadro Nº 1

Elaboración propia con ajustes en los talleres regionales. Julio, 2009.

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Como se puede ver en el cuadro, los países de la regiónfueron avanzando en una serie de aspectos democrati-zadores. Sin embargo, el progresivo avance en las polí-ticas sociales no condice con alternativas de desarrollo,especialmente en el campo económico y tampoco pre-senta una lectura lineal.

En la mayoría de los casos, los hitos expuestos hansido objeto de distintas interpretaciones y connotaciones,y también de marcados retrocesos, entre los cuales, ana-lizados desde el desarrollo rural, se pueden mencionar:las tendencias a la reconcentración de tierras, a vecesincentivada por algunos gobiernos, y la masificación depolíticas agroexportadoras en contraposición a las eco-nomías familiares rurales.

A esos retrocesos se añaden la lógica de la transna-cionalización reforzada por algunos de los tratados delibre comercio; la feminización de las estrategias asis-tenciales, sobrecargando de tareas y responsabilidadesa las mujeres; la opción por la reducción de la partici-pación del Estado en la economía e incluso su margi-nación como organismo regulador y la criminalizaciónde los movimientos sociales.

La matriz económica basada en economías extractivas,mineras, petroleras, agroindustriales y forestales es unelemento común en los países andinos, a tal punto que–al margen del régimen de explotación y la forma departicipación estatal– éstos aún son altamente depen-dientes de los ingresos generados por la exportación deinsumos y derivados de los recursos naturales.

También existen alternativas, aún incipientes, introdu-cidas por algunas organizaciones políticas que proponenuna nueva visión de desarrollo, de estructura institucional

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y principalmente de reforma simbólica. En el centro deldebate están la perspectiva plurinacional y la posibilidadde un sistema económico que garantice la sostenibilidadde la naturaleza y desarrollo para los más pobres.

Y para ubicar el contexto estatal contemporáneo deldesarrollo rural en el que se mueven las ONG, se pro-pone prestar atención a cuatro grandes ejes: el fortale-cimiento de los sistemas políticos democráticos, ladescentralización de las entidades públicas, los ciclosde estatización y de privatización y la ejecución de unaamplia gama de políticas sociales.

Fortalecimiento de sistemas políticos

Los cinco países andinos mencionados están viviendoun periodo promedio continuo de 30 años de sistemaspolíticos democráticos asentados en el mecanismo delvoto universal, incorporación paulatina de medios par-ticipativos de consulta, institucionalización de normasde equidad de género y sistemas de participación activade la población en la gestión local.

Luego de la conquista democrática, Bolivia, Ecuadory Perú interrumpieron la gestión gubernamental al me-nos en una ocasión. A pesar de ello, lograron encontrarmecanismos institucionales para convocar nuevamentea la ciudadanía a elegir a sus autoridades.

En Bolivia, Colombia y Ecuador se produjeron reformasconstitucionales que pasaron por asambleas constitu-yentes y optaron por el referéndum como mecanismode consulta a la población. Si a ellos se añade a Chile yPerú, también se puede mencionar la incorporación demecanismos para la ampliación del sistema políticoelectoral a nuevos actores, incluyendo disposiciones


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que promueven la participación de las mujeres y, en al-gunos casos, de grupos minoritarios.

Si bien hasta los recientes sucesos en Honduras noparecía previsible que los militares volvieran a definirlos destinos de la política, en casi toda la región hay de-bates sobre la capacidad de recambio y estabilidad delsistema político, la reelección presidencial, la composi-ción y representatividad de los entes legislativos y la ins-titucionalidad e independencia de los organismoselectorales y judiciales.

A la par de un permanente ajuste del sistema político,instancias que tradicionalmente fueron requeridas comomediadoras en conflictos políticos y sociales, tal el casode la Iglesia Católica, están perdiendo espacio en la ma-yoría de los países. Fueron creadas instancias estatalescomo los Defensores del Pueblo, con unos 20 años deactividad; aunque en algunos casos disminuyó la visibi-lidad de su rol interpelador y protector de derechos.

También se están construyendo iniciativas de integra-ción, aunque con tensiones entre gobiernos, como laUnión de Naciones del Sur (Unasur), que se asientan enuna diplomacia internacional con una función más activaen el ámbito político. Y están apostando a jugar un papelactivo en la profundización de la democracia, integraciónregional y orientación de la cooperación, no sin pasarantes por muchas dificultades.

Todo lo mencionado es muestra palpable de que lademocracia en los países andinos es aún un tesoro querequiere de mucho cuidado. La debilidad institucional,las frágiles estructuras de los sistemas de representacióny la persistente situación de pobreza podrían desenca-denar nuevos procesos de inestabilidad.

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Descentralización de entidades públicas

Los cinco países decidieron apostar por los regímenesdescentralizados; aunque con distinto grado de compe-tencias y asignación de responsabilidades y recursos paralas unidades subnacionales.

En todo caso, la mayor descentralización permite unaampliación considerable de la presencia y acción del Es-tado en los territorios nacionales y genera nuevos espa-cios para las actividades del desarrollo.

A nivel local de los generalmente denominados mu-nicipios, se ha establecido una mejor y más amplia co-nexión entre la acción estatal y la ciudadanía. Y aunqueno hay estudios contundentes sobre el impacto de ladescentralización en la migración, la educación, la saludy las iniciativas económicas, es cierto que se ha desen-cadenado una dinámica local que aborda distintos as-pectos de la vida de los habitantes rurales que habíansido descuidados, principalmente en la ampliación y con-trol de calidad del acceso a servicios y en la apertura amayores cuotas de participación política de las mujeres.

No todo es una taza de leche. Hay voces críticas queaseguran que, en realidad, se trata de una desconcen-tración de obligaciones que no va acompañada de ca-pacidades económicas y técnicas para atender demanera adecuada los aspectos centrales del desarrollode la población.

Otras van más allá y afirman, sin prueba alguna, quese atomizaron la corrupción y la ineficiencia estatal. Untercer grupo sostiene que la descentralización es unapolítica deliberada para desmovilizar las demandas y losmovimientos nacionales.


Desde la visión de las instituciones de desarrollo rural,la descentralización política y administrativa fue unaoportunidad; aunque no libre de dificultades como lastensiones entre distintos niveles de gobierno que res-ponden a opciones políticas polarizadas o cuando losintereses locales chocan contra los de otros niveles, co-mo puede ocurrir en la construcción de una carretera,el aprovechamiento de aguas o la explotación de re-cursos mineros y petroleros.

Aunque actualmente existen tensiones entre la con-solidación de los niveles intermedios de gobierno y suvinculación con los nacionales y municipales, la tendenciaes que se amplíen y profundicen las atribuciones de losniveles descentralizados. El fortalecimiento y la compa-tibilización de facultades que apunten a la complemen-tariedad será una tarea a mediano plazo.

Entre la estatización y la privatización

En los últimos 100 años de la historia republicana delos países andinos se puede observar una oscilación mar-cada entre los polos de mayor a menor participación delEstado en las actividades económicas y viceversa. Estosciclos no han coincidido con ninguna tendencia o régi-men político en particular, ya que se dieron tanto en go-biernos democráticos como en militares.

Los programas de ajuste económico, promovidos porel Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mun-dial (BM), en los años 80 y 90 del siglo pasado, imple-mentaron la liberalización y privatización de lasactividades productivas, incluso de la provisión de bienesy servicios básicos. Este período fue bastante homogéneoen los países andinos, como también fueron comuneslos conflictos entre los gobiernos y la población.

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Los programas de privatización recibieron innumera-bles críticas, principalmente derivadas de la insatisfacciónde los usuarios con la manera en que los nuevos opera-dores privados manejaban los servicios públicos y básicos(electricidad, agua potable y alcantarillado, telecomuni-caciones, transporte e hidrocarburos). La mediación delEstado no fue valorada como eficiente para cuidar losintereses nacionales y, en algunos países, los conflictosderivaron en crisis políticas muy fuertes.

En la actualidad se destacan dos frentes. En el primero,Bolivia y Ecuador impulsan una rearticulación de la me-diación estatal, incluso con presencia directa en la ad-ministración de servicios. En la otra orilla, Perú yColombia tienen una participación privada profundizada.Chile, en cambio, mantiene una política más estable ypróxima al segundo grupo, con amplia participación pri-vada y con algunas empresas de explotación minera enpropiedad del Estado.

Es tema de debate si las dos perspectivas expuestaspueden demostrar diferencias significativas en la matrizproductiva, el modelo de desarrollo y la sostenibilidadambiental puesto que, en general, los países aún de-penden de la explotación y exportación de recursos na-turales, por lo que el cambio del titular no significó lamodificación del modelo de desarrollo (Gudynas, 2009).

También habrá que tomar en cuenta otros aspectosque permiten mostrar la diferencia de las perspectivasadoptadas, por ejemplo la gestión social de los recursosy la distribución y sostenibilidad de la riqueza; aunqueaún es temprano para sacar conclusiones.

De igual forma, la estatización ha generado muchaexpectativa y movilización de la población, en cambio


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la privatización, por principio, fragmenta a las organi-zaciones sociales; aunque no se puede afirmar que estasdiferencias se mantendrán o profundizarán en el me-diano y largo plazo. Sin embargo, en lo inmediato sí in-fluyen en el debate y en la gestión de las políticaspúblicas orientadas al desarrollo rural.

Amplia gama de políticas sociales

Los gobiernos de los países andinos adoptaron polí-ticas de asistencia social en lugar de procesos efectivosde reducción de la pobreza que, especialmente en losúltimos años, devinieron en un conjunto de accionesestandarizadas.

En algunos países esas medidas modificaron el rostrode la pobreza, pero en el fondo no alteraron ni dismi-nuyeron sustancialmente el origen de la indigencia ymenos aún consiguieron generar condiciones apropia-das para que las personas de bajos ingresos aprovechensus conocimientos y sus recursos culturales.

Un ejemplo que respalda esta aseveración son laspolíticas de equidad de género, impulsadas intensiva-mente por la cooperación internacional y los movimien-tos de mujeres durante la década de los años 90 delsiglo pasado, llegándose a la aprobación de leyes es-pecíficas y políticas públicas, y a lanzar campañas ma-sivas de opinión pública e instituciones dentro de losaparatos estatales.

Pero si bien las leyes aún existen y lograron ciertos ni-veles de influencia en el sentido común, la mayoría delos mecanismos institucionales han desaparecido o lan-guidecen debido a la carencia de recursos estatales quelos hagan sostenibles.

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En la actualidad, los países andinos han ampliado suspolíticas de asistencia social hacia mecanismos de dis-tribución monetaria directa a la población más pobre,con enfoque de discriminación positiva y, en algunos ca-sos, incluso con fórmulas de acceso universal.

Nuevamente puede llamar la atención que países congobiernos tan distintos hayan adoptado políticas socialessimilares. Una de las explicaciones es que estas formasde transferencia directa fueron promovidas por organis-mos multilaterales, incluso se crearon condiciones cre-diticias favorables que garanticen la liquidez para cumplircon estos compromisos que se consolidan como dere-chos en la población.

Otro fruto de estas políticas sociales puede ser obser-vado en el sector rural más empobrecido, donde se hagenerado alguna condición adicional para que las fami-lias puedan hacer pequeñas inversiones en sus predioso dedicarles más tiempo a sus actividades familiares.

En este sentido, es posible afirmar que las transferen-cias monetarias no condicionadas pueden concebir opor-tunidades de desarrollo y, por tanto, serían más eficientesque las condicionadas o las asignadas en bienes y pro-ductos alimenticios.

En la medida en que los países tengan recursos, esprevisible que continúen las políticas sociales basadasen transferencias directas. Un debate con propuestas,más que un simple rechazo o concentrarse en la soste-nibilidad, podría ayudar a incorporar ajustes que per-mitan a las personas de escasos recursos disponer dedinero como pequeños capitales de consumo, en loscasos extremos, o pequeñas inversiones, para quienesdispongan de condiciones.


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1.1.2. Principales cambios del contexto social

Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú son paísesque, en comparación con otros, aún guardan una pro-porción importante de población rural, estimada en al-rededor del 25 por ciento.

Bolivia tiene el porcentaje más alto, 38 por ciento, yChile, el más bajo, 14 por ciento. A pesar de los datosporcentuales, en términos absolutos la población ruralse mantiene casi inalterable desde hace 50 años, conalgunas variantes por países.

El proceso de urbanización de los países andinos pre-senta similitudes; aunque también diferencias significa-tivas a la hora de valorar la perspectiva del desarrollorural como puede verse en las áreas metropolitanas deLima y Santiago que concentran gran parte de la pobla-ción de Chile y Perú (alrededor del 30 por ciento), encambio en Bolivia, Colombia y Ecuador se presenta unadistribución poblacional más heterogénea en distintoscentros urbanos.

En todo caso, los países mencionados han vivido flujosmigratorios importantes del campo a la ciudad; aunquetambién hubo movilidad humana significativa entre re-giones rurales, con marcada tendencia a la posesión denuevas tierras e iniciativas económicas.

En los países andinos disminuyó la migración esta-cional de mano de obra agrícola, debido a que en lasactividades comerciales fue incrementado el nivel tec-nológico y disminuyeron los requerimientos. Sin em-bargo, también mucha población se asentó en loscentros urbanos periféricos próximos a las zonas másdinámicas económicamente.

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En general, la organización del empleado rural, tradi-cionalmente sindical en los cinco países, disminuyó ensu cobertura, capacidad de movilización e influencia, yen muchas regiones prácticamente no existe.

El empleo rural es asumido como marginal o comple-mentario a otras actividades económicas de las familiascampesinas, razón por la que no se hicieron esfuerzossuficientes para estudiar esta problemática para poderincorporar acciones de protección pertinente y oportunadesde el Estado y los gremios de la sociedad civil.

El tratamiento gubernamental de los aspectos socialesdel área rural de los países andinos está vinculado a unarelación e interpretación estadística que indican que elaporte de la actividad agropecuaria va decayendo, en-contrándose en un promedio del 12 por ciento. La po-blación empleada en ese sector se acerca al 30 por cientoy la mayoría recurre a formas de autoempleo familiar.

Mientras tanto, la pobreza sigue persistiendo en másdel 50 por ciento de la población, por lo que se descartaque los habitantes de las zonas rurales tengan por sísolos la capacidad necesaria para superar la situaciónen la que se encuentran, especialmente quienes no dis-ponen de tierra suficiente.

En Perú (Eguren, 2008) y Chile (PNUD, 2008) han sur-gido propuestas de indicadores e interpretaciones alter-nativas que agregan a las estadísticas oficiales nuevasperspectivas que permiten ofrecer datos muy distintos,por ejemplo agregando la definición de ruralidad a laspoblaciones cuya economía está más articulada con lasactividades pesqueras, forestales y agropecuarias. Si estosindicadores son aplicados, las cifras conocidas hasta hoyvarian de forma significativa.


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También es importante hacer notar que persisten lasformas organizativas comunitarias que rebasan el orde-namiento administrativo estatal; aunque la mayoría delas políticas públicas se inclinó por individualizar la pro-piedad. Éstas dan lugar a movimientos y organizacionessociales y políticas más fuertes en el campo. Por ejemplo,hoy existe una multiplicidad que enarbola demandas ypropuestas campesinas indígenas articuladas unas vecesa movimientos sociales y sindicales y otras a organiza-ciones de carácter económico.

A finales del siglo XX surgieron organizaciones conreivindicaciones de las identidades indígenas y sus de-rechos territoriales, que han tenido la capacidad de in-terpelar al conjunto de la sociedad de los países, másallá de los temas propiamente rurales.

A pesar de que la vinculación política entre campo yciudad fue siempre importante, en los últimos años suarticulación se ha vuelto más evidente. Incluso, el movi-miento del campo ha superado los espacios regionalesy nacionales, convirtiéndose en uno de los más dinámicosde la región andina y de Sudamérica.

El debate sobre la explotación de los recursos natura-les, sus características, consecuencias, distribución debeneficios y su sostenibilidad dio a luz una nueva gene-ración de propuestas; pero también conflictos y articu-laciones en los que las representaciones políticas decomunidades campesinas e indígenas son protagonistas,algunas veces en calidad de víctimas y otras como actorespolíticos (Giarracca, 2004).

Otro tanto ocurrió con los procesos derivados de lasnegociaciones de los Tratados de Libre Comercio (TLC),

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puesto que los sectores rurales pobres fueron un núcleoimportante de movilización; aunque nunca quedó muyclaro que si ellos serían o no los más afectados.

En general, hay un fenómeno de ampliación del interésde las organizaciones rurales por la política y las reglasde desarrollo de los países, trascendiendo el campo co-tidiano de lo productivo y cultural.

De todos modos, no hay que olvidar que aunque lasorganizaciones se interesan en los procesos extraterri-toriales, no descuidan los aspectos más cercanos a sussectores, lo que explica que en muchos casos los actoresdel mundo rural enfrentan de manera oportuna los pro-cesos de descentralización y consulta social que todoslos países aplicaron en las dos últimas décadas.

1.1.3. Principales cambios en el contexto rural

Hace tres décadas, la organización intercomunal decampesinos indígenas era precaria y casi inexistente enlos niveles regional y nacional, por lo que las iniciativasinstitucionales de promoción se abocaban al trabajo fa-miliar como un elemento constitutivo de movimientosmás amplios.

Actualmente, la presencia de organizaciones fuertes,acompañada de medios de comunicación accesibles yde amplia cobertura, demanda un trabajo en red quepermita actuar en el campo político, producto de supropia capacidad de representación y de los otros as-pectos del desarrollo.

Otras transformaciones son más difíciles de cuantificaro visibilizar porque se han ido naturalizando, como las


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alteraciones del paisaje y cambios ecológicos producidospor la llegada de nuevas especies, vegetales y animales;tecnologías y sistemas productivos, y formas de asenta-miento y ocupación del espacio.

Hay preocupación porque las variaciones ecológicasvan acompañadas de pérdidas en la diversidad local, loque significa la alteración del valor de los conocimientos,prácticas y tecnologías ancestrales (Zoomers, 2002).

El espacio rural de hoy es muy diferente al de hace 50años, no sólo por efecto de la acción del hombre en elcontexto local, como la contaminación de fuentes deagua, sino también como consecuencia de cambios glo-bales y naturales, como la disminución de los glaciaresy la cadena de secuelas que esto acarrea.

El espacio rural ha estado sometido a transformacionespermanentes, lo que requiere de un proceso de adap-tación continua de los componentes del ecosistema, en-tre ellos, de la actividad humana.

En algunas regiones de los países andinos es evidenteel deterioro de los recursos naturales: la pérdida decobertura boscosa y la disminución de la fertilidad delos suelos. La capacidad de regeneración de los siste-mas biológicos ya no actúa de manera natural, por loque es necesario introducir prácticas de conservacióny restauración que suelen ser muy costosas y de largoplazo.

En otras zonas todavía existen excepcionales condi-ciones de desarrollo de actividades económicas y pro-ductivas asociadas al uso de la tecnología de riego y laincorporación de las labores agroforestales a la actividadde la economía familiar.

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En este contexto, las políticas estatales han giradoentre la promoción de la economía familiar, la asociativay la empresarial, en ciclos caracterizados por la convi-vencia de distintas formas de organización de la pro-ducción, generalmente con énfasis en la producciónpara el mercado.

Es posible e incluso necesaria la convivencia del con-junto de actores rurales; sin embargo, cuando éstos com-piten por un mismo recurso como la tierra, se puedenconvertir en un obstáculo para el desarrollo de la eco-nomía familiar y las políticas de desarrollo rural.

También hay tensiones entre los avances que se refle-jan en la ampliación de la cobertura educativa y mayorinformación sobre los derechos de las mujeres y el accesoque las jóvenes rurales más educadas e informadas tie-nen a mejores y estables condiciones de trabajo y de suposición en la familia.

De igual manera se reconocen contradicciones entrelas políticas estatales para mantener bajos los precios dealimentos y productos del campo que llegan a la pobla-ción urbana, y la necesidad de mejorar los términos deintercambio en la economía global.

Producto de esas contradicciones, todos los países hanvivido procesos de distribución de tierras y posterior re-concentración de la propiedad agraria, y una muestrason: el impulso de la producción de alimentos y forrajes,con base en políticas agroexportadoras; el establecimien-to de sectores agroindustriales y la incorporación de in-sumos externos en el proceso productivo, principalmentefertilizantes y agroquímicos que facilitaron nuevas arti-culaciones del sector comercial y de servicios con el cam-pesinado.


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Otro cambio se registra en el nivel de acceso de buenaparte de las poblaciones rurales a infraestructura y a vi-vienda, salud, educación y medios de comunicación;aunque en muchos casos es discutible la pertinencia cul-tural de los sistemas y la calidad de los bienes y servicios.Ese fenómeno generó otras necesidades y nuevas opor-tunidades.

Los mercados son más amplios y complejos. Se reco-noce que hay una penetración muy grande hacia el cam-po y que ello ha modificado incluso los patrones deconsumo alimentario. La economía rural crea condicio-nes favorables para el crecimiento de áreas urbanas es-pecializadas en la provisión de servicios y en lacomercialización y transformación de productos del cam-po. Se observa mayor interdependencia alimenticia, tec-nológica y de hábitos culturales.

Esa mayor interdependencia y las relaciones campo-ciudad no implican una homogeneización cultural; todolo contrario. Cada día surgen y se consolidan reivindi-caciones de los pueblos indígenas para establecer nosólo nuevas formas de propiedad de la tierra, sino tam-bién para dialogar con los estados y la población sobrela incorporación de conceptos y prácticas menos pro-ductivistas y más amables con la naturaleza.

Existen sectores que proponen normas de protecciónmás estrictas, principalmente en aquellas áreas que ne-cesitan ser conservadas por su diversidad de recursosgenéticos. Pero, esas iniciativas tropiezan con los inte-reses de grupos que impulsan medidas que incentivanla explotación de los recursos como el petróleo, los mi-nerales y el aprovechamiento de las especies más valiosasdel bosque.

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Las regiones productoras de hoja de coca en Bolivia,Colombia y Perú tienen una situación particular, pues sibien se pueden considerar marginales en cuanto a su-perficie cultivada en relación con el promedio nacionaly en comparación con otras actividades, reciben atenciónrelevante a nivel internacional y se destacan por la fuerzade las organizaciones de productores locales.

Después de haberse identificado las áreas rurales comoespacios significativamente más pobres que las zonasurbanas y con una fuerza de interpelación política capazde generar afinidades y alianzas, se incrementó de ma-nera progresiva la cantidad de instituciones privadas queofertan actividades y recursos para impulsar el desarrolloen el campo.

Hay una variedad significativa de capacidades, espe-cialidades, calidad y sostenibilidad de las intervencionesofrecidas, habiéndose multiplicado el número de enti-dades de desarrollo.

En muchas regiones, las familias rurales disponen deacceso a servicios financieros y otros especializados enla promoción de actividades, sobre todo agropecuariasy forestales. Sin embargo, la oferta para las mujeresaún es complementaria a la economía familiar y, en esesentido, es asistencial y casi anecdótica, incluso en zo-nas de donde los hombres emigran por trabajos tem-porales la mayor parte del año, dejándolas a ellas acargo de la familia y de la sostenibilidad de la finca.

1.2. Enfoques de desarrollo rural

Para comprender mejor este capítulo, se debe asumirque un enfoque de desarrollo rural es una manera par-ticular y diferenciada de formular premisas teóricas y


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metodológicas, y de gestionar líneas de acción a partirde la visión general de desarrollo rural.

Mediante la formulación e implementación de distin-tos enfoques se evidencia la permanente búsqueda derespuestas a las cambiantes realidades y su relación conlos contextos históricos y económicos globales.

A partir del estado del debate sobre el desarrollo rural,en este estudio se alude a tres enfoques de desarrolloestablecidos sobre tres formas de entender el origen dela pobreza y, en consecuencia, de orientar accionestransformadoras para resolverla: enfoque estructural,enfoque del desarrollo de factores individuales y cultu-rales, y enfoque del desarrollo institucional.

Cada uno de esos enfoques se subdivide en tres pers-pectivas que enfatizan en factores de causa y efecto y,por tanto, propuestas de intervención más detalladas.

Si bien las diferencias entre enfoques y sus perspectivasson relativamente claras a nivel conceptual, no existenen la práctica de forma pura. Al contrario, discursos yacciones combinan distintos elementos de manera com-plementaria; aunque puede haber una fusión de meca-nismos incluso contradictorios. Por lo tanto, laconvivencia de enfoques no supone la inhibición del ca-rácter político de cada perspectiva (Rubio, 2002).

Es más, se puede establecer una línea cronológica queidentifique los periodos de formulación y mayor desarrolloconceptual de cada uno de los enfoques y sus distintasperspectivas. Como en el anterior caso, la delimitacióntemporal tendría sólo valor de inventario, pues en la prác-tica son atemporales y dependen de los contextos políticosy el ámbito de cobertura al que se vinculan.

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En determinados contextos, alguno de los enfoqueses el que sobresale con claridad; sin embargo, los otroscontinúan activos, incluso como componentes subor-dinados de una reflexión o acción.

El recuento que se presenta a continuación tiene finespedagógicos e intenta establecer una ruta general; aun-que puede tener matices de país a país. Su valor, portanto, es que permitirá ubicar la acción de las ONG enun marco teórico, ampliando la perspectiva que se dioen el marco histórico.

Así como los enfoques y sus perspectivas puedencompartir un criterio sobre el concepto general dedesarrollo, se consolidan indicadores sobre los quehay acuerdo y que permiten evaluar y comparar si-tuaciones concretas, programas y proyectos. Ejemplode ellos son: población discriminada por sexo y edad,revalorización cultural, declaración y observación dederechos, sostenibilidad ambiental, dotación de bienesy servicios e incremento de ingresos.

Las intervenciones para la reducción de los índicesde la pobreza en poblaciones específicas, como losgrupos vulnerables, pueden responder de manera in-diferenciada a los tres enfoques expuestos. Aunquese presenten discusiones metodológicas acerca de lavalidez y la eficiencia de las distintas iniciativas, hastael momento éstas no han establecido un bagaje con-ceptual que permita identificarlas propiamente comoenfoques alternativos.

Otro ejemplo es la preocupación medioambiental,presente en todas las alternativas expuestas, por lo queen estos casos resulta más bien significativo indagar


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sobre la manera en que un discurso particular prestaatención a la sostenibilidad en el aprovechamiento delos recursos productivos (Gómez, 2008).

1.2.1. Enfoque de desarrollo estructural

El enfoque de desarrollo estructural toma como puntode partida que la ausencia de desarrollo de algunas re-giones, sectores sociales y personas se debe a causasque escapan a su propia voluntad y, más bien, respondena una forma de organizar la economía y las relacionesde poder que beneficia a un sector económico y socialdominante que buscará mantenerla inalterable.

Desde esa visión, el enfoque de desarrollo rural es-tructural propone modificar las relaciones asimétricascomo el único camino para superar desigualdades y ex-clusión, generando un proceso dinámico de cambio quecorresponde al ámbito del Estado e involucra al conjuntode la población.

En ese enfoque, las ONG se asumen como actoraspolíticas promotoras de transformaciones estatales, conla movilización social, la investigación y la vigilancia parala denuncia como sus principales herramientas.

Con respecto a la posición y condición de las muje-res, el enfoque estructural supondría cambios cultu-rales y normativos que mantienen las brechas degénero, reflejadas en la ausencia o en las dificultadesde titulación de tierras a su nombre y estructuras for-males y patriarcales de representación social y política,que producen una concepción económica de su papelsubordinado o complementario en las economías fa-miliares campesinas.

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Dentro del enfoque estructural existen por lo menostres perspectivas que nos interesa realzar: de la exclu-sión, de la desigualdad y de la crítica a la monocultu-ralidad.

En la perspectiva de la exclusión se asume que la po-breza de las personas y de los países se debe a su incor-poración subordinada en los sistemas económicosnacionales y mundiales, como se fundamenta al señalar:“Para comprender la dinámica de la pobreza resulta ne-cesario examinar los procesos tanto de inclusión comode exclusión, así como las relaciones entre las clases do-minantes y dominadas, grupos e individuos, ya que esa través de sus múltiples vínculos que el sustento de lospobres contribuye al enriquecimiento de los ricos y, porende, a su miseria continua” (Kay, 2007).

Los factores sobre los que se asienta la exclusión pue-den ser territoriales (campo-ciudad, urbano-rural), eco-nómicos, culturales, religiosos, civilizatorios, de género,generacionales y étnicos.

Las sociedades encuentran elementos históricos ydiscursivos para establecer relaciones de subordinaciónde unos grupos hacia otros y de aprovechar la riquezagenerada por todos. Estas relaciones se sostienen enla estructura propia de los estados, por tanto, el orde-namiento y la disputa política juegan un rol preponde-rante en su sostenimiento y en las posibilidades decambio; aunque éstas sean solamente de los gruposprivilegiados.

Desde una visión global, “la exclusión que enfrentanlos productores rurales resulta de una forma de dominioy subordinación de la agroindustria transnacional que,


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en vez de reproducirlos como explotados, los excluye,generando el declive productivo, la dependencia alimen-taria y la pauperización” (Rubio, 2002).

La exclusión no es un factor natural del progreso ydesarrollo de la modernidad; viene acompañada demecanismos de dominio político. Para modificar las re-laciones excluyentes es preciso cambiar las estructurasque se benefician de la existencia de los sectores colo-cados en condición de pobreza con el ejercicio de lafuerza; aunque ésta haya sido advertida simplementecomo una ventaja política, de capital o tecnológica.

Otra perspectiva del enfoque estructural es la desigual-dad. Desde esta mirada, el crecimiento económico, ladesigualdad y la pobreza son variables endógenas, re-sultado del proceso económico.

La variable exógena fundamental es la desigualdadinicial entre los individuos en la dotación de activos(bienes) económicos y sociales. Para que los países deltercer mundo puedan lograr la convergencia en ingresoper cápita (por habitante) y en igualdad tienen que mo-dificar esas condiciones iniciales, lo que equivale a cam-biar la distribución no sólo de los activos económicos,sino también de los activos políticos y culturales (Figue-roa, 2001).

El opuesto de la igualdad parece sugerir un principiode homogeneización de los activos culturales, en refe-rencia a las oportunidades educativas y formativas delas personas. Desde esa perspectiva, los activos políticosse referirían a la apertura de los mecanismos de partici-pación y toma de decisiones que estarían restringidos aciertos individuos y grupos.

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No se debe olvidar que la teoría de la desigualdad ex-plica la diferenciación como un hecho que no se originaen el presente, sino que sería fruto de una estructura yadiferenciada que se reproduce. En ese caso, detrás detal reproducción se encontrarían lógicas económicas yculturales, más que políticas.

Una tercera perspectiva, más reciente y que toma fuer-za, es la que en este estudio se califica como crítica a lamonoculturalidad, en tanto comprensión lineal y unila-teral del mundo, articulada con el poder político, eco-nómico y social, como raíz de la existencia de individuosy grupos en situación de permanente desventaja. Esoocurre porque hay población que no comparte los valoresuniversalizados por el poder y, por ello, son nulas susposibilidades de articulación virtuosa.

Desde la perspectiva de crítica a la monoculturalidad serechaza que los criterios de formulación de las teorías deldesarrollo provengan de la cultura occidental como la úni-ca interpretación del mundo. Esta visión es excluyente yno coincide con otros sistemas cognitivos y sociales.

Para superar los límites del actual modelo se necesitala construcción de una nueva epistemología del desarro-llo basado en sociedades multiculturales. En algunosde los países andinos se encuentra en construcción elconcepto del “buen vivir”, que orienta las reformas enlas políticas públicas para dotarles de nueva identidad,recuperando valores de las culturas originarias.


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La pluriculturalidad entendida como la posibilidad detener un mundo más diverso en sus orientaciones na-cionales y culturales, y una perspectiva enriquecedorade la noción clásica de desarrollo, requiere de cambiospolíticos y estatales.

En todos los casos, la transformación del Estado esun elemento central; de ahí que la actividad políticaaparece en el centro del debate. En los países andinosparece haber disminuido el número de grupos que pro-ponían caminos violentos para hacer las reformas es-tructurales. Más bien, surgieron movimientos sociales,políticos y académicos que se incorporaron a las reglasde la democracia y, a partir de sus logros electorales,están promoviendo transformaciones estructurales.

1.2.2. Enfoque de lo individual y cultural

El enfoque de desarrollo de factores individuales y cul-turales considera como punto de partida que si bien losfactores limitantes para el desarrollo han tenido y tienenorigen estructural, las causas de la pobreza son agravadaspor las propias desventajas de las personas, expresadasde manera individual y grupal.

El concepto de desarrollo humano, impulsado por elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) y adoptado en gran medida en las Metas delMilenio, recoge una tradición de pensamiento que ubi-ca en los individuos la capacidad de su propia trans-formación. Desde ese ángulo, las desigualdades seproducen porque las personas no tienen las mismasoportunidades y, por ello, una plataforma básica demedidas para atender la salud, la educación y los re-cursos económicos de la población generaría condicio-nes para el desarrollo de los países.


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A pesar de que supuestamente existen similitudes en-tre el concepto de desarrollo humano y los denominados,en este estudio, factores individuales y culturales, no seutiliza el primero porque se limita al objetivo de dismi-nución de la pobreza, adquiriendo un estándar que nocorresponde propiamente a los valores de igualdad, equi-dad, justicia y participación política que orientan la laborde las ONG con las que se trabajó.

En cuanto a los derechos de las mujeres, el enfoquede desarrollo de factores individuales y culturales trabajóun conjunto de instrumentos para disminuir las brechasde género en capacidades y conocimientos; los métodosde diagnósticos diferenciales para mujeres y hombres;la ampliación de coberturas y permanencia educativapara niñas y jóvenes, y la oferta de educación técnicacomo mecanismo de inserción laboral.

Desde el enfoque de desarrollo de factores individualesy culturales, las ONG son proveedoras de bienes y cono-cimientos para que los individuos y sus organizacionesmovilicen sus recursos y consigan cambios en su entornoy en el ambiente político estatal en el que se insertan.

A diferencia del enfoque de la Organización de lasNaciones Unidas (ONU), las instituciones incorporanun componente político porque entienden que el for-talecimiento de un sector de la población causa nor-malmente conflictos con otros actores sociales ypolíticos que se resisten al cambio, porque creen quese ve afectada su situación; aunque ésta no respete elinterés colectivo.

En consecuencia, las acciones de desarrollo debierangenerar condiciones que le permitan a las personas y

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colectividades encontrarse en mejor situación para par-ticipar activamente en un conjunto más amplio de re-laciones económicas, sociales y políticas.

Aunque existen diversas perspectivas para el enfoquede desarrollo de factores individuales y culturales, esteestudio se limitará a las más comunes en las ONG: la demarginalidad, la del capital social y la de estrategias devida.

En la perspectiva de la marginalidad, las personas dis-ponen de acceso precario, limitado o nulo a los serviciosde salud, empleo formal, a las instituciones sociales ypúblicas, y a los medios de comunicación e información;no poseen los atributos sociales y sicológicos apropiadosni los valores y normas para participar en la moderniza-ción. Las instituciones diseñan programas especiales pararevertir tales carencias (Kay, 2007).

En ese marco, los individuos son incorporados paula-tinamente en la medida en que adquieren los atributossociales necesarios para los procesos de modernidad.También se encuentra presente el criterio de movilidadsocial en términos de clase y, por tanto, existe ciertoprincipio homogeneizador en una masa intermedia entrelos sectores más pobres y los más pudientes.

Sin embargo, en los países andinos esta incorporacióna la modernidad no siempre genera movilización de cla-se, ya que se mantienen los atributos culturales y socialesque habitualmente engendraron discriminación. Por ello,se crean universos sociales que no necesariamente inter-actúan de manera positiva entre ellos; aunque disminuyóla fatalidad de la pobreza relacionada con la pertenenciaétnica y de otra naturaleza.


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Una perspectiva un tanto distinta es la del capital so-cial. Las personas del área rural de escasos recursoseconómicos no son vistas como víctimas pasivas delsistema capitalista, sino como sujetos que construyenestrategias de sustento con una serie de recursos, entreellos el “capital social”, que en momentos de crisis ex-trema les ayuda a sobrevivir, apoyándose en la solidari-dad de sus redes sociales y organizaciones comunitarias(Nederveen Pieterse, 2001; citado por Kay, 2007).

La concepción de capital social se refiere a “lazos decooperación y confianza (…). Las funciones que desem-peña el capital social son varias (…); sirven para presionary obtener recursos externos (…), para abaratar costosde transacción, para manejar recursos naturales de formasustentable, para comercializar mejor los productos delos socios, para construir bienes públicos y para asumirfunciones que antes competían a organismos públicos”(Flores, 2002).

Como se puede ver en la cita, la incorporación delconcepto de capital determina la orientación de las ac-tividades que corresponden a este enfoque. Se trataríade generar procesos de desarrollo a través de la movili-zación de los capitales que poseen los pobres, así comoel reforzamiento o la provisión de los recursos que pue-dan faltarles.

El concepto se fue ampliando a un conjunto abun-dante de factores, por lo que en gran medida la opor-tunidad de una acción tiene que ver con un diagnósticopreciso de los aspectos más sensibles.

Suele ser muy difícil diferenciar estas perspectivas conlas de estrategias de vida; en realidad podrían considerarse

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complementarias. Los investigadores Cristóbal Kay y An-thony Bebbington se refieren al asunto. “Si bien los po-bres poseen poco o ningún acceso a otras fuentes decapital, muy a menudo sí tienen bastante capital social,tal como las redes sociales y las conexiones a través demembresías en organizaciones, patrocinios, institucionesde solidaridad y otros, los cuales les permiten enfrentarsea las crisis de subsistencia y pueden hasta permitirles laposibilidad de acumulación de capital y una salida de lapobreza” (Kay, 2007).

Las estrategias de vida son el conjunto de activos tan-gibles, humanos, sociales, naturales y culturales a loscuales las personas acceden y combinan en su objetivode incrementar su ingreso, poder y nivel de satisfacción.Y son, al mismo tiempo, la forma con la que la genteactúa para incrementar el acceso, uso y transformaciónde dichos activos (Bebbington, 2002).

Las perspectivas del desarrollo del enfoque tienen encomún el reconocimiento de que las personas y los gru-pos humanos se encuentran en condiciones para admi-nistrar y transformar sus propias vidas. En cada casoespecífico existen factores que les han permitido sobre-vivir en condiciones adversas –desde ecológicas hastasociales– y su transformación desencadena mecanismosde adaptación que les permitirán encontrar nuevamenteel equilibrio interno.

En la práctica, la aplicación de esos conceptos (consi-derándolos una fortaleza para mejorar las condicionesde desarrollo) puede terminar generando contradiccionesal pretender, por ejemplo, incorporar a esas personas almercado a partir de las condiciones que, más bien, lespermitieron sobrevivir al margen de éste.


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Otro aspecto sensible que se debe tomar en cuenta esel de la tecnología cuando se la considera un recurso parael fortalecimiento de capacidades y acciones orientadasa la promoción del desarrollo (Nalverte, 1992). ¿Cuántode lo propio y cuánto de lo externo es necesario para mo-vilizar positivamente los recursos de los pobres, sin per-turbar sensiblemente los patrones productivos que lespermitieron cierto nivel de estabilidad?

Incorporada la dimensión política a la que ya se hizoreferencia, en este enfoque es común la tensión entreel nivel familiar, el comunitario, el local y el regional. Enunos casos son espacios que se complementan y loscambios en uno de ellos abre un proceso de transfor-mación en los diferentes niveles; en otros, en cambio,se contraponen o no se encuentran, pero siempre existeel riesgo de sobrevalorar uno de los niveles y observar alos otros como factores perturbadores.

En términos de evaluación y valoración, como ocurrecon la aplicación de los índices de desarrollo humano,este enfoque tiene las mayores oportunidades paracuantificar los propósitos de las acciones de desarrolloa una escala de agregación desde el individuo hastalos niveles más amplios, por tanto, también generacondiciones para la comparación, ya sea en factoresde tiempo en una misma unidad o de espacios geo-gráficos y sociales distintos.

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1.2.3. Enfoque de desarrollo institucional

El énfasis puesto en los complejos institucionales y sucapacidad transformadora es la característica principal delo que se denomina enfoque de desarrollo institucional.

Las instituciones pueden actuar de manera comple-mentaria, compartiendo diagnósticos, estudios y sistemasde planificación. Los consensos son lo más importantepara este enfoque, a fin de que desencadenen una acciónque estimule el desarrollo armónico de la población.

Si bien el enfoque de desarrollo institucional no esnuevo, el énfasis institucional se ha fortalecido con losprocesos de descentralización y la creación de unidadesde gestión asentadas en territorios concretos.

Este enfoque y sus distintas perspectivas tienen unaorientación de carácter local; aunque se cobijen y pro-muevan en normativas nacionales.

En los territorios pueden existir actores más dinámicos,al menos públicamente, y éstos se convierten en el com-plejo institucional aparente, además, establecen interre-laciones, generalmente y preferentemente a la cabezade una entidad estatal del nivel de gobierno más cercano.

Sin embargo, no se debe olvidar que al menos hay que“prestar atención a cinco sistemas complejos que operanen los territorios: el sistema de administración estatal, eldel mercado, el de los partidos políticos, el de las familiaspertenecientes al estrato socioeconómico de élite y el delas comunidades campesinas” (Durston, 2005).

El enfoque de desarrollo institucional hace hincapié enla promoción y el fortalecimiento de las organizaciones

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de mujeres, diferenciadas de las de los hombres, para fa-vorecer su propia representación y, por lo tanto, su accesoefectivo al ejercicio de poder e inclusión de sus demandasde género en las agendas territoriales de desarrollo.

En este enfoque, las ONG se asumen y son asumidascomo actores locales, ya que pueden desenvolverse, ymuchas veces se les exige que lo hagan, en derecho pro-pio, proponiendo acciones y poniendo sus capacidadesy recursos a disposición del entramado institucional quebusca una orientación común.

La primera perspectiva que asociamos a este enfoqueaún vigente es la del Desarrollo Rural Integral (DRI). Apartir de la hipótesis de que el desarrollo requería tra-bajar un conjunto muy amplio de demandas y necesi-dades –en sus orígenes más allá que la dotación detierras– llamó la atención la existencia de una serie defactores sobre los que es necesario intervenir.

Se inicia un proceso de valorización de las perspectivasmultidisciplinarias, relacionado al carácter multidimen-sional del desarrollo. Los diagnósticos se vuelven máscomplejos en la medida en que no sólo describen cadauno de los factores presentes en un territorio, sino tam-bién la interrelación que existe entre ellos.

A mismo tiempo que se reconoce la integralidad delas acciones necesarias para desarrollar determinado te-rritorio, se presentan dos fenómenos en las ONG: algu-nas optan por ampliar el abanico de sus ofertas y otrasvan especializándose en determinadas áreas, y promue-ven una mayor articulación institucional.

En los orígenes y en ausencia de una institución estatal,una organización social o una ONG lideraron procesos


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de articulación institucional. En algunas regiones de lospaíses andinos, las iglesias también jugaron un papelimportante en el llamado a trabajar un objetivo común.

En ciertos momentos, la lectura compleja del DRI pusoénfasis en elementos centrales. Inicialmente se concentróen el acceso a la tierra, luego en el desarrollo de mercadoscerca a los años 80, incluyendo el desarrollo tecnológicoy la productividad de la economía rural. Con el tiempo,los proyectos se ampliaron y así resultaba difícil identificarla variable central para resolver la pobreza (Glave, 1994).

El énfasis por la integralidad se desvaneció en losmarcos conceptuales. Se asumió que respondía a undato de la realidad y una necesidad práctica; empero,la preocupación principal se fue concentrando en lasostenibilidad de las iniciativas de desarrollo.

“Entonces surge el desarrollo rural sostenible (…), unaespecie de nuevo apellido para el desarrollo, ya que eldesarrollo no es desarrollo rural integral si no es desarrollorural sostenible; prácticamente es la misma antigua pro-puesta de los DRI, que incluye los temas del impacto am-biental o el manejo de recursos, la gestión del agua, delsuelo y de los bosques” (Glave, 1994).

El Desarrollo Rural Sostenible (DRS) es una ampliaciónde la perspectiva del DRI, entendido como la relacióndinámica, integral y sistémica entre los componentesambiental, económico, tecnológico, social, organizativoy cultural (Plataforma Novib, 1999).

La sostenibilidad consistiría en armonizar la interrela-ción de los diferentes factores presentes en determinadoespacio, generando recursos para satisfacer las necesi-dades del presente y garantizar su disponibilidad futura.

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El carácter de sostenibilidad estaría asentado princi-palmente en los factores ambientales, pues es el com-ponente que determina las potencialidades y limitacionesdel ecosistema. Los otros factores son valorados en surelación con la naturaleza; por tanto, se trata de com-prender el entorno natural y adecuar las prácticas quesobre él se ejercen.

Se desarrolló una cantidad importante de innovacionestecnológicas para responder al criterio de sostenibilidad,al mismo tiempo, existe un permanente llamado a re-cuperar y fortalecer tecnologías y prácticas locales y cul-turales que han demostrado ser muy efectivas parasostener a una población por tiempos muy largos.

Sin embargo, dentro de la perspectiva de la sosteni-bilidad suelen olvidarse las lógicas económicas y sociales,como la persistente pobreza que empuja a las familiasrurales a ejercer presión sobre los recursos, llegando mu-chas veces al límite de la sostenibilidad o propiamentea la degradación de los mismos.

Los factores relacionados al concepto de sostenibilidadse ampliaron a otras nociones que incluyen los conceptosde integralidad, equidad, participación, interculturalidady eliminación de la discriminación contra la mujer (Pa-checo, 1999).

El desarrollo rural sostenible adoptó gran parte de lavisión del DRI, diferenciándose por el énfasis en los fac-tores naturales del entorno y su capacidad de reproduc-ción en el tiempo.

Y como una perspectiva más reciente, de la que muchosautores dicen que aún está en construcción, se difunde ydiscute el concepto del Desarrollo Rural Territorial (DRT).


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Esta perspectiva se explica como un proceso de trans-formación productivo e institucional de un espacio ruralespecífico, cuyo fin es reducir la pobreza rural. De esta de-finición se desprende que el DTR descansa sobre dos pilaresrelacionados: la transformación productiva y el desarrolloinstitucional cuyo contenido es necesario precisar.

“La transformación productiva tiene el propósito dearticular competitiva y sustentablemente a la economíadel territorio con mercados dinámicos, lo que suponecambios en los patrones de empleo y producción de unespacio rural determinado. El desarrollo institucional tie-ne como objetivo estimular la concertación de los actoreslocales entre sí y entre ellos y los agentes externos rele-vantes, así como modificar las reglas formales e infor-males que reproducen la exclusión de los pobres en losprocesos y los beneficios de la transformación produc-tiva” (Shejtman y Berdegué, 2004).

Los sucesivos calificativos al desarrollo rural, desdeesta perspectiva territorial/institucional, muestran los én-fasis, principalmente económico, social y ambiental, so-bre los que gira la relación con el territorio.

En la práctica, en esta confluencia de factores se presen-tan los desencuentros entre las definiciones conceptuales,las herramientas y metodologías con la conformación his-tórica de los territorios. Las áreas que pertenecen sobretodo a las subdivisiones político-administrativas de los paísesno necesariamente encuentran correspondencia con losfactores naturales, económicos e institucionales sobre losque se requiere intervenir.

Esta limitación dio lugar a que se busque comple-mentar la definición territorial con articulaciones cul-turales tradicionales de organización sociales y con

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identidades que pueden trascender los límites políti-co-administrativos o ser de menor magnitud. Se en-contrará esta discusión con más fuerza en las etapasrecientes del debate territorial.

Algunos términos y sus definiciones que expresan ladelimitación del espacio son microrregión, región y cuen-ca. Otros son provincia, mancomunidad, municipio, co-muna, comunidad y territorio indígena.

Las perspectivas del DRI y del DRT pueden presentarcierta flexibilidad; aunque se reconoce que hay una can-tidad mínima y necesaria de recursos disponibles quegeneren condiciones de desarrollo y sostenibilidad nosólo ambiental, sino también institucional.

En cambio, la perspectiva del desarrollo sosteniblese inclina por el reconocimiento de la cuenca comounidad mínima de análisis y de gestión. Cuenca, eneste marco, es la denominación de una zona geográficatributaria de un cauce natural de agua, que vincula apartir de ahí territorio, economía, población y cultura.Los elementos de la naturaleza confluyen y se interre-lacionan con los aspectos sociales, lo que hace máscompleja la dimensión territorial que la pretendida pri-macía de los elementos físicos.

En cada territorio existen recursos naturales, activi-dades económicas y diversos intereses empresariales,tanto individuales como comunitarios que actúan conbase en marcos políticos y legales determinados a ni-veles supralocales. El desarrollo territorial contiene unpropósito que muchas veces no es explicitado: inter-venir en territorios donde las condiciones naturales,sociales y políticas han generado grandes desigualda-des (Janvry, 2002).


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Se critica al DRT porque no incluye en su aplicaciónla complejidad y el contexto histórico del concepto dedesarrollo territorial, pues más allá de las característicasobjetivas de la constitución de territorios, existen as-pectos subjetivos en la construcción de los sujetos queno se resuelven con criterios técnicos de planificaciónterritorial.

Esa deficiencia conduciría a una visión que hace ho-mogéneo lo territorial, olvidando o negando las incon-gruencias de su construcción histórica (al menos desdeel punto de vista de la división político-administrativa delos distintos estados), así como las diferentes perspectivasculturales e imaginarios de modernidad de los pueblosindígenas de la región andina (Medina, 1988).

Al mismo tiempo, la generación de propuestas políticasetnocéntricas no termina de diseñar estructuras de ad-ministración territorial que se relacionen con los criteriosuniversales de desarrollo.

Otro componente crítico, que no ha sido consideradosuficientemente en el marco conceptual, es la persisten-cia de estructuras locales de poder poco interesadas enel desarrollo y su articulación con intereses extraterrito-riales que pueden ser transnacionales o residentes localesen ciudades cercanas.

Finalmente, el fenómeno de la globalización inter-pone criterios de determinismo en la distribución mun-dial de la riqueza, lo cual muchas veces no esconsiderado adecuadamente (Rhon, 2005). Lo mismoocurre con la propuesta de cadenas de valor, en la quelas relaciones extraterritoriales generan exigencias queno coinciden con el desarrollo en los espacios rurales(Pérez M., 2001).

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Con todo, la propuesta del DRT se difundió intensi-vamente en el ámbito estatal de los países andinos, enla medida en que se fue descentralizando, incluso enaquellas áreas en que se mantuvo centralizada las de-cisiones, aunque se desconcentró la gestión.

A partir de ese contexto histórico, del marco concep-tual sobre desarrollo rural y los diversos enfoques dedesarrollo sistematizados y expuestos en la primera partede este estudio, se advierte la complejidad del entra-mado para establecer pautas comunes y universales querespondan al título general de este trabajo “¿Qué es-perar de las ONG?”.

Con distinto énfasis en diferentes periodos históricos,las ONG combinan enfoques y perspectivas, a los cualescorresponden distintos papeles, entre ellos ser promo-toras de cambios políticos; ser proveedoras de recursos,conocimientos y capacidades; y ser actoras territoriales.

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CAPÍTULO 2

LA EXPERIENCIA DE LAS ONG

En este segundo capítulo se aborda el rol de las ONGno sólo como una reflexión conceptual, sino desde

sus resultados y modalidades de trabajo, respondiendoa dos preguntas centrales: qué lograron y cómo actúan.Para ello, se recurre a un ejercicio de generalización, ex-poniendo lo que tienen en común y dejando de lado susespecificidades.

El objetivo es identificar, a partir de las acciones con-cretas, cuáles son sus potencialidades. En el punto“¿Qué son y qué hacen las ONG?” se contextualiza algrupo de instituciones participantes en el proceso dediálogo. En la sección “Logros de las ONG” se exponeaquello que efectivamente lograron en la práctica. Losdatos fueron obtenidos de las publicaciones de las 29instituciones, de formularios provistos por el equipo de

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facilitación del diálogo, de dos talleres regionales y 12experiencias sistematizadas.

En el subtítulo “Líneas de acción y estrategias de lasONG” se describen aspectos sobre su forma de trabajoy a las principales herramientas que emplean en su ac-cionar. En el último punto, “Relación entre las líneas deacción y los logros”, se establece el vínculo entre laspropuestas y los resultados obtenidos, a partir de lasáreas de especialidad de su trabajo.

A diferencia de lo que podría considerarse una se-cuencia entre lo que se hace y lo que se logra, en elestudio se resolvió metodológicamente identificar pri-mero los resultados del trabajo realizado por las ONGinvolucradas y luego la forma en que intervienen paraconseguirlos, debido a la relación intrínseca entre loslogros y las capacidades de las instituciones; un prin-cipio de realidad que permite aquilatar la dimensióndel aporte de éstas.

2.1. ¿Qué son y qué hacen las ONG?

El hecho de que haya más instituciones denominadasONG dificulta la definición de un campo de acción y deuna cualidad específica para estas instituciones.

En los países andinos como Bolivia, Chile, Colombia,Ecuador y Perú hay instituciones públicas que actúancomo ONG por su forma de organización y financia-miento; otras que se confunden con el Estado, más quepor criterio jurídico, por su manera de interactuar conla población, a través de proyectos específicos; y estánlas que ejecutan obras a través de licitaciones de orga-nismos privados y estatales.

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Por la diversidad de esas instituciones, el momento deconstruir tipologías se debe tomar en cuenta: las espe-cialidades y coberturas, las coyunturas particulares y losmomentos históricos en los que fueron creadas y en losque intervienen. Si bien el fin de este estudio no es ahon-dar en esos temas, es indispensable mencionarlos.

El perfil de ONG que se presenta fue predeterminadopor la relación entre el EED y las contrapartes en Bolivia,Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Además, como asocia-ción de utilidad pública y obra de las iglesias evangélicasde Alemania, el EED tiene una misión y opciones especí-ficas, lo mismo que la mayoría de sus contrapartes, insti-tuciones sólidas de régimen privado, sin fines de lucro yno confesionales y políticamente no partidarias.

Algunas instituciones trabajan en distintos ámbitosdel desarrollo, relacionadas con diversas poblacionescontrapartes y con líneas de acción y cobertura territorialdiferentes; otras decidieron hacerlo con y desde los de-rechos de las mujeres. También están las que se espe-cializan en el campo específico del desarrollo rural y sonpocas las que reúnen las especialidades de desarrollorural y derechos de las mujeres.

Cada institución tiene algún enfoque que le da carac-terísticas particulares y, en función a éste, tiene una tra-yectoria reconocida por las organizaciones sociales ygobiernos, expresada en convenios, asesoramiento y co-participación en servicios y procesos de desarrollo.

El siguiente cuadro muestra a las ONG que participa-ron en el diálogo sobre desarrollo rural, con datos sobreel país donde funcionan, año de fundación, tiempoaproximado de trabajo y el momento en que recibieronel primer apoyo del EED.

la experiencia de las ong

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Cuadro Nº 2

Contraparte País Año de Rango de años Primer apoyo fundación de existencia de proyectos, respaldado financieramente por el EED*

CINEP Colombia 1962 41-50 años 1985

DESCO Perú 1965 1986

ACLO Bolivia 1966 1980

CADEP Perú 1968 1987

FEPP Ecuador 1970 31-40 años 1981

CIPCA Bolivia 1971 1977

CIPCA Perú 1972 1982

CIED Perú 1973 1982

OCAC Chile 1974 1981

CBC Perú 1974 1988

SEPADE Chile 1975 1981

CEPES Perú 1976 1981

NEWEN MAPUCHE Chile 1976 1982

QHANA Bolivia 1977 1981

LAS CONTRAPARTES DEL EED EN PAISES ANDINOS

* En muchos casos, la relación entre el EED y la organización contraparte no se interrumpió desdela primera fase de cooperación financiera. Los objetivos de la cooperación –proyectos y progra-mas–, las líneas de acción y/o las áreas de intervención, sin embargo, sí se modificaron en el trans-curso de dicha relación.

Fuente: Formulario 1 y fichero EED

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Cuadro Nº 2LAS CONTRAPARTES DEL EED EN PAISES ANDINOS

Contraparte País Año de Rango de años Primer apoyo fundación de existencia de proyectos, respaldado financieramente por el EED*

CAAP Ecuador 1977 31-40 años 1981

CEDEP Perú 1977 1992

GIA Chile 1978 1984

CEDAP Perú 1978 1985

FLORA TRISTÁN Perú 1979 21-30 años 1993

CEDER Perú 1983 2006**

SODEM Chile 1983 1993

CEMADEC Ecuador 1983 1995

CEDEP AYLLU Perú 1983 1992

ARARIWA Perú 1984 1993

CEDEPAS Perú 1984 1995

SARTAWI Bolivia 1985 1986

AOPEB Bolivia 1991 11-20 años 2006**

FUNDACIÓN TIERRA Bolivia 1991 1992

COORU Perú 1992 1992

SIPAE Ecuador 2003 1-10 años 2005**

* En muchos casos, la relación entre el EED y la organización contraparte no se interrumpió desdela primera fase de cooperación financiera. Los objetivos de la cooperación –proyectos y progra-mas–, las líneas de acción y/o las áreas de intervención, sin embargo, sí se modificaron en el trans-curso de dicha relación.**Se trata de cooperación técnica profesional, máximo por dos períodos de tres años.

Fuente: Formulario 1 y fichero EED

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Todas las ONG participantes en el proceso de diálogocaracterizan a las poblaciones contrapartes de su trabajocomo población campesina, en algunos casos indígena,dedicada a la producción agropecuaria o servicios rela-cionados a ese rubro, y como habitantes de comunidadesy localidades de áreas rurales.

La mayoría de las instituciones tiene datos demográ-ficos y socio-económicos detallados por municipios ocomunas, y no siempre es posible conseguir que losdesagreguen por sexo y edad, lo que impide tener unaapreciación general de las condiciones de vida y posiciónsocial de las mujeres, y hace invisibles las diferencias degénero y, por ende, entorpece las estrategias específicasde intervención.

Un mayor nivel de precisión se encuentra en los datosde las coberturas territoriales, como se puede apreciaren el siguiente cuadro.

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COBERTURA GEOGRÁFICA DE LAS ONG Cuadro Nº 3

PAÍS INSTITUCIÓN

BOLIVIA ACLO Nueve municipios en los departamentos de Chuquisaca,

Potosí y Tarija.

Tres radios con audiencia en 26 provincias del área rural

de esos tres departamentos.

CIPCA 30 municipios en los departamentos de La Paz, Cocha-

bamba Potosí, Santa Cruz, Chuquisaca, Beni y Pando.

FUNDACIÓN TIERRA 21 municipios en los departamentos de La Paz,

Santa Cruz, Chuquisaca y Potosí.

QHANA Un municipio en el departamento de La Paz, y zonas

periurbanas de la ciudad de La Paz.

Una radio con audiencia en el departamento de La Paz.

SARTAWI Tres municipios en los departamentos de La Paz, Oruro y

Potosí.

CHILE GIA Dos provincias en las regiones De los Lagos

y Antofagasta.

Actividades de capacitación en 13 regiones.

NEWEN MAPUCHE Dos comunas en la región de Araucanía.

OCAC 94 comunas de las regiones de Tarapacá, Valparaíso,

O`Higgins, Maule, Bío Bío, Araucanía, De los Lagos,

De los Ríos, Arica y Parinacota.

SEPADE Cuatro comunas en las regiones de Araucanía y Bío Bío.

SODEM 30 comunas en las regiones Metropolitana, Talagante

y Valparaíso.

COLOMBIA CINEP Región Sierra Nevada de Santa Marta, Chocó, Bolívar,

Santander, César, Antioquia, Montes de María y Sucre.

ECUADOR CAAP Provincias Cotopaxi, Bolívar y Los Ríos.

CEMADEC Provincia de Manabí.

FEPP 23 de las 24 provincias de Ecuador, incluyendo

Islas Galápagos.

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COBERTURA GEOGRÁFICA DE LAS ONG Cuadro Nº 3

PAÍS INSTITUCIÓN

PERÚ ARARIWA 16 municipios distritales y cuatro municipios

provinciales en la región del Cusco.

CADEP 26 municipios en las regiones de Cusco y Apurímac.

CBC 9 municipios en las regiones de Cusco, Apurímac y Puno.

CEDAP Tres provincias de la región de Ayacucho.

CEDEP 19 provincias de las regiones de Piura, Lambayeque,

La Libertad, Ancash, Ica y Moquegua.

CEDEP AYLLU Cuatro distritos en la región de Cusco.

CEDEPAS 16 provincias en las regiones de La Libertad, Cajamarca

NORTE y Piura.

CEDER 10 municipios en las regiones de Arequipa, Moquegua

y Puno.

CEPES Ocho municipios distritales y dos municipios

provinciales en las regiones de Huancavelica y Lima.

Asesoría a una organización nacional.

Investigación y difusión nacional.

CIED Siete provincias en las regiones de Puno, Arequipa, Lima

y Junín.

CIPCA Cinco provincias en la región de Piura.

COORU Una provincia en la región de Pasco y 50 barrios urbano-

marginales en la región de Puno.

DESCO 50 municipios distritales y 129 provincias en las

regiones de Ayacucho, Cusco, Amazonía, Huancavelica,

Lima, Junín, Puno y Arequipa.

FLORA TRISTÁN Distritos focalizados de las regiones de Cajamarca,

Piura, Lambayeque, San Martín, Loreto, Lima, Cusco,

Junín, Huancavelica, Apurímac, Puno, Ayacucho,

Arequipa y Tacna.

Fuente: Formulario 1 del proceso de diálogo

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Debido al firme vínculo establecido entre las ONG yel EED sobre todo en la década de los 80, es posible quealgunas de las instituciones que son contraparte com-partan ciertas características y hasta hayan maduradouna influencia mutua, más que todo en el enfoque dedesarrollo, las estrategias de intervención y los sistemasde planificación y evaluación.

Desde la visión del EED, “la modificación de los fac-tores que determinan cambios en los espacios rurales,requiere de procesos de muchos años, con una dinámicade complejas interrelaciones que no son lineales, sinomuchas veces llenas de cambios sociales positivos, comoambiguos. Por ello, (el EED) opta por apoyar procesosde plazo mediano que garanticen cierta continuidad delcompromiso social junto a los actores relevantes para laconstrucción de sociedades democráticas y justas paraun desarrollo rural sostenible” (Kaiser, 2009).

La mayoría de las ONG que forman parte de este trabajoestableció relaciones bilaterales y adicionales de largoaliento con otras agencias de cooperación más allá delEED. Dichas vinculaciones les da una cualidad de diferen-ciación, ya que tales vínculos complementaron de maneraespecial el esfuerzo por dar estabilidad a sus acciones ydotar a sus propósitos de mayor consistencia política.

La relación entre la sociedad organizada en los paísesdonantes y la de la los países receptores, de la cual elEED y las ONG son un ejemplo, adquiere una dimensiónpocas veces explorada. Es evidente que la influencia nofue unilineal y las voces de los receptores pudieron seramplificadas en los países donantes, y a la inversa.

Este sentido y consecuencia de la relación entre ONGdel Norte y del Sur representan una cualidad que no


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existiría si la intermediación de la ayuda para el desarrollofuera directamente de un Estado extranjero o de unaempresa privada a la ONG local (Bazoberry, 2007).

El soporte de la relación estable de la contraparte enambos sentidos debe ser entendido a partir de la comu-nión de principios, los cuales –en un nexo duradero–significan renovación y contagio mutuos. Actualmente,los valores compartidos entre el EED y las ONG puedenser entendidos de la siguiente manera:

• Democracia: Sistema de organización políticaque garantiza la participación de todas las perso-nas, hombres y mujeres, en las decisiones del ám-bito público. Sistema social que impulsa la equidadentre sus miembros, disminuyendo las brechascreadas por razones de género, étnicas, religiosas,de formación y otros factores provenientes de laconformación colonial de su historia.

• Protección y sostenibilidad de los recur-sos naturales: Modos de desarrollo respetuososdel medio ambiente que procuran garantizar laexistencia de la biodiversidad y las condicionesnaturales de la renovación de prácticas produc-tivas y reproductivas de las familias rurales.

• Progresiva interculturalidad: Diálogo de sa-beres. Vivencia individual e institucional. Canalde comunicación y de información para promo-ver y motivar la convivencia enriquecedora entrediversidad de experiencias, prácticas, valores ytradiciones.

• Justicia mundial: Promoción de nuevas rela-ciones entre los países del mundo, reconociendo

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y promoviendo valores universales que establez-can una distribución adecuada de la riqueza y delconocimiento, así como una resistencia a las for-mas de dominación de unos países sobre otros,ya sea por vía militar, cultural o económica.

• Transparencia y rendición de cuentas: Ca-pacidad de generar compromisos y cumplirlosadecuadamente. Incorpora criterios de honesti-dad, responsabilidad, creatividad, iniciativa, res-peto, comunicación y coordinación.

• Ecumenismo y desarrollo: Apertura a todaslas expresiones religiosas y modo de expresiónde la responsabilidad y del sentido con que seencaran las tareas de desarrollo. Vocación y man-dato de servicio a los sectores históricamentemarginados y explotados (Albó, 2002).

Sobre la base de este conjunto de valores, las ONG re-feridas en este estudio interactúan entre sí, con la pobla-ción y con las instituciones estatales en distintos niveles.Cada una se define como institución de desarrollo. Añosatrás, se denominaban entidades privadas de desarrollo,para diferenciarse de las iniciativas consideradas de cortoplazo y menos orientadas al desarrollo sostenible.

Por tal razón, estas ONG pueden ser identificadas porsu manera de ser y de hacer, así como por la vigenciade una promesa que se fue convirtiendo crecientementeen su fuente de legitimidad: contribuir al progreso dela población.

A fin de responder a esa promesa de desarrollo, lasinstituciones comparten, a partir de su visión y con otrosactores, valores, identidad jurídica sin fines de lucro y


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misión en una esfera cada vez más amplia. Conceptos,instrumentos, prácticas, metas e incluso espacios terri-toriales son campos comunes en los que intervienen lasONG de manera progresiva con la institucionalidad es-tatal, las organizaciones sociales y las empresas privadas.

A partir de la información sobre las 29 ONG partici-pantes del proceso de diálogo, se evidencia que éstasorientan su trabajo en una combinación de los tres tiposde enfoque: estructural, de desarrollo de factores indi-viduales y culturales y de desarrollo institucional.

Sin embargo, existe una notable preeminencia del en-foque de desarrollo de factores individuales y culturales.Dicha orientación está estrechamente vinculada con lascapacidades jurídicas y materiales de las instituciones,por lo que en ellas predomina el papel de proveedorasde información, capacitación y recursos, como se expusoen la primera parte de este estudio.

Las estrategias de desarrollo adoptadas por las ONGpueden ser clasificadas en dos grupos: las que se diseñany se ejecutan para tener influencia directa en las familias,en las organizaciones, en las instituciones y en las autori-dades; y las que patrocinan la incorporación de ajustes alentorno por medio de normativas que afectan indirecta-mente a las familias y al territorio, como política pública.

En el primer caso, existen muchos ejemplos, desde lapromoción de proyectos económicos y productivos fa-miliares hasta el fomento de asociaciones, pasando porla interpelación a distintos actores estatales para facilitarrecursos y capacidades técnicas.

En ocasiones, el impulso de esas iniciativas y sus ac-ciones en el terreno ocasionan más de un conflicto con

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otros actores, fundamentalmente cuando se contrapo-nen diferentes intereses sobre ciertos recursos escasoscomo la tierra y el financiamiento público.

En el segundo caso se pueden citar experiencias queaprovechan la esfera de la política estatal para introducirnormativas y acciones de gobierno, a fin de facilitar ypromover el desarrollo de la población rural, y de dismi-nuir y prevenir las amenazas y los riesgos de medidaspúblicas que afectan directa o indirectamente a ese gru-po humano, sobre todo a los más pobres y vulnerables.

La intervención de las ONG con ese tipo de estrategiasalcanza a distintos niveles del Estado, afectando unasveces a lo local y otras a lo nacional. Hay casos en los quees imprescindible una acción internacional para lograr unimpacto en normas y comportamientos en esos ámbitos.

De modo gradual, la actuación de las ONG establecióun trabajo de coordinación en red que permite un im-portante grado de complementariedad y una participa-ción con mayor capacidad de movilización, a través dealianzas con otras instituciones y organizaciones. En eseafán, existen redes temáticas y territoriales cuyos finesvan de la actuación conjunta con tareas diferenciadasal intercambio de experiencias.

Un ejemplo del tipo de redes temáticas es el Secre-tariado Rural Perú-Bolivia, en el que participan más dela mitad de las contrapartes del EED que trabajan eldesarrollo rural en ambos países. Pero, tales redes nohan conseguido –o no se lo han propuesto– convertirseen espacios de representación corporativa ante las ins-tancias responsables del desarrollo rural de los estadosy las multilaterales regionales, como la Comunidad An-dina de Naciones (CAN).


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2.2. Logros de las ONG

A pesar del énfasis puesto por el EED y las ONG con-trapartes en la valoración y evaluación del trabajo de ca-da institución de forma independiente, la ponderaciónde sus logros no deja de ser compleja, en especial si seconsideran ciertos factores como los efectos y el impactode sus acciones, la perspectiva temporal de su interven-ción, la pertinencia y la intervención según el momentohistórico y la participación de otros actores.

Las instituciones participantes en el proceso de diá-logo entre el EED y sus contrapartes avanzaron en laaplicación de criterios e instrumentos de planificacióny evaluación que les permiten identificar y visualizarcualitativa y cuantitativamente los resultados concretosde su trabajo.

Desde hace unos 10 años existe un contexto adversoy crítico para la calificación de los logros alcanzados porlas ONG, situación que fue promovida en gran medidapor las propias instituciones, ya que casi todas se plan-tean objetivos y proyectos de gran magnitud para en-frentar problemas y situaciones generales, como lapobreza y la inequidad social.

Al margen de los avances de las instituciones en esadirección, metodológicamente no es posible demostrarque la transformación de las condiciones y de los estadosde pobreza responden a las intervenciones de una o detodas las ONG que son contraparte del EED.

La simplificación de la gravedad y complejidad deldesafío global del desarrollo supone una subestimaciónde los trabajos requeridos para enfrentarlo y, al mismotiempo, la sobredimensión del aporte de la cooperación

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internacional, gubernamental y no gubernamental enestos esfuerzos.

En general, se puede decir que son advertidas unasinadecuadas percepción y autopercepción del tamañoreal de las ONG y los resultados que éstas pretendenconseguir. De igual manera, se destaca un evidentedesequilibrio entre los problemas identificados y losproyectos implementados, así como ambigüedad en laprevisión de los logros.

Así, los proyectos que ejecutan las contrapartes suelenser correspondidos con un amplio abanico experimentalde una duración promedio de tres años, con un horizontea corto plazo para obtener resultados tangibles.

Pese a ello, se mantienen los esfuerzos por encontrarmaneras más precisas para evidenciar los resultados deltrabajo institucional, entendidos como efectos o cambiospositivos en la vida de la población.

En el diálogo y en este estudio, se optó por una versiónmás libre de los logros, promoviendo la expresión propiade aquello que cada ONG considera como tal.

Asimismo, se debe tomar en cuenta que a partir dela lectura de los proyectos se focalizó la atención enlos resultados y las metas, y no en los objetivos gene-rales ni en los específicos.

La relación entre el EED y las instituciones que sonsus contrapartes trasciende tal precisión de contenidosen la mayoría de los casos, bajo el criterio de que estoobligaría metodológicamente a las ONG a trabajar enesquemas poco flexibles en realidades dinámicas, comolas de los países andinos.


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En ese sentido, los logros de esas instituciones fueronentendidos desde tres ámbitos: el de la población; el delos grupos y las culturas, y el espacio interno de las ONG.

El ámbito de la población tiene que ver con el poten-ciamiento de hombres y mujeres, quienes mejoran suscondiciones de vida y oportunidades de acceso y parti-cipación en el desarrollo, porque disponen individual-mente de mayores recursos y conocimientos.

El área de los grupos apuesta a que las colectividadesorganizadas defiendan los intereses de sus afiliados;avancen en la valorización de sus culturas y participenactivamente en la intermediación de la relación entre lasociedad y el Estado.

El ámbito interno de las ONG se refiere a la mejora desus capacidades en la generación de conocimientos, me-todologías, propuestas técnicas, políticas públicas y des-treza para la renovación en contextos cambiantes.

Y para comprender las conclusiones hay que consi-derar dos aspectos. El primero, relativo a que ningunaONG expuso entre sus logros la transformación de unterritorio, entendido en los términos del Desarrollo RuralTerritorial, como un conjunto amplio de patrones eco-nómicos e institucionales; aunque sí insinuaron quemuchos de los resultados identificados aportan condi-ciones para ello.

El segundo aspecto tiene que ver con la falta de in-formación disponible, detallada, integral y de calidadhomogénea sobre las poblaciones con las que trabajacada ONG. Algunas tienen una descripción muy generalde la población; otras ofrecen datos demográficos dife-renciados por condiciones socioeconómicas y ubicación

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territorial; pocas disponen de información diferenciadapor sexo e incluso las menos desagregan sus registrospor edad y autoidentificación étnica.

A continuación se describen los principales logros delas instituciones contrapartes que fueron resultado delanálisis en este estudio.

2.2.1. Organizaciones fortalecidas

Uno de los principales logros de las ONG es el esta-blecimiento de nuevas organizaciones sociales de basey el fortalecimiento de las existentes. El reporte de re-sultados es constante en la documentación institucional.La principal razón para ello es que se trata de un ámbitomuy dinámico en el que los objetivos, las estructuras ylos protagonistas cambian permanentemente; aunquelos principios básicos se mantengan inalterables.

No se debe atribuir sólo a las contrapartes la presencia,la vigencia y el éxito de las organizaciones sociales, yaque esos aspectos dependen también de otros factoresdel contexto, entre ellos el patrocinio legal y el incentivoestatal, en oposición a la criminalización de esos actoresy a otras actitudes que predominaron en determinadosperiodos gubernamentales de los países andinos.

Por ello, el resultado de la acción de las ONG sobrelas organizaciones sociales con las cuales trabajan estáconcentrado en la mejora de su cualidad, vigencia, ca-pacidad de renovación y movilización, y su generaciónde propuestas técnicas y políticas.


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En la práctica, el énfasis organizativo de las ONG esdistinto en función de la coyuntura; aunque existe unalínea común en sus propósitos como la dotación de ca-pacidades para interactuar con el Estado y con el entornosocial o para ejercer niveles de gobierno interno en ini-ciativas de gestión de recursos naturales o financieros.

Inicialmente, el trabajo de las instituciones consistióen el fortalecimiento interno de las organizaciones y enla provisión a sus dirigentes de un sentido de aperturahacia el entorno de la comunidad.

Seguidamente cobró relevancia el propósito de pro-mover su desvinculación de las estructuras partidarias yestatales, y fortalecer su papel en la recuperación y con-solidación de la democracia. Las organizaciones campe-sinas adquirieron mayor importancia en esos contextosy su participación fue significativa en la discusión de po-líticas públicas, planes y programas de desarrollo.

Por último, su incursión en espacios políticos locales,nacionales e internacionales también forma parte de eseitinerario de fortalecimiento.

En un siguiente momento se impulsaron las estructurasintercomunales y la interrelación entre ellas, hasta llegaral ámbito nacional. Esta etapa coincide con las posibili-dades que brindan la apertura democrática y el impulsode políticas de género en los países, por lo cual crece lacantidad de organizaciones campesinas de mujeres y al-gunas de sus demandas son insertadas en los discursospúblicos, como las cuotas de participación y el acceso acréditos, asistencia, servicios y propiedad de la tierra.


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La tarea permanente de formación de dirigentes rea-lizada por las ONG guarda relación con la dinámica dela constitución de nuevas organizaciones o la creaciónde cargos en ellas. Además, esto es producto de la re-novación y la rotación de dirigentes y autoridades, quees una característica en gran parte de las representacio-nes rurales de los países andinos.

Así como el eje principal de las ONG fue cambiandoen el tiempo, también se modificó la orientación de laformación de líderes, pasando de asuntos instrumentales,como la planificación, gestión y administración de re-cursos, archivo, documentación y redacción de actas; anociones de historia, economía y política.

En comparación con la época en la que aparecieronlas ONG, hoy existe mayor oferta de formación en todonivel. Esa variedad es el resultado del progreso en la for-mación de la población y la mayor demanda en diferen-tes campos, en los países andinos. Quienes participande los espacios de formación son grupos heterogéneosen identidad cultural, género y edad, principalmente.

Aunque las ONG han avanzado en el registro de lapoblación contraparte que accede a sus ofertas, en partedebido a la exigencia de la cooperación de identificarclara y cuantitativamente a mujeres y hombres, no siem-pre se consignan esos datos.

La tipología de las organizaciones sociales ha transi-tado de la comprensión llana a una más compleja, desdelas estructuras sindicales y cooperativas –que predomi-naron inicialmente– hasta la actual diversidad que haadquirido, principalmente, connotaciones de género, deidentidad cultural y de gremios por producto y por sis-tema productivo. De hecho, cada tipo de organización


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requiere de una capacidad especial de interacción, ya queinvolucra a sujetos, demandas, estructuras, contenidos yobjetivos diversos.

La inestable relación entre Estado y sociedad, la inca-pacidad de representación de los canales tradicionalesde la democracia moderna, como los partidos políticos,y la dificultad de las instituciones en general para pro-cesar demandas particulares en los países andinos, de-terminan que el fortalecimiento de las organizacionessociales esté condicionado por la capacidad de dotarsede legitimidad en todos sus niveles de representación.

Por ello, entre la convención formal e informal de larelación entre ONG y otras organizaciones de la sociedadcivil, el tema de la legitimidad es abordado por mediode estatutos, sistemas de elección de autoridades y me-canismos de rendición de cuentas, así como a través dela incorporación de grupos minoritarios y excluidos.

Con respecto a la articulación entre el desarrollo y laorganización, la gama de correspondencias es muy amplia,infinitamente flexible y hace énfasis en los diversos enfo-ques presentados en la primera parte de este estudio.

De ese modo, una organización puede ser consideradacomo vehículo de movilización para transformar condi-ciones estructurales y estatales y, por tanto, de profundaraíz política; como vía de articulación de iniciativas indi-viduales para mejorar las condiciones de vida; y comorequisito para participar en espacios de gobierno terri-torial –normalmente subnacional– e incorporar planesy programas destinados a sectores definidos.

Una preocupación de las ONG es la sostenibilidad eco-nómica de las organizaciones sociales, ya que no existen

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canales de financiamiento adecuados, oportunos y trans-parentes para ese propósito. Más bien, éstas tienden adepender de proyectos y donaciones.

2.2.2. Seguridad alimentaria y mercados

En los últimos 50 años, el rostro de la pobreza ruralse modificó sustancialmente y las relaciones patronalesdieron paso a una vinculación amplia de las familias ylas comunidades rurales con los mercados de productos,recursos productivos, insumos, tecnologías, sistemas decapacitación y asistencia técnica.

En ese contexto, la orientación de las ONG en los paísesandinos se concentró en la reducción de las condicionesde pobreza, con un énfasis en el factor económico, tantoestructural como funcional, que determina la situaciónde los pobres, sobre todo en las áreas rurales.

Los factores de desarrollo económico son terreno co-mún de las políticas públicas que plantean respuestas alas variables más difíciles de transformar, como por ejem-plo el ingreso estable, la seguridad laboral, la generaciónde empleo digno, la sostenibilidad de la explotación derecursos naturales y el rol del Estado en la economía.

En consecuencia, la pobreza persiste y se reproducesegún las condiciones generales de desarrollo y la acu-mulación de riqueza de cada país.

Este estudio no discute la vinculación o desvinculaciónde las familias rurales con los múltiples mercados exis-tentes, sino que enfatiza en las condiciones de su incor-poración a través de criterios tecnológicos y deintercambio, sostenibilidad, calidad, oportunidad y be-neficios de corto y largo plazo para la población.


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Las ONG cuentan con sus propias experiencias ensistemas productivos comprobados que incluyen la di-versificación, la sostenibilidad, el incremento del ren-dimiento, la calidad y la incorporación de criteriosagroecológicos; aunque la mayoría lo hace a nivel localy comunal.

Las experiencias capitalizadas combinan la recuperacióny la adaptación de las tecnologías locales con la incorpo-ración de las de la región que son acopladas al mediolocal. En muchos casos, esos modelos fueron la base deampliación de las iniciativas del Estado, tanto en la gene-ración de demandas de la población como en las políticasde desarrollo promovidas por los gobiernos locales.

La sistemática atención de las ONG a las condicionesde producción, al acceso a los mercados y a los modelostecnológicos ha permitido superar, en gran medida, ladiscusión sobre la viabilidad o inviabilidad de la produc-ción de las pequeñas unidades rurales, incorporandonociones relativas a la factibilidad y a la responsabilidadde los órganos públicos para reducir su vulnerabilidad.

Otros logros atribuidos a las ONG son la mayor capa-cidad de la población rural de participación y previsióndel acceso a los mercados cercanos y locales, y su incor-poración creciente en dinámicas que involucran deman-das institucionales.

Aunque existen experiencias de exportación y parti-cipación en el mercado orgánico y en el denominadocomercio justo mundial e internacional, ésa no es la nor-ma. Más bien son comunes los avances en la mejora delos canales de comercialización y de la calidad de losproductos, acompañados en muchos casos de procesosde transformación importantes.


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Uno de ellos es el acceso a mercados institucionaliza-dos; es el caso de las compras estatales que se realizanen algunos países. En la comercialización, lo más desta-cado es la ampliación de oportunidades, acompañadade las permanentes vigilancia y denuncia contra las nor-mas que colocan a los pequeños productores en situa-ción de desventaja. Entre estas medidas están lostratados de libre comercio o la preferencia de los go-biernos por las grandes empresas.

A la par de sus plataformas de servicios para la mejorade la producción del campesinado, muchas ONG y losgrupos con los cuales trabajan fijaron criterios para quelos gobiernos de distintos niveles definan políticas y des-tinen recursos públicos para los productores rurales.

En relación con esa intermediación, hay mayores gra-dos de asociación para la producción, la comercializacióny la demanda de políticas para el desarrollo rural. Dichasalianzas responden a la combinación de criterios terri-toriales con aquellos orientados a rubros específicos oa la atención de medios de producción como el agua.

Otro aspecto compartido por las ONG es la atenciónrazonable y sostenida del equilibrio entre la seguridadalimentaria y el acceso a los mercados. Por esa razón,insisten en promocionar la diversificación productiva co-mo un elemento favorable para la sostenibilidad y la dis-minución de riesgos en el sistema de producción.

Entre las instituciones contraparte es también comúnla preocupación por iniciativas económicas a favor de lanaturaleza y del establecimiento de criterios de conser-vación y preservación del medio ambiente, entre las quesobresalen el uso sostenible de los suelos y el empleoeficiente de otros recursos productivos.

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En cuanto al aprovechamiento sostenible y alternativode los bosques forestales y no forestales, no existen su-ficientes referencias. Debido a ello, se estima que losprincipales logros de las ONG están concentrados en elsector agropecuario.

Por su naturaleza, otras iniciativas como el turismo yla transformación artesanal se restringen a ciertos nú-cleos de población en los que las instituciones desarrollanexperiencias para optimizar los ingresos de tales activi-dades. Lograron modificaciones sustanciales en las re-laciones salariales en el ámbito rural, las que sonconsideradas cruciales para el desarrollo de ese sector.

Las ONG que muestran más logros en lo económicoson aquellas que han permanecido un tiempo razonableen una determinada región, hecho que va acompañadode nuevos desafíos, muchos de ellos planteados por lospropios avances de los programas ejecutados.

2.2.3. Población informada

Las instituciones hacen aportes en la formulación ypromoción de los derechos individuales y colectivos, yen la difusión de leyes y normas aprobadas. En la actua-lidad, la población está más informada sobre la legisla-ción que determina su vida cotidiana y los principalesderechos constitucionales y humanos, y esto permitióun mayor y gradual ejercicio de ciudadanía.

Empero, no hay que perder de vista que el camino quetodavía queda por recorrer es largo, debido a la perma-nente tensión entre las estructuras estatales, en generallentas e insensibles –principalmente en las áreas de laeducación, salud y administración de justicia– y las de-mandas sociales crecientes.


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Los derechos individuales más fortalecidos son los re-lacionados con la identidad ciudadana, a través del accesoa la documentación formal que acredita la condición deciudadanía, y con la participación social y política.

Los avances referidos a los derechos colectivos se con-centran en la reconstrucción de identidades étnicas yculturales y, a partir de ello, en la visibilización de parti-cularidades sociales en la democracia moderna.

Las ONG también contribuyeron a la revalorización delas identidades étnicas y culturales. De ese modo, en lospaíses andinos coexisten diversas expresiones y vivenciasculturales.

A pesar de que esa aceptación todavía no se expresaen la construcción de sociedades interculturales, se en-tiende que el reconocimiento de las diferencias es unpaso intermedio para lograr el objetivo de convivenciaconstructiva y enriquecedora entre diferentes.

En principio las mujeres y más adelante los pueblosindígenas consiguieron la aprobación de normas espe-cíficas y una atención sobresaliente en la agenda pú-blica de los países andinos.

La aplicación del enfoque de género en el caso de lasmujeres fue crucial para mejorar la información relacio-nada con su posición con respecto a los hombres en di-ferentes ámbitos de la vida, especialmente en el accesoal sistema educativo y su incursión progresiva en la política.

En el caso de la población indígena, fundamentalmen-te la rural, los avances se resumen en el creciente reco-nocimiento de los derechos territoriales colectivos y a laconsulta previa e informada.


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A su vez, los derechos territoriales abrieron un debateacerca de la propiedad de los recursos naturales y de lascontradicciones entre el interés local y el estatal. No obs-tante, se logró posicionar la importancia de considerar elcriterio de las poblaciones locales para dimensionar el im-pacto y los beneficios de la explotación de esos recursos.

Gracias a las contrapartes, la opinión pública tambiénes más sensible a la violación de los derechos de las per-sonas y grupos vulnerables. Si bien el balance sobre estetema es positivo, quedan resquicios de una discriminaciónque es resultado de siglos de construcción histórica.

En los países andinos, se han ido incorporado normasque regulan derechos básicos y universales, como porejemplo a la alimentación, al trabajo o a la salud. Muchossólo son mencionados en las reformas sociales, pero aúnasí representan avances en la legislación de los estados.

En el ámbito de los derechos, preocupa a las ONG quealgunas políticas de atenuación de la pobreza incorporenobligaciones para las personas pobres y vulnerables queno son comunes para toda la población, como por ejem-plo exigir a las mujeres rendición de cuentas sobre gastosen que incurren con apoyo estatal para ser aún consi-deradas sujetos de subsidio.

Eso podría llevar a la violación del criterio de obliga-toriedad de la atención de los derechos básicos por partedel Estado y no es una respuesta real para solucionar elorigen de la desigualdad y la pobreza.

2.2.4. Participación en la planificación y control

Aunque las ONG patrocinaron desde sus inicios laplanificación y la gestión local como requisitos para el

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desarrollo rural, esos espacios recién coincidieron en losúltimos 20 años con la voluntad de descentralizar el Es-tado y establecer niveles locales de gobierno.

Si bien una parte del movimiento descentralizador fuepropiciado por las ONG, desde el punto de vista de losresultados es más probable que se encuentre una relaciónentre las normas de descentralización y la efectiva capa-cidad de la población para apropiarse de ellas, y poneren marcha una dinámica orientada al desarrollo local.

Todavía se discute si las múltiples posibilidades deldesarrollo local son aspectos marginales del desarrollorural y, por tanto, no tocan los factores estructurales quelimitan las condiciones de dicho desarrollo.

Desde ese punto de vista, el desarrollo local responderíade manera funcional al modelo imperante en los paísesandinos. Pero, a partir de la reflexión de las ONG, se tratade una opción alternativa para abordar el desarrollo rural.Para muchas de las instituciones, éste es el espacio quecoincide con sus propias expectativas para realizar acti-vidades en las que sus logros son más visibles.

Existe sin duda un nexo directo entre la actividad delas ONG y la participación de la población en los espaciospúblicos y políticos del desarrollo local.

Al respecto, la hipótesis central es que en aquellos lu-gares donde hubo un trabajo sistemático de tales ONG,promoviendo liderazgos, organización, reflexión terri-torial y otros aspectos, los avances en la descentralizacióndel Estado fueron rápidos y aprovechados. Eso significaque existió mejor capacidad local para administrar losrecursos en un marco de consulta, de participación y derepresentación de los grupos e intereses de la gente.


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Es común que las ONG asuman el papel de actorassociales en los espacios locales, razón por la que recibenel reconocimiento de la población y de las institucionescomo si fueran participantes activas en la coordinación.En esa misma medida, también son reconocidas comoposibles adversarias y son tratadas como tales.

A pesar de esta aparente contradicción, suelen ser va-loradas por su capacidad acumulada de conocimientosque resulta muy útil para establecer institucionalidad lo-cal. De hecho, muchos gobiernos y organizaciones lo-cales adoptaron de ellas los diagnósticos, las líneas debase, los relevamientos de demandas y los métodos deplanificación, gestión territorial y relacionamiento conla población, especialmente la más dispersa y alejada delos centros poblados.

En determinado momento, esto llevó a que las ONGfueran reconocidas como consultoras al servicio de losgobiernos locales, lo que podría ser visto, de alguna ma-nera, como un logro, considerando que en las circuns-tancias más difíciles de la descentralización esasinstituciones capacitadas estuvieron habilitadas parabrindar los servicios que luego fueron ampliados a em-presas y a profesionales independientes.

Sin embargo, el principal logro de las ONG en el ám-bito del desarrollo local es la participación de la poblacióna través de sus propias organizaciones cuando ameritael caso y como individuos, en los espacios electorales.

El resultado de ese trabajo se refleja claramente en elmayor número de líderes en cargos electivos de los es-pacios de gobierno y de control social (alcaldes, regido-res, concejales y otras denominaciones equivalentes), yen el fortalecimiento de las organizaciones gremiales,


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sindicales y territoriales que ahora son capaces de ela-borar propuestas, de ponerlas en discusión y de articularalianzas a partir de demandas concretas.

Asimismo, el desarrollo local estuvo acompañado deuna valorización de las culturas en la mayoría de las ex-periencias, principalmente en lo referido al idioma, a lasformas organizativas propias y a su historia. El fortaleci-miento de las identidades culturales se dio en espaciosdonde la identidad cultural fue la causa de exclusiones.

En lo económico, en los sitios donde las ONG teníanpropuestas de desarrollo en ejecución, la perspectiva deldesarrollo local vinculado con un nivel de gobierno per-mitió la masificación de las iniciativas probadas.

Las ONG también establecieron capacidades impor-tantes para la dotación de infraestructura básica, a finde atender las necesidades de provisión de agua, saludy educación técnica y no formal que, en general, fuetransferida a los gobiernos locales.

2.3. Líneas de acción y estrategias

En este punto, se identifican valores, propósitos y al-gunos resultados de las 29 ONG participantes en el diá-logo. Con respecto a las líneas de acción, se trabaja ununiverso común vinculado a la promoción del desarrollo,en el que la diferencia podría estar generada por la per-tinencia, la calidad y lo sistemático de las acciones.

Ya que no es posible valorar esas cualidades de maneragenérica, porque esto debería ser realizado caso por ca-so, no se profundiza en ese tipo de consideraciones,pero sí se exponen los hallazgos y el énfasis contenidoen los documentos de las contrapartes participantes.

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Con matices diferentes, gran parte de las ONG se ads-cribió al concepto de desarrollo rural que lo describe comoel conjunto de estrategias de formación y capacitaciónpara dotar a la población campesina de instrumentos, ha-bilidades y recursos que le permitan conducir y participaractivamente en procesos de mejora de sus condicionesde vida, desde una perspectiva local y regional rural dife-renciada de la urbana.

Siguiendo ese criterio común, en este estudio tambiénse consideran los elementos constitutivos de otros en-foques de desarrollo: la revalorización de las culturas, lagestión de políticas públicas y el desarrollo local.

La mayoría de las organizaciones contrapartes del EEDcoinciden en que el desarrollo rural presenta valores yoportunidades que se diferencian de una perspectivageneral del desarrollo, especialmente del urbano.

A pesar de la difícil situación del desarrollo rural en lospaíses andinos, las ONG plantean acciones para disminuirel impacto negativo de las políticas estatales que no danopciones de bienestar para la gente, sin desconocer laspreferencias conceptuales y políticas de cada institución.

A continuación se presentan las principales líneas deacción de las ONG. La columna izquierda recoge las treslíneas de acción priorizadas por éstas en base a una listade 14. La columna derecha presenta las líneas de acciónsegún el orden correlativo asignado por las instituciones,de 1 a 14. Si bien los datos de ambas tienen sentido, serecomienda tomar la información de la segunda comorepresentativa del accionar común de las contrapartes;aunque podría resultar más importante considerar la se-lección de las tres primeras líneas de acción destacadaspor aquéllas, en función de la movilización de esfuerzos.


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Líneas de acción priorizadas por las ONG

Fortalecimiento de actores

y de organizaciones.

Asistencia técnica para iniciativas

productivas.

Promoción del ejercicio de deberes, de

derechos y de ciudadanía.

Asistencia técnica en planificación y en

gestión territorial.

Promoción de la equidad de género.

Incidencia en políticas públicas.

Asistencia técnica en el acceso a mercados.

Promoción de la revalorización cultural.

Investigación para el desarrollo rural.

Promoción y acción para el acceso a salud

y a educación.

Formación en valores.

Dotación de infraestructura para el

desarrollo rural.

Asistencia financiera.

Promoción de la descentralización.

Líneas de acción comunes a todas las ONG

Fortalecimiento de actores

y de organizaciones.

Promoción del ejercicio de deberes,

de derechos y de ciudadanía.

Promoción de la equidad de género.

Incidencia en políticas públicas.

Asistencia técnica en planificación y en

gestión territorial.

Formación en valores.

Asistencia técnica para iniciativas productivas.

Promoción de la revalorización cultural.

Asistencia técnica en el acceso a mercados.

Promoción de la descentralización.

Investigación para el desarrollo rural.

Promoción y acción para el acceso a salud

y a educación.

Dotación de infraestructura para el

desarrollo rural.

Asistencia financiera.

LÍNEAS DE ACCIÓN PREDOMINANTES DE LAS ONG Cuadro Nº 4

Fuente: Respuestas al formulario 2 del proceso de diálogo.

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Según el análisis realizado, entre las líneas de acciónde las ONG es indiscutible la posición privilegiada del for-talecimiento de actores y organizaciones. La asistenciatécnica, la planificación y la gestión territorial, el accesoa los mercados y la investigación descienden de rango enla agregación global, mientras que la descentralización yla incidencia en las políticas públicas modifican su posiciónen función del criterio aplicado en la evaluación.

Son pocas las ONG que consideran que la asistencia fi-nanciera y la provisión de infraestructura productiva sonactualmente estrategias priorizadas como acción directa.Este dato refleja el carácter transitorio e histórico de laadopción de líneas de acción y estrategias de desarrollo.

La participación del Estado se fue visibilizando en elfinanciamiento del desarrollo y el territorio fue adqui-riendo una connotación equivalente a las divisiones po-lítico-administrativas preexistentes, a medida que lospaíses trabajaban propuestas normativas y políticas dedescentralización.

Esta nueva perspectiva introducida por la descentra-lización promovió cambios sustanciales en el accionarde las ONG, por lo que la priorización expuesta respondea tal situación. Con esa lógica, las instituciones se pro-ponen actividades para generar dinámicas y moviliza-ciones en las áreas en las que actúan. Así contribuyen acambiar las condiciones para la transformación del con-texto estructural adverso al desarrollo rural y producenresultados para mejorar la vida de la población.

En términos generales, los proyectos, las líneas de accióny las estrategias de las ONG desembocan en un conjuntode actividades que fue organizado en las seis categoríasque se detallan en el siguiente gráfico descriptivo.


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En las ONG no existe un orden preciso ni prelación je-rárquica para la aplicación oportuna de las actividadescitadas. Incluso, muchas de éstas se combinan y se arti-culan de manera que la investigación podría dar origena otras tareas, como también la asistencia técnica y pro-fesional generaría nuevas pautas de investigación, pormencionar sólo algunas posibilidades.

En la acción en red identificada como un modo de ac-tuación de las ONG, la combinación y complementarie-dad de actividades es perfectamente factible, de maneraque una perspectiva de especialización institucional noes contradictoria con la amplitud de acciones de desarro-llo que se requieren para la transformación social.

Esa perspectiva de especialización es advertida en la pro-ducción intelectual de las ONG. Los temas, los formatos yla periodicidad coinciden con las estrategias priorizadas.Los mayores volúmenes de producción corresponden afolletos y cartillas de asistencia técnica con contenidosagropecuarios, y a programas radiales de temas socialesy políticos de participación, y, en menor medida, a re-flexiones generales acerca del desarrollo rural.

En cuanto a la producción bibliográfica en formatode libros, es dispareja, por lo que las instituciones queasumen la investigación como una de sus líneas de tra-bajo le dedican más recursos y esfuerzos.

2.3.1. Desarrollo económico

Las alternativas de desarrollo económico promovidaspor las contrapartes del EED se sustentan en cuatro ele-mentos principales: gestión sostenible de recursos na-turales, seguridad alimentaria, participación justa en elmercado y visión territorial.


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Existe una apuesta de las ONG que combina lo fa-miliar con un entorno organizativo diverso que pasade las estructuras comunales a modalidades empresa-riales y gremiales; aunque en la mayoría de los casosesto no está explícito.

La unidad básica de actuación en el desarrollo econó-mico suele ser la familia, reconocida como un universocomplejo con potencialidades y debilidades. En esa di-rección, las ONG manejan alternativa y simultáneamentenociones de agropecuaria familiar y campesina, y de pe-queña agricultura, con dos elementos comunes.

El primero es la actividad económica de produccióndiversificada en el área rural, gestionada por los propie-tarios en la modalidad de una empresa familiar vinculadacon el entorno comunal, a través de activas relacionessociales y culturales, y eventualmente expandida a lamano de obra contratada por temporadas o de inter-cambio de servicios en el mismo ámbito comunitario.

El segundo elemento es la producción destinada al au-toconsumo y a la venta, según los resultados estacionalesque dependen de factores climáticos y del mercado.

Ambos componentes diferenciadores se refieren, sobretodo, al tamaño de la tierra que se posee y se trabaja, ya los volúmenes y a la diversidad de productos destinadosal mercado. El primer caso depende de condiciones te-rritoriales y normativas de cada país, mientras que el se-gundo responde a las condiciones ambientales, climáticasy del mercado.

En el área económica se reconoce la característica dela multiactividad, incluso en tareas extraprediales. Sinembargo, la fuerza y la concurrencia del trabajo de las

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ONG se concentran generalmente en actividades a partirde los recursos de cada familia y comunidad.

Eso revela la apuesta implícita de las instituciones porpromover el desarrollo económico desde las propias con-diciones rurales y, en la mayoría de los casos, a partir delas propias posibilidades relativas a la disponibilidad deacceso a los recursos naturales.

Tal apuesta determina la importancia que tiene paralas instituciones contrapartes del EED el hecho de velarpor el acceso de la población rural a los recursos natu-rales, con un conjunto de actividades que abarcan desdela investigación hasta la movilización de recursos e ini-ciativas, a fin de lograr que los estados garanticen lasnormas y los canales adecuados para atender las nece-sidades de la gente.

Este campo de acción fue usualmente contra la co-rriente de las políticas públicas, las cuales desplazarona las familias rurales en beneficio de las grandes em-presas al establecer una relación entre desarrollo y ca-pacidad de inversión; aunque detrás de esa lógicatambién se escudaron los usos improductivos y espe-culativos de la tierra.

En los contextos que normalmente no coinciden conlos entornos óptimos para el desarrollo económico, lasONG redoblan esfuersos en el apoyo a iniciativas vincu-ladas con ese rubro. Para ello, dan prioridad a la asis-tencia técnica directa dirigida a los productores familiares.

Se desarrolló en ese afán un conjunto importante detécnicas que abarcan desde la recuperación de saberesy de prácticas locales hasta la incorporación de conoci-mientos y experiencias de otras regiones.


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Los sistemas de asistencia técnica implican habitual-mente un componente motivacional amplio, pues unalimitante conocida suele ser la cobertura poblacionalde las ONG. Este factor promovió la discusión de la efi-ciencia y sostenibilidad de los métodos de promocióndel desarrollo. Tales procedimientos pasaron de la pro-moción de concursos a escala familiar y comunal a laincorporación de sistemas de capacitación complejosy de menor cobertura.

En la asistencia técnica, el intercambio de experienciasentre diferentes productores y regiones fue promovidocon éxito, permitiendo una mayor comprensión de aque-llo que las ONG pretenden transmitir y recurriendo aotros productores con experiencia y capacidad de trans-misión que difícilmente puede ser sustituida por los téc-nicos y profesionales.

No obstante, el papel de técnicos y profesionales siguensiendo importante por la orientación adecuada de la pro-moción del intercambio y en el acompañamiento a la in-terpretación de los aprendizajes en contextos específicos.

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Desde una distinta perspectiva, con la incorporacióndel criterio territorial al del desarrollo económico sehace referencia a la sostenibilidad de los sistemas y ala necesidad de una gestión planificada de los recursosnaturales, económicos, institucionales y sociales de de-terminado espacio geográfico.

Acompañado por una mayor descentralización en lospaíses andinos, dicho enfoque trajo consigo la inclusiónde las acciones de desarrollo económico en la formula-ción de demandas para distintos niveles de gobierno. Asu vez, esto generó nuevas fuentes de recursos para elfinanciamiento de las iniciativas rurales.

Por otra parte, la incursión de los estados con herra-mientas de promoción directa en actividades económicasde la población determinó que algunas líneas de acciónde las ONG perdieran importancia. Es el caso del finan-ciamiento a fondo perdido para el desarrollo de infraes-tructura productiva y para el ámbito de comercialización.

Otro ejemplo es el financiamiento vía crédito que conel tiempo quedó en manos de entidades privadas espe-cializadas y reguladas que desplazaron a las unidadeslocales impulsadas por las instituciones contrapartes.

En cuanto a la intermediación en los mercados, son po-cas las ONG que tienen instancias especializadas paraatender temas relacionados con la comercialización, quenormalmente son atendidos por las propias organizacionesde productores. Las mencionadas instancias se encargande proveer asistencia técnica para el desarrollo de pro-ductos y de gestión empresarial y comercial.

Desde la especialidad de desarrollo económico de lasONG se enfatiza la acción directa de asistencia técnica

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y financiamiento en el campo de la producción. En cam-bio, a partir de las acciones de incidencia política se poneénfasis en el acceso al mercado y a los recursos.

2.3.2. Desarrollo local

Las instituciones manejan un amplio abanico decomprensiones sobre los conceptos “local”, “región”,“microrregión” y “mancomunidad”, entre otros, de-pendiendo de las normativas y de los contextos histó-ricos de cada país.

Sin embargo, existen ciertos elementos comunes: laperspectiva territorial, los aspectos normativos de la ad-ministración territorial, la ampliación de la participacióny de control social, y la combinación de la focalización te-rritorial local con los ámbitos intermedios y nacionales.

En general, lo local es asumido como ámbito municipal(en Chile es la comuna); el ámbito intermedio se refierea los departamentos (en Chile y en Perú correspondena las regiones) y lo nacional incluye a todo el país.


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Metodológicamente, las acciones de desarrollo local sediferencian de las actividades en las otras tres áreas esta-blecidas en este estudio, porque la intermediación de lasONG interviene con mayor énfasis en la relación entre elgobierno local y la sociedad civil. En ese sentido, el trabajode las instituciones adquiere una connotación de desarro-llo integral con diversas temáticas y diferentes actores.

En principio, el accionar de las ONG en el desarrollolocal se concentró en la promoción del control social.Paulatinamente pero con fuerza, luego se orientó a lacorresponsabilidad, es decir, a vigilar y proponer. Nor-malmente apoyan espacios de encuentro entre actorespúblicos y privados para lograr ese rol de intermediación.

Con los avances en los procesos de descentralización,desde el gobierno central se fueron normando los espaciosde encuentro, denominados de distinta manera en cadapaís andino, y los procedimientos para la elaboración depresupuestos y de planes del gobierno local.

Eso permitió universalizar las áreas de participaciónde la población; aunque esa formalización deterioró enmuchos casos la calidad de la misma, pues los gobiernoslocales cumplen con el mínimo establecido al acatar de-terminados procedimientos. Dicho escenario pone enduda los avances reales de la intervención y del papelde las ONG en esos casos.

Muchas de las 29 instituciones con las que se llevóadelante el proceso de diálogo incorporaron en su agen-da de actividades su participación como operadoras deproyectos impulsados por los gobiernos locales, que vandesde los sistemas de planificación y las medidas de di-fusión, hasta la capacitación, dotación de infraestructuray asistencia técnica.


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Aunque en las estrategias de intervención de las ONGno se advierte claramente una relación entre desarrolloeconómico, gestión territorial y desarrollo local, es evi-dente que la opción por este último estimula los pro-yectos de inversión en infraestructura, principalmenteproductiva y de servicios.

De igual modo, en la práctica de las instituciones es-pecializadas en esa área del desarrollo destaca el apoyoal papel activo que cumplen las organizaciones campe-sinas indígenas como instancias de concertación en losespacios locales.

Para ello, se les transmite conocimientos y destrezasen el uso de mecanismos de negociación y toma de de-cisiones sobre los recursos y las acciones de desarrollo,que incluyen lo relativo a presupuesto participativo, ela-boración de proyectos, información sobre normas, vigi-lancia social y definición de prioridades.

En contraste, algunas ONG también trabajan en elfortalecimiento de los gobiernos locales, ya que son ins-tancias nuevas y muchas veces desconectadas de loscentros más dinámicos y de la oferta de profesionales.Este servicio intenta compensar el incremento repentinode competencias asignadas y su escasa relación con lascapacidades técnicas y la sostenibilidad de las fuentesde recursos.

Por otra parte, varias de esas ONG prevén y gestionanexpresamente apoyo para la incidencia política frente ainstancias estatales locales, a fin de garantizar el accesoa fondos para el desarrollo.

La mayoría de las instituciones mantiene una relaciónintermitente y de distintos propósitos y metodologías

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con los gobiernos municipales, probablemente por elreconocimiento de los espacios locales como escenariosde múltiples actores, pero también por la necesidad decontar con alianzas para el trabajo de incidencia. Estopodría colocarlas en situación delicada porque la comu-nidad y otros actores podrían interpretar esa relacióncomo una toma de posición política.

Algunas ONG también se ocupan de promover la par-ticipación de los gobiernos locales en instancias regio-nales o mancomunales, con el propósito de estableceruna articulación ascendente para adquirir una mejor ca-pacidad en la atención de proyectos de mayor trascen-dencia. Esa tarea resulta compleja y con logros muyescasos, por el momento.

2.3.3. Fortalecimiento de las organizaciones

Aunque en teoría es posible que existan ONG des-vinculadas de las organizaciones sociales, es tambiénprobable que esa situación se presente como algunareivindicación del carácter de actoras por derecho pro-pio de esas instituciones. Pero, ese no es el tema quenos ocupa en este estudio.

En el caso de las instituciones participantes en el pro-ceso de diálogo, su relación con las organizaciones so-ciales implica una cualidad simbiótica o de asociación,en la que los actores se disponen a mantener influenciamutua en cada organización y en su capacidad y calidadde representación ante terceros.

En ambos casos, cada organización se considera a símisma un vehículo para la consecución de fines que vanmás allá de sí misma o del sostenimiento de las relacionesestablecidas en cada oportunidad.


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Ese sentido de vehículo, atribuido a las organizacionessociales y las ONG, permite identificar que en cada casono se trata simplemente de una acción voluntarista, sinode una relación práctica y política.

En ese marco, el grado de interdependencia es condi-cionado por el nivel de consolidación de cada una de laspartes. Suele ocurrir que en la medida en que una orga-nización social adquiere reconocimiento, también obtieneun buen grado de independencia de las ONG locales, lascuales actúan como intermediarias en muchos casos.

A su vez, las ONG consolidadas también adquierenun nivel de independencia importante de sus vínculosorganizativos más inmediatos, pues su propio prestigiogenera nexos que garantizan su sostenibilidad.

En la práctica, las instituciones contrapartes del EEDtrabajan mayoritariamente por el fortalecimiento de lasorganizaciones sociales; aunque esto nunca haya sidodeclarado como su propósito principal. El supuesto esque estas últimas son un vehículo intermedio para logrardeterminados fines, como las mejoras económicas, ac-ceso a los servicios, ejercicio de los derechos, comercia-lización y ciudadanía, entre otros.

Al mismo tiempo, las ONG conciben a las organiza-ciones sociales como un aula de aprendizaje y un canalpara que la población ejercite su ciudadanía, mientrasdemandan derechos y ocupan espacios políticos.

Ambas concepciones plantean dos retos inmediatos:que las ONG encuentren la manera de sostenerse en eltiempo, sin el respaldo ni el acompañamiento externo;y que cuenten con planes y plataformas que eviten elriesgo de concebirse como un fin en sí mismas.

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La estrategia que todas las ONG mencionan en primerlugar es el fortalecimiento de las organizaciones campe-sinas indígenas, es decir, vigorizar al actor social y políticoque desarrolla un discurso, ocupa espacios en los mapasde poder y realiza acciones mediante la asistencia técnica,la formación y la capacitación permanentes. La mayoríadestaca esto como uno de sus principales logros.

Debido a la visión de corto plazo que prima en losproyectos financiados por las ONG, es evidente que elmayor resultado que pueden reportar estas institucioneses el fortalecimiento y la constitución de dichas organi-zaciones. En cambio, para las áreas de desarrollo eco-nómico, de derechos y de desarrollo local, se requierede perspectivas de más largo aliento.

El desarrollo organizativo de las entidades creadas ofortalecidas es valorado por el propio grupo en sus as-pectos formales y en su capacidad de movilización, mien-tras los otros ámbitos del desarrollo mantienen unarelación más estrecha con el entorno y, por tanto, sondependientes de factores que escapan a la poblacióncon la que se trabaja.

Gran parte de las ONG destaca como logro la capaci-tación a distintas instancias de liderazgo, desde las diri-gencias de las organizaciones sociales y autoridades encargos públicos, principalmente a nivel local, hasta lospromotores y los llamados reporteros populares que ac-túan como dinamizadores y mediadores entre las basesy el poder mediante su labor en medios de información.

El trabajo de fortalecimiento de liderazgos tambiénrequiere de estrategias para evitar que las personas ca-pacitadas actúen sólo como intermediarias de los pro-yectos y de los discursos institucionales.

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Las ONG suelen especializarse en el apoyo a las orga-nizaciones sociales en un ámbito determinado local, re-gional o nacional, en tanto que las campesinas indígenasexitosas construyen alianzas, redes y vínculos en distintosniveles. En la práctica, una misma organización socialpuede relacionarse simultáneamente con diversas insti-tuciones, según los ámbitos temáticos y de cobertura.

2.3.4. Cumplimiento de derechos

La promoción de los derechos y la exigencia de aten-ción por parte del Estado es uno de los ejes de trabajode las ONG que fue ganando importancia en la medidaen que se consolidaron las democracias, ampliando ydescentralizando las funciones estatales, y mejorandolos canales de información y de comunicación.

Concretamente, la intervención de las ONG en estaárea pasó de informar a la población sobre los derechosreconocidos en cada país a exigir las garantías del Estadopara que sean respetados. En la región andina, las insti-tuciones se preocupan por la gran brecha entre la decla-ración formal de los derechos y su efectivo cumplimiento.

La doble tarea de promover y exigir el respeto de losderechos se concretó con el uso cada vez más efectivode los medios de comunicación, con capacitación parallegar a la población y mediante un trabajo de investi-gación, vigilancia y denuncia para mostrar las fortalezasy debilidades de los sistemas públicos de protección.

Las ONG complementan su estrategia integral de in-tervención en el área de derechos al ocuparse explícita-mente de la incidencia y del cabildeo, con el propósitode desarrollar normas y leyes que sean adoptadas porlos gobiernos de los países andinos.


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La presencia de los derechos económicos, sociales yculturales agregó dos aspectos significativos al trabajode las instituciones: reconocer las condiciones materialescomo una reivindicación originada en la propia vigenciade los derechos y establecer un marco de discusión enel que se reconoce la existencia de formas de diferen-ciación social, basadas en la identidad cultural.

Con el nuevo marco de derechos, las ONG se abocana reconocer las diferencias culturales para construir sobreesa base relaciones más homogéneas entre grupos quecomparten un territorio, al mismo tiempo que sistemá-ticamente se ponen en evidencia las diferencias socialesy económicas en cada país.

En las líneas de trabajo de esas instituciones se enfa-tizan la revalorización de las identidades étnicas y cul-turales y, en menor medida, la convivencia intercultural.A medida que las democracias maduraron y se consoli-daron, las ONG comenzaron a desarrollar contenidosmás complejos y a plantearse el desafío de insertar lainformación, la demanda y el ejercicio de los derechoscomo parte de la construcción democrática.

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En general, las ONG optan explícitamente por trabajarcon familias, comunidades campesinas y pequeños pro-ductores, y en determinados casos se especifica, además,la relación con grupos de mujeres, pueblos indígenas y,en algunos países, con la población afrodescendiente.Una menor proporción también actúa a favor de la po-blación juvenil.

En el caso de las mujeres, promueven los derechos in-dividuales y de participación política; mientras que paralos indígenas, así como para los afrodescendientes, tra-bajan en los derechos colectivos, principalmente los re-feridos a identidad, territorio y recursos naturales.

Si bien la mayoría de las instituciones incorpora en ellenguaje de sus proyectos y de sus logros a mujeres yhombres como población interlocutora, muchas man-tienen como desafío el diseño de elaborar estrategiasexpresamente formuladas con una perspectiva según elsexo, la cultura y la edad de sus beneficiarios.

El material didáctico y la labor comunicacional, prin-cipalmente la radial, se conciben como dinamizadoreso potenciadores de la acción política de las ONG.

Eso tiene correspondencia con el énfasis que las ins-tituciones ponen en la formación de líderes y el forta-lecimiento de organizaciones como vehículo deempoderamiento para la intervención política.

De igual modo, nuevos medios de comunicación, co-mo por ejemplo la internet, paulatinamente están sien-do incluidos entre las herramientas de difusión y deinformación utilizadas por las instituciones para masi-ficar su trabajo en la promoción y en la vigilancia delos derechos de la población.

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2.4. Relación entre acción y logros

En la tipificación de las acciones de las ONG, una pri-mera medida fue clasificar los temas y las institucionessegún la escala de su trabajo, es decir, considerando sisus objetivos pretenden cambios de orden mundial onacional –enfrentando temas vinculados con las políticaspúblicas de gobierno central– hasta llegar a las que tie-nen intervenciones más locales.

También se realizaron ejercicios para diferenciar lasáreas temáticas en función de los niveles en los cualessu tratamiento resulta más adecuado. Además, se in-trodujo una línea de tiempo para distinguir los periodosen los que cada tema adquirió mayor intensidad. Luego,se observó que es posible encontrar conexiones entretemas de distintos niveles.

La hipótesis central que se planteó en este trabajo esque si se clasificara la dimensión de los desafíos de lasONG, con categorías diferenciables, se podría encontraruna adecuada medida para valorar los logros en cadauna de las experiencias concretas.

Se consideró que en ello radica la clave para evaluarla acción de las instituciones y superar las dificultadesde diálogo generadas al respecto entre las contrapartesde los países donantes, las contrapartes locales, los es-tados y las propias organizaciones.

Se abandonó esa perspectiva porque no era consistentecon el universo de contrapartes con las que se interactuóen este proceso y porque exigía forzar las categorías ha-lladas. Un ejercicio más confiable suponía incorporar enel estudio no sólo a las ONG internacionales, sino tambiéna los estados y a los organismos multilaterales.

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Al final, se optó por una clasificación según las áreasde acción de las ONG: desarrollo económico, desarrollosocial, desarrollo local y promoción de derechos. Estopermitió abordar los resultados con énfasis en la pobla-ción a la cual están dirigidas las acciones de las ONG, esdecir, considerando en qué medida sus logros modificanla situación de familias y de individuos.

Superada la clasificación de las actividades de las ONG,saltó a la vista la pregunta sobre la relación que podríaexistir entre el énfasis en ciertas líneas de acción y el re-porte de los logros. Al respecto, se encontró que no exis-te equivalencia entre la dimensión de las acciones y lade los objetivos alcanzados.

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En los debates sostenidos con las ONG se encontrócierto consenso en la interpretación de la constataciónanterior y en el conjunto de factores que intervienen encada una de las áreas de desarrollo. Así, en alguna me-dida, el crecimiento económico es considerado comodependiente de un grupo de variables que hacen másdifícil reportar logros en ese sentido.

Lo anterior no es exclusivo del trabajo de las ONG. Alcontrario, es común en los reportes generales de desarro-llo de los países andinos, con la diferencia de que –desdela perspectiva de la política oficial– el crecimiento econó-mico es contrastado con las variables de salud y educa-ción, las cuales evolucionaron favorablemente y a unavelocidad mayor que los indicadores económicos.

Desde la mirada de las instituciones, es reiterada la de-pendencia de los objetivos en el área económica con losmodelos de desarrollo imperantes en la región andina.De algún modo, esto explica las dificultades para obtenerresultados en ese campo y la permanente insistencia delas organizaciones, acompañadas por las ONG, de pro-poner políticas públicas que faciliten el desarrollo de lossectores más pobres en cada país.

En consecuencia, el papel de las ONG adquiere una di-mensión política importante y permite cuestionar un con-junto de medidas y de acciones tanto estatales como deotras instituciones que se constituyen en un inconvenientepara los propósitos de desarrollo de la población. Es elcaso de los nuevos mecanismos globales desarrolladosen los últimos años, como la Organización Mundial deComercio, y los tratados binacionales o interregionales.

Como se vio en el punto 2.2.2., se reportan logrosimportantes a nivel de propuestas, métodos y resultados

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en las economías familiares y grupales, de forma paralelamás que complementaria. Esto demuestra, una vez más,la tensión que existe actualmente entre los enfoques dedesarrollo, la orientación de las líneas de acción y losobjetivos previstos.

Entre los resultados, se pudo constatar que continúael debate sobre las categorías, los procedimientos y laeventual interpretación de los indicadores que hoy seaplican para medir el desarrollo.

Esto no impide que –mientras no aparezca algo nue-vo– se sigan utilizando los instrumentos habituales paramedir la reducción de la pobreza, que incorporan unadimensión comparada entre distintos grupos de pobla-ción; algo esencial a la hora de valorar las perspectivasindividuales y el espacio local.

La evidencia acerca del sentido práctico de muchas delas iniciativas y la creciente demanda de la población y delos estados para mostrar resultados tangibles y de cortoplazo exigen una constante revisión de los desafíos queenfrentan las ONG. En consecuencia, el permanente es-fuerzo para éstas es lograr que los desafíos se adecuen ala demanda de la población y a los cambios de contexto.


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CAPÍTULO 3

DESAFÍOS PARA LAS ONG

Tras haber analizado los frutos del trabajo realizadopor las ONG que son contrapartes del EED en Bolivia,

Colombia, Perú, Ecuador y Chile, y haber visto cómo lohacen, ahora cabe preguntarse ¿cuáles son los desafíosque enfrentan en la actualidad?

Este tercer capítulo incluye aspectos tan diferentescomo los propósitos fundacionales de las institucionesy sus valores; las demandas de la población con la quetrabajan y el contexto político; las posibilidades de con-seguir financiamiento; las tendencias globales y de lacooperación internacional, además de las exigenciasde sus contrapartes.

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Se entiende por desafíos a los hechos, decisiones yprocesos que enfrentan las instituciones especializadasen desarrollo rural en los países andinos. Para su formu-lación, se parte de un balance entre el trazado del esce-nario en el futuro inmediato, las expectativas de lasinstituciones consultadas y lo que se puede esperar deéstas en función de los aspectos centrales de su trabajo.

Probablemente los desafíos respondan a una parte detodos los aspectos mencionados y, por eso, este estudiopresenta más provocaciones que un norte al que se puedeapuntar con la seguridad de una brújula. Para formularlas,se partió del supuesto de que las ONG que inspiraron estedocumento continuarán trabajando en el área rural, yaque su vocación y experiencia corresponden a ese ámbito.

Además, esas instituciones consideran que las familiascampesinas, indígenas y de pequeños productores sonprotagonistas centrales de su propuesta y actores funda-mentales del desarrollo rural sostenible, y reconocen queestán en marcha inminentes cambios sociales, políticos,económicos, culturales y ambientales que exigen identi-ficar las nuevas problemáticas en el campo y sus retos.

El listado de esos retos fue resultado de un métodoaplicado por pasos. En una primera aproximación se ela-boraron propuestas por ámbito de relevancia de la acción,partiendo de la hipótesis de que hay actividades de mayorimportancia que otras, de acuerdo con el interés que des-pierten en los ámbitos internacional, nacional o local.

Una segunda propuesta surgió de la identificaciónde temas significativos que pueden ser atendidos porlas ONG. Finalmente, se combinaron tópicos y niveles.Aunque la diferenciación por niveles perdió fuerza,una clara ubicación del desafío es fundamental para

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asegurar la eficiencia de las acciones que se tomen enconsecuencia.

Inicialmente, se vio que era importante relacionar eltamaño de la ONG con los desafíos planteados, ya queel grupo con las que se trabajó es representativo del uni-verso de instituciones, porque existen algunas de carácternacional y otras que están ahora muy reducidas a untrabajo particular de proyectos específicos y de cortoplazo. Pero se dejó de lado esa consideración debido aque el nivel de los objetivos y las temáticas también de-penden de los propósitos, estructuras y alianzas.

En los talleres de consulta se sugirió diferenciar losdesafíos nuevos de los viejos o permanentes, confron-tando por ejemplo la flamante fase de globalización(lo nuevo) con las condiciones de superación de la po-breza (lo viejo). Pese a lo interesante de la propuestase decidió no incorporar criterios que podrían connotaruna jerarquía entre retos, como en los otros casos; aun-que ése no haya sido el propósito.

Se optó al final por un listado que diferencia a los retosexternos de las instituciones y a los internos que desafíandesde dentro a las ONG. Esta dimensión no estaba pre-vista en el diseño original del proceso, pero es parte desu preocupación cotidiana porque los aspectos de orga-nización interna se están volviendo más sensibles por lamodalidad de financiamiento de la que dependen y porlas relaciones con la población con la cual trabajan.

3.1. Escenario de los nuevos desafíos

Los escenarios expuestos responden a cambios signifi-cativos a tomar en cuenta para establecer nuevos desafíospara las ONG y provienen de aspectos relevantes de la

desafÍos para las ong

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coyuntura que se pueden generalizar para los países an-dinos. En los últimos años se entró en un periodo de nue-vas perspectivas y posibilidades para el desarrollo rural;pero algunas amenazas continúan o se han profundizado.

Fuentes tan disímiles como el Informe de DesarrolloMundial 2008 del Banco Mundial y los procesos consti-tucionales y legislativos de Ecuador y Bolivia, por un lado,y Perú, por el otro, muestran que es determinante la in-tervención de los estados, por tanto, de la actividad po-lítica en las perspectivas de desarrollo rural.

El mundo volcó su mirada al campo no sólo por unanostalgia postmodernista, sino por la escasez de alimen-tos y la fluctuación acelerada de precios. Y hoy están endebate temas como la capacidad de los sistemas pro-ductivos para responder a la creciente demanda; el poderde las grandes empresas transnacionales reflejado en laalimentación de la población y la revalorización de losmercados locales.

Más aún, existe una progresiva preocupación sobrela sostenibilidad de los recursos productivos y la posibi-lidad de ampliar la frontera agrícola o sustituir cultivospara producir una nueva generación de combustibles.

Una realidad a ser remarcada es que internacional-mente la región andina es considerada una de las zonasde más alta biodiversidad en el mundo y, por lo tanto,de un valor global incalculable. Por ello, una dimensióndel desafío sobre los recursos naturales puede ser ex-plorar adecuadamente las ventajas y riesgos de esta mi-rada exógena sobre esta parte del planeta.

El desarrollo rural está volviendo a ser objeto de ac-ciones multilaterales para superar la pobreza y el retorno

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de la atención estatal hace énfasis en la producción dealimentos y conservación de los recursos naturales, prin-cipalmente los bosques. Incluso se desarrollaron cuerposteóricos y normas que incluyen el concepto de soberaníaalimentaria, lo que en definitiva incorpora criterios polí-ticos al concepto de seguridad alimentaria.

Por otra parte, los países siguen la tendencia hacia ladescentralización de los recursos estatales hacia nivelessubnacionales. Desde el punto de vista de las personasy sus propias reivindicaciones, esto supone una aperturahacia procesos democratizadores sobre la gestión de re-cursos locales, incluidos los naturales, que se encuentranen el entorno de la población rural.

En todos los países andinos, las organizaciones rurales,especialmente las campesinas indígenas, cosecharon su-ficiente visibilidad e interés de la opinión pública comopara debatir y demandar políticas públicas. En gran me-dida, estas demandas cruzan fronteras y el propio sectorrural es el más transnacionalizado de los movimientossociales en los países andinos.

El acceso de la población a los medios de informacióny otros servicios que estaban limitados a las áreas urbanastransformó las formas de comunicación e integraciónde distintas regiones del campo, de organizaciones, pue-blos y, sobre todo, mercados. De ese modo, se desdibujala línea divisoria entre modernidad y atraso.

3.1.1. Impulso a la producción campesina

El debate político sobre medidas de impulso a la pro-ducción agropecuaria campesina tiene nuevas oportu-nidades en un contexto de incertidumbre climática,deterioro de los recursos naturales y discusiones sobre


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el comercio internacional de alimentos. El trabajo en elcampo vuelve a ser considerado por su potencialidad enla provisión de comestibles, ayudando a reducir la de-pendencia hacia las grandes cadenas agroalimentarias.

La relación entre producción, mercados y estabilidadpolítica de los países seguirá siendo significativa y puedealcanzar dimensiones regionales, nacionales e interna-cionales, como lo advierte la Organización de las Nacio-nes Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO),que señala que los precios de los productos agrícolassiempre fueron volátiles, pero los recientes aumentosobligan a prestar más atención que nunca al estado dela alimentación y la agricultura en el planeta.

“Estos incrementos de los precios se han debido a unacombinación de factores relacionados con la oferta y lademanda a corto y largo plazo, algunos de los cualespersistirán en el futuro. De cara al futuro, esperamos quelos biocombustibles sigan siendo una fuente importantede aumento de la demanda de productos básicos agrí-colas –y de los recursos utilizados para producirlos–, yque los niveles de ingresos y de consumo en los paísesen desarrollo sigan aumentando, siendo de esperar, asi-mismo, que se extiendan. Por lo que respecta a la oferta,la incidencia de las perturbaciones del rendimiento acorto plazo y del cambio climático a más largo plazo si-gue siendo incierta, lo que apunta a la persistencia dela volatilidad de los precios, habida cuenta de los bajosniveles de existencias” (FAO, 2008: 134).

Las propuestas de desarrollo basadas en la familia,como principal unidad productiva y de desarrollo rural,requieren superar los conceptos de economía marginal,comercio justo, nicho de mercado o comercio agroe-cológico, de manera que se demuestre que con esos

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enfoques se puede satisfacer una demanda de magni-tud en el comercio local, nacional y mundial.

La diversidad de actividades continuará siendo una es-trategia de sobrevivencia característica de las familias ru-rales. Sin embargo, una mejora en las ganancias del predioy la comunidad podría generar nuevas condiciones quepromuevan el análisis crítico de otras fuentes de ingreso,especialmente la venta temporal de mano de obra.

3.1.2. Definición ampliada de ruralidad

Diversas voces señalan que es posible tomar nuevasopciones metodológicas para definir el universo rural, sies que se logra ir más allá de las pobres definiciones es-tadísticas que se han utilizado en los países.

Esas mismas voces advierten que si el origen de la in-formación sobre lo rural es restringido, los análisis y lasconclusiones presentarían evidencias de grandes distor-siones. Una de ellas diría, por ejemplo, que el universorural cede espacios al desarrollo urbano, industrial y deservicios, de manera permanente y sistemática.

El principal trabajo que hizo esa advertencia concep-tual y estadística en los países andinos fue realizado el2008 por el PNUD en Chile y presentado en el informedenominado “Desarrollo Humano en Chile Rural: SeisMillones por Nuevos Caminos”.

Entre las conclusiones que invitan a seguir discutiendose plantea: “… la ruralidad en Chile es mucho más gran-de de lo que suele pensarse (cerca de tres veces la can-tidad de población que hoy es definida como rural, apartir de la definición oficial). Por ello, en ningún casopuede decirse de ella que esté desapareciendo, por el


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contrario está llena de potencialidad y desafíos. Son seismillones por nuevos caminos” (PNUD, 2008).

En Perú, Fernando Eguren realizó ejercicios numéricosde aproximación y agregación de los datos oficiales depoblación y llegó a la conclusión de que “si consideramoscomo rural toda la población de los distritos que tienenmenos de 10 mil habitantes –lo cual es altamente pro-bable–, entonces el peso de la población rural se incre-menta notablemente y llega a conformar cerca del 34por ciento de la población total” (Eguren, 2008).

No son los únicos casos. Existe un movimiento impor-tante de intelectuales e instituciones que busca nuevaspistas para dar a lo rural una dimensión que se aproximede mejor manera a su relevancia económica y social.

3.1.3. Nueva fase de intervención estatal

En todos los países, la profundización de la participa-ción del Estado en la economía y en las políticas socialeses una tendencia que produce un nuevo ciclo de inter-vención estatal que podría redefinir el lugar y el papelde instituciones como las ONG, independientementedel carácter del gobierno en funciones.

En unos casos, las desplazan de sus actividades habi-tuales, y en otros, las convierten en funcionales a las po-líticas gubernamentales. Sin embargo, gran parte de lasONG observa con entusiasmo las posibilidades que seabren para generar condiciones de desarrollo de alcancenacional, en consecuencia con su crítica al neoliberalismoy la perspectiva de libre mercado.

En esa lógica, la participación del Estado adquirirá unmatiz de acciones de desarrollo que llegarán con distintas

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alternativas financieras, técnicas y sociales al campo, através de los distintos niveles de gobierno.

Pero se trata de una participación costosa debido a lacantidad de recursos que se necesita movilizar, razónpor la que se intensifican algunas formas de explotaciónde recursos naturales para compensar estas necesidadesfinancieras, la mayoría de las veces entrando en contra-dicción con los intereses de sostenibilidad de las comu-nidades locales.

Otra dimensión de la mayor participación del Estadoestá reflejada en una nueva forma de relación con laempresa privada, incluida la transnacional, lo que pondríaen conflicto a una buena parte de las acciones de con-sulta y de participación de la población local incentivadaspor las ONG.

Por las consideraciones precedentes, esta nueva fasede intervención estatal requiere redefinir algunos con-ceptos para aprovechar sus oportunidades sin perder lamirada crítica y los argumentos centrales de desarrollocon sostenibilidad.

3.1.4. Articulación de mercados

De una u otra manera, los mercados se encuentrancada día más articulados, como lo mostró la crisis finan-ciera del año 2008, evidenciando que existen fenómenos,sobre todo económicos, capaces de afectar positiva o ne-gativamente a todas las regiones del mundo.

Los estados seguirán su política de alimentos baratos,por lo que se aplicarán medidas contradictorias como laliberalización de fronteras, la flexibilización de estándaresde calidad y la sustitución de dietas alimenticias.


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La industria de productos agropecuarios no masivosincrementará su participación en la producción internay en la balanza comercial de exportaciones. Un rubrodestacado será el de los agrocombustibles.

A pesar de que la orientación hacia los mercados localessigue siendo una opción, no hay que perder de vista queno habrá medidas de protección generales, porque con-travienen la compleja política económica de los países.

Las medidas de protección familiares, comunales e in-cluso locales han demostrado su eficiencia en el cortoplazo en la reducción de la dependencia de productosexternos, por lo que se dice que los pobres del camposon los que mejor combatieron la crisis económica.

Ahora bien, para el mediano y largo plazo se reconoceque los pobres, en su calidad de consumidores, seránlos que sufran las consecuencias más duras del aumentode precios debido a la inestabilidad de estos últimos.

Los conceptos de seguridad y soberanía alimentariainvitan a encontrar medidas adecuadas de autoabaste-cimiento y participación en el mercado. Aunque la rea-lidad sigue siendo más fuerte que la capacidadreguladora del Estado, el debate apunta más a definircuántos y qué tipo de mercado se requieren, y qué for-mas de intervención estatal se necesita para ello.

3.1.5. Cambio climático

La ecuación local-global no da señales concretas defuncionamiento adecuado como fórmula complemen-taria para atender la emergencia climática. Los estadostienen interés en participar en la atención de los proble-mas derivados de los cambios meteorológicos, pero su

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peso específico para la solución de este problema es in-suficiente y la acción coordinada mundial tardará en llegar.

Si bien hay un creciente consenso en relación a que elclima en el mundo está cambiando a un ritmo acelerado,no pasa lo mismo con las predicciones de la forma enque esto afectará a los niveles locales.

También está la admisión de que hay deficiencias enla dispersión metodológica, en la generación de cono-cimiento y en la capacidad institucional para responderadecuadamente a los cambios que se vienen: los per-manentes, los de avance lento y aquellos que se mani-fiestan como desastres naturales.

Se hicieron esfuerzos desde la Comunidad Andina deNaciones (CAN, 2006), se realizaron estudios y se esta-bleció una agenda ambiental. Y los informes de este or-ganismo insisten en mejorar y articular la institucionalidadpara enfrentar el problema y sus secuelas de manera ade-cuada y oportuna.

Por otro lado, en muchas de las iniciativas denomina-das de cambio climático o de la respuesta de los actoreshacia este nuevo concepto, se suele confundir los efectospropios del cambio climático con la falta de previsión ylas malas prácticas en los sistemas productivos.

Aunque actualmente hay avances en los niveles deconocimiento y reflexión general de la población sobrelos cambios meteorológicos, aún no se perciben medidasefectivas y concretas que puedan ofrecer un impacto vi-sible de beneficio de las personas.

A pesar de ello, sí hay consenso en que las prácticasde conservación de los recursos naturales como el agua,


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el suelo y los bosques, contribuyen a bajar el impactodel cambio climático y a la sostenibilidad de los sistemasproductivos, por lo que en ambos casos lo que se vienepromoviendo es favorable en los dos sentidos.

3.1.6. Deterioro de los recursos naturales

Gran parte de la economía se basa directamente enel aprovechamiento de los recursos naturales. Se inten-sifica la explotación de los no renovables, lo que afectatambién de manera directa a los renovables. Y la inade-cuada explotación de éstos causa un permanente dete-rioro, en algunos casos ya irreversible.

“Los principales recursos naturales como suelo, agua,bosques, biodiversidad, marino-pesquero muestran sig-nos de creciente deterioro como consecuencia de polí-ticas inadecuadas y por las características propias de losmercados nacionales, regionales e internacionales. Laerosión es el principal problema del recurso suelo en lospaíses andinos. Afecta el desarrollo de los cultivos, ha-ciéndoles perder su capacidad de absorción de humedad,disponibilidad de nutrientes y materia orgánica. Los paísesandinos contribuyeron con el 8 por ciento de la superficieafectada por la desertificación” (PNUMA, 2003).

Como ya se dijo, es difícil valorar cuánto del deteriorode los recursos naturales es por efecto del cambio climáticoo a la inversa; en general, se insiste en una relación directaentre uno y otro factor.

En todo caso, la responsabilidad del deterioro de losrecursos naturales, sobre todo de los renovables, la tienendistintos sectores sociales y económicos. Por un lado, estánlas grandes empresas que explotan el bosque y el suelo,principalmente en las regiones bajas, luego los convierten

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en áreas ganaderas y los abandonan, causando un granimpacto. Por otro lado, en las zonas empobrecidas, sobretodo de valle y altura, se hace un uso intenso no acordea los ritmos de recuperación de los recursos.

Detener el deterioro de los recursos naturales requierede una política de amplio espectro en la que se esta-blezcan políticas e instrumentos regionales, habida cuentade que la mayoría de los ecosistemas son transfronterizos;además de regulaciones y controles nacionales más pre-cisos y actividades en el terreno que muestren ser efi-cientes, competitivas y sostenibles.

La política económica de los países andinos seguirásiendo la principal limitante para la conservación y pro-tección de los recursos naturales; aunque se advierte quehay avances en el conocimiento de la problemática, enel discurso de la sostenibilidad y en la demanda de gruposhumanos importantes como los pueblos indígenas.

3.1.7. Disputa por recursos como tierra y agua

Una parte de la movilidad humana y económica in-terna tiene que ver tanto con el deterioro de recursoscomo con la búsqueda de nuevas áreas de explotación.

Las zonas en las que aún es posible acceder a recursosnaturales o donde los gobiernos pretenden incentivarsu puesta en el mercado para disponer de capital, se es-tán convirtiendo en focos de conflicto por la posesión yel derecho de explotación.

Los parques naturales, reservas y territorios ancestralesque estableció la mayoría de los países andinos sonpermanentemente acechados por agentes económicosque encuentran en ellos una nueva fuente de riqueza.


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La disputa por la titularidad de los recursos naturales,especialmente de la tierra, permanecerá e incluso se in-crementará. Es previsible que los mecanismos previstospor los estados para satisfacer la creciente demanda detierras tropiecen con la resistencia organizada de los sec-tores afectados. A su vez, los estados enfrentarán la ne-gativa de las sociedades locales para continuarimplementando su política de asignación de derechosde explotación de recursos naturales a empresas extra-territoriales, incluso siendo éstas de propiedad estatal.

A diferencia de lo que sucede en otras partes del mun-do, las nuevas perspectivas del desarrollo rural en lospaíses andinos se orientan de manera creciente hacia elcontrol y uso directo de los recursos naturales de fuertedemanda (minerales, hidrocarburos y bosques), en des-medro de las actividades de conservación, como la pro-visión de servicios turísticos y la generación de capacidadesde transformación en pequeña escala.

Por tanto, la disputa por los recursos naturales tras-cenderá el suelo y se concentrará incluso en las fuentesde agua. Los conflictos por el control y beneficio de esariqueza podrían estimular condiciones de desarrollo ruralsi es que las inversiones se dirigen a revertir la orientaciónextractiva de las políticas económicas de esos países.

3.1.8. Situaciones de violencia

En los países andinos hay casos de violencia políticaque golpean a la población de áreas rurales, víctimatanto de la acción de fuerzas irregulares como regulares,como aún ocurre en Colombia y sucedió en Perú.

Otra situación conflictiva se presenta en regiones depaíses andinos donde el narcotráfico tomó prácticamente

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el control de algunos territorios y gobierna los procesospolíticos y económicos, y donde un conjunto amplio dela población está envuelto en esa situación de maneraactiva o pasiva. La frontera entre ambos escenarios esdifusa; la violencia política suele nutrirse de la ilegalidady ésta asume un disfraz político.

Muchas veces las ONG promueven acciones que ayu-dan a entender las dinámicas y los efectos de la violencia,y gestionan acciones de emergencia para precautelar ala población vulnerable.

Aunque la violencia actualmente no es una situacióncomún y general en los países andinos, es importantetomar en cuenta que afecta negativamente a las ONGen su trabajo de desarrollo, independientemente de laacción que desempeñen, porque impide su intervenciónregular en ciertas zonas y limita las estrategias institu-cionales a lo asistencial.

La violencia política y sus efectos son un ejemplo delas amenazas que exceden la posibilidad de respuestade las ONG y, por ello, en este estudio no se plantea undesafío específico al respecto; aunque sí se deja sentadoque se requiere de al menos una posición activa quecontribuya a generar condiciones que faciliten la iden-tificación de las soluciones de fondo.

3.2. Desafíos externos de las ONG

En esta parte están los retos que las 29 institucionespodrían enfrentar en el futuro inmediato y que provienende su ámbito externo. Su formulación está basada en larevisión de las experiencias institucionales, las respuestasde sus directivos a preguntas específicamente pensadasdesde la dimensión de los desafíos y la interactuación


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con los participantes de los diferentes momentos delproceso de diálogo.

Los resultados de esos pasos fueron analizados y se-leccionados en función de las pistas surgidas de la revi-sión bibliográfica y el análisis de escenario que realizóel equipo de facilitación.

De acuerdo a las competencias, tamaño y posibilidadesde cada una de las ONG, tocará definir cuáles son losaspectos del contexto que se plantean como problemay sobre cuya resolución se propone que participen.

Sin embargo, el trasfondo para plantear desafíos –quesuponen acciones hacia otros sujetos– requiere explicitarque las instituciones de desarrollo tienen un propósitodefinido y conocido.

De manera genérica, se puede afirmar que las ONGcon las que se trabajó tienen el objetivo de generar con-diciones para que, a través del desarrollo rural, un nú-mero creciente de hombres y mujeres despliegueniniciativas sociales, políticas, económicas y culturales enigualdad de condiciones de las que goza al menos elpromedio de la población de cada uno de los países.

Adicionalmente, se reafirma que los desafíos están plan-teados asumiendo que tanto el EED como sus contrapartescontinúan apostando por el desarrollo rural y por las fa-milias campesinas indígenas y pequeños productores, co-mo los sujetos principales de sus propuestas.

Tomando en cuenta todo lo explicado, los desafíosque se proponen a continuación tienen una dimensiónexterna relacionada con lo que las ONG quieren lograrcomo transformación de su entorno; y otra interna,

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configurada por los cambios que se proponen lograr ha-cia el interior de las propias instituciones.

En general, las contrapartes del EED tienen el suficientebagaje de experiencias y capacidades institucionales co-mo para responder adecuada y oportunamente a losnuevos desafíos del desarrollo rural; aunque siempre enel marco limitado de su papel y sus recursos.

3.2.1. Globalización sin subordinación

Mientras la humanidad se encuentra en ciernes de unanueva fase de globalización, en los países andinos no hayuna perspectiva común para enfrentar el fenómeno.

En general, hay dos tendencias marcadas. La primeraentiende que en esta nueva etapa, como en las anterio-res, predomina una orientación política, de conocimien-to, tecnología y capitales, establecida en un eje territorialy, por tanto, es conveniente participar de esta corrienteen procura de favorecerse de su crecimiento. En la otratendencia es posible establecer competencias para par-ticipar de manera proactiva, al tratarse sobre todo derelaciones políticas entre países.

En cuanto a la región andina, la nueva fase de globa-lización se caracteriza por procesos migratorios predo-minantemente temporales, ya no sólo entre campo yciudad, sino crecientemente con una dimensión trans-fronteriza, como ocurre entre países vecinos y entre éstoscon América del Norte y Europa.

Incluso cuando esos procesos son definitivos, las nuevasgeneraciones de migrantes establecen lazos muy fuertes,expeditos y cotidianos con sus lugares de origen. Esto,que puede dificultar su integración en el nuevo destino,


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facilita la interrelación con el lugar o país de origen,mientras que las naciones o regiones de procedencia yde destino tienen el reto de generar nuevas condicionespara convivir con poblaciones itinerantes.

Muchos estudios muestran que no existe una relaciónúnica entre estos procesos migratorios y el desarrollolocal (De la Torre, 2009). Algunas veces se presenta comonegativo, cuando los migrantes retienen activos que noson de libre disponibilidad para la comunidad, principal-mente tierra; o cuando han invertido en infraestructuraproductiva a su retorno o a través del envío de remesas.

En la actualidad se cuenta con mayores y mejores aná-lisis sobre los procesos migratorios; aunque todavía esuna tarea pendiente la incorporación de una visión in-tegral y multidisciplinaria para lograr un equilibrio ade-cuado entre los efectos positivos y negativos, económicosy sociales (dinero versus desestructuración de la comu-nidad) y las variables nacionales y locales (disponibilidadde efectivo en el país y mercados locales dependientes).

La capacidad de adaptación a los cambios globalesgenera incertidumbre en la medida en que las respues-tas locales llegan con mucho retraso. La incertidumbrese apodera de las personas expuestas a fuerzas prácti-camente desconocidas y eso ha llevado a tratar de dis-minuir algunas formas de interacción, principalmentelas relacionadas a los sistemas productivos y la circula-ción de alimentos.

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En buena medida, esta pretensión de aislamiento entraen contradicción con la cada vez más articulada econo-mía global, donde la circulación de capitales y la tecno-logía penetraron en los distintos países, incluso en susformas de gobierno.

En el caso de la región andina, ésta aún es exportadorade materias primas, principalmente de petróleo y mine-rales, y, por tanto, depende de tecnología, inversiones ymercados extranjeros.

Los planes, programas y proyectos de desarrollo ruralque gestionan las ONG suelen moverse en el campo delas contradicciones, pues no se halló la medida adecuadapara superar las definiciones y acciones que contraponenlo local a lo global, estableciendo relaciones de comple-mentariedad en las que el desarrollo local y sus princi-pales actores son protagonistas centrales.

Una oportunidad es comenzar a actuar con una pers-pectiva regional. Aunque las debilidades de la CAN soninocultables, hay avances, en algunos casos formales yen otros informales, como la circulación de personas,recursos, capitales y productos entre los distintos países,particularmente entre los que tienen vecindad directa.

Debido a que se trata de un fenómeno creciente, escomún que los sectores rurales encuentren amenazas


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contra los propósitos locales de desarrollo en la circulaciónlibre de personas y mercancías.

Contrariamente a los temores generados por la inte-gración andina y sudamericana, los efectos negativosde la libre circulación, especialmente la informal, songenerados por la ausencia de normativas claras, ampliasy suficientes sobre aspectos básicos como la conservaciónde recursos naturales, tecnologías de producción, mer-cado de insumos y productos, y políticas laborales.

Este vacío legal es el que hace vulnerables a los países ya su población ante la incursión de capitales que buscanlas legislaciones más flexibles, especialmente en la explo-tación de recursos naturales.

La respuesta de los estados y de las organizacionessociales, especialmente las rurales, es actuar de formavolátil con respecto a la normativa y las prácticas migra-torias y comerciales.

En la propia región queda mucho por hacer para es-tablecer acuerdos orientados a reducir los efectos y de-fectos de la competencia entre los países andinos;aunque hay casos en que éstos actuaron en conjunto.

Los mismos factores que generan nuevas caracterís-ticas del proceso de globalización crearon condiciones

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excepcionales para promover un marco adecuado de in-tegración. Un elemento fundamental a tomar en cuentason los movimientos transnacionalizados de las organi-zaciones sociales.

La fuerza y visibilidad de las organizaciones sociales na-cionales han devenido en un conjunto de aspectos quereivindican modificaciones estructurales en las relacionesinternacionales. Cada vez hay más redes, plataformas yalianzas de organizaciones de distintos países.

Las estructuras organizativas transnacionalizadas sesostienen con aportes y plataformas de la cooperaciónprivada y de estados, a nivel bilateral y multilateral. Es-tablecieron importantes vínculos de afinidad y moviliza-ción con las estructuras de afiliación territorial y sectorial.En cambio, las organizaciones territoriales y sectorialesterritorializadas tienen menos recursos; aunque gozande mayor autonomía de acción y de gestión.

En contrapartida, no es evidente que los asuntos pos-tulados por las entidades transnacionalizadas vayan aarrojar beneficios a corto y mediano plazo para las per-sonas afiliadas en las entidades territorializadas, lo quea la larga podría generar una falta de balance entre lanaturaleza universal de las demandas y el carácter localde las necesidades.

En suma, la globalización presenta amenazas yoportunidades. Las ONG compartieron espacios con


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las organizaciones sociales para participar en movi-mientos que se autonombran alternativos. Ese fenó-meno traspasa los ámbitos territoriales sobre los quetrabajan mayormente las instituciones y en los que hayretos sobre los cuales se debe trabajar. Lo que no esaceptable es el conformismo o la paralización fatídica.

3.2.2. Más democracia

El principal logro de las democracias andinas es queconsiguieron sostener sistemas electorales para garan-tizar la elección de autoridades de gobierno. Se conso-lidaron poderes ejecutivos fuertes, legislativos débiles yjudiciales limitados por los otros dos o ineficientes.

Los organismos electorales demostraron su capacidadpara administrar procesos complejos en lo político y lotécnico, y tienen a su favor una amplia participación dela población en las urnas.

En los campos político-electoral y político-guberna-mental irrumpieron nuevos movimientos sociales, algu-nos con una experiencia político-sindical muy amplia; yotros, producto de alianzas y coyunturas en las que des-taca la figura de un líder, más que de una fuerza política.Los partidos y los movimientos sindicales tradicionalesson los grandes ausentes de la actividad política.

En la mayoría de los casos, los sistemas políticos pue-den considerarse aún débiles en los países andinos. Losmecanismos de representación son coyunturales y laestructura de los equipos de gobierno, aleatoria. Al dis-minuir la importancia del Legislativo, el Ejecutivo re-presenta los consensos de los pactos electorales. Enbuena medida, los gobiernos basan su legitimidad enesa composición.

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Directivos y trabajadores de ONG pasaron a formarparte de los pactos políticos, ya sea para integrarse alEjecutivo o al Legislativo, y con más frecuencia que enaños anteriores. Como ocurrió con otros sectores, unasveces cumplieron gestiones exitosas y otras fracasaron.

En la opinión de muchas instituciones, el tránsito dealgunos de sus miembros a los gobiernos –con algunosreparos ideológicos– ha sido visto como un factor deéxito institucional y no como la pérdida de personal ca-lificado. Esto es llamativo en la medida en que se muestrael estrecho margen que hay entre la sustitución institu-cional del gobierno y la incursión en la función pública.

Por todos estos antecedentes, se constata que estáen camino un reajuste de la relación entre el Estado/Go-bierno y las ONG, y entre éstas y las organizaciones so-ciales. De hecho, en todos los países andinos se discutecon más intensidad una normativa específica para lasinstituciones, concentrada precisamente en las compe-tencias estatales reguladoras.

El mapa de actores y sus relaciones es más complejo, yel papel de las ONG ya no es aceptado simplemente comoun apoyo circunstancial de un ente neutro y profesional,salvo que dejen a un lado los valores que las conviertenen sujetos políticos y sometan explícitamente su voluntady sus capacidades a las entidades de gobierno.


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Los procesos de descentralización local no sólo atomi-zaron la necesidad de enfrentar los retos descritos hastael momento, sino que incorporaron nuevos elementossobre los que es necesario establecer responsabilidades.

La irrupción de las organizaciones sociales en la acti-vidad política local ha generado un mayor acercamientoa la gestión pública y a los problemas locales vistos porla propia gente que vive en determinado espacio.

En general, hay avances en el interés de la poblaciónpor participar en los procesos electorales, en los mecanis-mos de planificación participativa y en el control social.

A pesar de esos avances, la gestión local no está exentade problemas. Las contradicciones y las disputas entrela política económica del gobierno central y la de los go-biernos descentralizados impiden llevar adelante pro-yectos eficaces. Y la fuerza de la institucionalidad y delos actores locales es vulnerable en la medida en que losintereses económicos de gran escala intervienen en laexplotación de los recursos naturales.

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Además, la normativa de la descentralización impusoestructuras y mecanismos de concertación como dis-positivos para garantizar el pleno ejercicio de la ciuda-danía, ampliando este concepto a la posibilidad decompatibilizar la planificación pública con las demandasgrupales.

Ante la debilidad de entidades estatales, muchas ONGasumieron el papel de intermediarias y generadoras deconsensos entre la población y las autoridades, a travésde sus capacidades técnicas.

Empero, el rol de intermediación suele ser fuente detensiones cuando se presentan intereses distintos, enlos que las propias instituciones –por su misión y ori-gen– no pueden dejar de asumir posiciones que, a veces,no son del agrado de grupos de visión distinta.

La afinidad o la antipatía entre actores políticos y so-ciales y las ONG relacionan conjuntos de interés que in-evitablemente identifican a las instituciones y a laspersonas con opciones políticas; aunque éstas provengande asociaciones ciudadanas no partidarias. Este hechohace que las ONG cumplan un desempeño variable ensu propósito articulador.

En suma, la consolidación de la democracia requierede esfuerzos significativos de los actores sociales y las


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ONG pueden contribuir a generar las condiciones parauna presencia estatal permanente y responsable.

Incluso hay instituciones que actúan como gobiernosy viceversa, y es posible superar esa ambigüedad a travésde la acción directa, diferenciada y explícita en los dis-tintos niveles de gobierno, en las alianzas formadas entrelas ONG y las organizaciones sociales; y mediante la de-limitación propia del trabajo de cada una de ellas.

3.2.3. Sociedad civil fortalecida

Muchas veces suele escucharse que hay poco Estadoy demasiada sociedad civil en los países andinos. Si estaafirmación es cierta, no hay que olvidar que el retrocesoestatal entregó a las organizaciones la responsabilidadde generar las condiciones de su propio desarrollo.

A medida que las organizaciones, especialmente lasrurales, asumían la función de ordenar y clasificar los as-pectos cotidianos que afectaban a su población, con eltiempo fueron tomando más responsabilidades e invo-lucrándose en agendas que sobrepasaron sus niveles te-rritoriales de competencia.

Ahora se espera que las ONG no sólo tomen en cuentademandas, por cuanto hay expectativa sobre su capaci-dad de reacción en la generación de propuestas y un ba-lance entre las demandas sectoriales y las estructurales.

Las organizaciones campesinas indígenas y de produc-tores que superan el nivel comunal, incluso municipal, en-frentan nuevos problemas, como la renovación de susdirigencias, la ampliación y la transparencia sobre el origeny la gestión de recursos financieros para su movilización,y la necesidad creciente de capacidades técnicas.

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Los mayores niveles de acción y visualización de lafuerza política convierten a las organizaciones campe-sinas indígenas y de productores en protagonistas esta-tales dinámicos, con el riesgo de ser absorbidos por laslógicas partidarias electorales, lo que podría causarlesnuevos períodos de inestabilidad, deslegitimación y frac-tura con sus bases.

Sin embargo, esta alerta no busca que se desvinculea las organizaciones de la actividad política. Más bien,es una constatación para tomarla en cuenta y valorarpermanentemente la fuente de su legitimidad.

Así como las ONG son reconocidas por su capacidadde promoción de las organizaciones, surgieron críticasen sentido de que esas mismas aptitudes fueron utiliza-das, consciente o inconscientemente, para dividir y ato-mizar a las organizaciones rurales.

Se debate permanentemente si la funcionalidad a losrequerimientos de los proyectos, especialmente econó-micos, termina o no debilitándolas como organizacionespolíticas. También se puede constatar que no todas lasorganizaciones políticas territoriales son eficientes al ad-ministrar proyectos económicos o simplemente no todala comunidad está en condiciones de hacerlo o no tieneinterés de participar en este tipo de planes.


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La disyuntiva entre organizaciones económicas y so-ciales generalmente se ha resuelto con una especie desíntesis en la que las asociaciones actúan como entidadessin fines de lucro, reduciendo su capacidad de generaciónde utilidades y la distribución entre sus afiliados. Por eso,no queda claro cómo mejoran los ingresos individualesy familiares de manera directa.

Las complejas estructuras creadas, además de las difi-cultades de administración y sostenibilidad, normalmenteimplican un aumento en sus altos costos de gestión, porlo que se desincentiva la participación de las pequeñasunidades productivas en la economía formal.

A pesar de las dificultades expuestas, las organizacioneseconómicas continuarán siendo, quizá con mayor énfasis,el complemento necesario de los esfuerzos individuales,familiares y locales de los pequeños productores y de lasiniciativas de campesinos indígenas.

La situación y participación de las mujeres, visualizadasde manera diferenciada con respecto a los hombres, de-jaron de ser una propuesta de militancias feministas parapasar a formar parte de la cultura de planificación de lamayoría de las instituciones.

Las mujeres suelen ser más de la mitad de la poblaciónen los grupos con los que las ONG trabajan y, cada vezmás, son actoras económicas y políticas en el campo.

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Otro aspecto especialmente sensible y, por ello menostrabajado, es la posible contradicción entre el ejerciciode los derechos universales de las mujeres y los valorescomunitarios específicos. Se percibe tensión particular-mente en prácticas como la justicia comunitaria, ejerciciode los derechos sexuales y reproductivos, la distribucióndel trabajo doméstico y las condiciones de la herencia.

Las grandes transformaciones en las organizacionessociales generaron nuevos desafíos que normalmentesuperan los ámbitos formal y local. Las organizacionessociales, entre ellas las de las mujeres, adoptaron unagran variedad de actividades que inicialmente fueronpromovidas por las ONG. Por ello, sus demandas hoyson distintas y más exigentes en cuanto a eficiencia yprofesionalización.

3.2.4. Valorización cultural e interculturalidad

Las demandas de los pueblos indígenas y las corrientesmundiales de reconocimiento de las identidades dieronun giro importante en las últimas décadas, luego de gran-des periodos de homogeneización y mestizaje, en los queincluso muchas ONG trabajaron promoviendo procesosde incorporación a la llamada modernidad.

Los defensores y promotores del conocimiento y la re-producción de la diversidad cultural ya no son activistas


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solitarios como los que actuaban hace 20 años. Hoy,en general, se reconoce la importancia de la valorizaciónde las culturas para contribuir a una práctica intercul-tural, sin sometimientos, sin temores y en igualdad decondiciones.

La valorización cultural de las prácticas interculturalespodría considerarse un eje transversal en muchos de losdesafíos, algo habitual en el trabajo de la mayoría delas ONG consultadas. Pero, el espacio real de los reco-nocimientos culturales y su interrelación positiva se pro-duce en el ámbito local; aunque eso no siempre esevidente, pues suele asumirse lo local como espaciomonocultural.

Incluso hoy existe una creciente demanda para incor-porar pautas culturales en los conceptos y en las prácticasde desarrollo, distintas de las que se disponían en la his-toria de la modernidad. De manera progresiva, se reco-noce que los pueblos tienen valores que pueden serútiles en universos mayores a su límite poblacional. Porejemplo, cada día circulan con mayor fuerza interpreta-ciones de lo que se denomina el vivir bien o, como pre-cisan algunos, el convivir bien.

Los indicios teóricos que existen hasta el momento sehan asentado en particularidades sobre las que es ne-cesario establecer las condiciones para su réplica y uni-versalidad, y las posibilidades ciertas que ofrecen para

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resolver problemas que, efectivamente, llegan más lejosque la propia ruralidad y que los patrones políticos, cul-turales y sociales de grupos muy concretos.

También es necesaria una visión crítica de las culturasque puede estar relacionada con el concepto de desco-lonización que gana fuerza en los países andinos.

Entre una infinidad de aspectos positivos, es impres-cindible reconocer que hay prácticas que contradicen elconcepto de convivencia democrática, tal es el caso dealgunos rasgos autoritarios y masculinos de las tradicioneslocales o la aceptación de la existencia de prácticas dediscriminación camufladas en la convivencia intercultural,en la que por regla un sector es el más deprimido.

Similar situación se presenta en la relación entre igle-sias, estados y población. Se debe reconocer que las re-ligiones son cuestionadas porque cambiaron de formamás lenta que la población a la que sirven. Las tensionesdeben entenderse como algo interno, basadas en quelos habitantes de los países andinos son mayoritariamentecreyentes y practicantes activos de alguna religión.


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3.2.5. Gestión de territorios y recursos naturales

Distintas ONG acumulan experiencias con resultadosinteresantes que garantizan el acceso y gestión de losrecursos naturales a las comunidades rurales. En general,las más exitosas son las que lograron incorporar la pro-blemática en el ámbito del Estado y propiciaron accionesconcretas de restitución de derechos propietarios y dereconocimiento de capacidades de gestión de la pobla-ción, a través de la incidencia en distintos gobiernos.

Tomando en cuenta esas experiencias se pueden pro-poner mecanismos de acceso a los recursos naturales afavor de los pobladores rurales y sistemas de adminis-tración local a nivel de comunidades y pequeños pro-ductores. También sería posible apoyar y sustentartécnicamente la incorporación de la demanda sobre elacceso y gestión de esos recursos.

No hay que olvidar que la persistencia de la proble-mática del acceso individual o colectivo a la tierra es unpunto fundamental en las agendas. La tensión entre elacceso a ese recurso natural y las dinámicas económicasnacionales y locales todavía es un aspecto determinantepara las condiciones en las que cada espacio se enfrentaa sus posibilidades de gestión territorial, con énfasis enel desarrollo de la población local (Eguren, 2006; Urios-te, 2008).

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La reflexión y las situaciones concernientes a la tierrase han vuelto más complejas por la permanente explota-ción de otros recursos naturales bajo marcos jurídicos dis-tintos, como los minerales, el petróleo, los bosques, lasreservas naturales y el agua, principalmente.

No puede desconocerse la gestión globalizada de losrecursos naturales, pero las tensiones permanentes entrelos operadores nacionales y los actores locales (en el ám-bito nacional y subnacional), la multiplicidad y diversidadde protagonistas que dependen del acceso a esa riquezapueden coincidir o colisionar, según el caso.

El predominio del interés local en el acceso, control ygestión de los recursos naturales –por encima del na-cional y del transnacional– es la única posibilidad parael desarrollo local dentro de este mapa de conflictos.

La planificación y la gestión territorial demostraronser instrumentos importantes para la movilización local,aunque como conceptos transitaron por varios momen-tos dentro del desarrollo rural, variando en contenido ydimensión espacial. Por ejemplo, el desarrollo territoriales un elemento central de las ofertas de promoción delas ONG; aunque existe una comprensión amplia de loque cada una de ellas entiende y delimita como territorio.

En muchos casos, estas extensiones son concebidascomo territorios en constitución (valorización de culturas


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y organizaciones); en otros, como espacios agroecoló-gicos y también se anotan las superficies correspondien-tes a la división político-administrativa.

También ocurre que la gestión territorial da lugar ainstrumentos de planificación que establecen imágenesaisladas de los territorios (sea cual fuere su comprensióny delimitación) y a determinadas construcciones territo-riales que interactúan con sujetos y espacios de maneraformal o informal, con escasa relación con dinámicas deotras unidades mayores o menores.

El territorio se presenta como una unidad de acción co-herente para el desarrollo rural, desde diversos abordajes.Al mismo tiempo, se reconoce que la delimitación políticaactual posiblemente no sea la más adecuada, en la ma-yoría de los casos es muy pequeña o muy amplia y nocoincide con la cuenca o con los elementos culturales.

Por ello, se asume que es posible y necesaria una re-configuración de los territorios administrativos, lo cualdaría mejores oportunidades institucionales para la demo-cracia local y la gestión técnica.

Sin embargo, hay suficientes experiencias para demos-trar que es muy difícil modificar los límites de los territoriosya establecidos: comunidades, municipios, departamentoso regiones. Por ese motivo, más allá del debate, nada pa-rece indicar que a mediano plazo se vayan a reconfigurar

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los territorios o que existan mecanismos dinámicos capacesde generar condiciones permanentes para su revisión.

Sin embargo, es importante insistir en que los enfo-ques territoriales tienen grandes ventajas. No dimensio-nar su interactuación con otras unidades de igualenvergadura y jerarquía o con unidades extraterritorialespuede acarrear frustraciones.

3.2.6. Desarrollo económico

No se trata de promover cualquier modelo de desarrolloeconómico, sobre todo si éste consiste en el simple cre-cimiento de los indicadores económicos. Esta afirmacióncoincide con los principios que mueven a las ONG y a lapoblación con la que trabajan, y con los enfoques y pers-pectivas del desarrollo.

Las instituciones utilizan un conjunto de términos parareferirse al desarrollo económico; lo llaman equitativo,justo, responsable, endógeno, etc.

Hoy son relevantes los conceptos de seguridad ali-mentaria y soberanía alimentaria; aunque de forma com-plementaria pueden expresar un mismo enfoque desdedos niveles objetivamente distintos. El primero hace re-ferencia a la disponibilidad adecuada de alimentos enestómagos individuales (incluidas preferencias culturales)y el segundo, a la capacidad de administrar la disponi-bilidad de alimentos para toda la población de un país.


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Muchas de las prácticas de promoción del desarrollorural dieron prioridad a un enfoque que garantice la se-guridad alimentaria de núcleos familiares pequeños yalejados de las dinámicas del mercado, en coherenciacon prácticas permanentes de la población rural.

Esos sistemas de protección de las economías localesresultaron eficientes en la medida en que contribuyerona la sostenibilidad y biodiversidad de prácticas y eco-sistemas. Pero, estas prácticas pueden entrar en con-tradicción con las políticas nacionales que intentangarantizar la provisión de alimentos a un colectivo másamplio y con precios que no necesariamente compen-san los costos de una economía campesina indígenasostenible.

Tomando en cuenta esos antecedentes, el desafíomás importante es continuar indagando, proponiendoy compartiendo modelos tecnológicos productivos, con-cebidos como respuestas a los aspectos identificadoscomo limitantes en un sistema. En el caso de las eco-nomías rurales, es mejor referirse a sistemas, es decir amodelos, y tantos como realidades distintas se puedenenfrentar.

En este sentido, continúa siendo una tarea importanterescatar, ordenar y sistematizar el conocimiento tradi-cional y las innovaciones de las comunidades campesinasindígenas, y compararlo con otras aplicaciones tecno-lógicas. Una promoción responsable de tecnologías

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requiere de una orientación de comprensión interculturaly participación de los actores rurales.

La mayoría de las contrapartes tiene experiencia dedistinta dimensión en el ámbito productivo económico.Si el cambio climático es un factor limitante a la expe-riencia de los productores y de las ONG, la disminuciónde su impacto y la incertidumbre son elementos de losque es necesario volver a aprender constantemente.

El nuevo contexto estatal y multilateral favorable a lospequeños productores pone en ventaja a quienes tienenmayor experiencia en el trabajo con estos sectores, otor-gándoles la oportunidad de superar el ensayo experimentalde las iniciativas económicas promovidas por las ONG,orientándolas hacia prácticas de mayor escala e impacto.

A diferencia del pasado, las instituciones también de-ben tener la habilidad de orientar recursos de las enti-dades estatales para la promoción de los modelostecnológicos y económicos, pues en todos los países an-dinos hay mecanismos que distribuyen fondos al con-junto de la población, ya sea de manera directa a travésde planes sociales o indirecta, mediante la gestión des-centralizada por unidades subterritoriales.

Los nuevos recursos podrían constituirse en fuentesimportantes para financiar el desarrollo local y dismi-nuirían la presión por el apoyo directo de las ONG en


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materiales e infraestructura, concentrando los esfuerzosen asistencia técnica para acompañar iniciativas promo-vidas por organizaciones de productores y patrocinadascon recursos de las propias familias o de las institucionescanalizadas por entidades estatales.

Hay que tomar en cuenta que indicadores de gestióncomo el “apalancamiento de fondos” son cuestionadosporque en algunos casos causaron efectos no previstoscomo el aumento de los costos de los proyectos o la pér-dida de control de la población y de los funcionarios degobierno sobre las indicaciones técnicas y económicasde las inversiones.

Lo mismo que ocurre con las fuentes de inversión a fon-do perdido, también sucede con los fondos de crédito po-pular y aunque todavía son importantes las pequeñasiniciativas locales, en general hay una tendencia a la es-pecialización y al dominio de las grandes empresas.

En el área rural se amplió el acceso al crédito para fa-milias y asociaciones campesinas indígenas y producto-res. Muchas ONG contribuyeron en el diseño yestablecimiento de sistemas alternativos y apropiadospara las dinámicas rurales. Incluso desarrollaron servicioscomo el cambio de dinero, la recepción y el envío de gi-ros, y la canalización de subvenciones estatales.

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Aunque la normativa de muchos países acompaña elcrecimiento de las instituciones y la ampliación de losclientes, aún quedan pendientes aspectos que debencomplementar la oferta de las instituciones, principal-mente disponiendo de mecanismos de ahorro para con-vertir a los servicios financieros en un instrumentocompleto y útil para el desarrollo. En ese sentido, la ex-periencia de las ONG puede ser un gran soporte paramostrar la viabilidad de las nuevas prestaciones.

Si bien los esfuerzos continuarán enfocados a las acti-vidades de las familias rurales en sus propias unidadesproductivas y en la gestión de los recursos compartidoscolectivamente, es necesario retomar la acción sobre te-mas importantes para el desarrollo rural como es el casode los asalariados agrícolas, generalmente temporales.

La multifuncionalidad del ingreso, producto de estra-tegias de vida de la población, incluye la figura del asala-riado agrícola que fue dejada de lado en las dos últimasdécadas; aunque sigue siendo parte de la realidad rural.Por ello, debe ser un tema visualizado y formar parte delas agendas de las organizaciones campesinas e indígenas.

Hay muchos ejemplos a considerar, incluso desde lasvisiones positivas del desarrollo agroexportador, como elde las regiones donde es posible encontrar flujos migra-torios y laborales importantes, tal es el caso de Ica, en el


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Perú, que llama la atención por los aspectos relacionadosal mundo laboral que es necesario abordar.

“En cuanto a las condiciones de vida, sólo demandan‘pan’, es decir; la disposición de alimentos que permitanreproducirla; en cuanto a las condiciones de venta de lacapacidad laboral, sólo demandan poder venderla; ensegundo lugar, sólo indirectamente, demandan podervenderla a un mejor precio” (Rau, 2004).

También es posible abordar el tema de los asalariadostransnacionales, los flujos migratorios programados ylos espontáneos, teniendo en cuenta cómo afecta su si-tuación a las poblaciones en territorios concretos. Laperspectiva más racional es pensar cómo aprovechar es-tos movimientos de personas y recursos.

“El indicador con peores resultados, indudablemente,es el que hace referencia al diálogo social y las relacionesen el trabajo. Se encontró que no existen sindicatos oasociaciones laborales ni negociación colectiva; que lostrabajadores, en la mayoría de fundos, no participan enlas decisiones relevantes” (Chacaltana, 2007).

Desde hace décadas hay muchos intentos por encon-trar fórmulas organizativas que defiendan los interesesde los asalariados rurales; sin embargo, la misma natu-raleza de la temporalidad no permitió que sean soste-nibles y exitosas. El sector empresarial sugirió que nofomenta este tipo de organizaciones, es más, las com-bate porque se convierten en entidades políticas y notienen utilidad alguna para la empresa.

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Igual consideración podría hacerse para las distintasformas de transferencias directas que crearon todos lospaíses andinos. Su volumen y universalidad pueden ayu-dar a generar nuevas iniciativas; negarlas es simplementedesaprovecharlas, lo que en general no corresponde alcomportamiento y a los intereses de la población.

3.2.7. Información y comunicación

Está llegando al área rural un conjunto de nuevas tec-nologías de información y comunicación que puedencomplementarse de manera positiva con las ya existentescomo la radio.

De hecho, la telefonía móvil conecta de una maneramás rápida a los productores con el mercado y así in-corpora una nueva dinámica a las movilizaciones de lasorganizaciones.

La red de internet es utilizada con éxito por organiza-ciones campesinas, indígenas y de productores paratransmitir sus preocupaciones y demandas más allá desu entorno inmediato, lo que les ha dado la posibilidadde hacer alianzas con otros sectores y de tener una pre-sencia activa en los medios de comunicación.

En general se puede decir que la multiplicación de lasredes formales e informales de comunicación y difusión


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genera una gama muy amplia de oferta a la que van te-niendo acceso grupos masivos de población. Esto suponeun desafío inmediato de competitividad y especializaciónde la oferta comunicacional y tecnológica de las institu-ciones que son contrapartes del EED.

Un paso adicional tiene que ver con la gestión de con-tenidos de la información y comunicación. En este sen-tido, la especialización y la acción en redes soninevitables, de manera que la población rural reciba in-formación oportuna sobre aspectos económicos, políti-cos y culturales de su interés.

3.2.8. Respuestas para superar la adversidad

¿Qué son condiciones adversas? Son las característicasde un periodo en el que un grupo humano pasa por si-tuaciones que no son normales en su entorno y, por tan-to, carece de las herramientas necesarias que le permitenresponder por sí mismo y superar el infortunio.

Ante situaciones adversas, las ONG y otras institucio-nes suelen acudir para apoyar a dichos grupos, con ac-ciones de emergencia para paliar las necesidadesinmediatas y ayudar a reconstruir de a poco las estruc-turas sociales y las bases económicas.

Ahora bien, hay que tomar en cuenta que las condi-ciones adversas pueden tener muchas característicastanto naturales como sociales. En este acápite se hará

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referencia a las que se supone son coyunturales y previ-siblemente reversibles; aunque en algunos casos los pe-ríodos infortunados sean muy largos.

La preocupación central de este desafío es hallar lamanera de articular las perspectivas de desarrollo con laatención de emergencias, evitando que éstas se con-viertan en una forma de vida o introduzcan elementosque modifiquen la realidad local de tal manera que luegolos factores adversos se vuelvan irreversibles.

Cuando se combaten los efectos de los desastres na-turales pueden producirse intervenciones que terminencambiando radicalmente las condiciones de vida de lascomunidades locales.

En la actualidad, una catástrofe como una gran sequía,una inundación o un incendio forestal puede provocargrandes cambios en el entorno y en la ocupación delespacio por parte de un grupo humano.

Muchas veces la ayuda para la población terminó mo-dificando las estructuras habitacionales y sociales, inclusola biodiversidad de las especies nativas, especialmentelas de consumo humano.

Por ello es necesaria la participación de entidades es-pecializadas en todos los casos de respuesta a las emer-gencias o condiciones adversas; aunque lo que ha


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venido ocurriendo es que muchas instituciones, inclusomovimientos de solidaridad ciudadana, intervienen sinmayor conocimiento. En estos casos, las ONG podríandesempeñar un papel importante de información y vi-gilancia continuas.

3.3. Desafíos internos de las ONG

En gran medida, las instituciones participantes en elproceso de diálogo identifican aspectos referidos a me-todologías, estrategias de intervención y capacidadespropias de la gestión institucional como sus principalesdesafíos internos.

Aunque es citado en algunas referencias, el financia-miento no es considerado un reto, ya que la dependenciaeconómica de los agentes externos de cooperación esparte de la naturaleza del grupo de ONG que son con-trapartes del EED.

Es evidente la necesidad de adecuar los modelos derelación financiera a las nuevas formas de cooperación,de manera que se acomoden a los desafíos y objetivosactuales de las ONG. Por ejemplo, los recursos destinadosa la calificación del personal deben priorizarse en relaciónde aquéllos asignados a las inversiones directas.

3.3.1. Formación y capacitación

La formación y capacitación son instrumentos que per-manentemente desarrollan las ONG consultadas con laspoblaciones interlocutoras de su acción, desde los nivelesmás básicos de instrucción hasta los universitarios, y estánrelacionados con el conjunto de los desafíos propuestospara el crecimiento de las sociedades rurales.

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Las ofertas educativas y el grado de formación de lapoblación rural se incrementaron notablemente; aunquealgunos sectores reciben mayor atención, como los em-prendedores, diferentes tipos de líderes y los hombresque son considerados automáticamente jefes de familia.Por ello hay una marcada preocupación de las ONG porincorporar específicamente a jóvenes, hombres y muje-res, en sus propuestas de capacitación.

Un aspecto pendiente de solución es construir instru-mentos más precisos de medición de resultados de laformación y capacitación, ya que esos procesos no siem-pre logran lo propuesto y no todas las ofertas tienen lademanda esperada.

3.3.2. Investigación, fuente de conocimiento

Hace 30 años, muchas ONG destinaban mayores es-fuerzos y recursos para las investigaciones; aunque secriticaba que había un divorcio entre esas tareas y el tra-bajo de campo en las propias instituciones.

Pese a ello, las ONG son hoy una fuente importantede generación y difusión de conocimiento en todos lospaíses de la región. Sin embargo, aparecen preocupa-ciones nuevas con relación a los temas, enfoques y per-tinencia metodológica que se debe atender.

Las instituciones necesitan aumentar su capacidadde generación de conocimiento sistematizado para


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enfrentar adecuada y oportunamente los siguientes as-pectos: diagnóstico de recursos; amenazas del cambioclimático y su incidencia en los niveles locales; compa-ración de modelos productivos; las nuevas condicionesde mercado; las políticas públicas y su impacto en losdistintos territorios.

Correlativamente, las instituciones tienen que transmitirinstrumentos de investigación y sistematización a las or-ganizaciones con las que trabajan, lo que les permitirágenerar sus propias capacidades investigativas y valorarla información que reciben cotidianamente.

3.3.3. Dimensión espacial y territorial

Como sucedió en el pasado, actualmente se remarcanespacios y territorios para delimitar la acción institucionaly los proyectos. Pero hoy, las ONG también se aproximancada día a jurisdicciones político-administrativas de algúnnivel del Estado. Este avance representa una mayor pre-sencia estatal en los países y el reconocimiento social dela importancia de su rol en el desarrollo.

Establecida esta relación, los territorios son espaciosque dependen de la legislación, de los recursos y lascompetencias establecidas desde el nivel regional o na-cional. Muchas veces, la interacción de distintos nivelespresenta ambigüedades en el diseño de las acciones dedesarrollo, por lo que el ámbito de trabajo depende másdel financiamiento o de la tradición institucional que delanálisis instrumental y de la eficiencia.

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Pero la interacción con legisladores y ejecutivos de losdistintos niveles de gobierno suele ser imprescindiblepara concretar programas y proyectos en los niveles lo-cales y rurales. En el diseño de los mismos se debe incluirla adecuada interpretación de las competencias estatalesy la necesaria interrelación territorial.

3.3.4. Incidencia en las políticas públicas

Para las ONG, la incidencia en las políticas públicas esun instrumento para lograr determinados fines que vandesde la disponibilidad de recursos económicos y técnicoshasta la normativa a favor de la población rural.

Pueden ser diferenciados tres momentos dentro de laestrategia de incidencia: la investigación, la elaboracióny difusión de las propuestas, y la movilización social.

En la mayoría de los casos, las ONG se proponen ac-ciones de incidencia en los niveles de gobierno más cer-canos a su propia área de actuación, generalmente enlas administraciones locales; aunque participan en cam-pañas y dinámicas de mayor magnitud.

La incidencia política se ha convertido en un elementocentral de la propuesta transformadora de las ONG, peroen general sigue siendo más un desafío estratégico queuna evidencia de resultados.


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No es incidencia todo lo que se hace en relación algobierno en sus distintos niveles, y no todo tema de in-cidencia puede resultar oportuno, sobre todo si respondea una oportunidad de financiamiento más que a unalectura del contexto y del interés de los actores.

3.3.5. Relación entre Estado, ONG y empresas

Cada día es más evidente la tendencia de las ONG arecurrir al apoyo estatal interno para financiar algunade sus actividades. Esta articulación financiera, quepuede ser vista como un logro, representa para los go-biernos una extensión de su administración y, por tan-to, está sujeta a sus propios criterios, con lo cualdisminuye la autonomía de las instituciones.

La pérdida de independencia en lo nacional tambiénse produce en el ámbito internacional, pues cada vezes más relevante el respaldo económico que algunasagencias reciben de sus gobiernos, empresas multina-cionales y partidos políticos, que transmiten sus propioslineamientos a las relaciones de cooperación.

En algunos casos, la adscripción de las ONG a ciertosargumentos, como la asistencia al desarrollo y res-ponsabilidad empresarial, abre la posibilidad de ac-ceder a mayores recursos y genera compromisos quepueden ser diferentes a sus identidades y misionesoriginales.

El problema no parece estar en el origen de los fondos,sino más bien en la ausencia de una normativa en lospaíses andinos que evite el uso arbitrario de recursosque derive en el sometimiento de los criterios de las ins-tituciones, por parte de empresarios y gobiernos.

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El hecho de recibir recursos públicos y de terceros parael cumplimiento de determinada misión no libera a lasONG de cumplir sus obligaciones y responsabilidades,como el respeto a las leyes y otras normas, la transpa-rencia y la rendición de cuentas.

3.3.6. Necesaria legitimidad

En el pasado, la legitimidad de las ONG provenía deldéficit democrático y la ausencia del Estado. Como ac-tualmente existe mayor democracia y una presencia es-tatal más dinámica en sus distintos niveles, la acción delas instituciones está legitimada por sus competencias,eficiencia y complementariedad.

Con la ampliación de las políticas sociales de los esta-dos como la transferencia monetaria directa, el éxitoeconómico de los proyectos de generación de ingresosy los mecanismos de traspaso de recursos y bienes a lascomunidades y a las familias participantes puede verseseriamente cuestionado.

En muchas regiones, la adscripción de las organiza-ciones rurales a partidos políticos ha generado serioscuestionamientos a las ONG, especialmente provocadospor su pretendida posición de neutralidad. En ese marco,las instituciones participantes en el proceso de diálogoconsideran que es importante diferenciarse a partir desus propios valores y prácticas.


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La legitimidad de las instituciones, fundada en las or-ganizaciones y personas con las que trabajan, no es con-tradictoria con el carácter de actoras que ellas reivindican.Más bien se afirma que las normas de transparencia yeficiencia deben concentrarse en su propio ámbito deacción, y luego hacia instancias de control del Estado ydel conjunto de la población, de manera formal.

3.3.7. Equilibrio entre resultados y objetivos

La diferencia entre el tamaño de las ONG, los recursosque tienen, el rol que cumplen y los problemas que bus-can enfrentar se vuelve evidente a la hora de valorar losresultados de su trabajo. Esta disparidad, muchas vecesproducto de la simplificación de la magnitud de los pro-blemas del desarrollo, suele ser invisible en los procesosde formulación de proyectos e instrumentos y criteriosde evaluación con mecanismos individualizados de ren-dición de cuentas.

En la práctica, este desafío tiene un efecto políticoque involucra a varios actores, entre ellos a las agenciasde cooperación. La necesidad de mostrar resultados sinel reconocimiento de la escala real de esfuerzos y recur-sos podría terminar en un proceso confuso de agregaciónde valor en la cadena de cooperación.

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Sin embargo, hay que aclarar que no se está propo-niendo achicar las expectativas porque no es un pro-blema sólo de escala, sino de dejar bien establecidaslas estrategias y las modalidades de intervención de lasinstituciones que son contrapartes del EED.

Este debate es oportuno en un contexto en el quelos estados y las organizaciones sociales de los paísesandinos han tomando iniciativas para legislar la acciónde las instituciones y solicitarles rendición de cuentas.Las ONG deberían dejar de ser actoras pasivas en esteescenario, asumiendo iniciativas que amplíen el diálogoexistente entre ellas y sus contrapartes en el norte, haciala inclusión de los protagonistas más cercanos.

3.4. Base para responder a los desafíos

A las instituciones que participaron en el proceso dediálogo se les consultó explícitamente cuáles eran losámbitos de experiencia que tenían ya desarrollados ycuáles quedaban por desarrollar para responder a losdesafíos planteados. En un estudio como el presente esimposible diferenciar y hacer una presentación de amboscampos, pues muchas ONG consideran suficiente lo quea otras les falta desarrollar y viceversa.

La constatación, una vez más, de las diferencias entrelas instituciones muestra el alto valor que puede generarun intercambio efectivo de las capacidades institucionalesy la construcción de acciones complementarias. En esemarco, esta parte del estudio se limita a enumerar los ám-bitos a los cuales se hace referencia.

Las instituciones han acumulado en sus años de vidauna amplia experiencia que les permite disponer de pro-puestas técnico-metodológicas importantes. Es el caso


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de la gestión sostenible de cuencas que incluye el ma-nejo de agua, suelo y vegetación; diversificación de laproducción y la introducción de prácticas agroecológi-cas; además de la promoción de la seguridad alimentariafamiliar y local, así como experiencias de transformacióny comercialización.

A ellas hay que añadir las prácticas y métodos de in-vestigación e innovación tecnológica con amplia parti-cipación de las familias y las comunidades involucradas;articulación social del territorio; enfoque de género; mé-todos e instrumentos de planificación y gestión territorial,y diseño de políticas a nivel local, regional e incluso, enalgunos casos, nacional.

Las ONG tienen experiencia en sistemas y herramientasde formación en valores y capacitación en competenciastécnicas. Si bien existen algunas consolidadas en el campoformal, se destacan aquellas que se encuentran en el cam-po informal que tienen capacidad de llegar a líderes polí-ticos, productores, jóvenes, mujeres y población indígena.

Hay experiencia acumulada en el respaldo al fortale-cimiento de las organizaciones sociales de distinta na-turaleza: territoriales, culturales, sectoriales; en el apoyoal diseño y seguimiento de la gestión interna de las or-ganizaciones, así como en la promoción de su interven-ción en las políticas públicas, en el ejercicio de derechos,en los procesos de vigilancia y control social, incluso enla participación político-electoral.

Hay también instituciones con amplia experiencia ycapacidad operativa para enfrentar actividades vinculadascon las investigaciones. Dentro del campo tecnológico,hay práctica en el estudio de innovaciones orientadas auna producción sostenible y con incorporación de energías

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renovables, con lo que es posible indagar sobre el im-pacto laboral, social, económico y ambiental de laagroindustria.

En el campo social resaltan los estudios sobre la te-nencia de la tierra y otras riquezas naturales; el accesode las mujeres y los pueblos indígenas a recursos pro-ductivos; la historia y el desempeño de las organizacionesy movimientos sociales; el relevamiento de demandas y,finalmente, la elaboración de informes sobre conflictosy violación de los derechos humanos.

En el ámbito de la incidencia política, algunas ONG in-cursionaron exitosamente en la educación universitariaformal y han logrado impactos importantes en las agendasde desarrollo rural. En este terreno destacan los aportesde las instituciones al conocimiento y la orientación sobrecómo enfrentar los problemas del medio ambiente y eluso sostenible de la tierra y otros recursos naturales.

En el área de la orientación y movilización del controlsocial sobresalen las contribuciones a la gestión de con-flictos, los mecanismos de participación en la elaboraciónde planes de desarrollo y la promoción del ejercicio delos derechos ciudadanos.

Las ONG también cuentan con experiencia en la ofertade servicios técnicos a los gobiernos locales, una prácticaadquirida en la fase de descentralización de competen-cias. La demanda se ha ido incrementando, ya que mu-chos gobiernos locales no tienen suficientes recursoscomo para tener un equipo técnico propio. Ese vacíofue llenado con la contratación de equipos externos.

De igual forma, las ONG tienen conocimientos yprácticas en la formación de alianzas, por lo que su


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participación es requerida en la construcción de redes,comités de gestión, espacios de concertación y equiposde promoción e implementación de políticas públicas.

Aunque todavía hay mucho que aprender y ajustar enlas acciones de las ONG, en conjunto las institucionescontrapartes del EED que participaron en el proceso dediálogo están en condiciones de afrontar los retos ex-puestos en este capítulo.

Sin embargo, por el grado de especialización o pordeterminada coyuntura financiera y organizativa, nin-guna ONG puede cubrir todos los desafíos, por lo quela actuación en red y la coordinación institucional podríangenerar una imagen más parecida a la presente reflexiónque lo que realmente ocurre en la práctica.

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CAPÍTULO 4

CONCLUSIONES

El proceso de diálogo regional sobre desarrollo ruralque involucró al EED y a 29 contrapartes especializadas

en el tema en Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perúprodujo varios resultados entre los que destacan tres.

El primer resultado es la puesta en común de conoci-mientos, experiencias y reflexiones sobre desarrollo ruralen la región, a partir de realidades particulares en con-textos dinámicos.

El segundo fruto es la identificación de ejes generalesde análisis de los escenarios regionales y de los efectosde la acción de las ONG con la población.

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El tercer resultado es la formulación de los principalesdesafíos que las instituciones tendrán que enfrentar enel mediano plazo para potenciar el cumplimiento de losobjetivos que persiguen. En ese marco, se plantean acontinuación las conclusiones más relevantes del pre-sente estudio.

4.1. Apuesta validada

Diez años después de haber entrado en el siglo XXI,lo rural y el desarrollo rural siguen siendo temas de lasagendas económicas y políticas debido a aspectos es-tructurales y coyunturales, contrariamente a los pronós-ticos fatalistas.

La producción y consumo de alimentos son y seguiránsiendo en el futuro mediato un eje indiscutible de trabajopara millones de personas y de intercambio financieroentre países, flujo de capitales y causa de continuos yfluctuantes movimientos migratorios.

Transitando entre los dos siglos y sus coyunturas, elEED y las 29 ONG contrapartes en Bolivia, Chile, Colom-bia, Ecuador y Perú mantuvieron el interés estratégico yla especialidad de trabajo en el área de desarrollo rural,con la perspectiva de fortalecer a uno de sus principalesactores: el productor campesino.

La apuesta del EED y las ONG contrapartes por la pe-queña producción campesina se ratifica y fundamentaen la convicción de que el desarrollo rural seguirá siendoimportante en las agendas económicas y políticas de laregión andina, porque está estrechamente asociado a laproducción de alimentos y ésta se mantiene como unademanda social de alta importancia en los países de re-ferencia para el proceso de diálogo y en el mundo.

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Paralelamente, se puede afirmar que si bien existengrandes coincidencias en la apuesta por el desarrollorural como una estrategia para reducir la pobreza, hayotros elementos de carácter más político y económicoque podrían diferenciar no sólo al EED de sus contra-partes, sino a las propias contrapartes entre sí.

Entre esos elementos diferenciadores se podría men-cionar, por ejemplo, el grado de autonomía y autoridadque deben asumir las organizaciones locales sobre losrecursos naturales en sus espacios de vida y en relacióna los riesgos y beneficios del acceso al mercado.

4.2. Comprensión del desarrollo rural

En el estudio se propone comprender el desarrollorural como un proceso dinámico de cambios sucesivosorientados a generar mejores condiciones de trabajo yde vida para una población que, en algunos casos, optópor permanecer en el área rural por decisión propia y,en otros, no tuvo más opción que quedarse allí.

Ese proceso requiere de condiciones económicas, po-líticas y culturales que deben ser gestionadas por la co-lectividad que interactúa interna y externamente condiferentes actores en términos de residencia, producción,mercado, conservación de recursos naturales y provisiónde servicios, con base en valores histórica y territorial-mente determinados.

Todo esto alcanza expresamente al ámbito específicodel desarrollo rural, a pesar de que se mantiene una rela-ción conceptual con definiciones más amplias de desarro-llo y una vinculación dialogante con otras emergentes deprocesos correlativos como el desarrollo local, la cons-trucción de la democracia y el acceso a la equidad.

conclusiones

197


Esta comprensión del desarrollo rural también enfatizaen dos aspectos esenciales y complementarios. Por unlado, en el reconocimiento de que se trata de un procesoque involucra a muchos y diversos actores, dentro y fue-ra de las colectividades rurales; y, por el otro, en que ladimensión de ruralidad es más compleja que una deli-mitación territorial, porque supone múltiples aspectosque van desde la movilidad humana hasta los modelosde producción y reproducción económica y social.

4.3. Perspectiva de la región andina

La opción metodológica, de buscar y encontrar la ge-neralización y no la particularización, muestra que sepuede establecer una perspectiva andina en el trabajode las instituciones.

Las diversas experiencias de las instituciones partici-pantes en el proceso de diálogo, focalizadas temática yterritorialmente, sustentan la selección de lineamientoscomunes para un análisis regional del desarrollo rural,en el marco de una perspectiva histórica de 30 años: lavigencia de un proceso de construcción democrática conavances y dificultades, con reformas del Estado con ten-dencias contradictorias hacia la descentralización y laemergencia de nuevas interpelaciones étnico-culturales.

Aunque el nacimiento de las primeras ONG en la re-gión data de hace unas seis décadas, en los últimos 30años se produjeron dos situaciones esenciales sobre sumisión y papel: primero, su autoidentificación como ins-tituciones privadas de desarrollo social, lo que marcó di-versos niveles de especialización en sus estrategias deintervención y, segundo, la apertura de nuevos procesosdemocráticos en los países, rompiendo una larga cadenade dictaduras que había asolado la región.

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De este modo, democracia y desarrollo son las señalesesenciales del marco histórico que constituye la referenciadel presente estudio. Aunque ambos construyen una re-lación intrínseca y poderosa, no siempre avanzaron porlas mismas vías y con ritmos similares. Al contrario, bre-chas y contradicciones fueron detectadas en las diversasevaluaciones realizadas sobre lo que consiguió la regiónen estos 30 años.

La perspectiva andina se sustenta, además, en el re-conocimiento de que el desarrollo no sólo tiene rostroestatal, sino que en él entran en acción numerosas insti-tuciones y múltiples emprendimientos provenientes defuentes tan diversas como la cooperación internacional,los organismos multilaterales, los propios estados y, porsupuesto, los protagonistas de la pequeña producciónagropecuaria, las poblaciones rurales y sus organizacioneseconómicas y políticas.

En correspondencia con la multiplicidad de actores,hay un amplio abanico de propuestas y corrientes queen este estudio fueron agrupados en tres enfoques. Cadauno de éstos, a su vez, fue dividido en tres perspectivas,en un ejercicio teórico que muestra la complejidad delos universos discursivos y su relación con las prácticascotidianas de las acciones de desarrollo.

Quizás las principales lecciones de ese arduo caminode aprendizajes y propuestas enseñan que la tozuda in-sistencia en el desarrollo rural, por parte del EED y suscontrapartes, obedece a una mirada estratégica, al con-siderarse que no hay una sola vía ni una verdad cerradao un único enfoque para enfrentar los problemas enesta área y que las respuestas más certeras provienende un intenso trabajo en el terreno, junto con los pro-tagonistas y en alianzas con diversos actores.

conclusiones

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No se trata de una confianza a ciegas o de una moda-lidad de trabajo por inercia; al contrario, el EED optó poralianzas a largo plazo y flexibilidad en las intervenciones,convencido de que la modificación de los factores de po-breza y exclusión –que impiden el desarrollo rural– re-quiere de procesos complejos de múltiples dimensionese interrelaciones, y que cada realidad local presenta ca-racterísticas propias que deben ser respetadas.

Sin embargo, el propio proceso de diálogo promovidopor el EED y la respuesta de las contrapartes muestran,de manera complementaria, la necesidad de impulsarespacios de análisis que trasciendan las perspectivas par-ticulares hacia la región.

Precisamente, la disposición al diálogo es reconocidapor las instituciones de los países andinos como una ca-racterística esencial de la relación entre ellas y la agenciade cooperación de Alemania.

4.4. Condiciones del desarrollo rural

Aunque la información demográfica más reciente mues-tra que hay predominio de lo urbano en la relación po-blacional en los países andinos, esto no debe interpretarsecomo una tendencia hacia la desaparición de la poblaciónen el campo, sino como una reducción conceptual queno muestra la nueva dimensión de lo rural, sobre todo sise toma en cuenta que hoy está constituida por personasy territorios en permanente intercambio y transformación.

Esto es demostrado por los datos más específicos deflujos migratorios que trascienden las fronteras entrepaíses y las necesidades temporales de oferta y demandade trabajo, variables que constituyen un aspecto estruc-tural económico y de geografía humana.

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Seguramente también se podría hablar de otras apre-ciaciones que suelen ser comunes como la descampe-sinización de las áreas rurales o la desagriculturizaciónde la economía rural. Sin embargo, este estudio hallómayor evidencia sobre la permanencia e importancia delos trabajos agropecuarios en las familias del área ruraly en las labores de acompañamiento de las ONG quelas que se podría encontrar en otras actividades.

Pero así como las localidades llamadas tradicional-mente rurales han ido cambiando, las formas de orga-nización y participación ciudadana de la poblacióncampesina indígena productora agropecuaria tambiénse han ido transformando hacia modos abiertamentepolíticos, conectándose regionalmente, insertándose engestiones gubernamentales y ampliando sus discursos,incluyendo en los mismos contenidos identitarios.

A diferencia de lo que sucedía hace 30 años, actual-mente no es posible pensar en democracia y en desarrollosin hacer referencia explícita a los movimientos campesinosindígenas y sus propuestas.

Sin embargo, es importante contar con una dosis deprevisión ante los diversos cambios que ocurren en laregión, para no caer en el error de considerar que cier-tas condiciones son estables o permanentes, principal-mente en el área de las estrategias públicas, económicasy políticas que –en el período de referencia– más biense han movido como un péndulo entre la estatizacióny la privatización, con los recursos naturales en el centrode la disputa.

A pesar de esos cambios, se advierten tendencias deproducción y consumo de alimentos que han sido in-fluenciadas con mayor frecuencia por un papel cada vez

conclusiones

201


más activo de un mercado que responde a los interesesinternos de los países y a los internacionales.

Los temas esenciales que las ONG identifican y priori-zan en el escenario del desarrollo rural en la región in-cluyen avances, problemas y potencialidades. Un puntode partida es que lo rural aún es sinónimo de atraso, ex-clusión y pobreza, pese a los numerosos esfuerzos delEstado, de la sociedad y de la cooperación, lo que esuna evidente contradicción con las demandas económi-cas de las sociedades hacia la producción agropecuaria.

Debe tomarse en cuenta que las sociedades seguirándemandando la provisión de alimentos. Se trata de unbien económico y social con efectos políticos para todoslos actores involucrados. Por ello, los estados no debenresignar su responsabilidad en la gestión de políticas pú-blicas e inversiones que garanticen el desarrollo rural.

Por otro lado, en las reformas al Estado que se hicierona partir de la década de los años 80 hubo una tendenciahacia la descentralización, lo que posibilita que ámbitossubnacionales de gobierno asuman competencias espe-cíficas y locales más concretas y relacionadas con la po-blación en materia de desarrollo rural.

No hay que perder de vista que esta tendencia de des-centralización se ha dado en muchas oportunidades conabiertas contradicciones debido a las posiciones políticasde los regímenes de turno y de acuerdo a los afanes decentralidad del Estado y de los gobiernos nacionales.

De todos modos, los impulsos de descentralización si-guen proporcionando un clima más favorable para eldesarrollo rural; aunque los matices cuentan al momentode medir avances y retrocesos.

202


El estudio llama la atención sobre nuevos fenómenosque debe enfrentar el desarrollo rural, entre ellos el cam-bio climático, el deterioro de los recursos naturales y ladisputa por el acceso y el aprovechamiento de la riqueza.

Por todo lo explicado, se concluye que se hará máscompleja la relación entre las acciones del desarrollorural y el acceso a los recursos naturales, incluso aquellosindispensables para las ciudades como es el agua parael consumo humano. El acceso y el aprovechamiento delos recursos naturales será el eje central de la disputapolítica en los próximos años.

4.5. Experiencia acumulada

Las ONG gestionan acciones a partir de diferentes en-foques para enfrentar los temas emergentes del desarrollorural en la región andina, puesto que no hay una solamanera de entender los nudos estratégicos y las rutascríticas de estos asuntos que se han ido formulando se-gún las diversas corrientes de pensamiento y visionespolíticas y económicas.

Todos los enfoques parten de una definición básicade desarrollo en la que lo común es la búsqueda de re-sultados efectivos que mejoren las condiciones de vidade la población. A partir de ahí se ha producido, en estosaños, una abundante bibliografía con propuestas de di-verso tipo y densidad que intentan diferenciarse entresí y de la concepción original, añadiendo elementos queamplían o hacen más complejo el acuerdo básico.

La conclusión que resulta de una revisión exhaustivade estas propuestas (en este estudio se las agrupó en tresenfoques, cada uno subdividido en tres perspectivas) esque las 29 ONG no han optado teórica y prácticamente

conclusiones

203


por un solo enfoque, sino han ido tomando distintasvertientes en diferentes épocas, generalmente mediantevías de experimentación, posiciones y usos eclécticos.

Esto se explica por el proceso histórico de referenciay por la cualidad constitutiva de las ONG, que es su ca-rácter no lucrativo y, por ende, su dependencia de lacooperación internacional.

En el primer caso se trata de una relación intrínsecaentre las nociones de desarrollo, los impulsos que suponela construcción de la democracia en ese escenario; la in-fluencia de la ayuda extranjera y la emergencia de nuevosactores políticos.

El segundo se refiere a las limitaciones que imponenlos proyectos chicos de corto plazo y la alta carga admi-nistrativa, vulnerables a las corrientes de moda.

Pese a ello, las 29 instituciones lograron desarrollar ex-perimentalmente y, en algunos casos, formular propuestasmetodológicas que expresan su especialización en los ejesprincipales de desarrollo económico, desarrollo local; for-talecimiento y promoción de organizaciones, y exigenciadel cumplimiento de derechos.

Las ONG enfatizan en el desarrollo económico comouna línea de acción de apoyo a iniciativas de generaciónde ingresos de la población rural, que tradicionalmenteha emprendido estrategias de multiactividad, combinan-do inversiones temporales de producción, empleo, pres-tación de servicios y comercio.

El desarrollo local corresponde a otra línea de acción,más reciente, que tomó un impulso notorio a partir delos años 80, con los procesos de las reformas estatales.

204


Y al haber coincidido con el potenciamiento de las or-ganizaciones campesinas indígenas, en el clima favora-ble de la reapertura democrática, produjo notablesresultados en la multiplicación de formas organizativas,en la apertura de espacios de participación ciudadanay en el acceso de sus líderes a las posiciones de gobierno.

Entre la apertura democrática y el fortalecimiento in-terno las organizaciones y líderes dieron un salto haciala convicción de que la relación y participación en el Es-tado no debía verse como una amenaza, sino como partede un proyecto de poder; al mismo tiempo se produjola incorporación de las mujeres y las propuestas de gé-nero en espacios públicos.

El fortalecimiento de organizaciones es la tercera líneade acción recurrentemente empleada por las ONG, a talpunto que, siendo concebida como una vía estratégicapara la participación y el acceso al poder, terminó porconvertirse en una finalidad que todavía requiere de es-fuerzos internos de democratización, tanto como losque se reclaman para el escenario político externo.

Finalmente, la promoción y la exigencia de derechosson concebidas como otra línea de trabajo que, en oca-siones, es complementaria y transversal a las precedentesy, en otras, es una línea en sí misma. El logro de resulta-dos importantes en la difusión de esos derechos y la for-mulación de leyes y políticas públicas para promover suejercicio son los aspectos que resaltan.

Además, recién nació una corriente significativa inte-resada en hacer más compleja e integral la comprensiónde los derechos, compatibilizándolos con las obligacionesciudadanas como parte indiscutible de la construcción deuna cultura democrática e interpelando supuestos cultu-rales preexistentes acerca de su universalidad.

conclusiones

205


4.6. Resultados del trabajo de las ONG

Después de que las ONG se autoidentificaron comopromotoras de desarrollo, lentamente comenzaron a in-centivarse las iniciativas para precisar los resultados deltrabajo de esas instituciones, diferenciando los indica-dores de lo que podría considerarse como manejo insti-tucional de aquellos que deben demostrar que tal gestiónproduce cambios positivos en las condiciones de vida yde trabajo de la población rural.

Aunque hay ciertos avances en ese esfuerzo, aún so-bresalen las dificultades que impiden contar con indica-dores demostrables, debido –entre otros factores– a quese trata de procesos de mediana y larga duración en losque intervienen diversos agentes dependientes de lascondiciones económicas y de las políticas nacionales einternacionales, frente a las cuales, la escala real de laacción de las ONG es insuficiente, sobre todo en cuantoa las coberturas y sostenibilidad de los resultados.

Con esas acotaciones, y tal como se describió en elcapítulo 2, las 29 instituciones pueden mostrar resultadostangibles con respecto a las organizaciones campesinasindígenas, las mismas que han salido fortalecidas de pro-cesos de asistencia técnica y asesoría, lo mismo que lasempresas familiares y comunales productivas que pre-sentan una mayor capacidad de participación en los mer-cados locales; y la población que está más informadasobre sus derechos y niveles de participación en la pla-nificación, control y gestión del gobierno local.

4.7. Continuidad con renovación

Los análisis prospectivos para los próximos 10 añoscon respecto al desarrollo rural en la región andina

206


coinciden en señalar que se ampliará aún más la cober-tura de lo que territorial y económicamente es conside-rado como ruralidad.

También se prevé que continuará el impulso a la nuevafase de intervención estatal orientada a una presenciamás fuerte del Estado y hacia políticas públicas distribu-tivas a través de bonos.

Y no hay perspectivas de respuestas eficaces a los efec-tos del cambio climático, más bien, se cree que se man-tendrán los grados de deterioro de los recursos naturalesy se agudizarán los conflictos, sobre todo las disputasalrededor de la tierra y el agua.

Esa perspectiva confirma que la misión de las ONG in-volucradas en el desarrollo rural de la región andina noha terminado; aunque requiere de la revisión exhaustivade sus competencias y capacidades.

En ese sentido, los principales desafíos para la acciónde estas instituciones corresponden al ámbito externode su trabajo y posición en la sociedad, y también al ám-bito interno de sus propias capacidades.

En el ámbito externo, las 29 ONG contrapartes delEED pueden plantearse entre sus desafíos más impor-tantes asumir un papel más activo en la construcción dedemocracia, aún a riesgo de entrar en contradiccionescon las organizaciones sociales que apoyan; reconocerlos límites de su escala real frente a la globalización yactuar desde nichos específicos que permitan insertarseen ese proceso sin subordinación.

Otros de los retos es mantener las estrategias diferen-ciales de la constitución y fortalecimiento de la sociedad

conclusiones

207


civil frente a los estados, particularmente aquellos ges-tionados por líderes de los movimientos sociales queasumen que tal diferencia no es necesaria; además deaportar en las prácticas interculturales como factor dedemocratización de la sociedad; y promover políticaspúblicas de desarrollo económico con equidad y uso sos-tenible de los recursos, en alianza con otros actores.

4.8. Aspectos críticos del trabajo de las ONG

Este estudio no responde directamente a los análisisy comentarios críticos que se hacen al trabajo de lasONG, puesto que sería un error partir de una visión ne-gativa en un proceso que reflexiona sobre las perspecti-vas de futuro.

No se desconocen las aseveraciones que indican que,a pesar de todos los esfuerzos e inversiones que se hi-cieron, las áreas rurales y las poblaciones campesinas in-dígenas siguen con la mayor concentración de pobreza,desigualdades y exclusión.

En cambio, se afirma que han ocurrido transforma-ciones profundas de enorme importancia en los últimos30 años, como la democratización de los sistemas degobierno, la ampliación del conocimiento, el acceso yejercicio de los derechos ciudadanos, los procesos de re-formas institucionales y una tendencia hacia la descen-tralización del Estado y la inclusión de actores socialesdel campo.

Por otra parte, el diálogo y el estudio muestran quese pueden hacer diagnósticos si se cuenta con una ade-cuada radiografía. No se trata de promover una miradaconformista, sino de mostrar que las fortalezas y las li-mitaciones ayudan a responder a la pregunta: ¿Qué se

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209

conclusiones

puede esperar de las ONG? En el estudio se optó porpartir de las fortalezas; aunque una atenta lectura dacuenta de las limitaciones.

4.9. Legitimidad y sobrevivencia

Internamente, las ONG están en la permanente dis-yuntiva de identificarse a sí mismas como institucionesde largo plazo y actuar en horizontes limitados. Condiferencias en cada país, el dilema va acompañado deun reflujo de la ayuda internacional, como la estable-cida con el EED; de una mayor presencia de fondosconcursables de la cooperación multilateral; del apoyoestatal para el rubro de servicios; y de recursos de lasempresas privadas bajo la modalidad de responsabili-dad social.

En la tradición de las ONG andinas, la dependenciafinanciera de contrapartes del exterior es el origen de laindependencia frente al Estado. Es difícil imaginar dequé manera se podría sustituir la fuente de los recursosy, al mismo tiempo, conservar la independencia.

En el estudio se sugiere que en las ONG se busque yencuentre las respuestas a las disyuntivas a las que se en-frentarán tarde o temprano. Entre las más importantesestán la capacidad que tienen para trabajar con gruposmuy amplios de organizaciones sociales en el área ruraly la flexibilidad para diseñar y promover metodologíasadecuadas a realidades distintas y locales.

El siguiente paso será el reajuste institucional desdela normativa estatal hasta los vínculos formales e in-formales con las organizaciones sociales, y las ONGno disponen de representación corporativa para esteescenario.


210

Por último, siempre queda la opción de una muertepatriótica antes que una larga convalecencia o una rein-vención sin espíritu ni valores, como diría el grupo de29 contrapartes del EED involucradas en el proceso dediálogo que se intentó reflejar en este estudio.


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