NFORME PRACTICO ADMINISTRATIVO

¿Qué es el debido procedimiento administrativo"

JIMÉNEZ VIVAS

SUMARIO: /""

I. Ideas preliminares. II. El debido proceso y sus al-cances. III. El debido procedimiento en la doctrina.IV. El debido procedimiento en la legislación peruana.V. El debido procedimiento en nuestra jurisprudenciaconstitucional. VI. Ideas finales.

MARCO NORMATIVO:

• Constitución Política del Perú: ari 139 inc. 3.

• Ley del Procedimiento Administrativo General,Ley N°27444: art. IVinc.1.2y146.

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I. IDEAS PRELIMINARES

Entre las muchas novedades que presen-tó la Ley Ne 27444, Ley del Procedimien-to Administrativo General, vigente desdeoctubre del año 2001, figura aquella pre-vista en el numeral 1.2 del artículo IV desu Título Preliminar. Allí, apareció regu-lado el denominado "principio del debidoprocedimiento".

Ya desde su sola regulación, y aún mástomando en consideración aspectos doc-trinarios y jurisprudenciales relacionadosal tema y producidos durante los últimosaños, cabe preguntarse si en realidad setrata de un nuevo principio o del replan-teamiento de alguno ya existente antesde la entrada en vigor de la ley, así comosi hablamos de un único principio o deun conjunto de ellos. También surgendudas acerca de su ámbito de aplica-ción, estando a la larga lista de princi-pios enumerados y comprendidos en laLey Ne 27444, con varios de los cualesparece a veces superponerse, y en otrasocasiones concurrir.

Lo anterior nos obliga a formularnos di-versas preguntas acerca de su origen, sucomposición, sus alcances, su ámbito deaplicación, etc.

Existe entonces la necesidad de explo-rar el debido procedimiento administra-tivo como institución. Dicha tarea debeempezar repasando los aspectos másimportantes del debido proceso, obliga-do antecedente. Continuando ella, debe-mos recoger los aportes de la doctrina yestudiar la regulación que ha recibido enel Perú, así como analizar los progresosrealizados por nuestro Tribunal Constitu-cional; órgano que, en diversa jurispru-dencia, ha avanzado tanto en la defini-ción como en la conceptualización de

r\ del presente informe, el autor explicacómo se entiende el debido proceso en el ámbitode la actuación de la Administración Pública, a laluz de la legislación nacional y de la jurispruden-cia del Tribunal Constitucional.

nuestro instituto. El presente trabajo asu-me esa tarea.

II. EL DEBIDO PROCESO Y SUSALCANCES

Según las diversas fuentes que desarro-llan el tema, parece ser que el origen dela expresión "debido proceso" estuvo enla Carta Magna expedida por el rey deInglaterra Juan Sin Tierra el año 1215, lacual en su parágrafo 39 habló del law ofthe tand aplicable a todos los hombres.Posteriormente, dicha Carta Magna, alser reexpedida por el rey Eduardo III enel año de 1354, incluyó la expresión in-glesa due process of law, traducida alcastellano como debido proceso legal, osimplemente debido proceso'1'.

Varios siglos después, y luego de habersido considerado en las constitucionesde algunas de las colonias norteameri-canas, el due process of /aivfue consa-grado en la Constitución de los EstadosUnidos. Ello fue posible a través de dosenmiendas.

En primer lugar aparece la enmienda V,la cual señaló que:

"Ninguna persona será obligada a res-ponder por delito capital o infamantesino en virtud de denuncia o acusa-ción por un gran jurado; salvo en loscasos que ocurran en las fuerzas demar y tierra, o en la milicia, cuando sehallen en servicio activo en tiempos deguerra o de peligro público; ni podrá

nadie ser sometido por el mismo 3*to dos veces a un juicio que puerilocasionarle la pérdida de la vicintegridad corporal; ni será compeMen ningún caso criminal a declarar coiira sí mismo, ni será privado de su vde su libertad o de su propiedad, sñdebido procedimiento de ley; nitomar propiedad privada para uso pé-blico, sin justa compensación"121.

En segundo lugar, tenemos la enm»eXIV, según la cual:

'Toda persona nacida o naturafczen los Estados Unidos y sujeta ajurisdicción, será ciudadana oeEstados Unidos y del estado en ef 1resida. Ningún estado aprobara c *cumplir ninguna ley que restrinjaprivilegios o inmunidades de 'osidadanos de los Estados Unidoaningún estado privará a persoí*guna de su vida, de su libertadasu propiedad, sin el debido PJVmiento de ley, ni negará a nad l̂tro de su jurisdicción, la igual pmción de las leyes"13'.

De acuerdo con las enmiendas V yde la Constitución de los Estados uníla Constitución reconoce los derec1" :-=nerales a la vida, la libertad, la prqdad, implicando el debido procese asibilidad de privar a alguien de talesrechos en la medida en que ese aoreciba el proceso de la ley.

Como podemos ver, la noción de ddo proceso hace mención, desde

(") El autor es abogado y magíster con mención en Derecho Civil, título y grado conferidos por la Universidad IMayor de San Marcos.

(1} Cfr. BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. "Derechos fundamentales y proceso justo". ARA Editores. Urna. IPag. 182.

(2) Constitución de los Estados Unidos de América (The Constitution of the United States of America in various ilanguages: Spanish). Washington D.C.: Law übrary, Library of Congress, 1993. Pag. 13.

(3) ídem. Pag. 15.

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I INFORME PRACTICO ADMINISTRATIVO

orígenes, a diversas garantías que elxdenamiento legal debe reconocerá una«rsona durante un proceso y frente a lautoridad estatal que lo dirige. Hoy pue-)e decirse que el debido proceso es el~mplimiento de todas las garantías yDeas las normas de orden público queíeoian aplicarse en el caso que se trate.E. debido proceso consiste en llevar unreceso de acuerdo a derecho'4'.

j evolución antes indicada, ha sidoeconocida mediante su incorporación en&-os documentos internacionales y enas constituciones de diversos países. En* ámbito internacional, la ConvenciónAmericana de Derechos Humanos,a-scrita el 22 de noviembre de 1969, haecogido el derecho al debido proceso ens numeral 1 de su artículo 8; lo mismorzz el Pacto Internacional de Derechos>.- es y Políticos, que, vigente desde elD 2e marzo de 1976, lo consagra en elfcjneral 1 de su artículo 14. En nuestroaso, la Constitución Política de 1993 loeccge en el inciso 3 de su artículo 139.

3er a dicho derecho humano el rangoarsütucional permite, entre otras cosas,BBoiecerlo con carácter absoluto para:LS ̂ uíer proceso o procedimiento y anteMkjuier persona o autoridad, sin que nín-ira autoridad pueda invocar que no sercxentra sujeta al mismo151. Es este, qui-

tas e1 aspecto más importante de su po-Ksación y, en ese sentido, también elas empleado por nuestro Tribunal Cons-ibonal, como veremos más adelante.

aesarrollo que ha experimentado haDX que la doctrina identifique una sub-

bsón en su interior. En primer lugar,•ner-cs al llamado "debido proceso sus-«a¡". el cual exige que todos los actosi poder, como normas jurídicas, actos

v-istrativos o resoluciones judicialesausive, sean justos, es decir, que sean

Konables y respetuosos de los valores•ce^ores, de los derechos fundamen-KS y de los demás bienes jurídicos»str.ucionalmente protegidos, a tal pun-ique su inobservancia debe ser san-cra-a con la inaplicación de aquel acto

: •. • ;j invalidez161.

- . - - ; ~ Ijgar, tenernos al denomi-'"'aec.do proceso procesal", confor-

•por un conjunto de derechos esen-Pque impiden que la libertad y loshas de los individuos sucumbanta ausencia o insuficiencia de un

pese o procedimiento, o se vean--: -: 5 por cualquier sujeto de derecho

torero el Estado- que pretenda ha-»• _s: abusivo de estos171.

parecer, la previsión contenida en elptac 3 del articulo 139 de la Constitu-

iría referida solo al debido pro-;~:cesal. Ello resulta de la interpre-realizada por el Tribunal Constiíu-al emitir sentencia en eí Expedien-

2940-2002-HCfTC, señalando en elo y tercero de sus fundamentos:

2. (...). El debido proceso, reconoci-Bc en el artículo 139, inciso 3) de la

Constitución vigente, es una garantíaprocesal compuesta de un conjunto deprincipios y presupuestos procesalesmínimos que debe reunir todo proce-so para asegurar al justiciable la cer-teza, justicia y legitimidad de un juezimparcial.3. El derecho al debido proceso dota,a quien es parte del mismo, de unaserie de garantías esenciales durantesu inicio, tramitación y conclusión. Es-tos derechos esenciales, sin ser taxa-tivos, son los siguientes: de defensa,publicidad del proceso, a ser asistido ydefendido por un abogado, derecho aimpugnar, derecho a la prueba, dere-cho a una justicia sin dilaciones inde-bidas y derecho a un juez ¡mparcial"'81.

Similar orientación asumió el TribunalConstitucional al sentenciar posterior-mente el Expediente N° 0351-2004-AA/TC, cuando en su segundo fundamento,luego de remitirse en parte al criterio sus-tentado en la causa recién citada, pun-tualizó que:

"2. (...). Partiendo de dicha afirmación,se puede establecer como premisaque, en aquellos supuestos en los queno se respete alguno de los derechosindicados y otros, que también formenparte deí debido proceso, nos encon-traremos ante un proceso claramenteirregular, desde su vertiente formal,frente al cual será posible acudir alórgano jurisdiccional en busca de tu-tela constitucional"19'.

Lo anterior, sin embargo, no frustra losavances de la doctrina referidos en pá-rrafos anteriores respecto del reconoci-miento de la existencia de una faceta sus-tancial del debido proceso.

A diferencia del debido proceso, de ori-gen anglosajón y aplicable a todo tipo deproceso o procedimiento, ante el Estadoo particulares, la llamada tutela jurisdic-cional efectiva, originada en la Europacontinental, está circunscrita a los pro-cesos jurisdiccionales1'0'. Lo anterior hasido asumido en el Perú por el TribunalConstitucional al sentenciar el expedien-te N° 200-2002-AA/TC, cuando en su ter-cer fundamento, luego de conceptualizarel debido proceso, indica que:

"El debido proceso implica el respeto,dentro de todo proceso, de los derechos

y garantías mínimas con que debecontar todo justiciable, para que unacausa pueda tramitarse y resolverseen justicia"'111.

Señala en su sexto fundamento que:"De otro lado, no se evidencia vulnera-ción del derecho a la tutela jurisdiccio-nal efectiva, entendida como un atri-buto relacionado directamente con eldebido proceso, por el cual, el justicia-ble puede acceder al órgano jurisdic-cional a través del derecho de accióno contradicción, según sea el caso"'121.

Así, para el Tribunal Constitucional, eíderecho a la tutela jurisdiccional efectivaes la expresión del debido proceso ensede judicial. De ello surge la posibilidadde que existan expresiones del debidoproceso en otros ámbitos; tema tambiénabordado por dicho órgano constitucio-nal, como veremos después.

La doctrina, sin embargo, no es unánimeal diferenciar el debido proceso y la tute-la jurisdiccional por los distintos ámbitosen que ambos se presentan. Así por ejem-plo, el profesor peruano Monroy Calvez,luego de dividir la vigencia de la tutelajurisdiccional antes y durante el proceso,distingue dentro de este segundo mo-mento el "derecho al proceso" y el "dere-cho en el proceso", los cuales contienenuna serie de derechos esenciales a lapersona humana que han configuradouna suerte de megaderecho llamado "de-bido proceso legal". En ese sentido, en-tre el derecho a la tutela jurisdiccional yel derecho a un debido proceso existiríala misma relación que se presenta entrela anatomía (aspecto estático, abstrac-to) y la fisiología (aspecto dinámico, prác-tico) al estudiar un órgano vivo113'. Adviér-tase que el citado autor no deja de consi-derar ambos conceptos, ni niega su ma-nifestación en sede judicial.

La tutela jurisdiccional también ha sidorecogida en el inciso 3 del artículo 139 denuestra Constitución Política. Ella implicala existencia de un proceso judicial rodea-do de garantías efectivas para las partesinvolucradas en él. Ello lleva a la posibili-dad concreta y real de someter un dere-cho en disputa a la decisión del órgano ju-dicial, para que sea dirimido con celeridad,idoneidad y moralidad, esto es, para quese pueda hacer realidad el derecho mate-rial en un caso particular y específico1141.

(4) Cfr. RUBIO CORREA. Marcial. "Estudio de la Constitución Política de 1993". Fondo Editorial PUCP T. 5. Lima.1999. Pag. 55.

(5) Cfr. ídem. Pag. 56.(6) Cfr. BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Ob. cil. Pag. 205.(7) Cfr. ídem. Págs. 207-208.(8) Semencia expedida el 30 de agosto de 2003, en los seguidos por Ramón Campos Esparza contra la Sala de

Apelaciones para Procesos Sumarios con Reos Libres de la Corte Superior de Justicia de Lima. (ntlp://tc.go.pe/junsprudencia/2003/2940-2002-HC.mml).

(9) Sentencia emitida el 12 de mayo de 2004, en los seguidos por Jaime Chava Quispe contra ia Primera Sala Civil dela Corte Superior de Justicia de Lima (nttp;//tc.go.pe/junsprgdencia/2004/0351-2000-AA.hlml).

(10) Cfr. BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo. Ob. cit. Pag, 185,(11) Sentencia emilida el 15 de octubre del 2002, en los seguidos por el Ministerio de Pesquería contra la Sala de

Derecho Público de la Corte Superior de Justicia de Lima (mtp://lc.gob.pe/jurispnjdencia/2003/0200-2002-AA.hirnl).(12) ídem.¡13) Cfr. MONROY CALVEZ, Juan. "Introducción 9! proceso civil". Ternis • De Belaunde & Monroy Abogados. Santa Fe

de Bogotá. 1996. Págs, 245-249.(14) Cfr. GARCÍA TOMA, Víctor. "Análisis sistemático de la Constitución Peruana de 1993". Universidad de Lima. Fondo

de Desarrollo Editorial, T. II. Lima. 1998. Pag, 462,

•ACTUALIDAD JURÍDICA N° 167 167

QcTCTUALIDAD ADMINISTRATIVA

Podemos considerar que la tutela juris-diccional es efectiva, cuando el procesojudicial logra sus fines. A propósito de losfines de! proceso, estos regularmente seexpresan como el resultado obtenido lue-go de que esta ha concluido. Sin em-bargo, el proceso cumple una funciónsocial de refuerzo y prevención de la efi-cacia y vigencia del sistema jurídico'15*.En ese sentido, podemos señalar que,entre los derechos que se encuentranamparados por una tutela jurisdiccionalefectiva, está el de solicitar y obtener elcumplimiento efectivo de la sentenciadefinitiva. Resta decir que, sin dicha fa-cultad, la referida tutela nunca podría seradjetivada como "efectiva".

III. EL DEBIDO PROCEDIMIENTOEN LA DOCTRINA

Hemos dicho hasta aquí, que el debidoproceso es un conjunto de garantías que-empezando por la Constitución- ofreceel ordenamiento legal a todo sujeto dederecho, para la discusión de cualquierderecho u obligación de este último. He-mos indicado también, que la denomina-da tutela jurisdiccional es la expresión deldebido proceso en sede judicial, trátesedel órgano jurisdiccional que se trate, y seacual sea el tema ante él debatido.

Los alcances del debido proceso, sinembargo, no quedan allí.

Analizando las características del Dere-cho Administrativo, García de Enterría yFernández señalan que:

"El Derecho Administrativo, (...) estáhecho, pues, de un equilibrio (por su-

. puesto, difícil, pero posible) entre pri-vilegios y garantías. En último térmi-no, todos los problemas jurídico-ad-ministrativos consisten -y esto convie-ne tenerlo bien presente- en buscarese equilibrio, asegurarlo cuando seha encontrado y reconstruirlo cuandose ha perdido"'161.

Más adelante, ahondando en el estudiodel mencionado equilibrio, los mismosautores indican que:

"El principio de legalidad -y su garan-tía en el recurso conté ncioso-ad mi nis-trativo- y el de responsabilidad patri-monial de los entes públicos, consti-tuyen (...) los dos grandes soportesestructurales del Derecho Administra-tivo, cuyo equilibrio, amenazado siem-pre por el peso inicial de las prerroga-tivas del poder, depende, justamente,de su correcto juego"(17).

El procedimiento administrativo es unaimportante expresión del principio de le-galidad en el Derecho Administrativo, y asu vez la mayor garantía que posee todosujeto ante la Administración. Podemosconceptualizarlo, siguiendo a Dromi como"el instrumento jurídico por el que se via-biliza el actuar de la relación administra-do - administración", constituyendo"(...)la herramienta más idónea como rease-guro contra los desbordes del obrar de laAdministración", ella en la med/da en que

"(...) el procedimiento administrativo re-gla el ejercicio de la prerrogativa públicay de los derechos subjetivos y libertadespúblicas. (...), es, en suma, un instrumen-to de gobierno y de control. Cumple unadoble misión republicana: el ejercicio delpoder por los carriles de la seguridad yla legalidad, y la defensa de los derechospor las vías procesales recursivas y re-clamativas"'181.

Las ideas vertidas por los dos autores re-cién citados, han sido recogidas en elinciso 8 del artículo 75 de la Ley de Proce-dimiento Administrativo General, norma queimpone a las autoridades la observanciade dicho equilibrio al momento de inter-pretar las normas administrativas1191.

Dentro del marco garantista constituidopor el procedimiento administrativo, tam-bién se inscribe el debido proceso, el cualpor ese hecho, es denominado "debidoprocedimiento".

El principio del debido procedimiento"constituye una garantía general de losciudadanos que ha sido introducida alDerecho Administrativo primero por la ju-risprudencia, derivándola del derechonatural y de los tratados internacionalesde derechos humanos"1201 Al igual que eldebido proceso, el debido procedimientoes un conjunto de garantías, que se ofre-cen al administrado frente a la Adminis-tración a través del procedimiento admi-nistrativo. Cabe averiguar cuáles sonesas garantías.

En un estudio comparativo de diversaslegislaciones latinoamericanas, Brewer-Carias enumera como las principalesgarantías del debido procedimiento: 1. Elprincipio del contradictorio; 2. El derechoa la defensa; 3. El principio de la gratui-dad; 4. El principio de la motivación delos actos administrativos; 5. El principiode la confianza legítima; y 6. El tema dela garantía de la tutela judicial efectiva ysu relación con el principio del agotamien-to de la vía administrativa'21'.

IV. EL DEBIDO PROCEDIMIEN-TO EN LA LEGISLACIÓN PE-RUANA

Entre las muchas novedades de la LeyN° 27444, Ley de! Procedimiento Admi-nistrativo General, figura la regulación del

debido procedimiento. El artículo IV dedicha ley en su numeral 1.2, lo estableceen esta forma:

"Artículo IV.- Principios del procedi-miento administrativo.1. El procedimiento administrativo sesustenta fundamentalmente en ¡os si-guientes principios, sin perjuicio de lavigencia de otros principios generalesdel Derecho Administrativo:

(...)1.2 Principio del debido procedimien-to.- Los administrados gozan de todoslos derechos y garantías inherentes adebido procedimiento administrativo,que comprende el derecho a exponersus argumentos, a ofrecer y producirpruebas, a obtener una decisión mo-tivada y fundada en derecho. La insti-tución del debido procedimiento adm-nistrativo se rige por los principios delDerecho Administrativo. La regulaciónpropia del Derecho Procesal Civil esaplicable solo en cuanto sea compaS-lble con el régimen administrativo.(...)"<22>.

Analizando la Ley NQ 27444, Morón COTKsidera que el debido proceso en el ámbüs;administrativo, comprende, a favor diadministrado, los siguientes derechos 'A exponer sus argumentos (derecho a seroído), 2. A ofrecer y producir pruebas, > 2A obtener una decisión motivada y funda-da en derecho'231. Por su parte, estudian-!do la misma ley, Bartra opina que el de-ibido procedimiento está formado por iosderechos: 1. A ser oído, 2. A conocer destado del expediente, 3. A presentadpruebas, debiendo otorgarse un plazoprudencial para ofrecerlas y actuarlas .4. Auna decisión fundada en derecho3".

Si bien el procedimiento administratn*aparece corno un conjunto de formalida-des arbitradas las más de las veces engarantía del particular, ello no debe ha-cernos olvidar otra finalidad del procedi-miento, cual es la de lograr el mayor acieHto y eficacia de las resoluciones admi-nistrativas125'. En ese sentido, de maneia¡coherente a lo indicado para el debidaproceso, el debido procedimiento tambié^incluye entre sus garantías al institicautelar, directamente relacionado algro de los fines del procedimiento.instituto ha sido recogido en el artíc146 de la Ley N° 27444.

(15) Cfr. MONROY CALVEZ. Juan. Ob. cit. Pag. 114.

(15) GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. "Curso de Derecho Administrativo". Civüas £*-cíones. T. II. Madrid. 1999. Pag. 48.

(17) ídem. Pég. 351.

(18} DROMI. Roberto. "Derecho Administrativo". Ciudad argentina. 7'edición. Buenos Aires. 1998. Págs. 889-89C

(19) Ley N° 27444, "Artículo 75: Deberes be las autoridades en los procedimientos: (...). 8. Interpretar las ncr̂administrativas de forma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los SOMcnos de los administrados. (...)".

|20) MORÓN URBINA, Juan. "Comenlahos a la nueva ley del procedimiento administrativo general". Gaceta Jir so»S.A. Lima, 2001. Pag. 29.

(21) Cfr. BREWER-CARIAS. Alian R. "Principios del procedimiento administrativo en América latina". Legis S.A. Bogad2003. Pag. 262.

(22) Publicada en el diario oficial El Peruano el 11 de abril de 2001 (separata especial).

(23) Cfr. MORÓN URSINA, Juan. Ob. cit. Págs. 29-30.

(24) Cfr. BARTRACAVERO, José. "Procedimiento administrativo". Editorial Huallaga. 6° edición. Lima. 2002. Pégs. 71-

(25) Cfr. GARRIDO FALLA, Fernando. "Tratado de Derecho Administrativo". Editorial Tecnos S.A. 12*. edición VoLIMadrid, !9SK. Pégs. 472-473.

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INFORME PRACTICO ADMINISTRATIVO

Como podemos comprobar, el debidoprocedimiento no está regulado como underecho a favor de los sujetos adminis-trados al interior del procedimiento ad-ministrativo, sino como un conjunto degarantías a favor de estos durante el de-sarrollo del procedimiento. Podemos de-cir que, para nuestra ley, el principio deldebido procedimiento postula el respetode todas esas garantías por parte de laAdministración,

V. EL DEBIDO PROCEDIMIENTOEN NUESTRA JURISPRUDEN-CIA CONSTITUCIONAL

Partiendo de la idea que la consagraciónconstitucional del debido proceso permi-te su vigencia más allá de los límites dela función jurisdiccional, desde hace al-gunos años atrás, el Tribunal Constitu-cional ha urgado por esos otros alcan-ces en diversos pronunciamientos. Lasconclusiones de esa progresiva evalua-sen las encontramos en la sentencia dic-sda el 29 de agosto de 2006 en el Expe-diente ND 3075-2006-PA/TC, cuando en

jarto fundamento expresa que:

"Como este colegiado ha tenido opor-- tunidad de señalar mediante uniforme

y reiterada jurisprudencia, el debidoproceso es un derecho fundamentalde naturaleza procesal con alcancesgenéricos, tanto en lo que respecta atos ámbitos sobre los que se aplicacomo en lo que atañe a las dimensio-nes sobre las que se extiende. Conrelación a lo primero, queda claro quedicho atributo desborda la órbita es-trictamente judicial para involucrar-se o extenderse en otros camposcomo el administrativo, el corporativoparticular, ef parlamentario, el castren-se, entre muchos otros, dando lugara que en cada caso o respecto de cadaámbito pueda hablarse de un debido;roceso jurisdiccional, de un debidoDroceso administrativo, de un debidoproceso corporativo particular, de undebido proceso parlamentario, etc. Por

je respecta a lo segundo, y como- = sido puesto de relieve en ¡nnume-

es ocasiones, las dimensiones deldo proceso no solo responden a?d/entes formales o procedimen-3, sino que se manifiestan en ele-

i mentos de connotación sustantiva o•taterial, lo que supone que su eva-

I teción no solo repara en las reglas•• esenciales con las que se tramita un•̂Dceso (juez natural, procedimiento

I preestablecido, derecho de defensa,motivación resolutoria, instancia plu-

[ tal, cosa juzgada, etc), sino que tam-bién, y con mayor rigor, se orienta a lapreservación de los estándares o cri-terios de justicia sustentables de todadecisión (juicio de razonabilidad, jui-cio de proporcionalidad, interdicciónde la arbitrariedad, etc.). Así las co-sas, el debido proceso es un derechode estructura compleja, cuyos alcan-ces corresponde precisar a la luz de

PRINCIPALES GARANTÍAS DEL DEBIDO PROCEDIMIENTO

PRINCIPALESGARANTÍAS DEL

DEBIDOPROCEDIMIENTO

•» El principio del contradictorio

» El derecho a la defensa

El principio de gratuidad

* El principio de motivación

* El principio de confianza legítima

los ámbitos o dimensiones en cadacaso comprometidas. (...)"(29).

Vemos entonces, entre los ámbitos deldebido proceso, aquel referido al Dere-cho Administrativo, en el cual adopta elnombre de "debido proceso administrati-vo", el cual, al igual que en los otros ám-bitos, puede adoptar dimensiones tantoformales como sustanciales.

La noción de "debido proceso adminis-trativo", sin embargo, ya había sido obje-to de desarrollo en anteriores fallos. Unaaproximación al tema la encontramos enuna sentencia dictada por el TribunalConstitucional el 2 de julio de 1998, en lacual declaró fundada una demanda deamparo por la transgresión de lo que de-nominó "debido proceso administrativo".En su cuarto fundamento, el citado tribu-nal expresó que:

"(...) el debido proceso administrati-vo, supone en toda circunstancia elrespeto por parte de la administraciónpública de todos aquellos principios yderechos normalmente invocados enel ámbito de la jurisdicción común oespecializada y a los que se refiere elartículo 139 de la Constitución delEstado {verbigracia: jurisdicción pre-determinada por la ley, derecho dedefensa, pluralidad de instancia, cosajuzgada, etc.)"1271.

De esa manera, vemos que para nuestroTribunal Constitucional, las garantías deldebido proceso jurisdiccional, encontra-ban plena aplicación en sede administrati-va, configurando el llamado debidoproceso administrativo. Cabe advertir quepara el tribunal, el debido proceso admi-nistrativo era en realidad un conjunto degarantías jurisdiccionales, también exigi-bles ante la Administración Pública en unsegundo momento.

El 26 de agosto de 2003, el TribunalConstitucional declaró fundada una de-manda de inconstitucionalidad contra laOrdenanza N° 290 de la MunicipalidadMetropolitana de Lima. Versando el temadebatido sobre la inclusión del recursode revisión en un procedimiento ante lamunicipalidad, el tribunal, en su tercerfundamento, precisó que:

"(...). En efecto, el derecho a la plura-lidad de instancias no es un conteni-do esencial del derecho al 'debidoproceso administrativo1 -pues no todaresolución es susceptible de serimpugnada en dicha sede-; pero sí loes del derecho al debido proceso 'ju-dicial', pues la garantía que ofrece elEstado constitucional de derecho esque las reclamaciones de los particu-lares contra los actos expedidos porlos órganos públicos, sean resueltaspor un juez independiente, imparcial ycompetente, sede esta en la que, ade-más, se debe posibilitar que lo resuel-to en un primer momento pueda serulteriormente revisado, cuando me-nos, por un órgano judicial superior"1281.

Conforme se aprecia, el tribunal identificaal todavía llamado debido proceso admi-nistrativo (pese a estar ya vigente la LeyN° 27444) como un derecho distinto al de-bido proceso judicial, presentándolo comouna categoría independiente de este, yademás, reconociéndole el mjsmo nivelSe advierte un avance interpretativo.

Al resolver ̂ con fecha 26 de agosto de2004 un proceso de amparo, el TribunalConstitucional mostró la institución queestudiamos de una tercera manera. Ellaaparece expresada en el sexto fundamen-to de la sentencia:

"Todo ejercicio de la potestad admi-nistrativa debe observar la Ley del

(26) Proceso de amparo seguido por la Escuela Internacional de Gerencia High School of Uanagement - Eiger contraIndecopi y oirá (http://lc.goo.pe/jurisprudencia/2006/03075-2006-A.A.hlml).

(27) Sentencia del Tribunal Constitucional recalda en el Expediente N" 026-97-AA/TC. seguido por Empresa de Trans-portes Andrés Avelino Cáceres contra la Municipalidad Provincial de Huánuco, sobre acción de amparo (http://tC.gob.pe/jurisprudencisM 998/0026-1997-A.A.html).

(28) Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Expediente N° 010-2001-AlíTC, seguido por el Defensor delPueblo contra la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre acción de inconstitucionalidad (hltp^/www.cajpe.org,pe/RIJ/bases/juris-nac/010-200i-Al.htm).

ACTUALIDAD JURÍDICA / N° 137 1BS

CTUALIDAD ADMINISTRATIVA

Procedimiento Administrativo General,ley marco que regula la actuación ad-ministrativa. Al respecto, el artículo IVdel Titulo Preliminar, consagra, entreotros, el derecho al debido procedi-miento, que garantiza que los admi-nistrados gocen de derechos talescomo el de exponer sus argumentos,de ofrecer y producir pruebas y obte-ner una decisión motivada y funda-mentada en el derecho"129'.

En este caso, para el tribunal, el ahora síllamado debido procedimiento (adminis-trativo) es la garantía que tienen los ad-ministrados del respeto del procedimien-to administrativo general previsto en laLey N° 27444, y de las garantías que ellacontiene.

El Tribunal Constitucional, sin duda, avan-zó mucho más en el tema en otra sen-tencia de fecha 17 de febrero del 2005,mediante la cual declaró fundada unaacción de amparo por considerar que laviolación de la garantía constitucional dela motivación de un acto administrativosancionador, era a la vez una infracciónal derecho a un debido proceso en sedeadministrativa. La valoración contenidaen dicha sentencia merece una evalua-ción más detallada.

El segundo fundamento de la sentencia,señala que:

"El Tribunal Constitucional estimaoportuno recordar, conforme lo ha ma-nifestado en reiterada y uniforme ju-risprudencia, que el debido proceso,como principio constitucional, estáconcebido como el cumplimiento detodas la garantías y normas de ordenpúblicos que deben aplicarse a todoslos casos y procedimientos, incluidoslos administrativos (sic), a fin de quelas personas estén en condiciones dedefender adecuadamente sus dere-chos ante cualquier acto del Estado quepueda afectarlos. Vale decir que cual-quier actuación u omisión de los órga-nos estatales dentro de un proceso,sea este administrativo -como en elcaso de autos- o jurisdiccional, deberespetar el debido proceso legal"1301.

Según lo anterior, si bien el debido pro-ceso está previsto en la Constitucióncomo un conjunto de garantías observa-bles en sede jurisdiccional, se trata an-tes de ello de un derecho constitucional,que debe ser respetado tanto por el Po-der Judicial como por la AdministraciónPública. A diferencia del pronunciamien-to del 2 de julio de 1998, antes citado, elTribunal Constitucional coloca a ambasinstituciones en pie de igualdad cuandose trata de respetar el mencionado dere-cho constitucional. Tal idea aparece cla-ramente establecida en el tercer funda-mento de la sentencia:

"El derecho al debido proceso, y losderechos que contiene son invocables,y, por tanto, están garantizados, no soloen el seno de un proceso judicial, sino

también en el ámbito del procedimien-to administrativo".

Establecidos el debido proceso y los de-rechos que él contiene para el orden ju-risdiccional, y valorando el tribunal suaplicación en el orden administrativo, re-sulta innecesaria una enumeración deellos para este segundo ámbito. El dere-cho al debido proceso resulta así aplica-ble por igual ante ambos estamentos.

Sin embargo, resulta central en la expli-cación el cuarto fundamento de la sen-tencia:

"El fundamento principal por el que sehabla de un debido proceso adminis-trativo, encuentra sustento en el hechode que tanto la Administración como lajurisdicción están indiscutiblementevinculadas a la Carta Magna, de modoque si la Administración resuelve so-bre asuntos de interés del administra-do, y lo hace mediante procedimien-tos internos, no existe razón algunapara desconocer la categorías invo-cables ante el órgano jurisdiccional".

En el párrafo anterior, el tribunal precisaque tanto la jurisdicción como la Admi-nistración se encuentran supeditadas ala Constitución. En esa medida, las ga-rantías previstas para los procesos judi-ciales en los cuales se resuelve sobre de-rechos y obligaciones de las personas,resultan perfectamente aplicables a losprocedimientos administrativos, en losque se resuelve sobre los derechos e in-tereses de los sujetos administrados. Eltribunal, sin embargo, retrocedió a la ex-presión "debido proceso administrativo",pese a que ella había sido ya superadapor la vigente Ley N° 27444.

VI. IDEAS FINALESE! derecho a un debido procedimien-to administrativo recogido en la LeyN° 27444, responde, en principio, al de-sarrollo doctrinario del derecho a un de-bido proceso judicial, el cual, esencial enel ejercicio de la función jurisdiccional, esconsagrado como un derecho constitu-cional. A consecuencia de ello, dicho de-recho amplia sus alcances más allá de lamencionada función, hacía aquellos ám-bitos en los cuales el Estado tambiéndeclara derechos e impone obligaciones,uno de los cuales se presenta en el ejer-cicio de la función administrativa, encar-gado a la Administración Pública.

Sin embargo, relacionar la noción de de-bido proceso con el diario desempeño de

la Administración, nos obliga a repensarlos caracteres originales de dicha cate-goría. Ya no estamos en el desenvolvi-miento de la función jurisdiccional, sinodentro del campo correspondiente a otrafunción estatal: la función administrativa.Debido a ello, y por encontrarse el debi-do proceso catalogado como un derechoconstitucional, su aplicación en sede ad-ministrativa, asume los matices de aque-lla otra función. Es así como se explicala independencia y propia identidad deldebido procedimiento administrativo, queno es otra cosa que la aplicación del de-bido proceso constitucional a la relaciónexistente entre la Administración Públicay los sujetos administrados; o dicho deotra manera, el respeto por parte de taprimera a los derechos y garantías pre-vistos a favor de tales sujetos.

A esa misma respuesta ha llegado el Tri-bunal Constitucional, luego de desarro-llos anteriores contenidos en algunas desus sentencias, a través de los cuales haido denotando sus características. Al res-pecto, sin perjuicio de su planteamientodoctrinario y regulación normativa, el de-bido procedimiento administrativo es u»concepto que, en nuestro país, ha soodesarrollado en vía jurisprudencial: nisiendo este el único caso, ya que lo mÉ*-mo ha ocurrido, por ejemplo, con el de-recho a la verdad(31).

Con el aporte de los diversos tipos xfuentes citadas, el debido procedimier*administrativo queda configurado, pnm»ro, como el expreso soporte constrtucb-nal de los diversos principios que orde-nan el procedimiento administrativo; se-gundo, como un derecho exigible de ma-nera directa a la Administración; terco*como un instrumento que fortalece tfcarácter garantiste del procedimiento míguiado; y cuarto, como una herrarródpedagógica y de ordenación conceptaEs, en síntesis, una conquista del De»cho Administrativo que compróme» •ejercicio de la función administrativa aila Constitución.

En esa línea de pensamiento, corresp»de a los actores del Derecho peruaJestar atentos para advertir futuros a*a»jees del instituto estudiado, con el fin 4poder acompañarlos mediante reñerijnes oportunas. El Derecho en genera •el Derecho Administrativo en espedícambian, y en ese proceso, garantacomo la que analizamos juegan un ro. •portante, cual es el de proteger los daflchos de los sujetos administrados erncondición de destinatarios de la ftadministrativa del Estado.

(29) Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Expediente N° 1626-2003-AA/TC, seguido por la Fuñeignacia R. Vda. de Canevaro contra la Superintendencia de Bienes Nacionales, sobre acción de ampare iwww.lc.go6.pe/jurisprudencia/20n4/01628-2003-AA.html).

(30) Sentencia del Tribunal Constitucional recalda en el Expediente N° 4289-2004-AAfTC, seguido por BlelhyrPinto contra ia Comandancia General del Ejército, sobre acción de amparo (http://tc.gob.pe/junsprudenc04289-2004-AA.html).

(31) Desarrollado a partir de la sentencia del caso Genaro Villegas Namuche, Expediente N° 2488-2002 -HC. : itC.goü.pe/jurisprudencia/1998/0026-1997-A .A.ntml).

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