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CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTAConsejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá, D.C., Dos (2) de julio dos mil quince (2015)

Radicación: 250002327000201000222 01Número interno: 19605Demandante: Fiduciaria la Previsora S.A. en calidad de vocera y

administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación.

Demandado: U.A.E. DIAN Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho

Compensación improcedente

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la DIAN contra la sentencia del 25 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decidió:

PRIMERO.- SE DECLARA la nulidad de las Resoluciones No. 6282-1119 de 30 de junio de 2009; No. 632-003 de 28 de agosto de 2009 y 6126-0002 de 7 de septiembre de 2009, proferidas por la DIAN.

SEGUNDO.- DECLÁRASE a título de restablecimiento del derecho que, sin efectuar compensación alguna, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales deberá reconocer las sumas ordenadas en el fallo del 26 de julio de 2007 proferido por el Consejo de Estado en el proceso con radicación 250002327000200300369, por el cual se confirmó la sentencia proferida por esta Corporación en la que se ordenó la devolución de $545.692.000, junto con los intereses de mora que se generen desde el mes siguiente a la fecha de solicitud.

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(…)

1. ANTECEDENTES ADMINISTRATIVOS

- El 26 de julio de 2007, el Consejo de Estado, mediante sentencia dictada en el expediente 2003 00369 (15002), confirmó la sentencia del 15 de julio de 2004, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que anuló los actos administrativos mediante los que la DIAN compensó un saldo a favor de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación y, a título de restablecimiento del derecho, le ordenó a la Administración devolver la suma de $545.962.000, junto con los intereses de mora causados desde el mes siguiente a la fecha de solicitud.

- El 30 de junio de 2009, mediante la Resolución 6282-1119, la DIAN reconoció a favor de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación la suma de $545.962.000, sin liquidar intereses y compensó ese valor con obligaciones pendientes a cargo de esa entidad.

- El 28 de agosto de 2009, mediante la Resolución 632-0003, la DIAN confirmó la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 2009.

- El 7 de septiembre de 2009, mediante la Resolución 6126-0002, la DIAN modificó la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 2009. En consecuencia, compensó $312.682.333 y ordenó remitir a la división correspondiente copia de la decisión para que compensara el valor restante ($233.297.667), con obligaciones insolutas a cargo de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en Liquidación.

- El 5 de octubre de 2010, mediante la Resolución 628-0014, y en cumplimiento de la Resolución 6126-0002 del 7 de septiembre de 2006, la DIAN compensó algunas obligaciones reconocidas por la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A.[ en Liquidación] en la Resolución 3127 de 2008 con el saldo a favor de $545.962.000 reconocido, a su vez, por la Administración, mediante la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 2009.

2. ANTECEDENTES PROCESALES

2.1. LA DEMANDA

Fiduciaria la Previsora S.A., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remates de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A. en Liquidación, formuló las siguientes pretensiones:


PRIMERA

Que se declare la nulidad de los actos administrativos proferidos por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) que se relacionan a continuación, por haber sido expedidos con violación de las normas a las que estaban obligados a someterse:

Resolución No. 6282-1119 del 30 de julio de 2009, “por medio de la cual se resuelve una solicitud de compensación”.

Resolución No. 632-0003 del 28 de agosto de 2009, “por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición” interpuesto contra la Resolución No. 6282-1119 del 30 de julio de 2009.

Resolución No. 6126-0002 del 7 de septiembre de 2009 “por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación” interpuesto contra la Resolución No. 6282-1119 del 30 de julio de 2009.

Resolución No. 628-0014 “por medio de la cual se da cumplimiento a un acto administrativo (Resolución No. 6126-0002 del 7 de septiembre de 2009).”1

SEGUNDA

Que como consecuencia de la declaratoria se restablezca en su derecho al PATRIMONIO AUTÓNOMO DE REMANENTES DE LA CAJA AGRARIA, manifestando que la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES (DIAN) adeuda al Patrimonio Autónomo la suma de QUINIENTOS CUARENTA Y UN MILLONES QUINIENTOS SESENTA Y NUEVE MIL PESOS ($541.569.000.oo) más los intereses corrientes y de mora a que haya lugar.

2.1.1. Normas violadas

La demandante invocó como normas violadas las siguientes:

Constitución Política: artículos 13, 29 y 335. Estatuto Orgánico del Sistema Financiero: artículos 293 y 301 Código Civil: artículos 1714 y 1715. Código Contencioso Administrativo: artículo 174.

2.1.2. El concepto de la violación.1 Mediante auto del 8 de abril de 2010, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda contra la Resolución 628-0014 del 5 de octubre de 2009. Folios 253 y 254 del C.P.


Para desarrollar el concepto de la violación, la demandante expuso:

2.1.2.1. Nulidad de los actos administrativos demandados por desconocer la prohibición contenida en el artículo 301 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, según el cual no es posible compensar créditos a una entidad que se encuentra sometida al trámite liquidatorio.

Dijo que según el artículo 293 el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, uno de los principios que rigen el proceso de liquidación forzosa administrativa de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiara es el de la igualdad entre acreedores.

Que en desarrollo de este principio, el artículo 301 del EOSF establece que no procede la compensación de obligaciones entre la entidad en liquidación y sus acreedores. Que esta prohibición obedece a la necesidad de impedir que se salden cuentas por fuera del trámite dispuesto para la realización de activos y pago de pasivos.

Señaló que la DIAN, en contra de la prohibición del artículo 301 del EOSF, compensó una acreencia a favor de la Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero S.A. en Liquidación –en adelante la Caja Agraria– con una serie de obligaciones a cargo de esta entidad y a favor de la Administración, es decir, que cobró una suma por fuera del curso del proceso liquidatorio administrativo.

Que, como consecuencia de lo anterior, la DIAN provocó una discriminación en contra de los demás acreedores, quienes sí gestionaron el cobro de sus respectivas acreencias mediante el trámite propio de la liquidación forzosa administrativa de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera.

2.1.2.2. Nulidad de los actos administrativos demandados por compensar créditos con desconocimiento de los requisitos establecidos por el Código Civil para su procedencia; los créditos a favor de la DIAN compensados por esa entidad no eran exigibles.

Dijo que los créditos que la DIAN compensó no eran exigibles en razón a que la posibilidad de cobro precluyó porque la Administración no los reclamó en el término señalado por el liquidador.

Explicó que una vez expedido el decreto que determinó su liquidación forzosa, y luego de efectuada la toma de posesión, la Caja Agraria convocó a sus acreedores para que efectuaran la reclamación de sus derechos.


Que transcurridos casi dos años desde que se hubiera convocado a los acreedores, la DIAN presentó una reclamación extemporánea, razón por la que las acreencias reclamadas fueron incluidas como un pasivo cierto no reconocido, según lo previsto en el artículo 29 del Decreto 2211 de 2004.

Agregó que el liquidador procedió a determinar el pasivo cierto no reconocido de la entidad, con la finalidad de saldar los pasivos no reclamados o reclamados extemporáneamente con los recursos que hubieran subsistido luego de atender las obligaciones excluidas de la masa de liquidación y aquellas con cargo a esta.

Que la Caja Agraria, mediante la Resolución 3127 de 2008, incorporó, graduó y ordenó el pago de las acreencias a favor de la DIAN que no habían sido saldadas por no haber sido reclamadas en el plazo legal. Que, además, incluyó otras acreencias a su cargo y a favor de la Administración aunque no hubieran sido reclamadas.

Advirtió que la Resolución 3127 de 2008 fue notificada a la DIAN y se le otorgó un plazo de 30 días para que solicitara el pago de los créditos y radicara los documentos necesarios para efectuarlo.

Que, sin embargo, la Administración no se hizo presente ante la entidad para presentar los documentos correspondientes y solicitar el pago del pasivo cierto no reconocido, por lo que, transcurrido el término otorgado por el liquidador, operó el fenómeno de la preclusión.

Manifestó que, en consecuencia, las acreencias compensadas por la DIAN no eran exigibles y, por tanto, los actos administrativos desconocieron los artículos 1714 y 1715 del Código Civil, el principio de legalidad de los actos administrativos, el derecho a la igualdad, el debido proceso y el principio de intervención del Estado en las actividades financieras.

2.1.2.3. Nulidad de los actos administrativos demandados por violación del artículo 174 del Código Contencioso Administrativo al negarse a liquidar y pagar los intereses ordenados por una sentencia en firme del Consejo de Estado; violación del derecho fundamental de petición.

Dijo que el Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de julio de 2007 (Exp. 200300369), reconoció a la Caja Agraria el derecho a una devolución y a los intereses a que hubiera lugar.

Que la DIAN, en la Resolución 632-0003 de 2009, mediante la que resolvió la solicitud de devolución presentada, desestimó los intereses solicitados, reconocidos de manera expresa por el Consejo de Estado.


Sostuvo que el artículo 174 del CCA es claro al establecer el carácter perentorio de las decisiones judiciales para los particulares y para la administración pública, de tal manera que no le es dado a ninguna de las partes del proceso sustraerse del mandato de la sentencia.

Que en el presente caso, la DIAN no cumplió la obligación de pagar los intereses moratorios sobre las sumas cuya devolución fue ordenada.

2.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

La DIAN se opuso a las pretensiones de la demanda.

Dijo que la liquidación forzosa administrativa de entidades financieras, según lo estipulado en el artículo 93 del Decreto 663 de 1996, es un proceso concursal universal, lo que implica que todos los acreedores de la intervenida participan, en igualdad de condiciones, de los beneficios y limitaciones previstas en la ley para el pago de sus acreencias.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 846 del E.T., una vez decretada la intervención de una entidad, la Administración debe participar en el proceso liquidatorio en el caso de que esté pendiente el pago de acreencias fiscales.

Señaló que mediante la Resolución 1626 del 19 de noviembre de 1999, la Superintendencia Bancaria tomó posesión de la Caja Agraria y ordenó su liquidación y disolución. Que la DIAN se hizo partícipe en el proceso de liquidación de esa entidad para hacer valer las deudas fiscales a su favor y a cargo de la entidad intervenida.

Que el liquidador de la Caja Agraria profirió las resoluciones 2988 del 24 de septiembre de 2007, 3010 del 4 de agosto de 2005, 3127 y 3128 del 25 de julio de 2008 mediante las que reconoció acreencias a favor de la DIAN y ordenó su pago. Que, en esas condiciones, se entendía que previamente se había agotado el pago de las obligaciones a los demás acreedores con sujeción a los principios de igualdad y prelación de créditos que rigen el proceso de liquidación.

Advirtió que cuando los créditos presentados en su oportunidad por los acreedores son graduados y calificados como obligaciones pendientes excluidas de la masa de liquidación, el pago se debe sujetar a lo establecido en los artículos 38 al 40 del Decreto 2211 de 2004, y por eso debe efectuarse en la medida de disponibilidad de recursos que así lo permitan.


Que en el presente caso no se vulneró el artículo 301 de EOSF por cuanto era procedente compensar las obligaciones a cargo de la Caja Agracia en los términos en los que fueron reconocidos por el liquidador de esa entidad.

De otra parte, señaló que mediante la Resolución 3137 del 28 de julio de 2008, el liquidador de la Caja Agraria, con fundamento en el artículo 53 del Decreto 2211 de 2004, dio por terminado el proceso de liquidación, del tal manera que, desde entonces, el artículo 301 del EOSF no era aplicable.

Dijo que cuando un contribuyente tiene un saldo a favor como consecuencia de una decisión judicial, se debe aplicar lo establecido en el artículo 29 de la Ley 344 de 1996, el Decreto 2126 de 1997 y el artículo 816 del E.T., este último en cuanto estipula que en todos los casos, la devolución de saldos favor debe efectuarse una vez compensadas las obligaciones de plazo vencidas, en el mismo acto que ordene la devolución.

En relación con los intereses de mora sobre la suma que ordenó devolver el Consejo de Estado, dijo que la DIAN, mediante la Resolución 0011 de 2008, delegó en la Coordinación de Sentencias y Devoluciones de la Subdirección de Recursos Financieros, ente otras funciones, la de analizar los pronunciamientos judiciales para el reconocimiento y pago de las sentencias, conciliaciones y laudos arbitrales, razón por la que no era pertinente que la Dirección Seccional de Impuestos de los Grandes Contribuyentes se pronunciara sobre el particular.

2.3. LA SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca anuló los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, declaró que la DIAN, sin efectuar ninguna compensación, debía reconocer las sumas ordenadas por el Consejo de Estado en la sentencia del 26 de julio de 2007.

Dijo que de conformidad con el artículo 301 del EOSF, y con sujeción a los criterios de prelación, privilegio y preferencia que prescriba la ley, las normas que regula el trámite de liquidación tienen como finalidad reconocer los créditos y pagarlos a los acreedores, en un plano de igualdad entre estos. Que, en ese sentido, los créditos estatales deben someterse a las mismas reglas señaladas para los demás créditos.

Explicó que mediante la Resolución 1276 de 1999, la Superintendencia Bancaria dispuso el cese de actividades y la toma de posesión de activos y pasivos de la Caja Agracia.

Que, mediante los avisos pertinentes, se emplazó a aquellos que se consideraran con derecho a formular reclamaciones, para lo que se concedió un término de dos meses,


contados a partir del 25 de febrero de 2000 y que, además, se advirtió que vencido ese término, el liquidador no tendría facultades para aceptar ninguna reclamación.

Advirtió que el 16 de agosto de 2002, es decir, casi dos años después del término antes señalado, la DIAN procedió a reclamar diferentes acreencias a su favor. Que, mediante la Resolución 3127 de 2008, esas obligaciones fueron calificadas como pasivos ciertos no reclamados de la liquidación de la Caja Agraria y que fueron catalogadas como un crédito de la masa liquidatoria de primera clase de cuarto orden.

Que, además, en el referido acto administrativo se señaló que el pago de las sumas aceptadas debía efectuarse dentro de los 30 días siguientes a la notificación al interesado, previos los descuentos legales y fiscales aplicables y la respectiva radicación de los documentos pertinentes. Que, además, se advirtió que de no presentarse a recibir las sumas a restituir se extinguía el derecho a reclamar el pago como consecuencia de la preclusión.

Dijo que, en consecuencia, la compensación efectuada por la Administración era improcedente, puesto que para reclamar las acreencias reconocidas mediante la Resolución 3127 de 2008 debió hacerse presente dentro del término previsto en esos actos, o de estimarlo pertinente, reclamarlas ante la Fiduciaria la Previsora S.A., administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja Agraria.

Manifestó que no era de recibo el argumento de la DIAN en el sentido de que efectuó la compensación porque ya se había terminado el proceso de liquidación de la Caja Agraria. Que, por el contrario, debía tenerse en cuenta que, por un lado, a la Administración se le concedió un plazo para que procediera a reclamar su crédito, y por otro, que aun en la gestión de los remanentes se debe observar la prelación de créditos, de acuerdo a lo estipulado en el artículo 43 del Decreto 2211 de 2004.

Que a pesar de que la DIAN fue llamada en tiempo para que acudiera a recibir el pago de su crédito, hizo caso omiso de la convocatoria y actuó contra derecho al desconocer actos administrativos que se encontraban en firme y, además, realizó una compensación al margen de los presupuestos legales.

Por último, dijo que la DIAN, en contra del principio de coordinación administrativa, no acató la sentencia del 26 de julio de 2007, proferida por el Consejo de Estado en razón a que, además de efectuar una compensación improcedente, no reconoció los intereses ordenados en esa providencia.

2.4. EL RECURSO DE APELACIÓN

La DIAN apeló la decisión del Tribunal.


En términos similares a los expuestos en la demanda, dijo que la DIAN se hizo partícipe en el proceso de liquidación de la Caja Agraria para hacer valer las deudas fiscales de la intervenida.

Que el liquidador de la entidad profirió las resoluciones 2988 del 24 de septiembre de 2004, 3010 del 4 de agosto de 2005, 3127 y 3128 del 25 de julio de 2008, mediante las que reconoció acreencias a favor de la DIAN y ordenó su pago. Que, en esas condiciones, se entendía que previamente se había agotado el pago a los demás, con sujeción a los principios de igualdad y prelación de créditos que rigen el proceso de liquidación.

Insistió en que cuando los créditos presentados en su oportunidad por los acreedores son graduados y calificados como obligaciones pendientes excluidas de la masa de liquidación, el pago se debe sujetar a lo establecido en los artículos 38 al 40 del Decreto 2211 de 2004, y que, por eso, debe efectuarse en la medida de la disponibilidad de recursos.

Que en el presente caso no se vulneró el artículo 301 de EOSF y que era procedente compensar las obligaciones a cargo de la Caja Agraria en los términos en los que fueron reconocidos por el liquidador de esa entidad.

De otra parte, reiteró que mediante la Resolución 3137 del 28 de julio de 2008, el liquidador de la Caja Agraria, con fundamento en el artículo 53 del Decreto 2211 de 2004, dio por terminado el proceso de liquidación, del tal manera que, desde entonces, el artículo 301 del EOSF no era aplicable.

Dijo que cuando un contribuyente tiene un saldo a favor, como consecuencia de una decisión judicial, se debe aplicar lo establecido en el artículo 29 de la Ley 344 de 1996, el Decreto 2126 de 1997 y el artículo 861 del E.T., este último en cuanto estipula que en todos los casos, la devolución de saldos a favor debe efectuarse una vez compensadas las obligaciones de plazo vencido, en el mismo acto que ordene la devolución.

Agregó que no era de recibo el argumento del Tribunal en el sentido de que por el hecho de que la Administración no se hubiera presentado a tiempo a reclamar las acreencias que le fueron reconocidas en el proceso de liquidación, perdió el derecho a obtener su pago, por cuanto estas obligaciones eran reales, fueron reconocidas por la demandante y no fueron extinguidas por ninguno de los modos previstos en la ley.

Que de lo dispuesto en el Decreto 2211 de 2004, en particular lo previsto en los artículos 43 y 45, no se desprende que la consecuencia de no presentarse en tiempo a reclamar el pago de acreencias reconocidas en el proceso de liquidación sea la imposibilidad de exigirlas, pero que el Tribunal incurrió en esa inconsistencia.


Sobre los intereses de mora, dijo que la Subdirección de Recursos Financieros de la DIAN estimó que no eran procedentes porque había deudas con vencimiento anterior a la generación de intereses corrientes y deudas posteriores que, sumadas, superaban el valor del saldo a favor.

Por último, advirtió que en la sentencia apelada se le reconoció a la parte actora más de lo pedido, porque al momento de la presentación de la demanda la cuantía fue estimada en $541.569.000.

Que, asimismo, como consecuencia del fallo recurrido se le prohibió a la DIAN el ejercicio de la facultad de efectuar la compensación de las deudas y obligaciones de plazo vencidas, previa a la devolución.

2.5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

2.5.1. De la demandada

La DIAN reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación.

Dijo que una vez terminado el proceso de liquidación de la entidad, la compensación de las obligaciones reconocidas por el liquidador de la intervenida era procedente de conformidad con lo establecido en las reglas del Estatuto Tributario y en el artículo 29 de le Ley 344 de 1996, sin que de esto se deprenda la vulneración de derechos de terceros.

2.5.2. De la demandante

La demandante reiteró lo expuesto en la demanda.

2.6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El Ministerio Público no rindió concepto.

3. CONSIDERACIONES DE LA SALA

En los términos del recurso de apelación interpuesto por la DIAN, la Sala procede a decidir sobre la nulidad de los actos administrativos expedidos por esa entidad que se relacionan a continuación:

- Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 2009, «por medio de la cual se resuelve una solicitud de compensación». Este acto administrativo, de una parte, reconoció


la suma de $545.962.000 a favor de la sociedad CAJA DE CRÉDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO, y, de otra, ordenó compensar esa misma suma con las obligaciones fiscales debidas por la Caja de Crédito por ese mismo monto.2

- Resolución 632-0003 del 28 de agosto de 2009, «por medio de la cual se resuelve un recurso de reposición», que confirmó la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 2009.

- Resolución 6126-0002, del 7 de septiembre de 2009, «por medio de la cual se resuelve un recurso de apelación». Modificó la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 2009. Ordenó compensar la suma de $312.682.3333, y remitió copia de la resolución a la División de recaudo para que se adelante otro proceso de compensación de obligaciones a cargo de la Caja de Crédito que se encuentren pendientes de pago hasta por la suma de $233.279.6674

En concreto, la Sala debe decidir si la DIAN podía compensar los $312.279.667, y ordenar que se iniciara el proceso de compensación de la suma de $233.279.667 con las obligaciones fiscales a cargo de la demandante, y que habrían sido reconocidas por el liquidador en el proceso de liquidación forzosa.

Para el efecto, la Sala hará una breve referencia a la normativa que regula el proceso de liquidación forzosa administrativa de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera. Luego, precisará si es procedente la compensación de obligaciones en ese tipo de procesos de liquidación. Y, por último, analizará el caso concreto, a partir de los hechos relevantes para decidirlo.

3.1. De la liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera

El artículo 293 del EOSF establece que el proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Bancaria –hoy Superintendencia Financiera– es un proceso concursal y universal, que tiene por 2 Retención 1999-1, Retención 1999-12, Ventas 2000-6, Ventas 2001-1, Resolución sanción 3255, 2965, 3583, 001, 084, 590: Estos conceptos incluyeron impuestos, sanciones, intereses y actualización por $545.962.000

3 Disminuyó el monto a compensar porque decidió compensar, únicamente, las obligaciones reconocidas y sobre las cuales el liquidador de la Caja de Crédito ordenó su pago. Excluyó las obligaciones que en su oportunidad fueron rechazadas en el proceso de liquidación forzosa y otras, sobre las cuales no se reconoció la actualización. 4 Esta orden la emitió porque según certificación expedida por Cobranzas existen saldos por pagar por la Caja de Crédito que fueron reconocidos y ordenado su pago por el Liquidador, y que no fueron compensados.


finalidad la realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores, sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos.

La norma referida también dispone que este tipo de procesos serán adelantados por los liquidadores y que se regirán, en primer término, por sus disposiciones especiales.

La Corte Constitucional ha precisado que el proceso de liquidación administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera «tiene como fundamento el principio de igualdad entre los acreedores, salvo que exista una prelación o el privilegio entre las acreencias»5.

De igual forma, ha señalado que «El principio de igualdad entre los acreedores se concreta en la obligación de no establecer privilegios injustificados y se plasmó en el aforismo “par conditio creditorum” invocado reiteradamente por la Corte al ocuparse del examen de constitucionalidad de las normas que regulan los procesos concursales»6.

El artículo 23 del Decreto 2211 de 20047 «por medio del cual se determina el procedimiento aplicable a las entidades financieras sujetas a toma de posesión y liquidación forzosa administrativa», establece que dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que se disponga la liquidación de la institución, se emplazará a quienes tengan reclamaciones de cualquier índole contra la intervenida y a quienes tengan en su poder, a cualquier título, activos de la intervenida, para los fines de su devolución y cancelación.

Que, para tales efectos, se deben publicar por lo menos dos avisos, uno en un diario de amplia circulación nacional y, el otro en el domicilio principal de la intervenida y que, además, se debe fijar en un término no mayor a un mes, contado a partir de la fecha de publicación del último aviso de emplazamiento, para que los interesados presenten las reclamaciones correspondientes.

Asimismo, según el artículo 24 del Decreto 2211 de 2004, vencido el término para presentar las reclamaciones, se corre traslado común a los interesados por un término de cinco días, durante el que pueden objetar las reclamaciones presentadas.

5 Sentencia C-140 de 2002 M.P. Alejandro Martínez Caballero.6 Sentencia T-258/07 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.7 Derogado por Artículo 12.2.1.1.4 del Decreto 2555 2010.


Concluido el término para resolver las objeciones, según el artículo 26 ibídem, el liquidador debe determinar, de una parte, las sumas excluidas de la masa de la liquidación de conformidad con los estipulado en el artículo 299 del EOSF y, de otra, las reclamaciones oportunamente presentadas, aceptadas y rechazadas contra la masa de la liquidación, señalar su naturaleza, cuantía y la prelación para el pago de conformidad con el artículo 300 ibídem, las reglas generales del Código Civil y demás disposiciones legales aplicables.

Entre tanto, el artículo 26 del Decreto 2211 de 2004 estipula que si una vez atendidas las obligaciones excluidas de la masa y aquellas a cargo de esta, subsisten recursos, el liquidador debe determinar el pasivo cierto no reclamado a cargo de la institución financiera intervenida y señalar su naturaleza, prelación de acuerdo con la ley y cuantía.

Que, para el efecto, se deben tener en cuenta los pasivos que no fueron reclamados oportunamente pero que aparezcan debidamente registrados en los libros oficiales de contabilidad de la intervenida, así como las reclamaciones presentadas extemporáneamente que estén debidamente comprobadas.

Por último, el artículo 43 del Decreto 2211 de 2004 estipula que si después de cancelados los créditos a cargo de la masa de la liquidación subsistieren recursos, se procederá a cancelar el pasivo cierto no reclamado respetando la prelación de créditos prevista en la ley.

3.2. De la compensación de obligaciones en el proceso de liquidación forzosa de las entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera.

El numeral 2 del artículo 301 del EOSF, en aras de asegurar la igualdad entre acreedores, que como se vio es un principio que rige el proceso de liquidación forzosa administrativa de entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera, proscribe la compensación de obligaciones de las entidades intervenidas, en los siguientes términos:

2. Compensación. Con el fin de asegurar la igualdad de los acreedores en el proceso liquidatorio, no procederá la compensación de obligaciones de la intervenida para con terceros que a su vez sean deudores de ella.

La Sala ha precisado que a partir de la toma de posesión para liquidar, las obligaciones a plazo de la entidad se hacen exigibles y que como el deudor queda impedido para cumplir con el pago de las deudas a su cargo, la satisfacción de éstas


solo será posible cuando se agoten los trámites previstos en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero8.

Estos trámites no dependen de la voluntad del intervenido sino de la ley y bajo la dirección del funcionario liquidador designado, quien asume la calidad de administrador de los bienes de la entidad que debe cumplir su gestión dentro de los límites legales (artículo 295 Estatuto Orgánico del Sistema Financiero). Ahora bien, la especialidad de los artículos 859 a 861 Estatuto Tributario y la prelación del crédito fiscal prevista en el artículo 2495 del Código Civil, no conllevan a que dentro del proceso de liquidación forzosa administrativa, la DIAN deba recibir un tratamiento diferente al señalado para los demás acreedores reconocidos, como reiteradamente lo ha señalado la Sala9.

En esa medida, la Sala considera que la compensación, como forma de extinguir las obligaciones, incluso las fiscales, está sujeta a las reglas del Estatuto Orgánico de Sistema Financiero, incluida la prohibición prevista en el artículo 301.

La Corte Constitucional ha precisado que a la luz de lo dispuesto en Estatuto Orgánico de Sistema Financiero «la compensación sí puede operar, pero siempre y cuando se verifique dentro del proceso liquidatorio, y que valoradas las condiciones y particularidades de las obligaciones en cuestión, el liquidador la halle justificada y razonable, ajustada a los fines del proceso liquidatorio y procedente por no causar detrimento a la igualdad de derechos de los acreedores»10.

3.3. El caso concreto

La DIAN alega que estaba facultada para compensar las obligaciones a su favor, reconocidas de manera expresa por la entidad liquidada, de acuerdo con lo previsto en los artículos 861 del ET y 29 de la Ley 344 de 1996. Lo anterior aunado al hecho de que, al momento de la compensación, el proceso liquidatorio había concluido, según lo dispuesto en el artículo 53 del Decreto 2211 de 2004 y, por esa razón, no eran aplicables las reglas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Para la demandante, y en ese sentido decidió el Tribunal, la compensación efectuada por la DIAN era improcedente en atención a la prohibición expresa prevista en el artículo 301 del EOSF. La Sala confirmará la sentencia apelada por las razones que a continuación se exponen.

8 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA. C.P.: JUAN ÁNGEL PALACIOS HINCAPIÉ. Sentencia del 26 de julio de 2007. Radicación 2500023270002003-00369 01(15002). Actor. CAJA DE CRÉDITO AGRARIO INDUSTRIAL Y MINERO. Demandado: DIAN.9 Ibídem.10 Sentencia C-429 de 2000. M.P.: Fabio Morón Díaz.


Para resolver el caso concreto se tienen como relevantes y ciertos los siguientes hechos:

1. El 18 y el 24 de febrero de 2000, la Caja Agraria emplazó, mediante aviso en prensa, a quienes se consideraran con derecho a presentar reclamaciones contra esa entidad11.

2. El 16 de agosto de 2002, la DIAN le solicitó al liquidador de la Caja Agraria el reconocimiento de algunas obligaciones a cargo de la entidad intervenida por concepto de impuestos, sanciones, actualización de sanciones e intereses por un valor de $11.826.295.87712.

3. Mediante las Resoluciones 2988 del 24 de septiembre de 200413 y 30104 de agosto de 200514, el liquidador de la Caja Agraria determinó «las reclamaciones extemporáneas que conforman el pasivo cierto no reclamado», entre estas algunas presentadas por la DIAN.

4. El 26 de julio de 2007, el Consejo de Estado, mediante sentencia dictada en el expediente 2003 00369 (15002), confirmó la sentencia del 15 de julio de 200415, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que anuló los actos administrativos16 mediante los que la DIAN compensó un saldo a favor de la Caja Agraria y, a título de restablecimiento del derecho, le ordenó a la Administración devolver la suma de $545.962.000, junto con los intereses de mora causados desde el mes siguiente a la fecha de solicitud17.

11 Folios 142 y 142 del C.P.12 Folios 146 al 152 del C.P.13 Folios 95 al 163 del C.A.A.14 Folios 200 al 280 del C.A.A.15 Folios 6 al 26 del C.A.A.16 Se trata de la Resolución 608-00186 del 4 de marzo de 2002, mediante la que la DIAN efectuó una compensación solicitada la Caja Agraria y liquidó intereses moratorios sobre las sumas adeudadas y la Resolución 684-900-025 del 18 de noviembre de 2002 que la confirmó.17 Folios 216 al 226 del C.P.


5. El 25 de julio de 2008, mediante las Resoluciones 312718 y 312819, el liquidador de la Caja Agraria aceptó la inclusión en el pasivo cierto no reclamado de algunas acreencias a favor de la DIAN; ordenó el pago de los valores reconocidos y fijó un plazo de 30 días para el pago de las sumas aceptadas20.

6. Para efectos de lo previsto en el artículo 50 del Decreto 211 de 2004, el liquidador de la Caja Agraria celebró con la Fiduciaria la Previsora S.A. un contrato de fiducia mercantil cuyo objeto era la constitución de un patrimonio autónomo para la administración, seguimiento y pago de contingencias pasivas de orden litigioso y el pago de los gastos de la liquidación, incluido el pasivo cierto no reclamado21.

7. El 11 de diciembre de 2008, el director del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en liquidación, le solicitó a la DIAN la devolución de los $545.962.000 ordenados por el Consejo de Estado en la sentencia del 25 de julio de 2007, petición en la que insistió el 24 de junio de 200922.

8. El 30 de junio de 2009, mediante la Resolución 6282-1119, la DIAN reconoció a favor de la Caja Agraria la suma de $545.962.000, sin liquidar intereses, al tiempo que decidió compensar el valor aceptado con obligaciones pendientes a cargo de la entidad intervenida23.

9. El 18 de agosto de 2009, el director del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. en liquidación, interpuso recurso de apelación y en subsidió de apelación contra la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 200924.

18 POR MEDIO DE LA CUAL SE INCORPORAN, SE GRADÚAN Y SE ORDENAN LOS PAGOS DE ACREENCIAS A FAVOR DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUNAS NACIONALES DE CONFORMIDAD CON LAS SENTENCIAS JUDICIALES ALLEGADAS AL PROCESO DE EJECUCIÓN CONCURSAL QUE ADELANTA LA CAJA AGRARIA EN LIQUIDACIÓN Y RESOLUCIONES ANTERIORMENTE EXPEDIDAS POR ESTA ENTIDAD INTERVENIDA.19 POR MEDIO DE LA CUAL SE ORDENAN PAGOS A FAVOR DE LA DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES - DIAN POR CONCEPTO DE RESOLUCIÓN SANCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE CORRECCIÓN.20 Folios 154 al 163 del C.P. y 90 y 94 del C.A.A.21 Folio 53 del C.P.22 Si bien en el expediente no obra prueba de la fecha en la que fue presentada la solicitud de devolución del saldo a favor, en el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 2009, se señala estas fechas, que, en todo caso no fueron controvertidas por la DIAN.23 Folios 172 al 174 del C.P.24 Folios 176 al 182 del C.P.


10. El 28 de agosto de 2009, mediante la Resolución 632-0003, la DIAN confirmó la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 200925.

11. El 7 de septiembre de 2009, mediante la Resolución 6126-0002, la DIAN modificó la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 2009. Así, de los $545.962.000 reconocidos, compensó $312.682.333 y ordenó remitir a la División de Recaudo copia de la decisión para que compensara el valor restante ($233.297.667), con obligaciones a cargo de la Caja Agraria26.

12. El 5 de octubre de 2010, mediante la Resolución 628-0014, y en cumplimiento de la Resolución 6126-0002 del 7 de septiembre de 2006, la DIAN compensó algunas obligaciones reconocidas por la Caja Agraria en la Resolución 3127 de 2008 del saldo a favor de $545.962.000 reconocido, a su vez, en la Resolución 6282-1119 del 30 de junio de 200927.

Como bien lo señaló la DIAN, el artículo 861 del ET la faculta para que, previamente a efectuar devoluciones, compense las obligaciones insolutas a su favor al establecer que «En todos los casos, la devolución de saldos a favor se efectuará una vez compensadas las deudas y obligaciones de plazo vencido del contribuyente o responsable. En el mismo acto que ordene la devolución, se compensarán las deudas y obligaciones a cargo del contribuyente o responsable».

De igual forma, el inciso segundo del artículo 29 de la Ley 344 de 1996, «por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones», establece:

Cuando, como consecuencia de una decisión judicial, la Nación o uno de los órganos que sean una sección del presupuesto general de la Nación resulten obligados a cancelar la suma de dinero, antes de proceder a su pago, solicitará a la autoridad tributaria nacional hacer una inspección al beneficiario de la decisión judicial, y en caso de resultar obligación por pagar en favor del Tesoro Público Nacional, se compensarán las obligaciones debidas con las contenidas en los fallos, sin operación presupuestal alguna.

La Sala considera que una vez iniciado el trámite de liquidación de una entidad sometida a la vigilancia de la Superintendencia Financiera, la DIAN, en aplicación del principio de igualdad de acreedores, debe someterse a las reglas especiales que regulan el proceso de liquidación forzosa administrativa previstas en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, para efectos de la realización de sus acreencias.

25 Folios 184 al 191 del C.P.26 Folios 193 al 211 del C.P.27 Folios 213 y 214 del C.P.


Por tanto, en atención a la prohibición expresa del numeral 2 del artículo 301 del EOSF, la Administración no puede compensar acreencias a cargo de una entidad intervenida por fuera del proceso liquidatorio. Para proceder a realizar las obligaciones a su favor, incluso mediante la compensación, debe someterse al trámite correspondiente previsto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Según los hechos probados, la DIAN se hizo partícipe en el proceso de liquidación forzosa administrativa de la Caja Agraria, dentro del que la entidad intervenida le reconoció una serie de obligaciones fiscales que, por no haber sido solicitadas en la oportunidad prevista, fueron calificadas como pasivo cierto no reclamado, en los términos de artículo 26 del Decreto 2211 de 2004.

Como se advirtió, el pasivo cierto no reclamado corresponde a las obligaciones a cargo de la entidad intervenida, que por no haber sido reclamadas en la oportunidad prevista pero que estén debidamente registrados en la contabilidad o que a pesar de ser reclamadas extemporáneamente estén debidamente comprobadas, son pagadas, siempre y cuando existan recursos, luego de que sean atendidas las obligaciones excluidas de la masa liquidatoria y aquellas a cargo de esta.

Contrario a lo que alega la DIAN, la realización de los remanentes de la liquidación o las situaciones jurídicas no definidas, una vez concluido el proceso de liquidación, se rige por las reglas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

Si bien el artículo 53 del Decreto 2211 de 2004 establece que el proceso de liquidación forzosa administrativa termina cuando la resolución que declara terminada la existencia legal de la institución sea inscrita en el registro mercantil, el artículo 52 ibídem faculta al liquidador para que, cuando la relación entre los activos comparada con los gastos administrativos no sea suficiente para continuar con la realización de los activos y el pago de las acreencias, constituya patrimonios autónomos y encargos fiduciarios o celebre contratos para la administración y enajenación de los remanentes y para el pago de las obligaciones a cargo de la institución.

De igual forma, el artículo 51 del Decreto 2211 de 2004 establece que cuando subsistan procesos o situaciones jurídicas no definidas, el liquidador debe encomendar la atención de dichas situaciones a otra institución financiera intervenida o a un tercero especializado, previa constitución de una reserva adecuada.

De lo anterior se advierte que aun terminado el proceso de liquidación forzosa administrativa de una entidad vigilada por la Superintendencia Financiera y


declarada su extinción legal, pueden subsistir remanentes o situaciones no definidas que se rigen por las reglas propias de este proceso, por cuanto tienen como finalidad la atención de acreencias.

En consecuencia, la Sala considera que la DIAN no estaba facultada para compensar obligaciones catalogadas como parte del pasivo cierto no reclamado por fuera del proceso de liquidación. Por esa razón, se confirmará la decisión del Tribunal de anular los actos administrativos demandados y ordenar la devolución de la suma reconocida por el Consejo de Estado en sentencia del 26 de julio de 2007, junto con los intereses de mora ordenados en esa providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA

CONFÍRMASE la sentencia del 25 de noviembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la Fiduciaria la Previsora S.A. en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes de la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero S.A. [en Liquidación] contra la U.A.E. DIAN

Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.

La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIAPresidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ


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