punto medio 2011
TRANSCRIPT
AÑ
O IV
Nº
4 O
CTU
BRE
2011
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 20078620
PUNTO MEDIOREVISTA PERUANA DE ANALISIS,
PREVENCION Y GESTION DE CONFLICTOS
Año IV Nº 4 octubre 2011
DirectorCésar Guzmán-Barrón Sobrevilla
Comité EditorialCésar Guzmán-Barrón Sobrevilla
Marlene Anchante RulléFabián Pérez Nuñez
AsistenteDiana Lucía Alvarez Neyra
Redacción y administraciónCentro de Análisis y Resolución de Conflictos
Pontificia Universidad Católica del PerúAv. Paz Soldán 225, 2do piso. San Isidro
Teléfonos: 626 7421 – 626 7400Fax: 626 7412
Producción gráficaPaola Torres
3
ÍNDICE
7
EDITORIAL
TEMA CENTRAL
ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA
LEGISLACIÓN PERUANACésar Guzmán-Barrón con la colaboración de Diana Alvarez
DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE LOS
ASUNTOS QUE LES AFECTANRaquel Z. Yrigoyen
PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONSENTIMIENTO Y CONSULTA PREVIA
A LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL SECTOR MINEROXennia Forno
LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE: Proceso de consulta
en su aprobación y desafíos para su implementación
Entrevista a José Luis Capella
TEMAS VARIOS
RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIÓN Y MANEJO DE
CONFLICTOSPablo Espinoza
LOS “PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO” EN LAS
NEGOCIACIONES ENTRE COMUNIDADES CAMPESINAS Y EMPRESAS
EXTRACTIVASMarlene Anchante
LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIO
AMBIENTALES: CASO PUNO Y LA ORDENANZA 05-2011-GRP-CRPFabián Pérez Núñez
DESDE NUESTRAS DIPLOMATURAS
REFLEXIONES EN TORNO A LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES:
PLOMO EN EL CALLAOAlumnos: María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, Guillermo Palacios Dodero de la VII Diplomatura de Especialización en Análisis, Gestión y Resolución de Conflictos Socio Ambientales.
28
41
42
57
65
74
83
5
5
Estimados lectores:
Es grato presentarles la Cuarta Edición de la Revista Peruana de Análisis, Prevención y Gestión de Conflictos Punto Medio. Esta edición es especial porque queremos presentarles algunos cambios en la Revista, el más importante, es que abordaremos exclusivamente temas relacionados con el análisis y gestión de conflictos sociales, especialmente socioambientales, comunicación y responsabilidad social, dado que los artículos de arbitraje, que antes también eran parte de nuestra Revista, son parte ahora de la Revista Arbitraje, también editada por el Centro de Análisis y Resolución de Conflictos PUCP.
Otra novedad, es que ahora el contenido está divido en tres secciones. La primera dedicada a un tema central, luego continuamos con una sección con diversos artículos vinculados a temas de comunicación, responsabilidad social y conflictos, y por último una sección en la que brindamos un espacio para que los alumnos de nuestras Diplomaturas puedan publicar, previa selección, un artículo en torno a los temas tratados en la Diplomatura.
En el tema central, esta edición, planteamos la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas, esto en el marco de la recientemente promulgada Ley N° 29875, y que a la fecha de edición de nuestra Revista, se encuentra en pleno proceso de reglamentación. La Consulta Previa, representa un proceso complejo para nuestro país, no sólo porque plantea una nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas, sino también por el alcance que tendrá en proyectos de inversión, extractivos o no, en nuestro país.
Es por ello que el Dr. César Guzmán-Barrón, en su artículo: “Alcances de la Consulta Previa en el Convenio 169 y la Legislación Peruana”, describe las principales características relacionadas al contenido de la consulta previa, tanto en el ámbito del Convenio 169 de la OIT, y en el ámbito nacional, en la nueva Ley N° 29785. Asimismo, aborda tres preguntas claves en relación a la Consulta Previa, ¿qué?, ¿a quién? y ¿cuándo? se debe realizar la consulta, además de revisar sus requisitos, su procedimiento y finalmente los retos para su implementación.
En la misma sección del tema central, contamos con los aportes de la doctora Raquel Yrigoyen, quien con su artículo “Derechos de los Pueblos Indígenas en las decisiones de los asuntos que les afectan”, nos plantea los alcances de los derechos que tienen los Pueblos Indígenas en torno a las decisiones de asuntos que les interesen, tales como: el derecho de decidir autónomamente o determinar libremente su desarrollo, el de participar en la elaboración, aplicación y evaluación de políticas y programas, o el de ser consultados frente a medidas concretas que les puedan afectar, entre otros.
EDITORIAL
6
Otro artículo del tema central, es el de la doctora Xennia Forno, quién nos plantea en su artículo “Participación Ciudadana, Consentimiento y Consulta Previa a los Pueblos Indígenas en el Sector Minero”, que planeta una visión crítica de las disposiciones del procedimiento de consulta previa para el sector minero energético que expidió el Ministerio de Energía y Minas, y que con la dación de la Ley de Consulta Previa, deberán ser también modificadas.
Para finalizar el tema central, Diana Alvarez Neyra realiza una interesante entrevista a Jose Luis Capella, quien como especialista en el tema forestal y de fauna silvestre, analiza el proceso de consulta previa que fue implementada para el proceso de aprobación de la nueva Ley Forestal y de Fauna Silvestre, y que ha significado una experiencia importante en el camino de construir un proceso adecuado de consulta en nuestro país.
Por otro lado, en la segunda sección: tenemos, primero el artículo sobre “Responsabilidad Social, comunicación y manejo de conflictos” de Pablo Espinoza, en el cual se hacen reflexiones acerca del papel de la comunicación como herramienta de responsabilidad social empresarial y el procesamiento de los conflictos. También en esta sección, Marlene Anchante, a través de Los “proyectos productivos/de desarrollo” en las negociaciones entre comunidades campesinas y empresas extractivas, nos invita a reflexionar sobre las razones que motiva a las empresas a compensar a través de proyectos de desarrollo, así como a preguntarnos ¿qué tan preparadas están las comunidades campesinas para materializar proyectos productivos/de desarrollo?, finalizando con reflexiones acerca de los desafíos y condiciones para el desarrollo de las comunidades campesinas.
Cerrando esta sección, Fabián Perez, parte del conflicto de Puno para realizar un análisis del alcance de las competencias de los Gobiernos Regionales en la gestión de los conflictos socioambientales, es así que en “Los Gobiernos Regionales y los Conflictos Socio Ambientales: Caso Puno y la Ordenanza 05-2011-GRP-CRP” analiza el proceso de descentralización, y cómo en la situación actual, los Gobiernos Regionales se ven limitados en poder resolver conflictos socioambientales, especialmente en la actividad minera.
Finalmente, en nuestra última sección: Desde nuestras diplomaturas, María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, y Guillermo Palacios Dodero, alumnos de la VII Diplomatura de Especialización en Análisis, Gestión y Resolución de Conflictos Socioambientales – Modalidad Presencial, presentan el artículo “Reflexiones en torno a los Conflictos Socio Ambientales: Plomo en el Callao” donde analizan el caso de la problemática del plomo en el Callao y sus repercusiones ambientales y sociales.
Sólo nos queda agradecer a los especialistas que colaboraron en este número y renovar nuestro compromiso con nuestros lectores en poder, cada año, plantear nuevos temas de interés para su revisión y discusión, contribuyendo así al análisis, prevención y gestión de conflictos sociales en nuestro país.
Fabián Pérez Núñez Editor
7
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
INTRODUCCIÓN
El Convenio 169 es un instrumento
jurídico internacional adoptado por la
Organización Internacional de Trabajo,
aprobado en nuestro país por Ley Nº
26253 del 2 de septiembre de 1993,
luego ratificado por el Congreso el 17 de
enero del 1994, y vigente a partir del 2 de
febrero de 1995. Forma parte de nuestro
ordenamiento jurídico nacional y es de
aplicación obligatoria.
Este Convenio tiene entre sus grandes
aportes promover e impulsar la
participación de las comunidades
nativas y campesinas en el proceso de
toma de decisión respecto de actividades
productivas que se instalen en sus
territorios. Aunque no da derecho a veto,
deja en manos de los Estados regular
esta intervención. Por eso es importante
primero precisar cómo se regula en el
Convenio dicha participación y en especial
cómo se ha regulado recientemente en
nuestro país, con la expedición de la Ley
29785 del 31 de agosto del presente año,
publicada en el diario oficial “El Peruano”
el pasado 7 de setiembre, cuyo objeto es
desarrollar el contenido, los principios y el
procedimiento del derecho a la consulta
de conformidad con lo establecido en el
Convenio 169.
1. ALCANCES GENERALES DEL
CONVENIO 169 Y LOS MANUALES
DE LA OIT
El Convenio 169, crea obligaciones
jurídicas para los Estados que lo han
ratificado, estableciendo normas
mínimas en relación con los derechos
civiles, políticos, sociales y económicos
de los pueblos indígenas y tribales.
Las normas contenidas en el Convenio
establecen un marco básico para la
protección de los pueblos indígenas
y tribales en armonía con el derecho
internacional.
El Convenio 169, como instrumento
internacional, es muy enfático en señalar
la importancia de preservar los valores
culturales propios de los pueblos nativos
e indígenas, entendidos como aquellas
poblaciones originarias en un país, que
actualmente son minoritarias pues han
sido superadas por poblaciones foráneas,
que son finalmente mayoritarias, tal
como es el caso de nuestro país.
Uno de los medios para preservar dichos
valores contenidos en el Convenio
es que se les otorga voz y capacidad
para poder decidir sobre su propio
desarrollo. En este sentido, el Convenio
ALCANCES DE LA CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO 169 Y LA LEGISLACIÓN
PERUANA
*César Guzmán-Barrón Sobrevilla con la colaboración de **Diana Alvarez Neyra
*Director del Centro de
Análisis y Resolución
de Conflictos PUCP,
Abogado por la
Pontificia Universidad
Católica del Perú
con maestría en
Humanidades.
Especialista en
análisis, evaluación
y gestión de los
conflictos socio
ambientales, así
como en la aplicación
de mecanismos de
solución de conflictos
no judiciales:
negociación,
facilitación,
conciliación, arbitraje y
creación de consenso
para la búsqueda de
soluciones integrales.
**Estudiante del
décimo ciclo de
derecho y asistente
de Consultoría del
Centro de Análisis
y Resolución de
Conflictos PUCP
8
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
169 señala que es importante que, en
caso que se quiera iniciar un proyecto
extractivo - y en general ante cualquier
acción del Estado - cercano a uno de
estos pueblos, el Estado deberá proveer
los mecanismos necesarios para que
puedan, primero, ser respetados sus
valores, y por ende su ambiente, así como
para que se garantice su participación
en el proceso de decisión acerca del
proyecto y, además, participen de los
beneficios del proyecto extractivo.
En relación específica con la
participación ciudadana el Convenio
169, en el Artículo 7.1 se establece lo
siguiente:
“Los pueblos interesados deberán
tener el derecho de decidir sus
propias prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo,
en la medida en que éste afecte a
sus vidas, creencias, instituciones
y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar,
en la medida de lo posible, su
propio desarrollo económico,
social y cultural. Además, dichos
pueblos deberán participar
en la formulación, aplicación
y evaluación de los planes y
programas de desarrollo nacional
y regional susceptibles de
afectarles directamente.”
En el Manual relativo al Convenio 169,
publicado por la OIT con la finalidad
de facilitar la comprensión y el uso
del Convenio (2003), se califica la
participación como un principio
fundamental del Convenio y señala
que para poder controlar el ritmo y la
amplitud de su desarrollo, los pueblos
indígenas y tribales deben participar
plenamente en todos los procesos que
puedan afectarlos. Sólo si lo hacen desde
el comienzo hasta el fin de un proyecto
o programa podrán ser responsables
del mismo y contribuir activamente el
establecimiento y consolidación de su
propia autosuficiencia socioeconómica.
(Manual, 2003:10)
Sobre el concepto de participación,
expresamente se establece en el
artículo 6.1 del Convenio 169 que al
aplicar las disposiciones del Convenio,
los gobiernos deberán tener dos
consideraciones. En primer término, se
debe establecer los medios a través de los
cuales los pueblos interesados puedan
participar libremente, por lo menos en
la misma medida que otros sectores de
la población, y a todos los niveles en la
adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos;
y de otra índole responsable de políticas
y programas que les conciernan. Y en
segundo término se debe establecer
los medios para el pleno desarrollo de
las instituciones e iniciativas de esos
pueblos, y en los casos apropiados
proporcionar los recursos necesarios
para este fin.
A partir de este texto en el Manual de
la OIT se señalan lo que se denomina
elementos de la participación. Al
respecto se indica que los pueblos
indígenas y tribales tienen el derecho
de participar en todas y cada una de
las etapas en un proyecto, política
o programa. También se menciona
que se permitirá dicha participación
durante la concepción o diseño de
9
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
políticas, programas o proyectos hasta
su aplicación y evaluación. Asimismo,
que dichos pueblos participarán
en la adopción de decisiones, a
todos los niveles (local, nacional o
regional), sea de instituciones políticas
electivas, sea de administraciones
nacionales y locales. Finalmente que la
participación se efectuará a través de
las propias instituciones tradicionales
u organismos representativos de los
pueblos interesados, y no mediante
estructuras impuestas desde fuera de
la comunidad, salvo que ésta las acepte.
(Manual, 2003: 19)
Tendiendo en cuenta lo citado, podemos
señalar que el concepto de participación
que subyace en el Convenio 169,
comprende necesariamente la inclusión
o involucramiento de los pueblos
indígenas en toda política, proyecto o
programa que atañe a su desarrollo.
Asimismo se vincula directamente los
conceptos de participación con el de
desarrollo. Y establece claramente que
esta participación debe ser promovida
por los gobiernos como un deber de
aquellos. Y en este sentido en el artículo
2 de la ley de consulta previa se establece
que “corresponde efectuar la consulta
respecto a los planes, programas y
proyectos de desarrollo nacional y
regional que afecten directamente
estos derechos”, además de las medidas
legislativas y administrativas que afecten
directamente sus derechos colectivos.
Estos alcances del Convenio, reconocidos
a su vez en la ley de consulta previa,
reconocen en segundo lugar la
participación como un legítimo derecho
de los pueblos de participar en todas las
etapas de un proyecto, en forma libre e
informada, inclusive desde su diseño y
aplicación lo que llevado al campo de
la actividad minera nos permite afirmar
enfáticamente que el Convenio 169
reconoce el derecho de participar de
los pueblos indígenas en el proceso de
de desarrollo de un proyecto minero
en todas sus etapas, dada la directa
vinculación que tiene con su vida.
Ahora bien, no solo es concebido como un
derecho sino también como el ejercicio
del poder en la adopción de decisiones,
dando voz a los pueblos indígenas.
Ejercicio que lo lleva a participar en las
decisiones, incluso desde su derecho a
participar en la decisión de determinar
sus propias prioridades en lo que hace
su derecho al desarrollo.
Adicionalmente, el Convenio establece
que los gobiernos deben proveer a las
comunidades de los procedimientos
necesarios para ejercer este derecho,
lo que implica una concepción política
acertada y finalmente hace notar como
el ejercicio de este derecho deberá
realizarse a través de las instituciones
tradicionales y organismos
representativos de los pueblos
indígenas. No cabe por tanto, pensar
que los gobiernos puedan establecer
fórmulas distintas a las propias de la
cultura y formas de representatividad
que dichos pueblos tienen. Alcance
que ha sido recogido en la ley de
consulta previa al establecer por una
lado las etapas del proceso de consulta
(art.8 y siguientes) donde además
de identificar las medidas objeto de
consulta deberá asimismo identificarse
los pueblos indígenas y originarios a ser
consultados.
10
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Y es que como se señala en la Guía sobre
el Convenio 169 de la OIT el objetivo
principal de las disposiciones es que
se garantice que los pueblos indígenas
puedan tener una participación
efectiva en todos los niveles de la
toma de decisiones en los órganos
políticos, legislativos y administrativos
y en los procesos que puedan afectarles
directamente (Guía OIT 169, 2009: 60).
Similares alcances se advierte en la
Declaración de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas,
que fuera aprobada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 13 de
septiembre de 2007. En dicho documento
se reconoce la urgente necesidad de
respetar y promover los derechos
intrínsecos de los pueblos indígenas,
que derivan de sus estructuras políticas,
económicas y sociales y de sus culturas,
de sus tradiciones espirituales, de su
historia y de su filosofía, especialmente
los derechos a sus tierras, territorios y
recursos.
Bajo estas consideraciones en el artículo
4º de esta Declaración se refiere a los
mecanismos de consulta y participación
y establece que el propósito de las
consultas es alcanzar un consentimiento
libre, previo e informado. Asimismo, la
Declaración reconoce que los pueblos
indígenas, en ejercicio de su derecho
de libre determinación, tienen derecho
a la autonomía o al autogobierno en
las cuestiones relacionadas con sus
asuntos internos y locales.
Resultan también especialmente
interesantes de mencionar los artículos
18, 19 y 23. En el caso del artículo 18º
se pone en evidencia la importancia
que se le asigna al que los pueblos
indígenas participen en la adopción
de decisiones en las cuestiones que
afecten a sus derechos, por conducto
de representantes elegidos por ellos
de conformidad con sus propios
procedimientos, así como a mantener y
desarrollar sus propias instituciones de
adopción de decisiones.
De otro lado, el artículo 19 señala como
los Estados celebrarán consultas y
cooperarán de buena fe con los pueblos
indígenas interesados por medio de sus
instituciones representativas antes de
adoptar y aplicar medidas legislativas o
administrativas que los afecten, a fin de
obtener su consentimiento libre, previo
e informado.
Finalmente en el artículo 23 se hace
referencia a que los pueblos indígenas
tienen derecho a determinar y a
elaborar prioridades y estrategias para
el ejercicio de su derecho al desarrollo.
En particular, los pueblos indígenas
tienen derecho a participar activamente
en la elaboración y determinación de los
programas de salud, vivienda y demás
programas económicos y sociales
que les conciernan y, en lo posible, a
administrar esos programas mediante
sus propias instituciones.
Es decir, el concepto de participación que
dimana de estas normas se vincula al
igual que en el Convenio 169 al derecho
de los pueblos indígenas a definir su
desarrollo y por ende el destino de
sus recursos y de sus tierras, tema
totalmente vinculado a sus derechos
frente a la actividad minera.
11
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
2. ALCANCES Y FINALIDAD DE LA
CONSULTA PREVIA EN EL CONVENIO
169 Y EN LA LEGISLACIÓN PERUANA
El artículo 6º del Convenio 169 aborda
uno de los principales aspectos
regulados por este instrumento, la
consulta a los Pueblos Indígenas y
Tribales. Es así que, en este artículo se
establece que al aplicar las disposiciones
del Convenio, los gobiernos deberán
tener en cuenta tres consideraciones.
En primer lugar, consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de
sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de
afectarles directamente.
En segundo lugar, establecer los
medios a través de los cuales los
pueblos interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la misma
medida que otros sectores de la
población, y a todos los niveles en la
adopción de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos
y de otra índole responsable de políticas
y programas que les conciernan.
Y en tercer lugar, establecer los
medios para el pleno desarrollo de
las instituciones e iniciativas de esos
pueblos, y en los casos apropiados
proporcionar los recursos necesarios
para este fin.
Asimismo, las consultas llevadas a cabo
en aplicación del Convenio, deberán
efectuarse de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con la
finalidad de llegar a un acuerdo o lograr
el consentimiento acerca de las medidas
propuestas. Porque como se indica en la
Guía OIT sobre el Convenio 169
“la consulta se considera una
forma clave de diálogo que sirve
para armonizar los intereses
contrapuestos y evitar, así como
también resolver, conflictos. Al
interrelacionar los principios
de consulta y participación, la
consulta no implica sólo el derecho
de reaccionar sino, también el
derecho de proponer; los pueblos
indígenas tienen derecho a
decidir cuáles son sus propias
prioridades para el proceso de
desarrollo y, en consecuencia, a
ejercer control sobre su propio
desarrollo económico, social y
cultural.” (Guía OIT Convenio 169,
2009: 60)
Como se puede apreciar el Convenio 169
establece el derecho a la como consulta
obligatoria. Es decir, en primer lugar,
en este artículo se prescribe que los
Estados que lo ratifiquen, como el caso
del Perú, deberán obligatoriamente
consultar a los pueblos indígenas y
tribales (comunidades campesinas y
nativas), mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de
sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de
afectarles directamente, y se dispone
además que los Estados establecerán
los medios a través de los cuales los
pueblos interesados podrán desarrollar
sus propias instituciones. Por tanto la
12
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
consulta es un principio fundamental
del Convenio. Obligación que ha sido así
prevista en la Ley de Consulta Previa en
citado artículo 2. Vale decir, consultar
es una obligación del Estado. Es mas se
señala expresamente “La consulta a que
se hace referencia en la presente Ley es
implementada de forma obligatoria
solo por el Estado”.
A lo que debemos sumar el que la
Comisión de Expertos, en la observación
general sobre el Convenio 169, en
su 79 sesión del 2008 señala que la
participación de los pueblos indígenas y
tribales es un asunto fundamental para
garantizar la equidad y la paz social; a
través de la inclusión y el diálogo. Más
aún se considera que las consultas
pueden ser un instrumento de diálogo
auténtico, que conlleve cohesión social
y tenga un papel decisivo tanto en la
prevención como en la resolución de
conflictos. (Guía OIT Convenio 169,
2009: 60).
En esta línea, en el Manual antes citado
se señala expresamente lo siguiente:
“Uno de los principales problemas
de los pueblos indígenas y
tribales es que tienen poca o
ninguna oportunidad de expresar
su opinión sobre la forma, el
momento y la razón de medidas
decididas o ya aplicadas que
inciden o incidirán directamente
en sus vidas.” (Manual, 2003:15)
Ahora bien, cabe preguntarnos frente
a lo establecido por el Convenio 169, si
la consulta implica un derecho a veto,
vale decir, ¿las comunidades pueden
negarse, por ejemplo, a que se realice
un proyecto extractivo? En el Manual
citado así como en la Guía, el equipo de
trabajo de la OIT señala expresamente:
“El Convenio dispone el marco
para mantener debates y
negociaciones entre los gobiernos
y los pueblos indígenas y tribales.
El objetivo de una consulta de
esta clase es alcanzar un acuerdo
(consenso) o el consentimiento
pleno y debidamente informado
de los interesados”.(Manual,
2003:16)
“Con miras a lograr un acuerdo
o • consentimiento: De acuerdo
con el Artículo 6 del Convenio
núm. 169, el objetivo de las
consultas es alcanzar acuerdos
o lograr el consentimiento. En
otras palabras, es necesario que
los acuerdos o el consentimiento
sean la meta a alcanzar de las
partes, para lo que es fundamental
que existan verdaderos esfuerzos
para alcanzar acuerdos o lograr
consentimientos”.(Guía Convenio
169 OIT, 2009:62)
Frente a este objetivo de la consulta, la
respuesta es que el Convenio 169 no
otorga a los pueblos indígenas y tribales
el derecho de veto. Si bien el Convenio
especifica que no debe tomarse ninguna
medida contraria al deseo de los pueblos
indígenas y tribales, esto no significa
que en caso de estar en desacuerdo
puedan evitar que el proyecto extractivo
se lleve a cabo. Sobre este punto, en
el Manual elaborado por el equipo del
Proyecto para Promover la Política de la
OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales,
se comenta el siguiente caso:
13
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
“Si bien cinco comunidades
ubicadas en Cree de Manitoba
(Canadá), que habían sufrido
daños ecológicos y despojo de
tierras como consecuencia de un
gran proyecto hidroeléctrico, se
opusieron al mismo, no pudieron
impedir su realización. En 1977
negociaron con el gobierno federal
un conjunto de compensaciones,
conocido como el Acuerdo de
las Aguas del Norte, en virtud
del cual, además de tierras que
compensaban las inundadas,
los damnificados obtuvieron
que la gestión de la fauna y la
flora salvaje estuviese bajo la
responsabilidad de los Cree, así
como el control y la garantía de
“suministrar disponibilidades
continuas de agua potable”.
(Manual, 2003:16)
Más aún Sanna Saarto (2008) en una
exposición realizada por la OIT ante
el Congreso de la República señaló
expresamente, cuatro puntos a tener en
cuenta. Primero, que los gobiernos no
están obligados a ceñirse al resultado
de la consulta, por tanto se infiere que el
Convenio no otorga el derecho de veto.
Segundo, el resultado de la consulta
debe tener incidencia sobre la toma de
decisión (buena fe). Tercero, la finalidad
de la consulta es llegar a un acuerdo o
lograr el consentimiento de las medidas
propuestas. Y cuarto, el Convenio no
requiere que se logre el consenso en el
proceso de consulta previa, pero sí se
contempla que los pueblos indígenas
tengan la oportunidad de participar
libremente a todos los niveles en la
formulación, aplicación y evaluación de
medidas y programas que les afecten
directamente.
Y se señala adicionalmente que la
consulta debe entenderse dentro de
una cultura de consulta y participación.
En tal sentido, se señala que debe
ser considerada como un proceso
constructivo y no defensivo. Y por tanto
concluye que la consulta consiste en
recabar la opinión, el asesoramiento y
la asistencia de los pueblos indígenas
y tribales. Añadiendo entre sus
alcances para mayor precisión que el
Convenio exige a los gobiernos realizar
verdaderas consultas en las que los
pueblos indígenas tengan el derecho
de expresar su punto de vista, y de
influenciar el proceso de la toma de
decisiones. (Saana Saarto, 2008)
Sobre este tema, la Defensoría del
Pueblo (2009:8) ha precisado que
le corresponde y es responsabilidad
del Estado, adoptar la decisión final
sobre las medidas administrativas o
legislativas, lo que no debe realizarse sin
agotar los procedimientos adecuados
que busquen lograr el consentimiento o
el acuerdo con los representantes de los
pueblos indígenas. Para la Defensoría,
la consulta es un proceso que se agota
con la toma de decisión por parte de la
institución de la administración pública
responsable. Sin embargo, en caso que
los pueblos indígenas no se encuentren
de acuerdo con la medida adoptada por
el Estado, deben contar con mecanismos
legales para cuestionar tal decisión, en
caso consideren que se vulneran sus
derechos fundamentales.
El reconocimiento del derecho de los
pueblos indígenas a poder presentar
un recurso para cuestionar la
decisión adoptada, sea por ejemplo
de reconsideración o de apelación es
considerado por la Defensoría como
14
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
algo de fundamental importancia
para lograr la efectividad de los demás
derechos humanos y por tanto, los
considera uno de los pilares básicos de
un Estado de Derecho (Defensoría del
Pueblo, 2009: 9).
Adicionalmente, este derecho de los
pueblos indígenas, se debe concordar
con el artículo 7º del Convenio 169, que
reconoce el derecho de los pueblos a
decidir sus propias prioridades en su
proceso de desarrollo, en la medida en
que éste afecte a sus vidas, creencias,
instituciones, bienestar espiritual
y a las tierras que ocupan o utilizan
de alguna manera, y de controlar, en
la medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y cultural.
Al aplicar y reglamentar los alcances
del Convenio no es posible dejar de
concordar el artículo 6º con lo dispuesto
en el artículo 7º.
En consecuencia, es obvio inferir que
los pueblos ante un proyecto minero
participan eligiendo sobre sus vidas,
sobre su futuro desarrollo y estos son
criterios y derechos fundamentales
que las empresas y sus empresas
consultoras; y a su vez la normatividad
deberían tomar en cuenta al formular un
EIA, un PAMA o un Plan de Participación.
Asimismo, estos criterios y derechos
deben ser tomados en consideración
por el Gobierno, antes y durante el
proceso de aprobación un EIA vinculado
a la actividad minera.
Si no fuera así, será la oportunidad de
proponer en este documento y con este
fundamento jurídico, las modificaciones
necesarias a las normas reglamentarias
de la participación ciudadana en la
actividad minera. Estas apreciaciones
las hacemos además con la seguridad
que el Convenio promueve una cultura
de diálogo, no impone uno u otro
resultado y como bien lo señala la propia
OIT los pueblos indígenas y tribales
tienen derecho a continuar existiendo
sin pérdida de su propia identidad y con
la facultad de determinar por sí mismos
la forma y el ritmo de su desarrollo. Que
es el espíritu y la letra de los objetivos
del Convenio 169, que nuestro país ha
ratificado y que en consecuencia es ley
en el Perú.
Estos alcances están claramente
definidos también en la ley de consulta
previa en nuestro país, cuando en el
artículo 3 se establece que “la finalidad
de la consulta es alcanzar un acuerdo
o consentimiento entre el Estado y los
pueblos indígenas u originarios respecto
a la medida legislativa o administrativa”.
Pero luego señala en el artículo 15 que
“la decisión sobre la aprobación de la
medida legislativa o administrativa
corresponde a la entidad estatal
competente”. Decisión que debe estar
motivada, lo que implica una evaluación
de los puntos de vista, sugerencias y
recomendaciones de los pueblos y el
análisis de las consecuencias que la
adopción de la medid tendría respecto
a sus derechos colectivos reconocidos
constitucionalmente en los tratados
ratificados por el Estado peruano.
Entonces definamos que se debe
entender por “acuerdo”, según los
conceptos de la Real Academia
Española, podemos concluir que lo que
se busca en el Convenio con el acuerdo,
es que las partes, es decir el Estado y los
15
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Pueblos Indígenas, concilien y lleguen a
determinar o resolver en consenso sobre
un determinado tema que les atañe. Es
decir, que la consulta tiene un carácter
no solo informativo sobre las medidas
y decisiones que puedan afectarles
a los pueblos indígenas, sino que va
más allá de un proceso comunicativo,
es un diálogo en el cual se pondrán los
intereses en juego de ambas partes
sobre la mesa para poder llegar a un
entendimiento en primer lugar de sus
posturas, preocupaciones, entre otros,
para luego tomar una decisión en
base a lo expuesto y que esta decisión
sea aceptada por ambas partes. Es así
que el Convenio no menciona nada
sobre qué es lo que sucede si no se
llegará a un acuerdo, o sobre cuánto
tiempo debemos esperar para llegar
a un acuerdo, entonces, ¿podríamos
interpretar que siempre se debe llegar
a un acuerdo? ¿O, como se establece en
nuestra legislación, se puedan tomar
decisiones aún si no hay acuerdo?
¿Estaríamos evitando algún conflicto?
O ¿solo estaríamos cumpliendo con
consulta en papel?
Sin duda, si bien no hay derecho a
veto, si queda claramente establecido
que deberá procurarse llegarse a un
acuerdo.
Por otro lado, el convenio hace mención
a lograr un consentimiento acerca de
las medidas a tomarse, ¿qué debemos
entender por esto? Comencemos
nuevamente con la misma dinámica,
según las definiciones que podemos
encontrar sobre consentimiento,
diríamos que lo que busca el Convenio
con esta expresión es que una de las
partes permita o sea condescendiente
respecto de realizar algo, por otro
lado, tenemos una definición más
legal que se entendería más como una
manifestación de voluntad por la que
un sujeto se relaciona jurídicamente con
otro. Es decir, en este supuesto, amerita
una especie de aceptación, o aprobación
de las medidas que se quieran adoptar.
En el caso específico serían los pueblos
indígenas los que deben dar este
permiso o consentimiento. ¿En qué
casos se desprende esta conclusión?
Tenemos que cuando se trate de
traslados poblacionales, medida que
debe ser tomada solo como excepción,
que se da cuando se considere necesario
la reubicación de estos pueblos, ésta sólo
se debe efectuar con su consentimiento
libre y con pleno conocimiento de
causa. Sin embargo, aquí el Convenio
si nos pone en el supuesto de qué pasa
cuando no se logra un consentimiento,
y nos dice que este traslado se dará pero
respetando los procedimientos y siendo
efectivamente representados, los
pueblos indígenas afectados. Además
deja claro que los pueblos pueden
regresar a sus tierras una vez pasada
la necesidad de la medida que los hizo
reubicarse, pero de no poder hacerlo, se
les debe dar una indemnización a las
personas que fueron trasladadas.
Es así, que del análisis realizado debemos
inferir que el derecho a la consulta no
les permite tener derecho a vetar las
decisiones que adopte el Estado, que
en algunos casos no solo bastará con
realizar un proceso en el cual ambas
partes de pongan de acuerdo en la
toma de una determinada decisión
importante para ambos (consulta) sino
que cuando haya intereses mayores
(reubicación poblacional) se requerirá
16
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
una aprobación por parte de los pueblos
involucrados (consentimiento).
Lo que podemos afirmar entonces,
es que el Estado se debe ceñir a un
proceso de diálogo, de construcción
y de aprendizaje mutuo, en el cual
ambas partes harán intercambio
de conocimientos, de información,
de intereses y de alguna manera
harán concesiones y cambios a sus
comportamientos o formas de ser, estar
o pensar. Es decir consideramos que es
un proceso de diálogo en tanto las partes
no se limitan a dar información una a la
otra y solo, hacer charlas o audiencias,
sino que por el contrario se trata de
un intercambio de escucha activa,
participativa en la cual se expondrán
las ideas e intereses intrínsecos de cada
una de las partes, este proceso busca
y tiene como finalidad llegar a una
avenencia entre los participantes; por
otro lado es un proceso de construcción
de confianza, pues se basará o inspirará
en crear relaciones directas de contacto
cordial, generando representatividad
y participación lo cual toma un
proceso de mediano y largo plazo ( es
progresivo); finalmente decimos que se
trata de un proceso de aprendizaje en
tanto las personas se vuelven capaces
de hacer algo distinto de lo que hacían
antes (Schunk, 1997), entonces se
requerirá que las personas adquieran
conocimientos, habilidades y actitudes
(incluiremos aquí creencias y valores)
(Anchante, 2011).
3. QUÉ Y CUÁNDO SE DEBE CONSULTAR
De acuerdo con el Convenio 169 la
consulta tendrá lugar siempre que se
estudie, planifique o aplique cualquier
medida susceptible de afectar
directamente a los pueblos interesados.
Entre las medidas se encuentran por
ejemplo, la enmiendas a la Constitución
nacional, la nueva legislación agraria, los
decretos relativos a los derechos sobre
la tierra o procedimientos para obtener
títulos sobre las tierras, los programas y
servicios nacionales de educación o de
salud o toda política oficial que afecte a
los pueblos indígenas y tribales.
Expresamente en la Guía sobre el
Convenio 169 de la OIT (2009:61) se
considera de especial relevancia la
consulta en los siguientes casos:
• Al prever medidas legislativas o
administrativas (artículo 6(1)(a));
• Antes de proceder a la prospección
o explotación de los recursos del
subsuelo (artículo 15(2));
• Al considerar la enajenación de las
tierras de pueblos indígenas o la
transmisión de sus derechos sobre
estas tierras a personas extrañas a
su comunidad (artículo 17);
• Con anterioridad a la reubicación
de los pueblos indígenas, que
sólo deberá efectuarse con el
consentimiento dado libremente y
con pleno conocimiento de causa
(artículo 16).
Este alcance no solo está precisado en la
norma sino que además ya la Comisión
de Expertos de la OIT encargada de
revisar el grado de cumplimiento de
los Convenios, en el caso peruano en su
informe 2009, señaló expresamente lo
siguiente:
“La Comisión toma nota que el
19 de mayo de 2008 se aprobó
17
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
el decreto legislativo núm. 1015,
mediante el cual se modificó
el número de votantes que se
requerían para disponer del
territorio comunal. Ésta norma
fue modificada el 28 de junio de
2008 por el decreto legislativo
núm. 1073 que también flexibiliza
las condiciones para disponer
del territorio comunal. Indican
que esta legislación no ha sido
consultada. La Comisión llama a la
atención del Gobierno que, según
el artículo 6, 1), a), del Convenio,
los gobiernos deberán consultar
a los pueblos interesados,
mediante procedimientos
apropiados y en particular a
través de sus instituciones
representativas, cada vez que
se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles
de afectarles directamente y
que según el artículo 17, 2), del
Convenio, deberá consultarse a
los pueblos interesados siempre
que se considere su capacidad
de enajenar sus tierras o de
transmitir de otra forma sus
derechos sobre estas tierras
fuera de su comunidad. “(Informe
Comisión de Expertos Convenio
OIT, 2009: 747)
En consecuencia, antes de adoptar una
norma legal o disposición administrativa
que pueda afectar directamente a los
pueblos indígenas, así como proceder a
realizar una prospección o explotación
de los recursos del subsuelo, es
obligatorio también para la actividad
minera que los gobiernos deban
iniciar una discusión abierta, franca y
significativa con los pueblos interesados
(Manual, 2003:15). En el Manual de la
OIT se cita el siguiente caso a manera de
ejemplo sobre cuándo consultar:
“Al examinar la aplicación
del Convenio núm. 169 con
respecto al proyecto de embalse
hidroeléctrico de la empresa
Urrá en Colombia, que acarreaba
la inundación de buena parte
de las tierras ocupadas por la
comunidad indígena Emberá
Katio, la Comisión de Expertos
en Aplicación de Convenios y
Recomendaciones de la OIT
expresó en sus comentarios que
dicho proyecto se había iniciado
sin consulta previamente a la
comunidad indígena interesada y,
en consecuencia, contraviniendo
lo dispuesto en el artículo 6 del
Convenio núm. 169.” (Manual,
2003:15)
Precisando aún más, en que casos
debe consultarse, Saana Saarto (2008)
indica que el el proceso de consulta
debe realizarse en caso de proyectos
legislativos y administrativos que
puedan afectar directamente a los
pueblos indígenas, en caso de medidas
especiales destinadas a salvaguardar su
patrimonio material y cultural, frente
a programas y proyectos de desarrollo
económico, social, cultural, nacionales
o regionales que puedan afectarles
directamente, en casos de prospección
o explotación de los recursos existentes
en sus tierras y en caso de traslado de
comunidades de las tierras que ocupan
y su relocalización.
Particularmente en caso de un proyecto
extractivo el Artículo15, párrafo del
Convenio 169 es muy claro al establece
18
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
que “En caso de que pertenezca al Estado
la propiedad de los minerales o de los
recursos del subsuelo, o tenga derechos
sobre otros recursos existentes en las
tierras, los gobiernos deberán establecer
o mantener procedimientos con miras a
consultar a los pueblos interesados, a
fin de determinar si los intereses de esos
pueblos serían perjudicados, y en qué
medida, antes de emprender o autorizar
cualquier programa de prospección o
explotación de los recursos existentes
en sus tierras.”
Este es un derecho de las comunidades
y como bien se señala en la Guía del OIT
sobre el Convenio 169:
“durante la consulta, los pueblos
indígenas tendrán derecho a
expresar sus preocupaciones.
Por ejemplo, pueden exponer
las razones por las que no deben
extraerse los recursos o por
las que deben excluirse ciertas
áreas en virtud de cuestiones
ambientales, de impacto sobre
lugares sagrados, contaminación,
problemas de salud, pérdida
de la base para la subsistencia
económica, etc. Teniendo en
cuenta que las actividades de
prospección y explotación por lo
general son procesos a largo plazo
en los que las empresas reciben
concesiones por períodos de 30 a
50 años, es importante subrayar
que la obligación de consultar
no sólo se aplica al momento de
tomar la decisión de explorar o
explotar los recursos sino que
también corresponde en un nivel
más general, a lo largo de todo
el proceso debido a que afecta
a los pueblos indígenas. En este
sentido, el Artículo 15 debe leerse
junto con los artículos 6 y 7 del
Convenio, que exigen la consulta
de los pueblos indígenas y su
participación en la formulación,
implementación y evaluación de
los planes de desarrollo que los
afecten.” (Guía OIT Convenio 169,
2009:107 y 108)
Así mismo este derecho de consulta
incluye el derecho de conocer los
impactos que tendrán las tareas de
prospección y explotación, por lo que
el titular minero deberá evaluar, en
colaboración con los pueblos indígenas,
los impactos sociales, espirituales,
culturales y ambientales de las
actividades de desarrollo, y los resultados
de dichas evaluaciones se considerarán
como criterio fundamental para la
implementación de dichas actividades
y, asegurar su participación a lo largo de
todo el proceso. (Guía OIT Convenio 169,
2009:107 y 108)
Cabe mencionar que este mismo derecho
está reconocido expresamente en el
Artículo 32º, párrafo 2. de la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los Derechos
de los Pueblos Indígenas, en la que se
establece que los Estados celebrarán
consultas y cooperarán de buena fe
con los pueblos indígenas interesados
a través de sus propias instituciones
representativas; con miras a obtener su
consentimiento libre e informado como
paso previo a aprobar cualquier proyecto
que afecte a sus tierras o territorios y otros
recursos, particularmente en relación con
el desarrollo, la utilización o la explotación
de recursos minerales, hídricos o de otro
tipo.
19
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Es evidente, por tanto que los alcances
de la consulta comprenden, entre
otros, los procesos de exploración y
explotación y por ello incluye también
todo el procedimiento de aprobación
de un Estudio de Impacto Ambiental.
Derecho que como veremos luego
recoge expresamente la legislación
peruana, señalándose a su vez los
principios y características en las que
debe desarrollarse dicha consulta.
En este aspecto la ley de consulta previa
solo precisa que se deben consultar las
medidas legislativas y administrativas
que afecten directamente a los
pueblos indígenas u originarios en
sus derechos colectivos, sobre su
existencia física, identidad cultural,
calidad de de vida o desarrollo, dejando
en manos de las entidades estatales,
“bajo responsabilidad” identificar
dichas medidas. Debe ser materia del
reglamento hacer las precisiones sobre
los alcances de las medidas a consultar,
y para ello será muy valioso tomar en
cuenta líneas señaladas por el Manual
de la OIT antes comentado.
Asimismo será necesario precisar
cuando consultar en el caso particular
de los proyectos extractivos, en principio
el Convenio se establece:
“Artículo 15.2.
En caso de que pertenezca al Estado
la propiedad de los minerales
o de los recursos del subsuelo,
o tenga derechos sobre otros
recursos existentes en las tierras,
los gobiernos deberán establecer
o mantener procedimientos con
miras a consultar a los pueblos
interesados, a fin de determinar
si los intereses de esos pueblos
serían perjudicados, y en qué
medida, antes de emprender o
autorizar cualquier programa
de prospección o explotación de
los recursos existentes en sus
tierras.”
Es decir, debe consultarse antes de la
llevar adelante la prospección? ¿Esto
implica consultar antes de otorgar
la concesión? En principio debemos
entender que es así, pero será muy
importante precisarlo en el Reglamento.
4. PRINCIPIOS Y REQUISITOS DE
VALIDEZ DE LA CONSULTA
Respecto a los principios, la participación
ciudadana debe efectuarse de buena
fe y de una manera apropiada a las
circunstancias del tema a consultar,
buscando el llegar a un acuerdo con las
poblaciones consultadas. En tal sentido,
según el citado Manual de la OIT así
como la Guía de la OIT del 2009, las
consultas deben efectuarse teniendo en
cuenta tres puntos.
En primer lugar, actuando de buena
fe, respetando los intereses, valores y
necesidades de la otra parte. Así, se
señala que el proceso de consulta debe
ser específico a cada circunstancia y
a las características especiales de un
determinado grupo o comunidad. En
tal sentido, se indica expresamente, y
a manera de ejemplo, que una reunión
en una lengua que no les sea familiar a
sus participantes, no será considerada
como una verdadera consulta. Esto
implica a su vez que las consultas
deben tener lugar en un clima de
confianza mutua. Siendo necesario
20
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
además que los gobiernos procuren
llegar a un acuerdo, llevando adelante
negociaciones genuinas y constructivas,
evitando demoras injustificadas y
cumpliendo con los acuerdos pactados,
implementándolos de buena fe. Por otra
parte, los gobiernos deben garantizar
que los pueblos indígenas cuenten
con toda la información relevante y
puedan comprenderla en su totalidad.
Debe otorgarse tiempo suficiente a los
pueblos indígenas para que organicen
sus propios procesos de toma de
decisiones y participen de manera
eficaz en las decisiones tomadas de
forma coherente con sus tradiciones
culturales y sociales. (Guía OIT Convenio
169, 2009: 62)
En segundo lugar, las consultas
deberán efectuarse respetando el
principio de representatividad, lo
cual es considerado como un asunto
esencial de la obligación de consulta.
Sin embargo, se deja claro que pudiera
ser difícil determinar quién representa
una comunidad en particular (Manual,
2003:16). Para ello, previamente a
realizar cualquier tipo de consulta,
las comunidades interesadas deberán
identificar las instituciones que reúnan
los requisitos de representatividad
Con respecto a la determinación de
las instituciones representativas, en la
Guía OIT se señala que “lo importante
es que éstas sean el fruto de un
proceso propio, interno de los pueblos
indígenas”. Sin dejar de reconocer que
esta determinación puede resultar una
tarea dificultosa en muchos casos dado
que “si no se desarrolla un proceso de
consulta adecuado con las instituciones
u organizaciones indígenas y tribales
verdaderamente representativas de
las comunidades afectadas, la consulta
encaminada no cumpliría con los
requisitos del Convenio”. (Guía OIT
Convenio 169, 2009: 61)
En tercer lugar y en esta misma línea de
ideas Saana Saarto (2008) precisa como
requisitos de validez de una consulta
el que se utilicen procedimientos
apropiados, que se haga a través de sus
instituciones representativas, que se
actúe de buena fe, de manera apropiada
a las circunstancias y con el fin de llegar
a un acuerdo o consentimiento previo,
libre e informada.
Por tanto será necesario, que se advierta
en qué medida nuestra legislación, en
particular en el caso de la actividad
minera, recoge estos criterios para que
producto de este análisis se pueda
determinar objetivamente si el proceso
de consulta tal como está regulado
es realmente válido o tiene vacíos
o normas que se contraponen que
ameritan modificaciones de fondo, que
serán propuestas en esta tesis.
Estos principios están recogidos
acertadamente en la ley de consulta
previa en nuestro país al precisarse en al
artículo 4 que los principios rectores del
derecho a la consulta son los siguientes:
Los principios rectores del derecho a la
consulta son los siguientes:
a) Oportunidad. El proceso de consulta
se realiza de forma previa a la medida
legislativa o administrativa a ser
adoptada por las entidades estatales.
b) Interculturalidad. El proceso de
consulta se desarrolla reconociendo,
respetando y adaptándose a las
21
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
diferencias existentes entre culturas
y contribuyendo al reconocimiento y
valor de cada una de ellas.
c) Buena fe. Las entidades estales
analizan y valoran la posición de
los pueblos indígenas u originarios
durante el proceso d e consulta, en
un clima de confianza, colaboración
y respeto mutuo. El estado y los
representantes de las instituciones
y organizaciones de los pueblos
indígenas u originarios tienen
el deber de actuar de buena
fe, estando prohibidos de todo
proselitismo partidario y conductos
antidemocráticos.
d) Flexibilidad. La consulta debe
desarrollarse mediante procedimientos
apropiados al tipo de medida legislativa
o administrativa que se busca adoptar,
así como tomando en cuenta las
circunstancias de los pueblos indígenas
u originaros involucrados.
e) Plazo razonable. El proceso de
consulta se lleva a cabo considerando
plazos razonables que permitan a
las instituciones u organizaciones
representativas de los pueblos
indígenas u originarios conocer,
reflexionar y realizar propuestas
concretas sobre la medida legislativa
o administrativa objeto de la consulta.
f) Ausencia de coacción o
condicionamiento. La participación
de los pueblos indígenas u
originarios en el proceso de consulta
debe ser realizada sin coacción o
condicionamiento alguno.
g) Información oportuna. Los pueblos
indígenas u originarios tienen
derecho a recibir por parte de
las entidades estatales toda la
información que sea necesaria para
que puedan manifestar su punto
de vista, debidamente informados,
sobre la medida legislativa o
administrativa a ser consultada. E
Estado tiene la obligación de brindar
esta información desde el inicio del
proceso de consulta y con la debida
anticipación.
5. A QUIÉNES CONSULTAR
Más allá de la revisión normativa, si,
por ejemplo, al proceso de consulta
no se desarrolla con las instituciones
u organizaciones indígenas y tribales
verdaderamente representativas de
las comunidades afectadas, la consulta
encaminada no cumpliría con los
requisitos del Convenio. De allí la
necesidad de verificar sea en la norma
sustantiva o en su reglamento cómo
se define la representatividad de los
pueblos indígenas.
En relación con la representatividad
de las instituciones, el Manual de
la OIT, indica que las instituciones
representativas pueden ser tanto
tradicionales (consejos de ancianos,
consejos de aldea, etc.), como estructuras
contemporáneas (parlamentos de
pueblos indígenas y tribales, dirigentes
locales electos y reconocidos como
genuinos representantes de la
comunidad o del pueblo interesado).
Asimismo, se señala que se deberá
consultar a quienes se verán afectados
por una determinada medida. Por
ejemplo, al planificar una carretera cuyo
trazado atraviese aldeas indígenas, se
deberá consultar y dar la oportunidad a
los pueblos interesados, de hacer saber
22
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
a las autoridades lo que piensan al
respecto (Manual, 2003:17)
A nivel de nuestra realidad a quienes
consultar sin duda será a las comunidades
nativas y andinas que directamente
este relacionadas al proyecto minero a
realizar. Y ello se verá como consta en la
reglamente sobre la materia.
En el Título II de la ley de consulta
previa se señala igual que los sujetos
del derecho a la consulta son los
pueblos indígenas u originarios y
que deben participar a través de
sus instituciones y organizaciones
representativas, elegidas conforme a
sus usos y costumbres tradicionales.
Para identificar a dichos pueblos como
sujetos colectivos, se han adoptado
criterios objetivos y subjetivos.
• “Criterios objetivos:
a Descendencia directa de las
poblaciones originarias del
territorio nacional
b Estilos de vida y vínculos
espirituales e históricos
con el territorio que
tradicionalmente usa u
ocupan
c Contar con instituciones
sociales y costumbres propias
d Patrones culturales y
modo de vida distintos a
los de otros sectores de
la población nacional”
Consideramos que estos criterios no
deben ser interpretados tajantemente,
sino por el contrario bajo el mismo
esquema de los principios de la ley,
utilizando así la flexibilidad, pues
puede que existan algunas otras
características que no se ajusten
necesariamente a esta lista; podríamos
así preguntarnos ¿qué se debe entender
por descendencia directa? y así un sin
número de preguntas.
• “Criterio Subjetivo:
Los pueblos indígenas deben
tener conciencia del grupo
colectivo de poseer una identidad
indígena u originaria”.
El criterio subjetivo puede ser el más
complicado de aplicar, pues se tienen
el temor que un grupo al que no se
quiere considerar indígena por temas
principalmente de los imaginarios
que manejan (como por ejemplo,
que el indígena debe ser un sujeto
viviendo en precariedad, en las zonas
alejadas del país, con una lengua
distinta, con indumentarias exóticas,
etc.) argumente que manejan una
identidad colectiva diferente, y que para
ellos sí son indígenas pues tienen esta
conciencia desde sus ancestros.
En el artículo 20 de la ley se encarga al
Viceministerio de Interculturalidad del
Ministerio de Cultura llevar una base de
datos oficial de los pueblos indígenas
u originarios, que serán aquellos
susceptibles luego de ser consultados
de afectarse sus derechos colectivos.
Asimismo debe mantener un registro
de las organizaciones e instituciones
representativas que deben ser las
directamente consultadas.
Ahora bien, ¿Qué entendemos por
derechos colectivos?, otra tarea que
23
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
nos parece fundamental ser precisada
en el reglamento. Lo único que se
señala en la ley es que se trata de
los derechos colectivos reconocidos
constitucionalmente en los tratados
ratificados por el Estado peruano como
indicáramos anteriormente.
6. REGLAS O PROCEDIMIENTO PARA
REALIZAR LA CONSULTA
La consulta se debe realizar según las
circunstancias y las características
propias de cada pueblo. Para ello
se requiere mecanismos regulares,
sistemáticos, institucionalizados y
aceptados, en lugar de mecanismos
impuestos. Por ello en el Convenio 169
se establece que deberá tratarse de
“procedimientos adecuados”, y se señala
además que la forma de consultar al
pueblo interesado será de una “manera
apropiada a las circunstancias”.
Se entiende por “apropiada” el que
deberá ajustarse a las exigencias propias
de cada situación y ser útiles, sinceras
y transparentes. Se cita a manera de
ejemplo, que en caso de ver alternativas
al proyecto de carretera, no basta hablar
con unos pocos habitantes de las aldeas.
Una reunión cerrada de una selección de
personas que no representa la opinión
de la mayoría no es una “verdadera”
consulta.” (Manual, 2003:17)
En relación al procedimiento adecuado
en la Guía de la OIT se señala
expresamente lo siguiente:
“Será apropiado el procedimiento
que genere las condiciones
propicias para poder llegar a un
acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas,
independientemente del
resultado alcanzado7). Con
frecuencia, los procesos generales
de audiencia pública no resultan
suficientes. “La forma y el
contenido de los procedimientos
y mecanismos de consulta tienen
que permitir la plena expresión —
con suficiente antelación y sobre
la base del entendimiento pleno
de las cuestiones planteadas —
de las opiniones de los pueblos
interesados a fin de que puedan
influir en los resultados y se
pueda lograr un consenso, y para
que estas consultas se lleven a
cabo de una manera que resulte
aceptable para todas las partes.”)
(Guía OIT Convenio 169, 2009, 62)
Por tanto, el procedimiento de consulta
debe permitir que los interesados
expresen libremente y con conocimiento
de causa sus puntos de vista. Lo que
implica a su vez, que no se puede tratar
la consulta en forma ad hoc, sino como
un proceso de diálogo permanente.
En este sentido, el procedimiento
debe permitir que antes de la consulta
el pueblo a ser consultado, esté
debidamente informado de modo tal,
que esté en condiciones realmente
de poder opinar sobre los alcances
del proyecto a realizarse y sobre las
implicancias que puede tener en su
propia vida. Y sobre todo que no se
trata de un mecanismo simple que
se agote en un momento sino que el
mecanismo debe permitir un diálogo
constante; y es allí donde debemos
verificar si los mecanismos previstos
en nuestra legislación son tan abiertos
24
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
que permiten este diálogo permanente
y no que realizada una determinada
actividad (taller, audiencia pública
etc.) y los interesados no tengan ya
la oportunidad de no solo remitir
observaciones de sino de dialogar con
la empresa o el Estado.
Como bien señala la Defensoría del
Pueblo (2009: 15) durante el desarrollo
de un proceso de consulta, se deberán
ejecutar acciones adecuadas para que la
participación de los representantes de
los pueblos indígenas sea real y efectiva
en el proceso de toma de decisiones
de la entidad, teniendo en cuenta que
su finalidad es llegar a un acuerdo u
obtener el consentimiento.
Adicionalmente, la Defensoría del
Pueblo (2009: 16) en el caso de los
proyectos sobre aprovechamiento
de recursos naturales, señala que la
información que se suministre, debería
abarcar mínimamente, la naturaleza,
envergadura, ritmo, reversibilidad
y alcance de cualquier proyecto o
actividad propuesto. Del mismo modo,
debería considerar las razones, el objeto
y duración del proyecto y/o actividad,
los lugares de las zonas que se verían
afectados, una evaluación preliminar
de los probables impactos económicos,
sociales, culturales y ambientales,
incluidos los posibles riesgos y una
distribución de beneficios justa y
equitativa. Finalmente, considerará
las instituciones o sectores que
probablemente intervendrán en la
ejecución del proyecto y/o actividad
propuesta y el procedimiento (s) que
pudiere (n) traer consigo el proyecto y/o
actividad.
Como señala Ruiz Figueroa (2007: 5) las
consultas no deben reducirse a simples
actos de información o difusión, sino
que deben tender a la consecución
de un acuerdo. Este mismo autor,
citando a James Anaya1, señala que los
procedimientos de consulta deben ser
diseñados de forma que se les conceda a
los pueblos indígenas, la oportunidad de
influir de forma efectiva en las decisiones
que afectan a sus intereses. Esto requiere
que los gobiernos entablen un diálogo
con estos pueblos sobre las posibles
consecuencias de esas decisiones antes
de que éstas sean tomadas.
James Anaya también señala que
se requiere una serie de garantías
procedimentales que tengan en cuenta
los propios mecanismos indígenas de
toma de decisiones, incluyendo las
costumbres y estructuras organizativas
pertinentes, y garantizando que los
pueblos indígenas tengan acceso a toda
la información y a la asesoría que sean
necesarias.
Este es un punto trascendente en el
concepto de consulta y sus alcances, no es
hoy pregunto y mañana ya no, sino debiera
entenderse como un proceso de diálogo.
Resulta importante analizar estos alcances
en la reciente ley de consulta previa.
El procedimiento que se ha establecido
para llevar a cabo la consulta se presenta
en el siguiente gráfico:
1 ANAYA, James. Los pueblos indígenas en el derecho internacional. Editorial Trotta, Universidad Internacional de Andalucía, 2005, pp. 235.
25
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
6.1. Proceso de la Consulta Previa
Identificar la medida
normativa a consultar
Identificar a los
pueblos indígenas
Publicidad de la
medida
Información sobre la
medida
Evaluación interna de
los pueblos indígenasProceso de diálogo
Decisión
Desarrollemos rápidamente cada una
de las etapas del proceso:
1.- Identificación de las medidas
objeto de la consulta.- Es la entidad
estatal la que debe identificar,
bajo responsabilidad, las medidas
legislativas o administrativas que
tengan una relación directa con los
derechos colectivos, sin embargo
organizaciones representativas de los
pueblos indígenas pueden pedir que se
les consulta alguna medida que crean
les afecte directamente.
2.- Identificación de los pueblos
indígenas u originarios a ser
consultados.- La entidad estatal
promotora de la medida a consultar
identificará a los sujetos a consultar.
3.- Publicidad de la medida legislativa
o administrativa.- Las entidades
promotoras de la medida a consultar
deben ponerla a conocimiento de los
representantes de los pueblos indígenas
a consultar.
4.- Información sobre la medida
legislativa o administrativa.- La entidad
estatal deberá brindar información de
la medida a consultar a los pueblos
indígenas desde el inicio del proceso.
5.- Evaluación interna de las
instituciones y organizaciones de los
pueblos indígenas u originarios.- Los
representantes de los pueblos indígena
deben contar con un plazo razonable
para analizar la medida a consultar y los
alcances que esta tiene con relación a
sus derechos.
6.- Proceso de diálogo intercultural.- se
deben tomar en cuenta las sugerencias
y recomendaciones que los pueblos
indígenas formulen, todas las opiniones
del diálogo deben quedar en un acta de
consulta.
7.- Decisión.- Finalmente, la decisión
final sobre la medida consultada la
tiene la entidad estatal competente,
sin embargo, dicha decisión debe estar
debidamente motivada. De haber
llegado a un acuerdo entre las partes,
26
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
éste es de carácter obligatorio para
ambas partes.
Este es, a grandes rasgos, el
procedimiento de la consulta previa,
cabe destacar que en todo momento
se debe tener en cuenta la diversidad
cultural y por ende lingüística de
los pueblos indígenas, por ello estos
procesos deben contar el apoyo de
intérpretes. Por otro lado, nos parece
imperativo reglamentar esta ley, para
tener una mayor precisión de los
alcances de esta norma, como por
ejemplo en los plazos razonables que
se darán a los pueblos indígenas para
que analicen la norma, dado que plazos
ajustados e irrazonables para llevar a
cabo la consulta serán motivo mas bien
de conflictos.
7. RETOS ANTE LA ENTRADA EN
VIGENCIA DE LA LEY DE CONSULTA
PREVIA
1) Contar con un Estado preparado para
consultar. Es decir funcionarios que
entiendan el contexto de la cultura de los
pueblos a ser consultados, que conozcan
sus derechos colectivos, que estén
familiarizados con sus usos y costumbres
y formas originales de decidir.
2) Contar con pueblos indígenas y
originarios informadas acerca de sus
derechos y obligaciones y sobretodo
de los verdaderos alcances y límites de
la consulta previa. Que se encuentren
capacidad de llevar adelante un diálogo
como un proceso.
3) Contar con un reglamento que recoja
entre otros aspectos los planteados en
este artículo en cuanto las precisiones
necesarias acerca de:
a) La legitimidad de los
representantes para llevar
adelante los procesos de
consulta.
b) En el artículo 13° de la ley se
dice que las organizaciones
de los pueblos indígenas u
originarios deben contar
con un plazo razonable
para analizar los alcances e
incidencias de las medidas
a consultar, y la relación
directa entre su contenido y
la afectación a sus derechos
colectivos. ¿Qué sería un
plazo razonable para las
comunidades campesinas?,
¿Cómo suelen analizar y tomar
decisiones las comunidades
campesinas en cuestiones
cercanas a lo que dice la ley?
(Anchante:2011)
c) Cuál es el peso de las mujeres
en las decisiones que se
toman en las comunidades
campesinas. Cómo asegurar
su inclusión en la consulta
previa (Anchante:2011)
d) Cuándo debe realizarse la
consulta, siendo previa a que
se adopte la medida, en el caso
de las actividades extractivas,
¿corresponde sea antes que se
otorgue la concesión? ¿Debe
aclararse que solo se consulta
una sola vez?
e) ¿Qué se debe entender por
derechos colectivos reconocidos
constitucionalmente en
27
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
los tratados ratificados
por el Estado peruano que
eventualmente pueden ser
afectados?
f) ¿Siendo la consulta un
proceso y no una oportunidad
que tiempo debe durar
considerando las etapas
descrita en el artículo 8?
¿Qué debe entenderse como
el “debido proceso”? ¿En qué
medida este plazo puede
afectar el inicio de una
inversión?
g) ¿Será necesario aclarar la
relación entre la Consulta
Previa y los reglamentos de
participación ciudadana?
¿Con la consulta previa
haya mecanismos o
procedimientos que ya
quedarían superados por
redundantes?
h) ¿Qué responsabilidad alcanza
a los funcionarios que no
cumplen con la ley de acuerdo
a lo establecido en el artículo 9?
Estas y muchas otras interrogantes
deberán precisarse en el reglamento,
sin perder de vista la flexibilidad y el
hecho que la consulta debe adecuarse
a cada circunstancia y a cada situación
del pueblo a ser consultado.
De este modo la consulta previa podrá
ser un camino a la unidad de los
peruanos o una nueva oportunidad
para generar conflictos. Y esta es
tarea de todos, no solo de los Estados,
sino también de las empresas y de los
ciudadanos.
28
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
¿QUÉ DERECHOS TIENEN LOS PUEBLOS
INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE
ASUNTOS QUE LES AFECTAN?
Considerando el desarrollo del derecho
internacional y constitucional a la fecha,
cabe anotar por lo menos cuatro tipo
de derechos relativos a las atribuciones
que tienen los pueblos en la toma de
decisiones sobre los asuntos que les
incumben.
A saber:
(1) El primer derecho es el
referido a la atribución para
decidir autónomamente o
determinar de modo libre su
modelo de desarrollo (derecho
a la libre determinación del
desarrollo).
Los demás derechos están referidos a
formas de relación entre el Estado y los
pueblos indígenas:
(2) Participación en todo el ciclo
de las políticas,
(3) Consulta previa a medidas
legislativas o administrativas, y,
(4) Consentimiento, previo libre
e informado cuando se puede
poner en riesgo derechos
fundamentales de los pueblos,
como la integridad o el modo
de vida y desarrollo.
Aparte, los instrumentos
internacionales aluden a otras formas
de relación como “colaboración”, ayuda,
etc., que por ahora no serán materia de
este documento.
1. Derecho de decidir autónomamente
o determinar libremente su desarrollo
Este derecho está consagrado tanto en
el derecho internacional como interno.
Supone la potestad de los pueblos de
organizarse y tomar decisiones que les
incumben sin interferencia estatal o de
DERECHOS DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS DECISIONES DE LOS ASUNTOS
QUE LES AFECTAN1
*Raquel Z. Yrigoyen Instituto Internacional de Derecho y Sociedad- IIDS
1 Este texto constituye un extracto del artículo de la autora “El derecho a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento”, publicado en: Aparicio, Marco, ed. (2011): Los derechos de los pueblos indígenas a los recursos naturales y al territorio. Conflictos y desafíos en América Latina. Icaria. Una versión preliminar fue publicada bajo el título: “De la tutela indígena a la libre determinación del desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento” (Yrigoyen, 2009), y “Sobre los derechos de participación, consulta y consentimiento. Fundamentos, balance y retos para su implementación” (Sánchez Botero, 2009).
*Abogada peruana, con
doctorado en derecho
por la Universidad
de Barcelona
(U.B), Master en
sistema penal y
problemas sociales
(U.B), Especialidad
en derecho
consuetudinario
indígena (UNAM-
USAC), Diploma
en Estudios
Antropológicos
(PUCP). Es miembro
fundadora del Instituto
Internacional de
Derecho y Sociedad-
IIDS/ Internacional
Institute on Law and
Society-IILS (www.
derechoysociedad.
org), y del portal www.
Alertanet.org. Correo:
29
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
terceros. En todo caso, podrían contar
con presupuesto o ayuda estatal o de
terceros, pero en ningún caso el Estado
o terceros están autorizados a interferir.
Este es el caso de la definición y elección
de sus propias autoridades, la definición
de sus prioridades de desarrollo,
el establecimiento de programas
educativos o de salud, etc. Este derecho
fue consagrado originalmente por el
Convenio 169 como el derecho a decidir
sus propias prioridades de desarrollo,
bajo el principio de que los pueblos
controlan su modo de vida. Y ha sido
potenciado con la Declaración ONU
que reconoce el derecho de los pueblos
indígenas a determinar libremente su
modo de vida.
Convenio 169 de la OIT
Art. 7.1. Los pueblos interesados
deberán tener el derecho de decidir
sus propias prioridades en lo que
atañe al proceso de desarrollo, en
la medida en que éste afecte a
sus vidas, creencias, instituciones
y bienestar espiritual y a las
tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en
la medida de lo posible, su propio
desarrollo económico, social y
cultural. (…)
Declaración de Naciones Unidas
sobre los derechos de los pueblos
indígenas
Art. 3. Los pueblos indígenas
tienen derecho a la libre
determinación. En virtud de este
derecho determinan libremente
su condición política y persiguen
libremente su desarrollo
económico, social y cultural.
Aplicación
a) En algunos países, como
Colombia, los pueblos
indígenas elaboran los
llamados “planes de vida”.
Estos instrumentos pueden
ser útiles en tanto sirvan
para reflejar las prioridades
indígenas, pero no si se
vuelven requisitos para la
negociación con el Estado.
b) En el caso del Perú y
Guatemala los pueblos
realizan las llamadas “auto-
consultas” a falta de consulta
estatal. Estas “auto-consultas”
no sustituyen al Estado en
su deber de consultar. Sin
embargo, eso no significa
que tales expresiones de
voluntad de los pueblos
no sean válidas o incluso
que sean “ilegales”. Por el
contrario, deben ser tenidas
en cuenta por el Estado como
parte del ejercicio del derecho
de los pueblos a definir
sus prioridades y visión de
desarrollo propio.
c) La sentencia del Tribunal
Constitucional del Perú en
el caso Cordillera Escalera
reconoce el derecho de
los pueblos indígenas a su
identidad, a organizarse
de manera autónoma y a
determinar libremente su
modelo de desarrollo. Para
30
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
el Tribunal, forman parte
del derecho a la identidad
indígena:
d) 31. “(…) a. El derecho a decidir
sobre su propio desarrollo.
b. El respeto a sus formas de
organización”.
32. (…) Entonces, la libre
autodeterminación es la
capacidad de los pueblos
indígenas de organizarse
de manera autónoma, sin
intervenciones de índole
política o económica por
parte de terceros, y la
facultad de aplicar su derecho
consuetudinario a fin de
resolver los conflictos sociales
surgidos al interior de la
comunidad, siempre que en
el ejercicio de tal función
no se vulneren derechos
fundamentales de terceros, de
los cuales el Estado es garante,
por ser guardián del interés
general y, en particular, de los
derechos fundamentales. (…)2.
2. Derecho de participación en la
elaboración, aplicación y evaluación
de políticas y programas
El derecho de participación consiste
en la intervención de los pueblos en
todas las fases del ciclo de elaboración,
aplicación y evaluación de políticas y
programas de desarrollo nacional o
regional que les puedan afectar. No sólo
en la fase inicial, como en el derecho de
consulta previa, sino en todo el ciclo.
Convenio 169 de la OIT
Art. 7.1. (…) Además, dichos
pueblos deberán participar
en la formulación, aplicación
y evaluación de los planes y
programas de desarrollo nacional
y regional susceptibles de
afectarles directamente.
La Declaración refuerza el derecho
de participación ya consagrado en el
Convenio 169 de la OIT, incluyendo su
naturaleza potestativa (si lo desean
los pueblos). He aquí las principales
provisiones de la Declaración al
respecto:
Art. 5. Los pueblos indígenas
tienen derecho a conservar y
reforzar sus propias instituciones
políticas, jurídicas, económicas,
sociales y culturales, manteniendo
a la vez su derecho a participar
plenamente, si lo desean, en la
vida política, económica, social y
cultural del Estado.
Art. 23. Los pueblos indígenas
tienen derecho a determinar y a
elaborar prioridades y estrategias
para el ejercicio de su derecho
al desarrollo. En particular, los
pueblos indígenas tienen derecho
a participar activamente en la
elaboración y determinación de
los programas de salud, vivienda
y demás programas económicos
y sociales que les conciernan y,
en lo posible, a administrar esos
programas mediante sus propias
instituciones.
2 Sentencia del Tribunal Constitucional del Perú. Caso Cordillera Escalera. Expediente: Nº 03343-2007-PA/TC. Sentencia del 19 de febrero de 2009. Puede encontrarla en: http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2009/03343-2007-AA.html. (Subrayado mío).
31
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
El objetivo sustantivo del derecho de
participación es que a través de la
intervención de los pueblos se asegure
que en las políticas, programas o
proyectos a adoptarse por el Estado
estén plasmadas las prioridades de
desarrollo de tales pueblos, que los
proyectos prioricen el mejoramiento de
la vida de dichos pueblos, y que no se
afecte su integridad.
Convenio 169 de la OIT
Art. 7.2. El mejoramiento de las
condiciones de vida y de trabajo
y del nivel de salud y educación
de los pueblos interesados, con
su participación y cooperación,
deberá ser prioritario en los planes
de desarrollo económico global de
las regiones donde habitan. Los
proyectos especiales de desarrollo
para estas regiones deberán
también elaborarse de modo que
promuevan dicho mejoramiento.
En lo procesal, la participación
o intervención de los pueblos se
puede implementar mediante cupos
permanentes en entidades electivas
como el Congreso, o administrativas,
mediante representantes permanentes,
o de modo puntual cuando el Estado va
a adoptar ciertas políticas.
Convenio 169 de la OIT
Art. 6 b) establecer los medios a
través de los cuales los pueblos
interesados puedan participar
libremente, por lo menos en la
misma medida que otros sectores
de la población, y a todos los niveles
en la adopción de decisiones en
instituciones electivas y organismos
administrativos y de otra índole
responsables de políticas y
programas que les conciernan;
Declaración ONU
Art. 18. Los pueblos indígenas
tienen derecho a participar en
la adopción de decisiones en
las cuestiones que afecten a
sus derechos, por conducto de
representantes elegidos por
ellos de conformidad con sus
propios procedimientos, así como
a mantener y desarrollar sus
propias instituciones de adopción
de decisiones.
Aplicación
a) Por ejemplo, en Colombia
y Venezuela, hay un cupo
indígena en el Congreso
para garantizar un mínimo
de presencia de indígenas
proporcional a la población.
Esto permite que las
decisiones que se adopten
en el Congreso (ya sea en la
Asamblea Nacional como
en las estaduales en el caso
de Venezuela), cuenten con
participación indígena por
lo menos al nivel de otros
sectores de la población3.
b) En algunos países, los
organismos encargados de
las políticas sobre indígenas
cuentan con representación
3 La Ley Orgánica de procesos electorales de Venezuela, No 579, firmada el 31/7/2009. Esta Ley garantiza la participación de comunidades indígenas para postular a distintos cargos y establece circunscripciones electorales indígenas. Hay tres cupos para la representación indígena ante la Asamblea Nacional (art. 180). Para ser candidata o candidato indígena, la persona debe hablar su propio idioma y haber ejercido autoridad en su comunidad, o tener trayectoria conocida, o haber realizado acciones en beneficio de los pueblos indígenas o pertenecer a una organización indígena legalmente reconocida con tres años de funcionamiento (art. 181).
32
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
indígena (aunque en su
mayoría estos organismos son
institucionalmente precarios
y cambiantes).
c) En Guatemala, la Defensoría
de la Mujer Indígena (DEMI)
está a cargo de mujeres
indígenas. (Sin embargo,
el problema es su falta de
autonomía institucional,
recursos y capacidad para
dictar políticas públicas).
d) Prácticamente no se ha
desarrollado el derecho de
participación en todo el
ciclo de políticas relativas
a actividades extractivas,
generando mucho
descontento entre los pueblos
indígenas, los cuales sólo son
consultados puntualmente
para medidas concretas, pero
no han sido parte del diseño y
adopción de las políticas que
enmarcan dichas medidas.
El derecho de participación, siendo
imprescindible al momento de
adoptarse políticas, programas y
proyectos, no exime, sin embargo, de
que el Estado convoque la consulta
previa respecto de medidas concretas a
adoptar en el marco de dichas políticas.
Por ejemplo, si se ha adoptado la política
petrolera, minera o de transportes y
comunicaciones, y en ese marco se
han definido prioridades o proyectos
específicos, ello no exime al Estado
de su obligación de consultar por la
licitación de un lote, o una actividad de
exploración o explotación específica, o
el trazado de una carretera, a darse en
el marco de la política correspondiente.
Pasada la consulta, seguirá funcionando
el derecho de participación, pues este
comprende además la aplicación y
evaluación de las políticas, programas y
proyectos de desarrollo.
El derecho de participación tampoco
exime al Estado de asegurar el
derecho de consentimiento previo,
libre e informado en los casos que
correspondan, como se anota líneas
abajo.
3. Derecho de los pueblos indígenas
de ser consultados frente a medidas
concretas que les puedan afectar
Por este derecho de consulta previa el
Estado está obligado a implementar
procesos de diálogo de buena fe con
los pueblos indígenas antes de adoptar
medidas administrativas o legislativas
concretas que puedan afectarles.
Convenio 169 de la OIT
Art. 6 1. (…) los gobiernos deberán:
a) consultar a los pueblos
interesados, mediante
procedimientos apropiados y
en particular a través de sus
instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas
legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles
directamente;
Art. 6.2. Las consultas llevadas
a cabo en aplicación de este
Convenio deberán efectuarse
de buena fe y de una manera
apropiada a las circunstancias, con
la finalidad de llegar a un acuerdo
o lograr el consentimiento acerca
de las medidas propuestas.
Declaración ONU
33
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Art. 19. Los Estados celebrarán
consultas y cooperarán de buena
fe con los pueblos indígenas
interesados por medio de sus
instituciones representativas
antes de adoptar y aplicar medidas
legislativas y administrativas
que los afecten, para obtener su
consentimiento libre, previo e
informado.
Art. 32.2. Los Estados celebrarán
consultas y cooperarán de buena
fe con los pueblos indígenas
interesados por conducto
de sus propias instituciones
representativas a fin de obtener
su consentimiento libre e
informado antes de aprobar
cualquier proyecto que afecte
a sus tierras o territorios y otros
recursos, particularmente en
relación con el desarrollo, la
utilización o la explotación de
recursos minerales, hídricos o de
otro tipo.
El objetivo es obtener el consentimiento
del pueblo indígena respecto de la
medida propuesta o, llegar a un acuerdo.
Los procedimientos que implemente
el Estado deben estar orientados a
instaurar un proceso de diálogo que
permita lograr dicho consentimiento
o acuerdo. De ahí que la consulta no
pueda consistir sólo en una audiencia
informativa, o un acto de votación.
Supone información previa, pero no
se agota en ella. En la consulta previa,
el Estado el Estado debe garantizar, en
lo procesal, el diálogo y la negociación
de buena fe. Cuando el Estado busca el
acuerdo o consentimiento del pueblo
indígena es que asume de buena fe
que la medida propuesta no es sólo
un asunto de “interés general” sino
que beneficiará al pueblo en cuestión.
Pues en lo sustantivo, la consulta busca
asegurar que el pueblo indígena en
cuestión pueda ejercer su derecho a
determinar libremente sus prioridades
de desarrollo. Ahora, si instalado un
proceso de diálogo, el pueblo en cuestión,
en principio, no acepta la medida
propuesta, cabría entrar en un proceso
de negociación orientado a llegar a un
acuerdo, donde ambas partes puedan
revisar sus planteamientos iniciales.
Si se llega a un acuerdo, el Estado
queda vinculado. Si no se llega a un
acuerdo, en principio, el Estado tiene la
atribución de tomar una decisión (salvo
en los casos en los que se requiere el
consentimiento, cuando el asunto está
vinculado a derechos fundamentales de
los pueblos). Sin embargo, aún cuando
el Estado puede tomar la decisión, no
se trata de un acto arbitrario, sino que,
como todo acto estatal, el Estado está
obligado a motivarlo.
En cuanto a lo procesal, el Estado debe
explicar:
a) ¿Cómo aplicó el derecho de
consulta?
b) ¿Cómo ha tenido en cuenta los
planteamientos indígenas?
En cuanto a lo sustantivo, aunque no se
llegue a un acuerdo, el Estado debe:
a) Asegurar, igualmente, el
máximo respeto posible a las
prioridades de desarrollo de
los pueblos.
b) Priorizar, en caso de proyectos
de desarrollo, la mejora de sus
condiciones de vida.
c) Asegurar las indemnizaciones
34
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
que correspondan por posibles
daños y perjuicios.
d) Garantizar los beneficios
correspondientes, en caso
las actividades reporten
ganancias.
e) Garantizar que dicha medida
no va a afectar la integridad
biológica o cultural de dicho
pueblo, adoptando, en todo caso,
las medidas correspondientes
de minimización de posibles
riesgos.
La consulta la debe hacer siempre
el Estado, pues es el Estado -y no las
empresas- el que adopta medidas
administrativas (como concesiones) o
legislativas (como leyes, reglamentos
y otras normas). La consulta debe
hacerse a través de las organizaciones
representativas de los pueblos indígenas,
de buena fe, brindando información previa
y suficiente, y mediante procedimientos
adecuados (por ejemplo, en los idiomas
que comprendan los pueblos indígenas,
en fechas, tiempos y lugares adecuados
para que puedan participar, etc.).
La consulta tiene la característica de ser
previa a la medida que va a adoptar el
Estado. Si se trata de actos complejos
o procesos largos como actividades
extractivas donde el Estado adopta
varias medidas a lo largo del ciclo de
un proyecto, deberá garantizarse que
los pueblos participen en todas las
fases del proyecto en cuestión. Además,
deberá implementarse consultas
puntuales antes de la adopción de
medidas concretas: por ejemplo,
antes de una lotización, concesión,
ampliación, exploración, explotación,
estudios de impacto ambiental, etc.
Igualmente, deberán convocarse
consultas para acciones concretas, como
la determinación de posibles ganancias,
o de posibles daños y perjuicios, y por
tanto indemnizaciones.
La realización de una consulta para un
acto puntual no exime al Estado de
las consultas por otras medidas. Por
ejemplo, si se hace una consulta respecto
de estudios de impacto ambiental
solamente, ello no autoriza a la
realización de la actividad de explotación
en sí. O si se realiza una consulta respecto
de una concesión minera bajo ciertos
parámetros, ello no autoriza la extensión
de canchas de relave, por ejemplo. Y la
consulta respecto de indemnizaciones
por posibles daños y perjuicios que vayan
a afectar a pueblos indígenas no exime
la relativa a las ganancias o beneficios,
que está vinculada a las ganancias
proyectadas de la actividad.
En caso de traslados poblacionales y
otras medidas concretas que puedan
comprometer derechos fundamentales,
no basta la consulta, sino que se requiere
el consentimiento efectivo, como se
indica líneas abajo.
4. Derecho al consentimiento previo,
libre e informado
El derecho al consentimiento previo, libre
e informado es un derecho reforzado de
carácter específico que constituye un
requisito adicional al ejercicio de otros
derechos (como la participación o la
consulta previa) para que el Estado pueda
tomar una decisión, cuando la materia
en cuestión puede afectar derechos
fundamentales de los pueblos indígenas
y poner en riesgo su integridad.
35
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Aquí cabe distinguir el consentimiento
como la “finalidad” de un proceso de
consulta, del consentimiento como
“requisito” para que el Estado tome
una decisión. El consentimiento
como finalidad del proceso de
consulta significa que el Estado debe
organizar los procedimientos de tal
modo que estén orientados al logro
del consentimiento o acuerdo. Sin
embargo, si incluso instaurados dichos
procedimientos de buena fe, no se logra
dicho consentimiento o acuerdo, la
consulta sigue siendo válida y el Estado
está facultado a tomar una decisión4.
En cambio, hay otras situaciones en las que
el consentimiento no es sólo el horizonte
o finalidad de un procedimiento,
sino que dicho consentimiento es un
requisito para que el Estado tome una
decisión. Este es el caso de situaciones
previstas normativamente (véase
abajo) y otras en las que se puede poner
en riesgo derechos fundamentales
de los pueblos, como la integridad
o el modo de subsistencia, como lo
ha establecido la jurisprudencia del
sistema interamericano.
Situaciones en las que el derecho
internacional exige el consentimiento
previo libre e informado para el Estado
pueda adoptar una decisión (no bastaría
la consulta o participación).
Cuadro de las situaciones en las que se exige el consentimiento previo libre e informado
Situaciones en las que se exige consentimiento
Fuentes
1. Traslados poblacionales
Convenio 169, Art. 16. Sólo cabe traslado:
a) con el consentimiento libre, previo e informado, ob) al término de procedimientos legales adecuados donde los pueblos estén
efectivamente representados.
Declaración ONU Art. 10. Sólo cabe traslados voluntarios:
a) Con consentimiento previo, libre e informado, yb) Acuerdo previo de indemnización justa y equitativa.
2. Medidas especiales de salvaguarda
Convenio 169, Art. 4. El Estado no puede adoptar medidas especiales [de salvaguarda] contrarias a los deseos libremente expresados por los pueblos.
3. Almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos
Declaración ONU, Art. 29. no se almacenarán ni eliminarán materiales peligrosos en territorios indígenas sin su consentimiento libre, previo e informado.
4. Desarrollo de actividades militares
Declaración ONU, Art. 30. No se desarrollarán actividades militares en territorios indígenas, a menos que:
a) lo justifique una amenaza importante b) se hayan acordado libremente con los pueblos indígenas c) éstos lo hayan solicitado.
5. Megaproyectos que puedan afectar el modo de vida o subsistencia
Sentencia de la CIDH Caso Saramaka vs. Surinam (2007)En caso de planes de desarrollo o de inversión a gran escala que tendrían un mayor impacto dentro del territorio Saramaka, el Estado tiene la obligación, no sólo de consultar a los Saramakas, sino también debe obtener el consentimiento libre, informado y previo de éstos, según sus costumbres y tradiciones.
4 “[S]erá apropiado el procedimiento que genere las condiciones propicias para poder llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas, independientemente del resultado alcanzado. Es decir que la expresión «procedimientos apropiados» debe entenderse con referencia a la finalidad de la consulta que es llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento. No es necesario, por supuesto, que un acuerdo se logre o que se obtenga el consentimiento.” (Consejo de Administración de la OIT, 289ª reunión, marzo de 2004, Reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, México, GB.289/17/3, pár. 89).
36
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Tanto el Convenio 169 como la
Declaración establecen situaciones
en las que el Estado está obligado a
obtener el consentimiento previo libre e
informado antes de tomar una decisión.
Aquí el consentimiento no es sólo la
finalidad del procedimiento consultivo,
sino un requisito para la decisión
estatal.
En el caso del Convenio 169 de la OIT,
el Estado está obligado a obtener el
consentimiento del pueblo indígena
antes de tomar ciertas decisiones en,
por lo menos, los casos de traslados
poblacionales, medidas especiales de
salvaguarda y cuando una medida
pueda afectar la integridad de los
pueblos:
a) Traslados poblacionales.
Para el Convenio 169 de la OIT, en
principio, están proscritos los traslados
poblacionales. Excepcionalmente, un
traslado poblacional puede ser decidido
por el Estado sólo en dos posibles
circunstancias. O el Estado cuenta
con el consentimiento previo, libre
e informado del pueblo en cuestión,
o tal traslado sólo sería posible al
término de un procedimiento legal
adecuado donde dicho pueblo haya
estado efectivamente representado.
Sin cumplir cualquiera de esos dos
requisitos, el Estado no puede tomar una
decisión de traslado. Este sería el caso,
por ejemplo, de traslados poblacionales
para hacer represas. En tales casos no
bastaría una consulta previa, sino que
el Estado no puede tomar la decisión
de traslado sin el consentimiento previo
libre e informado de dicho pueblo, o al
término de procedimientos adecuados
legalmente establecidos que garanticen
la representación efectiva de dichos
pueblos. Cabe subrayar que la ley que
prevé estos procedimientos adecuados
debe haber sido previamente
consultada a su vez.
Convenio 169 de la OIT
Art. 16.1. A reserva de lo dispuesto
en los párrafos siguientes de este
artículo, los pueblos interesados
no deberán ser trasladados de las
tierras que ocupan.
Art. 16.2. Cuando
excepcionalmente el traslado y
la reubicación de esos pueblos
se consideren necesarios, sólo
deberán efectuarse con su
consentimiento, dado libremente
y con pleno conocimiento
de causa. Cuando no pueda
obtenerse su consentimiento,
el traslado y la reubicación sólo
deberá tener lugar al término
de procedimientos adecuados
establecidos por la legislación
nacional, incluidas encuestas
públicas, cuando haya lugar,
en que los pueblos interesados
tengan la posibilidad de estar
efectivamente representados.
b) Medidas de salvaguarda.
El Convenio 169 establece que, cuando
el Estado tenga que adoptar medidas
especiales de salvaguarda de los pueblos
indígenas, la adopción de las mismas
sólo puede darse bajo el consentimiento
expreso de dichos pueblos. El Estado no
puede tomar medidas que vayan en
contra de los deseos que dichos pueblos
en su libre determinación expresen.
Cabe recordar que, históricamente,
los estados han adoptado medidas
para, supuestamente, favorecer “el
37
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
progreso cultural” de los pueblos y se
han traducido en hechos de asimilación
forzosa e incluso genocidio. Así por
ejemplo, está el caso de de niños y
niñas indígenas trasladados de sus
comunidades a escuelas lejos de sus
pueblos o familias no-indígenas, para
“integrarlos a la civilización”. De ahí que
el Convenio 169 ahora exija a los estados
que, para tomar una medida especial
de salvaguarda, deba contar con el
consentimiento libremente expresado
de dicho pueblo. O, contrario sensu, que
dicha medida no deba ser contraria a
los deseos expresados libremente por
los pueblos.
Convenio 169 de la OIT
Art. 4.1. Deberán adoptarse
las medidas especiales que se
precisen para salvaguardar las
personas, las instituciones, los
bienes, el trabajo, las culturas y el
medio ambiente de los pueblos
interesados.
Art. 4.2. Tales medidas especiales
no deberán ser contrarias a los
deseos expresados libremente
por los pueblos interesados.
La Declaración de Naciones Unidas
(2007) también establece ciertos casos
en los que se requiere el consentimiento
previo, libre e informado de los pueblos
para que el Estado pueda tomar
ciertas decisiones dado que ellas son
de alto riesgo para la integridad de los
pueblos, como realizar desplazamientos
poblacionales, actividades militares
en territorios indígenas, almacenar
residuos tóxicos, etc.
a) Traslados poblacionales.
Para la Declaración, sólo cabe
el traslado o desplazamiento
poblacional voluntario.
Declaración de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los
pueblos indígenas (2007)
Art. 10. Los pueblos indígenas no
serán desplazados por la fuerza
de sus tierras o territorios. No se
procederá a ningún traslado sin
el consentimiento libre, previo
e informado de los pueblos
indígenas interesados, ni sin
un acuerdo previo sobre una
indemnización justa y equitativa
y, siempre que sea posible, la
opción del regreso.
b) Almacenamiento o deshecho
de materiales peligrosos en
territorios indígenas
Art. 29.2. Los Estados adoptarán
medidas eficaces para garantizar
que no se almacenen ni eliminen
materiales peligrosos en las
tierras o territorios de los pueblos
indígenas sin su consentimiento
libre, previo e informado.
c) Realización de actividades
militares en territorios indígenas
Art. 30.1. No se desarrollarán
actividades militares en las
tierras o territorios de los
pueblos indígenas, a menos
que lo justifique una amenaza
importante para el interés
público pertinente o que se hayan
acordado libremente con los
pueblos indígenas interesados, o
que éstos lo hayan solicitado.
La Corte Interamericana de Derechos
Humanos, en su sentencia en el
caso Saramaka vs. Surinam (2007)
ha establecido que en el caso de
megaproyectos que puedan afectar
el modo de vida de los pueblos (como
38
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
pasa en los supuestos de traslados
por la construcción de presas o ciertas
actividades extractivas) no basta
la consulta, sino que se requiere
el consentimiento previo, libre e
informado.
135. [L]a Corte considera que,
cuando se trate de planes de
desarrollo o de inversión a gran
escala que tendrían un mayor
impacto dentro del territorio
Saramaka, el Estado tiene la
obligación, no sólo de consultar a
los Saramakas, sino también debe
obtener el consentimiento libre,
informado y previo de éstos, según
sus costumbres y tradiciones5.
En Colombia, la Corte Constitucional
ya aplicó el estándar de la sentencia de
Saramaka. Esto lo hizo en la acción de
Tutela 769/09 del 29 de octubre de 2009,
donde la Corte se refirió a la afectación
de más de once comunidades indígenas
y dos comunidades afrodescentienes,
así como un número indeterminado de
comunidades campesinas. El Tribunal
amparó la acción de tutela porque el
procedimiento no informó ni consultó
a todas las comunidades directamente
afectadas por el proyecto Mandé Norte
de exploración y explotación de una
mina de cobre, oro, entre otros minerales,
en los departamentos de Antioquia y
Chocó. Dicho proyecto cubría parte de
los territorios del Resguardo Indígena
“Embera de Uradá Jiguamiandó”.
La tutela se interpuso contra los
Ministerios del Interior y de Justicia;
de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial; de Defensa; de Protección
Social; y de Minas y Energía, por la
vulneración de los derechos a la vida,
a la seguridad personal, a la consulta
previa, a la existencia, a la integridad
cultural y social, a la identidad cultural,
a la autonomía de las comunidades
culturales, entre otros. Esta tutela se
basa en la sentencia de la CIDH en el
caso Saramaka versus Suriman6.
¿CUÁL ES EL OBJETO DE LOS DERECHOS
DE PARTICIPACIÓN, CONSULTA Y
CONSENTIMIENTO?
Los derechos de participación, consulta
previa y consentimiento previo, libre
e informado tienen como objeto el
asegurar que los pueblos indígenas
hagan parte en los procesos en los
que los estados toman decisiones que
los pueden afectar. Los derechos de
participación están estrechamente
conectados a la idea de los pueblos
indígenas como pueblos con igual
dignidad y capacidad a otros pueblos.
El respeto a la dignidad de los pueblos
como colectivos supone que el Estado
no debe tomar decisiones sin tenerles
en cuenta. El respeto a su capacidad,
supone que el Estado valora y asegura
que tales pueblos mantengan o
recuperen el control de su vida y destino.
5 Corte IDH. Caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2007. Serie C No. 172. Puede verse en: http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm
6 “(…)[E]sta corporación aclara que cuando se trate de planes de desarrollo o de inversión a gran escala, que tengan mayor impacto dentro del territorio de afrodescendientes e indígenas, es deber del Estado no sólo consultar a dichas comunidades, sino también obtener su consentimiento libre, informado y previo, según sus costumbres y tradiciones, dado que esas poblaciones, al ejecutarse planes e inversiones de exploración y explotación en su hábitat, pueden llegar a atravesar cambios sociales y económicos profundos, como la pérdida de sus tierras tradicionales, el desalojo, la migración, el agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia física y cultural, la destrucción y contaminación del ambiente tradicional, entre otras consecuencias; por lo que en estos casos las decisiones de las comunidades pueden llegar a considerarse vinculantes, debido al grave nivel de afectación que les acarrea”. (Resaltado mío). Corte Constitucional de Colombia. Caso Mandé Norte. Sentencia T-769/09 del 29 de octubre de 2009. Véase en: http://www.corteconstitucional.gov.co/RELATORIA/2009/T-769-09.htm
39
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Para verificar el cumplimiento del
objeto de estos derechos, entonces, hay
que tener en cuenta su componente
procesal o formal. Esto importa verificar
objetivamente la participación indígena
en los procesos de toma de decisiones
que les afectan. Pero como también
estos derechos tienen un contenido
sustantivo que no se agota en asegurar la
formalidad de la participación indígena
en tales procesos, es necesario verificar
que dichos contenidos sustantivos se
han cumplido.
Los contenidos sustantivos de estos
derechos tienen como objeto garantizar:
a) Que los pueblos mantengan
un control, el máximo posible,
sobre sus formas de vida y
desarrollo, realizándose sus
prioridades de desarrollo
(Convenio 169, art. 7).
b) Que las políticas de desarrollo
emprendidas por los estados
tengan como prioridad
el mejoramiento de las
condiciones históricamente
melladas de dichos pueblos.
c) Que, en ningún caso, se afecte
la integridad física o cultural de
tales pueblos. Es decir, el Estado,
bajo ninguna circunstancia
tiene autorización para tomar
medidas que puedan llevar
al genocidio o la destrucción
cultural.
Las instituciones públicas, las
organizaciones indígenas y los
tribunales no sólo deben preguntarse
si se ha verificado la realización
de los procesos de participación,
consulta y consentimiento de
acuerdo a los requisitos de buena fe,
representatividad, antelación, etc.,
sino que también debe hacerse una
verificación sustantiva o material.
El test de cumplimiento o verificación
sustantiva o material de estos derechos
supone preguntarse
a) Si las políticas, medidas
o proyectos específicos
garantizan el máximo control
posible de las instituciones,
formas de vida y desarrollo de
los pueblos en cuestión;
b) Si las políticas o programas
de desarrollo tienen como
prioridad el mejoramiento
de las condiciones de salud,
trabajo, vida de los pueblos, y
c) Si, en todo caso, las medidas
a adoptarse no afectan la
integridad física o cultural de
tales pueblos, o tal afectación
es la mínima posible y
es legítima, es decir, está
justificada razonablemente.
Bajo ningún caso cabe un
supuesto interés “superior”
que justifique el genocidio o
la destrucción cultural.
40
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Anaya, S. J. (2004). “International human rights and indigenous peoples: The move
toward the multicultural state”, Arizona Journal of International & Comparative
Law, vol. 21, núm. 1, pp. 13-62.
Clavero, B. (1986), Derecho indígena y cultura constitucional en América, Siglo XXI
Editores, México.
Sánchez Botero, E. (2009), “Sobre los derechos de participación, consulta y
consentimiento. Fundamentos, balance y retos para su implementación”, en Consulta
Previa. Experiencias y aprendizajes. ANH, Instituto Colombiano de Antropología e
Historia y Ministerio de Minas y Energía, Bogotá, pp. 101-140.
Yrigoyen Fajardo, R. (2006), “Hitos del reconocimiento del pluralismo jurídico y el
derecho indígena en las políticas indigenistas y el constitucionalismo andino”,
en Berraondo, M. (coord.), Pueblos indígenas y derechos humanos, Universidad de
Deusto, Bilbao, pp. 537-567.
Yrigoyen Fajardo, R. (2009), “De la tutela indígena a la libre determinación del
desarrollo, la participación, la consulta y el consentimiento, Revista El Otro Derecho,
núm. 40, ILSA, Bogotá, pp. 11-53.
Yrigoyen Fajardo, R., ed. (2010), Pueblos indígenas, constituciones y reformas políticas
en América Latina. Lima, IIDS, ILSA, INESC.
41
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
El pasado 12 de mayo fue publicado el
Decreto Supremo No. 023-2011-EM,
mediante el cual se dispuso la aprobación
del Reglamento del Procedimiento para la
aplicación del Derecho de Consulta a los
Pueblos indígenas para las Actividades
Minero Energéticas, el mismo que tiene
por objeto regular el procedimiento
de la Consulta de conformidad con los
principios y reglas contenidos en el
Convenio Nº 169 de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT).
Al respecto, no hay duda que en los
últimos años se viene experimentando
una serie de conflictos socio-
ambientales donde muchas veces la
plataforma reivindicativa es el respeto
al derecho a la consulta previa, lo cual
ha originado que el alcance y contenido
del mismo sea tergiversado.
En ese sentido, vale la pena recalcar
la necesidad de contar con el apoyo
de las poblaciones aledañas a los
proyectos mineros, que constituye un
objetivo primordial de los procesos
de relacionamiento comunitario. Sin
embargo, en algunos casos, términos
como: participación ciudadana;
consentimiento previo, libre e informado
(CPLI), y; consulta previa, generan
confusión a efectos de su aplicación.
En cuanto a la participación ciudadana,
el numeral 17 del artículo 2° de la
Constitución establece que todo
ciudadano tiene el derecho a participar,
en forma individual o asociada, en
la vida política, económica, social y
cultural de la Nación. Siendo así, la
normativa ambiental desarrolla el
precepto constitucional estableciendo
que toda persona tiene el derecho
a participar responsablemente en
la definición y aplicación de las
políticas relativas al ambiente y sus
componentes, que se adopten en cada
uno de los niveles de gobierno, y en el
proceso de toma de decisiones públicas
sobre materias ambientales. De ahí
que surja la obligación de implementar
mecanismos de participación
ciudadana en los procesos de evaluación
ambiental requeridos para el desarrollo
de actividades económicas.
En lo referido al CPLI, éste corresponde
a una concepción por la cual la
participación ciudadana es entendida
en términos de consenso social; es
decir, el hecho de que la población del
área de influencia esté de acuerdo con
la operación minera antes de su inicio
y mantenga esa postura durante la vida
de la mina.
PARTICIPACIÓN CIUDADANA, CONSENTIMIENTO Y CONSULTA PREVIA A
LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN EL SECTOR MINEROi
*Xennia FornoSocia de Rubio Leguía Normand
Especialista en Derecho Minero y Ambiental
*Abogada por la
Pontificia Universidad
Católica del Perú,
Socia de Rubio Leguía
Normand. Especialista
en Derecho Minero y
Ambiental.
42
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Por ende, el referido consentimiento
debería ser alcanzado en una etapa
previa al desarrollo del proyecto minero,
sin ningún tipo de coerción y habiéndose
obtenido la información idónea
respecto a los eventuales impactos de
la actividad. De ahí que el CPLI consista
en un escenario deseado para operar
en armonía con las poblaciones de las
áreas de influencia; sin embargo, en
caso dichas poblaciones sean indígenas,
el CPLI es una finalidad a alcanzar por
medio de procesos de consulta de
obligatorio cumplimiento.
De ese modo, el artículo 6 del Convenio
169 de la OIT precisa que los gobiernos
deberán consultar a los pueblos
indígenas, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de
sus instituciones representativas, cada
vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de
afectarles directamente.
Al respecto, el Tribunal Constitucional se
ha pronunciado indicando que ninguno
de los reglamentos sobre participación
ciudadana emitidos por el Ministerio de
Energía y Minas ha logrado desarrollar
el derecho a la consulta previa en
los términos consignados por el
Convenio 169 de la OIT, en virtud de
que dichos dispositivos se limitan a
habilitar “talleres informativos” con las
poblaciones afectadas, convirtiéndose
éstas en meros receptores de una
información otorgada por el Estado1.
Por ello, el reglamento recientemente
aprobado constituye una norma que
crea un procedimiento independiente al
de participación ciudadana, y aplicable
en tanto una medida administrativa
o normativa del sector energía y
minas pueda afectar directamente los
intereses de poblaciones indígenas.
Sin embargo, en el caso del otorgamiento
de derechos mineros, específicamente
la concesión minera, parece existir un
problema en cuanto a la oportunidad
de la consulta, toda vez que la referida
norma crea la obligación dentro del
procedimiento ordinario, de presentar
la “Información básica del Proyecto”
hasta un año contado desde la fecha en
que solicitó el petitorio.
Lo indicado parece caer en un absurdo,
en virtud de que al momento de solicitar
un petitorio resulta inconcebible que
se tenga la información suficiente
para describir como se llevará a cabo
un proyecto minero. A ello hay que
sumar el hecho de que, conforme a la
normativa vigente, la concesión minera
no representa un título habilitante para
el desarrollo de actividades mineras,
quedando ello sujeto al otorgamiento
de permisos conexos, donde la
certificación ambiental juega un rol
determinante.
Como lo señala el artículo 6 del Convenio
OIT 169, las medidas administrativas
deberán ser consultadas en tanto
sean susceptibles de afectar a pueblos
indígenas. Siendo así, la concesión
minera no representa un acto que
pueda incidir en algún derecho en la
medida que por sí mismo no habilita el
desarrollo de actividades mineras.
1 STC 05427-2009-PC/TC, fundamentos 62 y 63.
43
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Asimismo, consideramos que para
efectos de que la consulta constituya una
herramienta válida para la protección
de los derechos de pueblos indígenas,
ésta deberá efectuarse de acuerdo a las
condiciones particulares de cada caso, lo
cual conforme al reglamento aprobado
no va a ser posible, dado que en la
oportunidad prevista para efectuarla,
el Estado no cuenta con la información
necesaria que deberá brindar para que
dichos pueblos ejerzan su derecho.
En tanto no se cuente con la
información necesaria del proyecto
o con las características específicas
de cómo se van a llevar a cabo las
actividades, el procedimiento de
consulta terminará siendo un mero
trámite en abstracto que podría
quedar sujeto a la discrecionalidad de
la autoridad e incluso arbitrariedades.
Por ello, resultaría mas beneficioso
que el referido procedimiento forme
parte de la evaluación del impacto
ambiental, etapa en la cual se cuenta
con la información al detalle de cómo se
implementaría el proyecto minero.
Al respecto, debemos señalar que ello
no implica que fuera de la evaluación
ambiental no existan procedimientos
de participación ciudadana. Tomando
como fundamento el hecho de que el
otorgamiento de un derecho minero
genera desconfianza en las poblaciones
involucradas, el artículo 12 del
Reglamento de Participación Ciudadana
establece que el Ministerio de Energía
y Minas deberá promover o ejecutar
actividades a través de las cuales se
informe, a las poblaciones de las áreas
con concesiones mineras de titulares
de la mediana o gran minería, acerca
del alcance del derecho de concesión
otorgado por el Estado.
Sin perjuicio de lo señalado hasta el
momento, debemos dejar en claro
que un problema que surge es el
reconocimiento de “pueblos indígenas”
como tales. Ante ello, el propio Convenio
169 de la OIT considera criterios objetivos
y subjetivos para considerar a una
población como indígena, lo cual es un
parámetro distinto a la categorización
en comunidades campesinas y nativas
establecido en nuestra normativa
nacional. Así, podría resultar que
determinadas comunidades no sean
pueblos indígenas.
Finalmente, debemos dejar en claro
que el propósito del sector minero no
es desconocer que el Estado asuma las
obligaciones internaciones contraídas
con la suscripción del Convenio 169
de la OIT, sino contar con un marco
regulatorio que otorgue las garantías
necesarias para el desarrollo de una
actividad económica que, como la
minería, es una de las principales en
nuestro país.
i Al terminar la edición de esta revista, se acababa de publicar la Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originario, reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) - Ley Nº 27985
44
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
La recientemente aprobada Ley Forestal
y de Fauna Silvestre, Ley 29763, es
una norma importante no sólo por
el tema que regula, sino sobre todo
porque es una de las primeras, sino la
primera acaso, experiencias de normas
sometidas a un proceso de consulta
previa a su aprobación, y para ello no
necesitó de una norma de consulta
previa. Es de este aspecto, y sobre todo
de los desafíos que nos plantea esta
nueva norma, que el Dr. Jose Luis Capella,
especialista de la Sociedad Peruana
de Derecho Ambiental, conversa con
Diana Alvarez en esta entrevista, que
estamos seguros será importante leer
con detenimiento.
1. ¿CUÁLES SON LOS PRINCIPALES
ASPECTOS A DESTACAR DE LA
NUEVA LEY FORESTAL Y DE
FAUNA SILVESTRE? ¿CUÁLES LOS
PRINCIPALES LOGROS Y CUÁLES LOS
PRINCIPALES CAMBIOS RESPECTO
DE LA ANTERIOR?
Lo que hay que entender con la nueva
Ley Forestal y de Fauna Silvestre –
Ley 29763 - es que en este momento
no podemos hablar de logros,
principalmente, porque aún no se ha
implementado la Ley y no estamos en
la condición para poder decir que hay
un cambio en la relación del hombre
y el bosque, que es lo que se está
buscando con este nueva Ley Forestal.
Sin embargo si encontramos un avance
y logro en el proceso de aprobación de
la Ley Forestal, el cual fue un proceso
bastante complejo, largo y al mismo
tiempo interesante. Este proceso incluyó
la participación de varios actores.
La dirección forestal publicó unos
cuadros del proceso de aprobación de
la Ley Forestal, proceso que duró dos
años. Ello es un logro importante, pues
esta norma se aleja mucho de lo que
pasó con la norma Decreto Legislativo
1090, la cual solo apareció un día en el
peruano generando que todo el mundo
saltara y rechazara esa norma por
haber sido totalmente inconsulta, no
participativa. En este caso la Ley Forestal
es muy diferente, ha partido de la Mesa
2 de trabajo, post conflicto de Bagua, ha
caminado toda una cantidad de trecho
para hacer participar al Poder Ejecutivo,
al Poder Legislativo, eso es un avance y
un logro, de hecho perfectible.
Se ha comentado mucho el hecho de si
se ha hecho la consulta bien o no, lo que
es un tema muy fuerte, pero nosotros
consideramos que ha habido un proceso
de consulta, con iniciativa por parte del
LA NUEVA LEY FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE: Proceso de consulta en
su aprobación y desafíos para su implementación
Entrevista a Jose Luis Capella
45
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Estado de poder acercar las poblaciones
indígenas a la consulta de esta norma, lo
que puede ser perfectible seguramente,
pero tanto el Ministerio de Cultura
como la Defensoría del Pueblo han
afirmado que este fue un proceso de
Consulta, obviamente sin una ley de
consulta aprobada. Pero en general,
más allá del tema de pueblos indígenas
el proceso de aprobación de esta Ley
es bastante interesante, es un logro
el hecho de haber pasado del Decreto
Legislativo 1090 tan poco participativo
e inconsulto a un proceso en donde se
ha podido recoger la participación de
un conjunto de actores.
Lo que es más importante de esta ley
es que abre el campo de acción, de un
bosque pensado solamente en recursos
maderables y extracción a una cantidad
nueva de beneficios que presta el
bosque y con ello a un conjunto de
oportunidades a muchos usuarios, es
decir, abre la cancha a que muchos mas
actores se relacionen con el bosque de
una manera que se beneficien y que
mantengan el bosque en pie.
Lamentablemente esta Ley, al haber un
temor del contenido específico de cada
tema, a tenido que ser una ley y parte
de un reglamento al mismo tiempo, es
decir, es una ley extensa en virtud a que
se ha discutido cada uno de los temas
a un detalle que de repente en otros
sectores o con otros recursos naturales
ya se ven en el reglamente, pero se debe
justamente a la participación que ha
habido y que en muchos casos no se
quiere dejar a un reglamento cosas que
son puntuales e importantes.
2. ¿CONSIDERA QUE ESTA LEY
PROMOVERÁ DE MANERA EFICAZ EL
APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE
DE NUESTRO PATRIMONIO
FORESTAL Y DE FAUNA SILVESTRE?
¿POR QUÉ PIENSA ASÍ?
Esta nueva Ley es una oportunidad
para que nuestros recursos forestales
y de fauna silvestre sean aprovechados
sosteniblemente siempre que haya
una implementación seria de esta
Ley, es decir, que se desarrollen cada
uno de los instrumentos que se están
incorporando en la norma. Por ello,
sí va promover un aprovechamiento
sostenible de los bosques, y ahí un
dato importante la Ley 27308, que es la
norma que será reemplazada una vez
que se reglamente la nueva Ley y entre
en vigencia, es una Ley buena que tiene
una serie de cosas buenas e importantes,
sin embargo el Estado en once años
de vigencia la habrá implementado,
desde mi punto de vista no más de
un 30 por ciento, es decir, se tiene una
norma buena o perfectible que no la
hechas a andar o no la desarrollas. En la
realidad como todo instrumento, tiene
una potencialidad de ser un agente de
cambio o transformación de lo que está
pasando con el bosque, pero si no se usa
o no se implementa va ser muy difícil y
hay temas interesantes para que sí se
pueda usar.
Hoy en día no estamos en la misma
situación del 2000 ó 2001 en la que
no había financiamiento, por ejemplo,
ayer estuve en un taller en donde
estaban representantes de varias
organizaciones y ya se está aprobando
46
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
130 millones de soles para un proyecto
vinculado al sector forestal, el tema
de cambio climático y bosques abre
toda una cantidad de oportunidades
para financiamiento, hay 50 millones
de dólares del fondo del Fondo de
Inversión Forestal de Cambio Climático
y Bosques que lo está manejando el
BID, por su parte el gobierno de Estado
Unidos también está fomentando
un financiamiento fuerte para la
implementación del TLC en su anexo
forestal y así varios ejemplos. Pero se
requiere de una política pública fuerte
y de ordenar a los actores para que
no sea solo una buena ley sino que se
implemente en la práctica.
3. ¿QUÉ ASPECTOS DE LA LEY
CONSIDERA USTED QUE PODRÍA
GENERAR MAYOR DISCUSIÓN DE
LA LEY? ¿POR QUÉ? ¿QUÉ HACER
FRENTE A ESA PROBLEMÁTICA?
Hay un tema importante para analizar,
que es la relación de los Pueblos
Indígenas con la Ley Forestal, aquí me
parece que más que buscarle la atención
a la Ley Forestal hay que buscar las
causas de esa problemática, es decir las
casusas subyacentes a que tu tengas en
este momento algunas organizaciones
todavía no conformes con el texto de la
Ley y yo creo que ahí la norma tiene una
potencialidad de generar un cambio
positivo para los Pueblos Indígenas.
Pero hay otros problemas anteriores a
esta norma que no se vinculan con el
texto de la misma y que el Estado tiene
que afrontar de manera coherente,
estos temas tienen que ver con la
titulación de las tierras que no se han
titulado, con cómo se relacionan los
Pueblos Indígenas con las actividades
extractivas, con una verdadero proceso
de consulta en el ordenamiento del
bosque. Me parece que tiene que ver
un eje de dialogo y considero que el
momento u oportunidad perfecta para
poder hacer ese dialogo, es el proceso
de reglamentación de la ley forestal, en
el deben participar diversos actores.
4. EN RELACIÓN CON LAS
COMUNIDADES NATIVAS Y
CAMPESINAS ¿CUÁLES SON LOS
PRINCIPALES ASPECTOS QUE
DESTACAN EN LA NUEVA LEY?
Hay un principio que está en el título
preliminar que tiene que ver con
varias cosas relacionadas con los
Pueblos Indígenas y creo que el que
más abarca todo: es el principio de
interculturalidad. Mucho se habla de
consulta pero lo que está por encima
es el Diálogo Intercultural que debe
existir en la implementación de
cualquier norma en el Perú y más aún
cuando de trata de bosques, de temas
forestales de fauna silvestre y servicios
de los bosques. La norma ha tratado
de reconocer que existen otras formas
de relacionarse con el bosque, las que
deben ser respetadas y valoradas en el
sentido que esas formas han asegurado
el mantenimiento del bosque, es decir,
los peruanos tenemos que agradecerles
a los pueblos indígenas el haber
mantenido la cobertura de los sitios en
donde ellos han vivido. Sin embargo,
ahora también usan intensivamente
los bosques, para lo cual tienen
permisos forestales, el Estado está en
la necesidad de tutelar o de cuidar
que los Pueblos Indígenas usen sus
47
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
recursos con sus fines de autoconsumo
o fines ancestrales como también de
relacionándose con la industria forestal
de una manera equilibrada.
Sabemos – por nuestros viajes
justamente sobre este procedimiento
de consulta - que varios temas eran
críticos para los indígenas, entre ellos,
el que existe un relacionamiento con
madereros que dejan en perjuicio a
los Pueblos Indígenas, malas prácticas
en el uso del bosque que han llevado
a que las industrias forestales sean un
problemas para los pueblos indígenas.
Es entonces que este principio de
interculturalidad está tratando de ver
de una manera integral, que el estado
peruano se relacione con los pueblos
indígenas respetando y valorando su
forma de usar el bosque , su forma de
ordenar sus actividad, la forma como se
relacionan con la fauna, etcétera.
Otro tema es que en ciertas actividades
y en ciertos procesos es necesario
consultar de acuerdo al Convenio 169 de
la OIT, pero hay que tener una cuestión
bien presente, la consulta es importante
para un conjunto de actividades que
incluyen el uso del bosque, pero para el
caso del aprovechamiento maderable
hay que considerar que lo que exige
el Estado peruano es mucho más que
una consulta, el único actor que puede
decidir usar el bosque o la fauna de
manera industrial dentro del territorio
indígena es el propio indígena ahí no
hay consulta, no es que alguien me
pregunte yo decido y sino decido, es
decir, si no quiero usar los recursos
dentro del bosque nadie me puede
exigir hacerlo. Esto es algo diferente
con el caso de hidrocarburos o minería
por el subsuelo, el estado puede otorgar
un derecho sobre el subsuelo, pero en el
caso forestal el único titular de derecho
sobre el bosque sobre el suelo forestal,
sobre los servicios eco sistémicos y la
fauna silvestre en las comunidades
es la propia comunidad, ese es un
tema medular para analizar en la Ley
Forestal, porque mucho se habla de si se
va consultar o no y en este caso no es
tanto un tema de consulta sino un tema
de desarrollo, derecho de desarrollo de
los pueblos indígenas, ellos tienen el
derecho de decidir si quieren usar el
bosque o si simplemente quieren seguir
relacionándose con él de manera que
usan sus frutos y productos y siguen
sus prácticas. Ahí, un tema importante
es el de la forestería comunitaria, o
sea el manejo forestal comunitario,
que tiene que ver con los niveles de
implementación de prácticas, otro
tema importante vinculado con los
Pueblos Indígenas es el de la vigilancia
comunitaria, es decir cómo los pueblos
indígenas pueden contribuir a cuidar
su territorio (como lo han venido
haciendo) y que el Estado reconozca ese
factor de vigilancia comunitaria como
algo importante dentro de la cadena
de custodia de los recursos forestales
y no olvidemos que además del tema
amazónico donde los pueblos indígenas
están organizados para defender sus
recursos, en el caso de las comunidades
campesinas vinculados con bosques
están las rondas campesinas y tiene
una organización y una forma de cuidar
los recursos que cada vez más están
estrechando lazos con la necesidad
de respetar la ley, entonces ahí hay un
potencial interesante.
48
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Definitivamente hay que explicar que
hay temas que no se van a solucionar
con la ley forestal, la relación con la
industria extractiva ya es otro mundo,
otra forma de tratar las cosas, pero en
caso de derechos sobre el suelo forestal
sobre el bosque creo que es un avance
importante la cantidad de artículos que
se han colocado que no estaban en la
Ley 27308.
5. LA LEY TUVO ALGUNAS CRÍTICAS
SOBRE SU FORMULACIÓN Y
PROMULGACIÓN EN TANTO
SE EXPRESABA QUE NO
FUE CONSULTADA CON LAS
COMUNIDADES NATIVAS, ¿CUÁL ES
SU OPINIÓN AL RESPECTO?
Yo soy testigo de excepción de este
proceso, en varios momentos de ese
proceso de consulta nos llamaron para
poder comunicar aspectos técnicos
respecto a la ley, nosotros -Sociedad
Peruana de Derecho Ambiental- no
somos expertos en el tema de consulta
pero estábamos acompañados por el
Congreso de la República, la Defensoría
del Pueblo y el Ministerio de Cultura.
En realidad lo que ha habido es un
proceso fuerte de información con más
de ocho talleres en las localidades en
donde se pidieron, en esos talleres, por
lo menos a los yo asistí que fueron no
menos de tres o cuatro, participaron
alrededor de 200 pobladores indígenas
en donde conocieron lo que decía la
Ley, discutieron entre ellos y con el
Congreso los puntos más importante
de la norma. Luego de los talleres, las
bases de las organizaciones nacionales
presentes firmaron las actas en donde
estaba plasmado lo que pensaban de
la Ley y más que firmar actas, porque a
veces se reduce eso a firmar un sí o no,
estos procesos fueron de una duración
de dos a tres días en donde hubo toda
una comprensión por parte de las
comunidades, obviamente una ley
tan compleja como esta es muy difícil
comunicarla pero se hizo ese proceso
que no se había hecho nunca, luego en
Lima han habido talleres ya de cuatro
y cinco días en donde se han recogido
todo lo que pensaban las organizaciones
y la propia población indígena que ha
viajado desde esos sectores a estos
talleres.
Entonces es una cuestión mucho más
compleja de lo que a veces se trata de
simplificar y yo sí creo que ha habido
una intención de buena fe de hacer un
proceso de Consulta, obviamente los
procesos son perfectibles pero hay que
tener en cuenta que las dificultades
son de ambas partes. Si bien no había
proceso de consulta, el Congreso
trató de adaptar uno de acuerdo a la
sentencias del Tribunal Constitucional
y de acuerdo a lo que dice el Convenio
169 de la Organización Internacional
de Trabajo trató de formar un proceso
ad hoc para el caso concreto de la Ley
Forestal.
Por otro lado, considero la Ley Forestal
afecta a un conjunto mayor de peruanos
al margen de los pueblos indígenas, por
ello hubo también dos tipos de talleres,
unos específicos para pueblos indígenas
y otros ocho talleres para el público
en general, en donde participaron
bosquecinos, ribereños, colonos, etc.
Yo tengo la suerte de tener las distintas
versiones de la Ley Forestal desde que
esto era solamente un primer borrador
y he podido ver que se ha recogido
49
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
no solo lo que está en los talleres
participativos sino que el inicio de los
capítulos correspondientes a Pueblos
Indígenas reflejan los resultados de
la Mesa de Trabajo 2, post Bagua, es
decir los temas más importantes están
desde ese momento en donde hubo un
proceso bastante amplio desde ahí uno
puede encontrar artículos casi textuales
completos colocados dentro del
proyecto de Ley. Obviamente hay otros
temas, y en eso quiero ser enfático, pues
no se solucionan con una Ley Forestal
pues son reivindicaciones totalmente
legítimas de las organizaciones
indígenas y de los indígenas pero
que no le competen a la Ley Forestal
solucionar, por ejemplo, la titulación
pendiente de las tierras, los derechos
sobre el suelo y subsuelo. Entendemos
que esto es una oportunidad que
están tomando las organizaciones
indígenas para buscar poner sobre la
agenda temas que son gravitantes
para ellas, sin embargo recalco que si
encontramos dentro del texto de la
Ley la marca del proceso de consulta
pues hay aproximadamente entre diez
y doce artículos específicamente de
pueblos indígenas, así como el principio
de interculturalidad que está casi
transversal en toda la norma.
Quería mencionar un primer tema
importante que tiene que ver con
la finalidad de esta norma, que es
el proceso de identificación de los
bosques, el ordenamiento de los
mismos y la planificación para su uso
sea mucho más fina, es decir sea mucho
más a detalle para que no solamente se
identifique lo que el estado quiere que
se haga en los bosques sino lo que está
ocurriendo en la realidad y ese es un
avance importante, muchas veces se ha
planificado al respecto de los bosques
con el deber ser no es cierto, sin embargo
si vamos al bosque no hay una zona de
protección implementado sino que hay
colonos adentro de las comunidades
nativas que usan el bosque y esa
realidad no estaba recogida en un marco
normativo de manera explícita.
El segundo tema importante es que
se está incluyendo dentro del texto
de la Ley a más actores, es decir, más
usuarios del bosque que hasta ahora
no estaban identificados o mejor dicho
estaban excluidos de la legalidad.
Un ejemplo concreto es que se están
entregando cesiones de uso para
bosques remanentes y para parcelas
agroforestales, quiere decir que todos
los colonos y demás personas que
usaban las tierras forestales haciendo
un sistema agroforestal de café eran
ilegales no existían para el estado.
Hoy en día con esta norma tienen una
oportunidad para incluirse en el marco
normativo, sin embargo no solo tendrán
derechos sino también obligaciones,
ya no pueden deforestar más, tienen
que mantener cobertura de bosques
si quieren hacer café, entre otras.
Por eso comenzábamos diciendo que
efectivamente es una norma que
trae cosas muy interesantes pero va
depender mucho de cómo se ponga
en el papel eso que está la realidad y
viceversa.
Y lo último que quería mencionar es
el tema de la institucionalidad, se está
buscando una institucionalidad pública
más fuerte, con un SERFOR – un Servicio
Forestal – que va tratar de consolidar
una política más comprensiva del tema
Forestal y ahí hay una discusión sobre
si esta Ley Forestal estaría dentro del
50
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Ministerio de Agricultura, algunos dicen
que podría esta dentro del Ministerio
del Ambiente, otros dicen que no es
el momento oportuno, pero hay una
intención de crear un SERFOR más
fuerte con un Sistema Nacional Forestal
más fuerte.
6. LA LEY PLANTEA UNA DISTINCIÓN
SOBRE LA PARTICIPACIÓN
INDIVIDUAL Y COLECTIVA DE
LOS INTERESADOS, EJEMPLO
COMUNIDADES CAMPESINAS,
¿CÓMO DEBEMOS ENTENDER ESTE
PUNTO, POR EJEMPLO QUE EN CASO
QUE UN COMUNERO A TÍTULO
PERSONAL QUIERA PARTICIPAR?
Un individuo puede reclamar
participación como participación
ciudadana, pues se debe recordar que el
derecho a la Consulta Previa tiene que
ver con organizaciones representativas
de los Pueblos Indígenas. La forma como
participan las personas individualmente,
es a través de los mecanismos de
participación que aparecen en la Ley, si
bien el uso de recursos forestales tiene
que ver con decisiones comunales en la
mayoría de los casos los individuos de las
comunidades son los que aprovechan el
bosque.
Nosotros que visitamos bastante las
comunidades nativas, no tenemos
la figura clara de cuántos en una
comunidad son pescadores, madereros
o si se dedican a la recolección; en el
caso de la Ley se está dejando abierto
que la propia comunidad organice la
forma en cómo aprovechar los recursos
de manera individual o colectiva. Este es
un tema complejo, ya que el Estado no
puede decirle a una comunidad cómo
utilizar esos recursos forestales por que
se estaría metiendo en la forma de cómo
se organiza la propia comunidad, la
que tiene además una forma ancestral
de organizarse en donde no se puede
imponer nada.
El Estado va a velar porque se decidan
estas cosas de acuerdo a la Asamblea
Comunal, que es su máximo órgano
de decisión de la Comunidad, y que se
priorice el respeto por la cultura en el
uso de los recursos. Ahora el Estado ha
intervenido en otorgar solidaridad en
las obligaciones cuando un maderero
quiere trabajar con la comunidad; con
la antigua Ley lo que sucedía, era que el
maderero trabajaba con la comunidad,
hacía el plan de manejo y si, por ejemplo,
destruía los bosques dentro de la
comunidad solo se iba les decía disculpas
y los que pagaban los platos rotos eran
los de los pobladores, en cambio ahora
se ha colocado solidaridad en eso, con
el permiso forestal el maderero se casa
con la comunidad, eso es un incentivo
para que no haya estos tratos desiguales
y también un desincentivo para que la
comunidad no le venda muchas veces
a los madereros que es lo que también
sucede.
El permiso forestal es exclusivo de la
comunidad, lo solicita la comunidad
al Estado. Ordenando los permisos
tenemos, que para el uso con
fines domésticos, autoconsumo y
subsistencia la comunidad no tiene
que pedir permiso a nadie, hace uso
de sus recursos simplemente. Si quiere
hacer uso comercial o industrial, solo
la comunidad puede pedir al Estado un
permiso forestal, ese permiso incluye
un plan de manejo que lo ejecuta
la comunidad, ahora la comunidad
51
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
puede decidir que el que va a ejecutar
ese proyecto forestal no es el propio
comunero sino es un tercero que puede
ser un empresario.
7. ¿AHORA CUÁLES SON LOS
DERECHOS CON LOS QUE CUENTAN
LAS COMUNIDADES CAMPESINAS
Y NATIVAS EN MATERIA FORESTAL
Y DE FAUNA SILVESTRE? POR
EJEMPLO EN CUANTO AL DERECHO
DE USO DE TIERRAS.
Este es un tema de conflicto. Primero se
mantiene el tema de cesión de uso, dado
que la propiedad sobre los recursos
naturales no es una discusión que pase
por la Ley Forestal, pues los recursos
están bajo el dominio del Estado por el
régimen constitucional, etcétera.
En el caso de la cesión en uso y la
relación de los pueblos indígenas
con los derechos sobre los bosques,
lo que se ha trabajo en la Ley es una
aclaración de qué constituye la cesión
en uso. Anteriormente la Ley Forestal
no hablaba nada de cesión en uso
simplemente se decía que tenía que
sacar un permiso para aprovechar
la madera, entonces se circunscribía
el derecho sobre los bosques de las
comunidades al aprovechamiento de la
madera, en cambio la nueva Ley Forestal,
lo que le está dando es un derecho a
través de una cesión en uso pero con
características ya concretas en donde la
titularidad sobre los bienes y servicios
del bosque está asegurada, es decir,
para hacer un proyecto de carbono, de
REDD, o de lo que sea, tiene que ser en
beneficio de la comunidad, las reglas
de un manejo forestal comunitario lo
decide la comunidad.
Entonces más que cambiarle el modelo
de propiedad, que era algo que en
principio se buscaba, no se podía hacer
dado que en una Ley no se puede
discutir eso, si lo hacíamos hubiera
sido rechazado por el Congreso por
inconstitucional. Sin embargo, hay un
avance importante en la descripción
de en qué consiste esa cesión en uso y
ahora todo queda en la implementación,
porque lo importante será construir esto
en los contratos de cesión en uso, es
decir, la particularidades y detalles de la
implementación de la norma van a ser
que ésta sea útil y beneficiosa para los
pueblos indígenas o que se mantengan
en la situación de precariedad en la que
se encuentra la mayoría.
Ahora bien, debemos tener en
cuenta que ninguno de los derechos
de aprovechamiento del bosque se
puede imponer encima de territorios
de comunidades nativas, estén estos
titulados, busquen ser titulados o
estén en proceso de ampliación de
comunidades nativas, así como de áreas
en trámite para el establecimiento de
reservas territoriales para los pueblos
en aislamiento voluntario. Con la cesión
en uso (artículo 76 de la norma) se da
un reconocimiento a un derecho real,
exclusivo, indefinido y no transferible
de las comunidades nativas sobre las
tierras comunales y no agrícolas con el
fin de asegurar sus usos tradicionales
sobre la posesión, acceso, uso, disfrute
y aprovechamiento de las tierras de
producción forestal y de protección de
sus recursos forestales, fauna silvestre,
servicios de los ecosistemas, es decir todo.
Este derecho es casi una propiedad
sin tener rótulo de propiedad, lo que
pasa es que con la propiedad - algo
52
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
que también se discutió - es que no es
transferible y la transferibilidad es un
requisito inherente de la propiedad,
pero esta no transferibilidad no es algo
que ha sido impuesto por el Estado,
sino que por el contrario los mismos
pobladores indígenas querían que sea
así, dado que hay un sesgo de decir que
viene la industria a hacer minería por
ejemplo y aún cuando los pobladores
saben que se van a quedar sin territorio
lo venden.
8. LA LEY HACE REFERENCIA (EN
SU ARTÍCULO II NUMERAL 3)
QUE RESPETA EL DERECHO A LOS
PUEBLOS INDÍGENAS A LA CONSULTA
PREVIA LIBRE E INFORMADA EN
EL MARCO, ENTRE OTROS, DE LAS
JURISPRUDENCIAS DEL SISTEMA
INTERAMERICANO DE DERECHOS
HUMANOS, SI TENEMOS EN CUENTA
QUE EN ALGUNAS JURISPRUDENCIAS,
LA CORTE, HA MOSTRADO UNA
MAYOR PONDERACIÓN DE LOS
DERECHOS DE LAS COMUNIDADES
ANTE PROYECTOS DE INVERSIÓN
DE TODO ÍNDOLE, ENTONCES
¿CÓMO ENTENDER LA REFERENCIA
EN ESTE ARTÍCULO AL SISTEMA
INTERAMERICANO DE DERECHO
HUMANOS?
En realidad, este es uno de los temas
que más fueron exigidos por los Pueblos
Indígenas. Lo que se está buscando aquí
es básicamente tratar de acercar la
lógica de las sentencias internacionales
al marco de implementación de esta
Ley, considero que es interesante y
que tiene que ser evaluado caso por
caso, pues lo que dice la norma es que
se deben respetar los principios en los
que están inspiradas las resoluciones
de estos casos, lo que no hay que hacer
es sacar de contexto las sentencias o los
precedentes que se han colocado en las
sentencias.
Lo otro que hay que señalar es que al
momento de ponderar estos derechos
lo que va primero es la Constitución, la
Ley Forestal y el marco de interpretación
es el que va ser más amplio, yo espero
que esta mención no sea utilizada como
un instrumento para negar derechos
o para bloquear temas, sino mas
bien espero que se utilizada como un
instrumento para llegar al espíritu de
lo que buscan las sentencias de la Corte
Interamericana. Hay que tener presente
que en estos momentos la situación de
los Pueblos Indígenas (de los que están
en las partes más profundas de nuestra
amazonia por ejemplo) es una situación
precaria, de muchos problemas y
lamentablemente hasta el momento
no sean podido activar mecanismos
para que el Estado llegue a esos
espacios y de oportunidades concretas
para que generen su propio desarrollo.
Este último tema está marcado en las
sentencias, es decir, que los Pueblos
Indígenas puedan escoger su modelo
de desarrollo, además hay que tener en
cuenta que de nada nos sirve que no
entre una minera si la comunidad está
siendo arrasada por tala ilegal, minería
ilegal destrucción de sus predios por
agricultura migratoria, entre otros.
El tema de fondo aquí es como
aplicamos estos principios del Convenio
169 y de las sentencias de la Corte
Interamericana en algo beneficioso para
la comunidad más allá de quedarnos
con e discurso de que no puede entrar
tal industria o inversión privada.
53
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
9. EN EL MISMO ARTÍCULO II
(NUMERAL 6) SE MENCIONA
EL PRINCIPIO DEL ENFOQUE
ECOSISTÉMICO, ¿CÓMO DEBEMOS
ENTENDER ESTE PRINCIPIO? ¿EN
UNA APLICACIÓN PRÁCTICA CÓMO
SE PLASMARÍA?
El enfoque ecosistémico no es nuevo,
ya estaba en el Convenio de Diversidad
Biológica, por ello se supone que todas
las políticas vinculadas a diversidad
biológica, fauna, flora, recursos
hídricos, entre otros, tendrían que
estar premunidos por este principio
que busca integrar la visión de
lo que significa el bosque con los
componentes del recurso natural, tierra,
agua, recursos vivos, promoción de
conservación de una manera holística.
Es decir, que comprenda no solamente
extracción de la madera sino cómo los
actores vinculados en el entorno se
relacionen con los recursos que proveen
los ecosistemas para que se mantenga
tanto para esta generación como para
las generaciones futuras; es decir,
planificar la entrega de derechos y
fiscalizar al mismo tiempo de tal forma
que los ecosistemas sigan brindando
bienes y servicios que necesitamos.
Ese es el reto de un enfoque ecosistémico,
y para llevar eso a la realidad se
necesita una planificación adecuada
por cuencas, una planificación que vea
el ordenamiento territorial, y sobre esto
hay una serie de aspectos en la Ley que
lo contienen. El enfoque ecosistémico
está relacionado en usar los recursos
sin deteriorar la capacidad de los
ecosistemas para seguir proveyendo
bienes y servicios, de eso se trata en
general.
El cumplimiento de los planes de
manejo forestal que se aprueban, es un
tema importante pues lo que se está
buscando es que no sean simplemente
documentos que se firman y luego no
ocurran en la realidad, pues el principio
es que estos planes deben responder
a la realidad y eso está integrado en
la nueva Ley. Ahora se ha colocado un
sistema de regentes, hay un proceso por
promover beneficios a largo plazo para
los usuarios.
Para que se cumplan estos planes y
se les dé seguimiento, se tiene una
primera etapa con quién los elabora,
es decir que no se hagan en gabinete
mientras en la realidad nunca fuiste,
entonces realmente eso es un cambio
que va costar, que es difícil y que va
ser complicado fiscalizarlo, pero es
una primera etapa. Luego de hacerse
el plan y que esa persona también le
diera seguimiento, para controlar que
se esté cumpliendo en la realidad se
involucra al OSINFOR, que mantendrá
sus competencias respecto de verificar
que lo que está colocado en un plan
de manejo sea lo que está ocurriendo
en la realidad, esa es un tarea
importantísima, por ello el OSINFOR
tiene que repotenciar su capacidad para
poder cumplir con esa tarea. Lo cual nos
lleva a que la implementación de la
norma requiere no solo del concurso
de una o dos instituciones sino de
todas las involucradas, el OSINFOR debe
repotenciarse, los gobiernos regionales
que son los que van a aprobar los planes
tienen que repotenciarse, pues sucedió
que les pasaron las competencias sin
haberles dado los recursos, entonces se
requiere de mejoras importantes.
54
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Debemos mencionar que el OSINFOR,
como ente regulador, ya tenía
competencias para sancionar e incluso
para caducar los permisos, sin embargo
está competencia de sancionar tiene que
venir acompañada de una información
adecuada de lo que significa cumplir
la ley, el OSINFOR será el ente que al
final verificará el cumplimiento de la
legalidad. No obstante, partimos de una
situación en el que sabemos que hay un
nivel alto de informalidad, por lo que
para implementar la Ley tiene que haber
un proceso adecuado de gradualidad, de
entendimiento, no de permisibilidad.
Para ese proceso de implementación se
ha credo un sistema que es SINAFOR,
el cual va requerir del concurso de
muchos actores y también del apoyo de
la sociedad civil, por ello hay un Consejo
Nacional Forestal, un consejo consultivo
que es el CONAFOR. Se está buscando
un esfuerzo de múltiples instituciones,
pero al mismo tiempo cada una de esas
instituciones va tener que saber cuáles
es su rol, y eso está más clarificado en
esta Ley Forestal, aunque hay algunos
temas que serán mejor aclarados cuando
salgan las resoluciones de creación de
estas instituciones y la puesta en marcha
de las autoridades regionales forestales.
10. LA LEY CREA EL SINAFOR, ASÍ
COMO EL SERFOR O EL CONAFOR
¿QUÉ FORTALEZAS Y QUÉ
OBSTÁCULOS CONSIDERA USTED
REPRESENTA PARA EL MANEJO DE
LOS RECURSOS FORESTALES Y DE
FAUNA SILVESTRE LA CREACIÓN
DE ESTAS INSTITUCIONES? ¿CREE
USTED QUE ESTÁ CLARO – Y QUE
OTRAS ENTIDADES AMBIENTALES
LO TENDRÁN CLARO – LAS
COMPETENCIAS ASIGNADAS EN LA
LEY?
Las competencias en la mayoría de los
casos están claras, hay algunos temas
como la fiscalización en donde hay
muchas entidades competentes, por
ello creo que valdría la pena hacer un
análisis del proceso para que no se pisen
unas a otras, también puede que en el
papel estén claras las competencias,
pero al momento de llevarse a cabo
se pueden confundir. Si esto sucede,
entonces tendremos un conjunto de
actores que van a actuar de manera
ineficiente e ineficaz por qué no van a
lograr el objetivo si es que no coordinan
y si es que no establecen cuáles son sus
rangos de acción.
Quería mencionar que algunos Comités
de Gestión Forestal y de Fauna Silvestre,
ya están implementados, estos Comités
son un espacio en donde los propios
usuarios del bosque contribuyen con
la gestión forestal, hasta ahora los
resultados de los Comités han sido
modestos, pero sí se espera que la
gestión forestal llegue a una gestión
mucho más cerca de la población,
entonces tiene que tener un ente de
coordinación que articule esto.
11. ¿CON LA ZONIFICACIÓN Y
ORDENAMIENTO FORESTAL SE
DECIDIRÁ EN QUE ZONAS NO
SE PODRÁ REALIZAR OTRAS
ACTIVIDADES NO FORESTALES,
COMO LAS EXTRACTIVAS?
¿MEDIANTE ESTAS ZONIFICACIONES
55
TEMA CENTRALP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
SE DECIDIRÁ QUÉ ACTIVIDADES SON
CONTRARIAS A LAS FINALIDADES
DE CONSERVACIÓN FORESTAL Y DE
FAUNA SILVESTRE? ¿SE HARÁ UN
LISTADO DE ACTIVIDADES QUE SE
PUEDEN REALIZAR EN CADA ZONA?
La finalidad de las zonificaciones y
del ordenamiento territorial tiene
que ver con qué tipos de derechos se
van a dar y en qué tipos de bosque. El
tema de prohibir otras actividades no
compatibles, no está relacionado con
esta Ley Forestal, pero obviamente hay
otros marcos que si limitan la realización
de actividades extractivas (por ejemplo)
si tú tienes una zona que es declarada
como de protección; obviamente si
alguien quiere realizar una actividad
de minería de tajo abierto en una zona
de protección va tener que tener o un
cuidado muy especial en hacerlo o ni
siquiera lo va poder hacer, es lo mismo
que un área natural protegida en la que
se conserva diversidad biológica o en las
áreas de uso indirecto en las que no se
puede tener actividad de hidrocarburos
o minería, entonces sabremos qué tipo
de actividades económicas se pueden
realizar en esas áreas y en qué caso no
serán compatibles.
12. ¿CUÁL ES EL PLANTEAMIENTO
CENTRAL DE LA AUTORIZACIÓN DE
DESBOSQUE?
Hay dos cosas importantes, la
autorización de desbosque es cuando
hay una actividad que no es forestal
pero que se quiere realizar en un área
con bosque, por ejemplo, quiero pasar
una línea de transmisión eléctrica y
necesito pasar por el bosque en ese caso
se hace una autorización de desbosque,
que por un bien mayor una porción
menor pequeña de bosque es afectada,
entonces ahí tiene que verse el Estudio
de Impacto Ambiental de la obra
principal y la autorización de desbosque
tiene que valorizar los bienes y servicios
ambientales que se van a perder.
Esto es bien diferente al cambio de
uso y hay que tenerlo bien presente,
en el caso de cambio de uso lo que está
trayendo la norma es una prohibición,
no se puede hacer. El cambio de uso
tiene que ver con que una tierra que es
forestal que se quiere convertir en una
chacra o una plantación de palma, entre
otros, eso está prohibido, pues si la tierra
es parte del patrimonio forestal no se
puede hacer ese cambio. Sin embargo,
si es que se determina que el suelo
forestal tiene características agrícolas
se puede hacer un procedimiento de
cambio de uso, y en ese caso lo que
exige la Ley es que haya un control, que
se respete la zonificación de ecología
económica, que se consulte al Ministerio
del Ambiente si es que dentro de esa
zona efectivamente se puede realizar el
cambio de uso y que se exija un estudio
de impacto ambiental. Digamos que
hay un avance a en relación a casos
emblemáticos en los que se hicieron
cambios de uso en donde la falta de
claridad hicieron que se convierta en
conflictos sociales.
56
TEMA CENTRAL P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
13. ¿CÓMO SE DEFINE Y DECIDEN LOS
TÍTULOS HABILITANTES PARA LAS
COMUNIDADES NATIVAS?, ¿HAY
ZONAS EN LAS CUÁLES SOLO ELLOS
PUEDEN TENER TÍTULOS SOBRE LAS
TIERRAS FORESTALES Y FAUNA?,
¿QUÉ SUCEDE SI ALGUIEN MÁS
QUIERE ESOS DERECHOS?
Las comunidades nativas tienen el
derecho de solicitar un permiso para
actividades de comercio o industria,
este permiso lo van a solicitar en
el gobierno regional si es que las
competencias están transferidas, sino
lamentablemente aquí en Lima o en las
administraciones técnicas forestales
que están funcionando todavía en
provincia. Pero en la mayoría de los
casos lo que va suceder es que la
comunidades van a necesitar mucho
apoyo técnico por parte de Estado,
para poder hacer ejercicio de esos
derechos. La Ley está diciendo tú tienes
exclusividad, tú tienes tus derechos, no
te preocupes, pero no se debe dejar de
lado que muchas veces las comunidades
no tienen los recursos para poder
implementar estas inversiones o tienen
problemas en el pago de derecho al
aprovechamiento y eso quiere decir que
si es que el estado deja las cosas tal y
como están no va a cambiar mucho la
situación, es decir, va a seguir habiendo
comunidades que no hacen uso directo
de sus recursos y no aprovechan sus
recurso adecuadamente por que no
tiene la capacidad para hacerlo, hay
unos artículos dentro de la ley que
están buscando que se fortalezcan las
capacidades de las comunidades para
que cambien las cosas.
14. ¿EXISTE ALGÚN OTRO TEMA QUE
USTED CONSIDERA IMPORTANTE
COMENTAR?
Un tema importante que busca la norma
es fortalecer que no se piense en el sector
forestal solo como maderero, el tema de
los servicios ambientales y en particular
el cambio climático y los bosques es
un tema que ya está empezando a
tocar esta norma y eso quiere decir
que las oportunidades vinculadas a
reducción de emisiones procedentes
de degradación y deforestación, REDD
o las vinculadas a pagos por servicios
ambientales de diferentes tipos que se
pueden potenciar a partir de la Ley, y
ese es un filón de trabajo que hay que
impulsarlo fuerte desde el Ministerio
de Agricultura, desde el Ministerio
del Ambiente, desde la sociedad civil
buscando que se valoricen los bosques
no solo por la madera y fauna que tiene
sino por todos los bienes y servicios que
tienen para el servicio del ser humano y
del mundo.
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
57
Recuerdo todavía la significativa
anécdota contada por una egresada
de la Facultad de Ciencias y Artes
de la Comunicación de la PUCP, de la
Especialidad de Comunicación para el
Desarrollo, quien llegó hasta las oficinas
de una empresa dedicada al rubro de
los hidrocarburos con el propósito de
obtener información para su tesis. El
ingeniero que la recibió se interesó por
su especialidad. “¡Comunicación para el
desarrollo! ¿Existe esa carrera?”, le dijo,
pidiéndole que le explicara el sentido
de su formación profesional. Luego de
escucharla el funcionario de la empresa
no dudó en preguntarle por sus planes
de trabajo. La egresada, sorprendida, le
informó de su disponibilidad, frente a lo
cual el ingeniero respondió: “empiezas
con nosotros la próxima semana…”
Comunicación y quehacer empresarial
La anécdota sirve para ilustrar cómo el
diálogo entre la comunicación social y
las demandas del desarrollo en nuestro
país ha venido generando la concreción
de un sinnúmero de iniciativas dentro
de los proyectos y programas a cargo
de organismos del Estado, empresas o
instituciones de la sociedad civil. Hoy
se valora cada vez más que los procesos
que fomentan la mejora en la calidad
de vida de pueblos y comunidades
impliquen activamente a los actores
sociales como efectivos sujetos
protagonistas de planes y políticas.
Es particularmente en el ámbito de
la empresa privada y las instituciones
de este carácter donde se percibe con
más fuerza y dinamismo este diálogo
al que nos referimos. Expresión de lo
que afirmamos es encontrar cada vez
con más frecuencia a comunicadores
y comunicadoras para el desarrollo
asumiendo responsabilidades en
empresas o instituciones que los
ubican en el campo de las relaciones
comunitarias o gestionando las
acciones de responsabilidad social.
La presencia de dichos profesionales
busca efectivamente un diálogo que
cuestione el sentido de la actividad
empresarial, la interrogue sobre la
relevancia social de su quehacer y
del efectivo aporte al desarrollo de
los entornos que identifican. No hay
duda que su presencia es parte de una
creciente presión social que en nuestro
país se ejerce actualmente sobre el
sistema empresarial, el impacto de
sus actividades y la responsabilidad
que está llamado a ejercer frente a la
agenda de problemáticas estructurales.
RESPONSABILIDAD SOCIAL, COMUNICACIÓN Y MANEJO DE
CONFLICTOS
Pablo Espinoza*
*Comunicador
Social. Licenciado
por la Universidad
de Lima. Magister
en Comunicaciones
por la Pontificia
Universidad Católica
del Perú. Candidato
al Doctorado en
Antropología por la
PUCP. Ha trabajado
en proyectos
de desarrollo
e instituciones
educativas. Dirigió
la revista Signos del
Instituto Bartolomé de
las Casas.
58
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Los ejes del desarrollo están atravesados
por el desafío de la sostenibilidad, los
enfoques de equidad de género, el
manejo responsable de la relación con
el medio ambiente, la interculturalidad
y el fomento de la participación de
las colectividades organizadas. Tal
como me explicaba otra egresada de
nuestra Especialidad de Comunicación
para el Desarrollo cuando respondía
a mi interrogante respecto de cuál
era su labor dentro de una empresa
constructora: “hoy el concepto de una
carretera y el proceso de su construcción
implican la atención a un conjunto
de impactos sociales y ambientales
que exigen la presencia de otros
profesionales”.
La visión del desarrollo reclama sinergias
interdisciplinarias y transversales
que aborden con pretensión de
mirada integral la complejidad de
las necesidades locales o regionales.
Este enfoque implica asumir aspectos
históricos, conflictos que la actividad
humana produce y las estructuras
sociales que son inercias para acceder a
mejores condiciones de vida.
En este marco el concepto de
responsabilidad social se aleja de las
acciones de filantropía o del cuidado
de la imagen de la empresa frente a
su entorno, para interrogar el sentido
mismo de la actividad productiva y
recoger las interpelaciones de la ética
social empresarial.
Se construyen cada vez más fuertes
lazos entre la comunicación y la
responsabilidad social en la medida
que bajo el paradigma contemporáneo
de la red, no se concibe una actividad
empresarial aislada del marco social
y ambiental en el que se inscribe.
Interrogarse por el tipo de relaciones
que se establecen con dicho entorno,
identificar quiénes hace parte de él,
interpretar las demandas que llegan
a la organización y responderlas
adecuadamente, implica un proceso
complejo donde la comunicación para
el desarrollo busca responder con
creatividad.
Son profesionales de la comunicación
que no se sitúan desde los tradicionales
ámbitos de producción audiovisual,
como pueden ser las empresas de radio,
televisión o prensa, así como las agencias
de publicidad o marketing; este tipo de
profesionales inscriben su labor desde
las empresas e instituciones sociales,
y desarrollan a la vez una capacidad
de situarse desde las demandas
sociales del entorno, con habilidad
para construir relaciones horizontales
con organizaciones y comunidades,
se capacitan por tanto para construir
articulaciones.
Pero en tanto diálogo se trata de
aportar también al Estado, a la empresa,
a las organizaciones de la sociedad civil.
La comunicación en sí misma tiene
dimensiones provocadoras, apela
a recursos pedagógicos y creativos
busca movilizar, cuestiona formas de
pensar y actuar. Nos alejamos de una
práctica comunicacional reducida a la
difusión de resultados o la confección
de mensajes muy puntuales. Su lugar y
labor resulta estratégica en los planes y
programas de responsabilidad social.
Los comunicadores para el desarrollo se
colocarán siempre desde el lado de los
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
59
públicos, los usuarios, los clientes, las
comunidades, lectores, vecinos, en suma
ciudadanos y ciudadanas. Su vocación y
formación los lleva a encarar la gestión
de los procesos humanos. Antes que
ligados a los lenguajes y las tecnologías,
los profesionales de la comunicación
para el cambio social se inscriben en
relación con las colectividades.
Una mirada desde la Universidad
En las presentes reflexiones nos
situamos desde la reflexión y práctica
de la Pontificia Universidad Católica
del Perú, entendiendo que el concepto
de responsabilidad social exige
preguntarnos por nuestra identidad y
sentido de nuestro quehacer académico.
Son tareas tradicionales de la Universidad
la formación de profesionales y la
investigación. La concepción de la
responsabilidad social universitaria no
se restringe a acciones periféricas o
complementarias a su labor, sino que
implica el desafío de comprenderse
desde ella y finalmente dar sentido a
las tareas tradicionales. La pretensión
es construir una universidad en diálogo
permanente con las demandas del
entorno y del país. El impacto de la
responsabilidad social debería alcanzar
a la manera en que diseñamos nuestros
cursos, organizamos institucionalmente
la universidad y nos vinculamos con la
diversidad de organismos e instituciones
que componen la sociedad peruana.
Al mismo tiempo en tanto diálogo
nos corresponde como institución
académica cuestionar a la sociedad,
interrogar al mercado, generar procesos
críticos en las personas e instituciones,
movilizar prácticas y formas de pensar.
La relevancia social de nuestro quehacer
educativo debe manifestarse en
generar procesos de cambio y mejora
en la calidad de vida de las personas e
instituciones con las que entramos en
contacto.
Las realidades de la pobreza, la
discriminación, la inequidad, la
exclusión de importantes colectividades
nacionales y el deterioro del medio
ambiente, constituyen profundas
interpelaciones a la relevancia y
significación social del quehacer
universitario. Grave riesgo el de una
empresa o universidad, en este caso,
de limitarse a girar en una dinámica
que hace coincidir su entorno con los
límites del campus donde opera o
hace de los tiempos aquellos que el
calendario académico nos marca. Otros
rostros, realidades y tiempos marcados
muchas veces por la urgencia reclaman
respuestas prontas, efectivas y creativas.
¿DE QUÉ COMUNICACIÓN HABLAMOS?
Las demandas sociales le demandan al
concepto y práctica de la comunicación
volver al sentido fundamental y
normativo de su quehacer. Todo proceso
comunicacional debería orientarse a la
construcción de lazos o establecimiento
de acuerdos. Comunidad, comunión y
comunicación tienen una misma raíz. Se
trata en procesos humanos, de relación
entre personas y colectividades.
Hoy es un adquirido afirmar que
la comunicación es una dimensión
transversal a toda actividad humana.
Sea de forma presencial o mediada por
algún dispositivo tecnológico, ella está
presente posibilitando la interrelación
60
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
entre los seres humanos. Expresiones
metafóricas como “la aldea global”, “el
mundo interconectado” o “un mundo sin
barreras en la red virtual” buscan retratar
procesos vertiginosos de cambio
tecnológico con hondas repercusiones
en la vida cotidiana contemporánea.
Empero constatamos que a pesar
de la expansión de las denominadas
tecnologías de la información o el
mayor intercambio y posibilidad de
movilidad poblacional, la realidad de
la comunicación sigue asociada al
conflicto, a la diversidad de tensiones
entre personas, grupos, instituciones
y naciones. Constatamos que la
tecnología por sí sola no asegura la
posibilidad de comprensión entre
los seres humanos o la disposición
para expandir nuestros horizontes,
construir vínculos duraderos, y en
definitiva descubrir que el otro –diverso,
diferente y muchas veces distante- es
un interlocutor válido del que podemos
aprender.
En clave de desarrollo hablamos
entonces de una comunicación que
busca generar participación; que antes
de emitir mensajes, escucha, observa.
Una comunicación que interroga a
los espacios cotidianos de encuentro,
los revalora e ingresa en ellos con
propuestas creativas e provocadoras.
Su carácter social la orienta a inscribirse
como elemento estratégico y transversal
de proyectos. Una comunicación que
busca contribuir a que las personas
y las instituciones desplieguen su
potencial expresivo. Su quehacer se
funda en el reconocimiento que las
personas, colectividades e instituciones
tienen un derecho a la comunicación,
ello implica que la sociedad legitime su
palabra, los valores como interlocutores
y se les proporcione la información que
requieren para ejercer su condición de
ciudadana.
CARÁCTER SOCIAL DE LA
COMUNICACIÓN
La historia de las teorías de la
comunicación da cuenta que no
siempre esta dimensión antropológica
tuvo la centralidad que hoy se reclama.
Los primeros intentos de construir
modelos que buscaban explicar la
comunicación social tuvieron como
referencia la dirección que seguían
las ondas electromagnéticas cuando
impulsadas por un emisor desde una
fuente alcanzaban al cabo de un tiempo
a impactar sobre un pasivo receptor que
de diversos modos acusaba recibo de
ellas. Pero se trataba indudablemente
de un proceso mecánico y rígido,
distante de aquella fluidez interactiva
que se expresa en el sistema de turnos
de los diálogos interpersonales aislado
de las circunstancias que normalmente
complejizan las relaciones sociales. Esos
primeros modelos nos hacen calificar
aún hoy a los conflictos comunicativos
como ruidos o interferencias. En este
mismo sentido expresamos nuestras
divergencias como fallas de sintonía.
Conforme la sociedad se complejizaba
y se desarrollaban hondas crisis
en la comprensión de lo humano,
generalmente en las etapas
posteriores a las guerras, las ciencias
dedicadas al estudio de lo social
fueron enriqueciendo la mirada sobre
la complejidad de los procesos de
interacción en los que intervenían
los seres humanos. Es así que hoy
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
61
hablamos de interlocutores o actores de
la comunicación, sujetos implicados en
procesos comunicativos. Distinguimos
lo masivo de lo interpersonal. Buscamos
articulaciones comunicativas dentro de
nuestras empresas u organizaciones,
nos concebimos como parte de un
tejido institucional.
Las aproximaciones a la comunicación
desde la filosofía han interrogado a
las ciencias de la comunicación por el
sentido u orientación de la tecnología.
Interpelados seguramente por
sociedades que habiendo alcanzado
elevados grados de desarrollo técnico
en el campo de la información, albergan
hondas rupturas, segregaciones o
conflictos en su interior.
LA COMUNICACIÓN: EL CONFLICTO Y LA
NEGOCIACIÓN
Miremos desde la perspectiva que hemos
esbozado la historia reciente de nuestro
país: mesas de concertación, comisiones
de diálogo, centros de conciliación,
interventores y mediadores; la vida
diaria en el Perú nos recuerda, muchas
veces dramáticamente y en diversas
coyunturas, que existe una relación
entre la comunicación, el poder y el
conflicto.
Reparemos que la sola posibilidad de
expresar una idea frente a un público
es en sí misma una expresión de
poder. El término “parlamento” remite
precisamente a ello, es el lugar donde se
manifiesta el poder de la palabra. Desde
que se inventaron y expandieron los
medios de comunicación masiva se les
atribuyó también un poder singular. Era
la posibilidad que unos pocos pudieran
difundir sus ideas a miles o millones
de personas, influyendo por tanto en
su manera de ver el mundo y en las
decisiones que pudieran tomar tanto en
el espacio privado como público.
Al mismo tiempo este mecanismo
comunicativo se ha asociado al ejercicio
de la libertad. En las sociedades
occidentales contemporáneas se
reconoce que una expresión que
distingue a los regímenes democráticos
es la garantía que puedan otorgar para
el ejercicio de la liberta de prensa. Más
recientemente – 1948 en adelante - se
va extendiendo el derecho que toda
persona tiene a la información y la
comunicación como dimensiones de
su condición ciudadana. Hoy también
se exige acceso y transparencia
en la información del Estado; los
consumidores demandan lo mismo
con relación a los productos y servicios
de las empresas privadas; en tiempo
de elecciones se reclama igualdad en
la cobertura de diversas posiciones
políticas y se es muy sensible a los
sesgos o desequilibrios en esta materia.
Se cuestiona también la estructura
de propiedad de los medios, las
condiciones para el otorgamiento de
licencias y se interroga por el derecho
a la representación plural de actores y
voces en el sistema de medios de una
sociedad que aspira a ser democrática y
plural. Existe una tensión entre ejercicio
de la libertad de prensa, la regulación
o auto regulación de los medios y la
protección de los derechos ciudadanos a
informarse y expresarse, lo que enfrenta
a muchos gobiernos con propietarios y
grupos de poder.
62
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Reaccionamos cuando se trata de
conculcar la libertad de prensa
afectando su ejercicio desde el poder
estatal y señalamos que allí se atenta
contra la democracia, sin embargo
nos hemos acostumbrado a que
mueran por cientos niños y niñas en
el altiplano de nuestro país en cada
invierno, y eso parece no cuestionar con
similar hondura la autenticidad de la
democracia como cuando se afecta a un
medio de comunicación.
La comunicación humana es
potencialmente conflictiva en tanto
ella se sostiene sobre la interacción
entre personas diferentes. A su vez
los procesos comunicativos son en sí
mismos mecanismos para procesar
los conflictos que enfrentan a los
interlocutores. De allí que en el terreno
de lo interpersonal – que comprende
lo intergrupal y lo intragrupal –
comunicación, conflicto y negociación
constituyan una trilogía fundamental.
El conflicto es el estado de oposición entre
dos o más fuerzas contrapuestas que
impiden a un grupo humano alcanzar
acuerdos satisfactorios para las partes.
Los conflictos pueden producirse desde el
nivel interpersonal hasta el internacional.
La naturaleza de los conflictos puede
variar según el contenido de la materia
que enfrenta a los contrarios. La
conflictividad es inherente a la condición
humana en sociedad.
Vivimos cotidianamente afirmándonos,
transando, persuadiendo e
intercambiando posiciones y puntos
de vista. Las condiciones sociales de
existencia que parecen trasladarse
del ámbito comercial del mercado a
todos los ámbitos de la vida pública
y privada nos hablan cada vez más de
competitividad, proveedores y clientes,
negociación, acuerdos, alianzas, trabajo
en red, etcétera.
Partamos de la problemática de las
personas, concebidos al inicio de
nuestras reflexiones en tanto actores de
la comunicación a través de los diversos
roles ejercidos dentro de escenarios
sociales. Queremos recordar que
con el concepto de persona estamos
nombrando los derechos de las mismas,
desde aquellos denominados de primera
generación (civil y política) hasta los de
tercera generación (de carácter solidario
o colectivo). Existe conflicto cuando
las personas o grupos perciben que se
amenaza algún derecho, condición o
realidad de su entorno que valoran.
La comunicación dialógica interpersonal
implica un relativo equilibrio o simetría
en las condiciones de participación en
la interacción. Apelar al diálogo como
forma de enfrentar un conflicto es
afirmar que se recurre a una instancia
que equilibra fuerzas, en tanto éstas
se allanan a un mecanismo igualitario
de intercambio. Un desbalance en
las posibilidades de valerse de algún
recurso para responder al interlocutor
o la percepción que la contraparte tiene
acceso a información no compartida,
quiebra este principio de equidad que el
diálogo reclama.
Existen conflictos que residen en los
supuestos con los que se produce el
intercambio, por ejemplo el tipo y
cualidad de información de la que se
dispone, que a su vez constituye el
insumo para procesar las diferencias.
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
63
También debemos considerar el
desbalance del poder que respalda a
las partes en colisión. El ejercicio de
la responsabilidad social no puede
soslayar estos aspectos conflictivos y
se verá siempre exigida a responder
con autenticidad y coherencia desde el
fundamento axiológico que la orienta.
El conflicto puede residir en la identidad
misma de los interlocutores y la
memoria o tipo de experiencias previas
que condicionan su disposición al
acuerdo, desconfianzas y aprehensiones
mutuas. Estas desconfianzas pueden
estar arraigadas en acontecimientos
históricos, cercanos o remotos, pero que
predisponen a los interlocutores a no
confiar en la palabra y acciones del otro.
La existencia de un conflicto o
antagonismo evidencia desequilibrios
de poder. La historia de la humanidad y
de nuestras sociedades es la historia de
los conflictos y de cómo se procesaron
o resolvieron. De hecho afirmamos
nuestras identidades individuales
o colectivas sobre la base de la
diferenciación y el establecimiento de
relaciones de pertenencia.
Recientemente en la historia del Perú
el período marcado por la violencia
política y el conflicto armado interno
que enfrentó al Estado con los grupos
subversivos ha dejado hondas huellas
y dolorosas consecuencias en la vida
nacional, y a la vez evidenció fracturas
seculares estudiados por la Comisión de
la Verdad y Reconciliaciòn (2001).
Otro elemento a considerar es lo
que podemos llamar las condiciones
previas o puntos de partida. Las partes
no llegan en similares condiciones
a una instancia de negociación, se
evidencian o disimulan desequilibrios.
Suele suceder en la relación entre el
empleador y los empleados, la autoridad
y los subordinados, el funcionario y los
ciudadanos. Los desequilibrios en el
poder son fuente a su vez de conflictos.
Finalmente no debemos
sobredimensionar el componente
comunicativo o interpersonal en la
solución de los conflictos sociales. Es
un factor a considerar junto a otros,
puede ser decisivo como parte de la
secuencia en un proceso que no es
lineal, pero no tiene el mismo peso
que variables estructurales como la
inequidad, la pobreza, la exclusión o el
afán desmedido por réditos de diverso
orden. En el origen de las primigenias
formas de comunicación estuvo siempre
la necesidad de cooperación y protección
común frente al peligro. Esto implicaba
un mínimo reconocimiento de común
fragilidad y por tanto necesidad de
acuerdos con el otro para el logro de
metas que conllevaban común beneficio.
Esa voluntad inicial que evocamos hoy
podría traducirse en voluntad política, es
decir, en disposición para concordar para
el logro de una calidad de convivencia
pacífica y armoniosa.
Concluyamos afirmando que a este
marco de ética política comunicativa
orientada hacia la meta de vivir juntos
en sociedades plurales, con empresas
e instituciones responsables, que
defienden la igualdad y valoran las
diferencias; se incorpora cada vez con
más fuerza y dramatismo un nuevo
interlocutor: el medio ambiente,
considerado como hábitat común.
64
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
La comunicación social concebida
como herramienta en el ejercicio de la
responsabilidad social empresarial y el
procesamiento de los conflictos está
cada vez más interpelada a “escuchar”
los reclamos del deterioro producido
por una convivencia irracional y
depredadora frente al medio ambiente.
Este marco mayor de nuestra existencia
en la tierra es parte de conflictos
locales muy concretos y constituye un
interlocutor a atender.
La responsabilidad social es una
concepción, un marco axiológico y
una pragmática que reclaman del
ejercicio de la comunicación social sus
más auténticas y normativas raíces. Al
mismo tiempo el sistema empresarial
peruano se encuentra hoy desafiado a
responder con audacia la hondura de las
interpelaciones sociales que le alcanzan
cada vez con más fuerza.
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
65
1. INTRODUCCIÓN
Desde el discurso público estatal y
privado corporativo se sostiene que
los proyectos extractivos deben ir
de la mano con un desarrollo local
sostenible. Es interesante mencionar
que si bien en la última década, el
concepto de desarrollo sostenible ha
sido incorporado en el discurso político,
sin embargo, no se ha materializado en
acciones concretas en el terreno por lo
que sigue siendo una tarea pendiente
(OEA, 2006). El paradigma del desarrollo
sostenible también se ha vinculado a
otro llamado participación, el cual ha
desplazado el enfoque del desarrollo
de un ámbito nacional y regional a lo
local, tomando prioridad la sociedad
civil (las comunidades, las familias, las
ONG, etc.) como agentes de desarrollo, y
más bien desplazando el protagonismo
de los gobiernos o las agencias
internacionales (Escribano, 2007). En
relación al desarrollo sostenible, sigue
pendiente una constante discusión que
se traduce en las siguientes preguntas:
¿qué significa localidad y hasta dónde
llega la localidad?, preguntas muy
importantes de responder para los
proyectos extractivos (Glave, 2010).
Mientras que, desde el lado de las
comunidades más allá de paradigmas
teóricos lo que existen son innegables
expectativas y anhelos de progreso. Sin
embargo, concretamente qué significa
progreso o desarrollo para ellas es un
asunto aún pendiente de investigación.
Es en este contexto macro que se
producen una serie de negociaciones
que implican compensaciones
económicas para las comunidades
campesinas, donde una de las mayores
preocupaciones tiene que ver con el
grado de sostenibilidad que pudieran
tener los proyectos en los cuales se
invierten parte o el total de dichas
compensaciones. Como se sabe, en
nuestro país es común que se produzcan
relaciones y acuerdos directos entre
empresas extractivas y población sin
mayor mediación estatal. De modo
que, las empresas están en constante
negociación con las comunidades de
sus áreas de influencia. Este artículo
tiene como objetivo reflexionar acerca
de los proyectos productivos o también
llamados de desarrollo, en el marco de
las negociaciones entre comunidades
campesinas y empresas extractivas.
Y para ello a lo largo el mismo
responderemos a las siguientes dos
preguntas:
LOS “PROYECTOS PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO” EN LAS NEGOCIACIONES ENTRE COMUNIDADES CAMPESINAS Y
EMPRESAS EXTRACTIVAS
Marlene Anchante Rullé *
*Directora Adjunta
del Centro de Análisis
y Resolución de
Conflictos de la
Pontificia Universidad
Católica del Perú.
Psicóloga con 18
años de ejercicio
profesional, de los
cuales los últimos
doce se ha dedicado a
la gestión de conflictos
socioambientales con
actores públicos y
privados. Magister en
Psicología. Doctora(c)
en Antropología
por la Pontificia en
Antropología en la
Universidad Católica.
Docente a nivel de pre-
grado y post grado en
cursos relacionados
con la evaluación
de conflicto, la
comunicación
interpersonal, el
conflicto social, las
industrias extractivas y
el desarrollo.
66
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
¿Qué motiva a las empresas a
compensar a través de proyectos
de desarrollo?
¿Qué tan preparadas están
las comunidades campesinas
para materializar proyectos
productivos/de desarrollo?
2. ¿QUÉ MOTIVA A LAS EMPRESAS
A COMPENSAR A TRAVÉS DE
PROYECTOS DE DESARROLLO?
Existe un interés común en muchas
empresas por materializar las
compensaciones (e indemnizaciones
cuando es el caso), que deben otorgar
a las comunidades campesinas de
su área de influencia a través de
proyectos de desarrollo. Este interés
puede explicarse al menos por tres
motivaciones: a) buscar responder a los
estándares desarrollados por agencias
internacionales como por ejemplo,
el Banco Mundial, b) evitar que las
comunidades reciban dinero efectivo
y “lo mal utilicen”, lo cual se percibe
como un nuevo punto de partida para
más conflictos, y c) hacer tangible los
beneficios que se espera generen los
proyectos extractivos, tanto a nivel del
discurso público como directamente
con las poblaciones locales.
Estas motivaciones nos llevan a
reflexionar acerca de las interacciones
complejas que en los procesos de
negociación tienen las comunidades
campesinas y las empresas. Ello porque
las comunidades campesinas en tanto
actores locales deben enfrentarse con
discursos que circulan en ámbitos más
globales. De esta manera la primera
motivación pone en evidencia el
imperativo que las empresas deben
satisfacer a fin de fortalecer su imagen
corporativa como empresas eficientes,
limpias y responsables. Como señala
Damonte (2006:85) “las compañías
más exitosas son las que pueden
cumplir con las normas internacionales
estipuladas por agencias financieras
como la Corporación Financiera
Internacional, (IFC por sus siglas en
inglés) que gradualmente han sido
incorporadas en la cultura corporativa”.
De modo que, el interés de las empresas
por compensar o indemnizar a través
de proyectos estaría respondiendo
(en parte) a un discurso corporativo
dominante, cuyo funcionamiento se rige
a partir de determinados mecanismos
performativos, como son los estándares
de desempeño de los organismos
multilaterales.
Por otra parte, las otras dos
motivaciones relacionadas con
evitar mayores conflictos sociales
y la generación de beneficios, nos
remiten a las interacciones y espacios
de encuentro que se dan por un lado
entre los conflictos sociales (derivados
de proyectos extractivos) y de otro al
campo del desarrollo (en tanto discursos,
prácticas y políticas). En tal sentido, en
el marco de los proyectos extractivos,
una frecuente afirmación en el medio
político y empresarial, es que los
conflictos sociales con las comunidades
campesinas se deben a que estas no
perciben los beneficios de los proyectos
extractivos. En consecuencia, se
entiende que la prevención y gestión
de conflictos pasa por dar respuesta a
la pregunta: ¿cómo hacer para que las
comunidades perciban los beneficios
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
67
que traen los proyectos extractivos?.
Pregunta que a su vez da por sentado
que los proyectos extractivos generan
(o al menos deberían generar)
beneficios a las comunidades (vale
decir “desarrollo”), y más bien la
preocupación central estaría dada en
el ¿cómo?, es decir a través de ¿qué
mecanismos generar tales beneficios?
y además a través de ¿qué mecanismos
asegurar que las comunidades perciban
dichos beneficios?.
Los mecanismos para “compartir
los beneficios” con las comunidades
campesinas, responden de un lado
a la responsabilidad social de las
empresas; y de otro lado al uso de
los fondos públicos provenientes del
desarrollo extractivo. En ambos casos,
existe un evidente interés porque se
materialicen proyectos y obras que
sean visibles para las comunidades.
Más allá, de los esfuerzos realizados
por las empresas bajo la sombrilla de
su responsabilidad social empresarial,
se enfatiza a nivel de discurso que el
mecanismo por excelencia que debe
permitir la generación de beneficios es
el canon1. Las evidentes limitaciones
para la materialización de los recursos
provenientes del canon (por ejemplo
minero y gasífero), explican los
esfuerzos que desde el Estado, empresa
privada y agencias de cooperación se
vienen realizando, a fin de fortalecer
las capacidades de los municipios y
gobiernos regionales para lograr un
eficiente gasto público (Von Hesse,
2006). En esta línea de pensamiento,
más bien instituciones como los
municipios y los gobiernos regionales
resultarían ser los protagonistas claves
para conseguir el objetivo que los
proyectos extractivos sean percibidos
positivamente por las comunidades
campesinas. Por ello, resulta necesario
y comprensible que en los últimos años
el interés por investigar temas como:
presupuesto participativo, participación
ciudadana y descentralización se haya
incrementado considerablemente
como señala Diez (2007: 108).
3. ¿QUÉ TAN PREPARADAS ESTÁN
LAS COMUNIDADES CAMPESINAS
PARA MATERIALIZAR PROYECTOS
PRODUCTIVOS/DE DESARROLLO?
La intervención insistente de agentes
públicos y privados por implementar
proyectos productivos y de promoción
social data desde los años 70 y 80, a
partir de los cuales se ha intentado
realizar acciones de transformación del
espacio rural. Así el Estado, desde sus
agencias ministeriales, sus proyectos y
programas especiales, y también una
serie de agencias privadas de promoción
(ONG) han tenido al espacio rural en el
centro de sus preocupaciones, razón por
la cual grandes o pequeños proyectos
de inversión han ido llegando a los
lugares más apartados del ámbito rural,
produciendo una serie de cambios por
lo menos en la datación de servicios
(educación, salud, agua potable) e
infraestructura (carreteras, aulas,
puentes) (Diez, 1997:256)
1 No obstante, a pesar que la minería y los hidrocarburos han generado significativos recursos para financiar sobre todo la inversión pública, como se sabe la pobre capacidad de gestión que tienen las entidades públicas ha dado lugar a proyectos poco o nada rentables socialmente y a una acumulación de recursos sin usar, así por ejemplo en el 2009 solo se ejecutó el 55.1% del presupuesto cubierto por canon, sobrecanon, regalías, renta de aduanas y participaciones (IEP, 2011).
68
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
En consecuencia, el interés por
proyectos productivos o de desarrollo,
no es un asunto nuevo, sino todo lo
contrario responde a viejas lógicas
y prácticas, tanto del sector público
como privado. Sin embargo a pesar del
camino ya recorrido poco es el interés
que se ha dado a conocer ¿cuáles son
las percepciones y expectativas que
las comunidades campesinas tienen
frente a los proyectos de desarrollo?
que “se supone” deben materializarse
como estrategia para “ganarse a las
comunidades campesinas”. Ello en el
fondo resulta complejo porque implica
en otro nivel de análisis reflexionar
acerca de ¿cómo interpretan el mundo
las comunidades campesinas?, y a partir
de ello ¿cuáles consideran que son sus
verdaderas necesidades?; y ¿qué tanto
los “proyectos o beneficios” atenderán
no solo sus expectativas de corto plazo
sino sus aspiraciones de largo plazo?,
preguntas que forman parte de una
agenda pendiente de investigación
(Diez 1997: 203).
Un siguiente elemento de reflexión está
relacionado con la interrogante ¿qué
tan preparadas están las comunidades
para implementar por ellas mismas
los proyectos de desarrollo?, los
cuales como se ha señalado forman
parte de los “beneficios” a modo de
compensaciones e indemnizaciones,
que se negocian entre comunidades
campesinas y empresas. Frente a este
cuestionamiento desde una perspectiva
del trabajo de promoción, se ha
sugerido que cual fuere el proyecto
por implementar, es fundamental
elegir adecuadamente a los agentes
que deben intervenir en los diferentes
momentos y actividades del proceso
de desarrollo. Más aún se ha sostenido
que no debe considerarse a priori, a la
comunidad como la más eficiente para
la implementación de cualquier política
de desarrollo (Diez, 1997:303).
Una reflexión asociada es que si la
intervención externa directa (como por
ejemplo, la que pretenden el Estado
y algunas empresas extractivas con
proyectos a modo de “beneficios”) es
siempre una constante, ¿por qué pensar
en proyectos cuyo éxito debe suponer
la desaparición del agente promotor
luego de cierto tiempo? En respuesta a
ello se ha sugerido pensar en instancias
de articulación que garanticen una
intervención externa adecuada y
permanente, pero de carácter limitado
(Diez 1997: 303). Al parecer existe
una contradicción con los discursos
que se producen en los procesos de
negociación entre comunidades y
empresas, en el contexto de buscar
la viabilidad social de los proyectos
extractivos. Ello porque tanto las
empresas como las instituciones del
gobierno, alientan a las comunidades a
ser ellas mismas “gestoras de su propio
desarrollo”, acentuando incluso la idea
que “los proyectos de desarrollo son
lo que les quedará a las comunidades
campesinas una vez que desaparezcan
los grandes proyectos extractivos”.
Es interesante advertir que esto último,
supone la existencia de una cultura
del contrato en las comunidades
campesinas, cual es un requisito para
constituir el desarrollo capitalista
moderno en el campo. De igual
modo, “la cultura del contrato” es
imprescindible para la comercialización,
así como para la producción y cualquier
otra transacción. Sin embargo, algunos
(CEPAL 1995; Alvarado 1996 citados
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
69
por Diez 1997:259) han sostenido que
no existe una cultura del «contrato»
a pesar de su necesidad en la zona
sierra. Más aún, se ha señalado que la
existencia de una serie de experiencias,
por más amplias y difundidas que sean,
no ha sido suficiente para considerar
el respeto de los contratos como una
institución.
No obstante ello, se ha evidenciado
que los pobladores rurales (colectiva
o individualmente), habrían optado
por integrarse al mercado y sujetarse
a las nuevas exigencias económicas
como estrategia de desarrollo
inevitable (Gonzales de Olarte 1996). En
concordancia con ello, se ha encontrado
una falta de identificación de los
campesinos con empresas asociativas;
y un gran interés por elegir productos
vendibles, competir, mejorar la
productividad, y para eso es necesario
invertir (Diez, 1989). De la misma
manera otros estudios realizados con
comunidades campesinas localizadas
en la zona de Lambayeque, Piura y
Tacna, encontraron que la mitad de
los campesinos estaría dispuesta a
abandonar la agricultura para dedicarse
al comercio (Gonzales de Olarte, 1996).
Es interesante confrontar los resultados
de estas investigaciones con las opciones
y acuerdos que muchas veces se toman
en las mesas de negociaciones entre las
comunidades y empresas. Ello porque,
en el marco de estas negociaciones
algunas empresas buscan más bien
conducir a las comunidades a acuerdos
que implican asociarse para llevar a
cabo algún proyecto productivo (de tipo
comercial), relacionado por ejemplo
con actividades agrícolas o ganaderas.
Más aún en el caso concreto de las
compensaciones e indemnizaciones
que se deben otorgar producto por
ejemplo, de la constitución del derecho
de servidumbre, las empresas han
insistido en “dar proyectos de desarrollo
en vez de dinero en efectivo”. Mientras
que, las comunidades si bien no han
descartado totalmente la idea de
proyectos, sin embargo se han mostrado
mucho más interesadas en recibir sus
compensaciones e indemnizaciones
en dinero efectivo. Con relación a este
tema la Defensoría para el Proyecto
Camisea en su informe de reflexiones
finales sostiene que:
“Implementar proyectos
productivos (también
denominados “proyectos de
desarrollo”) como formas de
materializar las compensaciones
no fue fácilmente aceptado por las
comunidades y gremios, quienes
exigían recibir dinero en efectivo
en vez de proyectos. Mientras que,
en los discursos de las empresas
se enfatizaba la importancia de
proyectar a futuro el desarrollo
y valorar el Proyecto Camisea
como una oportunidad para
ello. Las comunidades y gremios
negociaban con una mirada de
corto plazo, más preocupadas por
su presente y futuro inmediato”.
(DPC 2009:25)
En concordancia con todo lo anterior
cobra especial relevancia la afirmación
de Diez con relación a que “las
mentalidades y los comportamientos de
los pobladores rurales han cambiado”
(1997:260). Tal como explica este autor
las expectativas de estos pobladores son
diferentes a las de sus padres, ello porque
al parecer tienen mayores posibilidades
70
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
de satisfacerlas. Más allá del cambio
a nivel de apariencias (se observan
transformaciones en la vestimenta,
calzado, hábitos alimenticios o gustos
musicales), también se observan
cambios en las creencias, identidades
y solidaridades, que se modifican o
redefinen. Asimismo este autor explica
como al mismo tiempo que la cultura se
globaliza se observa también una suerte
de revitalización de las manifestaciones
localistas o regionalistas.
En consecuencia es muy importante
que tanto desde el Estado, la empresa
privada y la sociedad civil se conozcan
y tomen en cuenta estos cambios, así
como se establezcan vínculos y sinergias,
que contribuyan a que las comunidades
campesinas asentadas a lo largo de un
proyecto extractivo, puedan concretar
sus ideas de proyectos de desarrollo,
con los recursos económicos que las
empresas están generando. En este
accionar es fundamental respetar el
ejercicio de la libertad y agencia de las
comunidades campesinas, en función
a lo que consideran (ellos mismos)
mejorará sus condiciones de vida.
4. ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA
DE LOS DESAFÍOS Y CONDICIONES
PARA EL DESARROLLO DE LAS
COMUNIDADES CAMPESINAS
En términos generales el concepto y
las políticas de desarrollo han estado
en constantes tensiones a lo largo de
la historia. Ello en parte explica la falta
de coincidencia entre los discursos y
políticas del desarrollo con las prácticas
efectivas del mismo, dándose lugar a
una gran frustración al advertir que
la visión de la política de desarrollo
no se convierte en realidad (Oliver
de Sardan, 1995; Moss, 2005; Viola,
2000). Nuestro país no escapa a esta
realidad internacional, por lo que se
pretende resolver estas contradicciones
“ajustando la política” (crecimiento
económico con mayor inclusión social).
No obstante, autores como Moss (2005)
han dado cuenta que una “buena
política” no garantiza su adecuada
implementación. Por lo que sería
ingenuo pensar que los nuevos discursos
a nivel de la política de desarrollo del
Perú, tendrán efectos automáticos
y concretos en las condiciones de
vida cotidiana de las comunidades
campesinas.
A nuestro entender el desafío radica
en comprender el ámbito cotidiano
del desarrollo, a partir de entender la
interacción de los actores en el espacio
social donde operan las acciones de
desarrollo. De modo que, resultaría
necesario conocer el peso que tienen
las diversas condiciones de naturaleza
psicosocial en la cotidianeidad del
desarrollo y en la materialización de
proyectos de desarrollo. Es necesario
entender con mayor profundidad ¿qué
contribuye a facilitar y obstaculizar el
anhelado desarrollo de las comunidades
campesinas? Enfatizo la importancia
de “profundizar el entendimiento”
porque existe una tendencia a
definir el desarrollo y el subdesarrollo
atribuyéndolo a factores culturales y de
personalidad, así como a la motivación
de logro, con estudios que se realizaron
en las décadas de los setenta y
ochenta (Mc Clelland, Pareak citados
por Dalal, 2010 p. 3), desconociendo
la responsabilidad que los factores
estructurales y sistémicos, tienen
en la inequidad social (Dalal, 2010),
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
71
En este sentido, atendiendo a una
perspectiva comprensiva e integradora
del desarrollo, consideramos que
si bien los proyectos de desarrollo
principalmente toman en cuenta
indicadores como número de
beneficiarios, logro de metas y utilización
de los fondos; será necesario investigar
otros indicadores como: la confianza,
la percepción de apoyo y preocupación
genuina, la corrupción cotidiana, la
capacidad de organización y cohesión
social en las comunidades; así como el
liderazgo (legitimidad) y la capacidad
de gestión en los dirigentes comunales;
dado que se trata de condiciones que
podrían tener significativas implicancias
para la visión de desarrollo de las
comunidades campesinas. Profundizar
en su conocimiento permitiría también
contribuir a superar las dificultades
que supone diseñar una política o
promulgar una ley que tome en cuenta
las diversas opciones políticas y visiones
del desarrollo de y para las comunidades
(Diez, 2007).
72
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
DALAL, Ajit. 2010 Psychosocial intervention for community development. In G. Misra (Eds)
Psychology in India. Vol 3. New Deli: Pearson.
DAMONTE, Gerardo2006 “Imágenes en negociación: la entrada de la nueva minería en la esfera
pública nacional”. En: Cánepa Gisela y Ulfe María Eugenia. Mirando la
esfera pública desde la cultura en el Perú.Lima: CONCYTEC.
DEFENSORIA PARA EL PROYECTO CAMISEA2009 Lecciones aprendidas de la Defensoría para el Proyecto Camisea.
Documento en proceso de publicación con financiamiento del BID.
DIEZ, Alejandro 1997 “Diversidades, alternativas y ambigüedades: Instituciones, comportamientos
y mentalidades en la sociedad rural”. Consulta:l 16 de mayo del 2010.
http://www.cholonautas.edu.pe/modulo/upload/AlejandroDiez.pdf
DIEZ, Alejandro2007 “Organización y poder en comunidades, rondas campesinas y
municipios”. En Castillo Pedro, Diez Alejandro, Burneo Zulema, Urrutia
Jaime y Del Valle Pablo. ¿Qué sabemos de las comunidades campesinas?.
Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales Allpa Comunidades y
Desarrollo.
ESCRIBANO, G. 2007 Teorías del desarrollo. Madrid: Universidad Nacional de Educación a
Distancia (UNED). Consulta del 27 de marzo del 2011. www.uned.es/
deahe/.../gescribano/teorias%20desarrollo%20oei.pdf
GLAVE, Manuel2010 “Tierras, minería y desarrollo sostenible: Lecciones aprendida y
oportunidades para los Andes Peruanos” [diapositivas] - IV Foro de
Relaciones Comunitarias. “Relación social efectiva: Por un desarrollo
sostenible con la minería”. Instituto de Ingenieros de Minas del Perú.
GONZALES DE OLARTE, Efraín1991 Una economía bajo violencia: Perú, 1980-1990. Documento de trabajo
Nº 40. Serie economía Nº 14. Lima: IEP Instituto de Estudios Peruano.
Consulta: 13 de abril del 2010. http://www.iep.org.pe/textos/DDT/
ddt40.pdf
INSTITUTO PERUANO DE ECONOMÍA2011 La tributación minera en el Perú: contribución, carga tributaria y
fundamentos conceptuales. Lima: SNMPE.
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
73
MOSSE, David2004 Cultivating development : an ethnography of aid policy and practice. An
Arbor : Pluto Press.
(OEA) DEPARTAMENTO DE DESARROLLO SOSTENIBLE2006 El desarrollo sostenible y la Organización de los Estados Americanos.
Consulta 29 de marzo del 2010.
http://www.oas.org/dsd/policy_series/dds_spa.pdf
OLIVIER DE SARDAN, Jean Pierre1995 Anthropologie et développement. Essai en socio-anthropologie du
changement social. Paris: Edtions Karthala.
VIOLA, Andreu2000 Antropología del desarrollo. Teorías y estudios etnográficos en América
Latina. Barcelona: Paidos.
VON HESSE, Milton2006 La inversión pública en el Perú [diapositivas]. Lima: Ministerio de
Economía y Finanzas. Dirección general de programación multianual del
sector público. Consulta: 17 de mayo del 2010
http://www.canadaperu.org/SNIP.pdf
74
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
* Fabián Pérez Núñez
En los últimos meses, los peruanos,
hemos enfrentado un conflicto social
muy importante que ha alcanzado
graves niveles de violencia y ha
significado además la muerte de seis
personas y múltiples heridos, además
de cuantiosos daños materiales en
la región Puno, y los reclamos eran
fundamentalmente de dos etnias,
una de ellas Aymara y otra Quecha
del sur del Perú, la primera de ellas
reclamaba que se anulen todas las
concesiones mineras y petroleras en
la Región de Puno, en particular la que
correspondía al Proyecto Minero Santa
Ana, de la empresa Bear Creek Mining
Corporation; y la segunda de ellas más
bien solicitaba la descontaminación del
Río Ramis, afectada principalmente por
la minería informal.
Ante ello, el Estado, tanto a nivel
regional y central, fueron desbordados
en cuanto a sus capacidades para
prevenir y gestionar dicho conflicto;
más aún por el hecho que los eventos
se desencadenaron en medio de un
proceso electoral por las elecciones
presidenciales, con la amenaza incluso
que no se votara en la Región Puno, lo cual
fue finalmente evitado, aunque luego de
un proceso de violencia y negociaciones
duras entre los representantes del
Estado y los manifestantes.
En el proceso del conflicto, en su
etapa inicial las primeras protestas se
realizaron en el ámbito del Gobierno
Regional, cuya respuesta primera fue la
de buscar el diálogo, por el lado de los
manifestantes, se exigía al Gobierno
Regional que ordene la cancelación de
la concesión minera correspondiente
al Proyecto Santa Anta, a lo cual la
respuesta de la autoridad fue informar
que no tenía esas competencias y corrió
traslado de dicha exigencia al Ministerio
de Energía y Minas. Sin embargo la
presión fue tal que, más allá de dialogar,
se le exigió al Gobierno Regional que
aprobara una ordenanza que cancele
las concesiones mineras, ya no sólo de
la empresa, sino de todos los proyectos
mineros y petroleros en Puno; a lo cual
en un primer momento el Presidente
Regional se resistió, aunque al final y
dada la insistencia y fuerte presión social
del sector de la población movilizada,
tuvo que emitir una Ordenanza Regional
que suspendía las concesiones mineras
en la Región de Puno, y solicitaba, al
MINEM, la cancelación de la concesión
minera del Proyecto Santa Ana.
*Abogado por la
Pontificia Universidad
Católica del Perú
con segunda
especialización en
Derecho Ambiental
y de los Recursos
Naturales. Especialista
del Centro de Análisis
y Resolución de
Conflictos PUCP en
análisis, evaluación
y gestión de los
conflictos socio
ambientales, así
como en la aplicación
de mecanismos de
solución de conflictos
no judiciales:
negociación,
facilitación,
conciliación, arbitraje y
creación de consenso
para la búsqueda de
soluciones integrales.
LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES: CASO
PUNO Y LA ORDENANZA
05-2011-GRP-CRP
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
75
Empero, y lejos de solucionar este
conflicto, las protestas se radicalizaron,
la toma de carreteras se ampliaba
en extensión y empezaba a afectar
seriamente el abastecimiento de los
productos de primera necesidad de
Puno, entonces la presión social – y sobre
todo mediática – amplió el alcance del
conflicto hacia Lima, no sin antes escalar,
y eso hizo que al final el gobierno central
emitiera cinco normas para acabar el
conflicto, el cual aún en realidad, incluso
a la fecha, no está concluido.
Es por ello que el presente documento
trata de analizar las limitaciones
actuales de los Gobiernos Regionales,
y del proceso de descentralización,
para responder a los conflictos
sociambientales, como en el caso del
conflicto de Puno.
1. LA DESCENTRALIZACIÓN EN EL
PERÚ
La descentralización es definida por
nuestra Constitución Política, en su
artículo 188°, reformada por la Ley N°
27680, como:
“…una forma de organización
democrática y constituye una
política permanente del Estado,
de carácter obligatorio, que
tiene por objetivo el desarrollo
integral del país. El proceso de
descentralización se realiza por
etapas, en forma progresiva y
ordenada conforme a criterios
que permitan una adecuada
asignación de competencias y
transferencia de recursos del
gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales.”
Este precepto de nuestra Constitución
ha sido desarrollado, además, en la
Ley 27795, Ley Orgánica de Bases de la
Descentralización, que en su artículo
primero señala que la finalidad de
la descentralización es “el desarrollo
integral, armónico y sostenible del país,
mediante la separación de competencias
y funciones, y el equilibrado ejercicio del
poder por los tres niveles de gobierno, en
beneficio de la población.”
Esto implica que el gobierno nacional
o central debe transferir funciones a
organismos descentralizados, en este caso
gobiernos regionales y locales, los cuales
están al mando de funcionarios electos,
llámense Presidentes de Gobiernos
Regionales o Alcaldes. Asimismo la
descentralización tiene alcances en lo
político, económico, administrativo, social
y ambiental. Es decir se reconoce que
somos un Estado unitario, no federal, pero
que tenemos un carácter descentralizado,
lo que en palabras de Johnny Zas Friz
Burga implica que:
“… los órganos centrales o
nacionales no ejercen en
exclusividad la totalidad del
poder estatal, sino que lo
hacen de manera conjunta o
simultánea con organizaciones
territoriales (estados federados,
regiones y municipios) dotadas
de autonomía y con capacidad
para la autodeterminación de sus
propios intereses.”1
1 FRIZ BURGA, Johnny Zas. Descentralización. Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Centro Peruano de Investigación y Desarrollo de Proyectos. Lima, 2008, pág. 9
76
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
Asimismo, y como bien lo señala nuestra
Constitución, la descentralización es una
política, lo cual se reflejado en la Octava
Política de Estado del Acuerdo Nacional
“Descentralización Política, Económica
y Administrativa para propiciar el
Desarrollo Integral, Armónico y
Sostenido del Perú”, que expresamente
que con la descentralización se busca
construir en el Perú, “ un sistema de
autonomías políticas, económicas y
administrativas, basado en la aplicación
del principio de subsidiariedad y
complementariedad entre los niveles
de gobierno nacional, regional y local
del Estado.”
1.1. Transfiriendo competencias en el
sector minero energético a Puno
Ahora bien está claro que la
descentralización es un proceso
gradual y que en el caso particular de la
transferencia de funciones, el mismo ha
sufrido cambios y retrasos, de tal forma
que a la fecha se han transferido muchas
de las 185 funciones que se esperaba
transferir desde el 2005. De hecho en el
caso de la actividad minera energética,
recién en el 2007, mediante la Resolución
029-2007-PCM/SD, se logró cumplir con
la acreditación del Gobierno Regional
de Puno para transferir las funciones
determinadas en el artículo 59° de la
Ley 27867 Ley de Gobiernos Regionales,
las cuales además fueron precisadas
por el Resolución Suprema 612-2008-
MEM/DM.
Ahora bien, ¿qué funciones se transferían
en temas minero-energéticas? Entre
las principales se encuentran la de
formular, aprobar, ejecutar, evaluar,
fiscalizar, dirigir, controlar y administrar
los planes y políticas en materia de
energía, minas e hidrocarburos de la
región, en concordancia con las políticas
nacionales y los planes sectoriales; es
decir con limitaciones. Por otro lado se le
transfirió la competencia de “fomentar y
supervisar las actividades de la pequeña
minería y la minería artesanal y la
exploración y explotación de los recursos
mineros de la región con arreglo a Ley.” Incluso otorgar concesiones para la
pequeña minería y minería artesanal de
alcance regional. Pero en ningún caso
poder otorgar o supervisar concesiones
de mediana y gran minería.
1.2. La Gestión Ambiental Regional en
Puno
Según la Ley de Bases de
Descentralización, en su artículo 39°
inciso d) se determina que es una
función compartida, entre el Gobierno
Nacional y el Regional, la de la gestión
sostenible de los recursos naturales y
mejoramiento de la calidad ambiental;
y con el Gobierno Municipal, la
preservación y administración de las
reservas y áreas naturales protegidas
locales, la defensa y protección del
ambiente; artículo 43° inciso d) de la
misma Ley. Ahora bien se entiende que
estas competencias compartidas deben
ser coordinada y coherentemente
ejercidas con el gobierno central.
En el caso del Gobierno Regional de Puno,
éste realizó un esfuerzo para aprobar,
mediante Ordenanza Regional 020-CR-
GP, la Política Regional del Ambiente
de Puno, que tiene como objetivo el ser
un instrumento de gestión ambiental
sostenible en la Región Puno; teniendo
como primer eje el del manejo y
aprovechamiento sostenible de los
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
77
recursos naturales, entre ellos el de
los recursos minero energéticos. Es
de reconocer este esfuerzo, aunque
por otro lado es importante señalar
que quizás una mayor conciencia,
socialización o sensibilización de la
población sobre estas políticas, pudo
ayudar en las etapas tempranas de
los reclamos a canalizar los reclamos
en un ambiente institucional, en todo
caso, puede aún ser un instrumento
que, debidamente utilizado, canalice las
preocupaciones de otros sectores de la
población. Es cierto que un instrumento
de gestión ambiental no soluciona un
conflicto, pero abona a la legitimidad
de la autoridad, sobre todo si sigue y
cumple dichos instrumentos, y además
marca la pauta de actuación del Estado,
en este caso el gobierno regional.
Sin embargo, y para tratar el tema
de Puno, en ninguna parte de esta
política se dispone la suspensión del
otorgamiento de concesiones mineras,
cosa que no era posible por otro lado,
y que como veremos será importante
luego analizar.
2. LOS GOBIERNOS REGIONALES Y LOS
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES
2.1. Respuesta al conflicto de parte
del Gobierno Regional de Puno. LA
ORDENANZA 05-2011-GRP-CRP
Los sucesos de Puno empiezan en los
primeros días de mayo, y el reclamo
de los pobladores aymaras es el que
se cancele la concesión minera del
Proyecto Santa, así como las demás
concesiones mineras y petroleras, las
razones que explicaban el reclamo,
según los pobladores, era porque no
se cumplió con el trámite de consulta
previa a los pueblos indígenas; y porque
consideraban que ponía en riesgo
los recursos hídricos para el distrito
de Huacullani, donde se encuentra el
Proyecto.
Frente a estos reclamos, y como hemos
reseñado anteriormente, luego de
permanecer por más de quince días en la
ciudad de Puno, los pobladores aymaras
presionaron al Gobierno Regional para
que reconsidere un primer pedido
y apruebe finalmente la Ordenanza
05-2011-GRP-CRP, que como se puede
suponer fue emitida en medio de los
sucesos que representaron el conflicto
social en Puno, el 26 de mayo de 2011.
Ahora bien, cabe señalar que dentro
de los considerandos de la Ordenanza
se menciona como primer supuesto
la descentralización para justificar
las medidas que adoptó la Región
Puno, asimismo evalúa el proceso de
ordenamiento territorial, y en especial
desarrolla la aplicación del Convenio
169 de la OIT en relación con el derecho
de consulta de los pueblos indígenas.
En ese marco, la Ordenanza, dispone
tres medidas centrales:
1. La suspensión del otorgamiento de
concesiones mineras en la Región
Puno, cuidando de señalar que será
“en el marco de las competencias del
Gobierno Regional”. Esta suspensión
era hasta que se apruebe la
Zonificación Ecológica y Económica,
así como el Plan de Ordenamiento
Territorial de la Región Puno.
Como se podrá intuir este extremo de la
Ordenanza, no solucionaba el conflicto
78
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
porque el Gobierno Regional tiene
competencia sobre pequeña minería y
minería artesanal, y no sobre mediana y
gran minería que era el reclamo central
de los manifestantes, en todo caso,
y respecto de la minería artesanal o
pequeña, si podía fijar una suspensión,
pero no de los otros proyectos. Entonces,
y tal como sucedió la no se calmó el
conflicto, sino al contrario escaló y llegó
al gobierno nacional. Es decir fue la
prueba más palpable que los Gobiernos
Regionales tienen una actuación
limitada para poder responder a los
conflictos socioambientales.
Ahora bien, y aunque sólo para
complementar, podemos mencionar
que la condición que consideró, es decir,
hasta la aprobación de la Zonificación
Ecológica y Económica, así como el
Plan de Ordenamiento Territorial de
la Región Puno, si era una condición
válida, y en principio si se logra un
proceso inclusivo, transparente, técnico,
orientado por el consenso y no por el
veto a actividades, puede resultar una
herramienta importante no sólo para
orientar el desarrollo de Puno, sino de
discutir en un espacio formal y técnico
diferentes preocupaciones y temores,
principalmente ambientales, que son
parte de los reclamos en los conflictos
sociales.
2. Asimismo señalaba la necesidad
de solicitar al Ministerio de Energía
y Minas el cese y la cancelación
definitiva de la concesión minera
del Proyecto Santa Ana.
En este punto podríamos afirmar que
el Gobierno Regional, dado el clima
de conflicto social de vio obligado a
realizar una declaración o gesto político,
ya que claramente dicha solicitud no
es vinculante para el Ministerio de
Energía y Minas, sino que más bien,
consideramos, respondía a la presión
social, es decir era una forma de
demostrar que “estaban con el reclamo
popular” o al menos no se oponían al
mismo.
3. Finalmente, la Ordenanza, reconocía
la preexistencia y existencia de
los pueblos indígenas; Aymaras
y Quechuas y Amazónicos en
toda la Región de Puno, con lo
que supuestamente reconocerían
los derechos de dichos pueblos
indígenas a ser consultados, en
virtud de lo señalado por el Convenio
169.
Este punto es interesante porque si
bien hace una reseña y explicación
de porqué reconocer a los pueblos
aymaras y quechuas; sin embargo, la
cuestión es si era la entidad encargada
de hacerlo, es decir si con la sola
declaración del Gobierno Regional de
Puno, los pueblos aymaras y quechuas
son pueblos indígenas, en el entendido
del Convenio 169 y por ende les
corresponde un proceso de consulta.
Para ello debemos tener en cuenta
que en realidad un pueblo indígena
debe ser considerado como tal, más
allá que sea reconocido oficialmente
o no, es decir bastará que cumpla las
características objetivas y subjetivas
de pueblo indígena señaladas en el
Convenio 169, vale decir que descienda
de poblaciones que habitaban el país
antes de la formación del Estado actual,
que estén regidos por su costumbre y se
distingan por sus condiciones culturales,
sociales y económicos, así como tengan
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
79
conciencia colectiva de conformar un
pueblo indígena.
Por otro lado y teniendo claro que los
Gobiernos Regionales actúan dentro de
su jurisdicción, cualquier reconocimiento
será válido sólo dentro de su ámbito
de competencia, y respecto de las
medidas que deba emitir formalmente.
Ahora bien, esto no significa que no
debamos tener en cuenta por un lado las
sentencias del Tribunal Constitucional
por un lado y las normativas relacionadas
con el Instituto Nacional de Desarrollo
de los Pueblos Andinos, Amazónicos y
Afroperuano – INDEPA.
Y es que por un lado tenemos que
el Tribunal ha dejado claro que el
Convenio 169 es aplicable en nuestro
país, más allá que exista o no una Ley
que lo reglamente, y además que el
Estado, a través de un órgano técnico
especializado, debe encargarse, entre
otros, de llevar la información de los
pueblos indígenas en nuestro país, para
lo cual además señala la necesidad de
mantener un registro actualizado de
los mismos. Ahora bien ese órgano
técnico especializado sería el INDEPA
actualmente adscrito al Vice Ministerio
de Interculturalidad2 como órgano
ejecutor, aunque a la vez tiene, según
el Reglamento de Organizaciones y
Funciones del Ministerio de Cultura
(ROF) carácter de Comisión Consultiva;
sin que además se haya derogado su Ley
de creación.
Como es fácil advertir, no está clara
la naturaleza o el status de INDEPA,
dentro del Ministerio, por eso queremos
remitirnos a su propia Ley de creación, Ley
28495 que en su artículo 2° señala que:
“El INDEPA es el organismo
rector de las políticas nacionales
encargado de proponer y
supervisar el cumplimiento de
las políticas nacionales, así como
de coordinar con los Gobiernos
Regionales la ejecución de los
proyectos y programas dirigidos
a la promoción, defensa,
investigación y afirmación de
los derechos y desarrollo con
identidad de los Pueblos Andinos,
Amazónicos y Afroperuanos.”
Por otro lado el ROF, señala en su
literal g del artículo 3.3.2.1 del Título
I, se señala que es competencia
compartida del Ministerio de Cultura
con los Gobiernos Regionales “estudiar
los usos y costumbres de los pueblos
andinos, amazónicos y afroperuanos
como fuente de derecho, buscando su
reconocimiento formal”
Luego entonces vemos que no es una
competencia exclusiva del Ministerio
de Cultura, el reconocimiento de los
pueblos indígenas, sino que debe
hacerlo en coordinación con los
Gobiernos Regionales, y viceversa en
caso, el Gobierno Regional, como el de
Puno, quiere promover una medida
de reconocimiento de los pueblos
indígenas en su jurisdicción. Y esto
es así, entre otras razones, porque los
Pueblos Indígenas, dado su carácter
ancestral, no necesariamente se
2 Según Decreto Supremo N° 001-2010-MC que adscribe el INDEPA al Ministerio de Cultura, específicamente al Vice Ministerio de Interculturalidad.
80
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
restringen, y no debe ser visto así,
dentro de los límites de una Región,
es decir pueden abarcar más de una
región, entonces a efectos de hacer
viable el reconocimiento consideramos
que debe ser el INDEPA, adscrito ahora
al Viceministerio de Interculturalidad,
quien determine finalmente, en
coordinación con los Gobiernos
Regionales, el reconocimiento de un
pueblo indígena en nuestro país.
Otra razón para esta función coordinada
es el hecho que según el Convenio 169
de la OIT, se debe consultar toda medida
legislativa o administrativa, por ende
es muy probable que ante medidas de
orden regional, la entidad encargada
de la consulta se el Gobierno Regional
y por ende sea el que deba determinar
a qué pueblos indígenas consular
en una primera instancia, teniendo
siempre el apoyo, y la supervisión, del
Viceministerio de Interculturalidad
para verificar dicha selección.
Luego, en el caso del conflicto de
Puno, el reconocimiento será válido
sólo en el proceso de otorgamiento
de concesiones mineras de pequeña
minería o minería artesanal, o para
realizar el proceso de zonificación
ecológica y económica y ordenamiento
territorial en el ámbito del Gobierno
Regional de Puno, y en la medida que
afecte territorio de dichos pueblos
indígenas, y como advertimos, siempre
estará el órgano técnico especializado
(Viceministerio de Interculturalidad)
para atender cualquier duda al respecto.
Todo esto, sin embargo tampoco
solucionó con este reconocimiento el
conflicto social.
2.2. Los Gobiernos Regionales y los
Conflictos Socioambientales
Pero ¿qué más podría hacer hecho
el Gobierno Regional de Puno, u otro
Gobierno Regional, frente a un conflicto
de este tipo? Pues no mucho, y es que
como hemos visto, el reclamo principal
del sector de la población movilizada no
podía ser absuelto en términos directos
por el Gobierno Regional, la ordenanza
si bien legal, sin embargo era ineficaz
ya que no solucionó el conflicto social,
y quizás lo peor del caso, mostró un
Gobierno Regional sin legitimidad y
forzado frente a la presión de un sector
de la población, dado que el conflicto no
pudo ser canalizado tempranamente
sino que por el contrario escaló a un
nivel que a nivel regional, simplemente
no se pudo gestionar adecuadamente el
conflicto.
Ahora bien, debemos mencionar que
existe una preocupación por involucrar
a los Gobiernos Regionales en la gestión
de conflictos sociales, de hecho, la
Presidencia del Consejo de Ministros
implementó, entre 2009 y enero
de 2011 un Programa denominado
Programa de Apoyo para una Cultura de
Paz y el Fortalecimiento de Capacidades
Nacionales para la Prevención y el
Manejo Constructivo de Conflictos –
PREVCON- el cual tenía como uno de
sus principales componentes el trabajo
con funcionarios del gobierno regional,
fortalecimiento de sus capacidades
para el manejo de capacidades, además
se promovió al interior de los Gobiernos
Regionales la dación de ordenanzas
regionales que creaban oficinas de
prevención y gestión de conflictos,
TEMAS VARIOSP•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
81
curiosamente entre los Gobiernos
Regionales capacitados se encontraba el
de Puno. Otro componente importante
de este programa era la creación de
un sistema de alerta temprana de
conflictos, el mismo que fue concebido
pero a la fecha no se reporta el
funcionamiento del mismo.
Por otro lado, y ya en mayo de 2011 la
Presidencia del Consejo de Ministros,
emitió la Resolución Ministerial
161-2011-PCM que establecía los
Lineamientos y Estrategias para la
Gestión de Conflictos Sociales, que
es aplicable a los funcionarios del
Poder Ejecutivo, y una orientación o
recomendación para los Gobiernos
Regionales y Locales.
En uno u otro caso, lo importante es
rescatar la iniciativa del Gobierno
Central por articular y considerar a los
Gobiernos Regionales, especialmente
en las primeras etapas del conflicto,
sin embargo las acciones desarrolladas
han sido insuficientes y además no
tienen sostenibilidad, esto porque
ambos esfuerzos, por citar algunos,
no tuvieron en cuenta que dada la
coyuntura de elecciones a nivel regional,
muchos de los funcionarios capacitados
ya no continuarían en los Gobiernos
Regionales, o no se ha previsto una
forma de corroborar la implementación
de los Lineamientos previstos, es decir
indicadores que nos permitan determinar
la aplicación y utilidad de los mismos.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Si bien ha sido una rápida revisión de un
conflicto social bastante más extenso
y complejo, sin embargo creo que
hemos podido rescatar algunos puntos
importantes:
La Ordenanza Regional 05-2011,
era válida legalmente en cuanto
a que ordenaba la suspensión del
otorgamiento de las concesiones
mineras, en el marco de las competencias
del Gobierno Regional de Puno, esto es si
era posible suspender el otorgamiento,
en relación con la pequeña minería y
minería artesanal.
Es más discutible el que solicite al
Ministerio de Energía y Minas, la
cancelación de una concesión minera,
como el Proyecto Santa Ana, dado que no
tiene competencias para cancelar y más
bien podría entenderse una declaración
o una solicitud, la cual en todo caso
debió tramitar mediante las vías
correspondientes, antes que declararlo
simplemente en una ordenanza, como
fue el caso.
En cuanto al reconocimiento que hace
los pueblos indígenas en la zona de
la Región de Puno, si bien es también
una declaración, sin embargo no está
claro que pueda hacerlo, en términos
de reconocerlos oficial o legalmente
por cuanto debería ser competencia
compartida con el Ministerio de Cultura;
por lo que el reconocimiento de los
pueblos citados en la Ordenanza no
tendría efectos en las decisiones que
tomen otras entidades del Estado, por el
ejemplo el Ministerio de Energía y Minas,
si decide llevar a cabo un proceso de
consulta, en el marco del Convenio 169.
En resumen, podemos sugerir que es
importante evaluar si los Gobiernos
Regionales pueden tener un alcance
82
TEMAS VARIOS P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
mayor en el otorgamiento de
determinados derechos, como lo son
las concesiones mineras, sea que son
los encargados del otorgamiento
o que al menos sean consultados
obligatoriamente durante el proceso de
otorgamiento de la concesión, a fin que
presenten su opinión (sin considerarla
necesariamente vinculante) para su
otorgamiento.
Por otro lado, es claro que el proceso
de descentralización, o de manera
particular las ordenanzas, no deben ser
usadas como formas para “intentar”
políticamente solucionar conflictos, ya
que, como en este caso, pueden forzar
al Gobierno Regional a dar medidas que
luego, o no son la solución al conflicto, o
simplemente no factibles de cumplirse
y en algunos casos extremos incluso
sean ilegales.
Para evitar ello, y de manera progresiva
debe transferirse a los Gobiernos
Regionales mayores competencias,
pero sobre todo capacidades y recursos
para ejercer dichas competencias, de lo
contrario no se podría garantizar que
las apliquen eficazmente. Y respecto
a las medidas para proveerlos de
herramientas de prevención y gestión
de conflictos, debemos empezar por
hacer sostenibles dichas acciones lo
cual significa no sólo capacitarlos (en
programas de mediano o largo plazo)
sino también dotarlos de herramientas
que por un lado permitan verificar
el cumplimiento de las estrategias
de gestión de conflictos en etapas
tempranas a nivel regional, sino también
que permita medir los resultados de
dichas intervenciones, es decir en qué
medida con ellas se logra prevenir o
canalizar los conflictos sociales a nivel
regional.
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
83
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
1. INTRODUCCIÓN
Los conflictos socio-ambientales, por su
peculiar naturaleza, tienen diferentes
maneras de manifestarse. Son conflictos
precisamente desde el momento en que
se hacen públicos, desde el momento
en que una determinada población
de alguna manera hace saber de su
desconcierto, insatisfacción, desacuerdo o
temor con respecto al uso o destino de los
recursos naturales que consideran suyos.
Pero resulta evidente que el Estado
en su conjunto, que es el primer
llamado por ley para intervenir y
solucionar los conflictos, y que además
está directamente involucrado en el
problema, sólo se ocupará seriamente
de aquellos que impliquen acciones
de violencia, que pongan en peligro
la propiedad pública o privada,
perjudiquen el funcionamiento de los
servicios o el uso de las vías públicas, y
que además tengan una connotación
mediática.
Sin embargo, no porque un conflicto se
encuentre en estado de estancamiento
deja de ser menos conflicto o no
requiera de una pronta solución. No
porque un conflicto no ponga en peligro
la vida de las personas o la integridad
de sus propiedades significará que deba
ser dejado de lado.
Y eso es lo que precisamente sucede
con el conflicto generado por la
contaminación con plomo en la Provincia
Constitucional del Callao. Un conflicto
que lleva muchos años estancado
amerita una actitud más decidida por
parte del Estado en todos sus niveles.
Se prefiere utilizar recursos públicos
sólo en atender las consecuencias del
conflicto (salud, educación, seguridad),
pero sin atacar el centro mismo del
conflicto que permitiría precisamente
evitar las consecuencias producidas
hasta ahora.
El presente artículo trata de explicar las
razones por las cuales no se ha observado
por parte del Estado una intervención
decidida y permanentemente en busca
de una solución. Dicho de otra forma,
lo que se busca entender cuál ha sido la
forma de percibir y gestionar el conflicto
desde el Estado en sus distintos niveles.
2. EL CONTEXTO DEL CONFLICTO
Desde su fundación y hasta el día
de hoy, el Puerto del Callao ha sido
REFLEXIONES EN TORNO A LOS CONFLICTOS SOCIO AMBIENTALES:
PLOMO EN EL CALLAO
*María Isabel Espinoza Paredes, Rossemary Yurivilca Delgado, Edward Armas Alvaro, Guillermo Palacios Dodero
Alumnos de la VII
Diplomatura de
Especialización en
Análisis, Gestión
y Resolución
de Conflictos
Socioambientales
84
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
muy importante para el desarrollo
económico del Perú. Desde entonces,
el desarrollo del Callao ha avanzando
de la mano de su puerto. Aquí conviven
941, 268 habitantes -con una tasa de
crecimiento poblacional promedio
anual de 2.2%, y se desarrollan diversas
actividades económicas, entre ellas la
importación y exportación de productos,
la pesca industrial, la fabricación de
manufacturas, y otras actividades
secundarias, como el transporte y
almacenamiento de concentrados de
minerales1.
Esta última actividad actualmente se
encuentra regulada por las normas
y procedimientos previstos por el
Ministerio de Energía y Minas (MEM)
y por todas las disposiciones vigentes
en materia ambiental y de seguridad e
higiene minera.
No obstante, esto no siempre fue así.
Hasta finales de los años 90, no existía
un marco regulatorio que establezca
medidas claras de protección ambiental
en el sector minero. Esto permitió que
se desarrollen actividades de transporte
y almacenamiento de concentrados de
mineral, entre ellos el plomo, sin evaluar
y prevenir los impactos en el medio
ambiente y la salud de las personas.
Estas actividades, que hasta el año 2001
fueron realizadas por la empresa estatal
CENTROMIN PERÚ y actualmente
están a cargo de empresas privadas,
han dejado pasivos ambientales en el
distrito del Callao e impactos negativos
en la salud de sus habitantes que hasta
hoy no son apropiadamente atendidos.
Esta problemática ha generado
demandas por parte de la población,
preocupación por las autoridades
y atención de algunos medios de
comunicación locales. Sin embargo, si
bien se ha originado iniciativas como la
del Grupo Técnico Regional de Plomo
(GTRPb) que reúne a diversos actores,
los intentos por controlar este problema
no se han realizado bajo un enfoque
integral.
Hasta antes del año 2000, el transporte
de los minerales se realizó sin considerar
medidas de seguridad ambiental. Es así
que los camiones que llevaban plomo
se convirtieron en un blanco fácil para
los acopiadores ilegales instalados en
los asentamientos humanos cercanos
al puerto. El robo sistemático de plomo
ha permitido -y sigue permitiendo, que
la población se vea expuesta a esta
sustancia tóxica que se esparce en el
aire y suelo contaminándolos; y a la vez,
posibilitó el desarrollo de un mercado
ilegal de robo y venta de plomo. Esto es
identificado por la población y por las
autoridades como la principal causa de
la contaminación.
3. ANÁLISIS
Ya se ha dicho que el Estado es parte
central en el desarrollo de este conflicto
y para su solución. La baja participación
del Estado se puede explicar por
distintas razones, entre las cuales se ha
1 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), Censo Nacional 2007: XI de Población y VI de Vivienda
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
85
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
identificado a las siguientes como las
más importantes:
a) No hay una adecuada distribucion
de responsabilidades al interior del
estado.-
Al observar el problema de la
contaminación por plomo en el Callao
y como continúa afectando a una gran
parte de la población, principalmente
a la población infantil, las primeras
preguntas que se presentan son ¿quién
debe asumir este problema? ¿cómo se
debe solucionar? ¿quién debe fiscalizarlo?
Más allá de remitirse a los orígenes del
problema, esto está referido a identificar
al actor o al grupo de actores que debe
liderar, ejecutar y fiscalizar la solución
del problema. Dicho de otra forma, se
debe plantear si es que existen políticas
y normas legales avocadas a resolver
este tipo de problemas, o si es que,
habiendo dichas políticas y normas, hay
un problema de gestión o falta de interés
por parte del Estado en gestionarlas.
Así, una primera aproximación al tema
nos lleva a verificar si tales políticas y
normas han sido dictadas en todos o
alguno de los tres niveles del Estado.
Esto resulta importante porque
de existir estas políticas y normas
(como que efectivamente existen), y
de haberse establecido claramente
responsabilidades en su ejecución, el
obstáculo estaría centrado en un tema
de gestión pública. Sin ser exhaustivos
en el análisis de las normas legales
pasaremos a revisar las disposiciones
dictadas sobre este aspecto.
A nivel del Gobierno Central son varios
los sectores involucrados en el tema. En
primer lugar tenemos al recientemente
creado Ministerio del Ambiente
(MINAM), que si bien no estuvo presente
ni en los orígenes del problema de la
contaminación ni durante su desarrollo2,
actualmente es un actor al que le
corresponde participar en el diseño de
la solución de este problema y fiscalizar
su ejecución. Su ley de creación (Decreto
Legislativo No. 1013) establece como su
objetivo la promoción y el aseguramiento
del uso sostenible y racional de los
recursos naturales3, y en particular,
la prevención de la degradación del
ambiente y la reversión de los procesos
negativos que lo afectan4. De otro lado,
sus facultades también comprenden
la ejecución de acciones técnico-
normativas en materia de regulación
ambiental para el establecimiento
de políticas, normatividad específica,
fiscalización, control y potestad
sancionadora por el incumplimiento
de normas ambientales5. Asimismo,
sus acciones también comprenden la
implementación políticas conducentes
para disminuir o eliminar los problemas
de contaminación ambiental y,
sobretodo, a fiscalizar que estas políticas
y normas sean efectivamente aplicadas
y cumplidas. Inclusive se señala la
posibilidad de coordinar tales acciones
con los gobiernos regionales y locales.
Otros de los actores llamados a
participar en la solución de este
problema, es evidentemente,
el Ministerio de Salud (MINSA).
Anteriormente, a través de la Dirección
2 Antes del 2008, las funciones relacionadas a este tema correspondían al Ministerio de Salud3 Ver Artículo 3.14 Ver Artículo 3.2, literal b)5 Ver Artículo 4.2
86
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
General de Salud Ambiental (DIGESA)6,
esta autoridad participó en la búsqueda
de una solución a esta problemática a
partir de estudios de salud orientados
a dar un diagnóstico e identificar
acciones futuras de intervención. Si
bien se ha realizado recientemente
un proceso de transferencia de las
funciones y facultades relacionadas
a la salud ambiental que éste antes
ejercía al MINAM, el MINSA no ha
perdido atribuciones que soporten
una desvinculación con el tema.
Actualmente, según lo establecido en el
ley orgánica (Ley No. 27657), el MINSA
tiene como objetivos específicos el
fomento y promoción de la cultura de
salud para el desarrollo físico, mental
y social de la población, el entorno
saludable para toda la población, la
protección y recuperación de la salud y
de la rehabilitación de las capacidades
de las personas en condiciones de
equidad y accesibilidad, entre otros.7
Finalmente, siguiendo bajo el marco
del nivel del Gobierno Central, se
debe observar a las disposiciones
y competencias del Ministerio de
Educación (MINEDU), en la medida
en que la contaminación con plomo
afecta de forma más grave a los niños
y adolescentes que habitan cerca de los
almacenes y que acuden diariamente
a los colegios de educación inicial y
primaria cuya infraestructura (techos
y suelos) está contaminada con plomo.
Es el MINEDU la autoridad que debería
velar porque la educación sea impartida
en locales y establecimientos adecuados
que no atenten contra la integridad y
salud de los estudiantes.
El otro nivel del Estado es el de los
gobiernos regionales. De acuerdo a la Ley
Orgánica de los Gobiernos Regionales
(Ley No. 27867), estos organismos
tienen facultades relacionadas a la
salud ambiental y salud pública, a la
gestión sostenibles de los recursos
naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental, y a la promoción, gestión y
regulación de actividades económicas
relacionadas al medio ambiente. Si bien
estas facultades, por disposición de
propia de la ley, las ejerce bajo el título
de competencias compartidas, ello no
implica que deba desatenderlas sino,
más bien, ejercerlas coordinadamente
con los entidades de los otros sectores
del Estado (llámese Gobierno Central y
Gobiernos Locales).
La Ley No. 27867 también establece
una competencia exclusiva para la
elaboración del Plan de Desarrollo
Regional Concertado que, para este caso,
resulta importante mencionar dado que
la región Callao aprobó mediante Acuerdo
del Consejo Regional No. 062 de fecha 28
de diciembre del 2010, dicho Plan para los
años 2011-2021. Este Plan hace una breve
referencia a la contaminación por plomo
que sufre la Provincia Constitucional e
indica, sin mayor contenido ni precisiones,
que dentro de la gestión ambiental se
desarrollará un programa de monitoreo
y vigilancia ambiental y la prevención
y mitigación de la contaminación con
plomo.
El tercer nivel del Estado es el
correspondiente a los Gobiernos Locales.
La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley
6 La funciones que desempeñaba esta dirección fueron transferidas a los gobiernos regionales7 Ver Artículo 5, numerales 4), 5) y 6).
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
87
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
No. 27972) contiene disposiciones al
respecto. Así, se establece como rol de las
municipalidades provinciales (como la
del Callao) el emitir las normas técnicas
generales en materia de conservación
del ambiente8. Las funciones y
competencias, exclusivas o compartidas,
para la protección y conservación del
ambiente implica, entre otras cosas, la
formulación, aprobación, ejecución y
monitoreo de planes y políticas locales
en materia ambiental en concordancia
con las políticas regionales, sectoriales
y nacionales.
Como se ha señalado, las competencias
y facultades en temas ambientales se
encuentran presentes en las normas
legales que regulan el accionar de los
tres niveles del Estado, incluyendo
el mandato para una necesaria
coordinación entre dichos niveles con
la finalidad de hacer más efectivo
el ejercicio de tales competencias y
facultades. Sin embargo, se puede
observar que la distribución de
responsabilidades no es adecuada;
pareciera que las mismas competencias
se atribuyen a organismos de diferentes
niveles del Estado sin explicar a detalle
cómo serán ejercidas de manera
coordinada. Las normas legales existen
y deben cumplirse, pero facilitar esto y
evitar la duplicación de funciones deben
plasmarse primero políticas generales,
reglamentos y acciones específicas.
A pesar de esta existencia de áreas
grises en la definición de competencias
y procedimientos, se puede afirmar que
si hay un obstáculo para desarrollar
una estrategia integral que de solución
al problema, esta se encuentra en
la gestión pública que en la falta de
políticas públicas. Es cierto que la
falta de delimitación legal del alcance
de las competencias de las entidades
del Estado en materia del problema
representa una traba para la gestión, no
obstante, esto no puede ser justificar la
falta de iniciativa para involucrarse en
la mitigación de la contaminación por
plomo en el Callao.
b) No se mide el costo social que para el
estado genera este conflicto.-
El Perú es el cuarto productor mundial
de plomo y primer productor a nivel
latinoamericano; sin embargo, es uno
de los países más contaminados por
este mineral. En el 2010, según las
estadísticas de la Dirección General
de Minería del Ministerio de Energía y
Minas, la exportación de plomo alcanzó
la suma de US$ 1 579 millones de
dólares, un 42% más que el año anterior,
alcanzando en los últimos 10 años una
tasa de crecimiento promedio anual de
aproximadamente 20%. Estas cifras
son vistas con gran entusiasmo por el
crecimiento económico que implican;
sin embargo no se considera los efectos
en el ámbito social y ambiental que el
mercado de plomo está dejando, como
es la intoxicación por plomo en varias
zonas del Perú como La Oroya, Cerro de
Pasco, y El Callao -caso planteado por
este estudio.
El plomo es considerado un metal
tóxico para los humanos, con
secuelas nocivas ante una exposición
continua. El envenenamiento por
plomo afecta diferentes sistemas del
organismo humano como los sistemas
8 Ver Artículo 73, literal d)
88
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
nervioso, renal, óseo, cardiovascular,
gastrointestinal y endocrino.
Desafortunadamente, la población
más vulnerable y afectada por la
intoxicación por plomo son los niños, ya
que su metabolismo permite una mayor
absorción de este mineral causándoles
problemas en su crecimiento y
desarrollo de la función cerebral lo que
origina déficit de atención, trastornos
de aprendizaje y conducta, retardo del
desarrollo psicomotor y disminución
del coeficiente intelectual.
Este mineral es transportado en
ferrocarril o en camión, principalmente,
desde la Sierra Central hasta el puerto
de El Callao, donde se ubica gran parte
de los depósitos de almacenamiento
de concentrados de mineral. Tal
como se ha señalado, el problema de
la contaminación por plomo no se
originan tan solo en las condiciones en
las que se da el almacenamiento de este
mineral, sino también en el transporte
del mismo. Es así que adultos y niños se
ven expuestos al plomo.
De acuerdo a los estudios realizados
por la DIGESA, los niños de los
asentamientos humanos Puerto Nuevo,
Barrio Frigorífico, Ramón Castilla, San
Juan Bosco, Ciudadela Chalaca, entre
otros, exceden los límites permisibles
de plomo en su sangre. Se registró que
estos niños en edad escolar, tienen en
índices de contaminación que varían
entre 50 mg/dl y 60 mg/dl de plomo en
la sangre, mientras que el valor máximo
corresponde a un máximo de 10 mg/
dl según la Organización Mundial de
la Salud (OMS). En el 2010, este misma
entidad registró que los niños que
acuden a los colegios Guadalupe y María
Reiche (ubicados cerca al puerto y al
área de almacenamiento de minerales)
presentan una media de plomo en
sangre de 40.7mg/dl, lo cual contrasta
dramáticamente con la situación de
los niños de otras escuelas (alejadas al
puerto) fue 7.5 mg/dl. Se observó que
el vivir o estudiar cerca a los depósitos
de plomo aumenta en casi 18 veces
el riesgo de tener valores elevados de
plomo en sangre.
De manera general, se puede señalar
que las consecuencias del transporte
de plomo sin medidas de seguridad
adecuadas no son consideradas por las
empresas mineras en las evaluaciones
de sus proyectos ni otras externalidades
negativas que sus sistemas de producción
originan, por lo que subestiman los
costos sociales y sobreestiman los
beneficios al productor. Al mismo
tiempo, las instituciones estatales
no son conscientes de los costos
económicos que causan los daños en
la salud humana, o viéndolo por el otro
lado, los beneficios económicos que se
generarían (costos evitados) al aplicar
medidas que contribuyan a reducir la
contaminación por plomo en El Callao.
Algunos de estos gastos futuros – y que
se deberían evitar – son en educación
especial (niños con un coeficiente
intelectual debajo del promedio), costos
médicos y en los salarios (por una mayor
probabilidad de tener efectos adversos
a la salud).
El estudio de Carlos Soncco9 demuestra
que el beneficio económico – costo
9 El principal supuesto es que los beneficios de establecer medidas que busquen proteger la salud de la población están en función del valor actual del ingreso esperado a lo largo de la vida útil de cada individuo.
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
89
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
evitado – derivado de la reducción por
cada punto del coeficiente intelectual
(IQ) por contaminación de plomo en la
sangre varía entre US$543 y US$795.
Los beneficios totales oscilan entre
US$14 000 y US$20 527 millones de
dólares.
c) No existe una presion por parte de la
sociedad civil.-
Un tercer elemento que contribuye a
que el problema de la contaminación
por plomo en el Callao no sea abordado
como un tema de la agenda pública,
corresponde al bajo nivel organizativo
de la población directamente afectada.
Como ya se ha señalado, a través de
distintos estudios realizados se ha
comprobado que la contaminación
por plomo en la zona genera impactos
negativos en el desarrollo fisiológico
de la población. Sin embargo, frente
a este escenario no se ha observado
un reclamo articulado ni una presión
constante por parte de la sociedad civil
directamente afectada.
Como señala José De Echave10, hay dos
aspectos claves que nos pueden ayudar
a entender la naturaleza y la dinámica
social en el conflicto. Por un lado, la
percepción que los actores sociales
involucrados tienen sobre el conflicto (las
percepciones y valoraciones sobre lo que
significa un “riesgo” que compromete
su integridad física, identidad e interés);
y, por otro, su grado de articulación
o su capacidad de movilizar recursos
(humanos y económicos). En este caso,
ninguno de estos dos ingredientes se
han presentado en una dosis suficiente
como para empujar algún tipo de acción
colectiva constante.
Si bien distintas entidades, entre ellas
el GTRPb y otras entidades, como la
ONG Vida, han realizado esfuerzos por
mantener informada a la población
afectada, para la mayor parte la
exposición al plomo no representa un
riesgo para su salud o en todo caso es
percibida como algo tolerable pues los
efectos no son visibles al corto plazo.
Si la contaminación por plomo no se
percibe como una amenaza directa para
sus intereses, entonces las posibilidades
de definir conjuntamente el problema,
analizar sus causas y consecuencias,
y convertirlo en un elemento de
movilización social, disminuyen.
Tal como señala Sidney Tarrow, un
elemento importante para la acción
colectiva es la creación de “marcos
culturales” o elementos que creen una
justificación para la movilización de
las personas; estos elementos actúan
como dispositivos de acentuación que
subrayan la gravedad y la injusticia de
una situación social y redefinen lo que
antes era considerado desafortunado
pero tolerable como injusto o inmoral11.
La contaminación por plomo todavía
no ha recibido la atención que merece,
es todavía considerada desafortunada
pero tolerable. Si la población afectada
y el resto de la comunidad del Callao
tienen dificultades para señalar el
problema y la magnitud del mismo,
difícilmente se superará la escena local
y se llegará a la agenda pública de los
que toman las decisiones. ¿Cómo poder
10 José de Echave, Alejandro Diez, Ludwig Huber, Bruno Revesz, Xavier Ricard Lanata y Martín Tanaka. Minería y conflicto social. Lima, CBC, CIPCA, CIES, IEP 2009.
11 Tarrow, Sidney. Power in Movement: Social Movements and Contentious Politics (Cambridge Studies in Comparative Politics). Cambridge University Press, 1994.
90
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
establecer prioridades o líneas de acción
si la población involucrada no tiene una
fotografía completa del riesgo al que
está expuesto?
Toda acción colectiva requiere una
organización que establezca procesos
eficientes para conseguir los objetivos
planteados y que vinculen a los líderes
con la base del movimiento. En el caso
estudiado, se observa un bajo nivel
organizativo y fragmentación de la
población afectada. Este problema se
agudiza por la baja representatividad
y el carácter personalista de los líderes
locales; se priorizan las demandas
de ciertos grupos sobre el bienestar
colectivo. Esto se observa claramente
cuando la población frena los intentos
de movilización que se están gestando
frente a las donaciones que brindan las
empresas que almacenan concentrados
de mineral en la zona o frente a la visita
de alguna autoridad de alto cargo como
por ejemplo, el Alcalde, el Defensor
del Pueblo o algún congresista. Las
intervenciones temporales obstruyen
los mecanismos de coordinación y las
iniciativas de acción colectiva que se
están gestando y, con ello, la posibilidad
de consolidar una organización social
que identifique objetivos y metas a
largo plazo.
Por otra parte, se debe señalar que en
el caso de la contaminación por plomo
en el Callao, al no haber una percepción
clara de intereses o identidades
comprometidas, ni cierto grado de
articulación social, las posibilidades de
encontrar iniciativas por superar los
costos de la acción colectiva y de hacer
incidencia pública e influir en la toma
de decisiones son muy escasas. La débil
articulación social y la falta de elemento
movilizador claro (no se percibe
claramente cuáles son los intereses en
riesgo) hace que los individuos no se
sientan lo suficientemente estimulados
o incentivados por esta causa como para
involucrarse activamente en ella (la
posibilidad de retribuir su cooperación
es muy baja).
Por último, cabe señalar que no se
observan oportunidades en el entorno
político que ofrezcan incentivos para
que la gente participe de acciones
colectivas. Si los individuos observan
que no hay condiciones que favorezcan
escenarios de éxito, no se involucrarán
en una acción colectiva si saben
de antemano que perderán dadas
determinadas situaciones. Si el Estado,
en sus distintos niveles, muestra un
débil desempeño como ente regulador
y fiscalizador, y no establece políticas
claras sobre el cuidado del medio
ambiente y la salud, los actores no
podrán establecer una agenda común
con estrategias de intervención exitosas
y el conflicto permanecerá en un estado
de estancamiento.
Ante este escenario complejo resulta
preponderante el rol del Estado,
representado por las diversas
instituciones como velador del orden
público, como el ente director de políticas
públicas y promotor del desarrollo
social y ambiental sostenible en
procesos democráticos que fortalezcan
la ciudadanía. Una posibilidad real
se concreta en asumir una decisión
política, generar y fortalecer marcos
para visibilizar en su real dimensión al
conflicto, nombrarlo y conocerlo como
paso previo de cualquier diseño de
intervención.
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
91
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
d) No hay beneficios políticos para
solucionar este conflicto.-
Hay un cuarto aspecto que se debe
analizar para entender el estado de
estancamiento en la que se encuentra
el conflicto de la contaminación por
plomo en el Callao, este es el de la
voluntad política de las autoridades
para atender este problema.
Si bien los conflictos socio-ambientales
generalmente obtienen mucha atención
de parte de los medios de comunicación,
la sociedad civil y el sector privado (en
especial de las empresas extractivas
del sector minero e hidrocarburos) la
contaminación por plomo en el Callao
no ha recibido mucha atención más allá
del nivel local. Esto se debe a distintos
aspectos, entre ellos la naturaleza del
conflicto pues sus efectos no son visibles
al corto plazo, el involucramiento del
Estado en él y la visión respecto a cómo
abordar estos temas.
Como ya se ha dicho, la contaminación
por plomo puede afectar la salud de
las personas a través de las distintas
etapas de su vida, puede causar anemia,
desnutrición crónica, problemas
neurológicos, afectar las capacidades
intelectuales y propiciar el desarrollo de
la agresividad, entre otras consecuencias,
pero no es causa directa o inmediata
para la muerte de una persona. Este
hecho puede ayudar a entender por
qué el problema es identificado como
algo desafortunado pero tolerable para
la mayoría de la población, y también
para algunas de las autoridades. La
naturaleza de este problema contribuye
a que no sea considera como un tema
prioritario para el gobierno local,
regional y central. Este hecho, sumado
a la responsabilidad que tiene el Estado
en el problema (CENTROMIN administró
inicialmente los almacenes sin ningún
marco regulatorio ambiental), debilitan
la voluntad política para atender este
problema directamente. El Estado tiene
una actitud reaccionaria frente a este
problema, mientras el conflicto no entre
en etapa de crisis no es atendido. Tal
como señaló una ex representante del
GTRPb “El conflicto social es visto por el
Estado en medida de explosión social, la
crisis, cuando se bloqueen carreteras…
mientras no haya eso lo mantienen
igual, esperan que la población llegue
al límite de la desesperación”. Abordar
un conflicto en una etapa de crisis
implica una mayor inversión de recursos
humanos y económicos para el Estado.
Un enfoque más amplio del conflicto
por parte del Estado contribuiría a
establecer mecanismos descentralizados
de intervención para atender el
problema en sus distintas dimensiones,
tales como la zonificación urbana, la
salud, la educación y la generación de
oportunidades económicas, y prevenir el
desarrollo de potenciales conflictos.
Esta falta de visión del conflicto como
un proceso no solo se produce en el
Estado sino también por en la población.
Algunos de los grupos o líderes locales
que se movilizan en torno a este
tema presentan demandas que están
orientadas al corto plazo en lugar de
exigir una salida definitiva al problema.
Este tipo demandas, generalmente
donaciones o trabajos temporales,
son parte de un contexto de pobreza
donde la supervivencia es la principal
preocupación de los habitantes de la zona
afectada. El asistencialismo se instala
bajo condiciones favorables y limita la
percepción de la magnitud del problema.
92
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
La posible solución del conflicto requiere
una voluntad política que articule a todos
los actores en un proceso de definición,
articulación y abordaje, supone decisión
política e inversión económica y
social. El Estado debería asumir un rol
protagónico al tratarse de un conflicto
ambiental con consecuencias directas
en la salud pública; sin embargo, en un
contexto sin beneficios políticos, donde
los incentivos de atender directamente el
conflicto son bajos, el Estado se mantiene
como un actor pasivo que reacciona
eventualmente solo cuando la población
plantea demandas concretas. El statu
quo es la tendencia, la indecisión política,
la no vigilancia, el estancamiento.
De acuerdo con las más recientes
teorías del conflicto, los conflictos
mineros no pueden ser resueltos sino
tan sólo transformados. Los conflictos
socio-ambientales se desprenden de
incompatibilidades entre sistemas
de producción y modos de uso de los
recursos, diferentes concepciones de
desarrollo, diferentes necesidades y
aspiraciones, entre otros aspectos;
no permiten una “resolución” del
conflicto en la que todos los actores se
vean beneficiados. Por tanto, se debe
“transformar” los conflictos, es decir,
trasladarlos a otros escenarios políticos
y sociales, con la finalidad de modificar
las condiciones que los generan o que
permitan gestionarlos para aplacarlos
de manera durable.
4. CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
Bajo la luz del análisis realizado, se
plantean las siguientes conclusiones y
recomendaciones.
• La legislación nacional ha
establecido funciones y
competencias para las diferentes
entidades de los tres niveles del
Estado que las obliga a intervenir
activamente en la solución de este
conflicto ambiental. Sin embargo, la
estructura legislativa ha originado
una inadecuada distribución de
responsabilidades que se refleja
en una incapacidad para plantear
soluciones al respecto.
• La existencia de este conflicto, aún
en su estado de estancamiento,
origina un alto costo económico
para el Estado, que se agrava
considerando además el costo
social que implica el mantener a
una gran población, especialmente
niños, en estado de contaminación.
Las atenciones médicas, la falta de
empleo, los conflictos sociales, la
deficiente educación, la inseguridad,
entre otros aspectos, significan
altos costos para el Estado que bien
ameritarían intervenir con decisión
a efectos de evitarse estos costos.
• La sociedad civil, afectada
directamente, aparentemente
no ha tomado conciencia de la
real situación en la que viven, no
consideran prioritario ocuparse de
este problema. Las razones que
llevan a la población a considerar la
contaminación por plomo como algo
desafortunado pero tolerable merece
un estudio preciso y profundo.
Se debe aclarar que para fines de
este artículo solo se ha observado
las acciones desarticuladas de
demandas, sin llegar a registrar
acciones colectivas más complejas
como movilizaciones sociales.
P•U•N•T•O M•E•D•I•O Revista peruana de análisis, prevención y gestión de conflictos
93
DESDE NUESTRASDIPLOMATURAS
• El Estado no tiene planteado una
clara decisión política para enfrentar
e intervenir en esta problemática.
Al momento, la contaminación por
plomo, no se manifestado a través
de conflictos sociales en etapa de
crisis y su solución no le significará
mayores beneficios políticos.
• Se debiera impulsar y reforzar el
Trabajo del Grupo Técnico Regional
del Plomo ya que se ha constituido (a
pesar de sus limitaciones) en el único
foro multisectorial con presencia
estatal que trabaja el tema. Este
impulso debería significar ir más
allá de elaborar diagnósticos y
proponer recomendaciones, sino
que se orientaría a la ejecución de
acciones concretas, lo cual requerirá
la participación de diversos actores
del sector privado, pública y social, y
la emisión de ciertas normas legales
que faciliten este acción coordinada.
Centro de Análisis y Resolución de ConflictosAv. Paz Soldán 225, 2do piso San Isidro626 7421 - 626 7400 / fax: 626 7412Página web: www.pucp.edu.pe/consensos