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PROYECTOS DE IRRIGACIÓN EN EL PERÚ

SITUACIÓN, ANÁLISIS, Y POLÍTICAS

ARMANDO TEALDO ALBERTI

1995

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN 1

ANTECEDENTES

Cuestiones previas 3

Rendimientos decrecientes 3

Precios 4

Inversiones 6

LOS PROYECTOS DE RIEGO

Descripción general 9

Método de estimación 11

Resultados y análisis 12

Costos no recuperables 15

Tarifa de agua 18

Período de ejecución 20

INVERSIÓN PUBLICA Y PRIVADA

Definiciones generales 22

El caso de las irrigaciones 23

Políticas 24

Ministerio de Agricultura 24

Banco Mundial y los Proyectos Peruanos 25

Construcción y Conclusión de las Inversiones 26

Bienes no comercializables 27

Rol del Estado y subsidios 29

Administración y Operación 31

CONCLUSIONES 34

ANEXO: 38

MARCO TEÓRICO

Mercado mundial: precios, protección y equilibrio 39

Introducción 39

Precios, protección, y equilibrio 43

Productos derivados 46

Precios: pérdidas y excedentes del productor y consumidor 47

Generalidades 47

Efectos indirectos y directos 48

METODOLOGÍA

Método de estimación de las inversiones

Método 54

Resultados 55

Costo de la tarifa de agua

En las inversiones por realizar 57

En las inversiones totales 58

NOTAS 59

INTRODUCCIÓN

En el presente trabajo se hace un análisis introductorio de los principales proyectos de irrigación en el

país y que, actualmente, se encuentran en proceso de ejecución. Un análisis en profundidad de este

problema requeriría de un conjunto de estudios y de recursos económicos que sobrepasan largamente

nuestras posibilidades. Pero en todo caso consideramos que la importancia del tema y, sobre todo, los

costos crecientes producto de posponer definiciones de política ameritan este esfuerzo.

La información utilizada es de carácter agregado, y ello plantea algunos problemas y retos, entre los que

debe destacarse que algunas inversiones incluyen el rubro de la agro-industria, que no se ha podido aislar

de las inversiones totales. Ahora bien, pensamos que estos problemas son mas bien menores, ya que este

tipo de inversión esta incluido en alguno de los proyectos de mayor magnitud y, dado que tienen un

menor peso en la inversión total, la distorsión en los resultados obtenidos sería de un orden menor.

Además habría que señalar que los avances logrados no son claros en alguno de los proyectos, en todo

caso en el estudio se hacen las observaciones correspondientes.

También se han tenido dificultades para descontar, de las inversiones totales, el rubro correspondiente a

la generación de energía. En este caso se ha desarrollado un método para estimar las inversiones que se

pueden imputar a la generación de energía, así como aquellas que se pueden imputar a la superficie

irrigada y la superficie incorporada para la agricultura.

Demás está señalar la importancia del tema, dada la magnitud de los recursos comprometidos, los largos

períodos de maduración de las inversiones en el campo de las irrigaciones, y los igualmente largos

períodos para su ejecución. Pero el ritmo de avance en la ejecución de gran parte de las inversiones ha

sido mas bien muy lento, y se iniciaron nuevas inversiones de magnitud sin haberse concluido otras que

ya mostraban un largo período de ejecución y atraso. De acuerdo a las asignaciones presupuestales de los

últimos años, los proyectos vigentes se concluirían en un período promedio de 30 años, lapso muy largo,

especialmente para un país con problemas agudos de pobreza que requiere de soluciones con resultados

en tiempos menores.

De otro lado, se ha dado un tratamiento mas bien amplio al tema de los precios y su posible evolución

futura. Ello en función a la importancia de los precios en la determinación de la viabilidad económica y

financiera de los proyectos, sobre todo en aquellos que tienen un período de recuperación muy largo,

como es el caso de las irrigaciones.

2

El estudio está dividido en cinco partes. En la primera se expone algunas experiencias en los proyectos

de irrigación de otros países y los problemas que han tenido.

En la segunda parte se describen las principales irrigaciones y se analizan las inversiones por cada uno de

sus componentes (energía, superficie incorporada para uso agrario y superficie mejorada con riego). En

el análisis se han considerado dos puntos vista: el valor de las inversiones por rubro, y el valor de la

tarifa de agua que se tendría que cobrar para recuperar las inversiones.

En la tercera parte se analizan las características que debe tener la inversión publica, tanto en sus

términos generales como en aquellos que son aplicables a los proyectos de irrigación. Especial

tratamiento se ha dado a la discusión de las políticas que se plantean en relación al tema.

En la cuarta parte se presentan las principales conclusiones que se derivan del estudio.

La parte final corresponde al anexo. En él se expone el detalle de las metodologías usadas para los

distintos cálculos, así como los resultados que con ellas se han obtenido. Además se incluyen análisis

teóricos que complementan las explicaciones que se dan en el texto.

3

ANTECEDENTES

Cuestiones previas

No ha sido raro que los proyectos de riego y drenaje tuvieran diversos problemas, ya sea en sus fase de

diseño, ejecución de obras u operación. La experiencia que tiene el Banco Mundial en el financiamiento

de este tipo de proyectos es representativa. En su "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" se señala,

como una de las explicaciones para que los proyectos hallan tenido un pobre desempeño, el que habían

sido muy comunes los defectos de diseño básico como "la transferencia de tecnologías de climas

desérticos a climas tropicales monzónicos".

También se mencionan las frecuentes y decepcionantes experiencias en los proyectos de desarrollo rural

integrado de la década de los 70 e inicio de la de los 80, como consecuencia, entre otros factores, del

exagerado acento puesto en los pormenores de los proyectos durante la evaluación inicial, la tendencia a

seleccionar proyectos complejos y de gran envergadura (que incluían infraestructura de riego), y las

proyecciones muy optimistas de sus resultados. El documento añade que, según el informe Wapenhans,

el Banco tiene un número cada vez mayor de proyectos de infraestructura con resultados deficientes, y

que una de las causas había sido "la tendencia a centrar el proceso de evaluación inicial en la

aprobación de los préstamos, lo cual puede conducir a la estimación al alza de las tasa de

rentabilidad" (sobre estimación de estas tasas). También indica que, a menudo, los proyectos han sido

demasiado complejos, y que en la preparación de los mismos se justificaba prestar mayor atención a los

aspectos de incertidumbre y riesgo.

Con estos proyectos los países contrajeron deudas a largo plazo, y muchos aún no las han cancelado y/o

tienen problemas para el cumplimiento de las obligaciones pactadas. Ello se puede explicar, por lo

menos en parte, en función a los problemas anotados en el párrafo anterior: si los proyectos no generan

los beneficios esperados o, peor aún, no generan beneficios para cubrir los costos de inversión, se

vuelven una carga para el país (que debe pagar la deuda).

Esta situación hubiera sido distinta si el Banco Mundial hubiese sido mas exigente y eficiente. Pero los

gobiernos tampoco lo fueron, y es por eso que las políticas de cambio estructural -propiciadas por el

Banco- proponen una serie de modificaciones en las políticas adoptadas por muchos países,

planteándose, entre otros aspectos, la privatización y/o nuevas estrategias para las empresas y la

inversión pública.

Rendimientos decrecientes

Sin embargo, una de la de las constataciones de importancia, que se señala en el Informe del Banco

Mundial, se refiere a la disminucióni y declinación de la tasa media de rentabilidad económica de los

proyectos de riego y drenaje. Para tal efecto se recalculó la tasa de rendimiento económico una vez

desembolsado el préstamo y terminada la fase de construcción, encontrándose que, para el período

1974-82, los proyectos de riego y drenaje tuvieron una tasa de rentabilidad del 17%, en tanto que en el

período 1983-92 esta disminuyó al 13%. Si bien el Informe alcanza algunas explicaciones sobre ese

4

fenómeno para otro tipo de proyectos con rentabilidad baja y declinante, no es explícito para los

proyectos de riego.

En lo anterior hay que tener en cuenta que el análisis del rendimiento económico considera los costos y

beneficios desde el punto de vista del país en su conjunto. Así, si los inversionistas privados analizan los

proyectos desde una perspectiva individual, el Estado debe analizarlos desde una perspectiva que

abarque a todos los grupos de la sociedad. Para tal efecto se utilizan precios sombra, se consideran los

efectos de arrastre (o multiplicadores) hacia atrás o hacia adelante y las externalidades, se excluyen los

pagos por transferencias, etc. En cambio, el análisis de rentabilidad financiera trata de los costos y

beneficios medidos desde el punto de vista de una empresa (o un organismo)ii.

Normalmente la tasa de rendimiento económica es mayor que la financiera. Para graficar esta situación

podemos tomar la información que da el Informe citado acerca de las tasas medias de rentabilidad de los

proyectos para infraestructura de desarrollo urbano: la tasa de rendimiento económico para el período

1983-92 fue del 23%. En tanto que la tasa financiera para los proyectos que contempla este rubro fue

mucho menor: 9% para agua y saneamiento, 6% para abastecimiento de agua, y 8% para alcantarillado.

Por lo anterior, se puede estimar que la tasa financiera para los proyectos de riego y drenaje sea bastante

menor que el 13%, y ello plantearía problemas para la recuperación de las inversiones a partir del cobro a

los beneficiarios, requiriéndose subsidiar las inversiones.

Pero lo que preocupa mas es que tales inversiones deberían tener beneficios económicos de magnitud

para los países en desarrollo (con rendimientos económicos superiores al 13%) y, porque no, deberían

tener tasas financieras adecuadas que permitan la recuperación de las inversiones (aunque el plazo sea

prolongado). Claro está que si a la baja tasa de rendimiento se le suman los problemas relativos al gran

dimensionamiento de los proyectos, los atrasos en su ejecución, y los sobre costos de las inversiones, el

resultado será decepcionante.

Precios

Por nuestra parte creemos que la disminución de la tasa de rendimiento económico registrada se puede

explicar, en forma importante, por el deterioro de los precios internacionales de los productos agrarios.

Ello debido a que, como se sabe, parte de la práctica para estimar los rendimientos económicos de los

proyectos consiste en basarse en los precios internacionales, ya que se considera que los precios

domésticos de los países pueden estar distorsionados por medidas de política, y por tanto no sirven como

buenos parámetros para asignar los recursos. Por supuesto que lo anterior sería válido si los precios

internacionales no estuvieran distorsionados, y esa situación no se da.

Es así que se toman los precios internacionales para los denominados productos comercializables

(importables o exportables), en tanto que para los precios de los denominados no comercializables se

utilizan otras técnicas. Pero, desde nuestro punto de vista, estos últimos también están relacionados a los

precios internacionales por el efecto sustitución, problema que trataremos posteriormente.

5

Por lo anterior se puede comprender que si se deterioran los precios relativos en el mercado mundial,

también sucederá lo mismo con los que se utilicen para realizar la evaluación económica; y el hecho es

que la gran mayoría de productos agrarios transados en el mercado mundial, especialmente los

alimentos, han tenido un severo deterioro en sus precios en la última década. Ello queda graficado en el

caso peruano: en el período 1980-90 los precios de los productos alimenticios importados han tenido una

severa caída, con una tasa de descenso del orden del 7% anual.

ÍNDICE DE PRECIOS REALES DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS IMPORTADOS ────────────────────────────────────────────────────────────────────

Período Coeficiente de Variabilidad Tasa Anual de Crecimiento ────────────────────────────────────────────────────────────────────

70-80 21.8 NS

80-90 16.1* -7.0 ──────────────────────────────────────────────────────────────────── FUENTE: La información de base utilizada para los cálculos fue "Perú en Números 1991". CUANTO S.A. 1991.

NOTA: El índice de Precios de la fuente se refiere a los precios FOB de los productos alimenticios importados (trigo, maíz, arroz, soya, lácteos y carnes), ponderados

de acuerdo a la estructura de las importaciones de cada año y deflactados por el índice de inflación externa. El asterisco indica que el coeficiente se estimó sobre la

tendencia.

Además se puede destacar que tanto la tasa de deterioro, como la variabilidad (sobre la tendenciaiii

) de

los precios internacionales, son bastante similares a la evolución mostrada por los precios domésticos.

Como se sabe, el mercado mundial está severamente distorsionado por las políticas de protección

aplicadas por los países a sus agriculturas, especialmente los desarrollados (que son los principales

exportadores de alimentos). Situación que ha dado lugar a que sus productos sean colocados a precios

dumpingiv

en el mercado mundial.

Se trata, pues, de un mercado que no permite asignar satisfactoriamente el uso de los recursosv. Esta

situación ha tenido particular importancia en los países que operan en condiciones de mercado abierto y

no han tomado precauciones para protegerse de las distorsiones del mercado internacional: los bajos

precios de los productos agrarios han repercutido en sus economías domésticas, perjudicando a sus

agriculturas y a los proyectos públicos y privados para el desarrollo de este sector.

Para que el lector tenga alguna idea de la magnitud de las distorsiones del mercado mundial, podemos

tomar como referencia las subvenciones que otorgan los países desarrollados a sus productos agrarios.

En 1991 los países de la OCDEvi

transfirieron 320 mil millones de dólares a sus agriculturas, cifra que

representa el 95% del valor agregado generado en la agricultura (en 1992) de los países calificados por el

Banco Mundial como de ingreso bajo (que tienen una población de 3191 millones, y concentran un 50%

de la población mundial). Se estima que el 50% de esa transferencia fue el subsidio al productor. En

promedio cada agricultor recibió 16000 dólares de subvención, cifra que representa unas 6 veces el

producto bruto interno por trabajador del Perúvii

, o mas de 20 veces el producto agrario por trabajador.

Estas cifras alcanzaron los 38000 dólares en Noruega, 13000 en la Unión Europea, y 22000 en USA.

6

De otro lado, según la OCDE, los productores de sus países recibieron un 78% de sobreprecio por sus

productos respecto a los precios internacionales. Este porcentaje fue algo mas de un 400% en Noruega,

de 167% en Japón, 94% en la Unión Europea, y 39% en USA. Sin embargo, las mayores distorsiones se

registran en los productos agrícolas (trigo, cereales secundarios, arroz, oleaginosas y azúcar), en donde el

promedio de sobreprecio fue el 95%. En Noruega fue un 500%, en Japón el 400%, en la Unión Europea

el 131% y en USA el 33% (Ver Anexo).

Inversiones

Como se comprenderá, los precios también afectan los niveles producción y de inversión privada en la

agricultura. Sin embargo su efecto se hace sentir en el largo plazo, y hay estudios que sugieren que las

elasticidades de largo plazo respecto a la producción pueden tener valores altos (similares o superiores a

la unidad). Así, para el caso de México, las investigaciones indican que el congelamiento de los precios

agrícolas entre 1963-73 provocó el estancamiento de la inversión privada canalizada al sector (sólo

creció en 1% anual). A su vez, la baja tasa de inversión estaría explicando el pobre desenvolvimiento de

la agricultura entre 1965-75 (a una tasa inferior al 2% anual), a pesar de los apoyos estatales a este sector

y el alto crecimiento de la inversión pública (10% anual).

Para la India y Taiwán, varios estudios sugieren que la elasticidad agregada respecto al precio (en el

largo plazo) es cercana o superior a la unidad. Estos resultados son contrarios a las hipótesis que afirman

que el sector tiene una baja elasticidad de respuesta a los preciosviii

.

También es pertinente señalar que un análisis comparativo de 69 países en desarrollo, para el período

1970-79, sugiere que sólo los efectos del crecimiento agrícola sobre la productividad económica global

explicaban el 75% del crecimiento totalix

. Así mismo, varios estudios sobre la agricultura argentina

indican que los precios relativos tendrían un efecto importante sobre el desarrollo de la agricultura y el

crecimiento económico de ese país.

Lo anterior no hace mas que reflejar la importancia que tiene la agricultura en el crecimiento de los

países menos desarrollados, y e impacto que tienen los precios relativos sobre la agricultura y la

inversión en este sector.

Sin embargo, no está demás insistir sobre la importancia que tienen los proyectos de infraestructura para

riego. Los casos de Indonesia y Malasia pueden servir como ejemplo. Los gobiernos de estos países, a

partir de la década de los 70, dieron prioridad a políticas que permitieran equilibrar el desarrollo regional

y reducir la pobrezax. Para lo cual el gasto público en infraestructura se orientó a las zonas rurales, en

particular para proyectos de transporte y riego. Un estudio para Malasia (del Banco Mundial) encontró

que los programas gubernamentales, dirigidos a incrementar la productividad de la tierra, habían sido un

factor fundamental en el extraordinario avance para disminuir la pobreza rural, destacándose la

importancia que tuvo el desarrollo de la infraestructura vial y de riego en las zonas rurales. La pobreza en

este país disminuyó sensiblemente: en el año 1973 afectaba al 55% de la población, en tanto que para

1989 el índice cayó al 19%.

7

Para el caso de Indonesia, la información disponible permite afirmar que los precios relativos de los

productos agrarios se deterioraron entre los años 1970-76, pero en el período 1976-87 se recuperaron. Un

estudio señalaxi

que el cambio tecnológico en ese país ha sido significativo y, a diferencia de la literatura

que considera al sector agrario como tecnológicamente estancado, sesgado hacia la agricultura. Se estima

que casi todo el cambio tecnológico en la agricultura estuvo asociado con programas gubernamentales

(BIMAS e INSUS) dedicados a la investigación y extensión, y que comprendían insumos subsidiados y

crédito. El estudio agrega que la acumulación de capital por trabajador agrario tiene efectos

multiplicadores (o de arrastre), mediante la creación de nuevas oportunidades de trabajo fuera de la

agricultura. Añade que el mecanismo de ajuste sería a través de la atracción (por mejores ingresos) de los

trabajadores rurales para ocuparse en otras áreas de la economía, en lugar de ser por medio de la

expulsión (forzados por los bajos ingresos rurales); y que el proceso iría acompañado por una continua

reducción de la pobreza, especialmente en las áreas rurales.

Pero el hallazgo mas importante del estudio radica en la explicación de la disminución de la contribución

de la agricultura al Producto Bruto Interno, y la poca importancia que tendría la declinación de los

precios relativos agrarios (mas bien hubo recuperación en la última década) en el proceso de Indonesia,

en donde el efecto acumulación de capital ha sido determinantexii

. Hay que considerar que este país tuvo

una tasa de crecimiento anual del producto interno del 7% entre los años 1965-90, que la tasa de

crecimiento del producto agrícola fue de 4.3%, y que la agricultura paso de un 56% del producto

nacional en 1965 a un 22% en 1990. En el Perú, en cambio, el descenso de la participación del producto

agrario, de un 17% en el año 1972 a un 5% a inicio de la década de los 90, se puede atribuir, casi

exclusivamente, al descenso de los precios relativos en la agricultura.

8

LOS PROYECTOS DE RIEGO EN EL PERÚ

Descripción general

Las inversiones en los principales proyectos de infraestructura riego del sector agrario tienen,

básicamente, tres componentes: a) las inversiones relacionadas a la incorporación de tierras agrícolas, b)

las inversiones relacionadas al mejoramiento del riego, y c) las inversiones relacionadas a la generación

de energía eléctrica.

Once son los principales proyectos hidro-energéticos que se vienen desarrollando en el Perú. La

inversión total por proyecto varía desde los 140 millones de US $, hasta los 2474 millones de US $, y

tres proyectos sobrepasan los mil millones de US $: Majes (2474 millones), Chavimochic (2134

millones) y Olmos (1180 millones). El total de la inversión comprometida alcanza los 9 mil millones y

medio de US $.

CUADRO No 1

═════════════════════════════════════════════════════════════

Proyecto Inversión Hectáreas Generación

Total %* Incorp. Mejor. Energía (Mw)

(Ip) (Hip) (Hmp) (Ep) ─────────────────────────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 636.76 1.3 36000 12000 105.0

Chira-Piura 828.03 72.2 44864 74380 16.6

Jequetepeque-Zaña 564.37 42.1 16400 49600 86.0

Olmos 1180.00 27.1 99000 13000 125.0

Tinajones 522.00 86000 875.0

Chavimochic 2134.00 26.3 54232 93741 68.5

Chinecas 140.00 25.6 14450 29770 2.5

Majes 2474.00 29.5 57000 5410 656.0

Pasto Grande 280.20 19.7 6687 2617 50.0

Tacna 579.38 11.5 7210 14043 49.0

Río Cachi 204.16 39.1 10465 6970 -- ─────────────────────────────────────────────────────────────

TOTAL 9542.19 432308 301531 2033.6 ═════════════════════════════════════════════════════════════

Nota: La inversión total está dada en millones de US Dólares.

* inversión ejecutada con respecto a la inversión total.

Fuente: INADE.

Tomado de "Perú Económico" Vol. XVII No 7 julio 1994.

Además de los grandes montos de inversión requeridos en muchos de los proyectos en actual ejecución,

varios de ellos tienen períodos muy largos de maduración, o han sufrido considerables atrasos. Ejemplo

9

de ello son el proyecto Majes y, en menor intensidad (por el avance en su ejecución) el de Chira-Piura,

que han estado construyéndose por mas de dos décadas.

A excepción de Chira-Piura, la inversión ejecutada (considerando la presupuestada para 1994) no

sobrepasa el 50% de la inversión total, y el promedio se sitúan alrededor del tercio de la inversión total,

faltando invertir algo mas de 6 mil millones de US $xiii

. Esta última cifra representa casi un 30% del

producto bruto interno, algo mas de 1.5 veces la inversión interna bruta anual, mas de 8 veces la

inversión pública (si la inversión pública se destinara sólo a estos proyectos, se concluirían en un plazo

mayor a los 8 años), y unas 4 veces el producto bruto agrarioxiv

. Se trata pues de una cifra de

consideración.

Muchos de los proyectos, con niveles altos de inversión, han sido financiados con deuda externa; y la

inversión por realizar representa casi dos veces las exportaciones del país del año 1992xv

.

Las asignaciones presupuestales representan una pequeña parte de la inversión por ejecutar. Si se

mantuvieran estas asignaciones, los proyectos se concluirían en períodos que van de los 6 años (en el

mejor de los casos) a casi los 100 años (en el peor de los casos), situándose el promedio en los 27 años.

CUADRO No 2

════════════════════════════════════════════════════════════════════

Proyecto Inversión Inversión por Presupuesto %

Ejec. (1) Ejecutar (2) 1994 (3) (4) (3/2) ────────────────────────────────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 8.15 628.61 6.65 2.3 1.1

Chira -Piura 598.00 230.03 23.46 75.1 10.2

Jequetepeque-Zaña 237.70 326.67 8.59 43.6 2.6

Olmos 320.00 860.00 28.66 29.5 3.3

Chavimochic 560.25 1573.75 61.11 29.1 3.9

Chinecas 35.90 104.10 11.35 33.8 10.9

Majes 730.42 1743.58 26.72 30.6 1.5

Pasto Grande 55.19 225.01 27.09 29.4 12.0

Tacna 66.73 512.65 19.22 14.8 3.7

Río Cachi 79.80 124.36 20.57 49.1 16.5

TOTAL 2692.14 6328.76 233.42 32.4 3.7 ════════════════════════════════════════════════════════════════════

Notas: La inversión total está dada en millones de US Dólares.

(4)=(1+3)/(1+2).

Según se señala en el Reporte No 10605-PExvi

del Banco Mundial, los altos costos de los proyectos

fueron acompañados por dificultades en la obtención del financiamiento de la contraparte

gubernamental, lo que dio lugar al retraso de las construcciones. Además, indica que uno de los peores

10

esquemas, tomando en consideración las elevadas inversiones y los atrasos en la ejecución de los

proyectos, ha sido el de Majes, con costos superiores a los 20 mil US $ por hectárea (tierras irrigadas de

similar calidad ubicadas en las vecindades se venden a 5 o 6 mil US $ por hectárea), y ha estado

construyéndose por mas de 20 años. Según el informe, aún después de deducir la proporción de los

costos atribuibles a otras actividades, como la generación de energía, es imposible esperar que los

agricultores paguen todos los costos de dicho proyecto. El tema lo analizamos mas adelante, sólo

adelantamos que los costos por hectárea, según nuestras estimaciones, son mucho menores.

Método de estimación de las inversiones

Normalmente es difícil desagregar la inversión para cada uno de los principales rubros que comprenden

los proyectos: cuanto de la inversión se orienta a la incorporación de tierras, cuanto al mejoramiento y

cuanto a la generación de energía. Pero para analizar cada uno de los proyectos, y establecer políticas

apropiadas, conviene tener una idea aproximada sobre los costos por cada uno de los principales rubros

involucrados: inversión por hectárea ha incorporarse y/o mejorarse, e inversión por unidad de energía

eléctrica a producirse.

Lo anterior puede lograrse mediante el análisis de los proyectos en actual ejecución. Así, se puede

estimar la inversión promedio por cada rubro: la inversión por hectárea incorporada, la inversión por

hectárea mejorada, y la inversión por unidad de energía generada (megawatio por ejemplo). La suma de

los promedios multiplicados por sus respectivas medidas físicas (por ejemplo la inversión promedio para

una hectárea mejorada multiplicada por el número de hectáreas que mejorará el proyecto) dará como

resultado la inversión total (los detalles técnicos del método se tratan en el acápite Metodología del

Anexo).

Pero las inversiones en cada proyecto no necesariamente deben ajustarse a los promedios estimados. De

acuerdo a sus características particulares, las inversiones pueden ser mayores o menores a los promedios.

Estas diferencias son consecuencia de las características particulares de cada proyecto: construcción y/o

extensión de los túneles, extensión de los canales principales o secundarios, etc.

De este modo, si estimamos la inversión total tomando como parámetros de medida a los promedios,

habrá una diferencia respecto al total que se consigna en un proyecto. A esta diferencia la

denominaremos inversión diferencial. Si la inversión total consignada es menor que la estimada de

acuerdo a los promedios (inversión diferencial negativa) habrá un "ahorro", en caso contrario se tendrá

una "inversión adicional".

De otro lado, también podemos tomar como parámetro de referencia la recuperación de las inversiones.

La recuperación de aquellas relacionadas a la agricultura tendrían dos fuentes: a) la venta de las tierras

incorporadas (las que serán mejoradas con riego tienen propietario) y, b) el cobro de la tarifa de agua.

Como se puede observar, la primera fuente está directamente relacionada a la superficie a incorporarse,

mientras que la segunda a la superficie total, ya sea esta incorporada o mejorada. Como es evidente, la

recuperación para la energía estará en función de la producción y la tarifa respectiva.

11

Por lo anterior, también podemos calcular la inversión total considerando las inversiones promedio por

hectárea incorporada, por hectárea regada (tanto para la superficie incorporada como para aquella en la

que se mejorará el riego) y, como en la ocasión anterior, la inversión promedio por unidad de energía

generada. Con este método el costo promedio por hectárea incorporada tiene un sólo componente (la

inversión para la incorporación propiamente dicha), mientras que la inversión para riego tiene dos: la

superficie mejorada y la superficie incorporada.

En resumen se proponen dos métodos. En el primero se consideran la inversión promedio para

incorporar y regar una hectárea, la inversión promedio para abastecer con agua una hectárea mejorada, y

la inversión promedio por unidad de energía generada. A diferencia de este método, en el segundo se

considera la inversión promedio sólo para la incorporación de una hectárea, la inversión promedio para

regar una hectárea (incorporada y/o mejorada), además de la inversión promedio por unidad de energía.

Ambos métodos descritos serán utilizados en el análisis que hacemos a continuación.

Resultados y análisis

Si aplicamos el primer método a la información del Cuadro No 1 (ver la relación (2) de Metodología en

el Anexo), se puede estimar en unos 4720 US $ Dólares la inversión promedio para mejorar una

hectárea

-

(Cm), en 7670 US $ Dólares la inversión promedio para incorporar

-

una hectárea (Ci), y en 3 millones 50 mil US $ Dólares la inversión

-

promedio (Ce) para generar un mega watio de electricidad.

De acuerdo al segundo método de estimación, también se puede estimar en 2950 US $ Dólares la

inversión neta para incorporar una Ha, descontada la inversión para el riego; mientras que esta última

tiene un valor de 4720 US $ Dólares por hectárea.

Estas cifras se pueden utilizar para calcular la inversión por cada componente de un proyecto (riego,

incorporación, y energía), y estimar la inversión (o ahorro) diferencial (Cp), situación que permitirá

compararlos:

12

CUADRO No 3

═════════════════════════════════════════════

Proyecto Inversión diferencial* %

+

(Cp) ─────────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes -16.7 -2.6

Chira-Piura 81.8 9.8

Jequetepeque-Zaña -58.3 -10.3

Olmos -22.6 -1.9

Tinajones -2809.5 -538.2

Chavimochic 1066.0 49.9

Chinecas -119.1 -85.1

Majes 8.1 0.3

Pasto Grande 63.9 22.8

Tacna 308.1 53.2

Río Cachi 90.9 44.6 ═════════════════════════════════════════════

*Millones US $ Dólares.

+Porcentaje de la inversión diferencial respecto

a la inversión total (Cuadro No 1).

Los signos negativos representan ahorro.

Como se puede observar en el Cuadro No 3, existen disparidades notables en las inversiones

diferenciales de los distintos proyectos. En Chavimochic, Río Cachi y Tacna, las inversiones

diferenciales se acercan o sobrepasan en un 50% a las inversiones calculadas con respecto a los valores

promedio. En cambio Tinajonesxvii

y Chinecas, son proyectos con ahorros significativos.

Una idea mas clara se tendría si se pudiera observar las desigualdades que existen entre las inversiones

por hectárea, mejorada o incorporada, y las inversiones por unidad de energía en cada uno de los

proyectos. Para aproximarnos a este cálculo podemos prorratear las inversiones diferenciales de acuerdo

al peso que tienen las inversiones para cada rubro (mejoramiento del riego, incorporación de superficie

agrícola y generación de energía) en la inversión total calculada de acuerdo a los costos promediosxviii

.

Las inversiones por cada rubro serían:

13

CUADRO No 4 ════════════════════════════════════════════════════════════

Proyecto Inversión por Ha. Inversión por Mw

Incorporada Riego (miles US $) ────────────────────────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 2870 4600 2980

Chira-Piura 3270 5240 3390

Jequetepeque-Zaña 2670 4280 2770

Olmos 2890 4630 3000

Tinajones 1150 -- 480

Chavimochic 5890 9440 6100

Chinecas 1590 2550 1650

Majes 2960 4740 3060

Pasto Grande 3820 6120 3950

Tacna 6280 10090 6520

Río Cachi 5320 8520 -- ════════════════════════════════════════════════════════════

De acuerdo al cuadro anterior, las inversiones mas altas por hectárea regada e incorporada

corresponderían a los proyectos Tacna, Chavimochic y Río Cachi (114%, 100% y 80% mas altas que la

inversión promedio, respectivamente). Las inversiones mas bajas pertenecerían a los proyectos

Tinajones, Chinecas y Jequetepeque-Zaña (24%, 54% y 91% del valor de la inversión promedio). En

tanto que Puyango-Tumbes, Olmos, Majes y Chira-Piura se sitúan alrededor de la inversión promedio.

Otra alternativa de análisis está dada por la estimación de las inversiones considerando sólo la superficie

a incorporar y mejorar. Para ello se puede descontar, de las inversiones totales, aquellas que están

relacionadas a la generación de energía (de acuerdo al costo promedio estimado por unidad de energía).

Una vez recalculadas las inversiones, la inversión diferencial se puede prorratear entre las hectáreas a

mejorar e incorporar, siguiendo el método que se explicara en párrafos anterioresxix

.

En este caso se tienen los siguientes resultados:

14

CUADRO No 5 ════════════════════════════════════════

Proyecto Inversión por Ha.

Incorporada Riego ────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 2800 4490

Chira-Piura 3300 5280

Jequetepeque-Zaña 2470 3960

Olmos 2870 4590

Chavimochic 6610 10590

Chinecas 1550 2490

Majes 3000 4810

Pasto Grande 5910 9460

Tacna 10420 16690

Río Cachi 5320 8520 ════════════════════════════════════════

Las diferencias mas notables, en relación al cuadro anterior, se dan en los proyectos Pasto Grande,

Chavimochic y Tacna, con montos muy elevados de inversión por hectárea regada o incorporada. En

estos proyectos la inversión es, respectivamente, el 200%, 224% y 350% superior a la inversión

promedio.

El caso de Tinajones es particular, como la inversión por energía justificaría la inversión total, la

inversión para la incorporación de superficie es negativa; razón por la cual se han excluido los resultados

para el proyecto en este y los cuadros siguientes.

Lo que hasta acá se ha analizado ha permitido observar las inversiones totales por cada uno de sus

principales rubros. Se ha advertido que en determinados proyectos estas son muy elevadas, lo que

pondría en cuestión su rentabilidad. Pero también se ha observado que hay diversos grados de avance en

la inversión ejecutada, desde un 2% a un 75% (Cuadro No 2), situándose el promedio en un 32% de

ejecución. Ahora bien, cabe preguntarse si es conveniente seguir dedicando recursos para la continuación

de algunos proyectos o, en caso contrario, posponer su ejecución. Para decidir sobre estas alternativas se

puede recurrir al concepto de los "costos no recuperables", tema que seguidamente analizamos.

Costos no recuperables

En sus términos mas amplios, las inversiones incluyen los costos que se realizan antes de haberse

evaluado un proyecto. Estas inversiones normalmente se denominan "costos no recuperables", y se

caracterizan por que no se pueden evitar (se consideran como fondo perdido). Para efectos de decidir si

se ejecuta, o financia un proyecto, sólo interesan los costos que pueden evitarse (excluidos, por tanto, los

costos no recuperables). Sobre esa base se evalúan los proyectos.

En el caso particular que analizamos, dada la magnitud de los montos comprometidos, el actual grado de

avance en las construcciones, y los resultados obtenidos, interesaría tener idea acerca de si los proyectos

15

deben continuarse o posponerse. Para ello se puede utilizar el concepto de los "costos no recuperables":

para decidir el futuro de los proyectos en actual ejecución sólo interesan los costos que pueden evitarse

(y no las inversiones ya realizadas). Puesto de otro modo, si el beneficio de un proyecto no es superior a

la inversión que falta ejecutar, el proyecto no es viable.

El tema lo abordaremos considerando la inversión que restaría por ejecutar, las hectáreas que quedarían

por incorporar o mejorar con riego, y la energía que restaría por generar. La información de base se

presenta en el Cuadro No 6.

CUADRO No 6 ════════════════════════════════════════════════════════════════════

Proyecto Inversión por Hectáreas Energía por

Ejecutar por Mejor. por Incorp. Generar (Mw) ────────────────────────────────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 621.96 2000 36000 105.0

Chira -Piura 206.54 32830 39714

Jequetepeque-Zaña 318.02 13600 11400 86.0

Olmos 831.34 13000 99000 125.0

Chavimochic 1512.64 75841 34232 61.0

Chinecas 92.75 22570 8646 2.5

Majes 1716.86 5410 45000 656.0

Pasto Grande 197.92 1517 6687 50.0

Tacna 493.43 43 7210 49.0

Río Cachi 103.79 6970 10465 -- ════════════════════════════════════════════════════════════════════

Nota: La inversión por ejecutar está dada en millones de US Dólares.

Fuente de la información "Perú Económico", op cit. Procesamiento CEDEP.

Para el análisis que sigue sólo consideraremos las inversiones relacionadas a la superficie agrícola. Para

tal efecto se descontará, de las inversiones por ejecutar, aquellas correspondientes a la energía

(calculadas en base al costo promedio antes hallado). Además, al igual que los casos anteriores, con la

nueva información se estimará la inversión promedio y las inversiones diferenciales. En base a ello se

prorrateará las inversiones diferenciales entre los montos de inversión para mejoramiento de riego y para

la incorporación de superficie agrícola, siguiendo el método que se explicara en párrafos anteriores. Los

resultados obtenidos se presenta en el Cuadro No 7.

Como se puede observar, la inversión promedio por hectárea incorporada prácticamente se mantiene, y

la inversión por hectárea en la que se mejorará el riego desciende a 1330 US $ (ver Anexo).

16

CUADRO No 7

════════════════════════════════════════

Proyecto Inversión por Ha.

Incorporada* Riego

────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 5720 2510

Chira-Piura 2900 1270

Jequetepeque-Zaña 2480 1090

Olmos 3030 1330

Chavimochic 16060 7060

Chinecas 3810 1670

Majes -4260 -1870

Pasto Grande 4400 1930

Tacna 33070 14530

Río Cachi 5730 2520 ════════════════════════════════════════

* Incluye inversión por riego

En el caso de Majes la inversión por hectárea resulta negativa. Ello se debe a que la inversión por

realizar en energía, conforme al monto promedio estimado, resulta ser mayor a la inversión total que

quedaría por ejecutar. Estos resultados sugieren que las inversiones por realizar se podrían pagar con la

energía que se genere.

El resto de proyectos se sitúan dentro de tres categorías:

a) Proyectos con inversiones bajas por hectárea incorporada o regada (menos de 2000 dólares por

hectárea regada), como son Chira-Piura, Jequetepeque-Zaña, Olmos, Chinecas y Pasto Grande.

b) Proyectos con inversiones medias por hectárea (alrededor de 2500 dólares por hectárea regada), como

son Puyango-Tumbes y Río Cachi.

c) Proyectos con inversiones por realizar muy elevadas, como Chavimochic (con 7060 dólares por

hectárea regada) y Tacna (con 14530 dólares por hectárea regada).

Esta situación se mantiene si tomamos como parámetro de comparación el cociente que resulta de dividir

las inversiones que faltan por realizar y las inversiones totales (descontadas los costos de energía),

multiplicado por la inversión por Ha (incorporación y riego) estimada en el Cuadro No 5. El resultado de

estos cálculos nos permiten tener una idea de las inversiones que faltan realizar en relación a la inversión

original:

17

CUADRO No 8

════════════════════════════════════════

Proyecto Inversión por Ha.

Incorporada Riego ────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 2670 4280

Chira-Piura 880 1400

Jequetepeque-Zaña 450 730

Olmos 1620 2590

Chavimochic 4550 7290

Chinecas 1000 1600

Majes -1820 -2920

Pasto Grande 2100 3360

Tacna 8330 13350

Río Cachi 2700 4330 ════════════════════════════════════════

En este caso las inversiones por Ha regada de la categoría a) se sitúan alrededor (o menos) de 3000 US $

Dólares, las de la categoría b) alrededor de los 4000, y las de la c) en 7290 (Chavimochic) y en 13350

(Tacna).

Tarifa de agua

En los párrafos anteriores se han analizado las inversiones por hectárea incorporada y regada, ya sea

considerando el monto total de las inversiones o la porción que quedaría por ejecutar. Una apreciación

complementaria de la situación de los proyectos se puede lograr estimando el valor de la tarifa de agua

que permite recuperar las inversiones que faltan ejecutar (por falta de información hemos excluido los

costos de mantenimiento y operación).

Para ello vamos a descontar la inversión imputable a la energía (de acuerdo al costo promedio hallado).

Además vamos a suponer: a) que las inversiones por realizar se efectuarán en 5 años1, y con montos

uniformes; b) que las superficie que falta por incorporar se venderá a 4000 US $ por Ha en el sexto año;

c) que la vida útil de los proyectos es de 30 años; d) que la tarifa por agua se cobraría a partir del sexto

año; e) que no hay valor residual; y f) que la tasa de descuento es 10% (ver Anexo).

En tales circunstancias, el valor de la tarifa que hace que las inversiones igualen a los ingresos (valor

actual neto cero) se presenta en el Cuadro No 9.

1En párrafos posteriores se considera un período de 10 años.

18

CUADRO No 9

═══════════════════════════════════

Tarifa/Ha/Año (Dólares)

Proyecto T.D. 10% ───────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 658

Chira-Piura 158

Jequetepeque-Zaña 111

Olmos 178

Chavimochic 1433

Chinecas 245

Majes

Pasto Grande 398

Tacna 5727

Río Cachi 537 ═══════════════════════════════════

T.D. es la tasa de descuento

Como se comprenderá, la tarifa puede variar si se considera el volumen de agua que demanda cada

cultivo (los cálculos realizados corresponden a una tarifa anual por hectárea). Como elemento

comparativo supondremos que se sembrará un solo cultivo, y las cifras del Cuadro No 9 se pueden

comparar con la tarifa de riego proveniente de agua de pozo que se cobra en Ica. Esta tarifa es elevada

(por los costos involucrados), y tiene un valor equivalente a los 570 US $ por hectárea de algodónxx

.

Si la tarifa a cobrarse fuera esa (570 US $), los proyectos de la categoría (a) -Chira-Piura,

Jequetepeque-Zaña, Olmos, Chinecas y Pasto Grande-xxi

recuperan las inversiones por ejecutar, y queda

un remanente apreciable para cubrir los costos de operación y mantenimiento. Los proyectos de la

categoría (b) podrían pagar la inversión por ejecutar, pero no los costos de operación y mantenimiento.

En cambio Tacna y Chavimochic, del grupo (c), tendrían serios problemas: no podrían siquiera pagar la

inversión por ejecutar.

Situación similar se presenta si se considera que, con otros cultivos, el mejoramiento del riego permite

obtener dos cosechas al año, ya que las tarifas del cuadro se refieren a una hectárea y a un año.

Hay que anotar que la tarifa estimada en el cuadro no considera los costos de operación y

mantenimiento. Si se incluyeran, la situación de los proyectos empeoraría.

De otro lado, es de destacarse que el monto de las inversiones por ejecutar en los proyectos de la tercera

categoría es considerable, alcanzando los 2000 millones de US $. En el caso de los proyectos de la

primera categoría estas inversiones alcanzan los 1647 millones, y en los de la segunda categoría los 726

millones de US $xxii

.

Si en lugar de la inversión que falta por ejecutar se hubiera considerado la inversión total, la tarifa de

aguaxxiii

que iguala las inversiones sería mucho mas elevada para los casos de Chira-Piura,

Jequetepeque-Zaña, Olmos, Pasto Grande y Río Cachi (entre 2 y 4 veces superiores), los mismos que

19

registran un mayor grado de ejecución. Pero la tarifa sería mucho menor en Tacna (43% inferior). Ello

posiblemente se deba a que las inversiones realizadas (algo mas de 10% de la inversión total) han

permitido mejorar casi toda la superficie que contemplaba el proyecto. En cambio Puyango-Tumbes,

Chavimochic y Chinecas, no muestran mayores variaciones.

Período de ejecución

Hay que tener en cuenta que los beneficios netos (de los costos) disminuyen cuanto mas largo se hace el

período de ejecución. Si las inversiones se programan (y evalúan) para realizarse en un tiempo

determinado, y la ejecución toma un tiempo mas largo que el previsto, la rentabilidad y los beneficios

serán menores que los programados, tanto menores cuanto mas largo sea el período de ejecución.

Para tener idea de tal situación, podemos reestimar las tarifas considerando un período de 10 años para

realizar las inversiones que faltan ejecutar (en lugar de los 5 años que utilizamos anteriormente). En este

caso las tarifas estimadas en el Cuadro No 9 se incrementan sustancialmente en porcentajes que oscilan

entre un 33% (Chavimochic y Tacna) a un 89% (Olmos). Estos resultados son mas desalentadores si

consideramos que el actual ritmo de ejecución de los proyectos determinaría que se concluyan en casi 30

años (además de que muchos de ellos se vienen ejecutando durante un período de tiempo bastante largo).

Cabe, pues, preguntarse si no es mas conveniente concentrar los escasos recursos que se disponen para

finalizar, en tiempos adecuados, aquellos proyectos que muestren mayores rendimientos, tomando como

referencia las inversiones por ejecutar y los beneficios económicos y sociales que se generarían en las

actuales circunstancias. Pero si los proyectos no pueden generar beneficios que permitan compensar las

inversiones que faltan por ejecutar, también cabe preguntarse si deben ser continuados.

Para tener una idea mas concreta sobre el tema, y tomar decisiones al respecto, se deberían volver a

estimar los beneficios privados y económicos (sociales) de los proyectos en ejecución, y evaluarlos bajo

las actuales circunstancias. Los beneficios privados darán los elementos de juicio para saber si los

beneficiarios (o usuarios) de los proyectos podrán pagar las inversiones, y los beneficios sociales los

elementos de juicio sobre la conveniencia para que el Estado continúe con las inversiones por

ejecutarxxiv

. Si estos últimos son positivos y los primeros indican que los beneficiarios no podrían pagar

la inversión, sería necesario subsidiarxxv

.

La tarea de volver a evaluar los proyectos requiere tiempo, conocimiento especializado, y recursos

financieros. Pero los beneficios que puede redituar el trabajo serán significativos, dado el elevado monto

de las inversiones que quedan por ejecutar.

Finalmente cabe señalar que, a pesar de la importancia que tiene el análisis beneficio-costo como

instrumento que coadyuva en la toma de decisiones respecto a las inversiones, el Ministerio de

Agricultura parece no dar la atención que merece el tema (problema mas agudo si se considera la

magnitud de las inversiones y los recursos que utilizan). Así, en la evaluación de los proyectos para

rehabilitar riego, sólo se asigna un peso de 2.5% al incremento del beneficio neto. El grueso de la

evaluación depende de criterios como el tipo de cultivo, su destino, esquema de localización, costo por

hectárea, etcxxvi

.

20

IRRIGACIONES: INVERSIÓN PUBLICA Y PRIVADA

Definiciones generales

Una de las primeras preguntas que surgen respecto al sector público (sobre todo en los últimos años,

como consecuencia de las políticas de cambio estructural), está relacionada al porqué el Estado debe

intervenir en el mercado. Como se sostiene, la respuesta viene dada por el lado de las distorsiones que se

pueden presentar en la asignación de los recursos en una economía de mercado libre ("fallas del

mercado"). Estas distorsiones están relacionadas a los problemas que resultan de los denominados bienes

públicos, de las externalidades, de los monopolios naturales, y de las inversiones no recuperables. A ello

se añade la redistribución del ingreso (por ejemplo programas de transferencia, educación, u

obligaciones de servicio público), en caso que el mercado no ajuste la distribución de acuerdo a nociones

básicas de equidadxxvii

.

Se define a un bien público como aquel que no es "exclusivo" y no es "rival". Un bien, o servicio, no es

exclusivo cuando al consumidor no se lo puede apartar de su uso (por ejemplo el alumbrado público).

El segundo concepto se refiere a que el consumo del bien, o servicio, por un usuario no disminuye la

oferta disponible para los demás usuarios o consumidores. En cambio, en un bien privado (rival) se

puede excluir a los consumidores (a través del precio), estos pueden consumir distintas cantidades, y su

consumo disminuye la oferta para otros demandantes.

Los monopolios naturales se originan cuando el costo para producir un bien disminuye conforme

aumenta la producciónxxviii

. Los monopolios naturales pueden convertirse en monopolios reales si se

realizan inversiones privadas en esas áreas. Por ello es necesario la intervención del Estado para prevenir

la formación de monopolios reales, y/o para asegurar una mejor eficiencia económica en la

determinación de los precios de los bienes o servicios en caso estos últimos se den.

Las inversiones no recuperables se refieren, en este caso, a aquellas en las que la mayor parte de sus

componentes no pueden convertirse a usos distintos de los que fueron diseñados, o no se pueden

trasladar de lugar (por ejemplo las tuberías de suministro de agua). Para una empresa privada es mas

fácil invertir en rubros en los que las inversiones no recuperables tienen una dimensión menor. Sin

embargo, y dada la magnitud de los costos fijos que puede involucrar, este tipo de inversiones son una

posible fuente de monopolio natural.

Las externalidades se refieren a los costos, o beneficios, que no son cobrados, o pagados, por aquellos

que realizan una transacción comercial, y por lo tanto no forman parte de la composición de la demanda

o de la oferta. Ejemplo de ello es la contaminación ambiental que causa una fábrica, y los daños que

origina a grupos que no consumen ni producen el bien cuya fabricación genera la contaminación.

El caso de las irrigaciones

En base a los conceptos anteriores se pueden analizar las características de las inversiones en

irrigaciones, para así poder diseñar lineamientos de política para la intervención estatal.

21

Respecto a si una irrigación (mas precisamente el agua que será distribuida para el riego) constituye un

bien público o privado, se puede señalar que el bien producido es excluible y rival, acercándose mas a la

categoría de bien privado. Sin embargo, si se divide la propiedad de la infraestructura en reservorio,

canales primarios y secundarios por un lado, y en red terciaria (hasta llegar a las explotaciones agrícolas)

por otro, se puede observar que en la primera el bien deja de ser rival (solo se tendría uno o pocos

usuarios que tienen la propiedad y la administración de la red terciaria), aunque mantendría

características de bien excluible (a través de las tarifas se puede inducir a que el usuario final, por el

elevado costo, deje de consumir o consuma menos el bien)xxix

. En el caso de las redes terciarias, el bien

seguiría siendo excluible y rival (acercándose a un bien de tipo privado).

En relación a si una irrigación constituye un monopolio natural, todo indica que lo es: el costo promedio

debe descender en tanto se abastece mas agua. Ello es así ya que se estima que el costo fijo debe

predominar sobre el variable, por tanto a mayor producción (uso de agua) menor costo unitario. Cabe

señalar que el costo promedio total es la suma de los costos fijos de construcción de la infraestructura

(que, como se vio en acápites anteriores, tiene montos elevadosxxx

, y es un componente preponderante

del costo), así como de los costos fijos de operación y mantenimiento, promediados en relación a la

cantidad de agua abastecida, suma a la que hay que adicionar el costo marginal.

Si dividimos la propiedad, como lo hicimos anteriormente, la posición de monopolio natural de las

irrigaciones se hace mas marcada para el caso de la represa con los canales primarios y secundarios. En

cambio se atenúa para el caso de la red terciaria, ya que en esta última las inversiones serían menores y

los costos marginales mayores.

Por el lado de las denominadas inversiones no recuperables, es fácil observar que estas constituyen gran

parte de las inversiones totales. Ello, como se vio, plantea dos problemas: por un lado menores

incentivos para la participación privada en inversiones de esta naturaleza y, por otro, si estas últimas se

dan, la conversión de un monopolio natural en un monopolio real. Como en el caso anterior, esta

situación es mas marcada para la represa y los canales primarios y secundarios.

Lo expuesto hasta aquí nos permite concluir que las irrigaciones se acercan mas al concepto de bien

público. Situación que se hace mas evidente para las inversiones en infraestructura primaria y

secundaria, pero se atenúa para infraestructura relacionada a la red terciaria.

Finalmente, en cuanto a la equidad, cabe preguntarse sobre la pertinencia del tipo de proyectos que se

ejecutan en el país como medios para la distribución del ingreso en favor de los sectores mas deprimidos.

Al respecto se puede observar que un buen porcentaje de los beneficios recaerían sobre los propietarios

de tierras en uso, como consecuencia del mejoramiento del riego, que en gran parte de los casos no

constituyen el estrato mas pobre del sector agrario. Se puede argumentar que las tierras a incorporar se

podrían adjudicar, en condiciones especiales, a estratos deprimidos como los campesinos sin tierra. Pero,

como se vio, las mayores inversiones se pueden imputar al mejoramiento del riego (la incorporación

requeriría de menores montos de inversión). En todo caso, y si hay políticas explícitas sobre el tema, este

es un elemento que debería considerarse en una nueva evaluación de los proyectos, para así determinar si

es conveniente que el estado continué con su ejecución (considerando la inversión realizada como costo

no recuperable). Cabría precisar que el proyecto de Río Cachi (que no incluye generación de energía) se

ubica en Ayacucho, uno de los departamentos mas pobres del país.

22

Políticas

a) Ministerio de Agricultura

El Ministerio de Agricultura, por intermedio del ministro, propone programar la inversión pública con la

participación de organización de agricultores y futuros usuarios, desde los estudios iniciales hasta la

recuperación de la inversión. Ello es importante, y se dispone de experiencias favorables a este tipo de

orientación. Así, en el "Informe Sobre el Desarrollo Mundial, año 1992", del Banco Mundial, se señala

que los proyectos tienen mas éxito si hay participación de los usuarios en su diseño y ejecución. Además

añade que, según un estudio detallado de 52 proyectos de la USAIDxxxi

, se encontró una fuerte

correlación entre la participación y el éxito de los proyectos (especialmente cuando la participación tuvo

lugar a través de organizaciones creadas y dirigidas por los propios beneficiarios). En su informe del año

94 reitera tal situación, indicando que del examen de 25 proyectosxxxii

(principalmente en agricultura y

desarrollo rural), cuando habían transcurrido entre 5 y 10 años de su terminación, se concluyó que la

participación de los beneficiarios y las instituciones de base era un factor fundamental en el éxito a largo

plazo. En los casos en que no hubo participación los proyectos, a menudo, habían fracasado en la etapa

de ejecución, o bien no se les había mantenido, o no habían reportado beneficios duraderos.

Otra política está relacionada a la priorización de la inversión pública en pequeños y medianos proyectos

de irrigación y drenaje. En cuanto a los grandes proyectos, se propone su restructuración, restringiendo la

inversión pública únicamente a la infraestructura principal, y alentando la participación de inversionistas

privados en la construcción de la infraestructura secundaria y de desarrollo agropecuario.

También se plantea continuar con la constitución de los comités especiales de privatización de los

grandes proyectos de irrigación, tal como se viene haciendo con la primera etapa del proyecto

Chavimochic (en este se ha incorporado 20000 ha, se ha mejorado 17900, y se ha invertido 560.25

millones).

b) Banco Mundial y los Proyectos Peruanos

En el Report No 10605-PE (Perú Agricultural Policies for Economic Efficiency, set. 1992) el Banco

Mundial señala, como problema, la poca participación de los beneficiarios en el diseño, ejecución,

operación y mantenimiento los proyectos de irrigación en el Perú. Añade que los proyectos han dado

lugar a la construcción de esquemas de irrigación no económicos, largos períodos de ejecución, exceso

de costos, alto endeudamiento público, y una pobre operación y mantenimiento. Entre otros aspectos

sugiere:

1) Que debe existir un criterio económico mas riguroso en la elección de los proyectos a rehabilitar,

completar o construir y, al igual que los informes citados, una mayor participación de los beneficiarios

en el diseño, ejecución, operación y mantenimiento, así como en el establecimiento de las tarifas a

cobrarse.

23

2) Si los proyectos tienen un beneficio social neto positivoxxxiii

, el Gobierno puede realizar un contrato de

préstamo con el grupo de usuarios en donde se comprometa a proveer los fondos a tiempo. Los términos

del préstamo no deben ser menos favorables al Gobierno que aquellos que el Gobierno obtiene de

agencias bi o multilaterales que acceden a cofinanciar el proyecto. Agrega que algún mecanismo para

garantizar el préstamo necesita ser trabajado.

3) Para los proyectos que tienen propósitos múltiples (electricidad, riego, control de inundaciones), los

costos de capital tienen que asignarse entre los usuarios en forma proporcional a los beneficios. En los

casos en que sea difícil identificar y cobrar a los usuarios (por ejemplo aquellos que se favorecen con el

control de inundaciones), el gobierno central puede subsidiar este componente. Agrega otros casos en los

que el Gobierno puede verse obligado a subsidiar los proyectos: a) si el precio de los productos (no

comercializables) del proyecto desciende, b) subsidios para objetivos sociales (por ejemplo alivio a la

pobreza). En este último caso, se debe demostrar que el subsidio a un proyecto de irrigación es el medio

mas eficiente y efectivo en los costos (subsidios de "menores costos") para alcanzar los objetivos.

Respecto a los productos no comercializables, se señala que el incremento de la oferta (producción),

consecuencia de los proyectos de riego, determinaría un descenso en los precios de los mercados

cercanos, y por tanto parte de los beneficios pasarían del productor al consumidor (en la forma de

menores precios). Agrega que eso puede ser cierto para cultivos con alto costo de transporte (relativo al

valor de los productos), como el caso de la papa, o en cultivos que se producen en áreas donde los costos

del transporte al mercado de consumo mas cercano es elevado.

4) Una reforma importante a considerar, indica el documento, es la posibilidad de establecer un mercado

de agua similar al de la tierra. Los derechos de agua podrían ser registrados, vendidos o comprados con

mínimas restricciones. Esas iniciativas han sido tomadas recientemente en Chile y Nepal, y en España y

USAxxxiv

se han aplicado por un siglo. Si esto no es posible en Perú, el Gobierno puede considerar dar

una concesión transferible por un tiempo largo.

5) Puede ser deseable transferir las irrigaciones al grupo de usuarios, quienes pueden tener mas interés en

mantener la infraestructura. Esta iniciativa, agrega, se lleva a cabo en Nepal.

6) Una vez que se establezcan los derechos de agua, el Gobierno puede considerar privatizar las grandes

irrigaciones. El Gobierno no está dispuesto, indica, a gastar los millones de dólares necesarios para

terminar las inversiones, dada la fuerte competencia por los recursos gubernamentales y los dudosos

retornos de las irrigaciones. La solución descansa en encontrar mecanismos para inducir a inversionistas

privados, o a los usuarios, a comprar los esquemas de irrigación. Entre tanto, puede ser beneficioso

realizar un estudio para determinar que irrigaciones tienen una tasa alta de retorno marginal y cuales

deben ser abandonadas a pesar de sus costos perdidos.

7) Hay que revaluar y clarificar los roles de las distintas instituciones públicas que tienen relación con el

subsector irrigaciones, ya que hay una considerable confusión y transposición de funciones entre la

Dirección de Aguas y Suelos, INADE, FONDEAGRO, los gobiernos regionales, las autoridades

autónomas de las represas, y los programas nacionales como PRONADET.

Dos tipos de problemas surgen de los temas analizados: a) los relacionados a la construcción (o

terminación) de la infraestructura de riego y la recuperación de las inversiones, b) los relacionados a su

24

administración y mantenimiento, una vez que la infraestructura de riego esté funcionando u operando.

c) Construcción y Conclusión de las Inversiones

En este caso hay que considerar los siguientes aspectos: 1) La poca conveniencia de concluir

determinados proyectos, que pudieran no tener los beneficios esperados aún considerando las inversiones

realizadas como costos no recuperables, para lo cual hay que realizar estudios. 2) La capacidad del

Estado para concluir los proyectos que muestren tener beneficios económicos (los proyectos en actual

ejecución demandan, como se recordará, una inversión algo superior a los 6 mil millones de Dólares). 3)

La posibilidad de recuperar las inversiones (y los costos de operación y mantenimiento), mediante el

establecimiento de tarifas al usuario, o la necesidad de otorgar subsidios. 4) La posibilidad de transferir

los proyectos al sector privado, para que concluyan las obras que faltan, o a una asociación mixta entre el

Estado e inversionistas privados interesados.

Los principales elementos de juicio que se pueden tener al respecto, lo darán los estudios. En ellos, como

se anotó, se deberá tener en cuenta dos tipos de evaluación: la económica-social y la privada. La primera

permitirá obtener elementos de juicio para decidir si se continúa con los proyectos, mediante la segunda

se podrá definir si los futuros beneficiarios tienen posibilidades de pagar las inversiones y los costos de

operación y mantenimiento.

Habrá que ser cuidadosos en los estudios económico-sociales, especialmente en la estimación de los

beneficios derivados de la producción marginal que se obtendrá por efecto del mejoramiento del riego,

así como la producción adicional que se obtendrá por la incorporación de nuevas áreas. Para ello,

normalmente, se sugiere considerar dos tipos de productos: los que se denominan productos

comercializables (exportables y/o importables), y los que se denominan no comercializables o

domésticos. Si el proyecto producirá bienes comercializables, y la economía es abierta (sin trabas para

arancelarias o arancelarias), los precios de mercado (prácticamente los del mercado internacional)

permitirán establecer los beneficios (o parte de ellos) a partir de los ingresos y los costos variables. Sin

embargo, si los productos no son comercializables, la mayor producción del proyecto puede originar que

bajen los precios de mercado, en cuyo caso hay que estimar el beneficio neto que se deriva del excedente

(o ganancia) de los consumidores (por el descenso de los precios), y las pérdidas de los productores

(consecuencia de esa disminución en los precios, ver Gráfico No 3 del Anexo).

A lo anterior se deben hacer las siguientes objeciones. En relación a los productos comercializables,

habría que preguntarse que tan buen indicador es el precio del mercado internacional para evaluar los

beneficios del proyecto, dada las distorsiones que presenta este mercado (consecuencia, como se dijo, de

los subsidios de los países exportadores)xxxv

. A nuestro parecer el indicador no es el correcto para una

serie de productos agropecuarios, ya que no refleja un mercado de competencia. Por tanto habría que

corregir el precio de acuerdo al que se tendría si el mercado mundial no estuviera distorsionado (ver

Anexo: Mercado mundial, precios protección y equilibrio). Se puede agregar que la corrección será, en

orden de magnitud, muy elevada para muchos productos. Pensamos que solo así se podrá usar

correctamente este parámetro en la evaluación económica de los proyectos.

Seguidamente tratamos las objeciones para un producto no comercializable.

25

Bienes no comercializables.

Se define un bien no comercializable como aquel que, por diversos motivos, no se puede exportar o

importar. Las razones mas importantes que se señalan son los costos de transporte, fijación de cuotas y

los obstáculos de la política comercial externaxxxvi

. También se define a los bienes no comercializables

como aquellos cuya producción o uso no afectará las importaciones o exportaciones del paísxxxvii

. Como

consecuencia de ello, se arguye, los precios, la demanda y la oferta, se ajustan según las condiciones del

mercado doméstico.

Pero la dimensión de estos bienes sería menor, dado que el efecto sustitución juega un rol importante.

Pongamos por ejemplo el caso de la papa, producto que no se exporta o importaxxxviii

, y el del trigo

importado. Si el precio de este último disminuye se demandará mas trigo importado (consecuencia de la

disminución del precio, y aumento de la demanda, de los productos que se fabrican con este insumo:

principalmente pan y fideos). Ello, todo lo demás constante, dará lugar a un desplazamiento de la curva

de demanda por papa (disminuirá su demanda) y, consecuentemente, el precio de este producto también

disminuirá (estos cambios se muestran en los Gráficos No 6 y 7 del Anexo). Así, no sería del todo cierto

que el precio de la papa se determine de acuerdo a las condiciones del mercado interno. El efecto

sustitución tiene un peso determinante y, por lo tanto, sujeta al precio de la papa a las variaciones del

precio de los sustitutos en mercado internacional.

Lo anterior no quiere decir que el mercado interno no tenga ningún efecto en la formación del precio de

este producto. Así, siguiendo con el ejemplo, si la oferta doméstica de la papa se incrementa,

permaneciendo todo lo demás constante, su precio descenderá (o si esta disminuye, este aumentará, tal

como se muestra en los Gráficos No 8 y 7 del Anexo). Pero estas variaciones se registrarán alrededor del

precio que es determinado por el efecto sustitución, y que está sujeto a los precios internacionales de los

sustitutos. Puesto de otra manera, si el precio del trigo importado disminuye también lo hará el precio

doméstico de la papa; a este nivel la oferta doméstica de papa puede aumentar o disminuir (o el ingreso

de los demandantes puede tener variaciones), lo que originará alteraciones debajo o sobre ese nivel de

precio. El asunto es que el nivel depende del mercado internacional, y este está distorsionado hacia la

baja. Si no se aplican correcciones al precio, para luego estimar su descenso (por la mayor producción

que se conseguirá con un proyecto) y las consecuencias en los excedente del consumidor o el productor,

se estará subestimando el beneficio económico realxxxix

de los proyectos (ver Gráficos No 4, 5, 8 y 9 del

Anexo).

Por ello, como el caso anterior, los precios deberán corregirse para la evaluación económica, aunque en

la evaluación financiera deberán usarse los precios de mercado (a pesar que estén distorsionados). Para

este efecto, como se señalo, se deberá corregir el precio internacional del sustituto (por aquel que se

alcanzaría en condiciones de un mercado sin distorsiones), y estimar el impacto que tendrá sobre el

precio del producto doméstico.

En todo caso parecería que, aún considerando las correcciones que se tendrían que hacer a los precios (y

otros elementos que hay que tomar en cuenta para el análisis económico de los beneficios), habrían

proyectos cuya conclusión estaría en cuestión. Aunque hay que tener en cuenta que la corrección de los

precios daría lugar a que estos se eleven en una proporción significativa (y, por tanto, los beneficios

económicosxl

).

26

Si los proyectos muestran viabilidad económica y financiera, o privada, no se suscitarían problemas,

pudiéndose recuperar las inversiones. Sin embargo, si la evaluación económica indica la conveniencia de

concluir los proyectos, pero la evaluación privada muestra que no se pueden recuperar las inversiones

mediante el cobro a los beneficiarios, se tendría que analizar la posibilidad de subsidiar a los proyectos.

27

Rol del Estado y subsidios

Para examinar esta situación tomemos el caso que considera el informe del Banco Mundial. En él se

sugiere que el Gobierno puede verse obligado a subsidiar los proyectos que presentan problemas

relacionados a productos "no comercializables" (el aumento de la producción que se daría con el

proyecto originaría un descenso del precio de mercado).

En este caso el análisis debe considerar que el descenso de los precios no sólo afectaría la situación de

los productores del proyecto, además se verían afectados los productores que actualmente se dedican al

bien en cuestión. En efecto, se puede señalar que los actuales productores perderían parte su excedente

(ver Gráfico No 10 en el Anexo).

Es así que se pueden tener dudas respecto al rol del Estado, ya que mediante su intervención (y con

subsidios) se estaría favoreciendo a un estrato (los productores del proyecto) y perjudicando a otro (el

resto de productores), y puede considerarse lícito compensar (también mediante subsidios) a todos

aquellos que resultaran perjudicados.

El caso adquiriría otra dimensión si se considera que el país es deficitario en la producción de alimentos

(el índice de dependencia se sitúa en alrededor de una cuarta parte de productos importados en relación a

los producidos domésticamente), que el consumo de alimentos es insuficiente, que el Perú se ubica entre

los países con más bajos índices de seguridad alimentaria, y que ello es consecuencia especial de los

bajos niveles de producciónxli

. A pesar de esto no se podría incrementar la producción, ya que los precios

se deteriorarían mas de lo que están, y el Estado tendría que subsidiar a los proyectos y a los productores

que se perjudiquen.

Al respecto pensamos que sería mas conveniente aplicar medidas para corregir, en el mercado

doméstico, las distorsiones de los precios internacionales. Ello posibilitaría la recuperación de las

inversiones públicas e incentivaría las inversiones privadas. Además se recuperaría el bienestar de los

productores, que lo han perdido como consecuencia del deterioro de los precios internacionales, que no

permite asignar adecuadamente los recursos.

Se trataría de una de las principales funciones que debería tener el Estado en el desarrollo de la

producción agraria: la adopción de medidas para que los mercados funcionen de forma mas eficiente y

competitiva, y ello incluye la corrección de las desviaciones que provengan del distorsionado mercado

mundial.

En este contexto el informe del Banco Mundial ("Perú: Agricultural.." op cit), refiriéndose a las tasa (y

sobretasas) para la agricultura propone: "a la luz de los subsidios a la agricultura en otros países (en

leche, por ejemplo), y si la preocupación es la de proteger a los agricultores, primero es necesario

preguntarse si los subsidios externos podrían continuar por un largo plazoxlii

. Si es así, la mejor estrategia

puede ser la de permitir a los consumidores peruanos beneficiarse completamente de estos subsidios y no

imponer una sobretasa. Si los subsidios externos son considerados temporales, puede ser preferible poner

simplemente una modesta sobretasa (un 10%) y simultáneamente tomar medidas para regular el

comportamiento oligopólico para asegurar que el incremento en la protección llegue a los productores.

Cualquiera sea la opción, es vital que el esquema sea impuesto legalmente para dificultar la introducción

de cambios en el esquema y para desalentar actividades rentistas".

28

Esta posición no nos parece convincente. Cualquiera sea el caso (si los subsidios son temporales o a

largo plazo), en la práctica se propone no corregir los precios. No se toma en cuenta el grado de la

distorsión de los precios en el mercado mundial: sólo se propone un 10 %, y ello si es "vital". No se

aceptaría subsidios internos de magnitud, pero si los que indirectamente pueden provenir del exterior; en

todo caso si se es consistente también debería de aceptarse los subsidios internos sin mayores

restricciones. Se acepta que el mercado libre de distorsiones es un buen asignador de recursos, pero a su

vez se estaría aceptando que las distorsiones que provienen del mercado mundial son buenas. Se acepta

que se beneficien los consumidores, pero no se analiza las consecuencias en los productores y sobre la

economía en su conjunto.

Parecería que sólo interesa la liberalización del comercio externo: aunque se reconozca que la

competencia perfecta está lejos de presentarse en el mundo real, y aunque se reconozca que los precios

internacionales están distorsionados y no reflejan un mercado competitivo, la tesis continua como si esas

cuestiones no existieran.

El informe incorpora otros criterios y afirma que el esquema de las sobre tasas fracasó al no poder elevar

el precio al productor, aún después de controlar los efectos de la apreciación real del sol. Estos resultados

son contradictorios con aquellos obtenidos por un estudio auspiciado por la Junta del Acuerdo de

Cartagena y la Comisión de las Comunidades Europeasxliii

(que analiza el período 1986-1992). En él se

observa que los precios internos al productor (medidos en dólares) se incrementaron a partir de 1991

(año en que se adoptan las medidas), en productos tales como el arroz, azúcar, maíz, y trigo. Además se

advierte que el margen de precios al productor, en relación al que se hubiera recibido si no se aplicaran

medidas arancelarias (y las sobre tasas), se ha ampliado, lo que indicaría una efectiva protección al

productor de magnitud algo menor a la que se tuvo en 1986 y 1987 (años en que tubo un índice

significativo de protección a la agricultura). A lo anterior se puede añadir que, a partir de las cifras

agregadas del producto agrario nacional, se observa una recuperación de los precios relativos agrarios a

partir de 1991xliv

.

También cabría comentar la conclusión del informe del Banco: "dado el fracaso del sistema para reducir

la variabilidad de los precios agrarios domésticos y proteger a los agricultores, y la capacidad para

promover la actividad mercantilista, el esquema necesita ser reemplazado o desechado.... En este caso, el

esquema debe convertirse en una verdadera banda de precios2 con precio piso y techo y deben

incorporarse los substitutos cercanos de esos bienes". No obstante, podemos reparar en el hecho que la

variabilidad (anual) de los precios al productor fue mayor que la de los precios que hubieran recibido sin

las medidas adoptadas, pero es una variabilidad que resulta de la elevación de los precios al productor,

en circunstancias en que los precios internacionales o bien permanecieron mas o menos constantes o

bien descendieron.

Finalmente se puede señalar que el logro de la estabilidad en los precios domésticos sería factible si los

precios internacionales son lo suficientemente bajos como para que no se manifiesten los efectos de la

estacionalidad de la producción doméstica, o el que tienen los costos de almacenamiento.

2Pero el GATT, Ronda de Uruguay, parece no aceptar el sistema de banda de precios; proponiendo

la arancelización de las medidas.

29

d) Administración y Operación

En el tema se puede considerar los siguientes aspectos: 1) La división de la propiedad de la

infraestructura en reservorio y canales principales por un lado, y los canales terciarios por otro. 2) Si los

proyectos son vendidos a privados, los términos que debe reservarse el Estado para regular el monopolio

natural que se estaría generando. Ello, como se puede comprender, es de mayor importancia para el caso

de los reservorios y canales principales, ya que en los canales terciarios pueden haber organizaciones de

usuarios que generen competencia y control. 3) Si los proyectos quedan en propiedad del Estado, la

posibilidad de una administración directa por un órgano público, o contratar los servicios de una empresa

privada.

Al respecto, el "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" señala que la explotación de las

instalaciones principales y secundarias puede encomendarse cada vez mas a organismos autónomos

desde el punto de vista financiero, mientras que seguramente es preferible que la propiedad y la

explotación de los sistemas terciarios se transfieran a las asociaciones o cooperativas de usuarios. Añade

que las asociaciones de usuarios para el manejo de las redes terciarias (y en pequeñas irrigaciones) han

dado buenos resultados en países como Argentina, Filipinas, Sri Lanka. Por otro lado agrega que

Colombia, Indonesia y México han transferido, con éxito, la responsabilidad de la explotación y

mantenimiento a los agricultores, incluso en el caso de sistemas de mayor escala de propiedad estatal.

Para ello ha sido preciso una cuidadosa preparación a fin de asegurar que los agricultores asumieran

como propios los sistemas de riego, y que se resolvieran los problemas derivados del aplazamiento de

tareas de mantenimiento por parte del organismo público. Se concluye apuntando que la fijación de

precios económicos es fundamental para crear incentivos adecuados, a fin de que los agricultores utilicen

el agua de manera eficiente, como se ha hecho en México.

Se puede observar que uno de los problemas está referido a la venta de la infraestructura existente, y/o de

los estudios, para que se concluyan los proyectos. La principal observación para tomar una decisión en

ese sentido está por el lado del como ha intervenido el sector público, que progresivamente ha puesto en

ejecución proyectos de magnitud sin haber culminado otros. Esto dio lugar a un incremento de los

recursos necesarios, y a un grado de ejecución relativamente lento de las diversas obras de

infraestructura, quedando por invertir un monto considerable. Si el Estado no tiene capacidad

financieraxlv

para la culminación de aquellos proyectos que se justifiquenxlvi

en un tiempo prudencial

(digamos 5 a 8 años), queda abierta la pregunta si no es conveniente la intervención del sector privado

(que podrían ser los mismos productores).

En lo anterior hay que tener en cuenta el posible interés (o falta de interés) del sector privado, dado el

monto de las inversiones y otros aspectos que las inversiones son significativamente elevadas. Si hubiera

interés, habría tres aspectos que son importantes de estudiar: el establecimiento de los derechos de agua

para los agricultores, el establecimiento de una reglamentación que regule el monopolio natural y

equilibre los intereses de los usuarios y los inversionistas, y la transferencia de las redes terciarias a las

organizaciones de agricultores que son usuarios del sistema de irrigaciones.

Si los proyectos fueran concluidos por el Estado, parece conveniente que la operación y mantenimiento

de las redes terciarias se transfieran a las organizaciones de usuarios directos. Quizás lo mas adecuado

30

fuera que el Estado se encargue de la operación y mantenimiento de la infraestructura principal mediante

empresas públicas, en las que tengan participación representantes de los usuarios. En este caso las tarifas

a cobrarse deben considerar: 1) La recuperación de los gastos de operación y mantenimiento. 2) La

recuperación de las inversiones. En cuyo caso los plazos y tasas de interés a considerarse en la

recuperación deben establecerse de acuerdo a los resultados de los estudios y las bondades que ofrezca

cada proyecto, situación que podría ser flexible si de tiempo en tiempo se analiza el desenvolvimiento de

la actividad agropecuaria. Por supuesto que para los proyectos que muestran rendimientos económicos

apreciables, pero tasas bajas de rentabilidad privada, los plazos deberán ser mucho mayores y las tarifas

menores. 3) La posibilidad de sobrecargos en la tarifa por el mal manejo del agua (salinización de otras

tierras, como se ha venido dando en algunas irrigaciones).

En todo caso, las reformas que se hagan deben considerar, como parte importante de los sistemas que se

diseñen, la capacitación de los usuarios, tanto para la operación y mantenimiento de la red terciaria,

como el manejo del agua y la modernización de los sistemas de riego en sus propiedades. Para tal fin, el

diseño debería incluir facilidades financieras que permitan la adopción de las tecnologías que se oferten

en la capacitación.

Las medidas que se adopten tomarán tiempo en ejecutarse. El problema se sitúa en términos de un

mediano plazo, y la importancia que se debe dar a los diversos estudios -desde la medición de la relación

beneficio costo en un nuevo escenario, hasta la normatividad mínima que se debe considerar- es

primordial.

Lo expuesto se puede resumir de la siguiente manera. Para la medición de los beneficios de los proyectos

se tienen que corregir las distorsiones en los precios. Mas aún, la política debería modificarse para

generar mercados internos mas eficientes, sin las distorsiones que se originan en mercado mundial. Esta

situación permitiría la recuperación de las inversiones en parte de los proyectos públicos, e incentivaría

la inversión privada.

Si la situación fuera así, los proyectos que pasaran la evaluación económica (en base a los costos no

recuperables) deberán ser contrapuestos con la capacidad razonable del Estado para financiarlos (con

recursos domésticos o externos), y concluirlos en un tiempo prudencial, todo ello considerando un nuevo

orden de prioridades.

Si la capacidad no fuera suficiente, habría que estudiar mecanismos para transferir o vender los estudios

y obras realizadas para que sean concluidos por el sector privado, o examinar las posibilidades de

establecer empresas mixtas. Si el sector privado está constituido por los propios agricultores (aquellos

que se van a favorecer con el mejoramiento del riego), los problemas serían menores que si fueran otros

agentes privados, ya que con la transferencia, o venta de las irrigaciones, se estaría generando un

monopolio natural que tendría que ser regulado.

Los criterios básicos para definir los proyectos a transferir o vender deberían ser el menor beneficio

económico y la mayor tasa de rentabilidad privada. Como es obvio, el primero es netamente de interés

del Estado, y el segundo privado: si el proyecto no tiene significativos beneficios económicos, pero

muestra un índice de rentabilidad privada apropiado, se puede considerar su transferencia.

La política de subsidios, en un nuevo contexto económico mas favorable a la agricultura, debería tener

31

un carácter especial respecto a la población beneficiaria, que parecen no tener la mayoría de las grandes

irrigaciones en actual ejecución. Mayormente estas se ubican en regiones de desarrollo relativo mas alto

(en la costa), y no abarcan los sectores mas pobres o deprimidos, que están concentrados en la sierra del

país. Esta región no ha tenido la suficiente atención del Estado a través de la inversión pública en

infraestructura, y ha experimentado mas severamente la crisis económica y el deterioro de los precios.

32

A MODO DE CONCLUSIONES

- En primer lugar habría que señalar que la ejecución de grandes proyectos de infraestructura de riego

aumentaron, sin que paralelamente se fueran concluyendo proyectos anteriores. La dimensión de los

recursos comprometidos que faltarían por invertir son de una dimensión muy significativa, y parecería

que al Estado le tomaría un tiempo muy largo para concluir los proyectos. Si ese fuera el caso, la

rentabilidad de las inversiones quedaría muy castigada por el período tan largo que tomaría la realización

de las inversiones. Es mas, la situación del país, con índices de pobreza muy elevados, no permitiría un

rango amplio para el gasto en proyectos cuyos resultados tendrían efecto en un plazo muy largo.

- Para dar respuesta a los problemas se podrían considerar soluciones que contemplen la participación

del sector privado, ya sea mediante la privatización o transferencia de los proyectos, o la coparticipación

del sector público y privado. En ello hay que tomar en cuenta que muchos proyectos tienen un

componente energético de magnitud, y es posible que este sea un atractivo para la intervención del sector

privado en alguno de ellos. También hay que tomar en cuenta que los propios productores, que se

beneficiarían con el mejoramiento del riego, pueden participar en el financiamiento. En todo caso la

intervención del Estado debería orientarse a aquellos proyectos en donde la rentabilidad financiera

presente problemas, pero la rentabilidad económica y social sea significativa.

- Habría que contemplar, en los casos pertinentes, la división de las inversiones entre aquellas orientadas

a la generación de energía y las orientadas al mejoramiento del riego y/o incorporación de superficie

agrícola. La parte energética puede presentar menos problemas para su privatización, ya que se puede

generar competencia entre varios proveedores para el abastecimiento de energía eléctrica a la red troncal.

Sin embargo, la privatización de la infraestructura de riego puede generar problemas por el monopolio

que se estaría creando. Ello se presentaría aún cuando se subdividan las obras en infraestructura primaria

y secundaria por un lado, y terciaria por otro lado. Al respecto, una alternativa de tratamiento puede ser

la privatización de la parte energética a terceros, la de los canales terciarios a los productores y la de los

primarios y secundarios mixta (ya sea entre terceros, los productores, y/o el Estado). También se puede

contemplar la posibilidad de transferir toda la infraestructura de riego a los productores. Si lo anterior no

fuera posible, se podría transferir la red terciaria a los productores, y el resto de la infraestructura a una

asociación mixta de terceros y el Estado. En todo caso, si se decidiera sólo por terceros, se deberá contar

con normas claras, y un control efectivo, para regular el monopolio que se estaría generando en la red

primaria y secundaria.

- Al respecto, la propuesta del Ministerio de Agricultura es atractiva en el sentido que, para los grandes

proyectos, la inversión pública debe restringirse a la infraestructura principal de riego, y debe alentarse la

participación de inversionistas privados en la construcción de la infraestructura secundaria y en el

desarrollo agropecuario.

Dos elementos son favorables a esta propuesta: a) las normas de regulación para controlar el monopolio

que se crearía (si la inversión es realizada por privados) son complicadas y vulnerables, además de

caracterizarse por ser demasiado "pesadas"; b) el poco interés que tendría el sector privado para invertir

en proyectos de largo plazo de maduración y ejecución, y períodos aún mas largos para recuperar las

inversiones.

33

- La privatización, o transferencia de los proyectos, sería mas efectiva si se considera el establecimiento

de los derechos sobre el agua. Los productores tendrían acceso asegurado al agua (si hay disponibilidad),

o podrían transferir parte de sus derechos a otros productores. Ello incentivaría, además, el uso de

tecnologías que permitan un mejor aprovechamiento del recurso.

- En general, las normas (se transfieran o no los proyectos) deben contemplar la recuperación de los

costos de mantenimiento y operación de la infraestructura de riego. Las bajas tarifas que se cobran han

ido en detrimento del buen uso de un bien escaso y costoso para el país. Las tecnologías aplicadas

utilizan coeficientes elevados de agua, y el desarrollo de tecnologías de riego y la inversión a nivel de

predio ha sido mas bien limitada. Además, el exceso en el uso del agua ha ocasionado el deterioro de las

tierras (salinización) situadas a menores altitudes. El resultado no podría haber sido distinto; otras

opciones para una utilización mas eficiente del agua no se justificarían, dada la limitada rentabilidad que

tendrían en función al bajo precio del agua. Por lo anterior, otro elemento que se debe tomar en cuenta

para la determinación de las tarifas, es la conservación de los recursos naturales.

- Un punto importante para decidir que proyectos privatizar, o cuales deben quedarse en manos del

Estado (inclusos posponerlos), debe ser la actualización de los costos y beneficios, y el análisis de la

relación beneficio-costo financiera y económica. Para esta última, la adecuada estimación de los precios

de los bienes que se producirán tiene un rol decisivo en los resultados de la evaluación. Ello en función a

que los precios internacionales, que normalmente se toman como referencia para evaluar, están

severamente distorsionados. Lo mismo sucede con la mayor parte de los bienes agrarios considerados

bajo el término de "no comercializables o transables", ya que también están influenciados por las

distorsiones del mercado mundial. En este último caso, si los productos de los proyectos son "no

comercializables", habría que aplicar correcciones al precio de los sustitutos del mercado internacional, y

estimar el impacto que se tendría sobre los precios internos.

- El tema de los precios transciende la evaluación de los proyectos, y compromete a todo el sector

agrario. La experiencia de la última década debería ser aleccionadora en relación a: a) la pérdida de

rentabilidad del sector; b) el deterioro del ingreso de los agricultores, conjuntamente con la elevación de

los niveles de pobreza en el área rural y; c) el impacto que tiene este sector sobre el crecimiento y

desarrollo del resto de la economía.

- El asunto resulta mas complicado si se analiza el acuerdo logrado en el GATT, Ronda de Uruguayxlvii

.

Parecería que el efecto del acuerdo sobre la liberalización del comercio mundial sería, en el mejor de los

casos, modesto para los próximos años. En este contexto también hay que reconocer que el acuerdo

permite la aplicación de medidas que atenuarían las consecuencias adversas de los precios

internacionales sobre la agricultura del país. Ello es importante si además se considera el período que se

toma como base para establecer los "techos" de "protección". Ese período, 1986-88, fue favorable ya que

se aplicaron una serie de medidas para apoyar a la agricultura.

Lo anterior no quiere decir que el mismo tipo de medidas deberían volverse aplicar, ya que habría que

transformarlas en equivalentes arancelarios, y/o globalizar el monto de las ayudas a la agricultura, para

disminuirlas en el futuro. El tema es importante y, al parecer, no se le da difusión adecuada, además de

que el debate público parece ser mínimo. En todo caso los análisis darían pie a que se puedan aplicar una

serie de medidas para amparar la agricultura nacional de un mercado internacional que, al parecer,

34

permanecerá distorsionado todavía por un plazo muy largo. Por ello es recomendable un estudio sereno

de las medidas que plantea el GATT, estudio que puede conllevar a un compromiso de política nacional

agraria de largo plazo.

- De otro lado, y dentro del campo de las inversiones en infraestructura, se puede destacar la importancia

de las vías de comunicación, especialmente para el sector agrario. Una elevada concentración de los

recursos disponibles en grandes proyectos de irrigación resta posibilidades para el desarrollo vial y la

integración de productores a la economía nacional (o los castiga por los elevados costos de transporte).

Los resultados logrados en el desarrollo de las agriculturas de otros países en vías de desarrollo, y en la

disminución de la pobreza rural, han tenido que ver con el desarrollo vial. Por ejemplo en Corea (con

una superficie que sólo es un 8% la del Perú) se han construido 52400 Km de caminos de acceso rural

desde los años 70. En Malasia (con un 26% de la superficie del Perú) se ha pasado de 15356 Km de

caminos de tierra y grava en 1965, a 50186 en 1990 (un crecimiento de casi el 5% anual). En el caso del

Perú, el total de vías de comunicación terrestre pasó de 50240 Km en 1972, a 69942 Km en 1992 (un

crecimiento de 1.7% anual).

- No está por demás insistir sobre la importancia de la infraestructura vial. Como se sabe, la agricultura

se desarrolla a lo largo de todo el país, y es el sector que mas demanda una articulación vial. Esta permite

una mayor y mejor incorporación al mercado por parte de los agricultores. De otro lado, de la

información disponible para la sierra se puede deducir que hay un apreciable número de unidades de

producción que: a) No están articuladas al mercado por carencia de vías de comunicación; son unidades

en donde el autoconsumo prevalece y la parte de la producción que se vende es mínima, aunque ello

también es consecuencia de los bajos niveles de producción por unidad de superficie y la poca

disponibilidad de esta. b) Los productores tienen que recorrer grandes distancias a pie, o a lomo de

bestia, para vender su producciónxlviii

. Así mismo, hay que considerar que las vías de comunicación no

sólo permiten acceso al mercado para la venta de productos, también permiten el acceso a la

modernización del aparato productivo.

- Es conveniente concentrar los limitados recursos públicos en proyectos que puedan generar resultados

mas inmediatos e importantes (inversiones de alta productividad para el desarrollo), ello permitiría

generar recursos propios para financiar los proyectos cuya ejecución se retrase. Lo anterior no significa

dejar de desarrollar proyectos de envergadura, pero si ubicarlos dentro de las posibilidades temporales,

considerando una estrategia de largo plazo.

- Para hacer posible la reorientación de las inversiones será necesario dedicar recursos para la

formulación de estudios de preinversión, de forma tal que se pueda contar con una cartera proyectos

adecuadamente evaluados con las técnicas del análisis beneficio-costo aplicadas a las particularidades de

la inversión pública. En el diseño de los proyectos es importante la participación de los futuros usuarios

de la infraestructura. Lo mismo es válido para la administración de los proyectos una vez que estén en

operación.

35

ANEXO

37

MARCO TEÓRICO

MERCADO MUNDIAL, PRECIOS, PROTECCIÓN Y EQUILIBRIO

a) Introducción

Para que se tenga idea de la magnitud de las distorsiones del mercado mundial, podemos tomar como

referencia las subvenciones que otorgan los países desarrollados a sus productores agrarios. En 1991 los

países de la OCDExlix

transfirieron 320 mil millones de dólares a sus agriculturas, cifra que representa el

95% del valor agregado generado en la agricultura (en 1992) de los países calificados por el Banco

Mundial como de ingreso bajo (que tienen una población de 3191 millones, y concentran un 50% de la

población mundial).

Se estima que el 50% de esa transferencia fue el subsidio al productor (similar a los niveles de 1990, año

en el que se elevaron los subsidios significativamente). Como la producción física disminuyó, los costos

unitarios del apoyo aumentaron: en promedio cada agricultor recibió 16000 dólares de subvención, cifra

que representa unas 6 veces el producto bruto interno por trabajador del Perúl, o mas de 20 veces el

producto agrario por trabajador. El apoyo a cada productor llegó a 38000 dólares en Noruega, 13000 en

la Unión Europea, y 22000 en USA.

CUADRO No 10

PAÍSES DE LA OCDE

_═══════════════════════════════════════════════════════════════════════════════════

COEFICIENTES DE PROTECCIÓN NOMINAL EN LA

AGRICULTURAa EQUIVALENTE DE SUBSIDIO

─────────────────────────────────────────────────────────

1979-86 1991 AL

PRODUCTORd

─────────────────────────── ─────────────────────────── ───────────────────────

Cultivosb Pecuarios

c Total Cultivos

b Pecuarios

c Total 1979-86

1991 ────────────────────────────────────────────────────────────────────

─────── ───────────────────────

OCDE 1.49 1.56 1.53 1.95 1.70 1.78 9

16 ────────────────────────────────────────────────────────────────────

─────── ───────────────────────

Australia 1.10 1.13 1.12 1.16 1.15 1.16 4

5

Austria 1.41 1.49 1.47 1.97 2.13 2.09 5

38

12

Canadá 1.31 1.52 1.42 1.56 1.81 1.69 10

22

Unión Europea 1.53 1.59 1.57 2.31 1.82 1.94 7

13

Estados Unidos 1.24 1.46 1.35 1.33 1.43 1.39 15

22

Finlandia 2.39 2.75 2.62 5.41 4.03 4.41 10

30

Japón 3.72 1.85 2.58 5.00 1.39 2.67 9

17

Noruega 3.52 3.60 3.58 6.05 5.04 5.18 19

38

Nueva Zelandia 1.09 1.29 1.28 1.05 1.04 1.04 7

1

Suecia 1.49 2.01 1.80 2.34 2.65 2.55 15

34

Suiza 3.18 2.93 2.97 4.51 4.43 4.44 15

32 ────────────────────────────────────────────────────────────────────

─────── ─────────────────────── Fuente: OCDE, Agricultural Policies, Markets and Trade: Monitoring and Outlook 1992, París.

Tomado de: "La Política Agrícola en el Nuevo Estilo de Desarrollo Latinoamericano", FAO, Chile 1994. a Precio mundial de referencia (precio de frontera) más el equivalente de subsidio al productor por unidad de producto

dividido por el precio mundial de referencia. b Trigo, cereales secundarios, arroz, oleaginosas y azúcar.

c Leche, carne (bovinos, cerdo, aves y ovinos), lanas y huevos.

d Miles de dólares por agricultor de tiempo completo (equivalente).

Estos guarismos son substancialmente superiores a aquellos registrados en el período 1979-86. En

promedio, entre 1979-86 y 1991, los países de la OCDE aumentaron en 78% los subsidios a cada

productor y, en varios casos, el incremento superó al 100%.

En cuanto a la tasa de protección a los precios, esta ya tenía un nivel considerable en el período 1979-86,

superior en un 53% al precio de frontera (precio para importar, de acuerdo a las condiciones del mercado

internacional). A 1991 la tasa se elevó en 16%, pero fueron los productos agrícolas (trigo, cereales

secundarios, arroz, oleaginosas y azúcar) los que registraron una tasa mayor de crecimiento: 31% versus

9% de los pecuarios, aunque estos últimos ya tenían una tasa de protección mayor. Si no se toma en

cuenta a Nueva Zelandia (en donde el índice disminuyó en 4%), Australia (que sólo aumento en 5%),

USA (con 7% de aumento), y Canadá (con 19% de aumento), el promedio del incremento en el resto de

países superó el 50%.

Así, según la OCDE, los productores de sus países recibieron, en 1991, un 78% de sobreprecio respecto

a los precios internacionales. Sin embargo las mayores distorsiones se registran en los productos

agrícolas, en donde el promedio de sobreprecio fue el 95%, en Noruega este porcentaje fue 500%, en

Japón 400%, en la Unión Europea 131% y en USA 33%li.

39

No es raro, pues, que los precios internacionales agrarios hallan tenido una alta variabilidad y una

tendencia al deterioro marcada. Así, para la década de los 80, se puede observar que los precios de los

productos alimenticios importados por el país disminuyeron a una tasa del 7% anual, tasa ciertamente

elevadalii

que implica un deterioro del 50% en diez años.

CUADRO No 11

ÍNDICE DE PRECIOS REALES DE LOS PRODUCTOS ALIMENTICIOS IMPORTADOS ────────────────────────────────────────────────────────────────────

Período Coeficiente de Variabilidad Tasa Anual de Crecimiento ────────────────────────────────────────────────────────────────────

70-80 21.8 NS

80-90 16.1* -7.0 ──────────────────────────────────────────────────────────────────── NOTA: El índice de Precios de la fuente se refiere a los precios FOB de los productos alimenticios importados

(trigo, maíz, arroz, soya, lácteos y carnes), ponderados de acuerdo a la estructura de las importaciones

de cada año y deflactados por el índice de inflación externa. El asterisco indica que el coeficiente se

estimó sobre la tendencia.

Esta situación también se puede observar a nivel de los productos individuales, tal como se muestra en el

siguiente cuadro:

40

CUADRO No 12

PRECIOS INTERNACIONALES

────────────────────────────────────────────────────────────────────

──────────

AÑOS Coeficiente Variabilidad(%) Tasa Anual de Crecimiento(%)

Arroz Maíz Trigo Algodón Azúcar Arroz Maíz Trigo Algodón Azúcar ────────────────────────────────────────────────────────────────────

──────────

50-59 6.8* 6.6* 2.1* 1.9* 5.9* -2.8 -6.6 -3.5 -7.3 -5.6

60-69 9.2* 8.3 3.6* 1.2* 65.1 3.8 NS -1.5 -2.1 NS

70-79 38.3 20.9 28.6 16.6 68.5 NS NS NS NS NS

80-86 12.6* 15.2* 7.2* 4.4 14.1* -13.8 -4.9 -5.6 -7.4 -25.5 ────────────────────────────────────────────────────────────────────

────────── FUENTE: Información de Base "Tendencias del Comercio y los Precios de los Productos Básicos". Edición 1987-88, Banco Mundial.

NOTA: a) Los coeficientes de variabilidad se han calculado en base a la información para los precios constantes. b) Las cifras

con asteriscos indican que los cálculos se han realizado sobre la tendencia (para los casos en que hubo significación

estadística). c) NS indica que no se encontró evidencias estadísticas para la tendencia.

En la evolución de los precios se puede advertir diferencias en las últimas cuatro décadas. La menor

variabilidad de los precios anuales internacionales se registra en las décadas de los 50 y 60. Es en la

década de los 70 donde se incrementa la variabilidad en los precios, para luego descender en los 80

(aunque permanecen a un nivel apreciable y superior al alcanzado en las décadas de los 50 y 60).

La principal razón para la relativa estabilidad de los precios de los granos en las décadas de los 50 y 60

fue la política de soporte (relacionadas a mejorar los precios e ingresos de los agricultores), aplicada en

USA y el Canadá. Esta política determinó que cantidades apreciables de granos fueran controladas o

estuvieran en posición de los gobiernos de dichos países. La acumulación de existencias en USA. y los

costos relacionados, llegaron a tal punto que los remanentes fueron usados para ayuda gratuita al interior

y ventas en condiciones ventajosas -precios, tasas de interés y períodos para el pago del crédito- al

exterior (según la Ley Pública 480).

La década de los 70 se destaca por efectos climáticos que se hicieron sentir a nivel mundial. En el

período 73-74 se conjugaron una serie de condiciones climáticas adversas raramente vistas con

anterioridad: sequías y heladas en Europa y Rusia, sequías en la India, Australia, Argentina y Africa,

tifones y sequías en Filipinas y lluvias excesivas en USA. De una posición de "relativa" abundancia, las

reservas mundiales de alimentos cayeron significativamente. Tal situación se tradujo en una elevación

del precio mundial de los granos: los precios que alcanzaron el trigo y arroz (en dólares constantes) no

tienen precedentes al menos en las dos décadas anteriores. Esta situación originó, además, una elevada

variabilidad de los precios en esa década. A lo anterior habría que sumar los efectos de la crisis del

petróleo y la flotación del dólar (abandono del patrón oro).

Si bien en la década de los 80 la variabilidad de los precios disminuye, esta se sitúa a niveles superiores a

los de las décadas del 50 y 60. En esta década habría que destacar los resultados que obtiene la

41

Comunidad Económica Europea con la aplicación de las medidas de protección a su agricultura, que les

permite cubrir su demanda interna y generar excedentes que determinaron la acumulación de existencias

y una mayor participación en el mercado mundial. En este período también se da la crisis de la deuda en

los países menos desarrollados (especialmente los latino americanos), la elevación de las tasas de interés

de la deuda, y el deterioro de los términos de intercambio de los productos exportados por los países

menos desarrolladosliii

.

Por su parte, los precios domésticos agrarios al por mayor (corregidos por el deflactor implícito)

evolucionaron en forma similar a los precios internacionales importados por el país, y tuvieron una tasa

de casi un 7% en la década de los años 80:

CUADRO No 13

ÍNDICE DE PRECIOS AGRARIOS ──────────────────────────────────────────────────────────────────── Coeficiente Tasa de Probabilidad de un des PERÍODO de variabi Crecimien censo de la producción lidad to Anual por debajo del 95% de

(%) (%) su valor (%) ────────────────────────────────────────────────────────────────────

73-89 14.3 (12.8) -1.5 36.3 (34.8) 73-80 4.6 N.S. 13.9

80-91 26.2 (13.2) -6.8 42.4 (35.3) ──────────────────────────────────────────────────────────────────── NOTA: Las cifras entre paréntesis son los coeficientes de variabilidad sobre la tendencia. La información para

el período 80-91 se basa en el índice de precios al productor, corregido por el deflactor implícito.

Por tanto, para los años 80 se puede observar que tanto la tasa de deterioro, como la de variabilidad

(sobre la tendencialiv

), son bastante similares para los precios importados y para los precios domésticos.

Así, pocas dudas se pueden tener sobre el deterioro de los precios de una amplia gama de productos

agrarios, tanto a nivel internacional como doméstico, y sobre las distorsiones que se originan el mercado

mundial.

Por ello pensamos que el uso de los precios internacionales (y domésticos) son un mal parámetro para

medir los beneficios o costos de los proyectos. Hay que recordar, como se vio, que las distorsiones en los

países desarrollados son determinantes, dado los montos comprometidos en la ayuda a sus agricultores,

el gran diferencial de los precios que reciben en comparación con los precios internacionales, y su

posición dominante como exportadores netos de los principales alimentos básicoslv

. Lo recomendable

sería estimar el precio mundial en condiciones de libre competencia, esto es, la situación que se daría en

el mercado internacional si los países no aplicaran medidas que lo distorsionan. En base a ello estimar el

impacto en el mercado doméstico.

b) Precios, protección y equilibrio

El mercado mundial de productos agrarios es, a su vez, resultado de los mercados de los países

desarrollados y los países en vías de desarrollo. Para el análisis que sigue vamos a utilizar un modelo

42

sencillo que nos permita obtener, o dilucidar, algunas conclusiones o consecuencias.

Para ello podemos tomar como referencia la situación agregada de estos países en uno de los mercados

mas importantes, tanto por los volúmenes comercializados como por su incidencia en la alimentación:

nos referimos al mercado de granos. En este mercado los países desarrollados son exportadores netos

(sus exportaciones son mayores que las importaciones), en tanto que los menos desarrollados son

importadores netos.

La demanda y la oferta de productos agrarios de los países desarrollados se presentan en el Gráfico No 1,

y la de los países en vías de desarrollo en el Gráfico No 2. Se ha supuesto (de acuerdo a las evidencias

disponibles) que los países desarrollados son protectores de sus mercados, en tanto que los menos

desarrollados "toman" los precios internacionales (situación que no es ajena al Perú), o tienen un índice

de protección menor.

GRÁFICO No 1 GRÁFICO No 2

│ OD │ OS

│ \ / │ \ /

│ \ / │ \ /

│ \ / │ \ /

│ \ / │ \ /

pMf1├─────────┬─────────┐ │ \ /

│ │ \ / │ │ \ /

│ │ \ / │ │ \ /

│ │ / \ │ │ / \

│ │ / \ │ │ / \

│ / \ pMf2├─────────┬─────────┐

│ / │ │ \ │ / │ │ \

│ / │ │ \ │ / │ │ \

│ / │ │ \ │ / │ │ \

│ / │ │ DD │ / │ │ DS │ │ │ │ │ │

└─────────┴─────────┴─────────────── └─────────┴─────────┴──────────────

qDD qOD qOS qDS

DD, OD, DS y OS son las curvas de demanda y oferta de los países desarrollados y en vías de desarrollo

respectivamente. fi es el índice de protección, pM es el precio del mercado mundial, pM.f1 el precio que

reciben los productores (o pagan los consumidores) de los países desarrollados, y pM.f2 el precio en el

mercado de los países en vías de desarrollo.

Los excedentes en el mercado de los países desarrollados (qOD-qDD) son colocados (exportados) en el

mercado mundial e importados (qDS-qOS) por los países menos desarrollados al precio pM, y puestos

internamente al precio doméstico pM.f2. La función de equilibrio está determinada por la igualdad:

43

qOD-qDD=qDS-qOS.

Para simplificar el análisis podemos asumir funciones lineales. En este caso, el precio de equilibrio en el

mercado mundial se puede calcular mediante la siguiente relación:

pM = K / (f2(oS-dS)+f1(oD-dD)) (1)

en donde K es una constante (resultado de las constantes de las distintas funciones), oS y oD son las

ofertas marginales en los países en vías de desarrollo y desarrollados respectivamente; dS y dD las

demandas marginales. Como las curvas de demanda tienen pendientes negativas, los valores numéricos

resultantes para pM serán positivos.

A partir de la relación anterior se puede obtener la elasticidad del precio mundial respecto a la tasa de

protección (fi). Esta resulta ser:

EpM-f1 = -f1(oD-dD) / (f2(oS-dS)+f1(oD-dD))

EpM-f2 = -f2(oS-dS) / (f2(oS-dS)+f1(oD-dD))

en donde EpM-f1 y EpM-f2 son las elasticidades respecto a f1 y f2, y tienen signo negativo indicando que si

disminuye la protección en los países desarrollados o menos desarrollados aumenta el precio mundial, e

inversamente.

La tasa de variación del precio mundial quedaría representada por la siguiente expresión:

. . .

pM = - f1.EpM-f1 - f2

.EpM-f2

. . .

en donde pM, f1 y f2 son las respectivas tasas de variación.

Analicemos el siguiente caso: los países en desarrollo deciden defenderse, y adoptan una tasa de

protección que permite corregir el precio mundial vigente de acuerdo al que se obtendría en condiciones

de un mercado no distorsionado.

El precio mundial de equilibrio sin distorsiones (sin protección) se puede deducir de la relación (1):

pMe = K / (g+j) (2)

en donde: g=oD-dD, j=oS-dS, y pMe=precio de equilibrio

De acuerdo a lo señalado, el coeficiente de protección para los países en desarrollo debería ser tal que

pM.f2=pMe, esto es f2=K/(pM(g+j)). Si reemplazamos esta última relación en la expresión (1) se deduce

que el nuevo precio de equilibrio en el mercado mundial sería:

44

pM = K / f1 (g + j) (3)

De las relaciones (3) y (1) se puede concluir que la tasa de protección de los países menos

desarrollados (f2) debería ser igual a la de los desarrollados (f1). Además, de las relaciones (2) y (3)

se puede deducir que el precio de equilibrio sería tantas veces menor como el coeficiente f1. Puesto de

otra manera, si los países menos desarrollados deciden imponer un índice de protección

(corrección) igual al de los desarrollados, el precio mundial descendería aún mas. Sí luego se

liberaliza el comercio (se eliminan -fi=1- los índices de protección), el precio mundial se elevaría

hasta ser igual al coeficiente de protección multiplicado por el precio internacional (al nivel que

este hubiera descendido antes de la liberalización del comercio). En este contexto, los precios

domésticos no tendrían ninguna modificación adicional.

Si lo anterior fuera así ¿deberían los países menos desarrollados esperar a que los precios mundiales se

eleven en tanto que los mas desarrollados disminuyen su tasa de protección?. Para responder a esta

pregunta primero habría que contestar aquella relativa a quién se beneficia o quién resulta mas

perjudicado con la protección. Por el lado de los países mas desarrollados se benefician los productores

(grupo relativamente pequeño, ya que concentran un porcentaje muy menor de la población

económicamente activa total), y se perjudican los consumidores (vía mayores precios o a través de

impuestos o cargas tributarias). En cambio en los menos desarrollados se perjudican los productores

(grupo relativamente, y en casos absolutamente, grande), y se benefician los consumidores. Los

productores en los países menos desarrollados se caracterizan por disponer de ingresos que son muy

bajos (consecuencia, entre otros aspectos, de los bajos precios que reciben por sus productos), y por

concentrar niveles de pobreza agudos; en cambio los productores y consumidores de los países mas

desarrollados tienen un nivel de ingreso apreciable.

De otro lado, si se estima que un mercado de libre competencia es buen asignador de recursos, resultaría

que hay un sesgo muy perjudicial a los productores de los países menos desarrollados y marcado a los

consumidores de los desarrollados. Finalmente se podría considerar el papel que tiene la agricultura en el

desarrollo de los países, con un peso gravitante en los menos desarrollados.

Lo precedente sugiere que a los países menos desarrollados les conviene tener un nivel de "corrección",

en tanto que los mas desarrollados les conviene disminuir la protección. Una estrategia coherente para

los países menos desarrollados podría consistir en dos etapas: a) corregir y elevar la tasa de corrección

progresivamente hasta igualarla a la tasa de protección de los países desarrollados (a los niveles en que

estos hallan disminuido la suya); b) a partir de este punto ambos grupos de países podrían bajar la tasa

paralelamente. Esto significaría que los precios mundiales no disminuyan tanto en la primera etapa, y

que se recuperen en la segunda.

En todo caso, las presiones para que los países menos desarrollados disminuyan sus tasa de "protección"

(corrección es el término apropiado) no tendrían una clara justificación, a no ser que estas fueran

superiores a la de los países desarrollados.

Al esquema presentado se le puede introducir otras modificaciones. Así, podemos suponer que los

consumidores de los países desarrollados pagan un precio inferior (pMf3) al que reciben los productores

(pMf1). Si asumimos que el coeficiente en los países menos desarrollados es cercano a la unidad, el

45

precio mundial y las elasticidades vienen definidas por:

pM = K / (oS-dS+f1.oD-f3

.dD)

EpM-f1 = -f1.oD / (oS-dS+f1

.oD-f3

.dD)

EpM-f3 = -f3.dD / (oS-dS+f1

.oD-f3

.dD)

Bien, si el valor absoluto de demanda marginal es menor que el de la oferta (condición para que las

oscilaciones de los precios converjan si hay ajuste retrasado de la oferta), se puede observar que la

elasticidad respecto al coeficiente de protección al productor es mayor (en términos absolutos) que la

elasticidad respecto al coeficiente de "desprotección" al consumidor. En otras palabras, el efecto que

tiene la disminución de f1 produce una elevación del precio del mercado mundial, pM, mayor que la que

se produciría si f3 disminuyera en un porcentaje igual.

c) Productos derivados

La situación resulta mas complicada si se toma en cuenta que los productos tienen distintas tasas de

protección, y si se consideran los subproductos, o los derivados que se producen con los bienes agrarios

(por ejemplo el trigo que es usado como insumo para la producción de harina, y esta para la fabricación

de galletas, fideos o pan). Para que la protección sea efectiva también deberán corregirse los precios de

los subproductos y los bienes derivados. Pero la situación resulta compleja: un producto puede utilizar

varios insumos de origen agrario que, a su vez, pueden tener distintas tasas de protección en los países

exportadores. Si no se aplican medidas de protección al producto en cuestión, la corrección para la

agricultura no sería efectiva y se estaría castigando a la industria local que produce el bien. De otro lado,

si se aplican medidas similares a las de la corrección para la agricultura se estaría sobre protegiendo a la

industria en cuestión (aunque ello sería válido si los países exportadores otorgan ayudas a esa industria).

Una alternativa para corregir la situación sería la de imponer aranceles (o sobretasas) calculados en base

a los componentes de origen agrario que usa el producto industrial, mientras que el resto de componentes

recibiría un trato arancelario similar a los productos distintos de los agrarios. El cálculo de ese arancel se

puede obtener aplicando la relación:

Aj = Ag + (CTi.Ri

.Adi) (4)

i

en donde Aj es el arancel para el producto industrial en cuestión, Ag es arancel general para productos

distintos a los agrarios, CTi es el coeficiente técnico para el insumo i (cantidad del insumo -o bien

agrario- que se requiere para producir una unidad del bien industrial), Ri es el cociente que resulta de

dividir el precio internacional del bien (o insumo agrario) por el precio internacional del bien industrial

que se quiere corregir (Pi/Pj), y Adi es el arancel diferencial (la diferencia entre el arancel al producto

agrario y el arancel general (Ai-Ag).

El arancel resultante (Aj) así calculado capta los aranceles relacionados a los productos agrarios que son

utilizados en la producción del bien j, así como el arancel general.

Como resultado de lo anterior, es fácil observar que se tendría una variedad de aranceles: tanto para los

46

distintos productos agrarios, como para los bienes que los utilizan como insumos. Ello puede generar

oposición en un medio, como el del país, en donde se trata de aplicar aranceles uniformes. Pero se puede

argüir que es necesario la aplicación de estos aranceles dado que el mercado internacional está

distorsionado (en forma distinta, según cada producto), y esta situación ni se puede ocultar, ni se puede

obviar. Sólo resta enfrentar el hecho, aunque ello lleve al establecimiento de diferentes aranceles. En

todo caso hay que advertir el problema, su origen, y las posibles soluciones.

PRECIOS: PÉRDIDAS Y EXCEDENTES DEL PRODUCTOR Y CONSUMIDOR EN

RELACIÓN CON LOS PROYECTOS

a) Generalidades

Comencemos analizando el caso de un producto cuya demanda y oferta se determine exclusivamente en

el mercado doméstico, tal como se muestra en el siguiente gráfico.

GRÁFICO No 3

│ O O'

│ \ / /

│ \ / /

│ \ / /

│ a \ / /

p0├─────────┐/ /

│ b /│ \ /

│ /c │ d \ /

p1├─────────┼────┐\

│e / │g/ │ \

│/ │ │ \

│ f / │ │ \

│ / │ │ \

│ / │ │ \

│ / │ │ D │ │ │

└─────────┴────┴────────────────

q0 q1

"O" es la curva de oferta original que se desplaza por efecto del proyecto (a O'), y D es la curva de

demanda. El excedente del consumidor, sin el proyecto, viene determinado por el área "a". El excedente

con el proyecto, por la suma de las áreas "a", "b", "c" y "d". El incremento del excedente del consumidor

por efecto del proyecto es la suma de las áreas "b", "c" y "d" (a+b+c+d-a).

Por el lado del productor se tiene la siguiente situación: la suma de las áreas "b" y "e" representa el

47

excedente sin el proyecto; y la suma de las áreas "e", "f" y "g" el excedente con el proyecto. El

incremento del excedente queda determinado por la suma de las áreas "f" y "g", a la que se debe

descontar el área "b" (f+g+e-(b+e)).

De acuerdo a lo anterior, el beneficio del proyecto quedará determinado por la suma de las áreas "c", "d",

"f" y "g" (b+c+d+f+g-b).

b) Efectos indirectos y directos

Los precios de la mayoría de los productos agrarios son afectados por los precios internacionales. Su

efecto puede ser directo, por ejemplo el precio del arroz importado sobre el arroz doméstico; o indirecto,

a través del efecto sustitución, por ejemplo el precio del trigo importado sobre el precio de la papa o el

maíz amiláceo.

Además se sabe, como se vio, que el precio del mercado internacional está distorsionado como

consecuencia de los subsidios a los productores y otras medidas que adoptan los países exportadores, lo

que origina precios dumping.

Seguidamente se analiza las consecuencias de estas situaciones sobre el beneficio de los proyectos. En

primer lugar se tratará el caso de los efectos directos.

Consideremos que el precio internacional es p0, la demanda doméstica D, la oferta doméstica O, y la

oferta doméstica con el proyecto O', tal como se muestra en le Gráfico No 4.

48

GRÁFICO No 4 GRÁFICO No 5

│ \ O O' │ \ O O'

│ \ / / │ \ / /

│ \ / / │ \ / /

│ / \ / │ / \ /

│ / \ / │ / \ /

│ / /\ │ / /\

│ / / \ p1├────────┬────────┬────┬────────

│ / / \ │ A / │ B / │ │ \

p0├────┬────────┬────────────┬──── p0├─ / │ / │ \

│ A/ │ B / │ │ \ │ / │ / │ \

│/ │ / │ \ │/ C │/ │ \

│ C │ / │ D │ /│ │ D

│ │/ │ │ / │ │

│ /│ │ │ / │ │

│ / │ │ │ / │ │ │ │ │ │ │ │ │ │

└────┴────────┴────────────┴──── └────────┴────────┴────┴────────

q0 q1 q0 q1

Como se puede observar, el proyecto dará lugar a que el excedente del productor se incremente en las

áreas "B" y "C" (que además representan el beneficio del proyecto).

Pero si el precio del producto importado está distorsionado, y tiene un valor menor al que tendría en

condiciones de libre competencia (p1, según el gráfico No 5), se estaría "castigando" innecesariamente el

beneficio del productor (y el del proyecto, tal como se puede observar en el Gráfico No 5).

Ahora consideremos el caso de un bien substituto. Primero analicemos las variaciones que se dan en el

mercado doméstico como consecuencia de una modificación del precio del producto importado. En el

Gráfico No 6 se muestra la situación del producto importado, y en el Gráfico No 7 la del sustituto

producido domésticamente.

49

GRÁFICO No 6 GRÁFICO No 7

│ │

│ │\

│ │ \

│ \ │ \

│ \ │ \

│ \ \ │ \

│ \ \ │ \ O

│ \ \ │ \ \ /

│ A \ \ │ \ \ /

│ \ \ │ a \ \ /

│ \ \ │ \ \ /

pmo├─────────────\───┐ pd0├─────────\─────────┐\

│ \C│ \ │ b \ c / │ \

│ B \ \ │ \ / │ \

│ │D\ \ pd1├──────────────┐\ │ \

pm1├─────────────────┼───┐ \ │ / │ \ │ \

│ │ │ \ \ │ d / │ │ \

│ │ │ \ \ │ / │ │ \ \

│ │ │ \ \ │ / │ │ \ D'

│ │ │ \ \ │ / │ │ \

│ │ │ \ D │ / │ │ D''

│ │ │ D^ │ │ │ └─────────────────┴───┴───────────── └──────────────┴────┴──────────────

qm0 qm1 qd1 qd0

D y D' son las curvas de demanda originales (antes de la variación del precio del producto importado). Si

el precio del producto importado disminuye (de pm0 a pm1), la curva de demanda del sustituto se

desplazará a la izquierda (de D' a D''). Ello dará lugar a que el precio de equilibrio de este descienda (de

pd0 a pd1). No obstante, se puede observar que se configura una nueva situación, y los excedentes del

consumidor deberán medirse sobre la curva de demanda desplazada (D'').

Pero el descenso del precio del producto doméstico también dará lugar a que la curva de demanda del

producto importado se desplace (de D a D^). Ello también dará lugar a una nueva situación y, al igual

que el caso anterior, los excedentes del consumidor deberán medirse sobre la curva desplazada (D^).

Los cambios en los excedentes son: a) los consumidores lo incrementan (área "b" para el sustituto, y

áreas "B" y "D" en el caso del producto importado); b) los productores pierden (áreas "b" y "c").

50

Veamos ahora que sucede con un proyecto que aumentará la producción del bien sustituto (doméstico).

En el Gráfico No 8 se muestra el caso en cuestión.

GRÁFICO No 8 GRÁFICO No 9

│ O O' │ \ O O'

│ \ / / │ \ \ / /

│ \ / / pd2├───\───────────┐/ /

│ \ / / │ \ /│\ /

│ \ / / │ \ /c │ d\ /

pd0├─────────┐/ / pd3├─────────\─────┼────┐

│ i /│ \ / │ / \ e │g/ │ \

│ /c │ d \ / │ / \ / │ \

pd1├────/────┼────┐\ │ / / \ │ \

│h / │g/ │ \ │ / f / │ \ │ \

│/ f / │ \ │/ / │ \│ \

│ / │ │ \ │ / │ │\ \

│ / │ │ \ │ / │ │ \ D'

│ / │ │ \ │ / │ │ \

│ / │ │ D │ / │ │ D │ │ │ │ │ │

└─────────┴────┴──────────────────── └───────────────┴────┴─────────────

qm0 qm1 qm2 qm3

O es la curva de oferta original y O' la curva de oferta con el proyecto. D es la curva de demanda. La

mayor producción del proyecto hará que el precio disminuya de pd0 a pd1. Los consumidores ganarán las

áreas "i", "c" y "d". Los productores perderán el área "i", y ganarán las áreas "f" y "g".

De acuerdo a lo anterior se puede deducir que la suma de las áreas "c", "d", "f" y "g" representan el

excedente neto del consumidor y el productor (b+c+d+f+g-b), o el beneficio del proyecto.

Al igual que lo hicimos anteriormente, supongamos que el precio internacional está distorsionado hacia

la baja. Si se considerara el precio de equilibrio en el mercado internacional (que resultaría mas elevado),

la demanda del sustituto se desplazaría a la derecha (a D', según el gráfico No 9). Por tanto su precio

sería mayor (pd2 en lugar de pd0).

Como el caso anterior, el proyecto daría lugar a que el precio baje (de pd2 a pd3), pero se puede observar

que el beneficio del proyecto será mayor que el caso anterior.

51

Conviene recordar que las distorsiones del mercado internacional son severas, y que ello es consecuencia

tanto de los "mega" subsidios que otorgan los países desarrollados a sus agriculturas, como de la

posición dominante que tienen en le mercado mundial respecto a la exportación de los principales

alimentos. Basta observar el severo descenso de los precios internacionales en la década de los años 80, y

sus consecuencias en los precios domésticos del sector agrario.

Si no se efectuaran correcciones en la medición de los precios, el beneficio de los proyectos se estaría

subestimado, tal como se ha mostrado en los gráficos analizados (Gráfico No 5 en relación al No 4, y

Gráfico No 9 en relación al No 8).

De otro lado, se puede argüir que cada proyecto en actual ejecución difícilmente impactaría en el

mercado, de manera tal que se den modificaciones importantes en los precios. Pero el conjunto de los

proyectos comprende a la producción de unas 730 mil hectáreas (300 mil hectáreas incorporadas y 430

mil mejoradas con riego), cifra que representa mas de un 20% de la superficie agrícola del país.

Finalmente consideremos, utilizando relaciones lineales, los cambios que ocurren con los excedentes de

los productores (sin y con proyecto) para el caso de productos no comercializables que no son afectados

por los precios internacionales (Gráfico No 10).

GRÁFICO No 10

│ O O'

│ \ / /

│ \ / /

│ \ / /

│ a \ / /

p0├─────────┐/ /

│ b /│ \ /

│ /c │ d \ /

p1├─────────┼────┐\

│e / │g/ │ \

i│/ │ │ \

│ f / │ │ \

│ / │ │ \

│ / │ │ \

│ / h │ │ D │ │ │

0└─────────┴────┴────────────────

q0 q1

52

D es la curva de demanda, O la de la oferta sin el proyecto, y O' con el proyecto.

La oferta, como se recordará, se construye a partir de los costos marginales, por ello el área del excedente

del productor (por ejemplo las áreas "b" y "e" para la curva O) representa el ingreso bruto (pi.qi) menos

el costo variable total (las áreas "f" y "h" del ejemplo). Ello es así dado que estas áreas se pueden estimar

integrando la curva de costo marginal (CMA, que expresa la curva de oferta).

Si el costo marginal es CMA= CT/q = l + j.q, se deduce que CT = (l +j

.q) q, y que CT = l

.q +

½.j.q² + K. En donde CT es el costo total, l es la ordenada en el origen de la curva de oferta O, j su

pendiente, y K puede interpretarse como el costo fijo. Además, como se sabe, al integrar para hallar el

valor del área (de o a q0, según el ejemplo usado) se elimina K, quedando sólo el valor del costo variable

(l.q0 + ½

.j.q0²).

Ahora bien, el excedente del productor antes del proyecto está representado por la suma de las áreas "b"

y "e", y con el proyecto por la suma de "e", "f" y "g". Así, se puede observar que el descenso del precio

por efecto del proyecto (a p1) determinará que los antiguos productores reduzcan su excedente a sólo el

área "e", y pierdan el área "b". En su lugar, los productores del proyecto tendrían un excedente igual a la

suma de las áreas "f" y "g".

Por ello, si los productores del proyecto fueran a recibir subsidios, es razonable que también lo recibían

los que ya están produciendo.

53

METODOLOGÍA

MÉTODO DE ESTIMACIÓN DE LAS INVERSIONES

a) Método

Normalmente es difícil desagregar la inversión para cada uno de los principales rubros que comprenden

los proyectos: cuanto de la inversión se orienta a la incorporación de tierras, cuanto al mejoramiento y

cuanto a la generación de energía. Pero para analizar cada uno de los proyectos, y establecer políticas

apropiadas, conviene tener una idea aproximada sobre los costos por cada uno de los principales rubros

involucrados: inversión por hectárea ha incorporarse y/o mejorarse, e inversión por unidad de energía

eléctrica a producirse.

Lo anterior puede lograrse mediante el análisis de los proyectos en actual ejecución. La inversión

promedio por rubro se pueden calcular de la siguiente manera:

Cip Cmp Cep

- p -

p -

p

Ci = ───── Cm = ───── Ce = ─────

Hip Hmp Ep

p

p

p

- - -

En donde Ci Cm y Ce son, respectivamente, la inversión promedio por

hectárea incorporada, la inversión promedio por hectárea mejorada, y la inversión promedio por unidad

de energía generada (megawatio por ejemplo). Cip es la inversión total del proyecto p para incorporar las

hectáreas que contempla, y Cmp la inversión para mejorarlas. Cep es la inversión total del proyecto p para

generar energía. Hip y Hmp son las hectáreas que incorporará y mejorará el proyecto p, y Ep es la cantidad

de energía eléctrica que generará.

De acuerdo a lo anterior, las inversiones en el proyecto p se pueden expresar de la siguiente manera:

- - -

Ip = (Ci . Hip + dip) + (Cm

. Hmp + dmp) + (Ce

. Ep + dep) (1)

En donde Ip es el monto total a invertirse en el proyecto p. dip, dmp y dep son las inversiones adicionales

(o ahorros) del proyecto p respecto a las estimaciones realizas considerando las inversiones

-

promedio (por ejemplo Ci.Hip para estimar la inversión por las

hectáreas incorporadas). Estas diferencias son consecuencia de las características particulares de cada

proyecto (construcción y/o extensión de los túneles, extensión de los canales principales o secundarios,

54

etc).

Si dip + dmp + dep = Cp , la expresión (1) se modifica:

- - -

Ip = Ci . Hip + Cm

. Hmp + Ce

. Ep + Cp (2)

en donde Cp es el total de la inversión (o ahorro) adicional del proyecto p, suma a la que denominaremos

inversión diferencial.

De otro lado, la recuperación de las inversiones relacionadas a la agricultura tendría dos fuentes: a) la

venta de las tierras incorporadas (las que serán mejoradas con riego tienen propietario) y, b) el cobro de

la tarifa de agua tanto para la superficie incorporada como para la mejorada. Como se puede observar, la

primera fuente está directamente relacionada a la superficie a incorporarse mientras que la segunda a la

superficie total (incorporada y mejorada). Para estimar los costos de inversión de acuerdo a estos rubros,

la relación (2) se puede transformar de la siguiente manera:

- - -

Ip = Ch . Hip + Ct

. Htp + Ce

. Ep + Cp (3)

- -

donde Ch es la inversión promedio por Ha incorporada, Ct representa

la inversión promedio que está relacionada al abastecimiento de agualvi

(tanto para la superficie

incorporada como para aquella en la -

que se mejorará el riego), y Htp es la superficie que se incorporará

y mejorará.

Estos resultados también se pueden obtener a partir de la relación (2). En este caso el costo promedio por

Ha incorporada tiene dos componentes: a) la inversión para incorporar la Ha propiamente dicha y b) la

inversión para abastecerla con agua. De otro lado, la inversión para mejorar el riego tiene un solo

componente: aquella referida al abastecimiento de agua. A partir de ello se puede deducir que:

- - - - -

Ch = Ci - Cm y Cm = Ct

b) Resultados

La relación 2) se puede interpretar como una función de regresión lineal múltiple. Como se sabe, desde

un punto de vista geométrico, la línea de regresión es el lugar del valor promedio de la variable

dependiente (en este caso Ip) para valores fijos de las variables independientes (Hip, Hmp y Ep).

Supongamos que las inversiones se realizan sólo para incorporar superficie agrícola. La inversión para la

55

incorporación de un número determinado de hectáreas dependerá de las características de cada proyecto,

por tanto habrán varios costos de inversión. Como es evidente, si se considera otro número de hectáreas

sucederá lo mismo (habrán varios costos para ese número de hectáreas). La regresión lineal nos permite

hallar la inversión promedio para cada

-

número de hectáreas incorporadas (el valor de la variable Ci).

Ahora bien, la inversión en un proyecto particular no sólo dependerá de las inversiones promedio,

además habrá que tomar en cuenta las otras variables que lo afectan. Un valor resumen de las otras

variables está dado por Cp (que equivale al denominado término de perturbación en el análisis de la

regresión).

Nuestro problema se centra, pues, en aplicar la regresión lineal para hallar los valores promedio de la

función 2. Una vez hallados se puede estimar la inversión para un proyecto considerando el número de

hectáreas que incorporará o mejorará, y la cantidad de energía que generará. La diferencia de este valor y

la inversión calculada en los proyectos, permite obtener el valor de Cp para cada proyecto.

De otro lado, cuando se aplicó los mínimos cuadrados se tuvo problemas con los proyectos Tinajones,

Chavimochic y Tacna. Estos representaban casos extremos para los valores Cp, razón por la que se les

asignó una variable ficticia, de tal manera de obtener parámetros menos sesgados por efecto de estos

proyectos. Los resultados fueron:

CUADRO No 14

════════════════════════════════════════════════════════════════════

Variable Coeficiente t estadístico Nivel de significa. ────────────────────────────────────────────────────────────────────

Ha Incorporadas 7.6717 7.5150 0.0007

Ha Mejoradas 4.7233 4.3239 0.0075

Energía 3.0534 18.2255 0.0000

D1 -2809.48 -19.7414 0.0000

D2 1066.02 8.7886 0.0003

D3 308.12 3.5085 0.0171 ════════════════════════════════════════════════════════════════════ R

2 ajustado 0.9874 F estadístico 157.5939

Durbin-Watson 2.0532

D1 variable ficticia para el proyecto Tinajones.

D2 variable ficticia para el proyecto Chavimochic.

D3 variable ficticia para el proyecto Tacna.

Para el caso en que se usó el concepto de los "costos no recuperables", la mejor estimación se obtuvo

usando variables ficticias para los proyectos Chavimochic, Majes, Tacna, Puyango-Tumbes y Río Cachi.

56

Los resultados fueron:

57

CUADRO No 15

════════════════════════════════════════════════════════════════════

Variable Coeficiente t estadístico Nivel de significa. ────────────────────────────────────────────────────────────────────

Ha Incorporadas 4.3432 23.3097 0.0002

Ha Mejoradas 1.3259 2.8873 0.0632

D1 142.35 8.4200 0.0035

D2 1077.15 30.7742 0.0001

D3 -488.78 -28.3047 0.0001

D4 312.44 19.7843 0.0003

D5 49.09 3.0811 0.0541 ════════════════════════════════════════════════════════════════════ R

2 ajustado 0.998 F estadístico 1093.789

Durbin-Watson 1.9814

D1 variable ficticia para el proyecto Puyango-Tumbes.

D2 variable ficticia para el proyecto Chavimochic.

D3 variable ficticia para el proyecto Majes.

D4 variable ficticia para el proyecto Tacna.

D5 variable ficticia para el Río Cachi.

Nota: en los cálculos no se incluyó al proyecto Tinajones.

COSTO DE LA TARIFA DE AGUA

a) Caso en que se sólo considera las inversiones que restarían por realizar (sin los costos no

recuperables)

Para las estimaciones no se consideró las inversiones imputables a la energía (a la inversión total de cada

proyecto se le descontó el producto de la cantidad de megawatios por la inversión promedio estimada

según los resultados del penúltimo cuadro). Además se trabajó con los siguientes supuestos: a) Las

inversiones por realizar se efectuarían en un plazo de 5 (o 10 años), con iguales montos anuales de

inversión. b) El área por incorporarse se vendería a 4000 US $ la hectárea en el sexto (u onceavo) año. c)

30 años de vida útil de los proyectos, luego de concluidas las obras de infraestructura. En este período se

cobraría la tarifa de agua. d) La tarifa anual se cobra luego de concluidas las obras. e) No se considera

valor residual. f) Las inversiones se recuperan. g) Los cálculos no consideran los costos de operación y

mantenimiento (la tarifa sólo permite recuperar la inversión).

La relación aplicada para los cálculos fue:

n I Hi*S n+30 Ta*HT

- ───── + ───── + ───── = 0

t=0 (1+i)t (1+i)

n+1 t=n+1 (1+i)

t

I = Inversión anual.

i = Tasa de descuento.

58

Hi= Superficie a incorporarse (hectáreas).

S = Valor de venta de una Ha de tierra Hi.

HT= Superficie total (mejorada e incorporada).

Ta = Tarifa anual de agua.

t = Número de año. El año inicial es cero.

n = Año final de ejecución de las inversiones.

De acuerdo a lo anterior, las tarifas que se tendrían que cobrar para recuperar la inversión (valor actual

neto igual a cero), sin considerar los costos de operación y mantenimiento, serían:

CUADRO No 16

════════════════════════════════════════════════════════════════

Tarifa por Ha (Dólares)

Proyecto Inversiones en 5 años Inversiones en 10 años

T.D. 10% T.D. 5% T.D. 10% T.D. 5% ────────────────────────────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 658 331 970 408

Chira-Piura 158 69 270 97

Jequetepeque-Zaña 111 46 198 68

Olmos 178 70 336 108

Chavimochic 1433 778 1906 896

Chinecas 245 126 352 152

Majes

Pasto Grande 398 192 615 246

Tacna 5727 3118 7592 3582

Río Cachi 537 275 771 334 ════════════════════════════════════════════════════════════════

T.D. es la tasa de descuento.

b) Caso en que se considera las inversiones totales

Si mantenemos los supuestos anteriores, pero consideramos la inversión total (la superficie total a

incorporarse se vendería en el sexto u onceavo año), las tarifas resultarían ser:

CUADRO No 17 ════════════════════════════════════════════════════════════════

Tarifa por Ha (Dólares)

Proyecto Inversiones en 5 años Inversiones en 10 años

T.D. 10% T.D. 5% T.D. 10% T.D. 5% ────────────────────────────────────────────────────────────────

Puyango-Tumbes 561 284 820 348

Chira-Piura 695 370 952 434

Jequetepeque-Zaña 515 275 702 321

Olmos 579 289 859 359

59

Chavimochic 1535 832 2046 960

Chinecas 260 132 378 162

Majes 622 312 918 386

Pasto Grande 1490 796 2029 930

Tacna 2475 1350 3270 1548

Río Cachi 1278 683 1739 798 ════════════════════════════════════════════════════════════════

NOTAS

1.En relación a otros proyectos de infraestructura (telecomunicaciones, transporte, energía eléctrica y

desarrollo urbano).

ii.Ver Baun Warren y Tolbert Stokes, "La Inversión en Desarrollo: Lecciones de la Experiencia del Banco Mundial", Tecnos,

Madrid 1986.

iii.El coeficiente de variabilidad sobre la tendencia, como se podrá comprender, es muy inferior al estimado para el promedio del

período, tanto menor cuanto mas significativa es la tendencia al deterioro (o crecimiento).

iv.Ver Tealdo Armando, "Desarrollo Agrario y Política de Precios", CEDEP, Lima 1990.

v.Parecía que con el acuerdo del GATT, Ronda de Uruguay, los problemas en el mercado internacional de productos de origen

agrarios podían solucionarse. Pero se estima que sus alcances serán mas bien limitados.

vi .Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. La componen Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá,

Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva

Zelandia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía.

vii.Considerando la población económicamente activa.

viii.Ver "La Política Agrícola en el Nuevo Estilo de Desarrollo Latinoamericano". Organización de las Naciones Unidas para la

Agricultura y la Alimentación (FAO), Chile 1994.

Las referencias que se utilizan son:

CESPA: "El Desarrollo Agropecuario de México. Pasado y Perspectivas", Volumen VII, CEPAL/SAHR, México 1984.

Henneberry, Shida Rastegari: "A Review of Agricutural Supply Responses for International Policy Models", Oklahoma State

University, Stillwater, april 1986.

Cavallo, Domeneck y Mundlak: "Agricultur and Growth in Argentina", Food Policy, february 1991.

ix.La fuente es igual a la de la nota anterior. En este caso la fuente se remite a: HWA Erh-Cheng, "The Contribution of Agriculture

to Economic Growth: Some Empirical Evidence", World Development, vol. 16, No 11, 1988.

x.Ver el "Informe Sobre el Desarrollo Mundial 1994" del Banco Mundial.

xi.Martin W. and Warr P. "Explaining the Relative Decline of Agriculture: A Supply-Side Analysis for Indonesia". The World

60

Bank Economic Review. Volume 7, Number 3, september 1993.

12.Los efectos de la acumulación de capital, dice este estudio, pueden ser de importancia extrema para determinar el proceso

económico en donde la proporción de la agricultura (en el producto total) declina con el crecimiento económico. El mecanismo

sería, añade, similar al conocido como efecto Rybczynski, y lo plantea de la siguiente manera: suponiendo una economía con dos

sectores, con precios relativos de los bienes constantes y con pleno empleo; si el stock agregado de capital se incrementa en

relación a la oferta de trabajo, la producción de la industria mas intensiva en capital debe incrementarse (proporcionalmente mas

que el crecimiento del capital en condiciones de retornos constantes de escala) pero la producción de la industria mas intensiva en

trabajo debe declinar absolutamente.

xiii.Sin considerar el proyecto Tinajones, por no disponerse de información.

xiv.Se ha considerado un PBI del orden de los 22100 millones de US $, cifra consignada para el año 1992 en el Informe Sobre el

Desarrollo Mundial 1994 del Banco Mundial. Además se han usado valores relativos (porcentajes) según cifras de "Perú en

Números 1993", Cuanto, Lima 1993.

xv.La fuente de información es la misma que la señalada en la nota anterior.

xvi."Perú: Agricultural Policies for Economic Efficiency", setiembre 11, 1992.

xvii.Es posible que el proyecto se base, para el caso de la generación de energía, en inversiones ya realizadas y relacionadas a un

proyecto anterior. De allí que las cifras de inversión del Cuadro No 1 no den idea de la inversión total requerida y que, por tanto,

sea un proyecto poco costoso en relación a las hectáreas a incorporar y la electricidad a generar. Este proyecto, en todo caso, no

afecta los resultados obtenidos en la estimación de las inversión promedio (ver Metodología).

xviii.Por ejemplo, el valor de una hectárea en la que se mejora el riego se estima de la siguiente manera:

- -

Cme=((((Cm * Hmp)/(Ip-Cp))*Cp)+(Cm*Hmp))/Hmp

-

Cme=Cm*(1/(1-(Cp/Ip)))

En donde Cme es el nuevo costo estimado.

xix.Por supuesto que si la inversión real en energía es mayor, la inversión relacionada al riego será menor (e inversamente).

xx.Fuente: Programa Ica, CEDEP.

xxi.Hay que tener en cuenta que Jequetepeque-Zaña y, especialmente, Chira-Piura, tienen los mayores porcentajes de inversión

ejecutada.

61

xxii.En el análisis no se han considerado los proyectos Majes ni Tinajones.

xxiii.Recuérdese que no se consideran los costos de mantenimiento y administración.

xxiv.Como se sabe, en la evaluación se incluyen criterios para medir la rentabilidad de un proyecto en sus términos mas amplios.

Se incluye, por ejemplo, los beneficios que se obtendrían por el control de avenidas, o los costos (y beneficios) que se tendrían por

la conservación o deterioro del medio ambiente.

xxv.En todo caso hay que tener en cuenta que muchos proyectos deben haber perdido rentabilidad, y posibilidades de generar

beneficios en magnitud significativa, por el deterioro de los precios agrarios internacionales y, consecuentemente, el de los precios

domésticos (el tema lo hemos tratado en "Desarrollo Agrario y Política de ...", op. cit.).

xxvi.Ver "Perú: Agricultural Policies for Economic Efficiency", Op cit.

xxvii.Para mayor detalle se puede revisar: Gramlich Edward, "A Guide to Benefit-Cost Analysis", second edition, Prentice-Hall

Inc., 1990 USA.

xxviii.Ello es consecuencia de una estructura de costos de producción en la que los costos fijos son elevados, en comparación con

los costos marginales, lo que determina que el costo promedio disminuya cuando se aumenta la producción.

xxix.A este tipos de bienes (no rival pero excluible) también se los conoce como bienes del "club".

xxx.Por ello se amortizan en períodos muy largos.

xxxi.Agencia para el Desarrollo Internacional USA.

xxxii.Realizado por el Banco Mundial en 1985.

xxxiii.Debe referirse al beneficio financiero, ya que el beneficio social no asegura que el usuario pueda pagar los préstamos (tal

como lo sugieren líneas mas adelante).

xxxiv.Aunque esa no parecería ser la situación en todo este país: el agua de riego está subsidiada por lo menos en algunos lugares.

xxxv.A excepción de los productos en los no han podido substituir trabajo en forma significativa (como las hortalizas). Pero aún

así, estos países, para proteger a sus productores, imponen una serie de barreras arancelarias o para arancelarias, por lo menos en

momentos en que obtienen producción.

xxxvi.Ver Dornbusch, R. "Open Economy Macroeconomics", Inc. Publishers, New York, 1982.

xxxvii.Ver: Baum, W y Tolbert, S. " La Inversión en Desarrollo, Lecciones de la Experiencia del Banco Mundial", op cit.

xxxviii. A no ser por las condiciones excepcionales de determinados años de muy baja producción, o ciudades cercanas a la

frontera.

62

xxxix.En condiciones de libre competencia.

xl.Para tener idea de tal situación supongamos que el beneficio es el valor agregado, y tomemos como ejemplo al agro en su

conjunto. De acuerdo a las cifras disponibles se puede señalar que si el valor agregado es 100 (en cifras relativas), el valor de la

producción es 133 y el costo 33. Si los precios de los productos agrarios se incrementan en un 50%, el valor de la producción

también lo hará en un 50%, pero el valor agregado (el beneficio del productor) aumentará en un 67%.

xli.Ver Tealdo, Armando: "Seguridad Alimentaria y Política Neoliberal", Cuadernos del CEDEP No 1, CEDEP, Lima 1994.

xlii.Situación que seguramente sucederá, como se puede deducir de los documentos del GATT, Ronda de Uruguay. Ver Tealdo

Armando, "Política de Precios en la Agricultura y e GATT", Socialismo y Participación No 69, CEDEP, Lima 1995.

xliii.Barceló Vila Luis, García Alvarez-Coque José: "Apoyo a la Agricultura en el Grupo Andino" J/DA/129, Junta del Acuerdo

de Cartagena - Comisión de las Comunidades Europeas, Perú febrero 1994.

xliv.Ver "Política Precios en la Agricultura y el GATT", op. cit.

xlv.En la capacidad habría que incluir las obras de infraestructura en caminos rurales, y pequeñas o medianas obras de irrigación,

que sería conveniente estudiar y ejecutar en las áreas deprimidas y menos articuladas al mercado (básicamente ubicadas en la

sierra del país).

xlvi.Con índices aceptables de rentabilidad económica y financiera.

xlvii.Ver "Política de Precios en la Agricultura y el GATT", op cit.

xlviii.Ver Amat, Carlos, et. al. "Los Hogares Rurales en el Perú: Importancia y Articulación con el Sector Agrario". Coedición

Ministerio de Agricultura, Fundación Friedrich Ebert. Lima 1988.

xlix .Organización de Cooperación y Desarrollo Económico. La componen Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá,

Dinamarca, España, Estados Unidos, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Islandia, Italia, Japón, Luxemburgo, Noruega, Nueva

Zelandia, Países Bajos, Portugal, Reino Unido, Suecia, Suiza y Turquía.

l.Considerando la población económicamente activa.

li.Se ha tomado como fuente: "La Política Agrícola en el Nuevo Estilo de Desarrollo Latinoamericano", Organización de las

Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Chile 1994. A su vez, los resultados que se mencionan en este

estudio se basan en: "Agricultural Policies, Markets and Trade: Monitoring and Outlook", OCDE, París 1992.

lii.El índice de precios promedio del período 88-90 es un 40% inferior al índice promedio del período 80-82.

liii.Ver Tealdo Armando : "Los Término de Intercambio y la Sustitución de Importaciones en la Agricultura", en Debate Agrario

No 13, CEPES, Lima 1992.

63

liv.El coeficiente de variabilidad sobre la tendencia, como se podrá comprender, es muy inferior al estimado para el promedio del

período, tanto menor cuanto significativa se la tendencia al deterioro (o crecimiento).

lv.Para reparar sobre la evolución del comercio mundial de granos ver "Desarrollo Agrario y Política de Precios", op cit.

lvi.En este caso el costo promedio viene representado por:

Ctp

- p

Ct = -----

Htp

p

-

En donde Ct es la inversión promedio para abastecer con agua a una

hectárea agua, y Ctp es la inversión total respectiva para las hectáreas del proyecto p. Htp son las hectáreas que incorporará y

mejorará el proyecto p.