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INFORME FINAL

Proyecto: Verificación de la sostenibilidad de los servicios proporcionados dentro del marco del programa para la sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en

comunidades rurales (Prossapys), durante el periodo 2008-2011.

Resumen Ejecutivo

Proyecto: Verificación de la sostenibilidad de los servicios proporcionados dentro del marco del programa para la sostenibilidad de los servicios de agua potable y saneamiento en

comunidades rurales (Prossapys), durante el periodo 2008-2011.

Resumen Ejecutivo

Subcoordinación deParticipación Social

Diciembre de 2013

INFORME FINAL

INFORME FINAL

Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua potable y Saneamiento en Comunidades Rurales (Prossapys).

Comisión Nacional del AguaGerencia de Programas Federales d Agua Potable y Saneamiento

Responsables de la supervisión del Proyecto:Lic. José Antonio Zamora Mtro. Arquimides Caballero Caballero

Instituto Mexicano de Tecnología del AguaCoordinación de Comunicación, Participación e Información.Subcoordinación de Participación Social

Coordinador del Proyecto:Mtro. Eduardo López Ramírez

Colaboradores:Mtro. Luis Antonio Moya FonsecaMtro. Roberto Romero PérezLic. Karina Alcántara VelázquezLic. Nora Patricia González GurríaDr. Denise Soares MoraesLic. Víctor Ricardo López MeraDr. José Luis Martínez RuizMtra. Gemma Millán Malo

Hernández

Antecedentes .................................................................................................................................. 4

Metodología de evaluación de la sostenibilidad del Prossapys .................................................... 4

Situación de la infraestructura ....................................................................................................... 93.1. Sistemas de agua potable ..................................................................................................3.2. Sistemas de alcantarillado .................................................................................................3.3. Plantas de tratamiento de aguas residuales ......................................................................3.4. Sanitarios rurales ...............................................................................................................

Situación de los Comités de agua potables y saneamiento .......................................................... 24

Situación de Desempeño institucional de las áreas de atención al medio rural .......................... 33

Medición de la sostenibilidad ........................................................................................................ 40

Conclusiones ................................................................................................................................... 41

Recomendaciones .......................................................................................................................... 44

Bibliografía ..................................................................................................................................... 46

ÍNDICE

1.

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

1. Antecedentes.

La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), a través de la Gerencia de Programas Federales de Agua Potable y Saneamiento suscribió el pasado mes de mayo de 2013 un Convenio de Colaboración con el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), a fin de desarrollar el Proyecto denominado Verificación de la Sostenibilidad de los Servicios proporcionados dentro del marco del Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento en Comunidades Rurales (PROSSAPyS) durante el periodo 2008 – 2011.

Según los datos de la Subdirección General de Agua Potable, Drenaje y Saneamiento de la CONAGUA, durante ese periodo se construyeron en todo el país 5,549 obras de abasto de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Por lo relevante del esfuerzo institucional en la materia, es del interés de la CONAGUA conocer la situación de la sostenibilidad de la infraestructura construida por el PROSSAPYS, del funcionamiento de los comités creados por el programa y de la capacidad institucional de las áreas de atención rural de las CEAS o instancias encargadas de implementarlo, a fin de mejorar las condiciones de funcionamiento, tanto de las obras como de los comités.

De esta manera, el trabajo persigue los siguientes objetivos:

·Verificar la sostenibilidad de los servicios proporcionados dentro del marco del PROSSAPYS durante el periodo 2008 – 2011, mediante el análisis del funcionamiento técnico operativo de los sistemas de agua potable y saneamiento, así como del involucramiento de la población beneficiada y de la capacidad administrativa de los prestadores de los servicios.

·Diseñar un esquema de medición de la sostenibilidad basado en indicadores que permitan ponderar el funcionamiento técnico-operativo de la infraestructura de agua potable y saneamiento; la capacidad operativo-administrativa de los comités conformados con el programa y, la capacidad administrativa, técnica y operativa de los organismos participantes.

2. Metodología para verificar la sostenibilidad del Prossapys.

Las reglas de operación los Programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento, dentro de los cuales se considera el Prossapys, definen la sostenibilidad como:

“Capacidad de suministrar un nivel apropiado de beneficios durante un periodo de tiempo, después de que la parte principal de la asistencia financiera, administrativa y técnica de un ente externo ha terminado.”

Partiendo de esta definición se vinculó a los tres componentes del Programa: 1) Desarrollo Institucional y fortalecimiento de Organismos Operadores; 2) Atención Social y Participación Comunitaria y, 3) Infraestructura, a fin de determinar el tipo de evaluación que técnicamente fuera más viable.

ANTECEDENTES

Reglas de Operación para los Programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a cargo de la Comisión Nacional del Agua, aplicables a partir de 2013, DOF, 28 de diciembre de 2012.

4

2.1. Metodología de evaluación.

La verificación de la sostenibilidad, se realizó desde la metodología de evaluación social de proyectos. A continuación se presenta un resumen de las diferentes fases de desarrollo en las que se utiliza la evaluación como la principal herramienta, especificando la función que ésta debe cumplir en ese momento y teniendo un lineamiento general de cuándo utilizarla. El cuadro número 1 resume lo antes mencionado.

Cuadro 1. Ubicación de los componentes del Prossapys en el contexto de los tipos de evaluación y su función.

Para obtener información que permitiera hacer la evaluación planteada, se elaboraron tres tipos de instrumentos para recolectar la información:

1. Encuestas: Las cuales se aplicaron para pondera el funcionamiento de los comités y el impacto social de las obras construidas.

2. Entrevistas: Aplicadas a funcionarios de encargados en la implementación del Programa y detectar alcances y limitaciones del Programa;

3. Ficha de verificación de obra: Tuvieron como objetivo recopilar información relativa al estado actual de las obras construidas con el programa.

2.2. Construcción de los indicadores para la medición de la sostenibilidad del Prossapys.

“En términos generales, se denomina indicador a una observación empírica o estimación estadística que sintetiza aspectos de uno o más fenómenos que resultan importantes para uno o más propósitos analíticos y de monitoreo en el tiempo” (Martínez, 2009). En general, un indicador corresponde a una o más variables combinadas, que adquiere distintos valores en el tiempo, y que permiten mostrar a los diferentes interesados aspectos fundamentales o prioritarios de diversa índole, que pueden ser de su interés.

METODOLOGÍA DE EVALUACÓN

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Fuente: Adaptado de Gestión integral de programas sociales orientada a resultados, Ed. Siempro-FCE-Unesco

Para analizar la sostenibilidad del programa se orientó el análisis a través de tres grupos de indicadores asociadas a cada uno de los componentes del Prossapys: I) Infraestructura, II) Atención Social, III) Desarrollo institucional.

Cuadro 2. Variables e indicadores usados para verificar la sostenibilidad del Prossapys


Finalmente se presenta un diagrama de flujo que muestra cuál es el proceso a seguir en el desarrollo del estudio y que resume gráficamente todo lo que hasta ahora, se ha mencionado en el presente documento:

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Proceso de medición de la sostenibilidad del Prossapys

Evaluación diagnóstica

Evaluación de

resultadosfinales

Evaluación de impacto social

Desempeño institucional de áreas de

atención rural

Infraestructura

Atenciónsocial

Desarrolloinstitucional

Atenciónsocial

Funcionamientode las obras

Cambios en lavida de los

beneficiarios

Criterioso

Variables

Indicadores

Fichas técnicas

EncuestasEntrevistas

Encuestas

SOSTENIBILIDADDEL

PROSSAPYS

Herramienta Componentes Objetivos Instrumentos Medición de:A través de:

2.3. Elaboración de la muestra estadística.

De acuerdo a la base de datos de las obras construidas por el PROSSAPYS para el periodo de referencia (años 2008, 2009, 2010 y 2011), se tiene un total de 5,549 obras realizadas a lo largo del país, agrupada en cinco tipos: Alcantarillado nuevo (ALCN), Alcantarillado rehabilitado (ALCR), Agua potable nueva (APN), Agua potable Rehabilitada (APR) y Sanitarios Ruales (SR.

Para el cumplimiento de los objetivos planteados, se diseñaron tres esquemas de muestreo probabilístico estadísticamente representativos. En los tres casos, el método de muestreo probabilístico propuesto fue el muestreo aleatorio estratificado, definiendo como criterio de construcción de estratos, para el primer esquema la Entidad Federativa, para el segundo caso el Año de Construcción de la Obra y para el tercer caso se propuso una combinación de los dos criterios anteriores. Los tres esquemas cumplieron s at i s fa c to r i a m e nte c o n l a ex i g e n c i a d e representatividad a nivel nacional, permitiendo importantes pero diferentes ventajas adicionales en cada caso. Sin embargo, por razones de tiempo y recursos para el levantamiento se optó por el tercer esquema, esto es, un muestreo Aleatorio Estratificado por entidad federativa y por año de construcción de obra.

El esquema propuesto garantiza la representatividad a n i v e l n a c i o n a l , p e r m i t i e n d o t a m b i é n representatividad en dos niveles simultáneos adicionales: a nivel de año de obra y por entidad federativa, por lo que es posible analizar los datos de la encuesta mediante un criterio geográfico y por periodos de tiempo. La asignación de muestra por estrato se determinó por medio de cuotas iguales por estrato (100 encuestas por estrato de Año de Obra, decir para la 1a fase) y por la técnica de Asignación

Para mayor detalle sobre la generación de la muestra y la asignación de las localidades, ver el anexo correspondiente.


7

Óptima para la estratificación geográfica (2a fase), la cual garantiza que la muestra asignada tiene un costomínimo, con lo que es necesario proporcionar el costo de realizar un cuestionario en cada entidad federativa.

Finalmente, la selección (como se mencionó al principio de esta sección) de las obras se debe realizar estrictamente de manera aleatoria. Para el caso del estudio se generaron números aleatorios mediante el software estadístico SAS versión 9. Cada número aleatorio constituía una localidad a visitar, que a su vez representaba la obra realizada en cuestión. De allí que cada número aleatorio generado era equivalente a un elemento muestral, por lo tanto se generaron 400 números aleatorios (100 en cada estrato de año de obra. Revisar el esquema muestral seleccionado y explicado con anterioridad).

A fin de garantizar el cumplimiento de las cuotas muestrales asignadas en el procedimiento de muestreo probabilístico, se contemplo un mecanismo de sustitución o reemplazo para aquellas obras ó localidades que siendo parte de la muestra original no fuera posible visitar por diversas causas (naturales, climáticas, políticas, de seguridad, etc.). El mecanismo es, para este caso muy simple: se generó (de acuerdo a procedimientos estándar) una segunda muestra que se denominó muestra de reemplazo, donde los elementos no muestreados en la original son sustituidos por los de la muestra de reemplazo. Esta muestra se utilizará únicamente cuando se hubiere visitado toda la muestra original y se hubiere comprobado que no existen elementos de la muestra original para sustituir al elemento (es decir, la localidad) que no fue posible levantar.

Una vez obtenida la asignación de las localidades a visitar se realizó una georeferenciación de las localidades por tipo de entidad federativa y según el tipo de obra, para poder definir e implementar un plan de levantamiento.

Mapa 1 Localidades asignadas por la muestra estadística según tipo de obra


8

3. Situación de la infraestructura del Prossapys e indicadores de funcionamiento.

Se visitaron 473 obras en 400 localidades de 31 estados del país; las cuales se dividen de la siguiente manera: 228 obras de agua potable, 83, obras de alcantarillado; 108 sanitarios rurales; 33 plantas de tratamiento de aguas residuales y 20 obras consideradas como complementarias. La distribución porcentual de las obras verificadas en dichas comunidades, se muestra en la gráfica siguiente:

Gráfica 1. Número y tipo de obras visitadas

SITUACIÓN DE LA INFRAESTRUCTURA

9

3Para fines del presente documento se entiende por obras complementarias, aquellas que forman parte no esencial de la obra y que por sus características no se pudieron clasificar en los formatos diseñados para tal fin. Por ejemplo, caseta para equipo electromecánico, estudio geohidrológico, etcétera.

Número y tipo de obras visitadas

229

58%83

21%

36

9%

34

9%

11

3%

Agua Potable

AlcantarilladoSanitarios Rurales

Planta de tratamietno de aguas residualesObra complementaria


3.1. Sistemas de agua potable.

De las obras construidas con el Prossapys, se visitaron 228 obras de agua potable en 31 estados del país. A continuación, se presentan los principales resultados obtenidos con la encuesta de verificación técnica de los sistemas de agua potable financiados por el PROSSAPYS. El gráfico siguiente indica las encuestas aplicadas en cada estado.

Gráfica 2. Número de obras evaluadas por entidad federativa.

Los estados donde se aplicaron más encuestas fueron Tamaulipas e Hidalgo con más de 20, le siguieron Oaxaca, Guerrero, Morelos, Campeche y San Luis Potosí con más de 10 encuestas en cada estado. En las demás entidades se aplicaron desde una hasta nueve encuestas. Como se señaló anteriormente, esta muestra refleja la importancia que tuvo cada entidad federativa en el número de obras construidas de agua potable bajo el programa PROSSAPYS.

10

En cuanto al tipo de obras analizadas, la mayoría fueron nuevos sistemas de agua potable construidos, parcial o complementariamente, aunque también se analizaron obras de rehabilitación de sistemas de agua y algunas acciones para el aprovechamiento del agua subterránea. De las obras de agua potable, el 75% se encuentra funcionando y el 25% restante no funcionan, por diversas razones.

Gráfica 3. Funcionamiento de las obras de agua potable


11

Las causas de las obras que no operan, van desde descomposturas menores, o falta de insumos hasta cuestiones de orden organizativo o financiero. Sin embargo, como se puede ver en la gráfica, también existe un porcentaje de obras que no funcionan debido a que aún no se han terminado.

Los indicadores construidos para ponderar las obras de infraestructura del Prossapys, se centran básicamente en las condiciones de la infraestructura, el la operación que se haga de ella, en el mantenimiento que se de la a dichas obras y en los recursos que, tanto los usuarios, autoridades y/o comités le proporcionen a sus obras.

3.1.1. Indicador de condición de la infraestructura

El primer indicador creado para verificar las obras, se refiere justamente a la condición que estas tiene en cada comunidad que se visitó. Tomando en consideración que el periodo de tiempo construido es relativamente poco, entonces lo lógico sería esperar que todas las obras funcionaran adecuadamente; sin embargo, lo que se encontró en las visitas es que muchas de ellas no operan adecuadamente.

La gráf ica s iguiente muestra, cual es el funcionamiento por obra a nivel nacional. En ella se puede apreciar que alrededor del 50 por ciento de las obras funciona en rangos que van de bueno (25 obras) a óptimo (123 obras) y, en menor medida se identifican las obras que funcionan de manera deficiente e ineficiente (80 obras en total).

Estos datos indican que, pese a todas las deficiencias o imperfecciones de los componentes de las obras, están funciona y proporcionan un servicio a los usuarios. Aunque es importante señalar que, estas limitaciones, también limitarán el servicio a los beneficiarios, pues al no existir un funcionamiento óptimo en todas ellas, es de esperarse que el impacto que pudieran tener en la población, también disminuya.

Gráfica 4. Condición de la infraestructura de las obrasde agua potable, según entidad federativa.

Estado actual de las obras construidas con el Prossapys

10%

15%

75%

No están terminadas No funciona o no opera Operan

Indicador 1. Condición de la infraestructura de las obras de agua potable construidas con el

Prossapys, según entidad federativa

0%

20%

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100%

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Estados

Ineficiente

Deficiente

Bueno

Óptimo

Es pertinente señalar que algunas de las obras que se reportan con un funcionamiento ineficiente, aún o han sido terminadas debido a que su construcción se realiza en diversas etapas; otras no fueron concluidas por diversas razones. En prácticamente todos los estados del país, hay obras que funcionan adecuadamente, la razón estriba en que al ser el agua un elemento indispensable para las actividades cotidianas los habitantes de las comunidades ponen especial atención en el cuidado de la obra. Por otro lado, algunos de los estados en donde los prestadores de servicio son responsables de ellas, muestran que existe un buen funcionamiento como son Tamaulipas, Guanajuato, Nuevo León y Querétaro.

3.1.2. Indicador de operación.

De la operación adecuada de un sistema de agua potable depende la vida útil de la obra y la calidad del servicio de la misma pero, para que esta funcione adecuadamente es necesario tener el conocimiento o la información necesaria para desarrollar esta actividad de manera adecuada. La gráfica siguiente muestra que, de las obras verificadas, la mayoría registraron una operación que se puede considerar buena. Si se observa con detenimiento se podrá notar que las obras que se considera operan de manera óptima, son considerablemente menor en todos los estados del país.

Gráfica 5. Condiciones de operación de lasobras, según entidad federativa.


Indicador 2. Condición de la operación de las obras de agua potable construidas con el Prossapys,

según entidad federativa

0%

20%

40%

60%

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100%

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La razón de lo anterior se debe a que, una vez que la obra se construye en la comunidad, a ésta le basta con que funcione y, en el caso del agua potable, la operación se refiere al encendido y apagado de bombas, a la apertura y cierre de válvulas, o a la utilización del agua en domicilio o hidrantes públicos. Es decir, la operación no requiere mayor esfuerzo por parte de los usuarios o de los encargados de su operación. Esta situación es claramente visible y entendible cuando se compara el tiempo y los recursos destinados al mantenimiento de los sistemas, como se podrá ver en los indicadores siguientes.

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3.1.3. Indicador de mantenimiento.

Una actividad paralela y complementaría a la operación de los sistemas, es el mantenimiento; se p u e d e d e c i r q u e a m b a s a c t i v i d a d e s s e retroalimentan, pues un adecuado mantenimiento permitirá operar eficientemente los sistemas pero, también una operación adecuada redundará en costos menores de mantenimiento. Como se sabe, el mantenimiento es necesario para prolongar la vida de una obra y para que esta funcione de manera adecuada. Se podría decir que en este aspecto de la obra se basa la calidad del servicio que esta ofrezca a sus usuarios.

En indicador elaborado para veri f icar el mantenimiento pretende medir, este aspecto en las obras construidas en país. La gráfica siguiente permite apreciar que, la mayoría en las obras construidas presentan un mantenimiento deficiente e indeficiente, aun cuando en casi todos los estados, también se reportan obras bueno pero, que en proporción al total de obras construidas son menores.

Gráfica 6. Condición del mantenimiento, según entidad federativa.


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Indicador 3. Situación del mantenimiento de las obras de agua potable construidas con el Prossapys,


0%

20%

40%

60%

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100%

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Ineficiente

Deficiente

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Desafortunadamente, el mantenimiento de las obras es uno de los aspectos menos realizados por los usuarios o los encargados de operar los sistemas; es un aspecto al que se le prestan poca atención por diferentes razones, entre ellas, la falta de cultura de prevención, la inexistencia de pago o falta de recursos para realizarlo, el desconocimiento de su importancia, al lejanía de las comunidades y la falta de insumos para el mantenimiento, entre otros.

3.1.4. Indicador de recursos para operación y mantenimiento.

Los recursos para operar y mantener las obras son de mucha importancia pues de ellos dependerá prácticamente la vida útil de ésta. No obstante, este aspecto es uno de los cuales, usuarios o comunidades tienen poco claro y al que menor atención le prestan.

Gráfica 7. Situación de los recursos para operación y mantenimiento, según entidad federativa.

Indicadro 4. Recursos para la operación y mantenimiento de las obras de agua potable construidas

con el Prossapys, según entidad federativa

0%

20%

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100%

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Deficiente

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La inexistencia de recursos para operación y mantenimiento están muy ligados con el pago de cuotas que realizan los usuarios de los sistemas, pues generalmente estos son muy bajos y en la mayoría de los casos inexistentes como podrá verse en los indicadores de recaudación de cuotas que realiza el comité.

En gran número de comunidades rurales, se piensa que el agua no se debe pagar o que “no se acostumbra” su pago, por esa razón la mayoría de usuarios no realiza sus pagos. Esta percepción equivocada, aunada a la falta de instrumentos para propiciar el cobro o a la falta de voluntad de los comités o de las autoridades encargadas del agua, no abona a favor de recursos para operar mejor los sistemas y darle mantenimiento adecuado a las obras.


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3.2. Sistemas de alcantarillado.Las obras de alcantarillado, a diferencia de las obras de agua potable, no son prioritarias para las comunidades. Es decir, una comunidad no depende de tener alcantarillado para su sobrevivencia; efectivamente, contar con una obra de esta naturaleza, les proporcionará mayores beneficios sanitarios y de salud, sin embargo el no disponer de ella, no incide mayormente en su reproducción como comunidad. Quizá por esta razón, la obras de alcantarillado son mucho menores que las de agua potable. En este sentido, como parte de la verificación técnica se visitaron 83 obras de alcantarillado en 23 estados del país.

Mapa 2. Obras de alcantarillado construidas con el Prossapys por entidad federativa

Indicador 1. Situación de la infraestructura de alcantarillado construida por el Prossapys,


0%

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Estado

Ineficiente

Deficiente

Bueno

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En la gráfica siguiente se puede observar que el 67% de las obras de alcantarillado están en operación y el 33% no están operando. Entonces, de las 83 obras, 56 se encuentran operando y 27 no están en operación.

Estado actual de las obras de alcantarillado del Prossapys

17%

14%

69%

No están terminadas No funciona o no opera Operan

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El número de obras que se encuentran en operación y las que no se encuentran en operación de acuerdo con esta comparación, es función de varios factores tales como infraestructura, sociales (comités y comunidad) y autoridades encargadas, entre los más destacables.

Siguiendo la lógica de los indicadores diseñados para la verificación de la infraestructura construida por el Prossapays, se trabajo sobre cuatro indicadores ya mencionados con anterioridad y se obtuvieron los siguientes resultados.

3.2.1. Indicador de condiciones de la infraestructura.

Para las comunidades rurales resulta muy benéfico contar con un sistema de alcantarillado sanitario y de tratamiento de aguas residuales; sin embargo, estas obras no tienen tanta “demanda” como las obras de agua potable. En la gráfica siguiente podemos ver que, el número de obras de alcantarillado construidas en el país es mucho menor que las de agua potable.

Gráfica 9. Indicador de situación de la infraestructura de Alcantarillado, según entidad federativa.

Gráfica 8. Funcionamiento de las obras de alcantarillado.


También podemos apreciar que, en la mayor parte de los estados en donde se construyeron estas obras, su funcionamiento es óptimo y bueno y alrededor de una parte de él se puede considerar deficiente e ineficiente. Llama la atención que en estados como Guerrero y Oaxaca en donde se presenta el mayor número de obras que son ineficientes. Una posible explicación es la dispersión de las comunidades que propicia que sean ellas las directamente encargados de operarlas, o bien el desconocimiento adecuado de cómo operarlas y otro posible factor explicativo es, que son estos estados los que generalmente se ven mas afectados por los ciclones y huracanes.

3.2.2. Indicador de operación de las obras de alcantarillado.

Nuevamente encontramos que no hay coincidencia entre los indicadores de funcionamiento de los componentes de la obra y la operación de la misma. Cuando verificamos la operación de la obra, nos percatamos que los indicadores se modifican considerablemente y, en estados en los cuales, los componentes están funcionando adecuadamente, en este caso, los indicadores señalan que la operación se mueve mayoritariamente entre deficiente e ineficiente.

Gráfica 10. Indicador de operación del Alcantarillado,según entidad federativa.

Indicador 2. Operación del alcantarillado construido con el Prossapys,


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Un dato importante de la gráfica anterior es que, los estados en donde las obras son operadas por los prestadores de servicios los sistemas verificados aparecen con un funcionamiento óptimo y bueno, como es el caso de Aguascalientes, Baja California, Nuevo León y Tabasco. Una posible explicación al respecto es que, por la complejidad que implica una obra de alcantarillado, la operación de estas resulta más eficiente cuando la realizan personas conocedora de las mismas y con el equipo necesario para hacer la operación. Este supuesto, sólo lo permite una infraestructura y organización como la de los prestadores de servicios de algunos estados e incluso de algunos municipios.

3.2.3. Indicador de mantenimiento de alcantarillado.

Los indicadores de este rubro nos muestran que el mantenimiento realizado a las obras de alcantarillado es deficiente, en prácticamente todos los estados visitados ineficientes y en menor medida. Esta situación no debe de extrañar pues como ya se mencionó en otro apartado de este documento las localidades no tienen presente que la obra requiere mantenimiento preventivo y, cuando lo realizan es generalmente de tipo correctivo.

Por otra parte, cuando son los prestadores de servicios quienes se encargan de las obras, resulta que los recursos de que disponen son insuficientes para darles un adecuado mantenimiento, en otras ocasiones, por la ubicación de las localidades en donde ese encuentran las obras, se dificultan las tareas de supervisión de las mismas y por lo tanto del mantenimiento de éstas.

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Indicador 3. Mantenimiento de las obras de alcantarillado construidas con el Prossapys, según entidad federativa

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EstadosIneficiente

Deficiente

Bueno

Óptimo

3.2.4. Indicador de recursos para operación y mantenimiento de alcantarillado.

La gráfica siguiente sólo sirve para corroborar lo que ya se mencionó anteriormente, y constatar que prácticamente todas las comunidades visitadas en el país, no destinan recursos para la operación y mantenimiento de sus obras. Podemos apreciar en la información de la gráfica, que los estados de Durango, Puebla y Tabasco donde los gastos de operación y mantenimiento que se registran son considerados buenos, en los demás estados, dichos recursos son deficientes y mayoritariamente ineficientes.

Aunque aquí es pertinente aclarar que, la calificación que se dio fue en base a los costos que los entrevistados nos mencionaron se destinan para el mantenimiento; sin embargo, en el caso de algunos estados como Baja California Norte, Quintana Roo, Veracruz, Tamaulipas, Chihuahua o Colima, son los prestadores del servicio los que se hacen responsable de las obras de alcantarillado y dado que no existe una diferenciación entre los gastos que se destinan para cada rubro, se consideró como cero. Por esa razón, el indicador aparece como ineficiente.

Gráfica 12. Indicador de costos de operación y mantenimiento de las obras de Alcantarillado, según entidad federativa.

Indicador 4. Recursos para operación y mantenimiento de las obras de alcantarillado

construidas por el Prossapys, según entidad federativa

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20%

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Ineficiente

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Gráfica 11. Indicador de mantenimiento de las obras de Alcantarillado, según entidad federativa.


Estado actual de las Plantas de Tratamiento

de Aguas Residuales

15%

27%58%

Sin terminar No funciona o no opera Operan

18

3.3. Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR).

Las obras que menor demanda tienen entre las localidades rurales son las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR´S). De este tipo de obras, se visitaron 33 en 15 estados del país. A continuación, se presentan los principales resultados obtenidos con la encuesta de verificación técnica de las PTAR´s y se indica la cantidad de obras que encuentran en funcionamiento y se identificarán las causas que han impedido su operación. El gráfico siguiente indica las encuestas aplicadas en cada estado.

Mapa 3. Plantas de tratamiento de aguas residuales construidas con el Prossapys por entidad federativa

El cuestionario se aplicó a los responsables de operar las PTAR´s, a las autoridades responsables cuando ellos la operan, o bien a los prestadores del servicio cuando es el caso. En todos los casos las plantas son obras nuevas. No obstante, se les preguntó a los encuestados si las obras construidas estaban funcionando en el momento de la visita. Los resultados se pueden apreciar en la siguiente gráfica.


Gráfica 13. Funcionamiento de las PTAR´s

Indicador 1. Situación de la infraestructura de las PTAR´s construídas con el


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Estados Inoperante Deficiente Regular Buen

Llama la atención que más de la mitad de las obras no están operando y ello obedece a diferentes razones, que tiene que ver con aspectos técnicos, sociales, económicos y hasta organizativos. El cuadro siguiente, resume las razones que limitan o no permiten que las plantas operen de manera adecuada.

La falta de electricidad, daños en la infraestructura, falta de equipo y obras sin terminas son las principales razones por las que las obras no funcionan. Estas razones, aunadas a otras de tipo económico y organizativo, tienen repercusiones en la operación y el mantenimiento de las obras como se verá más adelante.

3.3.1. Indicadores de la infraestructura de las PTAR´s

Respecto a las Plantas de Tratamiento de Aguas Residuales, también se hicieron indicadores al igual que en otras obras construidas. El primer aspecto o indicador se que calificó fueron las condiciones en que se encuentra la infraestructura de estas obras.

Al respecto puede apreciarse en al gráfica siguiente que, son pocos estados del país en los cuales se construyeron plantas y en 9, de los 15 estados visitados, las plantas presentan un buen funcionamiento y en dos de ellos regular. En el resto de los estados el funcionamiento de sus componentes se califica como deficiente y en 8 estados como inoperante.

3.3.2. Indicadores de operación de las PTAR´s.

Cuando nos referimos a la operación de las PTAR´s, los indicadores cambian en sentido negativo, pues el número de obras que son operadas de manera deficiente o que son inoperantes se incrementa y aparece en más estados del país.

Gráfica 15. Indicador de la operación de las PTAR'S, según entidad federativa.

19

Gráfica 14. Indicador de situación de la infraestructurade las PTAR'S, según entidad federativa.

Indicador 2. Operación de las PTAR´s construidas con el Prossapys,


0%

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Estados Inoperante Deficiente Regular Buen

También sigue habiendo estados en los cuales, las obras presenta una operación regular como son: Aguascalientes, Chihuahua, Guerrero, Jalisco y Sinaloa. Y es interesante que Querétaro sea el único estado en donde la operación sea buena.


3.3.3. Indicadores de mantenimiento y de recursos para operación y mantenimiento de las PTAR´s.

Respecto a los indicadores de mantenimiento y el de gastote operación y mantenimiento para las PTAR´s, no hay mucho que decir, pues, al igual que casi todos las obras en estos rubros, nos muestra que el mantenimiento de inoperante ha excepción de Guanajuato, Sinaloa y Tlaxcala en donde se reporta como deficiente y sólo en Querétaro aparece como regular.

Gráfica 16. Indicador de mantenimiento de las PTAR'S, según entidad federativa.

20

Indicador 3. Mantenimiento de las PTAR´s construidas con el


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Estados

Inoperante Deficiente Regular

Los indicadores de gastos para operación y mantenimiento son, muy similares a los de mantenimiento y en casi todos los estados, a excepción de Chihuahua, Querétaro, Tabasco y Tlaxcala, este indicador indica inoperancia.

Gráfica 17 Indicador de recursos para operación mantenimiento de las PTAR'S, según entidad federativa.

Indicador 4. Recursos para operación y mantenimiento de las PTAR´s construidas

con el Prossapys, según entidad federativa

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EstadosInoperante Deficiente Regular


21

3.4. Sanitarios ecológicos.

Otra de las obras que se realizaron con el Prossapys fueron los sanitarios ecológicos de diferente tipo: secos, húmedos con biodigestores, unidades hidrosanitarias o letrinas. Este tipo de obras, son numéricamente menores en proporción al total de obras construidas con el programa, y como se podrá observar en la información recopilada, sólo se construyeron en 9 de los 31 estados del país. La construcción de estos sanitarios, esta asociada a localidades con muy altos índices de marginación y con requerimientos básicos de saneamiento.

Originalmente se tenían que visitar 36 sanitarios ecológicos en 9 estados del país, sin embargo, dado que esa cantidad de obras no garantizaban representatividad puesto que su construcción es por familia y no por comunidad, se decidió verificar 3 sanitarios en cada localidad, por esta razón, el número de sanitarios ecológicos que se verificaron se incrementó a 108.

Gráfica 18. Número de sanitarios ecológicos visitados , por entidad federativa

Al momento de la visita a las comunidades estudiadas, estaban en funcionamiento 94 de los 108 sanitarios analizados (el 87%). El resto, 14 sanitarios (el 13%) no estaban operando. Las razones por las cuales no estaban operando estas tecnologías son varias, son de índole técnica (fallas en la infraestructura) y social (problemas administrativos). A continuación presentamos un cuadro con las causas mencionadas por los encuestados.

Gráfica 19. Funcionamiento de los sanitarios ecológicos

89%

11%

Operan No operan


Las principales causas identificadas en este tema tienen que ver con fallas en el diseño, con falta de componentes o con daños a la infraestructura; en total fueron mencionadas 29 causas vinculadas a problemas con la infraestructura.

3.4.1. Indicadores de la situación de los sanitarios rurales.

Poco más del 50% de los componentes de los sanitarios funcionan de manera óptima, y un menor porcentaje se encuentran en buenas condiciones. De tal manera que, si sumamos ambos indicadores, el porcentaje de funcionamiento adecuado se eleva alrededor del 75%.

Existe otro porcentaje menor que funcionan de manera deficiente e ineficiente, pero están muy localizados en los estados de Baja California Sur, Campeche, Nuevo León, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. La mayor cantidad de sanitarios que no funcionan en condiciones adecuadas, también son reflejo de la cantidad de sanitarios que se construyeron. Es decir, seria equivocado pensar que en Yucatán o Chihuahua existen más sanitarios que no funcionan, con respecto a Baja California Sur por ejemplo, cuando en este último estado la cantidad de sanitarios construidos fue menor.

Gráfica 20. Indicadores de situación de la infraestructura de los sanitarios ecológicos, según entidad federativa.

Indicador 1. Situación de los sanitarios ecológicos construidos por el Prossapys, según entidad federativa

0

10

20

30

40

50

60

Baja California

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Campeche Chihuahua Guerrero Nuevo León Puebla Tlaxcala Yucatán Zacatecas

Estados Ineficiente Deficiente Bueno Óptimo

3.4.2. Indicadores de operación y uso de los sanitarios rurales.

Congruente con el indicador anterior, la operación y el uso de los sanitarios indican que, la mayoría de ellos se consideran con una operación óptima y buena, y en muy pocos casos este indicador es catalogado como deficiente.

Gráfica 21. Indicadores de operación y uso de los sanitariosecológicos, según entidad federativa.

Indicador 2. Operación de los sanitarios ecológicos construidos por el Prossapys, según entidad federativa

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Estados Deficiente Bueno Óptimo

22


Indicador 3. Situación del mantenimiento de los sanitarios ecológicos construidos por el


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20

30

40

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Baja

California Sur

Campeche Chihuahua Guerrero Nuevo León Puebla Tlaxcala Yucatán Zacatecas

Estados Ineficiente

La razón de la calificación de este indicador, es que dadas las condiciones de vida de las comunidades en las que fueron construidas estas obras, resulta de mucha utilidad contar con un sanitario del tipo que sea (seco, húmedo, etcétera) pues la existencia de éste, ofrece privacidad a los miembros de la familia para realizar sus necesidades fisiológicas, mejora considerablemente las condiciones de sanidad en cada familia, y evita posibles focos de infección y propagación de enfermedades por la exposición de materia orgánica al aíre libre o en condiciones no adecuadas de confinamiento. Estos beneficios, son percibidos por los beneficiarios quienes, desde su lógica prefiere contar con un sanitario como los aquí verificados, a no contar con ellos.

3.4.3. Indicadores de mantenimiento e indicadores de recursos para operación y mantenimiento de los sanitarios ecológicos.

No obstante los elevados niveles de uso y operación de los sanitarios indicados en los apartados anteriores, cuando observamos los indicadores de mantenimiento y de recursos para operación y mantenimiento, los indicadores son mayoritariamente ineficientes en todos los estados en donde se construyeron estos sanitarios.

Gráfica 22. Indicador de la situación del mantenimiento de los sanitarios ecológicos, según entidad federativa.

La explicación que encontramos para esta situación es por una parte la falta de información de los usuarios sobre la importancia de conservar los sanitarios operando de manera adecuada; la carencia de recursos para hacer reparaciones; la falsa creencia de que una obra nueva no requiere cuidados; la poca o nula difusión de los beneficios de la obra; la falta de capacitación adecuada para su uso; o la falta de supervisión de las autoridades, entre otras razones.

Gráfica 23. Indicador de la situación de los costos de operacióny mantenimiento de los sanitarios ecológicos,

según entidad federativa.

Indicador 4. Recursos para operación y mantenimiento de los sanitarios

ecológicos construidos con el Perossapys, según entidad federativa

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Estados Ineficiente Deficiente

23


4. Situación de los comités de agua potable y saneamiento.

El componente de atención social del Prossapys, es una parte importante para alcanzar la sostenibilidad de las obras, pues desde la lógica del programa la participación organizada de los beneficiarios y el involucramiento en las actividades vinculadas a la obra, garantizará en buena medida que esta funcione adecuadamente. Una de las principales figuras organizativas, necesarias para la operación y funcionamiento de las obras construidas por el Prossapys, son los Comités de Obras, los que casi generalmente se convierten en Comités de agua potable y/o saneamiento. Desde la perspectiva del Programa, son dichos comités los que deben encargarse de operar, mantener y administrar la obra y, de alguna manera, garantizar su sostenibilidad.

“Sin embargo, cuando los Organismos Operadores estatales o municipales cuenten con la capacidad necesaria para operar la infraestructura rural y estén en disposición de atenderlo, podrán ser los responsables de dichos sistemas. En este caso, la participación de los comités comunitarios será de colaboración con el Organismo Operador.” (Cfr. Diario Oficial de la Federación, 2013).

Se visitaron 402 comités en 31 estados y 260 municipios del país. Del total de comités encuestados, existen 210 que están formados y siguen funcionando, 178 que ya no están en funcionamiento o no se formaron y 13 comités que no pudieron ser encuestados.

Gráfica 24. Formación y existencia de comités, por entidad federativa.

Formación y existencia de comités del Prossapys por entidad federativa

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Se formó No se formó Se formo, pero dejo de funcionar

24

SITUACIÓN DE LOS COMITÉS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

Como se puede apreciar en la gráfica anterior, de todos los comités formados por en cada estado del país, alrededor de la cuarta parte dejo de funcionar. Este número pareciera muy elevado, sin embargo, debemos tomas en cuenta que, en la mayoría de los estados en donde esto ocurrió, se debió a que, la autoridad en materia de agua y saneamiento (Organismo operador, CEAS o algún instancia municipal) se hizo cargo de al obra, debido a la naturaleza misma de la obra como las plantas de tratamiento o el drenaje; o bien, porque la obra tuvo un corto periodo de construcción que, posteriormente no requirió la existencia de comités, cómo es el caso de los sanitarios ecológicos o la construcción de sistemas de captación de agua de lluvia entre otros. Pese a esto último, en algunas de las localidades visitadas, aún cuando la obra ya termino o se hizo cargo la autoridad, los comités siguen funcionando y, en muchos casos lo hacen como gestores de las necesidades de la comunidad ante las autoridades del agua.

Respecto de los 178 que no existen, sólo 42 no se formaron y 136 se formaron pero dejaron de funcionar por diferentes razones, entre las que se pueden mencionar:

1. En la mayoría de los casos las CEAS, el organismo operador, o alguna instancia municipal (regiduría de obras por ejemplo) se hicieron cargo de los sistemas y cumplieron o cumplen la parte del Comité.

2. En algunos estados, la obra aún no esta terminada y eso implica que el comité se haya desecho o haya dejado de funcionar.

3. En otros casos, el comité no existe porque las obras no se terminaron o aún no se terminan; este es muy común en las obras de alcantarillado y plantas de tratamiento que requieren varias etapas para su conclusión.

4. En otros casos el comité dejó de funcionar porque las obras se terminaron y, por la naturaleza misma de la obra, los comités funcionaron sólo para supervisar y darle seguimiento a la construcción.

5. Hay otros lugares, en donde las obras se terminaron y los comités dejaron de existir porque éstos fueron formados para funcionar como gestores de las obras antes las autoridades competentes. Esto es el caso de la mayoría de los sanitarios ecológicos y de las obras de captación de agua de lluvia que se construyeron en algunas de las comunidades estudiadas.

6. Finalmente, en otros casos, sencillamente dejo de funcionar por falta de interés de los usuarios o por diferencias internas de los usuarios.

25


26

Respecto a la información recolectada, es importante mencionar que la mayoría de las encuestas se aplicaron a representantes del comité y sólo en algunos casos muy especiales, a operadores de la misma o a autoridades locales como delegados municipales o autoridades del municipio.

La creación y funcionamiento de los comités forman una parte medular del Prossapys, pues en ellos reside la apuesta a la sostenibilidad de la infraestructura construida con el programa. Es decir, la parte medular de la administración, operación y mantenimiento, estará sustentada en la adecuada función que ejerzan estas instancias en el ámbito local. La formación del comité representa el primer paso para consolidar la construcción de la obra y, posteriormente propiciar el buen funcionamiento de la misma; si el comité esta mal constituido, no tiene una robustez institucional, si esta mal capacitado, o no tienen forma de regular sus actividades, lo lógico es que la obra este destinada a un funcionamiento adecuado de corto tiempo y en un plazo perentorio se condene al abandono de sus funciones y eventualmente de la obra.

4.1. Actividades de los comités.

Las actividades que debe realizar el comité, están indicadas en función de la obra que han recibido en su

comunidad. Pero en la mayoría de los casos son, verificar que la obra se construya en forma adecuada y de acuerdo al proyecto ejecutivo de la misma servir como gestor o intermediario entre la comunidad, las autoridades del agua (CEAS u OO, según el caso) y eventualmente con empresa constructora; tener el papel de receptor de la obra y operador final de la obra, y en algunas ocasiones algunas otras actividades.

La comparación que se puede apreciar por estado para el primer indicador, es que son muy pocos estados en los cuales los comités realizan sus actividades de manera óptima. Resulta mayormente preponderante, los comités cuyas actividades pueden ser calificadas como adecuadas. Y en la mayoría de ellos, las actividades resultan ineficientes. Esta situación, no se debe a que el comité no se le haya dado la capacitación respectiva; el problema se ubica más bien en la antigüedad del comité. Esto es, a mayor tiempo haya transcurrido entre la entrega de la obra y el comité, esté tendrá meno conocimiento de las actividades que deben realizar y se centrarán e una sola de ellas, generalmente la operación de la obra.

Gráfica 25. Actividades realizadas por los comités, según entidad federativa.

Indicador 1. Actividades realizadas por los comités del Prossapys, según entidad federativa

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Inadecuado

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27

Por otro lado, también el factor educativo pareciera ser relevante, resulta muy interesante ver como en estados con may or población indígena y mayor grado de ruralidad como Chiapas, Chihuahua, Campeche, Hidalgo, Guerrero, Morelos, Estado de México, Nayarit, Oaxaca, Puebla y Veracruz, es donde se presenta un nivel deficiente de las actividades del comité.

4.2. Equidad de género y participación femenina.

Para el Prossapys, la participación de la mujer es un factor relevante, pues ello –al menos en teoría– propicia mayor participación y desarrollo de las actividades, causando un mejor impacto en los beneficios que genera la obra en la comunidad. Sin embargo, la participación equitativa de hombres y mujeres dista mucho de ser real en los comités y, aunque es necesaria, no siempre es posible.

En los comités visitados en los diferentes estados del país, resulta muy evidente la inequidad de los miembros de los comités. Como se puede apreciar en al gráfica en la mayoría de los estados visitados, los comités están representados mayoritariamente por hombres.

Gráfica 26. Cuota de género de los comités, según entidad federativa.

Indicador 2. Equidad de género de los comités del Prossapys, según entidad federativa

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Indicador 3. Permanencia en los cargos de los miembros de los comités del Prossapys, según entidad

federativa.

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28

En la mayoría de los comités visitados con este estudio, están integrados por una cantidad de miembros que van de 1 a 6 representantes, siendo la media los comités formados por 5 personas. Ante esta situación, se tomó la determinación de calificar como equitativo, a los comités en donde el número de miembros sea igual a la mitad del número de miembros que lo conforman o en los que haya una diferencia de un miembro menos con respecto a la mitad de los miembros que integran el comité. De esta manera, los comités en que tengan mayor cantidad de personas en base a esta clasificación, han sido catalogados como no representativos, ya sea de hombres o de mujeres.

4.3. Permanencia de los comités.

La permanencia de los miembros del comité y por lo tanto del comité mismo, es un aspecto relevante para el funcionamiento de la obra, salvo en algunos casos en donde la existencia del comité deja de ser relevante para el funcionamiento de la obra o este queda al margen del mismo. Pero aún en, estos casos, esta figura tuvo una participación considerables acentuándose más su papel de gestor y/o supervisor de las obras construidas.Para ponderar este indicador consideramos el número de miembros que forman el comité entre el número de miembros que, al momento de la encuesta, reportan siguen activos y participando en las actividades propias del comité.

Gráfica 27. Permanencia en los cargos de los comités, según entidad federativa.

En la gráfica anterior se puede apreciar que la permanencia de los miembros de los comités en, prácticamente todos los estados, es alta y muy alta. Esta situación, se debe a la cultura “comiteísta” que existe en las comunidades rurales, las cuales tienen comités para prácticamente todas las actividades de su vida. Dada esa práctica, no resulta extraño que la prevalencia de los comités sea duradera, pues en muchas comunidades rurales la participación es un “servicio comunitario” o un “trabajo honorario” al que todos los miembros de la comunidad están obligados moralmente a cumplir en algún momento de su vida como miembros de la comunidad.


Recordemos también, que en muchas comunidades, el no cumplir con este servicio puede ser motivo de fuertes sanciones económicas, corporales o incluso morales que pueden llegar incluso a la expulsión de la población. En esta lógica, no resulta extraño que los estados más rurales son en donde existe mayor permanencia de comités, como Chiapas, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Puebla, Oaxaca, Quintana Roo, Tamaulipas y Zacatecas, sean en dónde existe mayor permanencia de comités.

4.4. Traspaso de funciones.

Uno de los principales problemas que presenta el adecuado funcionamiento de los comités es el relativo a la continuidad de funciones que este realiza, el cual esta asociado al tiempo de permanencia en los cargos, pues generalmente la duración (poner promedio) de los cargos en la mayoría de los comités entrevistados es de 1 y 2 años.

En consecuencia, muchos de los comités encuestados no son los mismos que los comités que originalmente fueron formados para recibir y operar la obra, lo cual propicia que entre un comité y otro, las funciones, responsabilidades, conocimientos y demás elementos que se traspasan no tengan continuidad. Esta situación, propicia desconocimiento de las personas que asumen las nuevas funciones del comité y, a la larga, esto tiene repercusiones en las obras o, por lo menos en la administración de los recursos para operarla.

En la encuesta aplicada, se pudo constatar que la mayoría de personas que participan en los comités, sólo cumplen con una entrega administrativa de esta figura organizativa. Esto es, no se da capacitación a los nuevos integrantes del comité.

Gráfica 28. Traspaso de funciones en los comités, según entidad federativa.

Indicador 4. Traspaso de funciones de los comités del Prossapys, según entidad federativa

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Deficiente

Regular

Óptimo

29


4.5. Reglamentación de funciones.

Respecto a este punto, se puede afirmar que existen una considerable cantidad de comités que tienen o han elaborado un reglamento, en el cual se definen las atribuciones y funciones de los dirigentes, así como las obligaciones de los usuarios para con la obra de la cual han sido beneficiarios. Sin embargo, esta situación, aunque es un aspecto positivo en la formación y consolidación del comité, en muchos casos no garantiza el cumplimiento de dichas funciones. Y esto se puede contrastar cuando se observa la capacidad de ejercer sanciones que tienen los comités. Pues un alto porcentaje de los encuestados manifiestan que el comité no aplica ningún tipo de sanciones antes los usuarios que no cumplen con sus obligaciones respecto a los servicios de la obra, como son: pagar por el servicio. Y en otros casos un porcentaje considerables de los usuarios no acostumbra pagar por ellos.

Esta situación podría ser contraria a la forma de organización de algunas rurales del país, particularmente indígenas, en donde las sanciones son más de tipo social que económico, pero, de cualquier manera, no existe registro de que ellas se realicen con respecto a la obras del Prossapys.

Para el caso este documento, hemos ponderado como positivo la existencia de un reglamento y como negativo la falta del mismo.

Gráfica 29. Reglamentación de funciones de los comités, según entidad federativa.

Indicador 5. Reglamentación de funciones de los comités del Prossapys, según entidad

federativa

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Agu

ascali e

ntes

Baja

Californ

iaNorte

Baj

aCalifo

rnia

Sur

Campech

e

Chiapas

Chi

huahu

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NuevoLeón

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Sinalo

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Tlaxca

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Veracru

z

Yucatá

n

Zacate

cas

Estados

OT

ONTE

NFO

MA

INN

Negativo

Positivo

30


4.6. Capacidad sancionadora.

En la inmensa mayoría de las localidades visitadas, esta actividad es baja y en algunos estados prácticamente nula pues, o no existe registro de sanción alguna o esta no se aplica a los usuarios que incumplen con sus obligaciones con respecto al servicio o a la obra construida. Como se puede apreciar, a existe cierta coincidencia con el indicador anterior referente a la falta de reglamento.

Sólo los estados de Campeche, Chiapas, Chihuahua, Michoacán, Morelos y Tamaulipas, presentan alguna evidencia de una alta capacidad sancionadora, aunque esta no es extensiva de todos los estados, sólo se concentra en algunos comités, pues si se observa con cuidado, también hay una parte casi igual de comités con baja capacidad sancionadora.

Gráfica 30. Capacidad sancionadora de los Comités, según entidad federativa.

Indicador 6. Capacidad sancionadora de los comités del Prossapys, según entidad federativa

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Aguascali e

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Baj

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Yuc

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Zacate

cas

Estados

OT

ONTE

NFO

MA

INN

Nula

Media

Baja

Alta

31


4.7. Capacitación para funciones del comité.

La capacitación de las personas que forman el comité se basa fundamentalmente en temas relacionados a la obra, como son su operación, administración, mantenimiento, o temas relativos al cuidado y mejor utilización del agua (conocido genéricamente como cultura del agua). En este aspecto ocurre algo similar a los que sucede en el traspaso de funciones o en la permanencia en los cargos. Muchos de los miembros encuestados, que forman parte de los comités actuales no tienen capacitación, porque no son los miembros a quienes se les entregó la obra inicialmente y, por lo tanto, quienes recibieron la capacitación referida.

Esta discontinuidad en la capacitación esta presente en los comités y resulta evidente en la mayoría de los comités encuestados. No obstante existe otra posibilidad, que los comités no hayan recibido capacitación porque las obras fueron operadas por la autoridad del agua local, como son organismo operadores, secretaria de obras públicas municipales o en algunos casos, las mismas comisiones estatales del agua. En estos casos o debido a la naturaleza misma de la obra, no resulta pertinente capacitar a los miembros del comité en temas de los cuales no podrán utilizar o poner en práctica.

Gráfica. 31. Capacitación para funciones de los Comités, según entidad federativa.

Indicador 7. Capacitación para funciones de los comités del Prossapys, según entidad federativa

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Agu

asc

alie

ntes

Baja

Cal

if or n

iaN

ort e

Baj

aC

alifor

nia

Sur

Cam

pech

e

Chiapas

Chihuah

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Guan

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Jalisco

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Que

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Yuca

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Zaca

teca

s

Estados

OT

ONTE

NFO

MA

INN

Nula

Inadecuado

Deficiente

Adecuado

Óptimo

32

4.8. Recursos recaudados para operación y mantenimiento.

El aspecto más preocupante de las funciones de los comités es el relativo a la disponibilidad de recursos para operara y dar mantenimiento a la obra construida en su comunidad. Son muy pocos los comités que obtienen recursos suficientes para mantener y operar adecuadamente sus obras. Y los que los obtienen, tienen cantidades muy bajas que resultan a todas luces insuficientes para garantizar que, la obra siga operando en términos adecuados por un largo tiempo.

Para ponderar este indicador de consideraron las actividades por la cuales deberían percibir ingresos los comités, como son la operación, la administración, el pago se energía eléctrica o de otros implementos necesarios para el mantenimiento. En el 90% de los comités este indicador en muy bajo., aunque, tendríamos que hacer la salvedad de las comunidades en donde o, se terminó la obra, o no funcionó, o se hizo cargo e ella la autoridad local, municipal o estatal. En donde supondríamos que no habría problema para el cobro de las cuotas.

Gráfica 32. Recursos recaudados para operación y mantenimiento, por los Comités, según entidad federativa.

Indicador 8. Recursos recaudados para operación y mantenimiento, pro los comités del Prossapys,


0%

20%

40%

60%

80%

100%

Agu

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Baja

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Norte

Baj

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Sur

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Hidalgo

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Zaca

teca

s

Estados

OT

ONTE

NFO

MA

INN

Nula

Media

Baja

Alta


33

Hacia una visión nacional integrada.

Este apartado fue desarrollado tomando como marco de referencia el Manual de Operación y Procedimientos del Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable y Saneamiento, específicamente en los relativo al “Componente 1: Desarrollo Institucional y Fortalecimiento de los Organismos Operadores” y cuyo objetivo es: “…continuar y profundizar las actividades de fortalecimiento de los Organismos Participantes a nivel estatal y municipal, en materia sectorial, promoción y desarrollo del Programa y atención a las comunidades rurales”.

Para tal efecto, se indica que “con los recursos asignados en este componente, se podrán financiar la adquisición de servicios de consultoría para la preparación de estudios y asistencia técnica, la realización de acciones de capacitación y divulgación; la adquisición de materiales y equipos…”

En este tenor, y con el propósito de conocer cuál es la situación que enfrentan los organismos operadores del programa a nivel estatal y federal, se levantaron un total de 62 entrevistas semiestructuradas con informantes clave y que, de acuerdo a sus cargos jerárquicos y experiencia profesional en los organismos encargados de implementar el Prossapys, aportaran información útil para conformar la evaluación de desarrollo institucional que aquí se presenta.

En términos generales se evaluaron cuatro variables, a saber: 1) Experiencia Profesional de los responsables de implementar el Programa; 2) Tamaño de los equipos de Trabajo; 3) Capacitación recibida y 4) Nivel de

SITUACIÓN DE DESEMPEÑO INSTITUCIONAL DE LAS ÁREAS DE ATENCIÓN AL MEDIO RURAL

34

Derivado de los resultados de la evaluación, a continuación se presentan los hallazgos más relevantes:

1. Las agencias gubernamentales tienen un adecuado nivel de experiencia para la implementación del Prossapys. Sin embargo, de la lectura de los datos se observa que los equipos estales con mayor experiencia acumulada se encuentran en la Región Sureste con un promedio de 10.3 años; le siguen en orden de importancia: Región Noreste con 9.2 años; Región Centro Pacífico con 8.3 años; Bajío Occidente 7.8 años y, finalmente la Región Noroeste con 7.1 años.

Acerca de los equipos de la CONAGUA se advierte que son equipos altamente experimentados, pues en todos los casos, los responsables de llevar a cabo los trabajos de implementación del Programa superaron a los equipos de las agencias estatales. Al respecto, la zona que tiene la concentración de funcionarios con mayor experiencia son: Región Noreste con 12.5 años; Región Sureste 10.9 años; Región Noroeste con 10.2 años, Centro- Pacífico con 9.8 años y la Región Bajío-Occidente con 9 años. Véase el cuadro siguiente:

Cuadro 3. Ranking de experiencia acumulada de los funcionarios encargados de la instrumentación del Prossapys a nivel de regiones.

Ranking Regiones

(Organismos

Estatales)

Años de Experiencia

(promedio)

Regio nes (CONAGUA)

Años de Experiencia

(promedio)

1 Regiones Sureste y 10.3 Región Noreste 12.5

2 Región N oreste 9.2 Región Sureste 10.9

3 Región Centro Pací fico -

8.3 Región Noroeste

10.2

4 Región B aj ío

Occidente 7.8 Región Centro Pacífico 9.8

5 Región N oroeste 7.1 Región Baj ío Occidente 9.0

Fuente: Elaborado a partir de las entrevistas realizadas entre septiembre –diciembre de 2013.

2. Sobre la conformación de los equipos de trabajo de las agencias estales se observa que son variables en cuanto al número de sus integrantes. En general se trata de equipos que oscilan entre 1 hasta 35 personas. El promedio nacional es de 9 trabajadores por estructura. Y las que disponen de más personal se encuentran en las regiones del Sureste y Centro –Pacífico con un promedio, en ambos casos, de 11 personas por equipo. Le siguen la región Bajío Occidente con 9 trabajadores; el Noroeste con 7 trabajadores promedio y la Región del Noreste con 5.6 años promedio.


35

De manera desagregada por entidad federativa se observa que el 30% de las agencias están por arriba de la media nacional, sobresaliendo: Yucatán (35); Puebla (30); Jalisco (24) Zacatecas (20); Hidalgo (16); Baja California Sur (13), Durango (12) y Quintana Roo (10). En la media nacional se ubica Chihuahua (9). Finalmente, el 70% de las agencias se encuentran por debajo de la media como son: Morelos (8); Tlaxcala (7); Tamaulipas (7); Sonora (7); Oaxaca (6); Guerrero (6); Aguascalientes (6); Nayarit (6); Chiapas (5); Estado de México (5); Veracruz (4); Michoacán (4); Guanajuato (04); Campeche (3); Querétaro (3); Coahuila (3); San Luis Potosí (3); Nuevo León (3); Baja California (3); Colima (2) y Sinaloa (1).

Gráfica 33. Composición numérica de los equipos de trabajo de las agencias estatales encargadas de la instrumentación del Prossapys.

*No se incluye Tabasco, ya que no proporcionó información.

Fuente: Elaborado a partir de las entrevistas realizadas entre septiembre –diciembre de 2013.

Haciendo este mismo ejercicio para el caso de las agencias de la CONAGUA, se observa que se trata de agencias pequeñas que oscilan entre 1 y 7 trabajadores. Es de señalar que el promedio nacional es de 3 trabajadores por estructura. Sin embargo, las estructuras con mayor número de trabajadores se concentran en la Región Centro – Pacífico (4.2 trabajadores promedio); le siguen: Región Bajío –Occidente con 2.4; Región Sureste 2.0; Noroeste 1.8 y Noreste 1.6.


Por entidad se advierte que el 42% están por encima y/o en dentro de la media nacional, destacando: Oaxaca (7); Puebla (7); Estado de México (6) y Nayarit (4). En la media se encuentran con 3 integrantes: Hidalgo; Tlaxcala; Chiapas; Tabasco; Yucatán; Aguascalientes; Colima; Querétaro; Zacatecas y Nuevo León. Resta decir que las agencias que se encuentran por debajo de la media (58%) son: Guerrero (2); Morelos (2); Michoacán (2); Guanajuato (2); Durango (2); Baja California (2); Baja California Sur (2); Campeche (1); Quintana Roo (1); Veracruz (1); Jalisco (1) Coahuila (1); Tamaulipas (1); San Luis Potosí (1); Chihuahua (1); Sonora (1) y Sinaloa (1).

Gráfica 34. Composición numérica de los equipos de trabajo de las agencias de la CONAGUA encargadas de la instrumentación del

Prossapys.

*En el caso de Oaxaca se tomó el valor máximo de personal reportado al momento de realizar la entrevista, y que se refiere a 7, sin embargo 3 de

ellos son trabajadores eventuales.

3. Sobre la capacitación hay un consenso favorable, especialmente, por los cursos impartidos por la CONAGUA. Al respecto, se mencionó que la capacitación que versa sobre las Reglas de Operación del Programa, así como los talleres de participación social y contraloría social organizados conjuntamente entre la CONAGUA y el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua (IMTA), han sido de mucha utilidad para el desempeño de sus actividades.

Aunque los funcionarios de las agencias estatales que adoptaron una posición más crítica y, que incluso, evaluaron la capacitación recibida como insuficiente y/o innecesaria fueron funcionarios de las siguientes entidades: Chiapas; Chihuahua; Guerrero; Morelos, Oaxaca y Sinaloa. Básicamente insistieron en la necesidad de apoyar la capacitación técnica por encima de la normativa.

36


37

Los funcionarios de la CONAGUA fueron más críticos sobre la capacitación instrumentada por Oficinas Centrales. En este sentido, los funcionarios de Chiapas; Chihuahua; Jalisco; Morelos; Quintana Roo; Oaxaca; Tlaxcala; Veracruz coincidieron en señalar que es fundamental hacer una capacitación más técnica; en Aguascalientes se consideró necesario hacer capacitaciones ad hoc con relación a las regiones; para la gente de Colima el reto ésta en evitar la rotación de cuadros porque no se acumula conocimiento y experiencia.

4. En el rubro de los equipamientos con los que cuentan cada agencia estatal, en general se observó que en todo lo relacionado con equipos de cómputo, papelería, cámaras fotográficas; pago de gasolina y viáticos se considera como adecuado. Sin embargo, hay estados que reconocen insuficiencias en dichos rubros como son: Morelos; Oaxaca; Tlaxcala San Luis Potosí y Tabasco.5. Hay un punto crítico que tiene que ver con el déficit de vehículos en casi la mitad (48%) de las agencias estatales, destacando: Hidalgo, Guerrero; Campeche; Chiapas; Quintana Roo; Aguascalientes; Colima; Guanajuato; Michoacán; Nayarit, Baja California; Baja California Sur, Chihuahua, Sinaloa y Sonora. Este problema llega agudizarse aún más en estas últimas cinco entidades considerando que se trata de los estados con mayor extensión territorial del país.

Para los funcionarios de la CONAGUA, el asunto de los equipamientos resultó ser más crítico pues el 38% de las agencias (Hidalgo; Estado de México; Morelos; Puebla, Tlaxcala; Quinta Roo, Tabasco; Veracruz, Colima, Jalisco; Nuevo León y San Luis Potosí) se insistió en que falta de equipos de cómputo, cámaras, geolocalizadores e impresoras. Pero el tema, más álgido es el relativo a la falta de vehículos en el 55% de la agencias y, que resultan fundamentales para realizar las actividades relacionas con la supervisión de las obras en cada comunidad. Sobre las entidades que señalaron estas deficiencias son: Estado de México, Hidalgo, Guerrero, Oaxaca, Morelos, Puebla, Tlaxcala, Tabasco, Veracruz; Colima, Guanajuato, Tamaulipas, San Luis Potosí, Baja California Sur; Chihuahua, Sinaloa y Sonora.

6. Con el propósito de establecer criterios de medición para conocer el grado de desarrollo institucional entre las entidades encargadas (federales y estatales) de implementar el Prossapys, se tomaron como referencia los valores máximos y mínimos reportados en las entrevistas en relación a los años de experiencia de los tomadores de decisión y los tamaños de los equipos de trabajo. Asimismo, se evaluaron en términos de suficiente o insuficiente los rubros de la capacitación recibida y el nivel de equipamientos en las tareas de la administración, seguimiento y evaluación del Programa. En términos generales cada variable con sus respectivos gradientes de medición quedaron de la siguiente manera:

Cuadro 4. Clasificación de variables y gradientes de medición para evaluar el desarrollo institucional

de los Organismos Estatales.

Experiencia Inst itucional

Calificación Cantidad de

personal

involucrado

Calificación Capacitación Calificación Equipamiento Calificación

Mayor a 10 años

Alto Mayor a 15 Alto

Cursos realizados en

el úl timo año

Suficiente Dispone de

equipamiento para el adec uado

desempeño de

responsabilidades

Suficiente

Entre 4 – 9 años

Media Entre 8 y 14 Medio

Insufic iente Insuficiente Menor a tres años

Bajo Menor a 7 Bajo

Fuente: Elaborado a partir de las entrevistas realizadas entre septiembre –dici embre de 2013.


24

Cuadro 5. Clasificación de variables y gradientes de medición para evaluar la consolidación institucional de las distintas representaciones de la CONAGUA.

Experiencia Institucio nal

Calificación Cantidad de

personal

involucrado

Calificación Capacitación Calificación Equipamiento Calif icación

Igual o

Mayor a 10 años

Alto Mayor a 3 Alto

Cursos

real izados en

el último año

Suficiente Dispone de

equipamiento

para el adecuado

desempeño de responsabilidades

Suficiente

Entre 4 – 9

años Media Igual a 3 Medio

Insuficiente Insuficiente Igual oMenor a tres

años

Bajo Menor a tres Bajo

Fuente: Elaborado a partir de las entrevistas realizadas entre septiembre –dici embre de 2013.

7. En una clasificación sobre el grado de consolidación y desarrollo institucional de las agencias estatales encargadas de instrumentar el Prossapys, se puede concluir que se encuentran en un proceso de desarrollo institucional satisfactorio que oscila entre estructuras con una consolidación de intermedia a alta. Aunque vale acotar que sólo 3 agencias cumplieron satisfactoriamente con cada una de las variables examinadas (experiencia profesional, tamaño de los equipos de trabajo, capacitación y nivel de equipamiento) y que son Jalisco, Puebla y Zacatecas. Otras agencias que también calificaron satisfactoriamente con tres atributos de los cuatros evaluados son: Hidalgo; Yucatán; Tabasco; Coahuila; Durango, Nuevo León; Tamaulipas y Baja California Sur.

Sin embargo, a partir de una valoración regional permite visualizar con mayor claridad en dónde se encuentran las mejores agencias en la implementación del Prossapys como se ilustra en el cuadro siguiente:

Cuadro 6. Clasificación de desarrollo institucional de las agencia estatales encargadas de la implementación del Prossapys a nivel Regional

Regió n Nivel de Desarrollo Inst itucional

Alto Medio Bajo

Centro –Pacífico** Puebla* e Hidalgo Estado de México y

Tlaxcala Morelos y Oaxaca

Sureste Yucatán y Tabasco Chiapas y Quinta Roo Campeche

Bajío- Occidente Jalisco* y Zacatecas* Aguascalientes,

Michoacán y Querétaro Colima

Noreste Coahuila, Durango, Nuevo León y

Tamaulipas San Luis Potosí -

Noroeste Baja California Sur Chihuahua Sinaloa y Sonora

*Significa que en las cuatro variables evaluadas obtuvieron calificaciones satisfactorias. Fuente: Elaborado a partir de las entrevistas realizadas entre septiembre –dici embre de 2013.

38


39

8. Finalmente, las agencias de la CONAGUA prácticamente muestran una propensión de desarrollo institucional intermedio que obedece esencialmente a dos factores que están estrechamente vinculados: por un lado, la falta de personal para atender con mayor eficacia las responsabilidades de supervisión inherentes al Programa y, por otro lado, el déficit que las oficinas enfrentan en materia de equipamientos (computadoras, cámara, GPS, impresoras) pero con especial énfasis en la falta de vehículos.

Cuadro 7. Clasificación de desarrollo institucional de las agencias de la CONAGUA encargadas de la implementación del Prossapys a nivel Regional

Regió n Nivel de Desarrollo Institucio nal

Alto Medio Bajo

Centro –Pacífico -

Estado de México

Hidalgo; Guerrero, Puebla y Tlaxcala

Morelos

Sureste - Campeche, Chiapas, Tabasco y Yucatán

Quinta R oo

Bajío - Occidente Michoacán Aguascalientes,

Guanajuato, Jalisco y

Zacatecas

Colima

Noreste Coahuila y Durango N uevo León, Tamaulipas y

San Luis Potosí -

Noro este - B aja Cal ifornia N orte, Baja

Cal ifornia Sur y Chihuahua Sinaloa y Sonora

Fuente: Elaborado a part ir de las entrev istas real izadas entre septiembre –diciembre de 2013.


MEDICIÓN DE LA SOSTENIBILIDAD.

2440

6. Medición de la sostenibilidad.

A partir de la definición de sostenibilidad establecida en las Reglas de operación del Prossapys, y promediando los resultados de las obras visitadas, se obtuvo un indicador general de la sostenibilidad para cada estado del país. El cuadro siguiente muestra la condición la situación al respecto:

Cuadro 8. Indicador de la sostenibilidad de las obras construidas por el Prossapys, según entidad federativa

AguascalientesBaja California Norte

Baja California SurCampeche

ChiapasChihuahua

CoahuilaColima

DurangoEdo. de México

GuanajuatoGuerrero

HidalgoJalisco

MichoacánMorelosNayarit

Nuevo LeónOaxacaPuebla

QueretaroQuintana Roo

San Luis PotosiSinaloaSonora

TabascoTamaulipas

TlaxcalaVeracruzYucatán

Zacatecas

0.320.61NA0.570.350.650.630.160.670.310.570.350.390.400.540.520.480.640.470.430.680.640.590.520.700.780.620.630.460.670.51

BajaMediana

NAMediana

BajaMedianaMediana

No sostenibleMediana

BajaMediana

BajaBajaBaja

MedianaMediana

BajaMediana

BajaBaja

MedianaMedianaMedianaMedianaMediana

AltaMedianaMediana

BajaMedianaMediana

0.370.000.50Na

0.200.33NA

0.380.450.380.37NA

0.260.330.30NANA

0.540.400.46NA

0.330.590.61NA

0.380.50NA

0.47NA

0.22

BajaNo sostenible

BajaNA

No sostenibleBajaNA

BajaBajaBajaBajaNA

BajaBajaBajaNANA

MedianaBajaBajaNA

BajaMedianaMediana

NABajaBajaNA

BajaNA

No sostenible

0.24NANANANA

0.04NA

0.41NA

0.670.170.140.140.530.22NANANANA

0.250.55NANA

0.370.390.27NA

0.00NANANA

No sostenibleNANANANA

No sostenibleNA

BajaNA

MedianaNo sostenibleNo sostenibleNo sostenible

MedianaNo sostenible

NANANANA

No sostenibleMediana

NANA

BajaBajaBajaNA

No sostenibleNANANA

NANA

0.710.50NA

0.43NANANANANA

0.72NANANANANA

0.35NA

0.36NANANANANANANA

0.02NA

0.660.31

NANA

MedianaBajaNA

MedianaNANANANANA

MedianaNANANANANA

BajaNA

BajaNANANANANANANA

No sostenibleNA

MedianaBaja

EstadoPromediopor estado

Agua Potable

Sostenibilidadde obras de

Agua Potable

Promediopor estado

Alcantarillado

Sostenibilidadde obras de

Alcantarillado

Promediopor estado

PTAR´s

Sostenibilidadde PTAR´s

Promediopor Sanitarios

ecológicos

Sostenibilidadde Sanitarios

ecológicos

CONCLUSIONES

41

7. Conclusiones.

Las obras construidas con el Prossapys, han tenido un impacto significativo en las comunidades beneficiadas, dada la relevancia de los servicios que proveen y los temas que resuelven: el agua potable y el saneamiento. No obstante, existen algunos puntos del programa y de los procesos relacionados con el mismo que resulta pertinente mencionar.

7.1. Sobre infraestructura.

1. La mayor debilidad de las obras estriba en la operación y mantenimiento de las mismas.

2. Existe un bajo cobro de cuotas en las localidades, que esta asociado a una amplia y permanente cultura de “No pago”.

3. No atender urgentemente esta situación puede poner en riesgo la sostenibilidad de las obras. Por esta razón se deben diseñar e implementar estrategias de seguimiento y supervisión permanente, para no permitir que se deterioren y colapsen las obras ya construidas.

4. La construcción de obras para poblaciones “grandes” en el marco del programa ya llegó a su límite, por lo cual, se deben explorar opciones más económicas o alternativas no convencionales para beneficiar a los usuarios, de las localidades pequeñas y dispersas, en donde aún falta introducir los servicios de agua potable y saneamiento.

5. Algunas obras que se construyen (particularmente de PTAR´s y alcantarillado) no son las adecuadas a las características poblacionales y condiciones económicas de las comunidades.

CONCLUSIONES

42

7.2. Sobre comités

1. El comité es una instancia fundamental para la adecuada operación y funcionamiento de las obras, sin embargo, no en todos los tipos de obra ni de comunidades, es necesaria su creación ni su participación.

2. La capacitación que se da al comité durante su formación y/o al inicio de la obra, no es suficiente pues es muy corto el periodo que dura dicha capacitación y, en la mayoría de los casos, se asume como un requisito del programa y no como la base de la operación y mantenimiento de la obra.

3. La capacitación de los comités se diluye entre un comité y otro, por la falta de mecanismos de traspaso de funciones que garanticen la continuidad de la capacitación. Es necesario supervisar cada cambio de comité.

4. Los comités carecen de información y de formación sobre los diferentes procesos de construcción y el funcionamiento y operación de las obras.

7.3. Sobre desempeño institucional

1. En general se observa que, a través del Prossapys se ha construido una institucionalidad político-administrativa muy importante caracterizada, por una práctica intergubernamental permanente y activa entre los diferentes niveles de gobierno.

2. Las capacidades de gestión administrativa se han consolidado. El personal tanto de las agencias estatales como de la CONAGUA tienen la suficiente experiencia para la instrumentación del Programa.

3. La capacitación institucional puede calificarse como exitosa sobre todo en su parte procedimental y normativa. Es valorada positivamente a nivel nacional. Sin embargo, se tienen que apuntalar la capacitación en la parte de Planeación-Programación, entendiendo que ésta es la fase en el que inicia el proceso.

4. Sin embargo, los aspectos de inducción de la participación social y la de capacitación de los comités deben ser el motor del Prossapys, pero a este trabajo no se la da seguimiento. Es necesario que los integrantes de los comités encuentren instituciones abiertas en todo momento para proveerles de mayores conocimientos y, de los apoyos necesarios para garantizar la sostenibilidad ex ante y ex post.

5. Este componente que es de los sustantivos del Programa normalmente es contratado y en ocasiones se considera únicamente como un requisito para acceder a los recursos. En este sentido, debe analizarse la conveniencia de hacer una capacitación para el desarrollo del componente de “Atención Social” más institucionalizada en lugar de contratarla: es decir, debe tratarse de implantarse en las estructuras de las agencias estatales que así lo permitan, a fin de garantizar un seguimiento sistemático y continuo de los procesos asegurando, entre otras cosas, los imperativos de sostenibilidad del Programa, a través de la permanencia de los Comités en la operación y mantenimiento de las infraestructuras de agua potable y saneamiento desde un visión de mediano y largo plazos.

CONCLUSIONES

43

6. El punto de mayor fragilidad tiene que ver con la falta de equipamiento. Entre los desafíos están las tareas de seguimiento y evaluación “in situ” y, para tal propósito, debe buscarse que la dotación de vehículos sea proporcional en relación con el tamaño de las estructuras administrativas que se encargan de su implementación.

7. Todos los modos de organización tienen debilidades y amenazas de allí que la elección sea entre alternativas imperfectas. Un modo de organización no debería ser condenado como ineficiente a menos de que pueda demostrarse una alternativa superior y que respete las mismas restricciones del Programa.

7.4. Sobre el Programa

1. El Prossapys ha sido un programa exitoso, con una percepción favorable en las localidades con respecto a las obras que se construyen.

2. No obstante, su planteamiento original debe tener ajustes, de acuerdo a las hipótesis implícitas en el mismo y acordes al tipo de comunidades que aun falta por atender.

3. Se deben replantear objetivos, metas y mecanismos de implementación del Programa, de manera tal que se agilicen sus acciones a fin de evitar la burocratización de las mismas.

4. El Prossapys cuenta con un amplio capital humano (institucional) que, paradójicamente es insuficiente para atener todas las necesidades del programa.

RECOMENDACIONES

44

8. Recomendaciones.

8.1. Relativas a la infraestructura

1. Se debe establecer una acción inmediata para reparar las obras que por diferentes razones han sido dañadas, deterioradas o inconclusas.

2. Revisar y readecuar las Reglas de operación del Programa para incluir en la construcción de tecnologías apropiadas o, alternativas que permitan atender la falta de servicios en localidades muy dispersas y menores o iguales a 200 habitantes.

3. Establecer mecanismos de dictaminación para la construcción de obras que soliciten las comunidades, particularmente de aquellas que sean desproporcionadas en función del número de habitantes, las condiciones geográficas o ambientales.

4. Realizar un análisis de la dispersión poblacional de las localidades “pequeñas” dentro del universo a atender del Prossapys, que considere la posibilidad de construcción de sistemas múltiples, o la ubicación de posibles fuentes de abastecimiento para dichas localidades.

5. Se deben redefinir esquemas de supervisión de las obras y los comités por parte de los prestadores de servicios.

8.2. Relativas a comités.

1. Ampliar y/o intensificar los periodos de capacitación de los comités. Uno de los requisitos de pertenencia al comité debería recaer en personas jóvenes y con un nivel mínimo de estudios, de manera tal que el umbral de permanencia y funcionamiento de los comités se pudiera ampliar.

2. Reforzar la participación femenina en los comités, pues las mujeres son más sensibles a los problemas relativos a la falta de agua o saneamiento.

3. Explorar la colaboración de universidades locales para darle continuidad a los procesos de capacitación, operación y mantenimiento de las obras.

4. Elaborar y difundir materiales para las personas que se hagan cargo de las obras y, establecer algún tipo de mecanismo de respuesta ágil ante alguna duda o consulta de ellos.

5. Es necesario hacer una rigurosa selección de las empresas prestadoras de atención social.

8.3. Relativas al Programa y al desempeño institucional.

1. Amplio consenso para hacer una revisión de los criterios de elegibilidad. Se propone destinar más recursos para la rehabilitación y/o atender a comunidades más pequeñas buscando nuevas fórmulas de asignación presupuestal, es decir, revisión de los per cápita.

2. Valorar opciones de política pública para la atención de las comunidades más pequeñas con la utilización de tecnologías alternativas basadas en los usos y costumbres de las comunidades. Esto presupone un Programa menos jerárquico y donde las posibilidades de acción se construyen de “abajo hacia arriba”.

3. Redefinir las reglas de operación para incluir opciones tecnológicas o mecanismos de cooperación que agilicen la construcción de obras. Revisar y readecuar las Reglas de operación del Programa para incluir en las construcción de tecnologías apropiadas o, alternativas que permitan atender la falta de servicios en localidades menores o iguales a 200 habitantes y muy dispersas.

4. Implementar un sistema de evaluación y seguimiento para conocer la sostenibilidad de las obras.

5. Reforzamiento de los equipos de trabajo para hacer el seguimiento y evaluación de la obras, especialmente con la contratación de personal y adquisición de vehículos.

6. Ampliar el espectro de la capacitación del personal que participa en el Prossapys en dos rubros: Ley de Obras Públicas y Atención Social.

RECOMENDACIONES

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BIBLIOGRAFÍA

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9. Bibliografía.

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Cernea, Michael M. (1995), El conocimiento de las ciencias sociales y las políticas y los proyectos de desarrollo. En: Cernea, Michael M, coord. Primero la gente México, Fondo de Cultura Económica.

Cohen, Ernesto, (1990), Evaluación de proyectos sociales. México, ed. Siglo XXI, México.

Diario oficial de la Federación, Reglas de Operación para los programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a cargo de la Comisión Nacional del Agua, aplicables a partir de 2013.

Gerencia de programas federales de agua potable y alcantarillado (GPFAPA) de la Conagua. 2011. Programa para la construcción y rehabilitación de sistemas de agua potable y saneamiento en zonas rurales. Manual de operación y procedimientos 2011. México: Conagua.

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Indicadores de género Lineamientos conceptuales y metodológicos para su formulación y utilización por los proyectos FIDA de América Latina y el Caribe,

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Rotondo, Emma y Gloria Vela, Primera edición, Mayo

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proyecto: verificación de la sostenibilidad de los ...files.conagua.gob.mx/transparencia/4 sgapdys...

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