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Superintendencia del Medio Ambiente Miraflores 178, pisos 3 y 7, Santiago / [email protected] / www.sma.gob.cl

DEE-INF-002-01

PROYECTO CARACTERIZACIÓN DE INFRACCIONES AMBIENTALES HISTÓRICAS DE RESOLUCIONES DE

CALIFICACIÓN AMBIENTAL

Mayo de 2013

Superintendencia del Medio Ambiente Página | i

Miraflores 178, pisos 3 y 7, Santiago / [email protected] / www.sma.gob.cl DEE-INF-001-01

Contenido

1. PRESENTACIÓN .......................................................................................................................... 1

2. INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 2

3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO ........................................................................................................... 2

3.1. OBJETIVOS ESPECÍFICOS .................................................................................................................... 3

4. METODOLOGÍA .......................................................................................................................... 3

5. RESULTADOS ............................................................................................................................. 5

5.1. PROYECTOS CON PROCEDIMIENTOS SANCIONATORIOS ASOCIADOS ............................................................. 5

5.2. INFRACCIONES................................................................................................................................. 7

5.3. LÍNEAS DE DEFENSA: DESCARGOS PRESENTADOS POR EL INFRACTOR ......................................................... 10

5.3.1. Excepciones ..................................................................................................................... 12

5.3.2. Defensas .......................................................................................................................... 13

5.4. RESPUESTA SANCIONATORIA ............................................................................................................ 17

6. DISCUSIÓN ............................................................................................................................... 19

6.1. FUENTES DE INFORMACIÓN Y CALIDAD DE LA MISMA ............................................................................. 19

6.2. SANCIONES, INCUMPLIMIENTO DE NORMATIVA Y EFECTOS AMBIENTALES .................................................. 20

6.3. PROYECTOS DE SANEAMIENTO AMBIENTAL CON PROCEDIMIENTOS DE SANCIÓN .......................................... 21

7. CONCLUSIÓN ........................................................................................................................... 21

8. ANEXOS ................................................................................................................................... 23

8.1. ANEXO 1: DATOS EXTRAÍDOS PARA TIPIFICACIÓN DE CARGOS Y PROCESOS SANCIONATORIOS ....................... 23

8.2. ANEXO 2: SUPUESTOS INFRACCIONALES ........................................................................................... 25

8.3. ANEXO 3: MUESTRA DE PROCESOS SANCIONATORIOS POR TIPOLOGÍAS DE PROYECTOS ............................... 26

8.4. ANEXO 4: CATEGORÍAS Y SUBCATEGORÍAS DE DESCARGOS ................................................................... 29

Superintendencia del Medio Ambiente Página | 1


1. PRESENTACIÓN

Este documento presenta los resultados del Proyecto de Análisis de Infracciones Ambientales, realizado en base a infracciones cursadas a proyectos o actividades ingresadas al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, con anterioridad a la entrada en vigencia de las potestades de la Superintendencia del Medio Ambiente. El documento entrega una visión de las infracciones que han sido cometidas históricamente, sus tipologías y una serie de variables asociadas que constituyen información útil para gestionar estratégicamente las herramientas e instrumentos que la ley ha entregado a la Superintendencia del Medio Ambiente para asegurar el cumplimiento ambiental.

En primer lugar se presentan resultados generales respecto al universo estudiado, y luego resultados específicos de carácter técnico y jurídico respecto de una muestra de tal universo. Posteriormente se presenta un breve análisis de los datos, de modo de presentar un diagnóstico del régimen histórico de sanción.



2. INTRODUCCIÓN

La Ley Nº 20.417 reformó la institucionalidad ambiental creando el Ministerio del Medio Ambiente, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), atribuyendo a este último organismo funciones de fiscalización y sanción respecto de una serie de instrumentos de gestión ambiental, entre ellos, las resoluciones de calificación ambiental (RCA). De esta manera, la SMA debe fiscalizar el cumplimiento de las normas, condiciones y medidas establecidas en las RCA, y sancionar las infracciones que a su respecto se cometan.

Con anterioridad a dicha reforma, el ejercicio de la potestad sancionatoria por infracción a las normas y condiciones establecidas en las RCA, y por tanto, la instrucción de los procedimientos sancionatorios, estaba radicada en las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMA) y Director Ejecutivo de la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA). Posteriormente con la reforma institucional ambiental y hasta que la SMA contara con la vigencia plena de sus potestades, dichas atribuciones correspondían a los sucesores legales de las instituciones antedichas1, es decir, a las Comisiones de Evaluación Ambiental y Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA).

No obstante la cantidad de procesos sancionatorios instruidos desde la entrada en vigencia del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) y de la posibilidad de descargar documentos asociados de la página web del SEA2, no existe información sistematizada que entregue una visión detallada de las infracciones cometidas ni de sus tipologías, ni tampoco de antecedentes básicos con potencial para orientar la gestión estratégica de las potestades con que la ley faculta a la SMA para asegurar el cumplimiento ambiental.

El presente trabajo consistió en el análisis de procesos sancionatorios históricos asociados a RCA, a través de una serie de variables de caracterización tanto de las infracciones cometidas como de los procedimientos sancionatorios tramitados.

3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO

El objetivo del estudio fue obtener una caracterización de las infracciones ambientales históricamente cometidas por actividades o proyectos sometidos al SEIA y aprobados mediante

1 Ley Nº 20.473.

2 www.sea.gob.cl



RCA, a modo de orientar lineamientos generales para la adopción de estrategias tanto de sanción como de promoción del cumplimiento de la normativa ambiental actualmente vigente.

3.1. Objetivos Específicos

1) Identificar variables para la caracterización de las infracciones ambientales.

2) Generar categorizaciones de las infracciones ambientales útiles para la gestión estratégica de la respuesta sancionatoria de la SMA y la utilización de instrumentos de incentivo, promoción y asistencia al cumplimiento.

3) Reconocer las líneas de defensa de los titulares, relacionando su incidencia en el resultado del procedimiento.

4. METODOLOGÍA

El objeto de estudio fueron los procesos sancionatorios asociados a las RCA aprobadas entre 1994 y 2011, y específicamente los cargos formulados y líneas de defensa argumentadas e indicadas en las resoluciones que inician y/o culminan dichos procesos.

Para ello se realizó una sistematización de procesos e infracciones ambientales, clasificando estas últimas mediante el uso de variables como la vía de ingreso del proyecto al SEIA, las infracciones cometidas o el cargo formulado a los titulares, el tipo de infracción, los elementos para determinar los objetos de costo de cumplimiento asociado, las líneas de defensa del infractor, el resultado del procedimiento, y, en su caso, el tipo de sanción y el monto de la multa cursada. Para un listado detallado de los datos extraídos y su clasificación, ver ANEXO 1.

Dicha sistematización se realizó a partir de la revisión tanto de documentos de procedimientos sancionatorios descargados en formato electrónico de la página web del SEA, como de otros documentos y resoluciones sancionatorias solicitados a oficinas regionales del Servicio. Los datos obtenidos de la revisión fueron sistematizados en una planilla de cálculo para su posterior análisis.

El análisis técnico y legal se realizó a partir de una muestra de 184 procesos sancionatorios asociados a 146 proyectos sometidos al SEIA, extraída de un universo de 1.315 procedimientos contenidos en 918 proyectos o actividades evaluados. Los criterios de selección de la muestra consideraron la cantidad de procesos sancionatorios existentes por tipología de ingreso al SEIA (agrupadas por sector económico en el presente documento), la ubicación de proyectos o actividades y los potenciales impactos relevantes o susceptibilidad de vulneración del SEIA, estableciendo así una priorización para la selección de casos a analizar. La Tabla 1 muestra los criterios de priorización, los sectores económicos/tipologías de proyecto consideradas para la selección de la muestra y la cantidad de casos en cada uno.



Tabla 1. Criterios utilizados para selección de la muestra de estudio.

Criterio de priorización Sector económico/Tipología de proyecto N˚ de casos

Tipologías que concentran el mayor número de procedimientos sancionatorios

Saneamiento ambiental 87

Minería 23

Pesca y acuicultura 17

Agropecuario 33

Emplazamiento en áreas de relevancia

Proyectos industriales o inmobiliarios en zonas saturadas o latentes

5

Actividades en áreas silvestres protegidas del Estado

6

Potencial mega fuente de contaminantes atmosféricos

Centrales generadoras de energía 5

Potencial vulneración del SEIA Proyectos de desarrollo urbano 8

Para la selección de casos dentro de cada sector económico/tipología de proyecto se privilegiaron los procedimientos que contaran con la información suficiente para la realización del análisis. Con todo, se analizaron procedimientos de proyectos de todas las regiones del país que ingresaron al SEIA tanto por Declaración o Estudio de Impacto Ambiental, donde se verificaron prácticamente todos los tipos de infracciones y las distintas líneas de defensa contempladas. Pese a la limitante de la disponibilidad de los datos, la selección resguardó la consideración de que la muestra contuviera proyectos con magnitudes distintas en término de inversiones y envergadura, y distinta naturaleza del titular (entendidos como entes privados, organismos públicos y empresas del Estado).

Las infracciones fueron analizadas en función de 13 categorías o supuestos infraccionales, los cuales fueron generados previamente en base a conocimiento no documentado sobre las infracciones más típicas cometidas históricamente por actividades desarrolladas en el marco del SEIA. El ANEXO 2 presenta una descripción de cada uno de dichos supuestos, los cuales son listados a continuación:

1) Superación de límites de acción, aplicación o extracción explícitamente contemplados en la RCA

2) Uso de insumos y/o materias primas no autorizados

3) Afectación de área no considerada en la evaluación de impacto ambiental

4) Ejecución del proyecto de forma distinta a la aprobada o cambio de consideración

5) Incumplimiento de condiciones contenidas en la RCA

6) Superación de una norma de emisión ambiental o de un valor fijado en la RCA

7) Incumplimiento de normativa ambiental aplicable de carácter sectorial



8) Incumplimiento de condiciones en las cuales se otorgó un permiso ambiental sectorial

9) Incumplimiento de medidas de mitigación, compensación y/o restauración

10) Entrega de reportes o informes fuera de plazo

11) No entrega de reportes o informes

12) Incumplimiento del programa de vigilancia ambiental

13) Incumplimiento de las medidas de prevención de riesgos y de control de accidentes

5. RESULTADOS

5.1. Proyectos con procedimientos sancionatorios asociados

Desde la entrada en vigencia del SEIA en 1997 y hasta finales de 2011, se instruyeron 1.315 procesos sancionatorios por incumplimiento de las normas y condiciones sobre la base de las cuales se han calificado favorablemente los Estudios y Declaraciones de Impacto Ambiental. Estos procesos fueron iniciados en función de 918 proyectos o actividades sometidos al SEIA y correspondieron a 631 titulares.

De los 918 proyectos, el 67% se concentró en 3 sectores económicos, distribuyéndose estos de la siguiente manera:

- 44% correspondió a proyectos de saneamiento ambiental. Este tipo de actividades incluye a las relacionadas con sistemas de alcantarillado y agua potable, plantas de tratamiento de agua o de residuos sólidos de origen domiciliario, rellenos sanitarios, emisarios submarinos y sistemas de tratamiento y disposición de residuos industriales líquidos o sólidos3. Destaca que proyectos de sistemas de tratamiento y/o disposición de residuos industriales líquidos, es la que presenta mayor cantidad de procedimientos sancionatorios, constituyendo un 43% dentro de esta categoría. Este tipo de actividad es transversal a todos los rubros industriales, en tanto produzcan residuos sólidos o líquidos.

- 12% correspondió a actividades relativas a la minería, es decir, a “proyectos de desarrollo minero, incluidos los de carbón, petróleo y gas, comprendiendo las prospecciones, explotaciones, plantas procesadoras y disposición de residuos y estériles”4. Respecto de éstos

3 Artículo 3, letra o), D.S. 95 de 2001, Reglamento SEIA.

4 Artículo 3, letra i), D.S. 95 de 2001, Reglamento SEIA.



cabe destacar que proyectos cuya producción es superior a 5000 ton/mes es la que presenta mayor cantidad de procedimientos sancionatorios, constituyendo un 71% dentro de esta categoría.

- 11% correspondió a proyectos relativos a la pesca y acuicultura, es decir, a proyectos de explotación intensiva, cultivo y plantas procesadoras de recursos hidrobiológicos5.

La distribución porcentual, según sector económico, de todos los proyectos con procedimiento sancionatorio asociado se muestra en la

Figura 1. Para más detalles acerca de las tipologías específicas de los proyectos y la cantidad de procesos sancionatorios por cada una, ver ANEXO 3.

Figura 1. Proporción de proyectos con procedimiento sancionatorio, aprobados entre 1997 Y 2011, según sector económico.

5 Artículo 3, letra n), D.S. 95 de 2001, Reglamento SEIA.



Los titulares de los 918 proyectos fueron mayoritariamente entidades privadas, quienes consecuentemente acapararon la mayor cantidad de procesos sancionatorios. Hasta diciembre de 2011, las empresas del Estado fueron quienes tuvieron menos proyectos asociados a procesos sancionatorios (Tabla 2). La cantidad de proyectos con procesos sancionatorios de organismos públicos y empresas del Estado, correspondió al 5,8% y 3,6% del total, respectivamente.

Tabla 2. Tipos de titulares, número de proyectos y procesos sancionatorios.

Tipo de titular Número de proyectos con procesos sancionatorios

Número de procesos sancionatorios

Organismos públicos 53 74

Empresas del Estado 33 40

Privados 832 1201

5.2. Infracciones

La muestra de 184 procesos de sanción abarcó 650 cargos, los que se concentraron notoriamente en infracciones relacionadas con el incumplimiento de condiciones establecidas en la RCA. Otras infracciones importantes, en términos de alta frecuencia en la muestra, fueron aquellas determinadas por el incumplimiento de una normativa ambiental de carácter sectorial y por la ejecución de proyectos de forma distinta a la aprobada. La Figura 2 ilustra la cantidad de infracciones por cada supuesto y el porcentaje que cada uno representa sobre la muestra.

Figura 2. Distribución de cargos en la muestra según supuesto infraccional.

*Mitigación, Compensación y/o Reparación



Los sectores económicos con la mayor cantidad de cargos fueron saneamiento ambiental, forestal y agropecuario, y minería, con 227, 123 y 100 cargos, respectivamente. A estos tres sectores les sigue pesca y acuicultura, con 74 cargos. El sector energético resultó ser el de menor cantidad de infracciones (Tabla 3).

Tabla 3. Cantidad de cargos por sector económico incluido en la muestra.

Sector económico Total de cargos en la muestra

Saneamiento Ambiental 277

Forestal, agropecuario 124

Minería 100

Pesca y Acuicultura 74

Equipamiento, infraestructura e inmobiliario 32

Otros 22

Energía 21

La distribución por sector económico de los supuestos infraccionales más frecuentes (iguales o mayores mayores al 5% en la muestra, ver Figura 2) indica que nuevamente saneamiento ambiental concentra la

mayoría de los distintos supuestos entre los sectores, siendo el incumplimiento de condiciones contenidas en la RCA el 50% de los casos. En general, se tiene que este supuesto infraccional es el más numeroso en

términos de la cantidad de cargos formulados en todos los sectores económicos6 (

Figura 3).

6 Debe tenerse en consideración que este resultado está altamente relacionado con el diseño del

estudio, ya que dicho supuesto engloba a todas aquellas infracciones que correspondan a una categoría distinta a las prestablecidas.



Figura 3. Distribución de supuestos infraccionales más frecuentes (igual o mayor al 5% en la muestra) por sector económico.

A través de la revisión y análisis de los datos, se observó que la mayoría de los cargos analizados no cuentan con una mención expresa al componente ambiental receptor y el efecto ambiental asociado a la infracción, a pesar de estimarse que en muchos casos la situación lo ameritaba. Así, de los 650 cargos analizados en la muestra, sólo en 88 casos se reconoce un receptor y en 51 cargos se expresan efectos ambientales asociados, expresados principalmente en términos de deterioro del receptor, o de disminución, alteración o pérdida de sus elementos constituyentes.

En cuanto al componente ambiental receptor, se observa que el mayormente mencionado entre los 88 entre los 88 casos donde éstos se identifican corresponde a cursos o cuerpos de agua (tanto superficial

superficial como subterránea). Los receptores suelo, salud y bienestar de la población y ecosistemas ecosistemas terrestres o acuáticos también son frecuentemente identificados en dichos cargos. Los tres

Los tres componentes ambientales mencionados abarcan el 75% de los casos donde el receptor es identificado (



Figura 4).

Figura 4. Proporción de receptores ambientales asociados a infracciones (88 casos del total estudiado).

5.3. Líneas de defensa: descargos presentados por el infractor

Durante el procedimiento sancionatorio, luego de la notificación de la resolución que daba inicio al proceso, en la cual se formulan cargos, los titulares tenían la oportunidad de presentar descargos, alegando cuestiones tanto de forma del procedimiento como de fondo, respecto de los cargos imputados. De acuerdo a los datos de la muestra, se identificaron distintas categorías y subcategorías de los descargos presentados, en función de si estos se referían a cuestiones de forma, de fondo u otras circunstancias anexas (Tabla 4). Para mayores detalles de las categorías y subcategorías de descargos, ver ANEXO 4.



Tabla 4. Categorías y subcategorías de descargos.

Categoría de descargos Subcategoría de descargos

Excepciones

Incompetencia

Prescripción

Non bis in idem o concurso

Defectos en la formulación de cargos

Falta de legitimación pasiva

Falta de emplazamiento

Defensas

Alegaciones sobre la verificación de los hechos

Caso fortuito o fuerza mayor

Cumplimiento de la exigencia

Falta de tipicidad

Negativa de los hechos

No generación de efectos

Reconocimiento de los hechos

Estado de necesidad

Atenuantes

Atenuante de capacidad económica

Atenuante de conducta posterior

Programa de cumplimiento

Atenuante de conducta anterior

Autodenuncia

Colaboración o cooperación

Respecto de cada cargo, los infractores, para los casos estudiados, presentaron como máximo una subcategoría de descargo por cada categoría presentada en la tabla anterior. En algunos casos se observaron descargos asociados simultáneamente a las 3 categorías, o a las otras posibles combinaciones de ellas (Tabla 5).

Tabla 5. Cantidad de casos en la muestra con distintas combinaciones de descargos realizados.

Categoría de descargos Total

Excepciones 55

Defensas 292

Atenuantes 76



Categoría de descargos Total

Excepciones y defensas 36

Excepciones y atenuantes 2

Defensas y atenuantes 133

Excepciones, defensas y atenuantes 4

Ninguno 52

Los datos presentados en la Tabla 5 indican que las consideraciones de tipo procedimental que se hicieron valer fueron relativamente pocas, lo que podría haberse debido a que los titulares contaron con escasa asesoría jurídica. Puede indicarse en esta línea, además, que del total de cargos analizados, en el 8% de los casos los infractores optaron por no presentar ninguna categoría de descargos o lo hicieron extemporáneamente, es decir, fuera del plazo que la ley establecía para ello.

5.3.1. Excepciones

Los datos presentados a continuación se refieren a aquellos descargos que involucraron excepciones, hayan sido exclusivamente de esta categoría o de alguna combinación de ellas. Así, sobre un total de 97 casos que contenían esta categoría, más de la mitad de los descargos correspondieron a prescripción, una proporción no menor alegó que el regulado no era el responsable de la infracción cometida (falta de legitimación pasiva) y otra fracción importante reclamó falta de atribuciones del órgano para conocer de la infracción (incompetencia). La Figura 5 muestra los porcentajes de cada subcategoría de las excepciones presentadas.

Figura 5. Porcentaje muestral de subcategorías de excepciones presentadas como descargos.



Respecto de la subcategoría falta de legitimación pasiva, que representa un 14% de los las excepciones presentadas, puede señalarse que en la totalidad de los casos este argumento fue desestimado, imponiéndose sanciones a los titulares. La subcategoría menos utilizada fue falta de emplazamiento (1% de las excepciones presentadas), caso en que el infractor fue absuelto del cargo.

Los 97 descargos que presentaron excepciones corresponden a 31 proyectos, donde el sector agropecuario, pesca y acuicultura y proyectos de saneamiento ambiental equivalen al 74%. La Tabla

6 indica la cantidad de proyectos por sector económico para los 97 descargos que presentaron excepciones.

Tabla 6. Cantidad de proyectos por sector económico en cuyos descargos se incluyeron excepciones.

Sector económico N° de proyectos

Agropecuario 8

Inmobiliarios 3

Minería 5



5.3.2. Defensas

Los descargos que argumentaron defensas son mucho más numerosos que aquellos que presentaron excepciones. Todos aquellos que contenían algún argumento de defensa, haya sido



únicamente éste o combinado con alguna otra categoría, sumaron 465 descargos del total analizado, equivalente a un 72% de los casos. La defensa más frecuente consistió en alegar que se había dado total y oportuno cumplimiento a la exigencia, mientras que en otra fracción importante de casos se utilizó como estrategia de defensa el reconocimiento de los hechos imputados (Figura 6).

Figura 6. Porcentaje muestral de subcategorías de defensas presentadas como descargos.

Cabe destacar que en el 84% de los casos no fue acogido el argumento cumplimiento de la exigencia, imponiéndose sanciones a los infractores. Por su parte, un 4% de los cargos sobre los cuales los titulares reconocieron los hechos tuvieron como resultado la absolución, probablemente debido a que en el 60% de los casos analizados, esta defensa fue acompañada con un Programa de Cumplimiento y en un 20% con la atenuante de conducta posterior. En relación a la subcategoría alegaciones sobre la verificación de los hechos, se absolvió al infractor en el 8% de los casos, mientras que para quienes alegaron caso fortuito, en un 21% de los casos no se impuso sanción al infractor.

En el caso de las defensas, los 465 descargos forman parte de procesos de sanción de 130 proyectos, donde los de saneamiento ambiental constituyen la mayor parte (60 proyectos, 46%). Minería, pesca y acuicultura y proyectos agropecuarios aportan cada uno aproximadamente un 13% del total. La Tabla 7 presenta la cantidad de proyectos con descargos donde se argumentaron defensas, según el sector económico en el que fueron clasificados.

Tabla 7. Cantidad de proyectos por sector económico en cuyos descargos se incluyeron defensas.




Agropecuario 17

Energía 5

Inmobiliarios 8

Minería 18

Otros 5



5.3.3 Atenuantes

Se contabilizaron 215 casos de la muestra en que se presentó alguna subcategoría de atenuantes en sus descargos (33%). El atenuante de conducta posterior fue el más argumentado (63% de los casos), mientras que la adquisición de un compromiso de cumplimiento fue utilizada en el 26% de los casos estudiados. Los registros analizados dan cuenta de una sola autodenuncia7 presentada como atenuante, mientras que la capacidad económica y la conducta anterior constituyeron en conjunto un 11% de los descargos con atenuantes argumentados (Tabla 7). En ningún caso estudiado se utilizó como atenuante la cooperación o colaboración con la investigación.

Figura 7. Porcentaje muestral de subcategorías de atenuantes presentadas como descargos.

7 Si bien en el presente informe se trata la denuncia de un titular sobre sí mismo con el término

autodenuncia, se debe aclarar que previo a la entrada en vigencia de la Ley N°20.417 no existía tal como figura legal.



La conducta posterior fue alegada sin ser acompañada por ningún tipo de defensa o excepción en el 45% de los casos. Un 31% de las oportunidades se acompañó por la defensa reconocimiento de los hechos. El único caso en que se alegó autodenuncia como atenuante se incorporó también como argumento la defensa caso fortuito, aunque en virtud del cargo autodenunciado se resolvió imponer sanción al infractor. La presentación de un programa de cumplimiento resultó en la absolución del 9% de los casos, y respecto del total de sanciones impuestas cuando se alegó esta atenuante, el 27% consistió en una amonestación.

Los 215 descargos presentados con atenuantes como argumentos formaron parte de procedimientos sancionatorios iniciados sobre 86 proyectos, la mayoría de saneamiento ambiental (52%). Una vez más, pesca y acuicultura, proyectos agropecuarios y del sector minero constituyeron, junto a saneamiento ambiental, los sectores económicos mayoritarios de dichos proyectos (Tabla 8).

Tabla 8. Cantidad de proyectos por sector económico en cuyos descargos se incluyeron atenuantes.


Agropecuario 11

Energía 3

Inmobiliarios 5



Minería 9

Otros 3



En síntesis, en cuanto al componente jurídico de los procedimientos sancionatorios, y en particular en relación a las líneas de defensa seguidas por los infractores, cabe señalar que en la mayoría de los casos los infractores optaron por presentar descargos de la categoría de defensas, alegando principalmente que la exigencia había sido cumplida, o, por el contrario, reconociendo los hechos y allanándose a los cargos. En relación a la categoría de excepciones presentadas, la más utilizada fue la prescripción, fundada en el transcurso de los 6 meses desde la comisión del hecho. En cuanto a la categoría de atenuantes, resulta llamativo que a pesar de la inexistencia de una figura de programa de cumplimiento, en el 8% del total de cargos, los infractores presentaron propuestas para cumplir con la normativa infringida.

5.4. Respuesta sancionatoria

De la muestra analizada se pudo rescatar el siguiente comportamiento de la respuesta sancionatoria en término de procesos sancionados o absueltos. Se debe mencionar que con respecto al tiempo de tramitación del proceso de sancionatorio, el 75% de los procesos demoraron menos de 239 días, o bien, la mitad de los procesos estudiados demoraron menos de 154 días.

Los resultados respecto de los cargos formulados muestran que el 84% de ellos culminaron en la imposición de sanciones a los imputados, mientras que sólo el 10% de ellos fue absuelto. Un 5% fueron sobreseídos, y para un 1% de los casos analizados aún se encontraba abierto el proceso de sanción (Tabla 9).

Tabla 9. Resultados sobre los cargos formulados en los procedimientos de sanción analizados.

Resultado del proceso N° de casos % de casos

Absolución 62 10%

Aún no termina el proceso 7 1%

Sanción 548 84%

Sobreseídos 33 5%

Total de cargos 650 100%



Respecto del resultado de los procesos sobre los cargos formulados según sector económico, se tiene que los de proyectos inmobiliarios son los que en mayor proporción culminaron con alguna sanción. Los sectores clasificados dentro de la categoría “otros” (transporte de sustancias tóxicas, ejecución de obras en áreas de protección oficial, oleoductos, ductos mineros o análogos, entre otros) resultaron ser, en proporción, sectores económicos de proyectos cuyos cargos formulados obtuvieron el mayor porcentaje de absoluciones (Tabla 10).

Tabla 10. Resultados de procedimientos según sector económico. No se muestra en la tabla datos de procesos abiertos o sobreseídos.

Sector económico Total cargos Cargos

sancionados Cargos

absueltos

Agropecuario 124 92 (74%) 4 (3%)

Energía 21 15 (71%) 6 (29%)

Inmobiliarios 32 31 (97%) 1 (3%)

Minería 100 73 (73%) 27 (27%)

Otros 22 14 (64%) 8 (36%)

Pesca y Acuicultura 74 67 (91%) 7 (9%)

Saneamiento Ambiental 277 256 (92%) 9 (3%)

Del total de cargos sancionados, aproximadamente tres cuartas partes consistieron en multas. También También se observó una alta proporción de amonestaciones, y en la menor parte de los casos, revocaciones

revocaciones y revocaciones además de multas (

Figura 8).

Figura 8. Distribución porcentual de sanciones aplicadas sobre los casos estudiados.



El sector inmobiliario resultó ser el que mayor cantidad de cargos sancionados con amonestación presentó, en comparación con los multados. Por el contrario, proyectos clasificados como “otros” fueron los más multados al interior de dicha categoría (Tabla 11). Destaca el hecho que de los 12 cargos que culminaron en la revocación de la RCA, 9 se asociaron a proyectos mineros, mientras que los 3 restantes estaban relacionados con saneamiento ambiental. 8 de los 9 proyectos mineros revocados fueron, además, multados.

Tabla 11. Sanciones aplicadas a cargos sancionados, por sector económico. La tabla no muestra los casos que involucraron revocación de RCA.

Sector económico Total de cargos sancionados Amonestación Multa

Agropecuario 92 10 (11%) 82 (89%)

Energía 15 2 (13%) 13 (87%)

Inmobiliarios 31 12 (39%) 19 (61%)

Minería 73 11 (15%) 53 (73%)

Otros 14 1 (7%) 13 (93%)

Pesca y Acuicultura 67 10 (15%) 57 (85%)

Saneamiento Ambiental 256 79 (31%) 167 (65%)



6. DISCUSIÓN

6.1. Fuentes de información y calidad de la misma

Respecto de la obtención de los datos e información necesaria para el análisis y presentación de los resultados expuestos, se pueden mencionar dos particularidades que dificultaron el proceso:

1) Fuente de información

Consistió en una de las principales limitantes para el desarrollo del estudio, al no haber disponibilidad de los documentos electrónicos necesarios para la obtención de los datos requeridos. En este sentido, se contó parcialmente con las resoluciones de término de procesos sancionatorios, condicionando con ello la selección de la muestra de casos.

2) Redacción del cargo

Se destacan dificultades relativas a la redacción del cargo y el contenido de las resoluciones que los formulaban, en diversas dimensiones:

a. Se observó frecuentemente que el cargo no entregaba más información que el considerando de la RCA incumplido por parte del fiscalizado, generando dudas al investigador sobre si tal evento originaba algún efecto sobre el medio ambiente, incumplía alguna norma ambiental o simplemente no significaba gravedad en el asunto, entre otras consideraciones.

Con mucha frecuencia se apreció que el proceso iniciado en contra del titular no presentaba características ambientales, puesto que los cargos formulados daban cuenta de la falta de algún elemento del sistema productivo, del cambio de marca de maquinaria o adquisición de nuevos elementos, que sin la correcta descripción de las circunstancias no parecen de mayor gravedad de orden ambiental.

b. Se destaca la poca precisión con que el cargo se refería al incumplimiento de normativa ambiental sectorial. Generalmente se incluía una descripción de la norma y el parámetro infringido, pero no de la magnitud, duración y extensión del evento.

c. También se apreció que, en el caso de describirse un efecto sobre el medio ambiente en la formulación del cargo, éste carecía de detalles claros y precisos, como también de un vocabulario adecuado que reflejase fielmente el evento observado. Al respecto, muchas veces se describía el efecto mediante calificativos que parecen carecer de sentido técnico, ajustándose más bien a impresiones personales. En este sentido, la lectura de los cargos generó incertidumbre sobre la magnitud del hecho.



En general se puede señalar que la falta de precisión en términos de magnitud y alcance de hechos que pudiesen constituir impactos, la forma de cómo se incumplía la norma y la temporalidad de las infracciones, derivaron en la determinación de sanciones eventualmente no adecuadas para los impactos ambientales que se pudieron generar.

Lo anteriormente descrito no es un fenómeno que se repite homogéneamente en la muestra estudiada: existen notables diferencias dependiendo de la región del país donde se haya llevado a cabo el proceso sancionatorio. Se encontraron tendencias (datos no publicados) por parte de ciertas regiones respecto de las características de los cargos, su contenido, forma y resultado final del proceso sancionatorio.

6.2. Sanciones, incumplimiento de normativa y efectos ambientales

Se observó, a nivel general, incongruencia entre el efecto ambiental detectado en terreno por el fiscalizador, o el incumplimiento de una norma ambiental, y la multa asignada al proceso sancionatorio. Como se mencionó anteriormente, dado que el fundamento de la multa en la mayoría de los procesos no estaba descrito en la resolución de término de un procedimiento, no se pudo concluir en forma lógica sobre la importancia relativa que tuvo sobre la multa aplicada, la constatación de efecto al medio ambiente o el incumplimiento a una norma ambiental.

No obstante lo anterior, en base a los antecedentes obtenidos a lo largo del estudio, se puede presumir que la multa no consideró, en forma objetivamente ponderada, la importancia ni las características de la afectación al medio ambiente. Y como se mencionó, la falta de especificidad en la descripción del incumplimiento a la normativa, sumado a la falta de argumentos expresos en la toma de decisión, dificultó la comprensión de los criterios aplicados.

Es así que con frecuencia se observaron amonestaciones o multas que no alcanzaban el máximo permitido por cargo imputado, es decir, la multa se aplicaba sobre la totalidad de los cargos, independientemente del contenido y gravedad de éstos.

6.3. Proyectos de saneamiento ambiental con procedimientos de sanción

La dominancia de proyectos de saneamiento ambiental con procedimiento sancionatorio podría tener dos explicaciones. Por un lado, este resultado podría derivarse de una correspondencia con la preponderancia de este tipo de proyectos en el universo de RCA existentes, dado que la mayoría de las actividades industriales incluyen obras relativas a sistemas de tratamiento y/o disposición de residuos industriales líquidos. En consecuencia, la tasa de ingreso de proyectos de saneamiento ambiental para su evaluación ambiental es más alta que la de proyectos de otros tipos, lo que podría implicar que en términos absolutos, existan más procedimientos sancionatorios asociados.

No obstante lo anterior, otra posible explicación de lo observado dice relación con la vulnerabilidad que podría caracterizar a este tipo de proyectos en términos de cumplimiento ambiental. Es posible que el cumplimiento riguroso de las condiciones establecidas en la RCA



respectiva se vea dificultado por la complejidad de las obras, por un alto riesgo de contingencias, por la cantidad de recursos que deberían destinarse para el cumplimiento cabal o por alguna otra razón asociada a la naturaleza de este tipo de proyectos.

7. CONCLUSIÓN

El estudio desarrollado permitió concluir que existe una baja disponibilidad o acceso a la información necesaria para el desarrollo de un análisis de infracciones históricas sobre proyectos o actividades aprobadas mediante RCA, encontrando, para los casos en que los documentos estaban disponibles, calidad regular en la redacción de los mismos y poca claridad en la fundamentación de lo formulado.

Para el levantamiento de las características de cada procedimiento sancionatorio se requiere contar con suficiente información que en muchas ocasiones no se encuentra completa en las resoluciones de inicio y término del procedimiento, por lo que se requiere examinar, también, las RCA o las Declaraciones o Estudios de Impacto Ambiental de los proyectos, así como los descargos presentados por los titulares.

Se reconoce en forma clara la preponderancia de proyectos de saneamiento ambiental, minería y pesca y acuicultura en el universo de proyectos con procedimiento sancionatorio, con una evidente mayoría de casos en la primera categoría. De acuerdo a los resultados expuestos, sin embargo, se concluye que el sector económico de los proyectos no parece generar diferencias a la hora de determinar el resultado del procedimiento de sanción.

Respecto de las infracciones cometidas clasificadas en las distintas categorías de supuestos infraccionales generadas, los incumplimientos de condiciones contenidas en las RCA son las más recurrentes, dando cuenta de una posible falta de rigurosidad en el cumplimiento cabal de los compromisos adquiridos por los titulares durante la evaluación de un proyecto.

En el ámbito de las estrategias de defensa adoptadas por los titulares, estos eligieron defenderse a través de excepciones, defensas y atenuantes, siendo más frecuentes los argumentos de defensa que aquellos de excepciones o atenuantes. Sobre los argumentos de defensa presentados destaca el hecho de que alegar cumplimiento de la exigencia, al ser el argumento más frecuente, es entendido como la alternativa más inmediata (o conocida) por los titulares.

Como conclusión acerca de la respuesta sancionatoria observada, y obviando el hecho que la baja disponibilidad de información incide en la representatividad de la muestra y por lo tanto no es factible concluir en términos de la población de cargos y procesos de sanción históricos, puede obtenerse una idea general de que la tendencia de la respuesta sancionatoria de la autoridad pertinente fue a aplicar sanciones más que a absolver, sin observarse grandes diferencias en los resultados de los procedimientos entre los distintos sectores económicos de los proyectos muestreados.



8. ANEXOS

8.1. ANEXO 1: Datos extraídos para tipificación de cargos y procesos sancionatorios

Elementos de análisis y variables críticas de los procedimientos sancionatorios.

Dimensión Categoría Variable

Titular - Nombre titular

- RUT titular

Proyecto

- Nombre proyecto

- Tipo de presentación

- ECC Art. 11

- Región

- Comunas

- Inversión (MMUS$)

- Tipología

- Sector Productivo

- Estado proyecto

- RCA

- N˚°Expediente

- Órgano

- Fecha calificación

Proceso

Información del proceso

Proceso

Órgano

Motivo de inicio

Año de inicio

Fecha de inicio

Fecha de término

N˚ Res. De término

Documentación disponible

Resolución de inicio

Descargos

Prueba



Dimensión Categoría Variable

Resolución final

Recurso

Resolución recursos

Infracción

Cargo

Transcripción cargo

Exigencia incumplida

Referencia

Costo de cumplimiento (objeto)

Expresión

Descripción infracción

Lugar de infracción

Grado de cumplimiento

Tipo infracción

Gasto realizado (objeto)

Efectos

Acción impactante

Componentes o receptores

Tipo de efecto

Descripción efecto

Interesados

Decisión

Línea de defensa

Medida provisional decretada

Colaboración con investigación

Adopción voluntaria de medidas

Intencionalidad

Resultado

Sanción aplicada

Multa

Fundamento absolución

Dictación de otras medidas

Modificación de sanción (valor final)

Observaciones



8.2. ANEXO 2: Supuestos infraccionales

Supuesto infraccional Descripción

Superación de límites de acción, aplicación o extracción explícitamente contemplados en la RCA

La RCA debe contemplar un valor cuantificable o medible que haya sido sobrepasado por el Titular.

Uso de insumos no autorizados Debe haberse constatado que el Titular utiliza insumos diversos de los que expresamente fueron comprometidos en la evaluación.

Afectación de área no considerada en la evaluación de impacto ambiental

Debe haberse expresado en la RCA las áreas, zonas o lugares específicos que serían intervenidos por el proyecto o actividad.

Ejecución del proyecto de forma distinta a la aprobada o cambio de consideración

El Titular debe haber incorporado modificaciones sustanciales en la forma de ejecutar el Proyecto que lo transformen en otro diverso, cuyos impactos pueden implicar que el proyecto no se hubiera aprobado bajo las mismas condiciones y/o medidas.

Incumplimiento de condiciones contenidas en la RCA

Se han incumplido las exigencias derivadas de la descripción del proyecto o actividad, aquellas que fueron expresamente impuestas por el órgano de calificación, o bien, los compromisos voluntarios asumidos por el Titular en la evaluación.

Superación de una norma de emisión ambiental o de un valor fijado por la RCA

Se ha sobrepasado un estándar normado o fijado en la RCA, lo que ha sido constatado en conformidad a los métodos de verificación respectivos.

Incumplimiento de normativa ambiental aplicable de carácter sectorial

Se ha constatado la infracción a normas establecidas en leyes o decretos vigentes que fueron considerados normativa ambiental aplicable en la evaluación del proyecto.

Incumplimiento de condiciones en las cuales se otorgó un permiso ambiental sectorial

Se ha constatado la infracción a exigencias bajo las cuales se condicionó explícitamente la entrega de un permiso ambiental aplicable al proyecto o actividad.

Incumplimiento de medidas de mitigación, compensación y/o restauración

Se ha constatado explícitamente la no implementación o ejecución, o bien, la ejecución defectuosa, parcial o tardía, de medidas de manejo ambiental que fueron expresamente comprometidas para abordar los efectos, características o circunstancias que justificaron la presentación de un Estudio de Impacto Ambiental, y bajo las cuales ese Estudio fue calificado favorablemente.

Entrega de reportes o informes fuera de plazo

Cumplimiento tardío que supone la existencia de un plazo o condición en la RCA, a la cual se sujetaba el cumplimiento.

No entrega de reportes o informes Supone la existencia de un plazo o condición en la RCA, a la cual se sujetaba el cumplimiento, y que se encuentra vencido o cumplido, sin que se registre la entrega.

Incumplimiento del programa de vigilancia ambiental

Se ha dejado de efectuar o adoptar medidas o acciones de seguimiento de cargo del Titular que se encontraban expresamente establecidas en la RCA o en otros documentos de la evaluación.

Incumplimiento de las medidas de prevención de riesgos y de control de accidentes

No se han implementado o realizado las acciones previstas para prevenir riesgos o controlar accidentes.



8.3. ANEXO 3: Muestra de procesos sancionatorios por tipologías de proyectos

Sector económico

Tipología de proyectos N˚ procesos % Subtipo de proyecto Sobre

el total

Infraestructura Hidráulica

Presas y embalses 8 0,6%

Drenaje o desecación 2 0,2%

Defensa o alteración de un cuerpo o curso de agua 2 0,2%

Energía

Líneas de transmisión eléctrica de alto voltaje 16 1,2%

Subestaciones 2 0,2%

Centrales generadoras de energía mayores a 3 MW 33 2,5%

Oleoductos 2 0,2%

Gasoductos 11 0,8%

Infraestructura de Transporte

Aeropuertos 3 0,2%

Terminales de buses 10 0,6%

Terminales de camiones 2 1,1%

Vías férreas 8 0,8%

Autopistas 11 0,7%

Equipamiento

Estaciones de servicios 14 0,3%

Proyectos de equipamiento 13 0,4%

Obras que se concesionen para construir y explorar el subsuelo

7 1,6%

Infraestructura Portuaria

Puertos 9 1,0%

Astilleros 4 0,2%

Terminales marítimos 5 1,0%

Inmobiliarios

Conjuntos habitacionales con más de 80 viviendas 21 2,5%

Urbanizaciones y/o loteos 2 0,7%

Proyecto de desarrollo turístico 13 0,2%

Proyectos inmobiliarios, Instalaciones fabriles 33 0,1%

Instalaciones fabriles varias

Proyectos industriales 9 2,4%

Planificación Territorial e Inmobiliarios

Planes reguladores comunales 3 0,3%

Planes seccionales 1 0,2%



Sector económico


el total

Minería

Extracción de pozos o canteras 32 8,5%

Extracciones en un cuerpo o curso de agua 4 0,5%

Extracciones de turba 2 0,2%

Proyecto de desarrollo minero sobre 5000 ton/mes 112 0,8%

Proyectos de desarrollo minero de petróleo y gas 7 0,2%

Instalaciones fabriles varias

Instalaciones fabriles sobre 2000 KVA 14 1,1%

Instalaciones fabriles de curtiembres 2 0,2%

Agropecuario

Agroindustria 22 1,7%

Mataderos con una tasa de faenación de 500 ton/mes 11 0,8%

Planteles y establos de crianza, lechería y/o engorda de animales

42 3,2%

Planteles y establos de crianza, engorda, postura y/o reproducción de animales

6 0,5%

Planteles y establos de crianza, lechería y engorda de otros animales

3 0,2%

Forestal

Desarrollo o explotación forestal en suelos frágiles o bosque nativo

1 0,1%

Plantas astilladoras 1 0,1%

Aserraderos y plantas elaboradoras de madera 9 0,7%

Industrias de celulosas, de pasta de papel y de papel 9 0,7%

Pesca y Acuicultura

Producción de moluscos filtradores u otras especies filtradoras

7 0,5%

Producción de equinodermos, crustáceos y moluscos no filtradores, peces y otras especies

56 4,3%

Producción de engorda de peces o cultivo de microalgas

52 4,0%

Plantas Procesadoras de recursos hidrobiológicos 24 1,8%

Proyectos de explotación intensiva de recursos hidrobiológicos

3 0,2%

Otros

Producción, almacenamiento, disposición, reutilización o transporte de sustancias tóxicas

4 0,3%

Producción, almacenamiento, disposición, reutilización 2 0,2%



Sector económico


el total

o trasporte de sustancias explosivas

Producción, almacenamiento, disposición, reutilización o transporte de sustancias inflamables

9 0,7%

Producción, almacenamiento, disposición, reutilización o transporte de sustancias corrosivas o reactivas

13 1,0%

Ductos análogos 3 1,2%

Ejecución de obras, programas o actividades en áreas protegidas

27 0,2%

Ingreso voluntario 12 0,4%

Saneamiento Ambiental

Sistemas de alcantarillado de aguas servidas 16 0,2%

Sistemas de tratamiento y/o disposición de residuos infecciosos

2 0,5%

Reparación o recuperación de terrenos que contengan contaminantes

5 13,2%

Sistemas de alcantarillado o evacuación de aguas lluvias

2 5,8%

Sistemas de agua potable 7 1,7%

Plantas de tratamiento de aguas de origen domiciliario 173 18,8%

Plantas de tratamiento y/o disposición de residuos sólidos de origen domiciliario

76 2,0%

Emisarios submarinos 22 0,5%

Sistemas de tratamiento y/o disposición de residuos industriales líquidos

247 2,1%

Sistemas de tratamiento y/o disposición de residuos industriales sólidos

26 0,5%

Plantas de tratamiento y/o disposición de residuos peligrosos, incluidos los infecciosos

6 0,9%



8.4. ANEXO 4: Categorías y subcategorías de descargos

Categoría Subcategoría Descripción

Excepciones

Incompetencia Falta de atribuciones del órgano para conocer de la infracción.

Prescripción Transcurso del plazo legal para perseguir la responsabilidad administrativa del infractor.

Non bis in ídem - Concursos Haberse tramitado un procedimiento anterior, o estarse tramitando actualmente, respecto del mismo hecho e infracción. Asimismo, que de un mismo hecho se configuren dos o más infracciones.

Falta de legitimación pasiva El sujeto regulado no es el responsable por la infracción cometida.

Defectos en la Formulación de Cargos

La formulación de cargos adolece de vicios

Falta de Emplazamiento La resolución de inicio del procedimiento no ha sido puesta en conocimiento del presunto infractor. O la notificación fue inválida.

Defensas

Alegaciones sobre la verificación de los hechos

La verificación o constatación de los hechos que configuran los cargos adolece de vicios o defectos.

Negativa de los hechos El sujeto regulado niega los hechos que se le imputan.

Cumplimiento de la exigencia El sujeto regulado indica que ha dado total y oportuno cumplimiento a la exigencia.

Caso fortuito La infracción se ha configurado por la concurrencia de un hecho imprevisto, inimputable e imposible de resistir para el sujeto regulado.

Estado de necesidad La infracción se ha cometido como medio para evitar un mal mayor que el que ésta tuvo como consecuencia.

Reconocimiento de los hechos El infractor reconoce los hechos imputados.

No generación de efectos El infractor reconoce los hechos, pero alega que la infracción no produjo efectos ni generó riesgo para la salud de la población y/o para el medio ambiente.

Falta de Tipicidad Los hechos no constituyen infracción, porque no existe una norma o condición que pueda infringirse, porque no son constitutivos de la infracción descrita, o el proyecto no se ha ejecutado.

Atenuantes

Adquisición de compromiso de cumplimiento

El infractor propone un plan de acciones y medidas para dar cumplimiento con la normativa ambiental infringida, dentro de cierto plazo.

Atenuante de conducta anterior

El infractor alega que no ha sido sancionado previamente (irreprochable conducta anterior)

Atenuante de conducta posterior

El infractor describe circunstancias ocurridas con posterioridad a la infracción que atenúan su responsabilidad, como acciones que ya llevó a cabo para corregir el incumplimiento y/o reparar los efectos adversos.

Atenuante de capacidad económica

El infractor señala circunstancias de carácter económico que estima debiesen atenuar la sanción aplicable

Colaboración o cooperación con la investigación

El infractor entrega antecedentes relevantes en el marco del proceso de fiscalización y/o en el procedimiento sancionatorio que facilitan la investigación de los hechos.

Autodenuncia El infractor ha concurrido al órgano fiscalizador para denunciarse sobre la comisión de la infracción

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