PROSPECTIVA ECLÉCTICA PARA EL DESARROLLO DE MUNICIPALIDADES TOMANDO LA EFICIENCIA COMO PRINCIPIO

CLARA INÉS GARCÍA MORENO

Director Dr.: ANDRÉS DE ZUBIRÍA SAMPER

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ESAP FACULTAD DE POSGRADOS

TERRITORIAL BOYACÁ - CASANARE ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA

SANTIAGO DE TUNJA 2000

PROSPECTIVA ECLÉCTICA PARA EL DESARROLLO DE MUNICIPALIDADES TOMANDO LA EFICIENCIA COMO PRINCIPIO

CLARA INÉS GARCÍA MORENO

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, ESAP FACULTAD DE POSGRADOS

TERRITORIAL BOYACÁ - CASANARE ESPECIALIZACIÓN EN GESTIÓN PÚBLICA

SANTIAGO DE TUNJA 2000

TABLA DE CONTENIDO

Pág.

INTRODUCCIÓN 1

1 EL ESTADO 4

1.1 CONCEPTUALIZACIÓN 4

1.1.1 EL ESTADO EN LA ÉPOCA MODERNA A TRAVÉS DEL DESARROLLO

DE LA HUMANIDAD 6

1.2.1 El Estado no interventor 9

1.2.2 El Estado interventor 11

1.2.3 El Estado Social de Derecho 12

2. EL DESARROLLO 14

2.1 MODELOS Y TENDENCIAS DEL DESARROLLO 15

2.1.1 Modernización entre 1945 y mediados de los setenta 15

2.1.2 Teoría de la Dependencia 15

2.1.3 Necesidades básicas 16

2.1.4 Ajuste estructural 16

2.1.5 Internacionalización del capital (años setenta y ochenta) 17

2.1.6 El Neoestructuralismo 17

2.1.7 El Ecodesarrollo 18

2.1.8 El Desarrollo Humano Sostenible 19

2.2. GENESIS Y ESTRUCTURA DEL SUBDESARROLLO 20

Pág.

2.3 CONDICIONES DE DESARROLLO PARA EL CASO REGIONAL 22

2.4 EL DESARROLLO REGIONAL, RURAL Y LA DESCENTRALIZACIÓN 24

3. EFICIENCIA 31

3.1 CONCEPTO DE EFICIENCIA 31

3.2 TIPOLOGÍA DE EFICIENCIA 33

3.2.1 Eficiencia Técnica 33

3.2.2 Eficiencia X 33

3.2.3 Eficiencia Asignativa 34

3.3 EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA 34

4. PROSPECTIVA 47

5. CONCLUSIONES 60

6. RECOMENDACIONES 62

BIBLIOGRAFÍA 63

LISTA DE ANEXOS

ANEXO A. Indicadores Sociales 68

ANEXO B. Población 69

ANEXO C. Composición porcentual de algunos indicadores de desarrollo 70

ANEXO D. Categorización de municipios en Boyacá 71

ANEXO E. Estadísticas Fiscales de Boyacá, 1998 72

ANEXO F. Relación desagregada de recursos por sectores: Educación y Salud 73

ANEXO G. Sector del Medio Ambiente 74

ANEXO H. Eficiencia de la administración por sectores 75

ANEXO I. Círculo vicioso de la ineficiencia 76

INTRODUCCIÓN

Este ensayo titulado PROSPECTIVA ECLÉCTICA PARA EL DESARROLLO DE

M UNICIPALIDADES TOMANDO LA EFICIENCIA COMO PRINCIPIO, no

pretende agotar el tema, pero si dejar algunas inquietudes para en un futuro continuar el

proceso académico a través de una profundización de cada uno de los aspectos que

involucran el contenido y así hacerlo más consistente frente a la realidad socioeconómica

colombiana y pertinente con la Especialización de Gestión Pública, para lo cual se utilizó

parcialmente la metodología Investigación, Acción, Participación I.A.P y en otros

municipios fue necesario por razones políticas o sociales trabajar con fuentes de

información secundarias.

El Estado social de derecho que rige en Colombia tiene una misión social, dicha misión es

requisito indispensable para que continúe el sistema capitalista. Con la descentralización

política y administrativa le corresponde al municipio, como entidad fundamental de la

división política admin istrativa del Estado, prestar servicios públicos, construir obras que

demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación

comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes; de esta forma se busca

salir de las condiciones de atraso de algunas poblaciones, características del subdesarrollo.

2

Es así como explicitados los antecedentes del trabajo se tiene un problema que resolver,

como es el hecho que a más de una década de iniciado el proceso de descentralización, aún

no se ha visualizado un mejoramiento social importante, ni se han logrado los objetivos

propuestos de prestar servicios públicos, teniendo una relevancia fundamental la

planificación o planeación de la organización.

Los anteriores elementos, refuerzan aún más la justificación para la elaboración del ensayo,

haciéndose necesario partir del concepto de Estado, el papel que ha jugado éste en el

desarrollo de la humanidad y el comportamiento de éste para el caso colombiano desde el

surgimiento de la República.

Es precisamente ésta evolución, la que encadena el capítulo segundo, donde se trata el

problema del desarrollo partiendo de la génesis y estructura del subdesarrollo para

continuar con los modelos de desarrollo y las tendencias de éste, a fin de tener una visión

totalizante sobre todas y cada una de las teorías y modelos, finalizando con la conexión

entre descentralización y desarrollo de las comunidades rurales; para luego ligarlo con el de

eficiencia dado que es un principio constitucional columna vertebral del ensayo, y cuyo

concepto se confunde con otros principios como la eficacia, los cuales si se pueden y deben

diferenciar incluso la eficiencia se debe tratar en su dimensión total; es decir, desde el punto

técnico, asignativa y X, en aras de lograr una visión más aproximada al momento de

evaluar la eficiencia después de la descentralización.

3

Finalmente la prospectiva visualiza el desarrollo, basado en las condiciones coyunturales

presentes y en las teorías del desarrollo tomando los elementos mejores ajustables, al grado

de desarrollo de cada sociedad local, para proyectar una organización municipal eficiente y

adecuada a cada una de las localidades, con las limitantes presupuestales, con problemas

políticos y sociales.

Una vez ubicado el problema queda por dejar claros los objetivos; comprender el papel del

Estado buscando maximizar la capacidad de gestión y optimizar la utilización de recursos

escasos en los municipios, como entidad fundamental del Estado, para lo cual se requiere

una organización local adecuada, con planteamientos eclécticos sobre las diferentes teorías

del desarrollo, proyectando eficientes organizaciones que comprendan el papel futurista de

la organización en su misión de lograr un bienestar social y económico.

1. EL ESTADO

1.1 CONCEPTUALIZACIÓN

Respecto, al complejo concepto de Estado mucho se ha reflexionado, desde la más remota

antigüedad. Para Aristóteles “Es evidente que, el Estado existe por naturaleza (y por tanto

no es instituido por los hombres) y que es anterior a cualquier individuo”1. La palabra

Estado, la impuso Maquiavelo, más no la introdujo. El término Estado, cambia los términos

tradicionales, utilizados para referirse a la “máxima organización de un grupo de individuos

sobre un territorio en virtud de un poder de mando: civitas que traducida del griego

“πóλis”, y “Res Pública”, con lo que los romanos designaban al conjunto de instituciones

políticas de Roma, precisamente de la civita”2. Los romanos conocieron y usaron el

término “regnum” para seña lar un ordenamiento regido por el poder, distinguiendo

claramente entre el poder de uno solo y el poder de un cuerpo colectivo, sin embargo, jamás

tuvieron una palabra que sirviera para determinar el género.

La palabra Estado, pasó de “significados genéricos de situación, a un significado específico

de posesión permanente y exclusiva de un territorio y de situación de mando sobre sus

habitantes, como aparece en el propio fragmento de Maquiavelo, en que el término

1 BOBBIO, Norberto. Una Teoría General de la Política. México: Fondo de Cultura Económica, 1982. p. 84. 2 Ibid, p. 86-87.

5

“Estado” apenas introducido inmediatamente es acompañado del término “dominio””3.

Para designar dos formas de gobierno dada su importancia son dos términos que hasta hoy,

utiliza el mismo significado y que no fue abandonado por Maquiavelo, ya que usó el

vocablo Estado como género y República como vocablo de especie.

El Estado moderno es entendido mediante principios fundamentales, como aparato

administrativo cuya función es ocuparse de la prestación de los servicios públicos y del

monopolio legítimo de la fuerza; éste surge después de muchos debates respecto a su

mismo concepto, apareciendo el Estado con sus funciones, organización, formación

histórica, entre otras, como fruto de unos procesos de cambio, en donde el Estado es

identificado como una organización de poder concentrado y coactivo, fundamentalmente

con relaciones de dominio entre sus integrantes. Este concepto ha venido evolucionando,

hasta tener hoy acciones de regulación, de producción de bienes, servicios y de

acumulación.

En resumen es un concepto en abstracto, es la expresión política de las relaciones de

dominación, a través de normas como expresión coercitiva del poder, al cual se legitima; y

que en un primer momento es identificado con la organización de un poder concentrado,

para luego introducir el poder coactivo. Entendido éste poder como la capacidad de un

agente o agentes para inducir a otros agentes a tomar una directriz, es el resultado de los

devenires de la historia de la humanidad. El Estado, como aparato político y sistema de

organizaciones e instituciones de carácter nacional, regional y local, hoy tiene un papel

3 Ibid, p. 86-87.

6

fundamental en el desarrollo, impulsando el crecimiento económico, garantizando la

estabilidad y propiciando la redistribución equitativa de los beneficios del progreso.

1.2 EL ESTADO EN LA ÉPOCA MODERNA A TRAVÉS DEL DESARROLLO DE

LA HUMANIDAD

En épocas remotas el Estado surgió como respuesta a la necesidad de la gente, para formar,

o delimitar un área territorial por razones de supervivencia y defensa, nacido de la

disolución de la comunidad primitiva basada en vínculos de parentesco. El papel del Estado

y su organización, ha venido cambiando a través de los siglos de acuerdo con el mismo

desarrollo de la humanidad; su desempeño ha tenido un papel muy importante permitiendo

el desarrollo de las diferentes tendencias: para los mercantilistas el Estado debe desempeñar

un papel activo en el fomento, protección de comercio y de la industria en una clara defensa

al monopolio comercial, caracterizado por el poder centralizado y absolutista, en cabeza del

rey quien lo representaba; posteriormente se impone el pensamiento de los clásicos donde

imperaba la no-intervención del Estado en los negocios imponiéndose el “Laissez faire –

laissez passer” como un Estado democrático representado por el parlamento, garantizando

la libertad de los individuos, con límites, orden y justicia, construyendo obras que

demandaba el desarrollo que el sector privado no estaría dispuesto a realizar, por no ser

lucrativos e incentivando al sector productivo privado, legislando al respecto de po líticas

laborales y de convivencias ciudadana, garantizando la libertad a través del mercado.

7

A raíz de la gran crisis del sistema capitalista el llamado “Martes Negro”, surge entonces la

teoría Keynesiana para dar una solución al problema de la crisis, a través de la

intervención del Estado en la economía, con un poder centralizado planificador del

desarrollo, por medio de la inversión pública, con políticas fiscales y monetarias puede

evitar o hacer que sean menos fuertes las ondulaciones cíclicas de la economía, en los

asuntos económicos subsidiando y protegiendo a las familias y al sector productivo

buscando reactivar la economía y por este conducto tendiendo al pleno empleo de los

recursos y bienestar socioeconómico. Este modelo se deteriora en razón a que el Estado se

vuelve ineficiente, crecen las diferencias, se agudiza la pobreza, aislando del desarrollo

algunas regiones y los mismos entes territoriales; pretendiendo volver al liberalismo

económico, retomando elementos keynesianos, para concluir en globalizar la economía.

A través de la historia económica colombiana se ha venido respondiendo a las tendencias

mundiales en cuanto a los modelos de desarrollo. Es así, que desde el primer modelo de

desarrollo ya organizada la República, posterior a la guerra de Independencia, en la que

vencen los liberales radicales, triunfa también el laissez faire y con éste muere la

posibilidad de industrialización y de desarrollo de la sociedad colombiana; surgiendo los

polos de desarrollo, dejando de lado localidades que no estén vinculadas con el comercio

internacional, acentuándose el subdesarrollo, debido entre otros factores a la división

internacional del trabajo que nos tipificó como productores de bienes del sector primario. El

Estado no interviene en los procesos económicos, permitiendo el libre juego de oferta y

demanda determinar las condiciones de producción, crecimiento económico y de desarrollo.

Ante el fracaso del mercado surge el modelo del Estado Paternalista, éste se impone a

8

nivel mundial, permitiendo salir de un momento coyuntural grave dándole dinamismo

acelerando el despegue de algunas economías, especialmente de los países en vía de

desarrollo. Pero este modelo con el pasar del tiempo dejó de ser motor de desarrollo, ya que

deteriora al sector productivo, el cual se acostumbró a la no solución de sus problemas sin

la intervención del Estado, ahondando sus contradicciones internas, el Estado creció

demasiado evidenciando su ineficiencia en las contradicciones internas de la sociedad. Para

finales de la década de los 70 y principios de los 80, el Banco Mundial, concluye que en

todos los países en desarrollo o subdesarrollados, habían crecido mas las contradicciones

internas, la pobreza absoluta se incrementaba, la dualidad entre ricos y pobres era mayor, la

producción se estaba quedando frente a las crecientes necesidades; el Estado tenía una

sobrecarga frente a sus posibilidades reales, creciendo demasiado la deuda externa que

tendía a ser impagable. El Estado era ineficiente, recomendando cambios fundamentales en

la forma de organización interna de los Estados subdesarrollados, a lo cual Colombia no es

ajena, es más, Colombia es uno de los primeros países en aceptar estas recomendaciones y

entra en un cambio radical, aceptado por la clase dirigente del país, cristalizado en la

Constitución de 1991.

La forma de organización estatal en Colombia ha evolucionado desde el mismo momento

del descubrimiento de América predominando el centralismo y en alguna medida

descentralizado administrativamente. En la época de la colonia, la Corona Española

organiza un gobierno centralista desde la metrópoli, enviando virreyes, Real Audiencia,

gobernadores; al interior del resguardo, se permitió ejercer el poder centralizado en cabeza

del cacique con autonomía local para tomar decisiones menores como la distribución de los

9

tributos, administrar justicia excepto cuando se declaraba la pena de muerte; existió alguna

autonomía local y regional, reflejada en instituciones como los cabildos municipales. El

poder centralizado, presidencialista ha primado en la República de Colombia desde la

independencia reflejándose en las constituciones de 1821, 1830, 1832, 1843, 1886 y 1991,

Constitución que en su artículo 1º reconoce como República unitaria, descentralizada, con

autonomía de sus entidades territoriales. La Carta de 1886 limita la autonomía de las

provincias, las regiones y de los municipios a la política , concentrando las grandes

funciones administrativas en el nivel nacional en cabeza del Presidente de la Repúb lica

quien va ha tener funciones administrativas, ejecutivas, dirige los procesos económicos,

presenta y objeta proyectos de ley, procesos judiciales concediendo indultos, hace

nombramientos de altos funcionarios, medios que inciden en los nombramientos de

funcionarios locales o regionales.

La organización estatal federalista cede mayores poderes, derechos y recursos económicos

a los municipios y las regiones; este tipo de organización se plasma en las constituciones de

1858 y 1863. La Constitución Política de Colombia de 1991, según Andrés de Zubiría,

manifiesta las características del Estado, en su artículo primero así: “Estado Social de

Derecho, República Unitaria, Descentralizada con autonomía de las entidades

territoriales, Democrática, Participativa, Pluralista”4.

1.2.1 El Estado no interventor. El concepto de Estado liberal, consolidado durante el

siglo XIX en el mundo occidental, tuvo implicaciones políticas, que llevaron a la burguesía

a constituirse en clase dominante en lo económico, político, cultural y social; la

10

Revolución de 1789, sucedieron hechos tan importantes como la Asamblea Nacional, que

proclamó los derechos del hombre; en 1848 se proclamó la Segunda República, triunfó la

industria capitalista, la libertad e igualdad de la clase media, quienes habían logrado una

acumulación de capital y asumido el poder político-económico. El Estado de Derecho, es la

expresión jurídica del Estado liberal, limitando sus acciones, para imponer un nuevo orden

político, frente al viejo orden absolutista. “El Estado de Derecho surge así como la nueva

realización del orden jurídico en la sociedad, la sociedad burguesa sustentado sobre la

propiedad privada y la libertad personal, que limita al Estado, interpretando éste como

garante al mando del orden, la paz y la seguridad burguesa”5.

El Estado no interventor en los asuntos económicos como sistema obedece a un orden

natural, a sus propias leyes, en donde los individuos son guiados por la “mano invisible”, de

tal forma que ésta orienta sus acciones hacia su propio interés; cuando los individuos

persiguen en el mercado su propio interés sirven al público, aunque no sea éste su objetivo,

por tanto, el Estado no se entiende ni es responsable de la prosperidad y el bienestar

socioeconómico, pero garantiza la seguridad y la ley como expresión de la voluntad popular

aprobada por el parlamento que lo representa, para mantener el orden, la justicia, la libertad

de los individuos con límites, igualmente garantiza la propiedad privada la cua l es

inviolable, la legalidad de la administración pública, la libertad en la iniciativa económica.

El intervencionismo estatal, puede reducirse a permitir que se desarrolle la libre iniciativa

económica, la intervención directa del Estado, en la construcción de obras de

4 DE ZUBIRÍA Samper, Andrés. Constitución Descentralización Territorial. Santafé de Bogotá D. C.: ESAP, 1994, p. 10.

11

infraestructura tales como vías de comunicación (dado que requieren de una gran inversión

y principios de planificación), la infraestructura técnica-educativa necesaria para la

industrialización; la política de estímulo y fomento a la empresa privada por medio de

tarifas, subsidios, provisión o sistemas de información; en lo social el Estado se limita a

legislar sobre las jornadas laborales.

1.2.2 El Estado interventor. El sistema capitalista y el modelo libre cambista, a principios

del siglo XX, se ve afectado por una serie de hechos tales como: triunfo de la revolución

Bolchevique, nacimiento del mundo socialista, la crisis de integración nacional, la división

del movimiento obrero, el triunfo del fascismo en Italia y Alemania, y la bomba definitiva

acontece cuando cae la bolsa de Nueva York, el sistema capitalista desencadena su más

honda y profunda crisis económica, la cual había sido negada en el modelo anterior. Estos

son algunos de los más importantes antecedentes, para replantear el papel del Estado

surgiendo la teoría Keynesiana; la citada escuela, es partidaria de la intervención del Estado

en forma activa en la vida económica; las crisis económicas se pueden superar, con la

intervención del Estado, sin que ésta sea absoluta como en el sistema socialista, pero

tampoco totalmente libre como en el libre cambismo. El Estado proteccionista que propone

Keynes, estudia variables agregadas tales como inversión pública adicional, como una

forma de incrementar el volumen de ocupación, el cual permite el incremento del ahorro y

hace crecer el ingreso de la colectividad en unidades monetarias lo que daría un efecto

multiplicador grande. El Estado debe acompañar el incremento en el volumen de la

5 COMBELLAS, Ricardo. El Estado de Derecho y la crisis y renovación. Caracas: Jurídica Venezolana, 1990, p. 14.

12

inversión pública, con políticas monetarias, utilizando la masa monetaria, el encaje

bancario, tasas de interés, compras de activos fijos, y/o con políticas fiscales, a fin de

aumentar la eficiencia marginal del capital por parte de los empresarios privados. De esta

forma el Estado interviene en la actividad económica, la cual protege reactivándola,

permitiendo que la propiedad cumpla un fin social. El Estado, consecuentemente fue

necesario ajustarlo a las nuevas situaciones, haciéndose indispensable crear un Estado de

Derecho, que busque el predominio del ejecutivo como poder centralizado frente a los otros

poderes, manifestándose en la elevación de funciones legislativas constitucionalmente

dadas, reconociéndoles derechos económicos y sociales, la planificación central y el control

estatal los que permitirán tender a una ocupación plena.

1.2.3 El Estado Social de Derecho. El problema del Estado Social de Derecho se suscita

cuando se ha roto el vínculo keynesiano, que unía lo social y económico obligando a hacer

una política en un contexto de escasez. El concepto de Estado Social de Derecho,

Supuesto de la concepción del Estado Social de Derecho es el de la simbiosis Estado-sociedad. La simbiosis significa un doble proceso en el cual el Estado interviene en la sociedad, coadyuvando a su configuración, como la sociedad interviene en el Estado, convirtiéndose los poderes de la sociedad en poderes inmediatamente políticos. Ya no se interpretan como sistemas distintos y con mínimas relaciones entre sí, sino como subsistemas interconectados dentro de una misma totalidad, como unidades fuerte y completamente implicadas, cuyos límites definitorios tienden a borrarse6.

El Estado Social de Derecho supone una relación directa entre Estado y sociedad, primando

el bienestar social, por tanto, como afirma García Roca “ Una política social de espaldas al

crecimiento económico es pura retórica, pero un crecimiento económico de espaldas a la

6 GARCÍA ROCA, Joaquín. Público y privado en la acción social del Estado del bienestar al Estado Social. Madrid: Ediciones Popular S. A, 1992.

13

política social es un suicidio colectivo. Conectar crecimiento económico y acción

distribuidora, es la tarea mayor del Estado social”.7

El Estado Social de Derecho se define a través de cuatro elementos fundamentales e

interrelacionados, lo económico, lo social, lo político y lo jurídico. El componente

económico se caracteriza, por que el Estado dirige el proceso económico en su conjunto,

planificando áreas prioritarias de desarrollo, impulsando ciertos sectores directamente en

unión con la empresa privada, llevando la rienda y visualizando el futuro de la sociedad. En

lo social, se satisface por medio de la administración pública las necesidades básicas de los

individuos, buscando elevar el nivel de vida permanentemente, mediante la distribución de

bienes y servicios. Así mismo se pretende integrar la sociedad, sin antagonismos de clase,

hasta lograr conciliar los intereses de la sociedad. En cuanto a la parte política, el Estado

debe ser democrático tanto en la designación de los gobernantes y funcionarios como en la

aplicación del principio de la igualdad en todos los ámbitos de la vida del orden social, de

las necesidades materiales y culturales del ser humano. El Estado Social de Derecho por

antonomasia está regido por lo jurídico, donde las ideas de libertad e igualdad son reales;

éste ideal social es un Derecho Natural, no formal, en sus contenidos valorativos de la

praxis social. Los valores de la justicia social como realización material de la justicia en el

conjunto de las relaciones sociales y la dignidad humana como el libre desenvolvimiento de

la personalidad humana, gracias a la libertad son sus principios recto res. Debe haber una

íntima relación entre crecimiento económico y equidad en la distribución del producto. El

crecimiento económico que se produce a costa de una deficiente redistribución del mismo,

tiene en su “interior un síndrome de su autodestrucción”, se requiere de su ingreso o renta

7 Ibid, p. 55.

14

mínima, suficiente para satisfacer las necesidades humanas luchando así contra la

desigualdad, a fin de maximizar el bienestar social. Requiere de la descentralización del

poder a fin de que las acciones del Estado sean más cercanas a los pueblos.

2. EL DESARROLLO

Desarrollo es: “Acción y efecto de desarrollar o desarrollarse. Desarrollarse: Aumentar,

acrecentar y perfeccionar, mejorar: desarrollar la industria”8. Aplicando a la óptica

económica el concepto de Desarrollo ha significado en cada uno de los momentos

coyunturales del desarrollo histórico de la sociedad, en un sentido de evolución, de cambio,

de transformación y de progreso. La teoría clásica identificaba el concepto de desarrollo

con crecimiento económico, industrialización; no es igual a desarrollo. Posteriormente

cambia el concepto de desarrollo y es el Estado el núcleo que planifica vinculando a la

sociedad con políticas en donde éste es el actor determinante en la variable económica

nacional. El pensamiento sobre el desarrollo ha tenido varias fases y modelos, así:

Keith Griffin apunta la existencia de tres fases bien diferenciadas en la evolución del pensamiento sobre el desarrollo durante las últimas cuatro décadas, aunque se produzcan superposiciones en el tiempo histórico: una fase Primera: El mundo feliz de la alta teorización (final de la II Guerra Mundial; nacimiento de la Organización de Naciones Unidas ONU y de la corporación para el desarrollo). Fase segunda: la edad dorada de la expansión mundial (crecimiento de los países capitalistas industrializados; fuerte integración de la economía internacional y la explosión del comercio mundial) y una fase tercera: el brusco despertar aumentó del desarrollo, crisis de la deuda exterior, recesión generalizada y retroceso del comercio mundial9.

8 GARCÍA-PELAYO, Fernando y GROSS. Pequeño Larousse Ilustrado. Buenos Aires: Talleres Gráficos de Sebastían de Amorrortu e Hijos, S.A., 1977. 9 JIMÉNEZ HERRERO, Luis M. Nueva visión del Desarrollo. Madrid: U. Complutense, 1996. Pág. 66 y 67.

16

Existen varios modelos en cada una de estas fases, cuando ya el Estado ha asumido el

modelo interventor, es así como John Mckay, distingue cinco modelos por los que ha

evolucionado el concepto de desarrollo a saber: por La modernidad; por teoría de la

dependencia; por las necesidades básicas; por el ajuste estructural; Internacionalización del

capital. Hasta que a mediados de los años 70 se retoman los conceptos de estructuralismo y

del modelo keynesiano para dar or igen al Neoestructuralismo, Ecodesarrollo y Desarrollo

Humano Sostenible.

2.1 MODELOS Y TENDENCIAS DEL DESARROLLO

2.1.1 Modernización entre 1945 y mediados de los setenta. Desarrollo y crecimiento

económico se consideraron idénticos; la evolución social se logra por medio de la ciencia y

la tecnología, con el incremento de la productividad del trabajo, la convergencia de la

sociedad en la modernidad, en el crecimiento industrial y el ingreso percápita, eran los

indicadores de bienestar socioeconómico.

2.1.2 Teoría de la Dependencia: surge la teoría de la dependencia, caracterizada por la

explotación sistémica de los países subdesarrollados por parte de los países desarrollados;

debido entre otras causas al bajo ingreso percápita, lo que indica una insuficiencia de

capital, en consecuencia el ahorro es escaso o nulo, debido a que la propensión marginal a

consumir es alta, ocasionando que los países en vías de desarrollo o subdesarrollados, se

vean obligados a depender de las fuentes externas de capital a través de préstamos y de

inversión extranjera. Hecho éste obliga que a los países subdesarrollados a aceptar la

17

inversión, convirtiéndose en un enclave, teniendo estos que ajustar sus sistema económico

al de los países desarrollados o industrializados, creándose una dependencia tecnológica,

económica, financiera y organizativa hacia ellos.

2.1.3 Necesidades básicas: En el decenio de los años setenta predominó el enfoque de las

necesidades básicas, dándosele prioridad a la vida, salud, alimentación, vivienda,

educación; tenía sus asentamiento en una perspectiva Keynesiana o socialdemócrata,

uniendo lo social, lo económico, el crecimiento y el Estado en aras de lograr el bienestar de

las personas y una reacción al predominio de los valores económicos.

2.1.4 Ajuste estructural. Con el ajuste estructural, vuelven las consideraciones liberales

donde la intervención gubernamental disminuye en la gestión económica a favor del

mercado, buscando reestructurar las economías, donde el Estado solo garantiza la ley, el

orden y la defensa. El contenido teórico de la contrarrevolución neoclásica se basa

fundamentalmente en “ ...la insistencia en la eficacia del mercado como mecanismo de

asignación de los recursos, junto con la crítica consiguiente a las distorsiones (los costes

netos del bienestar) provocados por la intervención del Estado en la actividad

económica”10. Los grandes defensores del modelo de desarrollo librecambista, como

fórmula de reactivación económica, aceptan que el mercado puede tener algunas

disfunciones pero con consecuencias menores que las causadas en la intervención estatal,

como lo afirma Wolf, en 1988, según esa tesis los mercados imperfectos son mejores, que

10 DE LA IGLESIA, Jesús (Coord.). El Orden Económico Mundial. Madrid: Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial y GATT. Síntesis, 1994. P. 153.

18

los estados imperfectos.

2.1.5 Internacionalización del capital (años setenta y ochenta). Esta tendencia o modelo

busca la internacionalización de la producción, haciendo énfasis en las ventajas que ofrece

una participación plena en el comercio mundial, a través de un régimen comercial liberal y

un sistema de incentivos neutral, sin discernir entre la actividad de exportación y la dirigida

al mercado interno. La internacionalización implica también una nueva división del trabajo,

con influencia de las empresas transnacionales en el capitalismo postindustrial. Este modelo

busca atacar con fuerte crítica la industrialización por sustitución de importaciones, que

restringe las importaciones e incentiva las exportaciones, buscando un solo mercado global,

sin fronteras, con total libertad.

2.1.6 El Neoestructuralismo. El informe del Banco Mundial de 1990, sobre los ajustes

estructurales, reveló el fracaso del mercado, en la reasignación de recursos, reflejándose en

la reducción del ingreso percápita, la pobreza se incrementa, los costes sociales por las

ajustes estructurales fueron altos en las zonas donde se acataron las recetas del Banco,

mientras que “los dragones asiáticos” tuvieron un gran éxito, gracias entre otros factores, a

la intervención estatal y a la misma conciencia de la población. El informe del Banco

Mundial de 1991, reconoció que el Estado debía cumplir funciones importantes en los

países subdesarrollados o del tercer mundo y no sólo reducirse a garantizar el orden, la ley

y la defensa. El Estado debe intervenir en los asuntos económicos siempre que apoye y no

sustituya o suplante al mercado, debe permitir al mercado funcionar cuando esté en

condiciones de hacerlo, las actividades de producción y distribución solo las debe realizar si

19

ofrece beneficios secundarios al mercado interno, o cuando el mercado esté

insuficientemente desarrollado, o si su libre funcionamiento es inadecuado o si fracasa, es

apropiada la intervención estatal, desempeñar la función central de intervención social en

salud, educación o infraestructura; de tal manera que, el Estado y el mercado deben actuar

de común acuerdo o en consenso, a fin de que la intervención estatal no conlleve a

distorsiones en los precios.

El enfoque de estrategia favorable al mercado, reconoce entonces que el Estado debe

asumir políticas específicas para: mantener la estabilidad macroeconómica, con un déficit

publico sostenible a fin de no presionar la inflación e incentivar la inversión del sector

privado, alcanzando un tipo de cambio real e incentivando las exportaciones y el uso

racional de las divisas; crear un entorno competitivo para las empresas, estableciendo un

marco jurídico que proteja la propiedad, con sistemas jurídicos eficaces; estimular la

innovación tecnológica aprovechando recursos y difundiéndola; mejorar la calidad del

entorno económico facilitando, a fin de evitar la distorsión de precios incentivando las

importaciones y la inversión extranjera; efectuar inversiones en capital físico como

carreteras, agua, electricidad, telecomunicaciones , protección al medio ambiente y en

capital humano; aumentando la calidad de las inversiones y priorizando el gasto en lo

social; y potenciando el desarrollo institucional, mejorando la eficiencia en la

Administración Pública y promoviendo las libertades políticas y civiles.

2.1.7 El Ecodesarrollo. “Es un término empleado para designar un nuevo estilo de

desarrollo ambientalmente adecuado, basado en una estrategia de integración de la

20

dimensión ecológica y socioeconómica de los procesos de desarrollo”11. Este modelo de

desarrollo busca formas alternativas de consumo, de utilización de recursos, de aplicación

de tecnologías y de Planificación del desarrollo socioeconómico. El concepto

Ecodesarrollo se relaciona con autodependencia local, permitiendo la satisfacción de

necesidades en cada comunidad, según los recursos con los que cuenta su sistema

ecológico, controlando su destino y el de generaciones futuras; el respeto por la diversidad

étnica y cultura, identificación de valores, gestión de recursos naturales dentro de un

contexto de empleo, seguridad, calidad de relaciones humanas, evitando impactos negativos

sobre el medio ambiente mediante procedimientos o formas organizadas de la producción.

2.1.8 El Desarrollo Humano Sostenible. Es un concepto, que se viene consolidando desde

hace más de 20 años, a raíz de la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio

Ambiente Humano” de Estocolmo en 1972, cuando se empieza a integrar los conceptos y

estrategias vinculando al medio ambiente y el desarrollo hasta llegar al concepto de

desarrollo sostenible en el año de 1992.

Este “nuevo concepto” se entiende como “un proceso que mejora la suerte de los seres

humanos, un proceso que es holístico, integrado e integrador de los elementos que

conforman la totalidad ambiental; un proceso en el cual los elementos y las partes solo

pueden ser evaluados significativamente en su relación con el todo”12. Jiménez Herrero

rescata la teoría de necesidades básicas con tratamiento transdiciplinario y una concepción

11 JIMÉNEZ HERRERO, Luis M. Ecodesarrollo. Barcelona: Planeta, 1980. P.97. 12 JIMÉNEZ HERRERO, Luis M. Desarrollo Sostenible y economía ecológica. Integración medio ambiente-desarrollo y economía, ecología Síntesis. Madrid: Planeta, 1996. P.73.

21

de calidad de vida según las diferentes necesidades y satisfacciones. La desagregación de

las necesidades se puede hacer según categorías existenciales y axiológicas de tal forma se

puede combinar incluyendo, por una parte, las necesidades de ser, tener, hacer y estar, por

otra parte, las necesidades de subsistencia, protección, afecto, entendimiento, participación,

ocio, creación, identidad y libertad, además debe haber un equilibrio ecológico, con una

forma de vida sostenible eco-ambiental, teniendo en cuenta la resiliencia o sea la capacidad

de recuperación de recursos, en consenso con el desarrollo social y económico de las

actuales y futuras generaciones.

2.2. GENESIS Y ESTRUCTURA DEL SUBDESARROLLO

Las relaciones de interdependencia, existentes en el mundo capitalista, dividió el problema

en dos: unos países son desarrollados y otros subdesarrollados. Para los segundos mucho

se ha teorizado, utilizando términos tales como: países en vías de desarrollo, pobres, poco

desarrollados, no industrializados, de producción primaria, atrasados y dependientes, y

otros que, en la realidad identifican éste fenómeno. Sunkel al respecto afirma: “Quienes

hablan de subdesarrollo tienden a concebir el fenómeno como una situación estructural o

institucional, característica como una etapa en el proceso histórico del desarrollo ”13. La

problemática del subdesarrollo, o como se le llame es bastante compleja, se refleja en

desigualdades tanto en la distribución de la riqueza y la pobreza, como en la no

satisfacción de las necesidades humanas, el estancamiento, la mala distribución del

13 SUNKEL , Osvaldo y PAZ, Pedro. El Subdesarrollo Latinoamericano y la teoría del desarrollo. México D.F.: Ediciones Siglo XXI, Segunda Edición, 1986, P.15

22

ingreso, las potenciales productivas desaprovechados, el retraso respecto a otros países,

dependencia económica, cultural, política y tecnológica.

La estructura del subdesarrollo, Palazuelos la establece a “ ... partir de la expansión del

capitalismo central europeo por las formaciones sociales tributarias y primitivas

colonizadas, que fueron integradas como periferia capitalista en la división internacional

del trabajo que favoreció esencialmente la propia acumulación del capital y desarrollo del

viejo continente”14. Lo anterior, originó el subdesarrollo en las colonias, dado que el

capitalismo central desarticuló la producción interna, especializándolas en producir bienes

del sector primario de poca o nada tecnología, entregándoles a cambio de mercancías

terminadas, aumentando la pobreza en la población.

Las fases de desarrollo del capitalismo central, van dando pautas para la formación del

subdesarrollo, en los países periféricos. Con la expansión del capitalismo comercial se

importan productos manufacturados del centro a la periferia, acabando con la producción

artesanal local, generando flujos de desempleados, quienes van a laborar en otros sectores

como la minería, la agricultura de subsistencia de baja productividad; las tierras de mayor

productividad se dedican a la agricultura de exportación, con desplazamientos masivos de

sus propietarios hacia tierras marginales, o aumentando lo que Marx llamó el “ejército de

la reserva” presionando bajas salariales y la no modernización agraria. En contraste con la

mayor productividad de las industrias extranjeras, el mercado interno reducido y una línea

14 PALAZUELOS, Enrique, ALBURQUEQUE, Francisco y Otros. Estructura Económica Capitalista Internacional El modelo de acumulación de postguerra. Madrid: Akal, 1990, p.237.

23

lucrativa de negocios para la burguesía quienes tenían un patrón de consumo ostentoso,

permitiendo la salida de los excedentes a través de la importación, fueron algunos de los

factores que redujeron la acumulación interna en la periferia, y con ello la posibilidad de

una industrialización interna, que buscara la maximización del beneficio en los sectores

primarios, abastecedores de las economías centrales, con lo que se consolidó la división

internacional del trabajo y se configura el nacimiento del subdesarrollo.

La expansión de la inversión extranjera directa de capital hacia la periferia a finales del

siglo XIX, dio un nuevo impulso a la expansión imperialista del centro a la periferia; ésta

llega al bloque sur con el fin de asegurar la provisión de materias primas necesarias para los

procesos productivos de los países centrales, a sectores como la minería, con instalaciones

de alta productividad convirtiéndolos en enclaves de producción, orientados al mercado

externo, dejando un impacto escaso para la economía nacional o en algunos casos negativo

y en muchos casos con repatriación total de la ganancias, dividendos, rentas, convirtiendo

en exportadores de capitales; los capitales locales más fraccionadas y débiles, se van

asociando complementariamente, en el modelo de reproducción del subdesarrollo local, el

sector terciario, especialmente los vinculados con la comercialización y financiamiento

(bancos y entidades financieras), también fueron atractivos para la inversión extranjera, con

iguales prebendas a las del sector primario.

24

2.3 CONDICIONES DE DESARROLLO PARA EL CASO REGIONAL

El subdesarrollo colombiano se refleja al comparar algunas variables como: las

expectativas de vida al nacer, en Colombia para l992 es de 69 años mientras en los países

desarrollados es de 74.5 años; la tasa de mortalidad infantil por cada mil nacidos es de

30 mientras en un país desarrollado asciende a 13; la tasa de analfabetismo de adultos ,

que en Colombia ha venido aumentando , es del 13% equivalente ha 4.654.000 personas,

mientras en un país desarrollado solo asciende al 4%; hay fenómenos de subproducción por

insuficiencia de fuerzas productivas o de las potencias naturales; con un fuerte crecimiento

demográfico, la tasa de crecimiento demográfico de l992-2000 para Colombia es de

1.6%, para países desarrollados es del 0.6%; insuficiencia en la potencialización de los

recursos existentes; bajos índices de ingresos, ya que el ingreso per capita en dólares para

l992 asciende a 1.330 dólares y gran parte de la población vive en la pobreza absoluta y

altos grados de desigualdad; mientras en los países desarrollados para este mismo año es

de 22.120 dólares per cápita; debilidad en el proceso de transformación. (Ver Anexo A).

El alto grado de atraso del Departamento de Boyacá , se visualiza al comparar los índices

departamentales, con los nacionales, teniendo para l993 nueve puntos por encima el

porcentaje de la población con necesidades básicas insatisfechas N.B.I., con tendencia al

crecimiento dado que la población crece. (Ver Anexo B). Las condiciones de desarrollo

tienden ha empeorar, no se ha llegado ha cumplir con las metas de educación. En cuanto a

salud, es uno de los departamentos con mayor participación en las enfermedades

vinculadas con el subdesarrollo como las parasitarias , el número de médicos para

25

localidades pequeñas es en promedio uno para poblaciones entre 14.000 y 8.000

habitantes. El 42% de la población boyacense hoy aún usa leña como fuente de energía,

por el no cubrimiento de otras fuentes de energía tales como: gas, carbón, energía

eléctrica, energía solar, con el agravante en el deterioro al medio ambiente por la

utilización indiscriminada de recursos naturales de los bosques nativos, ampliando la

frontera agrícola que hoy es del 63% del total del suelo, aumentando la erosión y con ello

los riesgos por desastres naturales e incrementando la pobreza. (Ver Anexo C).

2.4 EL DESARROLLO REGIONAL, RURAL Y LA DESCENTRALIZACIÓN

El desarrollo regional es un subproceso que forma parte del complejo proceso de desarrollo

en un lugar y espacio regional. Está compuesto por subprocesos interdependientes entre sí

los que se influencian y determinan. Rangel Suárez sostiene que: “El estudio de cualquier

proceso de desarrollo regional sólo se puede realizar si es abocado como una dinámica

integral de aspectos en movimiento permanente que se impulsan y se neutralizan entre sí y

que tienen como resultado variaciones de sentido y velocidad, ondulaciones y quiebres

abruptos, más nunca uniformidad ni unidireccionalidad”15. Entendiendo como un proceso

de cambio y transformación de las sociedades que se afectan involucrando al Estado.

El desarrollo regional tiene componentes fundamentales: los aspectos económicos, aumento

sostenido del producto y del ingreso resultantes de las diferentes actividades de la región,

que depende de factores como el comportamiento del hombre en el espacio, los procesos

15 RANGEL SUÁREZ, Alfredo. El desarrollo regional. Santafé de Bogotá D.C.: ESAP, 1993.

26

económicos, el paisaje a nivel espacial, los cuales deben ser vistos a través del análisis de

los procesos, la localización de actividades acorde con los requerimientos de materias

primas propias de la región evitando incrementar los costos de transporte, el tamaño de la

demanda a la que está dirigida, las posibilidades de beneficios, las economías externas o

externalidades de la producción facilitando o dificultando actividades productivas, servicios

financieros, transportes, etc.; la asignación de recursos disponibles y las relaciones

interregionales, aprovechando sus ventajas competitivas y comparativas de las áreas

geográficas. La interrelación de estos componentes van ha determinar los cambios y su

velocidad del crecimiento regional. Los aspectos sociales y demográficos, son otros

factores fundamentales para lograr un desarrollo regional, el empleo de elementos básicos

propios de la región como recursos humanos, naturales, técnicos, factores administrativos,

dinerarios, educación, salud, empleo, nutrición, mercado, vías de comunicación, tierras,

vivienda y recreación, ocasionaron un bienestar a la comunidad; la conformación de la

pirámide poblacional (demografía), como componente vital del desarrollo regional,

determinando las acciones del desarrollo a seguir.

Los aspectos ambientales del desarrollo regional relaciona la sociedad-naturaleza,

conducida por valores, principios, actividades de cada sociedad, buscando un equilibrio

ecológico, de la preservación y continuación de la vida con una calidad máxima, teniendo

en cuenta la resiliencia y sostenibilidad productiva , sin detener el proceso de desarrollo

socioeconómico. Para lograr un desarrollo regional ambiental sostenible, se pueden

recomendar enfoques estratégicos útiles mediante acciones que coadyuven a la

sostenibilidad como: la perspectiva de largos lapsos de tiempo para la gestión de recursos

27

naturales con cambios socioculturales, tomándose algún tiempo para lograr “recuperación

de los sistemas cuando éstos han sido sometidos a tensiones” es decir resiliencia 16. Las

acciones curativas preventivas, permiten disminuir la contaminación del aire por gases,

humos de fábricas, previniendo u orientado la generación o ampliación de daños

ambientales, y; el enfoque educativo particip ativo necesario, buscando valores, actitudes,

comportamientos y creando conciencia ciudadana respecto a los problemas ecológicos. Los

aspectos políticos, las actitudes de la elite del poder, de tipo oligárquico, las coaliciones

grandes o pequeñas, de los sectores autónomos o de las formas amorfas que se tengan va a

depender entre otros el desarrollo regional.

El desarrollo rural y desarrollo agropecuario son conceptos diferentes, pero se suele

identificar refiriéndose a actividades productivas; en el sector rural se incluyen todas las

actividades generadoras de ingresos como transporte, transformación, difiriendo de lo

urbano, cuyas actividades económicas están ligadas con el sector secundario y terciario,

mientras lo rural se liga con actividades primarias; urbano-rural son complementarios y

definen el ámbito de desarrollo territorial del municipio. El desarrollo rural tiene unos ejes

sobre los cuales debe girar, el sector público y privado: una organización de los actores

públicos y privados coherentes y eficientes; tecnologías productivas de servicios e

instituciones orientadas hacia el desarrollo integral de sistemas productivos y financieros

apropiados a los mercados de capitales, inmobiliarios, el desarrollo agroindustriales, y a la

comercialización, las instituciones y la democracia, los valores morales y culturales donde

16 JIMENEZ HERRERO, Luis M. Desarrollo sostenible y economía ecológica. Integración medio ambiente-desarrollo y economía, ecología, Síntesis. Madrid: Planeta, 1996. p.86.

28

se potencien y conserve los principios; y descentralización, el desarrollo sale de lo local,

dado que de ahí se identifican las necesidades, cuando hay autonomía la propia comunidad

define su rumbo, participar es el ejercicio del poder, tomando decisiones de manera

integral, desde la realidad sentida determinando donde están los núcleos del desarrollo.

La descentralización como lo afirma Dario Restrepo es “Una forma de organización del

poder público que modifica los procedimientos de decisión y ejecución de las políticas

públicas”17. Y Carlos Moreno lo define “como un proceso de redefinición de las relaciones

políticas, económicas y sociales que vienen siendo adoptadas en estructuras estatales

diversas y con objetivos incluso contradictorios. La descentralización hace parte de la

intencionalidad política de un abanico de agentes que incluyen desde el Estado hasta los

movimientos sociales de más claro perfil antiestalista”18.

La reglamentación de la profundización del proceso de descentralización en Colombia para

la década de los ochenta, se inicia con la reforma constitucional de 1968 con medidas como

la Asociación de Municipios, Áreas Metropolitanas, Situado Fiscal, Categorización de

Municipios, etc. Con el Acto legislativo No. 1 de 1986, donde se establece la Elección

Popular de Alcaldes, se amplía la descentralización del Estado y con ello se fundamenta

una nueva etapa en el desarrollo socioeconómico local; mediante el Decreto 0077 de 1987

se determina la transferencia de responsabilidades y competencia de los entes territoriales;

otras: la Ley 14 de 1983 cuyo propósito es establecer el marco fiscal para el fortalecimiento

17 MORENO, Carlos y RESTREPO, Dario. Laberintos de la descentralización. Santafé de Bogotá D.C.: ESAP, Centro de Publicaciones, 1994, p. 84. 18 Ibid, p. 9.

29

de la autonomía fiscal y administrativa; la Ley 12 de 1986, determina la cesión gradual de

porcentajes del IVA (Impuesto al Valor Agregado) para los municipios y ofrece incentivos

al esfuerzo fiscal local; la Ley 29 de 1989, descentralizó parte de la Educación Primaria a

escala local; se crea la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER, a través de la Ley

57 de 1989; el Sistema Nacional de Salud se reorganiza totalmente mediante la Ley 10 de

1990; la Ley 44 de 1990 crea el Impuesto Predial Unificado y faculta a los concejos

municipales para establecer tarifas. Los municipios a partir de 1991, tienen características,

como dice Dario Restrepo:

Se concibe al municipio, como la entidad fundamental de la división político-administrativo del Estado, fortaleciendo al nivel territorial. La carta enuncia funciones básicas que deben asumir los municipios los que se refiere a: prestación de servicios públicos locales (educación, salud, servicios domiciliarios, etc.); la construcción de obras públicas; ordenar el desarrollo y la planeación municipal; la promoción de la participación comunitaria; buscar el mejoramiento en la calidad de vida de sus habitantes en el nivel social, cultural, etc., otras distribuciones que le asignen tanto la Constitución como las leyes19.

La Constitución de 1991, trata en forma clara proble mas del desarrollo, la planeación como

fórmula del mejoramiento en la calidad de vida de los habitantes, y la descentralización que

se continúa desarrollando mediante la Ley 60 de 1993 donde se fijan montos y

responsabilidades de los departamentos y municipios, en las áreas de salud, educación,

vivienda, agua potable, cultura y deportes, y otros servicios públicos. El acto legislativo No.

1 de 1995 modificó parcialmente la Ley 60 de 1993. Los decretos 2676 y 2680 de 1993

19 Ibid, p. 9.

30

posteriores a la Ley 60 reglamentaron aspectos relacionados con competencias y recursos

estipulados por la ley.

La descentralización, en consecuencia, transfiere el poder de decisión y ejecución de

políticas públicas de los órganos centrales del Estado y del gobierno a las entidades

territoriales (municipios, departamentos y distritos) y a las fuerzas vivas que allí habitan, la

transferencia de competencias administrativas, de planeación y regulación son hechos que

afectan a la respectiva entidad; la capacidad política de las entidades territoriales y de sus

habitantes, para la toma de decisiones sobre la administración, funciones y los recursos

descentralizados y propios.

El objetivo básico de la descentralización, según la doctrina Neoliberal es lograr una

asignación más eficiente de los servicios esenciales, posibilitando tomar decisiones con

criterios costo-beneficio no puramente redistributivos, restringiendo los servicios a quienes

puedan pagar. Para varios estructuralistas como Borja y Boisier, “la descentralización

constituye un mecanismo idóneo para solucionar los principales problemas políticos y

económicos de los países latinoamericanos. Dentro de esta perspectiva, la

descentralización tendría como objetivos básicos: promover el desarrollo regional;

democratizar los procesos sociales; aumentar la participación popular, y reducir la

injusticia social” 20. Y, siguen equilibrando las regiones o áreas menos desarrolladas con

aquellas que aumentan su desarrollo económico, impulsando a las más atrasadas,

mejorando las condiciones de cobertura de servicios públicos, de vivienda, educación y

salud permitiendo su integración a la economía nacional, los cambios se lograrán si se

31

incrementa la inversión contando con el mecanismo de transferencias del Estado hacia las

zonas más atrasadas en decrimento de las más desarrolladas, a fin de optimizar y

redistribuir los recursos escasos.

La descentralización finalmente, es un instrumento, que unido a la desburocratización y

la privatización, se ha usado para cambiar el papel del Estado y su funcio namiento,

sirviendo al nuevo modelo de acumulación capitalista de los países subdesarrollados.

Desde éste punto de vista la descentralización tiene cuatro finalidades: Lograr mayor

eficiencia y eficacia en el gasto público, disminuyendo los grandes déficit fiscales del

Estado, a través de una redistribución de funciones a los entes territoriales quienes son

responsables de su funcionamiento, financiamiento y prestación de servicios como los

públicos domiciliarios, la educación y salud; la descentralización, debe permitir una

interacción directa entre la inversión pública y el sector productivo privado de cada región,

de forma que los gastos públicos estén en función de la demanda efectiva de la región; la

racionalización en la prestación de los servicios basada en criterios costo- beneficio y no

con criterios redistributivos; aproxima los procesos de producción, reproducción y

realización, todos ellos afinados flexiblemente a una ley del valor cada vez más

internacional. Entre éstas dos escuelas, la Neoliberal y la Neoestructural, se han suscitado

muchas discusiones, la descentralización y cómo ésta puede ser un freno o un acelerador

del desarrollo. Sin embargo, queda claro que la descentralización es un buen paso para

lograr niveles de desarrollo similares, impulsando el desarrollo general, la eficiencia en el

20 Ibid, p. 47.

32

uso de los recursos públicos, es fundamental, para lograr los objetivos propuestos con la

descentralización.

3. EFICIENCIA

El término eficiencia corrientemente utilizado refiriéndose a las personas, es un principio

rector constitucional al que se alude en varias de sus partes como en las contenidas en los

artículos 48, 49, 267 y 268 de la Carta Política de Colombia de 1991, entre otros.

El cumplimiento del principio de la eficiencia es fundamental para romper el círculo

vicioso de la ineficiencia a fin de lograr un desarrollo socioeconómico de acuerdo con los

requerimientos coyunturales; depende entre otros factores, de una adecuada estructura

administrativa, con una tecnolo gía acorde al desarrollo nacional, a la que deben estar

vinculadas personas comprometidas con la organización municipal. Esta última debe ser

remunerada adecuadamente a fin de evitar la corrupción, donde el servidor público tenga

oportunidades de progreso dentro de su organización elevándose su nivel cultural, lo que

incrementaría la productividad del trabajo incentivándolo a la investigación a fin de

producir efectos multiplicadores a la gestión pública y por ende a la sociedad que se vea

afectada. (Ver Anexo I).

3.1 CONCEPTO DE EFICIENCIA

Según el diccionario Pequeño Larouse Ilustrado, eficiencia “es virtud o facultad para

lograr un efecto determinado”, sin embargo para la realización de este trabajo ésta no es

34

una definición adecuada, teniendo que recurrirse a la teoría económica. la eficiencia

económica significa que no exista desperdicio, para Cohen: “se esté obteniendo la máxima

productividad de acuerdo con los recursos empleados o alternativamente que el costo de

obtener un nivel dado de producción sea mínimo”21. “El concepto de eficiencia puede

considerarse desde dos perspectivas complementarias: si la cantidad de producto está

predeterminada, se persigue minimizar el coste total o medio que se requiere para

generarlo; si el gasto total está fijado de antemano, se busca optimizar la combinación de

insumos para maximizar el producto”22.

Por lo tanto la eficiencia se puede valorar en términos de “out put” de resultados o en

términos de “int put” o sea de insumos, o máximizando el “out put” y minimizando en “int

put” sin cambiar los objetivos. Charry considera que la eficiencia: “Mide productividad y

costos; lo ideal es tener indicadores por procesos y no por productos de tal manera que

agregando o sumando los procesos se pueda tener una idea de eficiencia. Relación

costo/cliente interno. Eficiencia = lo ejecutado / lo planeado”23.

Y según Barbosa: Eficiencia “Consiste en un examen de los costos en que incurren las

entidades públicas encargadas de la producción de los bienes y la prestación de servicios

para alcanzar sus objetivos y resultados. Este estudio debe verificar que, en igualdad de

condiciones de calidad, unos y otros se obtengan al mínimo costo”24.

21 COHEN, Ernesto y FRANCO, Rolando. Evaluación de proyectos sociales. Madrid: Siglo XXI Editores, S.A., 1993. Pág. 27. 22 Ibid, p. 27. 23 CHARRY RODRÍGUEZ, Jorge Alirio. Gerencia del control interno. Medellín: ACA P Dime Biblioteca Jurídica , 2ª Edición, pág. 250. 24 BARBOSA CARDONA, Octavio. Control y eficacia a la gestión pública. ESAP, Cuarta Edición, 1998. Pág. 166

35

Por lo tanto, se entiende por eficiencia el costo mínimo con el cual la entidad en estudio

alcanza sus resultados. Para medirla se utilizan los indicadores de gestión y de resultados,

como son los índices de eficiencia. El análisis financiero (horizontal y vertical), el

excedente de productividad global y la tasa de productividad de factores.

Es importante diferenciar eficiencia de eficacia, siendo ésta el logro de un objetivo

propuesto, donde no se tiene en cuenta costos ni beneficios de conseguir el objetivo

propuesto, ni existen modos alternativos de conseguirlos.

3.2 TIPOLOGÍA DE EFICIENCIA

3.2.1 Eficiencia Técnica. Se suele identificar el concepto de eficiencia con el término

de eficiencia técnica, la cual se logra si se alcanza el coste mínimo de obtener un nivel dado

de servicio con una combinación concreta de factores de producción, existiendo

ineficiencia, técnica si se puede reducir al menos el consumo de un factor (un servidor

público menos) sin que se incremente el uso de otros factores, fijándose simplemente en

cantidades y no en valores. Es así como en la administración municipal se piensa que ser

eficiente es sacar el mayor número de oficios, cuentas o resoluciones en un determinado

tiempo en el despacho de la alcaldía lo que conlleva a que no se vea al ser humano como tal

siendo un simple robot.

3.2.2 Eficiencia X. Leibentein en 1966 habló de “eficiencia X que proviene de los

individuos que forman parte fundamental de la organización, los individuos limitan su

36

esfuerzo o pueden comportarse de manera que se utilicen mayores factores de producción

como tiempo”25; un solo funcionario no adecuado o cuyo comportamiento crea dificultades

a la organización, el uso de despacho excesivamente lujoso o de dimensiones excesivas o

para usos inadecuados, puede ser las causas de la ineficiencia X la cual puede surgir de

una magnitud superior, y tiene tanta importancia como la generada al interior del mismo

ente territorial.

3.2.3 Eficiencia Asignativa implica alcanzar el coste mínimo de producir un nivel dado de

servicios cuando se modifican las proporciones de los factores de producción utilizados de

acuerdo con sus precios y productividades marginales, lo que implica obtener un margen de

producción manteniendo el coste igual, o cuando se asignan funciones diferentes para las

que se esté capacitado o funciones no necesarias para la organización.

3.3 EVALUACIÓN DE LA EFICIENCIA

Evaluar la eficiencia en el sector público no es tarea fácil, tal como lo reconocen grandes

tratadistas como el profesor Albin, es por esto que el estudio compara eficiencias entre

municipios de sexta categoría, con circunstancias parecidas pero diferentes, por lo tanto se

requiere hacer una valoración social, como corresponde al sector público cuantitativa y

cualitativa en términos de “out put” e “int put” y en los principales sectores económicos.

25 SALVATORE, Dominick. Microeconomía. México: McGraw Hill, 1992. Pág. 212-214.

37

Evaluar la eficiencia es un proceso formalizado de análisis, reflexiones, sobre la forma

como se destinan los recursos dinerarios, técnicos y humanos, en 13 municipios del

departamento de Boyacá para el año de 1998, a precios corrientes de dicho año,

seleccionados de manera aleatoria resultantes de la muestra estadística, procurando tomar

de todos las provincias uno como mínimo. Los ingresos básicos de los municipios están

compuestos por: ingresos propios provenientes de los impuestos como predial, industria y

comercio, y participación de los ingresos corrientes de la nación, lo que se convierte en la

principal fuente de financiación de los entes territoriales en mención, con la limitación de

las reglas de asignación ordenadas en la Ley 60 de 1993.

El municipio como ente administrador no se puede considerar como una entidad

simplemente, es una organización, compuesta por personas que gestionan pero como

unidad, cuenta con la asistencia técnica o el principio de complementariedad y

subsidiaridad de las autoridades super iores, maximizando su producción, incrementando

su capacidad de producción y calidad humana, de la organización puede también surgir

ineficiencia.

La población boyacense habita en forma dispersa, solo hay tres ciudades Tunja, Sogamoso

y Duitama con más de 100.000 habitantes, concentrando el 26.97% de la población total de

Boyacá, recibiendo el impacto socioeconómico de los problemas departamentales,

especialmente Tunja donde más del 50% de sus habitantes llevan más de cinco años de

residencia proviniendo de otros departamentos el 7.9% y el 1% de otros países.

38

Boyacá es uno de los departamentos de mayor atraso o subdesarrollo dentro de un país

subdesarrollado, el 84.55% de los municipios son de sexta categoría, no por falta de

población sino por insuficiencia en los ingresos para acceder a una categoría mayor,

atendiendo solo el 49.5% de la población total de los municipios y consumiendo casi el

70% del total de las participaciones de los ingresos corrientes de la Nación, ha pesar de

tener menores responsabilidades con la sociedad ,dado que responde por un número menor

de personas , mientras que las localidades de 2ª, 4ª y 5ª categoría atienden al 50.5% de la

población total de la muestra , con solo el 30.79% de las transferencias; las

municipalidades de 2ª solo participan en un 10.7% de los ingresos. (Ver Anexo D).

El Anexo H muestra en cifras el principio constitucional de eficiencia, basado en fuentes

primarias con trabajo directo con alcaldías, comunidades, y de fuentes secundarias, como

informes de la Contraloría Departamental, Secretarías de educación, salud, coberturas en

agua potable y acueductos rurales, planeación, plasmados en los Anexos E, F y G.

De la relación de ingresos frente al presupuesto ejecutado, se elaboró un índice, el cual

faculta para analizar la capacidad del municipio para ejecutar ingresos, permitiendo en un

lapso de tiempo reducir los costos sociales, causados por la no ejecución de ingresos. El

promedio de eficiencia técnica para éste índice fue de 74.5% de eficie ncia, donde el 70% de

los 13 municipios de la muestra están por encima de este promedio y el 30% están por

debajo, destacándose según los resultados del índice paradójicamente, los municipios de

inferiores condiciones previas al desarrollo, más lejanos de los polos de desarrollo, con vías

de acceso difíciles como Maripí, municipio de la provincia de occidente donde se trabaja

39

con el método de investigación, acción, participación (IAP), arrojando una eficiencia del

95%; Guacamayas, de la provincia de Gutiérrez, con una eficiencia del 83.5%; Buenavista,

municipio de la provincia de occidente, con un 79.16%; destacándose el municipio de Pisba

que logra un 85.87%, éste no cuenta con una vía carreteable, por tanto su medio de

comunicación es a lomo de mula, travesía que dura 10 horas desde Labranzagrande, último

municipio de la provincia que cuenta con carretera; existe otro grupo de municipios cuya

optimización también es buena como Santana 86.2%, Siachoque con un 88.19%, Jenesano

con un 78.19%, Togüí con un 86%, Ramiriquí con un 75.21%, estos municipios se

caracterizan por ser cercanos a los polos de desarrollo o ser cabeceras de provincias, sin

embargo hay municipios como Cienega cercanos a los polos de desarrollo, con vías de

comunicación y alta población, pero tienen una de las relaciones más bajas en ejecutar los

ingresos.

En cuanto a la relación de ejecución de egresos-presupuesto, a pesar de que de antemano la

ley ha dispuesto su forma de ejecución, los municipios se caracterizan por el temor a

ejecutar, se destaca Ramiriquí, único municipio que gastó el 100% de su presupuesto,

Maripí con un 95%. El promedio es de 69.46%; hay municipios como Siachoque que

ejecuta el 42.49% del presupuesto o Santana con un 60.11% del presupuesto, se supone que

no requieren de más recursos, pero en realidad Siachoque tiene un 51% de la población

total con NBI, Santana con un 40% de población con NBI; cabe destacar que municipios

como Togüí con un 54.61% de su población con NBI, sin embargo no se logra siquiera

obtener información.

40

La relación ejecución de egresos-presupuesto permite visualizar la ineficiencia técnica,

asignativa, X y de la organización, por cuanto no se ha entendido que presupuesto es un

instrumento fundamental para lograr la misión del Estado de satisfacción de las necesidades

humanas, como método para aumentar la calidad de vida de sus habitantes y por ende

tender a disminuir la pobreza o por lo menos a aminorar las condiciones de insatisfacciones

de la población. La eficiencia técnica se lograría si se alcanza un costo mínimo de obtener

un nivel dado de producción, la relación gasto de funcionamiento-población total, la

producción total de servicios que la administración presta a la totalidad de la población es

una herramienta importante para analizar la eficiencia técnica, sin embargo éste indicador

puede resultar más certero, si se tienen en cuenta variables como: vías de acceso, estado,

distancia de los polos de desarrollo o municipios de mayor categoría con mejores servicios,

las condiciones sociales, condicionantes culturales, entre otras.

De la muestra tomada de municipios de sexta categoría, el de menores costos de

funcionamiento es Siachoque, con 28.17 miles de pesos, equivalente al 29.71% de lo

ejecutado total el cuál asciende al 42.49% del total del presupuesto, convirtiendo en el

municipio más ineficiente, dado que no usan la totalidad de su presupuesto, con una tasa

alta de NBI, como ya se dijo, con tendencia a incrementarse, en razón a que la población

deriva sus ingresos de actividades agropecuarias, sector que se encuentra deprimido; se

encuentra ubicado a 45 minutos de Tunja con una vía de acceso parcialmente pavimentada,

en buenas condiciones. El promedio de costo de funcionamiento asciende a 55.90 miles de

pesos, por debajo de éste promedio se encuentran el 69.23%, es decir nueve (9)

municipios; en éstas condiciones se encuentra Maripí, con una alta optimización de sus

41

recursos destinando para funcionamiento 42.02 millones de pesos, ejecutando el 95.92%

del presupuesto, buscando disminuir las tasas de NBI las que asciende al 71%, a pesar de

las difíciles vías carreteables y de las condiciones socioeconómicas: Guacamayas utiliza

45.75 millones de pesos, con dificultades por vías de comunicación, lejanía de los centros o

polos de desarrollo, con un 54% de NBI y agricultura de pan coger; Motavita municipio

con buenas vías de acceso, a 15 minutos de Tunja por carretera en buen estado y

socioeconómicamente aceptable; Ramiriquí, Jenesano, Togüí, Ciénega y Santana son

municipios con vías de acceso buenas o aceptables, cercanos a la capital, con pocos

problemas sociales, lo que los hace pertenecer a éste rango. Por encima encontramos

municipios que tienen los mayores índices de NBI, condiciones topográficas y de vías de

comunicación malas o nulas como es el caso de Pisba que no tiene carretera lo que

incrementa sus gastos de funcionamiento, dificultado por el poco deseo de las personas para

ir a laborar allá; y en varios casos son municipios que sufren el impacto de los problemas

sociales de la región, lo que dificulta la reducción de costos buscando mejor eficiencia.

La proporción de factores, que permite evaluar la eficiencia asignativa, se refleja por el

número de personas que laboran para prestar unos servicios a la comunidad, dependiendo

de la administración central; en promedio las 13 municipalidades tienen 35.6 personas a su

servicio, los profesionales no tienen en la gran mayoría de los casos personal

administrativo auxiliar a su cargo, teniendo que realizar funciones de secretariado o de

auxiliares, dándose así una ineficiencia asignativa lo que incrementa los costos de

producción del servicio; en cuanto a la asignación de funciones el 15.39% de la muestra,

en la dependencia de planeación tiene un profesional social (economista y administrador de

42

empresas), en los 11 restantes municipios, el jefe de planeación es un ingeniero de vías y

transporte, agrónomo o arquitecto, dado que se cree que ésta dependencia debe es hacer la

interventoría en obras públicas, por tanto la producción se realiza sin tener en cuenta

criterios de planeación, lo que no permite proyectar un futuro a la comunidad. Por otro

lado, el número de personas dedicadas a labores operativas, en la gran mayoría de los casos

es superior a los administrativos y profesionales. En cuanto a los ejecutivos y asesores rara

vez corresponde a los profesionales que se requieren, y especialmente los asesores son

contratados sin relación laboral con asignaciones muy dispersas no desarrollándose el

sentido de pertenencia. En cuanto a la eficiencia X, ésta es grande, en las zonas de difícil

acceso o con problemas socioeconómicos, como Pisba (como ya se había dicho no hay

carretera) las personas que trabajan allí optimizan al máximo los escasos recursos, en

Maripí, Guacamayas, Miraflores, Berbeo, Buenavista, las personas dan mucho de sí

maximizando la producción de servicios. Paradójicamente y ligado un poco con la parte

cultural, las personas que trabajan en el resto de los municipios de la muestra, entre más

cercanos estén a Tunja menor es la eficiencia X muestran, siendo más conflictivos

especialmente los de tierra fría o clima medio, buscando desperdiciar tiempo, recursos,

buscando mejores instalaciones y tecnología que en algunos casos no usan, minimizando al

máximo su esfuerzo.

En cuanto a la eficiencia de la organización, se crean unas dependencias, con forme a

criterios personales. En municipios como Siachoque crea una dependencia con ejecutivo

de cultura, con un alto salario proporcionalmente a los salarios municipales, pero no se

crean dependencias de desarrollo y participación ciudadana o para mejorar de las

43

condiciones socioeconómicas. La mayor falla de las organizaciones analizadas es

considerar que la dependencia de planeación son idénticas a obras públicas, relegando

funciones de control interno, evaluación de control, desarrollo comunitario, recreación,

deportes y desarrollo socioeconómico. El 100 por ciento de los municipios tienen una

unidad municipal de asistencia técnica agropecuario UMATA (es obligación legal) éstas

unidades, no hacen investigación; el 7.6% o sea un municipio hace investigación buscando

mejorar las condiciones de producción y está ubicado en el Occidente, Buenavista, que

busca diversificar la producción, los demás simplemente prestan asistencia técnica a

pequeños productores.

La eficiencia técnica, teniendo en cuenta que el precio de la Unidad de Pago por

Capitación UPC es de $128.530 con cubrimiento total en el tercer nivel según Minsalud,

es escasa en Motavita con 53.65% de optimización de recursos, el costo unitario de 48.36

miles de pesos para dar un primer nivel de atención o casi consulta, debido a la cercanía a

Tunja (15 minutos); Siachoque con eficiencia de 54.56% y una inversión de 11.69. miles de

pesos; Jenesano con una eficiencia del 56.26% e inversión percápita de 13.90 miles de

pesos, Ciénega con un 70.99% de eficiencia, una inversión percápita de 25.03 miles de

pesos y Guacamayas con un 49.57% y una inversión de 32.62 miles de pesos. La eficiencia

técnica en el sector salud, tomando variables como consulta médicas y odontológicas,

tiempo de recursos utilizados, relacionados con población sin cubrimiento de seguridad

social, tiempo y recursos económicos, en los 13 municipios arrojó un promedio de 72.57%,

estando por encima el 61.53% de los municipios, los cuales paradójicamente se encuentran

ubicados en las zonas difíciles, donde se logra un alto cubrimiento de usuarios que acuden a

44

los servicios de salud, por otra parte las dificultades de transporte y en muchos casos el no

contar con médico todo el año, la escasez hace se optimicen los recursos existentes; un

buen ejemplo a destacar está Pisba donde la optimización asciende a 415.86%, Buenavista

aunque el costo unitario es alto (se incrementa por costos indirectos como el transporte), los

recursos se optimizan al máximo; Buenavista con condiciones difíciles de acceso, presta

sus servicios con alta calidad, es por ello que personas de poblaciones vecinas como el

municipio de Coper o personas que viajan (este municipio es ruta obligada de la parte más

baja de Occidente), acuden en búsqueda de éstos servicios, incrementando la consulta, lo

que es normal en la región debido a su gran solidaridad; municipios como: Berbeo, Maripí,

Miraflores, Ramiriquí, prestan también un excelente uso de los recursos teniendo

eficiencias cercanas al 100%. En éstos municipios la eficiencia X es alta, las personas

que trabajan tienen disponibilidad las 24 horas, utilizando los pocos recursos, optimizan su

tiempo y conocimientos en aras del bienestar social.

En cuanto a la eficiencia asignativa es alta se da cubrimiento urbano y rural, en un primer

o segundo nivel, no existiendo desperdicios en tiempo o en asignación de funciones, se

trabaja en equipo, promotores-auxiliares y profesionales. La eficiencia de la organización

también es buena, a pesar de no estar solamente descentralizada, el nivel de atención que

tiene es de óptimas condiciones. En éste rango se encuentran Santana y Togüí, presentando

una eficiencia del 74.03% y del 100% respectivamente, cuyas condiciones de desarrollo

socioeconómico son mejores a las de los municipios antes mencionados, lo que supondría

una eficiencia más alta. El restante 38.48% de los municipios que se encuentran por debajo,

tienen unas características comunes como: buenas vías de acceso cercanos a la capital,

45

municipios de bajas temperaturas oscilan entre 13 a 17 grados, en éste subgrupo están

Motavita, Jenesano, Siachoque, Cíenega y Guacamayas; exceptuando al último en cuanto a

las condiciones generales de los municipios del rango dado que es lejano de Tunja, con una

carretera poco óptima y condiciones generales de desarrollo socioeconómicas regulares;

Motavita, es un municipio especial debido a que allí hay un sacerdote que hace

sanaciones, con lo que se identifica la comunidad, limitando los posibles esfuerzos que se

realizan los profesionales de la salud a fin de ser eficientes; en éstos municipios hay una

falla total tanto humana como asignativa, es así como Motavita cuenta con dos médicos de

medio tiempo uno urbano y otro rural, pero la consulta admitiría sólo un médico de medio

tiempo con cubrimiento urbano-rural, en los demás municipios el número de consultas

permitiría tener un médico para dar cubrimiento urbano-rural, esto se lograría si los

profesionales se identificaran más con los municipios y dieran más de su parte humana, no

buscando simplemente su bienestar al salir rápidamente o cumplir otros compromisos

laborales, por la cercanía con la capital. La eficiencia de la organización es aceptable, pero

comparada, con la existente en la capital donde hay hospital de tercer nivel, médicos

especialistas, etc., hace que parezca ineficiente aunque no lo sea.

En el sector de la educación, la eficiencia vista mediante la relación número de matrículas,

tiempo, presupuesto municipal y niños en edad escolar, tiempo, presupuesto, tiene un

promedio de 65.80%, de los 13 municipios de la muestra, siete se encuentran por encima de

este promedio: Motavita, con un 90% de eficiencia técnica, siguiendo Berbeo con un

87.47%, Miraflores con un 77.68%, Santana con un 77.88%, Buenavista con un 69.39%,

Togüí con un 66.97%, Siachoque con un 66.53%. La eficiencia vista mediante la relación

46

presupuesto municipal-población afectada cuyo promedio asciende a $184.82 miles de

pesos educando tiene el siguiente comportamiento: siete municipios son quienes gastan

menos, es así como Ramiriquí está por debajo del cubrimiento medio, pero tienen costos

unitarios por debajo del promedio aparentando así eficiencia; Berbeo por el contrario casi

duplica el promedio en costos unitarios, pero su eficiencia en cubrimiento es alta debido a

que la relación matrículas-docentes son bajas en el sector urbano, pero con el ánimo de dar

cubrimiento se nombran docentes de las diferentes ramas del saber, los costos también se

incrementan por las condiciones socioeconómicas de la región. Sin embargo los docentes

están concentrados en el sector urbano (19 docentes) porque se imparte educación media y

secundaria y en el sector rural hay 12 educadores en secundaria y media; los demás

municipios tienen costos adecuados de acuerdo con la distancia de los municipios más

grandes que para adquirir materiales, la distancia entre los centros educativos que permita

usar ayudas educativas de otro; Santana presenta el costo mínimo con $68.55 miles de

pesos, Siachoque $99.63 miles de pesos, Miraflores con $127.32 miles de pesos y Togüí

con $161.46 miles de pesos, Jenesano con $168.80 moles de pesos. Los municipios cuyos

costos están por encima son los de difícil acceso. Sin embargo hay ineficiencias en Cienega

donde los costes por educando ascienden a $201.93 miles de pesos, a pesar de ser una

región con ciertos privilegios de ubicación y desarrollo socioeconómico, lo que le

permitiría reducir costos.

La eficiencia X, en la educació n, se refleja en el número de docentes que van a trabajar

prefiriendo el sector urbano al rural a pesar de que allí es mayor la población de la cohorte

en edad escolar (entre 5 y 15 años), los docentes rurales tienden a tener un promedio más

47

alto de educandos, pero no igual a la proporción de la población que demanda, el

cumplimiento es inferior al urbano, es por esto que gran cantidad de la población prefiere

asistir a colegios y escuelas urbanas, donde la persona da un poco más que en el sector

rural, existiendo también ineficiencia X, en términos generales no se tienen sentido de

pertenencia. La eficiencia asignativa está ligada con la X, en los municipios de la muestra,

se hace necesario hacer una reasignación de docentes urbano-rural, en razón a que en el

sector rural la relación docente-educando es mayor, lo cual se verifica si se observa el

Anexo H, donde en siete municipios la población estudiantil está por encima del sector

urbano, el caso de Santana tiene 86 docentes para 694 educandos, es decir, corresponde a

cada docente ocho educando, mientras en el sector urbano corresponden 28 educandos, este

tipo de desproporciones tipifican la ineficiencia asignativa. El sector de la educación es uno

de los que presentan mayor ineficiencia de la organización, en Boyacá está descentralizada

la educación, por tanto hay docentes nacionalizados, departamentalizados y municipales;

los municipales y departamentalizados en su gran mayoría no tienen nombramientos, se les

dan órdenes de trabajo por tres meses máximo, manejándose con criterios poco futurista,

donde no hay seguridad social ni salarios durante meses, lo que justifica la ineficiencias

anteriores, bajando la calidad de la educación.

En cuanto a los sectores como son agua potable y saneamiento básico y sectores

ambientales, resulta muy difícil cuantificar la eficiencia, por ser servicios donde los

insumos básicos son muchos y dispersos, por tanto la información que se requiere, se

encuentra en forma mínima, en acueducto urbano se tienen una cobertura en todos los

municipios que oscila entre 95 y 100%; Siachoque no tiene planta de tratamiento de aguas;

48

las disposición final de basuras se hace a cielo abierto en 12 de los 13 municipios, Santana

tiene relleno sanitario, en ningún municipio de la muestra se le da tratamiento; la descarga

de aguas negras en todos los municipios se hace a ríos o quebradas sin ningún tratamiento,

esta información corresponde a 1996. En cuanto a tratamiento de basuras se empieza a

tomar conciencia y en cinco de los 13 municipios se empieza a invertir en el sector. En este

sector trabaja un ingeniero quien diseña acueductos y alcantarillados o hace la interventoría

a esos contratos, una persona quien regula la distribución de agua y da mantenimiento

básico al alcantarillado y dos personas encargadas de recoger la basura y transportarla a su

destino final. Son personas cuya eficiencia X es buena, dan mucho de si y están

comprometidas. La eficiencia organizativa dista mucho de ser buena, no se le ha dado la

importancia real que tiene el sector, por tanto no se le da importancia al problema

ambiental, no hay alcantarillado, las aguas no se les da tratamiento, y las basuras tampoco

se les da tratamiento.

4. PROSPECTIVA

La prospectiva visualiza el desarrollo socioeconómico, en el sentido evolutivo de progreso

y de cambio con equidad en la distribución de la riqueza, ingresos y satisfacción de

necesidades humanas crecientes, sostenible y sustentable, permite establecer la dirección

deseada y la velocidad requerida en los cambios sociales, inducidos en forma consciente

por medio de políticas impulsadas por agentes al servicio del ente municipal, a través de su

organización.

Ante la gran responsabilidad que tiene la organización municipal en su desarrollo

institucional, debe ser alto y los servidores públicos deben ser eficientes con el fin de

mejorar el nivel de gestión de forma racional acorde con la misión del municipio, por lo

tanto, se deben seleccionar los mejores elementos de las diferentes teorías del desarrollo,

del bienestar, de la eficiencia, proyectando una unidad político-administrativa que fomente

el progreso local. La Administración Pública es una ciencia social, como tal es móvil,

cambiante de acuerdo con la coyuntura social, jurídica, política, económica, nacional e

internacional; uno de los objetos es el estudio de los individuos que sirven a la

organización, dado que sus decisiones afectan a la sociedad, no olvidando uno de los

recursos más importantes, con el que cuenta la administración pública como es el recurso

humano, que uniendo a una adecuada estructura organizativa se acrecentará el éxito del

ente territorial.

50

El Estado tiene una misión social, como requisito de continuación del sistema capitalista, y

al municipio le corresponde construir obras que demandan el desarrollo local, ordenar el

desarrollo de su territorio y el mejoramiento social y cultural, contentivo en el artículo 311

de la Constitución Nacional; el municipio como unidad político administrativa es

responsable del desarrollo de la nación. El sector público conduce el desarrollo, que

depende de sus principales programas y proyectos, en cuanto a su forma de actuar, del

cómo esté organizado y cuales son las funciones de las dependencias, de la fijación de

marcos normativos para el desempeño y de los recursos dinerarios. Estas orientaciones se

disgregan en políticas públicas particulares impulsadas u orientadas por diversos agentes

burocráticos, quienes por sus errores u omisiones tendrán un alto costo social.

La organización municipal es una empresa, orientada por un gerente público, quien se

convierte en hombre orquesta, la dependencia está a la cabeza de toda la entidad,

cumpliendo con la Constitución, las leyes, decretos, ordenanzas y acuerdos, encaminados al

fortalecimiento del ente territorial buscando el mejoramiento de las condiciones de vida de

la población de sus influencia. Con una adecuada estructura administrativa cumplirá

totalmente su misión, sin desperdicio de insumos o recursos (como dinero, tiempo,

subutilización de recurso humano) haciéndose altamente eficiente él, la administración y la

gestión, con una base fuerte esta dependencia directamente necesitará un secretario

ejecutivo, con algunos conocimientos básicos de administración pública y un auxiliar

administrativo como soporte.

51

Con los anteriores elementos el alcalde puede desarrollar las funciones que le corresponden

como son la dirección y coordinación de los servicios del municipio, cumpliendo con las

políticas, programas y planes de desarrollo ha ejecutar en el municipio, tanto en el sector

urbano y en el rural, ejecutando obras conforme a la priorización de necesidades, a través

de las dependencias, dirigiendo la acción administrativa; promover la participación

comunitaria en la definición y ejecución de políticas y programas ha desarrollar en el

municipio. Coordinar y supervisar los servicios que prestan en el municipio las entidades

nacionales y departamentales.

El gerente público para la toma de sus decisiones estará asesorado por la junta de gobierno

municipal, la cual estará compuesta por el alcalde, el director de planeación, el jefe de la

dependencia de desarrollo socioeconómico, el jefe de la dependencia financiera, el jefe de

la dependencia de salud y saneamiento básico, el jefe de educación local y el secretario

ejecutivo del despacho, quien ejercerá como secretario de la junta.

La junta de gobierno tendrá función de asesoría a fin de contribuir a la solución de

problemas prioritarios, sometidos a consideración; recomendar y asesorar respecto a la

elaboración del Plan Anualizado de Caja PAC; el presupuesto plurianuales, presupuesto de

gastos y rentas, programas de inversión, plan de inversión; planes en salud, Plan de

Atención Básica PAB, campañas de vacunación y prevención en salud y saneamiento

básico; colaborar al alcalde en problemas de orden público, prevención de desastres y

calamidades naturales; programas y planes de desarrollo de educación, ubicación y

reubicación de docentes, según necesidades. El basamento jurídico estaría dado por el

52

artículo 294 del Decreto 1333 de 1986, la Ley 80 de 1993, además de los artículos

Constitucionales pertinentes, régimen municipal Ley 136 de 1994 y la Ley 60 de 1993.

Conectar crecimiento económico con desarrollo humano es la tarea fundamental del Estado

Social de Derecho; crecimiento económico sin tener en cuenta la gente en su calidad

humana se convertirá en un suicidio colectivo.

La planeación debe ser un proceso continuo, de encadenación buscando romper una de las

características del subdesarrollo, con una transformación social donde el actor principal es

la comunidad afectada y el hilo conductor esté dado por el Estado; la creación de u grupo

asesor o staf, dedicado a la planeación económica y social con funciones coordinadas por

una oficina o dependencia de planeación, es la clave del desarrollo. La oficina de

planeación se ocuparía de hacer seguimiento, control y evaluación permanentemente de

planes, programas, metas y objetivos de desarrollo trazados, reorientando acciones,

buscando aumentar la calidad de vida de las poblaciones afectadas, con participación

ciudadana o incentivando y colaborando para la formación de acciones populares (art. 88

C.P.) y la participación social política y cultural activa de nuevos grupos sociales antes

excluidos o marginados; la oficina de planeación encadenará las acciones de las secciones

encargadas de ejecutar planes, programas y proyectos, el área de desarrollo humano,

sostenibilidad ambiental y físico a desarrollo comunitario, financiero, administrativo,

logrando una planeación integral vinculando sectores como: educación, salud, medio

ambiente, servicios sociales, infraestructura física, instituciones para el desarrollo rural

agricultura, minería, producción, industria, deportes, valores culturales, carreteras, caminos;

53

vivienda, o planeando proyectos específicos con tecnologías específicas o con

conocimientos específicos. Necesitará el jefe de planeación apoyarse en autoridades

superiores acogiéndose al principio de subsidiaridad, o contratando con personas naturales

o jurídicas o empresas competentes o recurriendo a la cooperación internacional

tecnológica, según la etapa y prospectiva del desarrollo, o con el staf contratado.

El staf asesor debe estar compuesto por un buen número de personas profesionales en

diferentes áreas, el cual no necesariamente debe ser contratado por el municipio, como se

dijo anteriormente se puede recurrir a autoridades superiores, o incluso a la cooperación

internacional, los cuales pueden servir a municipios de la región con características

similares en lo económico, lo social, lo cultural, lo ambiental, etc., buscando un mejor

aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas a nivel macro. El staf

planificaría los proyectos conforme a una determinadas y únicas condiciones

socioeconómicas y a través del secretario de la oficina de planeación se presenta ante el

consejo territorial de planeación y la organización, de manera que entre los dos entes se

logre un consenso de planes, programas, proyectos consolidados y mejorados por los

actores, influenciados directamente con los problemas y orientados por grupos técnicos,

buscando un desarrollo que tenga un futuro.

La planeación integral buscando el desarrollo socioeconómico, necesita elementos de varias

o todas la teorías del desarrollo, es así como se requiere que exista producción para que

haya crecimiento económico es una premisa de desarrollo, un elemento de la teoría

moderna; para lograr un crecimiento económico se hace necesario recurrir al capital,

54

tecnología o asesoría extranjera y/o a otro tipo de cooperación dado que no estamos en una

economía cerrada; tomando elementos de la teoría de la dependencia, buscando el

incremento del ingreso percápita pero desarrollando el sentido de pertenencia cultural

evitando los enclaves; la población debe tener unas condiciones previas al desarrollo para

lo cual se toman elementos de la teoría de las necesidades básicas como salud, educación,

vivienda; en cuanto a los elementos que puedan tomar del ajuste estructural, el milagro de

los dragones (Japón, Malasia, Tailandia e Indonesia) ejemplo a seguir, tal como lo afirma

un estudio del Banco Mundial de 1993 “reconoce por primera vez que: -en la mayor parte

de esas economías, de una u otra forma, el gobierno intervino- de forma sistemática y a

través de varias vías –para fomentar el desarrollo y, en algunos casos, para potenciar el

crecimiento de industrias específicas; esas intervenciones no inhibieron de manera

significativa el crecimiento y las intervenciones del gobierno desembocaron en un

crecimiento más elevado y más igualitario que el que habría registrado de otro modo”26.

Lo resaltado es de la autora del trabajo, con este ejemplo real vemos la importancia del

gobierno como planificador del desarrollo orientando las actividades a través del

mejoramiento del entorno económico evitando distorsión de precios, con inversiones en

capital humano (salud, educación, apoyo a los pobres) en infraestructura (carreteras,

suministros de agua, electrificación, telecomunicaciones) protección al medio ambiente,

con calidad, fomentando el desarrollo institucional, mejorando la eficiencia de la

administración pública y promoviendo las libertades políticas y civiles, son elementos de

aplicabilidad para lograr un municipio que promueva el desarrollo; el modelo de

26 DE LA IGLESIA, Jesús, Op. cit, p 16. Pág. 159 - 160.

55

internacionalización del capital no es ajustable a un municipio de sexta categoría, dado que

sería como retar a un recién nacido a medir fuerzas con un adulto; el modelo de desarrollo

sostenible, resulta totalmente pertinente, en razón a que el desarrollo no debe terminar con

los recursos naturales escasos, pero esto no significa atraso en la producción, no

incrementar la frontera agrícola con el ánimo de satisfacer las necesidades humanas de

subsistencias, protección, afecto, comprensión, participación, creación, recreo, identidad y

libertad. Por tanto la oficina de planeación no debe ejecutar obras públicas, sino dedicarse

al estudio, análisis, evaluación y dar recomendaciones que brinden un desarrollo

socioeconómico, y así lograr una organización eficiente técnicamente y asignativamente.

El funcionario de la oficina de planeación deberá ser un profesional social (economista, o

administrador público, o administrador de empresas, o de planificador del desarrollo o áreas

afines), capacitado, dinámico, orientador más no impositivo de los procesos, con un alto

sentido de pertenencia hacia la organización, la comunidad y la sociedad a la que afecta,

comprometido con la misión institucional y laboral, cuyo comportamiento y personalidad

incremente las posibilidades de optimización de recursos, con lo que garantizaría la

confianza de sus superiores y la comunidad. Siendo responsable del cumplimiento de los

objetivos institucionales, logrando una etapa más del desarrollo y su desarrollo personal y

profesional. Este funcionario servirá de enlace entre la organización municipal, el staf de

personajes asesores de la planeación del desarrollo, la junta de gobierno encargada de tomar

decisiones, previa concertación de proyectos y programas, entre la comunidad y los

recursos financieros técnicos y económicos.

56

La Junta de Planeación de desarrollo socioeconómico municipal estaría conformada así:

el alcalde quien la presidirá, el jefe de planeación, el director de la unidad de salud, el jefe

de núcleo, el jefe de la unidad de desarrollo socioeconómico de la sociedad rural, dos

representantes de la comunidad (veedores ciudadanos) por vereda y dos mujeres

representantes de organizaciones y/o poblaciones especiales como madres comunitarias,

mujeres campesinas, tesorero y secretario de ésta, personero con vos pero sin voto, dos

representantes. Esta dependencia se regirá por los artículos 339, 340, 342, 344 de la

Constitución Política de Colombia; Ley 152 de 1994 orgánica de los Planes de Desarrollo,

Ley 134 de 1994 sobre Mecanismos de Participación Ciudadana, Ley 388 de 1997 de

Reforma Urbana y Ordenamiento Territorial Municipal.

El gobierno municipal también debe propender por el apoyo al crecimiento económico y el

desarrollo humano sostenible, favoreciendo actividades económicas que incremente el

bienestar social, sin degradar la productividad natural, el ecosistema o comprometer la

satisfacción de necesidades de las generaciones futuras. Es por esto que, se hace necesario

crear otra dependencia de desarrollo socioeconómico de la sociedad rural, en los

municipios de sexta categoría dado que las actividades económicas están muy ligadas a

actividades del sector primario, donde se destinen recursos (humanos, técnicos y

económicos) a la producción, diversificación, asistencia técnica, buscando mejorar la

productividad agropecuaria, vinculando la empresa pública al desarrollo industrial,

agregarle valor a los bienes en el mismo sitio de la producción y/o en el aprovechamiento

de sus ventajas competitivas o comparativas (como servicios públicos) o el desarrollo de la

industria del ecoturismo, aprovechando sus bellezas naturales.

57

Para el desarrollo agroindustrial- turístico, se crearía una dependencia de desarrollo de la

sociedad rural, con énfasis hacia la agroindustria y el ecoturismo, dirigida por un

profesional de la ingeniería agropecuaria, con asesorías de staf de profesionales y técnicos

del área, de otras entidades públicas o privadas (como el Servicio Nacional de Aprendizaje,

SENA), o con cooperación técnica internacional, quienes proveerían los recursos

tecnológicos académicos y/o económicos, buscando favorecer la creación plantas de

transformación de productos agropecuarios, nuevas empresas o formación de empresas

asociativas de trabajo, grupos precooperativos o todo lo relacionado con la economía

solidaria o invitando al capital privado a vincularse, en aras de entrar al comercio

alternativo. Esta dependencia debe estar perfectamente identificada en sus ejecuciones con

la de planeación y la junta de gobierno y planeación, vinculando un elemento fundamental

para el desarrollo como es el incremento de ingresos a través del valor añadido en las zonas

rurales, la capacitación a la población rural sobre nuevas técnicas de producción y

transformación y/o ecoturismo, de forma que satisfa ga equitativamente las necesidades

humanas de las generaciones presentes y futuras disminuyendo la tasa de pobreza, la tasa

de desempleo, aumentando la esperanza de vida al nacer y el grado de igualdad entre los

sexos; también debe dirigir y controlar la construcción, contratación de obras que demande

el desarrollo local, seguimiento de la Ley 142 de 1994 y correcta prestación de los servicios

públicos domiciliarios, conceder licencias de construcción, en coordinación con la

dependencia de planeación; la dirección de salud y de educación, bajo los principios de la

sostenibilidad y sustentabilidad humana aumentando las capacidades y las opciones de la

gente mediante la formación de capital social de manera que satisfaga equitativamente las

58

necesidades de las generaciones actuales sin comprometer las necesidades de las

generaciones futuras. La creación de esta dependencia permitirá cumplir con los artículos

65, 79, 80, 360, 365, 367, 368 y 369 de la Constitución Política de Colombia.

La descentralización, busca entre otras cosas, cederle responsabilidades a los municipios,

tendiendo éstos a autofinanciar los servicios comunes, obligándolos a incrementar

impuestos, tasas, multas, etc., con el fin de generar mayores ingresos, las finanzas locales se

convierten entonces en un gran problema social. La orientación de la política fiscal local

debe estar plenamente articulada con el grado de desarrollo de la sociedad, con las políticas

de desarrollo locales, estimulando el crecimiento autocentrado con articulación en la

diversificación productiva entre sectores, ramas y actividades, a través de alicientes fiscales

como disminución o exenciones impuestos, lo que impulsaría el establecimientos de

empresas y pequeñas industrias que faciliten el desarrollo socioeconómico.

El municipio requiere de ciertas inversiones en adecuaciones locales como servicios

públicos, carreteras, obras básicas para el desarrollo; gastos corrientes de la administración,

en planta de personal, haciendo que se incrementen los gastos de la administración; la

dependencia debe tener muy en cuenta sus estados financieros reales programando,

coordinando aspectos presupuestales y contables con correcta liquidación de impuestos y

rentas municipales, velando por su adecuada administración, proyectando sus necesidades

de gastos e ingresos, o necesidades de endeudamiento y formas de pago evitando los

presentes y futuros déficit presupuestarios o los superávits ficticios o los problemas de

inflación por aumentos de la masa monetaria debido a deformaciones de los ciclos

59

económicos por el aumento o disminución en las inversiones físicas o por personal

adicional necesario para el desarrollo.

La dependencia financiera, estará regida por los artículos 357, 358, 361-364 de la

Constitución Política de 1991, Decreto 111 de 1996 y otras normas. La dependencia debe

hacer un análisis financiero y económico respecto a las necesidades de los empleados del

gobierno, los cuales si se encuentran mal remunerados serán ineficientes, con una pobreza

moral y con una alta tendencia hacia la corrupción, lo que resulta antieconómico para el

sistema; ésta debe tener en cuenta las necesidades de la organización, sus recursos

financieras, las posibilidades económicas para incrementar las tecnologías facilitadoras de

la productividad del trabajo, el cubrimiento y pago oportuno de sus obligaciones con

terceros o con los mismos empleados gubernamentales. De igual forma debe tener una

claridad, respecto a las condiciones socioeconómicas de la sociedad a fin de responder

políticas fiscales o de la estructura impositiva justa, buscando una política de redistribución

del ingreso, de manera que no se afecten las finanzas internas, los gastos corrientes, las

inversiones sociales y físicas. Esta dependencia debe ser orientada por un contador o

tecnólogo en esta área, con conocimientos en el área social y económica muy eficiente, con

alto sentido de la responsabilidad y gran sensibilidad social asequible; con él debe trabajar

un auxiliar quien manejaría en parte al público, ayudará con la parte s ecretarial y manejo de

computadores (para facilitar sus funciones), entrega de informes de ejecuciones,

proyecciones presupuestales, elaboración del plan anualizado de caja; registros

presupuestales, disponibilidades presupuestales, etc., que se requiera para la junta de

gobierno, información a particulares o presentación a las entidades fiscalizadores, a la

60

unidad de dependencias de planeación, a la junta de planeación o al concejo municipal de

esta forma se cumplen con las funciones que les corresponde.

La salud pública es un tema vital, en cualquier sociedad, se hace más importante, en un

país subdesarrollado y fundamental en una región atrasada donde en muchos casos como ya

se dijo no hay siquiera carreteras, sus habitantes sufren problemas nutricionales, mala o

deficientes aguas para el consumo, la prevención en salud no existe, etc. En municipios

pequeños se hace necesario tener un primer nivel de atención, con autonomía plena,

elaborando sus propios planes de acción para realizar el plan de atención básica PAB,

acorde con la situación real, con campañas o brigadas de prevención, atención de urgencias

las 24 horas, maternidad y en general lo que debe hacer un centro de salud con un primer

nivel de atención, en condiciones físicas aceptables, donde se cuente como mínimo con

consultorios médicos y odontológicos, con infraestructura básica para diagnosticar

enfermedades mínimamente rayos X y equipos, medicamentos básicos, laboratorio para

análisis de muestras y seis camas de observación y/o hospitalizaciones en condiciones

higiénicas y sanitarias buenas.

Esta dependencia también debe realizar funciones sanitarias preventivas, especialmente en

cuanto a estudios de aguas para el consumo, mataderos, control sanitario de plagas como

moscos o ratas; tratamientos de aguas residuales, recogida y manejo de basuras; dado que

de todos esos elementos se pueden derivar muchas enfermedades infecto contagiosas de

gran rapidez en su diseminación, pero que con campañas de prevención y ejecución

adecuadas, pueden disminuir las altos costos sociales, especialmente a las poblaciones

61

menos favorecidas y al mismo Estado quien invertiría menos cantidad de dinero

previniendo que curando enfermos, a través de planes, programas y proyectos que presente

el ejecutivo de esta ante las Juntas de Gobierno y planeación municipal, para su estudio y

puesta en marcha de acuerdo con la constitución y a la ley. Esta dependencia debe estar

dirigida por un profesional de la medicina o por un profesional social con énfasis en el área

de la salud, con experiencia, eficiencia y sentido de pertenencia; también debe estar

nombrado otro médico general, dos enfermeras licenciadas, cuatro auxiliares de enfermería,

dos promotores de salud, un técnico sanitario, un odontólogo, un bacteriólogo, un auxiliar

de servicios generales. Esta planta de personal básica permitiría dar un excelente servicio

para un primer nivel de atención, disminuyendo costos a otros niveles (2º y 3º) y a la misma

sociedad directamente afectada; la remuneración de estos profesionales debe ser igual a la

que se da en una gran ciudad, a fin de incentivar su deseo de trabajar en municipios lejanos

garantizando así niveles de salubridad buenas a la sociedad, aumentando la calidad de vida

de los campesinos, tal como lo reza el artículo 49, 50, 64, 78, 79, 366 de la Constitución

Política de 1991, la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios.

La dependencia de educación, deberá dirigir, controlar y velar por el cumplimiento de los

objetivos de las instituciones educativas en concordancia con los planes de desarrollo, el

Plan Educativo Institucional PEI y las políticas trazadas para lograr un sistema de

información interinstitucional de apoyo, hacer evaluación y ejecución sectorial llevando los

resultados a la junta de gobierno y luego a la junta de planeación cuando hubiere proyectos,

planes o programas. Esta dependencia debe estar orientada por un licenciado y estará regida

por la Constitución y la Ley 115 de 1994.

5. CONCLUSIONES

1. En un Estado subdesarrollado, como es el caso colombiano, éste juega un papel

fundamental, interviniendo en los procesos económicos y sociales a fin de conectar

crecimiento con desarrollo humano.

2. El ajuste estructural y la internacionalización del capital son modelos no aplicables a las

economías subdesarrolladas, debido a las condiciones generales de desarrollo

socioeconómico, y menos al municipio de sexta categoría, dado que, si no hay

intervención estatal se logrará liquidar la producción interna, acarreando como

consecuencia un mayor atraso.

3. La unidad política administrativa, al igual que todo el Estado, debe tomar conciencia

del papel de la gerencia pública optimizando los insumos que requiere el proceso

productivo, traducidos en el mejoramiento de la entidad, reflejándose en la calidad de

vida de los habitantes de su influencia.

4. La descentralización permite un mayor contacto entre agentes económicos y sus

problemas ayudando a su solución, sin embargo, ésta no ha logrado uno de los objetivos

propuestos de mejoramiento de nivel de vida de la población de s u influencia, llevando

a disminuir las diferencias de desarrollo entre las regiones.

63

5. La administración pública, como ciencia social es cambiante, donde prima el bienestar

social, siempre se esté proyectando futuros, rompiendo paradigmas o modelos mentales

con ideas preconcebidas a fin de lograr los objetivos de la sociedad en evolución.

6. RECOMENDACIONES

1. Crear una dependencia de planeación a fin de evitar el despilfarro el que se evidencia en

el abandono o no continuación de proyectos, programas y planes.

2. Crear una dependencia de proyección y promoción del desarrollo, que permita aumentar

la calidad de vida de la sociedad, al añadir valor a los bienes y servicios en el sitio de

producción incrementando el empleo y reactivando la demanda agregada local.

3. El ente municipal debe garantizar los servicios públicos básicos como salud, educación,

saneamiento básico a precios accesibles a la comunidad de acuerdo con su grado de

desarrollo.

4. Garantizar un desarrollo humano sostenible, a través de las dependencias municipales,

conforme a las responsabilidades municipales.

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69

ANEXOS

70

ANEXO A. INDICADORES SOCIALES

(En Dólares)

Colombia Países desarrollados

PIB per cápita

1992 (Dólares)

Tasa de crecimiento demográfico (%)

1992-2000

Expectativa de vida al nacer (años)

1992

Tasa de Mortalidad Infantil (por 1.000 nacidos)

1992

Tasa de Alfabetismo de Adultos (%)

1992

1.330

1,6

69,0

30

87

22.160

0,6

74,5

13

96

Fuentes: PNUD, Reporte de Desarrollo Humano, 1994.

Banco Mundial, Reporte de Desarrollo Mundial, 1994.

71

ANEXO B. POBLACIÓN

Descripción Colombia % Boyacá %

Población Total proyectada a 1999

Población Urbana

Población Rural

38.456.453

26.919.517

11.536.936

100

70

30

1.410.446

620.596

789.850

100

44

56

Fuente: Dane, Fedesarrollo, Banco Mundial, Planeación Departamental. Cálculos

realizados por la autora

72

ANEXO C. Composición porcentual de algunos indicadores de desarrollo

Descripción Colombia

Participación %

Boyacá

Participación %

Población con N.B.I. año/93

Población con N.B.I. año/99

Niveles de cobertura de escolaridad

Primaria

Secundaria

Analfabetismo

Médicos por cada 10.000 Habitantes

Uso de leña como fuente de energía

Uso del suelo

Agrícola

Pastos

Otros

30

42,61

83

60

13

10,82

7,6

3,09

40,81

5,61

39

50

80

51

20

2,5

42

27

36

37

Fuente: Dane, Fedesarrollo, Banco Mundial, Informes de Planeación Nacional,

Planeación Departamental, Presupuestos Municipales. Cálculos realizados por la

Autora.

73

ANEXO D. CATEGORIZACIÓN DE MUNICIPIOS EN BOYACÁ

Categoría % de Municipios del Total de

Boyacá de cada categoría

% de Población del Total

de Boyacá que atienden

% de Ingresos de la

Participación que

usan

2

4

5

6

2,44

3,25

9,76

84,55

26,98

9,28

14,24

49,50

10,7

7,03

13,02

69,21

Fuente: Informes de Planeación Nacional, Planeación Departamental, Presupuestos

Municipales. Cálculos realizados por la Autora.

ANEXO I. CÍRCULO VICIOSO DE LA INEFICIENCIA

FUENTE: La autora

INEFICIENCIA, TÉCNICA, X , ASIGNATIVA

De la ORGANIZACIÓN

ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

INADECUADA

DESARROLLO SOCIOECONOMICO

ESCASO

RESULTADOS BAJOS DE GESTION SIN EFECTOS EN LA

SOCIEDAD

NO HAY COMPROMISO CULTURAL REAL DE

LOS INDIVIDUOS DE LA ORGANIZACIÓN

OPORTUNIDADES DE PROGRESO SON ESCASAS.

NO AUMENTA LA PRODUCTIVIDAD CON

CALIDAD

LOS SERVIDORES PÚBLICOS GANAN POCO DINERO Y

CONTINÚAN ACTUANDO CON SUS COSTUMBRES TRADICIONALES

NO SE GENERAN CAMBIOS, HAY RESISTENCIAS AL CAMBIO POR

PARTE DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

BAJA CALIDAD INSTALADA, TECNOLOGÍA O SUBUTILIZADAS

NIVEL CULTURAL NO SE ELEVA