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Propuestas para mejorar la calidad de vida en las ciudades

Mara Cifuentes, Rafael Crdoba, Gloria Gmez(coord.), Carlos Hernndez Pezzi, Marcos Montes,

Raquel Rodrguez, lvaro Sevilla

Documento de trabajo 140/2008

Equipo redactor

Mara Cifuentes Ochoa, arquitecta por la Escuela Tcnica Superior de Arquitectura de Madrid(ETSAM) (2000). Colaboradora desde 1996 de la Biblioteca Ciudades para un Futuro msSostenible (CF+S). Miembro de la Asociacin de Viandantes A Pie desde 1997. Redactora, desde 2001, de la revista Arquitectura Viva y, desde 2007, de la revista Urban. Profesora asociada,desde 2005, de la ETSAM, Departamento de Urbanstica y Ordenacin del Territorio.

Rafael Crdoba Hernndez, arquitecto urbanista por la ETSAM (2005). Desde 2003 realiztrabajos de investigacin relacionados con indicadores de sostenibilidad y desarrollo urbano en elInstituto Juan de Herrera de la ETSAM. Investigador por la UPM tras desarrollar los estudios delprograma Periferias, Sostenibilidad y Vitalidad Urbana.

Gloria Gmez Muoz (coord.), arquitecta por la ETSAM (1999). Colaboradora, desde 1996, de la Biblioteca CF+S. Doctoranda en temas de rehabilitacin de edificios con criterios desostenibilidad. Autora de diversos proyectos bioclimticos de edificacin, tanto de obra nuevacomo rehabilitacin. Desde 2003, trabaja en el Consejo Superior de Colegios de Arquitectos deEspaa coordinando programas relativos al medio ambiente y la sostenibilidad.

Carlos Hernndez Pezzi, arquitecto por la ETSAM (1978), especialidad de Urbanismo. Escritor,articulista y crtico de arquitectura, ha sido Premio Madrid de Urbanismo de la Comunidad deMadrid, en 1999, por La ciudad compartida. Ha ejercido su profesin con diversos reconocimientosy premios. Es autor de edificios singulares y planes urbansticos. Desde 2002 es presidente delConsejo Superior de Colegios de Arquitectos de Espaa. Doctor arquitecto por la ETSAM (2008).

Marcos Montes Garca, arquitecto por la ETSAM (2004). Miembro activo de la Asociacin deViandantes A Pie desde 1997. Ha realizado numerosos proyectos de vivienda colectiva y planesurbansticos. Colabora en la redaccin del Plan Director de Movilidad Ciclista de Madrid.

Raquel Rodrguez Alonso, arquitecta urbanista por la ETSAM (2003). En 2001 redact elinforme Anlisis comparado de las polticas del suelo y la vivienda aplicadas en pases europeoscon fines sociales y ambientales, gracias al Convenio de cooperacin de educacin entre laAgencia Local de Ecologa Urbana de Barcelona y el Instituto Juan de Herrera de la ETSAM.

lvaro Sevilla Buitrago, arquitecto-urbanista y profesor asociado de la ETSAM. Desarrolladocumentos de ordenacin del territorio y planificacin urbanstica en distintos puntos de lageografa espaola. Investiga sobre la naturaleza sociopoltica de la planificacin urbana, del queha avanzado algunas ideas a travs de artculos publicados en varios libros y revistas acadmicas.

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Gloria Gmez Muoz et al.

Ninguna parte ni la totalidad de este documento puede ser reproducida,grabada o transmitida en forma alguna ni por cualquier procedimiento,ya sea electrnico, mecnico, reprogrfico, magntico o cualquier otro,sin autorizacin previa y por escrito de la Fundacin Alternativas.

Fundacin Alternativas

Mara Cifuentes, Rafael Crdoba, Gloria Gmez (coord.), Carlos Hernndez Pezzi, Marcos Montes, Raquel Rodrguez,lvaro Sevilla

ISBN: 978-84-92424-45-0

Depsito Legal: M-49596-2008

Contenido

Resumen ejecutivo .................................................................................................................................................................................................................................................................... 5

1. Ciudad y calidad de vida .......................................................................................................................................................................................................................... 7

2. Los principales retos de las ciudades espaolas .................................................................................................................................. 132.1 La planificacin urbana: hacia un urbanismo menos insostenible .................................................... 132.2 Movilidad sostenible y calidad de vida ...................................................................................................................................................... 212.3 Polticas locales ante el cambio climtico ............................................................................................................................................ 292.4 El acceso a la vivienda .................................................................................................................................................................................................................. 362.5 La rehabilitacin como prioridad ............................................................................................................................................................................ 41

3. Buenas prcticas urbanas y calidad de vida ................................................................................................................................................ 483.1 Buenas prcticas relativas al urbanismo y la planificacin .............................................................................. 483.2 Buenas prcticas en movilidad .................................................................................................................................................................................... 523.3 Buenas prcticas urbanas por el clima ........................................................................................................................................................ 563.4 Buenas prcticas en polticas de vivienda ............................................................................................................................................ 593.5 Buenas prcticas sobre rehabilitacin de la ciudad construida .................................................................. 62

4. Propuestas para mejorar la calidad de vida en las ciudades ................................................................................ 664.1 Planificacin urbana y territorial: la necesidad de un enfoque integrador ........................ 674.2 Una movilidad y accesibilidad ms sostenibles; mucho camino por recorrer ............ 684.3 La lucha contra el cambio climtico desde las polticas urbanas .......................................................... 724.4 Una visin transversal de la ciudad para mejorar el acceso a la vivienda .......................... 774.5 La mejora de la calidad de vida a travs de la rehabilitacin de la ciudad ...................... 78

ndice de Tablas y Grficos ................................................................................................................................................................................................................................ 81

Bibliografa .............................................................................................................................................................................................................................................................................................. 82

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Gloria Gmez (coord.) et al.Arquitectos por la ETSAM

En general, con algunas excepciones en ciudades medias e intermedias y algunos casos sin-gulares, las ciudades espaolas estn empezando a pagar graves facturas sociales y ambien-tales derivadas del modelo urbano mantenido en las ltimas dcadas y que, finalmente, setraduce en trminos de empeoramiento de la calidad de vida individual y comunitaria. Lacalidad de vida es un concepto complejo y transversal, que abarca dimensiones econmicas,sociales, ambientales y fsico-espaciales, tanto a nivel individual como colectivo. Los mode-los y las polticas urbanas contribuyen a mejorar o empeorar la calidad de vida de sus ciu-dadanos y, por eso, hay que prestar mucha atencin a la definicin de objetivos a medio ylargo plazo.

La calidad de vida de los ciudadanos depende de factores sociales y econmicos, y tambinde las condiciones ambientales y fsico-espaciales, y la forma urbana condiciona, asimismo,cada uno de estos factores. Sabiendo la complejidad del tema, el informe propone actuacio-nes sectoriales que, en su conjunto, pueden abarcar muchos de los aspectos que afectan a lavida cotidiana de los ciudadanos. Estas actuaciones tienen que ver con los siguientes aspectos:

a) Un urbanismo para los ciudadanos, que permita ejercer la libertad individual desde laresponsabilidad social.

b) Una movilidad racional que optimice el tiempo.

c) El respeto por el medio ambiente y el cumplimiento de los compromisos para evitar el ca-lentamiento del planeta.

d) El acceso a la vivienda, a los equipamientos y a las dotaciones.

e) La mejora de la habitabilidad y de la recuperacin del patrimonio construido.

f) La participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones de los procesos que les afectan.

6Gloria Gmez Muoz et al.

Entendemos que los gobiernos locales son los organismos adecuados para llevar a cabo mu-chas de las propuestas que se recogen en este documento. Para ello, adems de su voluntadpoltica y su compromiso con la ciudadana, es necesario dotarles de las herramientas e ins-trumentos necesarios para abordar programas integrales destinados, en ltimo trmino, amejorar la calidad de vida de los ciudadanos.

En el contexto actual, consideramos que estos dos conceptos (calidad de vida y sostenibili-dad) son indisolubles, en cuanto que ambos se apoyan en los mismos principios sociales, am-bientales y econmicos.

Desde ese marco, que es el que va a configurar el modelo de ciudad propuesto, se detecta laprimera de las carencias en la gestin urbana: la falta de visin a largo plazo y de coordina-cin de las polticas sectoriales. Por lo tanto, la primera reivindicacin de carcter genricapara mejorar la calidad de vida en las ciudades es potenciar instrumentos que permitan lacoordinacin transversal de las actuaciones. Partiendo de este marco general, en este estudiose proponen cuatro mbitos sectoriales en los que actuar: movilidad, lucha contra el cambioclimtico, acceso a la vivienda y rehabilitacin de la ciudad construida. De forma sinttica,las propuestas que se plantean se pueden resumir en:

Mantener un enfoque integrador, huyendo de polticas urbanas sectoriales y desar-ticuladas.

Las ciudades deben estar comprometidas con la lucha contra el cambio climtico; laspolticas de mbito local de reduccin de emisiones en el transporte y la edificacinson fundamentales para mejorar la calidad de vida, tanto en el entorno prximo comoen el conjunto del planeta.

Siendo el tema del transporte una de las principales cuestiones que inciden en la ca-lidad de vida de los ciudadanos, las propuestas deben basarse en la elaboracin de es-trategias globales (municipales, autonmicas o estatales) sobre movilidad sostenible.

La vivienda debe tratarse como un tema transversal, vinculndolo a otros aspectos sinlos cuales no tiene sentido: necesidades sociales de la poblacin y procesos de cons-truccin de la ciudad.

La recuperacin de las edificaciones existentes y la reduccin de sus impactosambientales son temas trascendentales para la mejora de la calidad de vida en lasciudades.

1. Ciudad y calidad de vida

A pesar de algunos esfuerzos en los ltimos aos para poner al da algunas infraestructurasde transporte, con cada vez mayor frecuencia surgen situaciones en algunas ciudades que,de no ponerse remedio, afectarn ms pronto que tarde a muchos ciudadanos: como las di-ficultades derivadas de los periodos de sequa, a las que se suman apagones elctricos, coin-cidiendo con los picos de consumo en los das ms calurosos; los accidentes de trfico, alos que se unen los problemas de transporte de viajeros en trayectos de cercanas y el caosde circulacin en algunos aeropuertos; el alto precio de la vivienda, que sigue siendo unade las cuestiones que ms preocupa a los ciudadanos; la falta de integracin social de algu-nas comunidades de inmigrantes; la pervivencia de violencia urbana en materia de gnero;o la siniestralidad laboral y la precariedad en el empleo.

Todas estas situaciones afectan a la vida cotidiana de muchas personas, sobre todo a aque-llas que se encuentran en condiciones sociales y econmicas precarias. Por otro lado, hemosvivido en una situacin de prosperidad basada en un modelo obsoleto de desarrollo, apoya-do en el crecimiento urbano y en la industria de la construccin.

Aunque es tarde ya en muchos aspectos, es posible reconducir algunas de estas situacionesy, apoyndonos en un modelo urbano basado en un paradigma diferente, no slo mejorar lacalidad de vida de los ciudadanos en la actualidad, sino garantizar las condiciones para lavida de las generaciones futuras.

Para ello, es imprescindible modificar algunas de las prcticas que en materia de urbanismose han mantenido demasiado tiempo en las ciudades espaolas. La conferencia mundial deNaciones Unidas Habitat II, celebrada en Estambul en 1996, puso de manifiesto muchas delas cuestiones que afectaban a las ciudades, y que hoy siguen sin resolverse a pesar del tiem-po que ha transcurrido desde entonces. En la Agenda Habitat Espaa: contribucin de lasciudades al desarrollo sostenible, elaborada por el Ministerio de Fomento en 1996 con mo-tivo de la conferencia Habitat II (Ministerio de Fomento, 1996), Flix Arias e Isabel Ve-lzquez hacen la siguiente reflexin sobre el caso de las ciudades espaolas:

La produccin de ciudad dirigida por el sistema inmobiliario, sin mayor control que losplanes de usos del suelo, ha sido un factor determinante de esta situacin, que ha estado fa-vorecida por los modelos funcionalistas de ciudad que planteaban los planes de urbanismode la poca. El mercado del suelo no est siendo capaz de responder con solares adecuadosa las necesidades econmicas, sociales e infraestructurales. Las tendencias desreguladoras

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de los usos del suelo agravarn el problema si no se establece un liderazgo pblico de laconstruccin del modelo de ciudad, a travs de mecanismos de gestin ms dinmicos, queutilicen el propio mercado y la iniciativa pblica, orientando la renovacin de la ciudad.

Este modelo tendencial de urbanizacin (estructura de ciudad y sistema promotor), a pesarde los esfuerzos planteados por algunos planes urbansticos y por la gestin de muchosmunicipios, tiene las siguientes consecuencias en distintos aspectos del funcionamiento dela ciudad y el territorio:

Congestin de las reas centrales, que recogen fuertes inversiones y provocan altas rentasdiferenciales de suelo.

Desatencin por el mercado de amplias zonas poco atractivas para invertir, que pierdenactividad econmica, se vulnerabilizan socialmente y pierden habitabilidad.

Generacin de reas segregadas fuera de los mercados (inmobiliario, laboral, etc.), quese mantienen en un ciclo de crisis.

Abandono de reas urbanizadas intersticiales o perifricas, obsoletas en su anterior acti-vidad, que seran potencialmente tiles a la ciudad.

Prdida general de vida social urbana en los barrios.

Aumento de la movilidad y de la longitud de los desplazamientos.

Dificultad en la atencin a las necesidades de transporte de las reas dispersas, extensasy alejadas.

Congestin de trfico en las vas que recogen los viajes dominantes y en las reas decentralidad.

Aumento del consumo de energa.

Aumento del consumo de materiales.

Aumento del consumo de tiempo, y ms limitaciones en la organizacin de la vida coti-diana.

Segregacin de los sistemas naturales (insularizacin), con lo que se degradan y pierdencomplejidad.

Proyeccin de insania en los espacios intersticiales de la ciudad discontinua.

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Este era el diagnstico de lo que estaba ocurriendo hace ms de 10 aos, pero no slo sigueestando vigente, sino que comprobamos en el da a da que los sntomas han empeorado.Hemos perdido una dcada para reorientar las polticas urbanas de muchas de nuestras ciu-dades. Muchos gobiernos locales han estado ms preocupados por fomentar el desarrollourbanstico a cualquier precio que por mejorar la vida de sus ciudadanos. Adems de lasconsecuencias directas en la vida cotidiana derivadas de esta orientacin de las polticasurbanas, hay que aadir el descrdito de las instituciones pblicas producido por los casosde corrupcin, relacionados en la mayora de los casos con el desarrollo urbanstico, quedificulta an ms la implementacin de medidas desde una ptica de la corresponsabilidady la participacin social.

Y aunque, como decamos, la situacin, siendo optimistas, se ha mantenido desde el ao1996, ahora hay otros aspectos de inters general que entonces no se contemplaban y quepueden servir para impulsar enfoques ms acertados para las ciudades. El paradigma de lasostenibilidad se apoya ahora en las evidencias del cambio climtico y sus consecuenciaspara la supervivencia de la vida en el planeta. En este contexto, la ciudadana cada vez esms consciente de la necesidad urgente de reducir nuestro consumo de recursos. Laslimitaciones para evitar el derroche no tienen por qu suponer un detrimento de la calidadde vida, sino que es preciso transmitir que se trata de la reorientacin de un modelo socialhacia otro basado en otros valores. En este cambio es imprescindible reforzar dos ideas: lasciudades desempean un papel fundamental, y es posible conseguir una mayor calidad devida reduciendo el consumo de recursos.

Para ello, en primer lugar es preciso recuperar el concepto de calidad de vida, de defini-cin compleja y que, por tanto, requiere un enfoque multidisciplinar. Como seala Julio Al-guacil, considerar la calidad de vida como un componente articulador de la complejidadnos permite acceder a la idea de la calidad de vida como un proceso que integra al sujeto(Alguacil, 1996). Mejorar la calidad de vida no debe entenderse como un objetivo final, si-no como un proceso a travs del cual los ciudadanos se integran y forman parte de un con-junto social. No es, por tanto, una definicin cerrada, sino que evoluciona segn las deman-das y las necesidades de la sociedad en cada momento y en el contexto actual parece queha llegado el momento de redefinirla. En las conclusiones del Primer Catlogo Espaol deBuenas Prcticas, elaborado con motivo de esta misma conferencia, Jos Manuel Naredo ySalvador Rueda apuntaban:

Resolver los problemas en el seno de la ciudad supone mejorar la habitabilidad y, con ella,la calidad de vida. La calidad de vida de los ciudadanos depende de factores sociales y eco-nmicos y tambin de las condiciones ambientales y fsico-espaciales. El trazado de las ciu-dades y su esttica, las pautas en el uso de la tierra, la densidad de la poblacin y de la edi-ficacin, la existencia de los equipamientos bsicos y un acceso fcil a los servicios pblicosy al resto de actividades propias de los sistemas urbanos tienen una importancia capital parala habitabilidad de los asentamientos urbanos. Por lo tanto, para que se cubran las necesi-dades y aspiraciones de los ciudadanos respecto a la habitabilidad de los barrios y la ciudad

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entera es aconsejable que se oriente el diseo, la gestin y el mantenimiento de los sistemasurbanos de modo que se proteja la salud pblica, se fomente el contacto, el intercambio y lacomunicacin, se fomente la seguridad, se promueva la estabilidad y la cohesin social, sepromueva la diversidad y las identidades culturales, y se preserven adecuadamente losbarrios, los espacios pblicos y edificios con significado histrico y cultural. (Naredo yRueda, 1996).

Abundando en esta idea, seala Hernndez Aja que reclamar una ciudad para los ciudadanossignifica garantizar su calidad de vida satisfaciendo tres cualidades: libertad individual, res-ponsabilidad social y responsabilidad ecolgica (Hernndez Aja, 2000).

Una mayor calidad de vida de los ciudadanos est ligada a un modelo de ciudad en la quesus poderes pblicos consideran como tareas primordiales trabajar en polticas dirigidas alas cuestiones apuntadas, garantizando: la realizacin de un urbanismo para los ciudadanos,que permita ejercer la libertad individual desde la responsabilidad social; la movilidad ra-cional, que optimice el consumo de tiempo en los desplazamientos; el respeto al medio am-biente y el cumplimiento de los objetivos marcados por el Protocolo de Kioto; el acceso ala vivienda, a los equipamientos y a las dotaciones; la mejora de la habitabilidad y de la re-cuperacin del patrimonio construido; y la participacin de los ciudadanos en la toma dedecisiones de todos aquellos procesos que les afectan.

Respecto a la responsabilidad ecolgica, debemos aludir a la relevancia que han adquirido enlos ltimos tiempos, y en todos los estratos sociales, los conceptos ligados al medio ambien-te y la ecologa. Conviene indicar que este discurso predominante sobre la idea de soste-nibilidad no trata nicamente de preservar el planeta para las generaciones futuras, sino que,segn indica Alguacil, un medio ambiente deficiente significa una salud deficiente, igual quetambin pone en evidencia los desequilibrios territoriales y sociales, lo que a su vez puedeser motivo de tensiones y conflictos sociales de muy diversa naturaleza (Alguacil, 2000).

Se plantea este documento teniendo en cuenta todos estos conceptos de fondo, definiendolneas estratgicas de actuacin ligadas a cuestiones que afectan al desarrollo de las acti-vidades cotidianas de los ciudadanos y que, mediante medidas concretas, pueden suponeruna mejora en la calidad de vida de stos. Como se deca anteriormente, la forma de abor-dar la mejora de la calidad de vida en las ciudades es desde la complejidad y, por tanto,desde un enfoque multidisciplinar. Aunque la configuracin de las ciudades es la respon-sable de muchos de los problemas que nos afectan, es cierto que en las ciudades tambinest la solucin a stos y que, sobre todo, son el lugar para el desarrollo de las libertadesindividuales y colectivas.

Muchas de las propuestas recogidas a continuacin han de ser elaboradas por los gobiernoslocales. Para el buen fin de estas acciones, adems de la voluntad poltica y el compromisocon la ciudadana, es preciso dotar a estos organismos pblicos de los mecanismos precisospara abordar programas integrales destinados, en ltimo trmino, a mejorar la calidad de

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vida de los ciudadanos. En este documento se presentan numerosas propuestas sectoriales,as como buenas prcticas ya realizadas que pueden servir de ayuda a la hora de planificarlas estrategias, tanto por los aciertos como por los errores cometidos.

Es justo insistir en que la complejidad de los asuntos que afectan a las ciudades hace preci-sas las visiones integrales e integradoras como nica manera de alcanzar los objetivos espe-rados. Ms all de las indicaciones contenidas en los distintos apartados, sealamos quecualquier iniciativa que se cia solamente a una de las dimensiones tratadas (que slo inter-venga en el modelo de movilidad, que slo asuma una poltica de vivienda, que slo pongaen marcha acciones con el cambio climtico, etc.) tendr poco alcance. Las polticas secto-riales alcanzan resultados parciales. Es necesaria una visin global, coordinada y bien arti-culada de los mbitos de intervencin de las agencias pblicas para lograr ciudades que ase-guren elevados niveles de calidad de vida.

A continuacin incluimos una tabla en la que pueden apreciarse los niveles de incidenciade las propuestas de cada aproximacin sectorial en distintas dimensiones de la calidad devida (Tabla 1). Como puede observarse, ninguna de estas dimensiones queda satisfecha conla intervencin en una sola rea, es preciso actuar en varios frentes (o en todos) a la vez y,aunque se trata de una reduccin de esta complejidad a la que aludimos, es una formasencilla de abordar la cuestin.

Como se puede observar, desde la planificacin urbana y el urbanismo se puede incidir enla mayor parte de los aspectos que afectan a la calidad de vida, aunque se necesitan otraspropuestas en paralelo, ya que en la mayora de las situaciones partimos de una ciudadconsolidada, sobre todo en sus aspectos fsico-espaciales. Esta cuestin relativa al suelo esmuy compleja, porque carecemos de una cultura de proteccin y de preservacin del suelocomo recurso y patrimonio colectivo. Esta falta de cultura por la conservacin se extiendea la ciudad construida, que trae como consecuencia la existencia de numerosas zonas

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Tabla 1. Sntesis del nivel de incidencia de las aproximaciones sectoriales en las dimensiones de la calidad de vida

Mejora en aspectos Propuestas relativas a

Urbanismo Movilidad ms Lucha contra Fomento Rehabilitacinmenos sostenible el cambio de acceso de la ciudad

insostenible climtico a la vivienda construida

Sociales X X X X Econmicos X X XAmbientales X X X XFsicos-espaciales X X X X

Fuente: Elaboracin propia.

urbanas con edificios obsoletos desde el punto de vista de la habitabilidad, la accesibilidady el ahorro de energa, y espacios pblicos de baja calidad urbana. A esto se aade que losciudadanos ven la dificultad de acceso a la vivienda como uno de sus principales proble-mas, dndose la situacin paradjica de que 2003-2007 ha sido uno de los periodos en losque mayor nmero de viviendas se han construido en Espaa.

Aun as, lo ms grave sigue siendo la falta de una visin integral respecto de los problemasque causan y causarn en el futuro las grandes operaciones de transformacin del territorio,en especial en materia de recursos y emisin de gases de efecto invernadero. Por eso, son im-prescindibles las polticas locales contra el cambio climtico. En ese sentido, la movilidad yaccesibilidad en las ciudades, adems de ser cuestiones que afectan a la vida cotidiana de losciudadanos, tienen relacin directa con la produccin de gases de efecto invernadero.

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2. Los principales retos de las ciudades espaolas

2.1 La planificacin urbana: hacia un urbanismo menos insostenible

Las zonas urbanas desempean un importante papel en el cumplimiento de los objetivosde la Estrategia de la Unin Europea para un desarrollo sostenible (Comisin Europea,2001). En estas zonas es donde el encuentro de las dimensiones ambientales, econmicasy sociales es ms palpable. En las ciudades se concentran muchos problemas medioambien-tales, pero tambin son el motor econmico y el centro de operaciones de los negocios y lainversin. Cuatro de cada cinco europeos viven en ciudades y su calidad de vida dependedirectamente del estado del entorno urbano. De este modo comienza la Comunicacin dela Comisin al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una Estrategia Temtica para elMedio Ambiente Urbano (Comisin Europea, 2005), documento que ha venido a confir-mar el inters institucional en el entorno urbano y su desarrollo, aportando una base dereferencia para las iniciativas que persiguen alcanzar una nueva actitud hacia los problemasterritoriales y su regulacin a travs de la planificacin urbanstica.

A) Principios de la planificacin urbana y territorial

Si tuviramos que enunciar un principio general constitutivo para la planificacin urbana yterritorial, ste sera sin duda su necesario carcter integral y holstico, que no se contentacon una comprensin sectorial o parcial de su objeto. Dado que el todo que constituye suobjeto de trabajo se comporta de forma distinta a la suma de sus partes, es preciso aspirar,en la medida de lo posible, a una comprensin y una respuesta globales.

As, a la integracin de los niveles de cambio y conflicto territorial econmico, social y am-biental, con frecuencia definidos como las tres patas del desarrollo sostenible, habra queaadir la integracin de las escalas de anlisis e intervencin regin, ciudad, barrio, la in-tegracin de los modos de respuesta y actuacin legislacin, planes, proyectos concretos,la integracin de los criterios y objetivos perseguidos funcional/eficiencia, confort/bienes-tar, cultural/identitario, etc.1. La interaccin de estas dimensiones produce, en fin, una lgi-

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1 Desgraciadamente, como veremos ms adelante, en nuestro pas predomina una concepcin corta y miopede la planificacin urbana y territorial, que subordina todas sus dimensiones a la primaca de los aspectoseconmicos y, dentro de ellos, procede de forma simplista e irresponsable reduciendo los instrumentos deplanificacin a meros mecanismos de incorporacin del suelo a la dinmica del sector inmobiliario.

ca de acotacin recproca que configura la planificacin como prctica de limitacin secto-rial que hace posible el equilibrio global (Grfico 1).

Por supuesto, a esta coordinacin externa de las dimensiones con las que la planificacinurbana y territorial se ve relacionada, hay que aadir una coordinacin interna de las herra-mientas y procesos que le son propios, los instrumentos especficamente disciplinares. Sinnimo de confeccionar una relacin exhaustiva, nos referimos a:

La eleccin de un modelo territorial y una estructura urbana determinados y su articula-cin recproca.

La ordenacin de las actividades y usos del suelo, y el establecimiento de sus condicionese intensidades.

La regulacin de los modos de movilidad.

La definicin de los criterios de diseo de la edificacin y el espacio pblico.

El reparto de plusvalas y el desarrollo de la funcin social de la propiedad.

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Grfico 1. Principio general constitutivo para la planificacin urbana y territorial

Escalas de anlisis e intervencin:

regin, ciudad, barrio

Planificacin territorialy urbana integral

Niveles de cambioy conflicto territorial:

econmico, social, ambiental

Criterios y objetivos: eficiencia, confort, identidad

Modos de respuestay actuacin:

legislacin, planes, proyectos

La coordinacin de los procesos participativos y la incorporacin de sus resultados a latoma de decisiones.

La organizacin institucional y la programacin para la gestin posterior de las iniciati-vas planificadas.

La coordinacin y desarrollo de estas herramientas, segn la lgica de lmites descritaanteriormente, eleva la planificacin urbana y territorial tradicional a las claves requeridaspor el paradigma del desarrollo sostenible que, en pocas palabras, supone fijar un techo alas dinmicas ambientales, econmicas y sociales, por encima del cual no es posible garan-tizar el equilibrio global a medio y largo plazo.

Por ltimo, aunque se encuentra ya contenido en ellos, es preciso aadir a los criterios se-alados hasta el momento el principio de prevencin, que los recorre transversalmente yque debe sustituir, o como mnimo acompaar, al omnipresente principio de proposicin.Como veremos ms adelante, esta nueva postura en la planificacin, que procede conocien-do la posibilidad de lesiones irreversibles y es consciente de la limitacin de los recursosconsumidos por el proceso urbanizador, se est integrando poco a poco al cuerpo normativoa nivel europeo, aunque su implantacin en Espaa est lejos de ser satisfactoria.

B) Dimensiones territoriales de la sostenibilidad

A continuacin acotaremos el principio de desarrollo sostenible en su dimensin especfi-camente territorial, extrayendo aquellos aspectos sobre los que la planificacin tiene unacompetencia directa.

Comenzaremos por la dimensin ambiental de la sostenibilidad, recorriendo desde sus fac-tores ms integrados en la prctica y la legislacin actuales a los menos atendidos. En pri-mer lugar, debemos referirnos a las tareas de proteccin de espacios naturales singulares ode especial inters, un cometido bsico que, en todo caso, debera ampliarse a la creacinde una red estructural de espacios naturales en la que aqullos queden englobados y conec-tados entre s para asegurar una mejor salvaguarda y el reforzamiento de sus potencialesecolgicos (por ejemplo, profundizando y ampliando las indicaciones europeas para la RedNatura). Adems, la planificacin debera ampliar el horizonte de la valoracin de enclavesno urbanos para incluir todos aquellos espacios rsticos que, sin conservar su estado virgen,representan una oportunidad social por ser soporte de actividades tradicionales en peligrode extincin que preservan el suelo natural, tanto de la urbanizacin como de la desertiza-cin, mantenindolo sin coste para la Administracin pblica.

En segundo lugar, la planificacin debe incorporar a sus criterios el del desarrollo compa-tible con una gestin racional y prudente de los recursos, especialmente en lo que toca alagua, la energa y el suelo. La escasez de reservas hdricas para el consumo humano y suuso agropecuario e industrial en determinadas reas del territorio espaol son de sobra

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conocidos, al igual que el conflicto climtico derivado del consumo de combustibles fsi-les, ya comentado en el captulo dedicado a las polticas locales frente al cambio climtico.El desarrollo de nuevas reas urbanas requiere un considerable consumo de energa y agua,tanto durante su construccin como en su vida til posterior, por lo que es preciso conside-rar su impacto sobre estos recursos e incorporar medidas que lo reduzcan, como las propor-cionadas por la arquitectura y el urbanismo bioclimticos, para el caso de la energa, o lossistemas centralizados de ahorro, depuracin y reutilizacin, para el agua. Por otra parte, elsuelo, como indican las directrices y normativa de la Unin Europea, debe comenzar a serconsiderado un recurso vulnerable, cuyo consumo tiene repercusiones irreversibles sobremltiples dimensiones del medio ambiente. De ah que la frugalidad deba ser la tnica a lahora de incorporar nuevas remesas de suelo al proceso de urbanizacin.

Por ltimo, la planificacin debe incorporar la atencin y mejora de la calidad ambientalen el medio ms inmediato y cotidiano de los ciudadanos, el propiamente urbano. Las zonasverdes incorporadas al espacio urbano no slo proporcionan reas de descanso y esparci-miento, sino que constituyen, si son diseadas adecuadamente, reservas de biodiversidad enel interior de la ciudad, y puntos de purificacin natural del aire y las aguas, reduciendo,adems, la impermeabilidad de la urbanizacin y, por tanto, la afeccin a los niveles freti-cos. Ms all de la dimensin verde de la urbanizacin, la mejora de la calidad ambientalse logra tambin mediante decisiones que, directa o indirectamente (mediante ordenanzasespecficas o a travs de la ordenacin de la edificacin y sus usos), reduzcan la contami-nacin acstica, atmosfrica, lumnica y radioelctrica. La consecucin de un medio am-biente urbano adecuado, en fin, implica tambin incluir en su definicin, en lo relativo a ladiversidad y configuracin de las actividades y usos permitidos, la aplicacin de criteriosecolgicos. En este sentido, el objetivo ha de ser la creacin de una complejidad suficientepara reproducir la vitalidad que encontramos en la ciudad tradicional. Para ello, hay queevitar la creacin de desarrollos monofuncionales de cualquier tipo residenciales (sobretodo en tipologa unifamiliar), terciarios (tanto comerciales como de oficinas), dotaciona-les, etc. optando siempre por la mezcla de actividades.

Al tratar la dimensin econmica de la planificacin en relacin con el desarrollo sosteni-ble, debemos volver a sealar el carcter dialctico de la interaccin entre economa y pla-nificacin territorial. Si bien es cierto que sta ha surgido histricamente para producir uncontexto espacial acorde a las necesidades del desarrollo econmico, no lo es menos que, enaras de tal objetivo, a menudo ha desempeado un papel restrictivo para suprimir o corregirlos procesos que ponan en peligro el equilibrio del sistema. Este dualismo incentivacin/res-triccin puede ser perfectamente reivindicado desde la ptica actual de la sostenibilidad.

La bsqueda de este equilibrio puede lograrse a travs de la planificacin urbana y terri-torial mediante las herramientas de la clasificacin, la calificacin y las ordenanzas, quedefinen las actividades que se deben desarrollar en cada suelo. La diversificacin de las ac-tividades, incorporando todos los sectores (primario, secundario, terciario y construccin),permite mantener una economa saludable, con la flexibilidad suficiente para hacer frente

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a las fluctuaciones cclicas del mercado y salvaguardando la vitalidad del sistema local apesar de posibles cadas en la demanda de un sector aislado. En este sentido, la especializa-cin de la planificacin en la puesta en valor de suelos para la construccin resulta la ant-tesis del principio de diversidad sectorial, como veremos ms adelante, por generar una ac-tivacin perversa de las relaciones intersectoriales.

Del mismo modo, y como corolario del principio de diversificacin de las actividades, hayque hablar de la necesaria diversificacin e integracin de las escalas de actividad, refi-rindonos con ello a la toma de decisiones para la inclusin y proteccin de los agentes eco-nmicos pequeos y medianos y su interaccin con los grandes operadores. La planificacinterritorial posee instrumentos para incorporar o expulsar a estos agentes de la economa local:pensemos, por ejemplo, en las consecuencias para los pequeos comerciantes que puedenderivarse de la implantacin de grandes centros comerciales sin medidas de proteccin de losprimeros. En este aspecto, optar por el equilibrio es, de nuevo, la mejor estrategia; los grandesagentes econmicos pueden aportar importantes beneficios, propios de las economas deescala, pero, dado su tamao, son incapaces de responder de manera flexible y rpida a loscambios de escenario econmico, lo que s pueden realizar los agentes medianos y pequeos.

Por ltimo, es preciso sealar la necesidad urgente de incorporar una evaluacin real de lacapacidad financiera a largo plazo de las administraciones locales. Durante los ltimosaos, los ayuntamientos se han sumado a la dinmica expansiva de la urbanizacin, debido,en parte, a los extraordinarios ingresos derivados de la concesin de licencias y la obtencinde beneficios patrimoniales por cesiones de aprovechamiento. Sin embargo, este pan parahoy se convertir en hambre para maana cuando la ralentizacin del ciclo inmobiliariodetenga esta forma de financiacin de las haciendas locales y stas se vean obligadas amantener a largo plazo una enorme cantidad de servicios, zonas verdes, viales, equipamien-tos, etc., derivados de la cesin de los suelos urbanizables desarrollados en los ltimos aos.

Trataremos, en tercer lugar, la dimensin social de la sostenibilidad, aspecto que, como he-mos sealado anteriormente, se encuentra en los orgenes del conflicto urbano que propiciala aparicin de herramientas para su regulacin. Desde entonces, una de las tareas de la pla-nificacin urbana ha sido gestionar la divisin social del espacio urbano, con el argumentode que una separacin efectiva de las clases sociales eliminara el conflicto entre ellas y pro-ducira una paz urbana duradera. Para la consecucin de este fin se han ideado diversasvas, habitualmente materializadas a travs de las polticas pblicas de vivienda y la zoni-ficacin, en el caso europeo, y mediante una combinacin de stas con la eleccin del mo-delo territorial, en el caso estadounidense.

Sin embargo, a la luz de la supervivencia de la problemtica social en las ciudades, eventual-mente visible en los reiterados episodios de revuelta que a lo largo del ltimo siglo y mediohan poblado el espacio urbano de las comunas histricas a las banlieues parisinas, peropresente de forma permanente como demuestran la historia de la asistencia social o losarchivos policiales, parece evidente que, lejos de suprimir el conflicto social, lo nico que

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se ha conseguido es zonificarlo, localizarlo y esconderlo. De hecho, una de las sociedadescon mayor segregacin espacial del planeta, los Estados Unidos, en la que el gueto se ha ele-vado a una condicin mtica de jungla infranqueable y la divisin social del espacio se haproyectado a escala territorial con una distribucin suburbana de clases, destaca como se-de recurrente de enfrentamientos y revueltas. Por tanto, parece adecuado incorporar a la pla-nificacin urbana el principio de cohesin social frente al de exclusin o segregacin, comova para la consecucin del equilibrio en este aspecto. Del mismo modo en que, hasta ahora,las polticas pblicas de vivienda o la eleccin del modelo territorial han servido habitual-mente para separar a los ciudadanos en funcin de su nivel de renta, nacionalidad, edad, etc.,en adelante deberamos apostar por el objetivo de la hibridacin y la diversidad.

En segundo lugar, la dimensin social de la sostenibilidad debe promover la incorporacinactiva del ciudadano a su entorno vital para satisfacer su necesidad de identificacin, tantocolectiva como individual. A nivel colectivo, esto puede lograrse aprovechando las oportu-nidades que el diseo del espacio pblico ofrece para incentivar las relaciones comunitariasy rechazando aquellos modelos de ciudad o espacio urbano que han demostrado una ten-dencia a generar aislamiento. Adems, el planificador debera apostar por los modelosculturales de ciudad autctonos, ms familiares a los ciudadanos, como en nuestro caso lamuchas veces mencionada ciudad mediterrnea.

A nivel individual, la identificacin debe buscarse mediante la participacin directa del ciu-dadano. En este sentido, la participacin ciudadana debe ampliar su horizonte actual, en elque las leyes designan un papel pasivo para el individuo, incidiendo en dimensiones que real-mente aseguren su papel activo en la construccin directa de la ciudad. Adems, y por lti-mo, dicha participacin debera incentivarse ms all del simple proceso urbanizador, exten-dindose a la vida posterior de los espacios urbanos (Hernndez Aja, 2003). En el Grfico 2se sintetizan las dimensiones territoriales de la sostenibilidad hasta ahora tratadas.

C) Prevencin y austeridad: territorios equilibrados, ciudad compacta

El paradigma hacia el que nos conduce una planificacin que haya internalizado en su lgi-ca las mencionadas dimensiones territoriales de la sostenibilidad es, para expresarlo breve-mente, el de la austeridad. Ya en los aos setenta, antes de que lo sostenible se hubieseextendido a todos los niveles de discurso, el urbanista italiano Giuseppe Campos Venutipropuso, en su Urbanistica e austerit (Campos Venuti, 1981), un patrn evolutivo que,sintetizando eficiencia productiva y consuntiva, equidad social y equilibrio territorial, per-mitiera superar los conflictos generados por la crisis energtica global de aquella poca sinnecesidad de plegarse al emergente modelo neoliberal de desarrollo desigual, asimetraterritorial y despilfarro de recursos.

La cercana de aquella propuesta a los principios actuales de sostenibilidad no ha pasadodesapercibida a los que hoy reivindican un compromiso real de la planificacin urbana yterritorial con sta vase, por ejemplo, Roch (2004). Los modelos austeros a los que se

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refera Campos se corresponden con nuestros conceptos actuales de ciudad compacta o deterritorios equilibrados: en ellos, el principio de prevencin mencionado anteriormente se hainternalizado y ha perdido su carcter defensivo, convirtindose en una actitud positiva que,consciente de la finitud de los recursos, proyecta la evolucin de la sociedad, priorizando laseconomas de eficiencia sobre las economas de escala, lo intensivo sobre lo extensivo; eldespliegue de este nuevo plan se realiza, por otra parte, segn un patrn igualitario, en el queel equilibrio social se entiende como manifestacin del territorial y oportunidad para lalegitimacin colectiva. Austeridad, prevencin, equilibrio... en resumen, se trata de sntesisplausibles de la necesaria respuesta integral y holstica a las demandas que el paradigma dela sostenibilidad impone a la planificacin territorial.

D) La situacin actual en el territorio y las ciudades espaolas.El sistema de planeamiento espaol y sus defectos estructurales

La materializacin del ideal delineado hasta ahora, desgraciadamente, queda an muy le-jana si consideramos el estado actual de la prctica de la planificacin territorial y urbana

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Grfico 2. Dimensiones territoriales de la sostenibilidad

Gestin racionaly prudente

de los recursos

Proteccin de espacios naturales

o de especial inters

Calidad ambientaldel medio urbano

Principio decohesin social

Modelos culturales deciudad autctonos

Participacin directay activa del ciudadano

Evaluacin de lacapacidad financiera

a largo plazo

Diversificacin de lasescalas de actividad

Diversificacin delas actividades

Dimensinambiental

Dimensineconmica

Dimensinsocial

Sostenibilidadterritorial

en nuestro pas. El problema dista de ser especficamente disciplinar. Aunque buena partede los urbanistas simplemente ignora o rechaza los principios mencionados, stos son cadavez ms familiares a un sector de profesionales. Sin embargo, con frecuencia stos se en-frentan sin xito a las inercias, tanto legales como sociales, de nuestro sistema de planea-miento; un compendio normativo en el que pesan menos las necesidades del presente y loscompromisos con el futuro que la herencia de un pasado completamente ajeno a los nuevosprincipios de la planificacin sostenible.

Son los defectos estructurales de este sistema los responsables de que durante los ltimosaos no hayan desaparecido, sino ms bien al contrario, los conflictos generados por eldesarrollo territorial, a pesar del protagonismo de la propaganda del desarrollo sostenible yla lenta pero ininterrumpida implantacin de normativa reguladora en materia medioam-biental. Estos defectos estructurales son, al menos, dos:

La consideracin del proceso urbanizador como un fenmeno fundamentalmentelucrativo.

El modelo de financiacin relacionado con dicho proceso, al que se han acostumbradolos municipios en ausencia de asignaciones acordes con las necesidades reales de la po-ltica local.

Para comprender el primer punto, la monetarizacin del proceso urbanizador y su subordi-nacin a los intereses privados, debemos remontarnos a la primera ley integral de regula-cin del desarrollo territorial, un texto aprobado en 1956.

El segundo defecto estructural que cabe achacar a nuestro sistema de planeamiento es elconflictivo modo de financiacin de las haciendas locales, que, para decirlo brevemente,ha empujado a los ayuntamientos a la participacin en el reparto de los beneficiosgenerados por la urbanizacin como un agente privado ms, bien por sus asignaciones enlos aprovechamientos edificables, bien por su papel como propietario de patrimoniopblico de suelo, o bien en su funcin de recaudador de impuestos a las actividades de laconstruccin.

En cualquiera de estos papeles, las agencias locales han concurrido al proceso de planifica-cin territorial como mximos interesados en modelos de crecimiento sobredimensionadosconsumos de suelo elevados, enorme generacin de aprovechamientos, indiferencia haciaotros aspectos de la planificacin por su escaso poder lucrativo, etc., con el consiguientemenoscabo de los principios de prevencin y austeridad que comentbamos en el punto an-terior. En definitiva, la ausencia de una apuesta fuerte por la capacidad institucional de mate-rializar y financiar la supuesta iniciativa pblica en la urbanizacin, unida a la especializa-cin del desarrollo urbanstico-inmobiliario como campo de acumulacin de capital, haimpedido la consecucin de un desarrollo territorial planificado de forma autnoma desdela Administracin con criterios de eficiencia para el inters colectivo.

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2.2 Movilidad sostenible y calidad de vida

A) La movilidad en las ciudades, una necesidad o un fin

La implantacin de la movilidad motorizada, a lo largo del siglo XX, ha modificado lascostumbres y ha cambiado radicalmente la forma y funcionamiento de las ciudades. En lasltimas dcadas, las ciudades espaolas se han esponjado y extendido, han consumido tantoespacio como en toda su historia anterior, pasando de ser estructuras compactas y eficientesa otras dispersas e insostenibles.

La fascinacin por la mquina y la libertad prometida han seducido a todos por igual: alsector privado, que ha sabido crear un enorme negocio en torno a la movilidad motorizada;a los polticos, que han puesto todas las facilidades para la implantacin del automvil enlas ciudades; y, por ltimo, y quiz lo ms grave, a los ciudadanos, que hemos permitidoque se nos robase el protagonismo en el espacio pblico para convertirnos en peatones ex-pulsados de nuestro paraso, la calle, que de ser un espacio complejo y pblico para elencuentro y la relacin social ha pasado, casi exclusivamente, a ser el espacio de la circula-cin y el aparcamiento.

As, el trfico y la movilidad motorizada se revelan como el ncleo duro de la crisis ecol-gica de la ciudad, de su actual condicin insostenible. En primer lugar, porque dado su es-tatus intocable, apenas se discute que su preponderancia es incompatible con los recursosdisponibles o con la habitabilidad de los lugares que les sirven de soporte; simplemente, seadmite con frecuencia que el trfico crece en nmero y velocidad, y que ello contribuye asatisfacer los deseos y necesidades de la poblacin. En segundo lugar, porque son la causaprincipal de los graves problemas que contribuyen al malestar urbano y que podramosagrupar de la siguiente forma:

Salud: enfermedades causadas por la contaminacin atmosfrica y el ruido del trfico,accidentalidad y aparicin de enfermedades vinculadas al sedentarismo, a la falta de ejer-cicio causada por unos patrones de movilidad apoyados en el uso indiscriminado de losvehculos motorizados.

Medio ambiente: los problemas globales del medio ambiente tienen una estrecha rela-cin con el modo de movilidad actual en las ciudades, que favorece el empleo de re-cursos no renovables (el petrleo y sus derivados) y las emisiones de gases invernadero,por lo que debemos tener en cuenta los lmites del planeta a la hora de pensar en la mo-vilidad urbana.

Economa: la movilidad motorizada est empezando a considerarse como econmicamenteineficaz, al exigir cada vez ms y ms recursos, sin que por ello se solucionen los proble-mas que comporta.

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Equidad: la dependencia creciente del automvil privado, y el consiguiente incrementode las distancias para alcanzar los bienes y servicios imprescindibles, est generando undesequilibrio social por el que grupos sensibles, como los nios o los ancianos, pierdensu autonoma y su capacidad de socializacin en el espacio pblico.

Urbanismo: destruccin de la calidad del espacio urbano y generacin de modelos urba-nsticos incapaces de dar respuesta a las necesidades sociales.

Los problemas del trfico, la movilidad y la accesibilidad descritos estn causados por ml-tiples factores, pero todos ellos estn vinculados a la manera de enfocar tres grandes pol-ticas urbanas:

La ordenacin del territorio y el urbanismo, orientados a la creacin de un modelo deciudad disperso, pensado para el uso intensivo del automvil, en el que los nuevos desarro-llos urbanos siguen sin integrar los empleos, los equipamientos y los servicios necesariospara generar actividad urbana local.

La creacin de nuevas infraestructuras de transporte, con la construccin de numerosasvas de alta capacidad que estimulan el uso de la movilidad motorizada y dan coberturaal mencionado modelo de ciudad dispersa.

La gestin de la movilidad y del espacio pblico, orientada a garantizar la circulacin yel aparcamiento del mximo nmero de coches posible, sin reparar en otras prioridadesambientales y sociales.

En definitiva, se puede considerar que el trfico y la movilidad motorizada representan unverdadero reto para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, para alcanzar la sosteni-bilidad ambiental y social de las ciudades.

B) La nueva cultura de la movilidad

La ciudad es, sobre todo, contacto, regulacin, intercambio y comunicacin. sta es la ba-se epistemolgica sobre la que se sostienen, despus, el resto de los componentes que aca-ban por constituirla. La estructura, la forma de producir la ciudad, el paisaje urbano, su mo-numentalidad, la movilidad, incluso el mercado... son aspectos secundarios o parciales enrelacin con aquello que es esencial de la ciudad, que es la interaccin entre los ciudadanosy sus actividades e instituciones (Rueda, 1997).

Todos se apuntan al carro de la sostenibilidad; los agentes sociales, polticos y econmicosemplean indiscriminadamente el concepto de la movilidad sostenible, por lo que parece ne-cesario posicionarse sobre su significado: a qu nos referimos cuando hablamos de movi-lidad sostenible?; pretenden lo mismo los grupos ecologistas y la industria del automvilcuando proponen avanzar hacia la movilidad sostenible?

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Lo cierto es que, muchas veces, el trmino acompaa medidas que empujan el modelo dedesplazamientos en direcciones opuestas. Para algunos, movilidad sostenible es mantenerlas tendencias vigentes, pero buscando tecnologas ms eficaces que limiten los impactosambientales generados por los vehculos; es decir, se trata de seguir incrementando el n-mero de vehculos a motor y los kilmetros que recorren, sobre todo en aquellos pases yciudades en los que la motorizacin y el uso del automvil no son tan elevados como enEspaa, perteneciente al grupo de los pases hipermotorizados.

Basta una sencilla regla de tres para darnos cuenta de que sera imposible asumir el coste, entrminos de recursos energticos y materiales necesarios, que tendra la opcin de extendereste modelo de motorizacin a todo el planeta. No es posible que cada dos habitantes de esteplaneta dispongan de un automvil con el que realizar varios miles de kilmetros al ao.

La aplicacin del concepto de movilidad sostenible debe llevar aparejada un cambio derumbo en el modelo de desplazamientos vigente, de manera que cambie el papel de cadamedio de transporte y se modifique la sobrevaloracin de la movilidad que existe en la cul-tura dominante, pues la movilidad de personas y mercancas, el transporte, no suele ser unfin en s mismo, sino un medio para satisfacer necesidades.

C) La necesidad de un cambio. Movilidad y accesibilidad sostenibles

La solucin a la pregunta cmo resolver los problemas ambientales y sociales que generanel trfico y la movilidad motorizada en las ciudades? se puede abordar a travs de dos plan-teamientos muy diferentes.

El primero se corresponde con la intencin de paliar los inconvenientes del trfico a travsde la sustitucin de unos medios de transporte motorizados por otros de mayor eficaciaambiental y social; en particular, la potenciacin del transporte colectivo como alternativaal automvil privado.

El segundo planteamiento supone reducir las consecuencias ambientales y sociales del tr-fico mediante la disminucin de la movilidad motorizada, tanto en lo que se refiere al n-mero como a la longitud de los desplazamientos. Los cambios se orientan a facilitar lasconexiones peatonales y ciclistas o a la propia reduccin de la necesidad de los vehculosa motor.

Estas dos formas de enfrentarse a un mismo reto, de resolver los problemas que genera el tr-fico y la movilidad motorizada en las ciudades, se corresponden con la distincin terica en-tre los conceptos de movilidad y accesibilidad manejados en la planificacin del transporte.

En efecto, la movilidad es un concepto vinculado a las personas o mercancas que deseandesplazarse o que se desplazan. Se utiliza indistintamente para expresar la facilidad de des-plazamiento o como medida de los propios desplazamientos realizados (pasajeros/km,

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toneladas/km), mientras que la accesibilidad es un concepto vinculado a los lugares, a laposibilidad de obtencin del bien, del servicio o del contacto buscado desde un determina-do espacio y, por extensin, se utiliza el trmino para indicar la facilidad de acceso de clien-tes y suministros a un determinado lugar.

As, las vas para lograr la sostenibilidad sern diferentes dependiendo de si el objetivo esfacilitar la movilidad, para lo cual habr que promocionar los medios de transporte que fa-ciliten los desplazamientos con un menor impacto ambiental y social, o si, por el contrario,el objetivo es facilitar la accesibilidad, para lo cual habr que dirigir el esfuerzo hacia la re-duccin de las necesidades de desplazamiento motorizado y del aprovechamiento mximode la capacidad autnoma de trasladarse andando o en bicicleta que tiene el ser humano.

Habiendo mencionado que el trfico y el transporte forman parte del ncleo duro de la cri-sis ecolgica, se puede entender que en las primeras etapas del camino hacia la sostenibili-dad sean imprescindibles, en dosis equilibradas, esfuerzos dirigidos hacia los dos objetivos:la creacin de alternativas de menor dao ambiental en el marco de la movilidad existente,y la mejora o incremento de la accesibilidad sin el concurso del motor.

Lo importante, en todo caso, es establecer los cimientos de un cambio de orientacin mshondo: la preparacin de las siguientes etapas del camino a la sostenibilidad, en las cualeshabr que poner el acento ms en la accesibilidad y en su significado, y menos en la mejorade la eficacia ambiental de la movilidad existente.

D) La despeatonalizacin de las ciudades espaolas

Durante las ltimas dcadas, las ciudades espaolas han visto cmo el peso del peatn enla movilidad urbana se ha reducido, en un proceso de despeatonalizacin preocupanteque an hoy persiste. Sin embargo, y para sorpresa de algunos, la marcha a pie significa to-dava mucho para el sistema de transporte y, sobre todo, es la esencia de lo urbano comoespacio de convivencia y comunicacin.

A pesar del intenso proceso de motorizacin ocurrido en las ltimas dcadas y de los obs-tculos puestos a la marcha a pie, en la actualidad ms de una tercera parte de los despla-zamientos en las grandes reas metropolitanas espaolas se realiza andando (alrededor del60% si valoramos los desplazamientos de menos de 10 minutos)2 (Tabla 2).

Si, adems, se tiene en cuenta que tambin se realizan andando los trayectos de acceso a losaparcamientos y paradas de los vehculos motorizados, la preocupacin por este modo dedesplazamiento deja de ser una actitud testimonial para convertirse en un pilar bsico de larecuperacin de la ciudad.

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2 Se puede encontrar un anlisis ms desarrollado al respecto en Sanz (2004).

Sin embargo, vemos cmo las condiciones y oportunidades que actualmente ofrecen lasciudades espaolas para resolver las necesidades de desplazamiento mediante la marcha apie, la bicicleta y el transporte colectivo estn siendo reducidas, da a da, debido a la con-tinua ampliacin de las distancias que recorrer, de la masiva difusin de la propiedad y porel uso y el abuso de automviles (Grficos 3 y 4)3. La implantacin de actividades comer-ciales, recreativas, industriales y de servicios en las periferias urbanas, vinculadas a la crea-cin de infraestructuras viarias y aparcamiento, junto con el crecimiento residencial subur-bano, forman el caldo de cultivo para que la dependencia respecto al automvil alcancegrados inditos. Es, precisamente, la dependencia respecto del automvil el conceptoclave para entender este proceso de despeatonalizacin: dependencia significa obligato-riedad, exclusin de alternativas distintas al coche para resolver las necesidades de mo-vilidad de los diferentes grupos sociales.

Hay que advertir que este proceso de reduccin del papel del peatn en el sistema de trans-portes urbano presenta una fuerte inercia, pues las polticas urbansticas y de transporte vi-gentes generan un menor atractivo para caminar, de manera que es previsible que, sin uncambio sustancial de rumbo, el predominio de los viajes motorizados y, en particular, delautomvil, siga incrementndose.

E) Objetivos, principios y estrategias

Como hemos visto, el problema de la movilidad en la ciudad es un problema complejo, queatiende a numerosas circunstancias y tiene implicaciones en sectores muy diversos. Porello, es indispensable abordar su solucin desde una ptica global que ataque el problemasimultneamente desde distintos frentes, entendiendo que la movilidad y la accesibilidadsostenibles ya no son slo cuestin de redimensionar las infraestructuras.

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3 Datos de Sanz (2004).

Tabla 2. Desplazamientos segn el modo principal de transporte en un dalaborable medio en Espaa. Datos 2002

A pie durante ms de 10 Automvil Transporte Otrosminutos o en bicicleta colectivo

Porcentaje sobre el papel 61,7 28,6 7,4 2,3

Fuente: Sanz, A. (2004), a partir de los datos de Movilia 2000. Encuesta de Movilidad de las personas residentes en Espaa. D.G. de Programacin Econmica. Ministerio de Fomento.

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Fuente: Sanz, A. (2004)

Grfico 3. Evolucin del peso del peatn en el reparto modal de algunas ciudades espaolas

0

65

4035

45

5550

60

105

15

2520

30

1981 1982 1988 1989 1990 1995 1996 2000 20021998

Madrid* San Sebastin Gijn Palma de Mallorca Vitoria Sevilla* Pamplona* Los datos se refieren al rea metropolitana en su conjunto.

Fuente: Sanz, A. (2004)

Grfico 4. Evolucin del peso del automvil en el reparto modal de algunasciudades espaolas

0

55

4035

4550

105

15

2520

30

1981 1982 1988 1989 1990 1995 1996 2000 20021998

Madrid* San Sebastin Gijn Palma de Mallorca Vitoria Sevilla* Pamplona* Los datos se refieren al rea metropolitana en su conjunto.

Ser, pues, necesario aplicar conjuntos de polticas coordinadas que se desarrollen dentrode un mismo marco de accin. Este marco de accin quedar definido por una serie de ob-jetivos y principios irrenunciables que dotarn de coherencia y dirigirn hacia un destinocomn las diferentes polticas aplicadas. Las polticas que se propongan deben responder aun planteamiento:

Global, en los modos y en las escalas.

Transversal, en las competencias (Grfico 5).

En correspondencia con los problemas del trfico y la movilidad sealadas, los objetivosdeberan ser:

Una ciudad saludable, con menos ruido y contaminacin atmosfrica, que estimule loscomportamientos saludables de los ciudadanos.

Una ciudad cmoda, que permita la vida autnoma de todas las personas y una accesibi-lidad universal, y los modos menos agresivos para el medio ambiente.

Una ciudad prxima, en donde los barrios dispongan de los servicios necesarios en la vi-da diaria, reduciendo el nmero de desplazamientos forzados a lugares alejados.

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Grfico 5. Transversalidad en el planteamiento de las polticas

Polticas estatales

Polticas autonmicas

Polticas municipales

TRANSVERSALIDAD

Una ciudad habitable, donde los espacios pblicos de convivencia, como las calles o lasplazas, no estn dominados por los vehculos.

Una ciudad eco-activa, involucrada y respetuosa con los problemas ambientales globales,como la reduccin de la capa de ozono, la prdida de biodiversidad o el efecto invernadero.

Una ciudad segura, con una menor siniestralidad y peligrosidad de las calles.

Una ciudad prspera, en la que la movilidad no sea un inconveniente para la actividad eco-nmica.

Una ciudad participativa, en donde las decisiones conlleven un proceso de informaciny consulta a la ciudadana.

En la consecucin de estos objetivos se debe respetar el cumplimiento de los siguientes prin-cipios de actuacin, ya que sern los que garanticen que caminamos en la direccin de la sos-tenibilidad y de la mejora de la calidad de vida en las ciudades:

Lmites ambientales y sociales del trfico. A partir de ciertos umbrales no es posible com-patibilizar el trfico y la calidad de vida. En las grandes ciudades, dichos umbrales han si-do superados con creces en la mayor parte de los barrios y, por tanto, hace falta reducir eltrfico en general y, muy en especial, en ciertas reas y ejes.

Universalidad de las soluciones. Las propuestas de movilidad deben estar pensadas para to-dos, con independencia de la edad, el sexo y la condicin fsica o psquica de los ciudadanos.

Participacin. Las actuaciones en el campo de la movilidad deben contar con el mayorconsenso posible, lo que exige establecer procesos de participacin en la toma de las de-cisiones, a la escala que corresponda en cada caso.

En ese marco, las intervenciones han de verificar una nueva ordenacin de las prioridadesen las polticas y en sus enfoques:

Nueva jerarqua en el uso del espacio pblico. Habitar es lo primero y despus es circular.Hace falta adecuar el trfico y el transporte a la habitabilidad de los barrios y la ciudad,y no a la inversa, estableciendo densidades y velocidades de la circulacin coherentes condicha habitabilidad.

Nueva jerarqua en los medios de transporte. En la consideracin de la movilidad, pri-mero se debe situar al peatn, luego a los medios ms benignos desde el punto de vistasocial y ambiental, como la bicicleta y el transporte colectivo, y, por ltimo, al automvilprivado.

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Nueva jerarqua de las polticas de movilidad y accesibilidad. La primera opcin a ma-nejar es facilitar la proximidad a los servicios y equipamientos urbanos; la segunda esgestionar las infraestructuras existentes de manera ms eficiente, por ejemplo, ofrecien-do ms espacio al transporte colectivo; y la tercera es crear nuevas infraestructuras detransporte colectivo.

Establecemos una serie de estrategias complementarias, derivadas de la distincin concep-tual realizada entre movilidad y accesibilidad, y diferenciadas por el grado de efectividadque tienen para conseguir los propsitos de sostenibilidad del medio urbano y de mejora decalidad de vida de los ciudadanos. Como hemos dicho, estas estrategias son complementa-rias y, por lo tanto, se podrn aplicar conjuntamente.

Estrategia paliativa: afecta a la movilidad. Tiene como objetivo la reduccin del impactoambiental y social de la movilidad motorizada existente, es decir, la bsqueda de la me-jora en la eficacia ambiental y social de los desplazamientos motorizados que se realizanen las ciudades.

Estrategia curativa: afecta a la accesibilidad. Tiene como objetivo la reduccin de la de-manda de desplazamientos motorizados a travs de tres vas de actuacin:

Creacin de proximidad.

Promocin de la accesibilidad peatonal y ciclista.

Moderacin del trfico motorizado mediante la reduccin del nmero de vehculos yde su velocidad.

Estrategia regenerativa: afecta al modelo. Tiene como objetivo, poniendo en crisis el mo-delo actual, revisar el conjunto de reglas, hbitos y creencias, de manera que se creen lasbases para una nueva cultura de la movilidad y, por extensin, de la ciudad.

2.3 Polticas locales ante el cambio climtico

A) Cambio climtico: problema o moda?

Los cientficos cerraban el debate sobre la existencia del cambio climtico en el mes defebrero de 2007, sentenciando la evidencia del aumento trmico en nuestro planeta y laresponsabilidad del hombre en estos hechos con la aparicin del Cuarto Informe del Pa-nel Intergubernamental del Cambio Climtico.

Uno de los mayores problemas al que se enfrenta el cambio climtico es haberse trans-formado en un clich antes de ser comprendido, convirtindose en una marca sin dueo

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que todos utilizan a su favor para rentabilizar ciertos productos, confundiendo a la so-ciedad que, de estar correctamente informada, posiblemente no dudara en actuar. Elconjunto de condicionantes, de carcter complejo, que configuran el cambio climtico(tales como la elevada complejidad de los problemas bajo anlisis o la propia inercia delas emisiones de gases de efecto invernadero) hace necesario el diseo y ejecucin depolticas pblicas que enfrenten los desafos que el fenmeno representa. A su vez,tambin requiere una activa y consciente participacin de toda la sociedad, para evitarconductas que tiendan a entorpecer la ejecucin de las soluciones propuestas o que sim-plemente las neutralicen.

El Tercer Informe del Panel Intergubernamental del Cambio Climtico apunta dos rdenesde cambios probables en el clima futuro: por un lado, una serie de cambios lentos, como elaumento de las temperaturas entre 1 C y 6 C4, la elevacin del nivel de mar entre 10 y 90cm, as como un mayor nmero de inundaciones costeras y cambios en los regmenes deprecipitaciones, y, por otro lado, el aumento en frecuencia, duracin e intensidad de los de-nominados eventos climticos extremos, como los periodos de sequa prolongada en algunasregiones o el incremento de la frecuencia y severidad de las olas de calor, ms acentuado enlas zonas urbanas por el fenmeno de la burbuja de calor.

Todos estos cambios afectarn, de manera directa o indirecta, a los sistemas naturales y alos sistemas socioeconmicos de distintas formas. Entre las consecuencias ms importantesencontramos el aumento del riesgo de incendios de bosques; las prdidas potenciales de ti-pos especficos de ecosistemas, en reas de montaa, humedales y zonas costeras; las alte-raciones en la dinmica de produccin de alimentos; el aumento del riesgo de daos resul-tantes de inundaciones, deslizamiento de suelos y otros eventos climticos, o el aumento dela incidencia de enfermedades como el dengue o la malaria, con el consecuente incrementode la presin sobre los sistemas pblicos de salud.

De este modo, la sociedad se enfrentar a nuevos riesgos y presiones por los impactos delcambio climtico, que afectarn en mayor medida a las regiones ms pobres del planeta, yaque parten de una situacin sanitaria ms dbil y sus habitantes viven en zonas ms vul-nerables, desarrollan actividades ms relacionadas con el medio natural y cuentan con me-nos recursos para adaptarse a las nuevas situaciones.

B) La ciudad como Goliat

Las ciudades albergan, en estos momentos, cerca de la mitad de la poblacin mundial(Banco Mundial, 2002) y sus habitantes llegan a consumir cerca del 80% de los recursos

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4 Cabe destacar en este punto que, desde la ltima glaciacin, poca en la que el hielo cubra lamayor parte de Europa, hasta la actualidad, la temperatura media global tan slo ha ascendido en-tre 3 C y 5 C.

no renovables del planeta. Con estos datos sobre la mesa, resulta ineludible afirmar que enlas urbes ha de nacer el movimiento del cambio y que deben ser su motor.

En la actualidad, las ciudades y los pueblos no slo crecen en tamao y nmero, sino tam-bin en influencia. Con la descentralizacin poltica y fiscal que se est llevando a cabo entodas las regiones, las autoridades municipales tienen mayores atribuciones (aunque capaci-dad insuficiente) para encargarse de los servicios locales, que afectan a la vida cotidiana dela poblacin. Pero el movimiento no debe surgir nicamente porque en ellas viva ms gente,sino tambin porque la mayor parte de las actividades que se producen en las grandes me-trpolis daan el equilibrio de nuestra atmsfera.

A priori parece difcil entender que las ciudades puedan ser las principales perjudicadas porlos efectos del cambio climtico. Nuestra sociedad se basa en dos grandes pilares. Por un lado,encontramos nuestra capacidad para cultivar la suficiente comida como para sustentar a ungran nmero de personas que se ocupan de tareas distintas a la de cultivar y, por otro, nuestracapacidad para vivir en grupos lo suficientemente grandes para mantener importantes ins-tituciones. El xito de las ciudades se ha basado histricamente, ms que en su eficacia eco-nmica, en su capacidad de garantizar la libertad de los ciudadanos y su responsabilidadsocial. Pero, ante el cambio climtico, han de buscar nuevas aptitudes para su perdurabilidaden el tiempo.

En las ciudades, los problemas ecolgicos y los problemas sociales estn unidos. La ecolo-ga urbana nos exige pensar la ciudad, desde diversas perspectivas, como un ecosistemahumanizado. Para el correcto funcionamiento de una ciudad es necesaria la circulacin deflujos (alimentos, agua, energa, informacin...), y stos pueden verse seriamente afectadospor el cambio climtico, al no estar asegurado su suministro.

Realmente, las ciudades ante el cambio climtico actan ms como las plantas que comolos animales, pues estn inmviles y dependen de intrincadas redes para el abastecimientode agua, alimento y energa para seguir viviendo.

A la pregunta de si el cambio climtico puede amenazar los recursos que necesitan las ciu-dades para sobrevivir, parece haber una clara respuesta. Algunos historiadores cifran hastaen un tercio el total de civilizaciones, como la maya o la romana, que en el pasado desapa-recieron a causa del agotamiento de sus recursos. De igual manera, un brusco cambio cli-mtico podra ejercer una tensin en nuestra sociedad, pues alterara la localizacin de lasfuentes de agua o de la comida.

El agua sera el primero de los recursos afectados, dado que pesa y su precio es bajo, lo queequivale a baja rentabilidad al transportarla desde largas distancias. Casi todas las ciudadesobtienen sus abastecimientos hdricos de la regin donde se hallan, algo que, en zonas lobastante pequeas como para que incluso un cambio climtico suave se deje sentir, ser unimportante problema. Alimentos como el cereal, en cambio, son fciles de transportar y, a

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menudo, vienen de lejos, lo que significa que slo un trastorno realmente global causaraescasez en las ciudades del mundo.

El aumento de la temperatura implicara tambin una modificacin en la demanda de energa,ya que, al tener inviernos ms suaves, la demanda de energa para calefaccin disminuira,pero, con veranos ms calurosos, el uso de acondicionadores de aire y ventiladores seramayor, con lo que aumentara la necesidad de energa para refrigeracin. Estas variacionespodran ser compensadas con un uso eficiente y racional de energa, as como con unainfraestructura moderna con una participacin creciente de tecnologas que emitan menosgases de efecto invernadero. Pero, adems de los cambios sensibles para todas las regiones denuestro pas, sobre las ciudades se dejarn notar ms las olas de calor, aumentando el efectode burbuja urbana, que produce diferencias de temperatura de hasta cinco grados entre lasciudades y las zonas que las rodean.

A ello hay que aadir que, como pudimos comprobar en el verano de 2007, un nico tem-poral puede producir enormes daos. Especialmente las ciudades y municipios situados enzonas expuestas a catstrofes, la costa y la cercana de los ros, se convierten en la diana decatstrofes naturales.

C) El papel de las competencias municipales

Las polticas desarrolladas para hacer frente a este aumento de emisiones abarcan distintasescalas, por lo que encontramos iniciativas de mbito europeo, nacional y municipal.

Dentro del marco europeo, destacamos la aprobacin, en el ao 2002, del VI Programa deAccin en Materia de Medio Ambiente de la Unin Europea. En l se determinan lasprioridades y objetivos principales de la poltica medioambiental de la Comunidad hastajulio de 2012. El programa describe las medidas que debern adoptarse para contribuir a laaplicacin de la estrategia de la Unin Europea en materia de desarrollo sostenible.

Con el fin de superar la estrategia legislativa y crear un enfoque necesario, determina un totalde diez estrategias prioritarias y cuatro mbitos en los que se centran las prioridades que debeafrontar la Comunidad. El primero de ellos es el tema que tratamos. Dentro de la denomina-da Estrategia Temtica del Cambio Climtico, se aspira a estabilizar las concentraciones at-mosfricas de gases de efecto invernadero en un nivel que impida la interferencia antropo-gnica peligrosa en el sistema climtico y conseguir un aumento mximo en la temperaturadel planeta de 2 C con respecto a los niveles preindustriales y una concentracin de dixidode carbono inferior a 550 ppm. Como objetivos se fijan la entrada en vigor del Protocolo deKioto en 2002 y el cumplimiento de su compromiso de reducir las emisiones en un 8% du-rante el periodo 2008-2012 con respecto a 1990.

A tal fin, dicha estrategia temtica presenta un total de seis objetivos, cada uno de los cualesse desarrolla en distintas lneas estratgicas. Estos objetivos son:

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Objetivo 1. Compromisos climticos internacionales.

Objetivo 2. Reducir las emisiones en el sector energtico.

Objetivo 3. Reducir las emisiones en el sector de los transportes.

Objetivo 4. Reducir las emisiones en la produccin industrial.

Objetivo 5. Reducir las emisiones en otros sectores.

Objetivo 6. Usar otros instrumentos adecuados.

Con la firma del Protocolo de Kioto por parte de la Unin Europea, se obligaba a los Es-tados miembros a reducir un 8% sus emisiones entre 2008 y 2012, frente a las emisionesgeneradas en 1990. En este contexto, las condiciones para Espaa son la limitacin a un15% en el incremento de sus gases.

En el mbito internacional, destacamos tambin la cumbre denominada Grenelle Medioam-biental, en referencia a los acuerdos tras mayo de 1968, celebrada en Francia a finales deoctubre de 2007, en la cual participaron, entre otros, el presidente de la Comisin Europea,grupos ecologistas y representantes de la patronal y de los sindicatos.

Entre las medidas aprobadas en la cumbre subrayamos la apuesta por transportes alternati-vos al transporte por carretera, sobre todo el ferroviario y el fluvial. Tambin, se alcanz elcompromiso de no aumentar la capacidad viaria francesa, lo que en teora supone que nose construirn ms carreteras. Asimismo, los proyectos ya comprometidos sern reevalua-dos en funcin de su impacto ambiental y de las emisiones de CO2 que puedan generar. Enotros campos destacamos que los edificios pblicos construidos a partir de 2010, y losprivados a partir de 2012, no debern consumir ms de 50 kilowatios por metro cuadradoy ao; o la renovacin trmica de todos los edificios pblicos, as como el balance ener-gtico obligatorio en 2008.

Respecto a la evolucin de las emisiones totales en Espaa, cabe destacar que, segn losdatos reflejados en el ltimo inventario nacional disponible, en el ao 2005 se alcanzaronvalores muy superiores a los obtenidos en 1990 y por encima de los compromisos adquiri-dos por Espaa con la ratificacin del Protocolo de Kioto. Para frenar estas emisiones, elGobierno plantea una serie de medidas o planes de choque, entre los que se engloban elPlan de Accin de Ahorro y Eficiencia Energtica 2005-2007, el Plan de Energas Renova-bles 2005-2010, el Plan Estratgico de Infraestructuras y Transporte, el Cdigo Tcnico dela Edificacin, la Ley de Comercio de Derechos de Emisin y los Planes Nacionales deAsignacin. A ellos, y de forma ms reciente, se suma la elaboracin de la Estrategia Espa-ola de Cambio Climtico y Energa Limpia 2007-2012-2020, complementada con un Plande Medidas Urgentes aprobado en el Consejo de Ministros de 20 de julio de 2007. Como

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parte esencial de este Plan, destacamos la redaccin de un nuevo Plan de Accin de Ahorroy Eficiencia Energtica.

Pero, independientemente de la iniciativa sobre la que trabajemos, ya sea de escala supra-nacional o nacional, entendemos la dificultad de hacer llegar el mensaje a los ciudadanosy hacerles comprender la importancia de sus actos en un proceso como el calentamientoglobal, del que poco o nada le hablan sus dirigentes ms directos.

Y es en este punto donde han de incidir las polticas municipales. De hecho, as lo contem-pla la Estrategia Espaola de Cambio Climtico y Energa Limpia, donde 118 medidas, delas 198 contempladas para lograr el 40% del cumplimiento del objetivo de emisin de gasesde efecto invernadero enunciado en el Plan Nacional de Asignacin 2008-2012, han de serpuestas en marcha de manera conjunta por las autoridades locales y autonmicas.

Podemos hablar de tres grandes sectores de emisiones: el energtico, el industrial y el difu-so5. A pesar de las dificultades que presenta la medicin del sector difuso, se prev que ten-ga un crecimiento superior al de los otros sectores. A tenor de la importancia que adquiere,los gobiernos locales se conforman como una trascendental arma en la lucha contra el cam-bio climtico, ya que muchas de sus polticas pueden incidir directamente en la reduccinde las emisiones en dicho sector. De este modo, consideraremos a los gobiernos locales co-mo los principales administradores de las polticas relacionadas con dicho sector urbanis-mo, vivienda, trfico o gestin de residuos urbanos, el ms difcil de abordar desde laperspectiva de la reduccin de emisiones.

Para lograr los objetivos marcados desde las distintas polticas nacionales e internacionales,es imperioso actuar desde la pequea escala, de ah la relevancia de las competencias muni-cipales. Las herramientas estn disponibles, pero la labor de nuestros gobernantes es usarlas.

En cualquier caso, la capacidad municipal de actuacin est limitada por las atribucionesmunicipales. En el Estado espaol, dichas competencias vienen determinadas por la Ley7/1985, de 2 de abril, de Bases del Rgimen Local, donde, en su Captulo III, artculo 25,apartado 2, se establecen las competencias mnimas. Adems de las competencias citadas endicha ley, los municipios tienen la capacidad de imponer sus impuestos. La introduccin delos conceptos medioambientales en la fiscalidad municipal se basa en la aplicacin de boni-ficaciones potestativas. El Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que seaprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, establece un con-junto de bonificaciones potestativas. La introduccin de los conceptos medioambientales enla fiscalidad municipal est basada en la aplicacin de estas medidas.

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5 Sectores no incluidos en la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el rgimen del comercio dederechos de emisin de gases de efecto invernadero. Concretamente, son el sector de transporte; residen-cial, comercial e institucional; agrario; residuos y gases fluorados.

Entendiendo que el cambio debe surgir de las ciudades, es necesario que las nuevas polti-cas para hacer frente al cambio climtico emanen de los gobiernos municipales y, por tan-to, se rijan por las competencias otorgadas por las citadas reglamentaciones.

Est claro que si un ayuntamiento apuesta por hacer frente al problema del cambio climticono debera tener problemas para elaborar sus polticas, sean cuales sean sus competencias paradesarrollarlas. Pero, incluso a travs de una lectura estricta de las atribuciones municipales,apreciamos cmo en los consistorios estn ya las herramientas para hacer frente al problema.

El anlisis de las distintas competencias municipales y su intervencin en el VI Programa deAccin en Materia de Medio Ambiente de la Unin Europea6 muestra cmo todas las com-petencias municipales, salvo la de Seguridad, pueden reducir de algn modo las emisiones degases de efecto invernadero. Por otro lado, tan slo Administracin educativa incide en unoslo de los objetivos europeos. El resto de las competencias municipales (87%) pueden con-tribuir, al menos, en cuatro de los seis objetivos marcados por el programa europeo (Tabla 3).

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6 Crdoba Hernndez y Hernndez Aja (2008b).

Tabla 3. Importancia de las competencias municipales para lograr los objetivos de la Estrategia de Cambio Climtico del VI Programa de Accin Comunitaria en Materia de Medio Ambiente

Competencia Objetivos

1 2 3 4 5 6

Abastos y mataderos S S S SAdministracin educativa SAgua, alumbrado; limpieza, residuos y alcantarillado S S S S SAtencin primaria de la salud S S S SCementerios S S S S SHaciendas locales S S S S S SInstalaciones culturales y deportivas S S S S SOrdenacin del trfico S S S S S SOrdenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica S S S S S SPatrimonio histrico-artstico S S S SProteccin civil y prevencin de incendios S S S S SProteccin del medio ambiente S S S S S SSalubridad pblica S S S SSeguridad Servicios sociales S S S STransporte pblico S S S S S S

Fuente: Crdoba Hernndez y Hernndez Aja (2008b) a partir de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Rgimen Local y Unin Europea (2002)

VI Programa de Accin Comunitaria en materia de Medio Ambiente para el periodo 2002-2012.

La Tabla est dominada por dos grandes grupos; el primero incluye las competencias que dancobertura a cuatro de estos seis objetivos (31%) y el segundo a la totalidad (31%). Lascompetencias que inciden en todos los objetivos son: haciendas locales; ordenacin deltrfico; ordenacin, gestin, ejecucin y disciplina urbanstica; proteccin del medio ambien-te; y transporte pblico. El tercer grupo est formado por aquellas competencias que sirven acinco del total de los objetivos (25%).

2.4 El acceso a la vivienda

A) Principales dficits en el parque de viviendas en Espaa

El parque de viviendas en Espaa est sobredimensionado. Segn los ltimos datos disponi-bles en el Ministerio de la Vivienda, en 2006 existan 24 millones de viviendas, lo que supo-ne 533 por cada 1.000 habitantes y una por cada 1,85 habitantes en Espaa. El tamao delparque de viviendas es suficiente para dar cobijo a toda la poblacin residente.

El parque de viviendas en Espaa est infrautilizado. En momentos en los que el problemadel acceso a la vivienda es uno de los ms graves, es significativo que slo el 68,5% se usecomo vivienda principal. Un tercio del total (7,5 millones de viviendas) no se usa (13,9% deviviendas vacas) o se usa slo temporalmente (16% de viviendas secundarias). No existemotivo aparente para que muchas de esas viviendas no estn ocupadas: no todas son anti-guas, ni estn en malas condiciones, ni estn ubicadas en municipios de pequeo tamao conprdida de poblacin, ni estn desocupadas como consecuencia de la emigracin masiva delcampo a la ciudad durante la poca del desarrollismo. Segn los datos del censo de 2001, lasviviendas vacas o secundarias en buen estado o susceptibles de rehabilitacin (estado defi-ciente) ubicadas en zonas urbanas y construidas despus de 1960 representan el 20% del par-que total y el 61% del parque de vivienda no principal.

Los niveles de construccin de viviendas registrados en el ltimo periodo (1998-2006) no secorresponden con las necesidades reales de vivienda. Entre 1998 y 2006 se construyen 4,5millones de viviendas, casi un milln ms que en las dcadas de los sesenta y setenta, mo-mento en el que s exista escasez de vivienda y se estaban desarrollando procesos socialesy econmicos que agudizaban esta situacin, como la emigracin campo-ciudad o el princi-pio del despegue de la economa espaola. Las nuevas viviendas construidas consumen sue-lo y recursos irrecuperables y finitos, no son necesarias y son demasiado caras para que loscolectivos con menos recursos puedan acceder a ellas.

La forma principal de acceso a la vivienda es la propiedad, quedando el alquiler comoopcin residual para aqullos que no tienen solvencia econmica para comprar. El 82%del parque de viviendas principales est ocupado por sus propietarios y slo existe un11% en alquiler. Polticas pblicas c

propuestas mejorar calidad vida ciudades.pdf

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