propuesta de ordenamiento territorial para la creacion de las regiones

Normando J. Suárez F.

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PROPUESTA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA LA CREACION DE LAS REGIONES, ETIS 1 Y PROVINCIAS.

EVALUACION PLOOT 1991-2010

NORMANDO JOSE SUÁREZ FERNÁNDEZ

Profesor Facultad de Ciencias Humanas

Universidad Nacional de Colombia

Junio de 2.010

1 Entidades Territoriales Indígenas/Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial


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Evaluación de proyectos LOOT 1991-2010 y propuesta de ordenamiento territorial para la creación de las regiones, ETIS y provincias Página 2

TABLA DE CONTENIDO

Introducción .................................................................................................................... 9

1. Visiones del ordenamiento territorial y el desarrollo regional 1991-2005 ................ 12

1.1. Cosmovisión, enfoques y visiones del desarrollo regional y el ordenamiento territorial20

1.2. Visiones de los PLOOTDR............................................................................................ 22 1.2.1. Visión COTC .............................................................................................................................. 23

1.3. Visiones de los proyectos gubernamentales ................................................................ 25 1.3.1. PLOOTDR 178/1992 .................................................................................................................. 25 1.3.2. PLOOTDR 089/1993 .................................................................................................................. 25 1.3.3. PLOOTDT 191/1995 (marzo) .................................................................................................... 26 1.3.4. PLOOTDR 130/1995 (octubre) .................................................................................................. 26 1.3.5. PLOOTDR 041/2001 .................................................................................................................. 27 1.3.6. PLOOTDR 041/2001(Acumulado)= 41/2001+057/2001+072/2001+052/2001. ....................... 28 1.3.7. PLOOTDR 016/2003 .................................................................................................................. 30 1.3.8. Proyecto Acto Legislativo 03/2003 ........................................................................................... 31 1.3.9. Visión del ordenamiento territorial en Colombia 2019 ........................................................... 32

1.4. Visiones de los proyectos de origen parlamentario .................................................... 32 1.4.1. PLOOT DR 195/1995 Y 103/1996 ............................................................................................. 33 1.4.2. Proyecto RAP- RET 023/1996 ................................................................................................... 33 1.4.3. Proyecto RAP 021/1997 ........................................................................................................... 33 1.4.4. PLOOTDR 128/1999 y 77/2000 ............................................................................................... 33

1.5. Visión PLOOT Quirama (Agosto 1994) ......................................................................... 34

1.6. Los PLOOT de origen parlamentario del quinquenio 2005-2010. .................................. 34 1.6.1. Proyecto 120/2005 ................................................................................................................... 34 1.6.2. Proyecto 024/2007 ................................................................................................................... 35 1.6.3. Proyecto 122/2007 ................................................................................................................... 35 1.6.4. Proyecto 194/2008. .................................................................................................................. 35 1.6.5. Proyecto 099/2009 ................................................................................................................... 35 1.6.6. Proyecto 149/2009 ................................................................................................................... 36

1.7. Territorios visionados en los planes de ordenamiento territorial –POT ........................ 37

1.8. Armonización de las visiones de los POT/EOT con los enfoques de planes de desarrollo 2004-2011............................................................................................................................. 40

1.9. Nuevas propuestas de visiones 2005-2019 .................................................................. 42 1.9.1. Metas del Milenio 2005 ........................................................................................................... 42 1.9.2. Colombia II Centenario 2005 .................................................................................................... 42

1.10. Balance de los PLOOT y del desarrollo territorial 1991-2004. ................................... 43 1.10.1. Asambleas constituyentes de base. ......................................................................................... 43 1.10.2. Regiones nacientes de administración y participación (RAP). ................................................. 46 1.10.3. Mesas regionales indígenas y negras. ...................................................................................... 47

1.11. Los PLOOT 2005-2010. ............................................................................................ 47

1.12. Visiones presidenciales del Ordenamiento Territorial 2010-2014. ............................ 48


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2. Ordenamiento territorial: autonomía, descentralización y competencias regionales. 51

2.1. Antecedentes de la descentralización en Colombia hasta la Asamblea Nacional Constituyente. ...................................................................................................................... 51

2.2. La descentralización y la autonomía posterior a 1991. ................................................. 53 2.2.1. Gobernarse por autoridades propias. ...................................................................................... 54 2.2.2. Ejercer las competencias que les correspondan. ..................................................................... 54 2.2.3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 55 2.2.4. Participar en las rentas nacionales. .......................................................................................... 56

2.3. Competencias en los PLOOTDR 1991-2003/2010 ......................................................... 59 2.3.1. Competencias del nivel nacional .............................................................................................. 65

2.4. Concordancias y diferencias de los proyectos de Región Administrativa y de Planificación (RAP) 1992- 1996 .............................................................................................. 78

2.5. Concordancias y diferencias de los proyectos RAP ...................................................... 88 2.5.1. Naturaleza de las RAP .............................................................................................................. 88 2.5.2. Objetivos de las RAP ................................................................................................................. 89 2.5.3. Competencias y funciones de las RAP ...................................................................................... 89 2.5.4. Recursos y rentas de las RAP .................................................................................................... 90 2.5.5. Organización de las RAP ........................................................................................................... 91

2.6. Balance de la descentralización 2003-2006 ................................................................ 92

2.7. Los PLOOT de origen parlamentario del quinquenio 2005-2010. .................................. 94

3. Ordenamiento territorial y redistribución de los recursos en el nivel regional. ......... 98

3.1. Fuentes de recursos para el nivel nacional ................................................................ 102

3.2. Recursos para las Entidades Territoriales (Municipios, Distritos y Departamentos) ... 107

3.3. Recursos para las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS) ........................................ 110

3.4. Recursos para las Regiones Administrativa y de Planificación (RAP) .......................... 112

3.5. Fuentes de financiación y recursos para la región entidad territorial (RET)................. 114

3.6. Los PLOOT de origen parlamentario del quinquenio 2005-2010. ................................ 117

3.7. Los recursos para el ordenamiento territorial y el desarrollo regional en la perspectiva del 2010 y 2019 ................................................................................................................... 122

3.7.1. Los recursos para financiar la descentralización y el ordenamiento territorial a partir de la situación 1999-2004 ............................................................................................................................... 122 3.7.2. Las perspectivas de la redistribución de recursos para el ordenamiento territorial y desarrollo regional a 2010 y 2019............................................................................................................................. 123

3.8. Propuestas presidenciales de recursos para el ordenamiento territorial 2010-2014. . 125

4. Ordenamiento territorial e institucionalidad regional: ¿organización o división político administrativa? ............................................................................................... 132


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4.1. Marco de referencia conceptual de la organización regional ..................................... 132

4.2. Lo público y lo privado en la organización territorial ................................................. 134 4.2.1. Actores públicos – intereses privados: ................................................................................... 135 4.2.2. Actores privados – intereses públicos .................................................................................... 135 4.2.3. Actores privados – intereses privados ................................................................................... 135 4.2.4. Actores públicos – intereses públicos .................................................................................... 135

4.3. Enfoques de la organización politico-administrativa de los PLOOT. ........................... 136 4.3.1. El Ordenamiento territorial como "reformismo institucional": ............................................. 136 4.3.2. El Ordenamiento Territorial como redefinición de las relaciones entre el espacio socialmente construido y la geografía política del Estado ........................................................................................... 137

4.4. Organización y/o división política-administrativa en los PLOOTDR 1991-2003............ 138

4.5. Los PLOOT de origen parlamentario del quinquenio 2005-2010. ................................ 147

4.6. La gestión territorial en los PLOOTDR 1991- 2010 ...................................................... 148 4.6.1. La NGP como tendencia de reformas administrativas ........................................................... 150 4.6.2. La nueva gestión pública cormo aproximación/imitación gerencial a la Administración Pública 151 4.6.3. La NGP como modelo y técnicas de gestión ........................................................................... 152

4.7. Los modelos de la NGP y el núcleo estratégico del gobierno ...................................... 153

4.8. El núcleo estratégico del gobierno y el modelo eficientista: el poder de las tecnoestructuras. ................................................................................................................ 154

4.8.1. El núcleo estratégico del gobierno y el modelo contractualista: la separación de funciones. 154 4.8.2. El núcleo estratégico del gobierno y el modelo servicial: el valor de las redes. .................... 155

4.9. La organización territorial y regional en la perspectiva 2004-2019. ............................ 155

5. Base para una propuesta de ley organica de ordenamiento territorial para la creacion de la region, etis y provincias ......................................................................... 158

5.1. Regionalizacion del estado o el estado regional ........................................................ 158 5.1.1. El estado regional. (República Regional Unitaria de Colombia) ............................................. 159 5.1.2. La regionalización del estado. ................................................................................................ 161 5.1.3. Avances y retrocesos de las politicas públicas regionales. ................................................... 162 5.1.4. Retorno al proyecto del estado regional ................................................................................ 163

5.2. Constitucion y Ley Organica de Ordenamiento Territorial (exposicion de motivos) .... 164

5.3. El balance gubernamental del proceso de descentralización y el ordenamiento territorial ............................................................................................................................ 166

5.4. Supuestos y escenarios de la LOOT gubernamental 2010........................................... 170 5.4.1. Principios ................................................................................................................................ 170 5.4.2. Objetivos: ............................................................................................................................... 170 5.4.3. Condiciones: ........................................................................................................................... 170 5.4.4. Escenarios y sus respectivas estrategias. ............................................................................... 171

5.5. Bases conceptuales de una propuesta de ordenamiento territorial y desarrollo regional. ............................................................................................................................. 173


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5.5.1. Naturaleza, creación, objeto, funciones, recursos, y organización política de RAP (Art 306 CN) 173 5.5.2. Estructura de una propuesta de ordenamiento territorial (LOOT) y desarrollo regional. ..... 179 5.5.3. Concepción y supuestos ......................................................................................................... 181 5.5.4. Visión: Escenario viable del ordenamiento. ........................................................................... 182 5.5.5. La Visión prospectiva de LOOT y el desarrollo regional ......................................................... 188 5.5.6. Dimensiones y atributos del modelo OT y de desarrollo regional ........................................ 189 5.5.7. Paradigma normativo del desarrollo regional ........................................................................ 189 5.5.8. Principios básicos del ordenamiento territorial y el desarrollo regional ............................... 189 5.5.9. Finalidad del OT y desarrollo regional. ................................................................................... 190 5.5.10. Criterios de reparto y ejercicio de las competencias ............................................................. 190 5.5.11. Distribución de competencias Nación – entidades territoriales vigentes y en potencia (RAP – RET). 190 5.5.12. Asignación y distribución de recursos .................................................................................... 191 5.5.13. Organización político-administrativa ..................................................................................... 192 5.5.14. Organización institucional del territorio ................................................................................ 192

5.6. Compromiso presidencial para presentar el proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 2010-2014. ............................................................................................ 193

Bibliografía ................................................................................................................. 195


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ÍNDICE DE TABLAS

Tabla 1. Relación de proyecto de ley de ordenamiento territorial y desarrollo regional por origen,

trámites y estado 1992-2003. ............................................................................................................................. 16

Tabla 2. Retrospectiva de los PLOOT y el desarrollo territorial 1991-2004 ........................................................ 45

Tabla 3 Proyectos de ley organica de ordenamiento territorial 2005 - 2010 ..................................................... 48

Tabla 4. Relación de competencias del nivel nacional contenidos en los Proyectos de Ley de

Ordenamiento Territorial en Colombia (1992-2003) .......................................................................................... 67

Tabla 5. Relación de competencias de las entidades territoriales contenidas en Los Proyectos de Ley

Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003 .......................................................................... 71

Tabla 6. Relación de competencias de las entidades territoriales indígenas contenidas en los proyectos

de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003. .............................................................. 74

Tabla 7 Concordancias y diferencias de los proyectos Región Administrativa y de Planificación (RAP)

1992- 1996 .......................................................................................................................................................... 78

Tabla 8 Naturaleza de las RAP ............................................................................................................................ 88

Tabla 9 Objetivos de las RAP .............................................................................................................................. 89

Tabla 10 Competencias y funciones de las RAP .................................................................................................. 89

Tabla 11 Recursos y rentas de las RAP ............................................................................................................... 90

Tabla 12 Organización de las RAP ...................................................................................................................... 91

Tabla 13. Transformación de las propuestas del actual gobierno nacional acerca del ordenamiento

territorial y la descentralización por Colombia 2001-2006 ................................................................................ 92

Tabla 14 Identificación de las fuentes de recursos de nivel nacional contenidas en los proyectos de Ley

de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003. ....................................................................................... 103

Tabla 15 Identificación de las fuentes de recursos de las entidades territoriales contenidas en los

Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 1992-2003 ................................................. 108

Tabla 16. Identificación de las fuentes de recursos de las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS)

contenidas en los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial1992-2003 ................................... 110

Tabla 17. Identificación de las fuentes para las regiones administrativas y de planeación contenidas en

los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 1992-2003 ............................................ 112

Tabla 18. Propuesta de competencias para la región (RET) ............................................................................. 114

Tabla 19. Propuesta de financiamiento de la región entidad territorial (RET) Funcionarios de planta en

1995 .................................................................................................................................................................. 115

Tabla 20. Propuesta de financiamiento de la región entidad territorial (RET) en millones de pesos 1995 ...... 116

Tabla 21. Identificación de las formas de ordenamiento territorial y división político-administrativa

contenidas en los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003 ................ 140

Tabla 22. Sistema múltiple de niveles de organización política administrativa en países europeos y en

Colombia ........................................................................................................................................................... 145

Tabla 23. Prospectiva para el ordenamiento y el desarrollo regional 2005-2019 ............................................ 166


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ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1. Mapa de la propuesta de regionalización de Colombia-primera etapa ............................................. 24

Gráfica 2. Esquema para la formulación de la visión de planes de ordenamiento territorial. ........................... 39

Gráfica 3. Esquema de sistema de planeación y gestión territorial ................................................................... 41

Gráfica 4 Número de competencias por cada PLOOT en todos los niveles ......................................................... 61

Gráfica 5 Competencias en los proyectos de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en Colombia 1992 -

1993 .................................................................................................................................................................... 62

Gráfica 6 Niveles de competencia en los PLOOT ................................................................................................ 63

Gráfica 7 Competencias del nivel nacional en PLOOT 1992-2003 ...................................................................... 69

Gráfica 8 Distribución de competencias por orden cronológico a nivel nacional contenidos en los Proyectos de

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) en Colombia (1992-2003) ............................................. 69

Gráfica 9 Distribución de competencias en orden descendente de nivel nacional en los Proyectos de

Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) en Colombia 1991-2003 .......................................................................... 70

Gráfica 10 competencias de los PLOOT para las entidades territoriales ............................................................ 70

Gráfica 11. Distribución de competencias por orden cronológico de las entidades territoriales contenidos en los

prospectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) en Colombia (1992-2003). .................... 73

Gráfica 12. Distribución de competencias en orden descendente de las entidades territoriales contenidas en los

proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) en Colombia (1992-2003) ....................... 73

Gráfica 13 Competencia de entidades territoriales indígenas en PLOOT 1992 - 2003 ....................................... 76

Gráfica 14 Distribución de competencias en orden cronológico de las entidades territoriales indígenas

contenidas en los Proyectos de Ley Orgánica de Territorial (PLOOTDR) 1992-2003. ......................................... 76

Gráfica 15. Distribución de competencias en orden descendente de las entidades territoriales indígenas

contenidas en los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003 .................. 77

Gráfica 16 Recursos en los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en Colombia 1992 - 2003

.......................................................................................................................................................................... 100

Gráfica 17 Distribución de fuentes de financiación por niveles en los PLOOTDR ............................................. 101

Gráfica 18 Recursos de los proyectos de la Ley de Ordenamiento Territorial a nivel nacional en Colombia 1992-

2003 .................................................................................................................................................................. 106

Gráfica 19. Distribución de las fuentes de recursos de nivel nacional contenidas en los Proyectos de Ley

Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003 ........................................................................ 107

Gráfica 20 Recursos de los proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial de las entidades territoriales en

Colombia 1992-2003 ........................................................................................................................................ 109

Gráfica 21 Distribución de las fuentes de recursos de las Entidades Territoriales contenidas en Los Proyectos de

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1992-2003 .................................................................................... 109

Gráfica 22 Recursos de los proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial de las entidades territoriales

indígenas en Colombia 1992 – 2003 ................................................................................................................. 111


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Gráfica 23 Distribución de las fuentes de recursos de las entidades territoriales indígenas contenidas en los

Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 1992-2003 ................................................. 111

Gráfica 24 Recursos de los proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial de las divisiones administrativas y/o

de planeación -RAP en Colombia (1992-2003) ................................................................................................. 112

Gráfica 25. Distribución de las fuentes de recursos para las regiones contenidas en los Proyectos de Ley

Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003 ........................................................................ 113

Gráfica 26. Los saberes sobre la organización: etapas, enfoques y dilemas (1870-2002). .............................. 133

Gráfica 27 Número de formas de organización en los proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial en

Colombia 1992-2003 ........................................................................................................................................ 138

Gráfica 28. Distribución de las formas de ordenamiento político-administrativa en orden cronológico incluidas

en los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003 .................................. 144

Gráfica 29 Representación de la Tabla 21 en orden cronológico de los PLOOT- .............................................. 144

Gráfica 30. Distribución de las formas de organización en orden incluidas en los Proyectos de Ley Orgánica de

Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003 ............................................................................................. 146


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Introducción

La Asamblea Nacional Constituyente (ANC) y la Constitución Nacional (CN) 1991 fue un pacto constitutivo de la mayoría de los estamentos del país para tratar de resolver el conflicto de los últimos cincuenta años de la historia nacional, escrita con sangre. La condición social del Estado de derecho, y la forma de República unitaria, pero a la vez diversa de sus gentes y territorios, terminó por definir una fórmula política-administrativa híbrida y de transición (autonomía y descentralización) para la ocupación del espacio, el control territorial y el reparto del poder público.

Las dos concepciones básicas de ordenación del territorio terminaron por pactar en la carta fundamental la permanencia de decimonónico modelo fundado en los Departamentos y las posibilidades de recrear o reconocer las históricas provincias y regiones colombianas así como de figuras de organización territorial a partir de los pueblos originarios incardinados en la diversa geografía nacional.

La fórmula futura para hacer realidad el nuevo modelo de reordenación y control territorial está definida en el artículo 288 de la Carta política. Es condición necesaria pero no suficiente la aprobación de una ley orgánica de ordenamiento territorial que haga posible la distribución del poder en término de competencias y recursos entre el nivel nacional y las nuevas entidades territoriales

Han pasado veinte años y se ha presentado veinticuatro propuesta integrales (PLOOT) o parciales (Regiones o Entidades Territoriales Indígenas) de mínimos o reglamentaritas sin que hasta la fecha se haya aprobado proyecto alguno.

El movimiento más reciente para concretar el artículo 306 y 307 de la CN lo lideraron los gobernadores de los Departamentos del Atlántico, Bolívar, Cesar, Guajira, Magdalena, Sucre y la gobernadora de Córdoba, quienes impulsaron la consulta ciudadana previa para la creación de la región Caribe aprovechando las elecciones parlamentarias del 14 de marzo de los corrientes. Se escrutaron 2.502.726 de papeletas a favor de la Región Administrativa y de Planeación del Caribe colombiano. En consecuencia, el paso a seguir para avanzar en el proceso de reordenamiento territorial es desarrollar el artículo 288 de la CN. De todas formas, existen otras propuesta para concretar la regionalización del Estado como aprobar y convocar una ANC previo acuerdo entre partidos políticos, aprobación de una ley especial o expedir un decreto ejecutivo.

El nuevo proyecto de LOOT25 que se debe presentar a continuación de los resultados de la consulta de marzo necesariamente debe estructurarse a partir de la evaluación de las veinticuatro propuestas tramitadas con el objeto de superar los obstáculos que el Congreso ha puesto a las iniciativas gubernamentales y parlamentarias desde 1992 a 2009. Ese es objetivo de los cuatro primeros capítulos del presente documento.


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Al respecto, el constituyente, secretario general de la COTC y promotor de la LOOT Orlando Fals Borda, declaraba en 2005:2 “La contribución de Normando Suárez puede dar a ustedes una medida de lo que en buena parte podemos estudiar aquí conjuntamente. Él va a ponernos al día sobre la suerte de los 16 (de 24) proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial presentados al Congreso Nacional desde 1992, todos infructuosos. Por supuesto, las principales razones caen de su peso, por estar ligadas a la supervivencia de rancias maquinarias políticas nacionales y locales, las mismas que en general mantienen a regiones como la nuestra en sus crisis de permanente frustración. Es un ejercicio indispensable para entender la profundidad del desastre que representa dicha frustración en términos de gobernabilidad, autonomía y progreso real de los pueblos, así como en el uso de recursos económicos y en la definición de funciones estatales”

En retrospectiva, en el primer capítulo (Visiones del ordenamiento territorial 1991-2009), se identifican las visiones del desarrollo regional a partir de una base organizada de las principales propuesta de ordenamiento territorial que han hecho tránsito en la instancia legislativa. Incluye su armonización con los planes de ordenamiento territorial y de los planes de desarrollos de las entidades territoriales, así como en las nuevas propuestas de visiones de largo plazo (2005-2019), Colombia 2019 II Centenario y Metas del Milenio. Esta revisión permitió identificar las principales características del modelo de ordenamiento territorial incluidas las de los candidatos presidenciales 2010 - 2014.

El capítulo segundo (Ordenamiento territorial, autonomía, descentralización y competencias) desarrolla, en el marco de la autonomía y la descentralización, el problema del reparto de competencias entre la Nación y las entidades territoriales actuales y potenciales (Regiones Administrativas y de Planeación y Regiones como Entidad Territorial) en los dieciséis (de 24) proyectos de ordenamiento territorial presentados por iniciativa gubernamental y parlamentaria en los últimos quince (20) años. Se complementa este análisis con el proceso de regionalización en la coyuntura actual (2002-2006) y su perspectiva en el mediano plazo (2010) a propósito de la visión Colombia II Centenario.

El tercer capítulo (Ordenamiento territorial, desarrollo regional y redistribución de los recursos) complementa el anterior capítulo. Contextualiza el problema de los recursos para el ejercicio de las competencias y revisa las fuentes de financiación para la Nación y las entidades territoriales. Indaga las propuestas de los recursos para el ordenamiento territorial y el desarrollo regional en la perspectiva del 2010 y 2019 y la posición al respecto de los candidatos presidenciales para el cuatrienio 2010-2014.

El capítulo cuarto (Ordenamiento territorial e institucionalidad: organización o división político administrativa?) triangula los dos capítulos anteriores (competencias y recursos). Parte de la teoría de la organización y coloca lo institucional entre lo público y lo privado. Revisa en los PLOOT 1991-2003 el problema de las divisiones u organizaciones político-administrativo y se analizan a luz de los enfoques de la nueva gestión pública (NGP/NPM) y los núcleos estratégicos de gobierno. Además, explora las opciones organizacionales en la perspectiva del 2004-2019. El capítulo termina con la revisión de la organización político

2 La Región Caribe : ¿todavía se puede?. Noviembre 25 de 2005. *Constitución Nacional art 288.


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– administrativa asumida como política de Estado en el corto, mediano y largo plazo del ordenamiento territorial para Colombia y sus unidades subnacionales.

A partir de los resultados de los cuatro capítulos anteriores se elabora una propuesta básica de LOOT que corresponde a la número veinticinco. Contiene una fundamentación teórica a partir de los planteamientos del constituyente Orlando Fals Borda en términos del modelo del Estado definido en la carta política de 1991, la justificación del proyecto que se asimila a una exposición de motivos, el balance gubernamental del proceso de descentralización y el ordenamiento territorial, los supuestos y escenarios de la propuesta gubernamental de la LOOT 2010, las concordancias y diferencias de los diferentes proyectos de las Regiones Administrativas y de Planeación –RAP presentados. Se perfila la estructura, conceptos, visión, dimensiones, atributos, principios, finalidad, competencias, recursos y organización político-administrativa e institucional de la propuesta de ordenamiento territorial definida a partir de la evaluación de los PLOOT 1992-2009. El capítulo 5 se cierra con las fechas de compromiso para presentar el proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial por parte de los candidatos a la presidencia para el período 2010-2014.

Con este trabajo de evaluación y propuesta de LOOT25 se responde al Memorial por la Autonomía firmado en Santa Marta el 22 de Enero de 2010 que convoca a construir el marco conceptual de la Agenda de Discusión en el Diálogo Público sobre la importancia institucional de la creación de la Región Autónoma del Caribe desde el Claustro Universitario y ante la Opinión Pública.

Se esperan los comentarios, observaciones y recomendaciones para completar y desarrollar la propuesta de LOOT25 en referencia por parte de todos y todas las personas de la diversidad territorial nacional al correo electrónico [email protected] y [email protected].


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1. Visiones del ordenamiento territorial y el desa rrollo regional 1991-2010

“…pero los cuatro años de convivencia bien avenida con todos

me infundieron una visión unitaria de la nación, descubrí cuán diverso éramos

y para qué servíamos, aprendí para no olvidarlo nunca

que en la suma de cada uno de nosotros estaba todo el país”

Gabriel García Márquez. Vivir para contarla. (Página 228)

La Constitución Política 1991 en su título XI decretó una nueva forma de organización territorial para el Estado social de derecho colombiano. El artículo 1º reconoce la condición descentralizada de la República y la autonomía3 de sus entidades territoriales. Consagra que, además de la división general del territorio, habrá las que determine la ley orgánica de ordenamiento territorial para el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado.4

La Carta clasifica las entidades territoriales en las plenas (1001 municipios5, 4<56> distritos y 32 departamentos), las incompletas (los 7807 resguardos indígenas ) y las potenciales (entidades territoriales indígenas, provincias y regiones) “que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley orgánica de ordenamiento territorial. LOOT”8

3 CN. Artículo 287

4 CN. Artículo 285

5 Conpes 131 de 2010.

6 Ibidem. Distrito de Buenaventura.

7 Ibidem.

8 En principio, la LOOT debe ser una norma que según la carta fundamental debe ocuparse de los siguientes temas:

– Realización de consultas populares, por parte de los gobernadores y alcaldes, para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo Departamento o Municipio (art. 105, C.P.).

– Asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151, C.P.).

– La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288, C.P.).

– La creación de nuevos Departamentos por el Congreso de la República (art. 297, C.P.).

– Las condiciones para la conversión de la región en entidad territorial (art. 307, C.P.). Artículo 286, 306 (RAP) y 307 (RET)

– Adoptar un régimen administrativo y fiscal de carácter especial para las Áreas Metropolitanas

(art. 319, C.P.).

– La conformación de las Entidades Territoriales Indígenas (art. 329, C.P.).


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En el título XII (Del régimen económico y de la hacienda pública) el artículo 342 abre el espacio para reglamentar mediante ley orgánica todo lo referente a los procesos y procedimientos para el sistema de planeación y gestión nacional y territorial para el ejercicio de competencias y asignación de recursos. A su vez, la ley orgánica resultado de este mandato (152 de 1994)9 , en su artículo 41 impone los planes de ordenamiento territorial (POT) a los municipios, distritos (capital y especiales) y áreas metropolitana en los términos de la vigencia de la ley ordinaria de desarrollo territorial (388 de 1997).

Los constituyentes de 1991 previeron en el artículo transitorio 38 la organización de una Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) con la misión de “realizar los estudios y formular ante las autoridades competentes las recomendaciones que consideren del caso para acomodar la división territorial del país a las disposiciones de la Constitución. La Comisión cumplirá sus funciones durante un período de tres años, pero la ley podrá darle carácter permanente.”10

La COT constitucional presentó en 1994 la correspondiente propuesta para desarrollar el artículo 288, que ha sido la base de los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Regional (PLOOTDR) desde entonces hasta hoy. Por iniciativa gubernamental se han presentado dieciséis PLOOTDR sin que se haya aprobado ninguno de ellos por la rama legislativa. Sin embargo, están vigentes y en aplicación más de un centenar de normas que reparten competencias y asignan recursos en todos los sectores de la administración pública, en especial de la regional, sin que se haya definido, adoptado y legitimado el ordenamiento nacional y territorial previsto en el artículo 288.

En la Tabla 1 se presentan, de forma esquemática, la relación de los proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial y desarrollo regional (PLOOTDR), en el período 1991-2010. Incluye el origen, autor, fecha de presentación y reparto, trámite en comisión, gaceta, ponentes, artículos y estado actual.

En la primera y la segunda columna de la Tabla 1, se registra el número y el título del respectivo proyecto. Con excepción de los PLOOTDR 11, 14 y 15, 20, 21 y 22 los demás pretendían dictar normas de ordenamiento territorial.

Con relación al origen y autores, son en total seis iniciativas gubernamentales que corresponden a los cuatro últimos gobiernos nacionales (178/1992, 089/1993, 191/1995, 130/1995, 041/2001, 016/2003 y el proyecto de acto legislativo 03/2003). De origen parlamentario son los proyectos 195/1995, 023/1996, 103/1996, 128/1999, 77/2000, 118/2000, (específico para desarrollar el artículo 329 de la CN), 057/2001, 072/2001 (desarrollo del artículo 329 de la CN), 052/2001 (desarrollo del artículo 306 de CN); en los anexos se incluye la propuesta del grupo de estudios constitucionales de Quirama. Además de la propuesta de la

9 “Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente Ley, contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial”.

10 CN. Artículos 299, 307, 329 y decreto 2868 (Diciembre 21 de 1991)


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COT constitucional, son en total diez y seis PLOOTDR originario de las dos ramas de poder (Ejecutivo y legislativo) en catorce años (1991-2004), más seis en los años 2005-2010,

El trámite (columna 5, 6 y 7) surtido en el Congreso Nacional incluye situaciones que van desde el simple registro en la Secretaría de la Cámara correspondiente, al reparto, asignación de ponente, rendición de ponencia, aprobación en primer debate. Los proyectos que han alcanzado mayor avance en el proceso para su trámite han sido el 041/2001, que acumuló tres propuestas de origen parlamentario y llegó hasta ser aprobado en primer debate de comisión, y el último (016/2003), que alcanzó a llegar hasta aprobación en plenaria de Senado (mayo de 2004) y pasar a comisión primera de Cámara de Representantes (proyecto de ley 270/2004). Los demás PLOOT fueron archivados en cumplimiento de ley 5/1992 (reglamento del congreso).

El rango (columna 10) del número de artículos de los proyecto se distribuye desde 16 hasta 810. El total de artículos no es sólo un asunto cuantitativo. Tiene que ver con un problema central de los PLOOTDR: propuestas de mínimos o de carácter reglamentarísta.11 La tendencia en los catorce últimos años muestra que, independientemente del impulso, decisión y apoyo político del ejecutivo y legislativo a los proyectos, la condición de norma de mínimos es más probable que avance en el proceso para convertirse en ley de la República. Las propuestas reglamentarístas como la 195/1995 con 810 artículos prácticamente afectan la totalidad de la normatividad territorial y sectorial y las hacen menos viables para posibles acuerdos políticos entre quienes deben tomar las decisiones en comisiones, plenarias y el congreso nacional. El PLOOTDR que más avanzó en este sentido (016/2003), es de mínimos con 26 artículos y deja el desarrollo de la parte reglamentaria por la vía estatutaria a las entidades territoriales y figuras de organización político-administrativa que se creen bajo el supuesto de asociatividad por voluntad de las partes.

Otro problema que refleja la Tabla 1 es la ausencia de un proyecto de ordenamiento territorial que contenga en su totalidad una visión holística que agote el artículo 288 de la carta política o el desarrollo de una parte de la misma. Ante la dificultad en el congreso para avanzar en una propuesta que desarrollara el sistema integral, desde el mismo gobierno nacional y congresistas, se optó por presentar proyectos para crear nuevas figuras de la organización política-administrativa como las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) y Entidades Territoriales Indígenas (ETIS) en desarrollo de los artículos 306 y 329 de la Constitución Política 1991; todas las propuestas naufragaron en la rama legislativa.; la lógica de la economía parlamentaria también fracaso.

Otro problema que refleja la tabla, es la ausencia, en las propuestas presentadas, de una visión holística que agote el artículo 288 de la carta política, o el desarrollo de una parte de la misma. Con las dificultades presentadas en el trámite por sectores del ejecutivo y legislativo en cuanto a la aprobación de una propuesta integral, se optó por presentar proyectos para crear nuevas figuras de la organización política-administrativa como las regiones (RAP – RET) o las entidades territoriales indígenas (ETIS).

11 Una propuesta de Ordenamiento Territorial puede ser de mínimos componentes que incluye objeto, ámbito de aplicación, distribución de competencias y recursos, organización institucional; o de carácter reglamentarista. . Si se opta por esta última alternativa, además de lo que contiene la primera, es necesario desarrollar los ítems que se relaciona enseguida: divisiones político administrativa, estructura, organización y función de las Entidades Territoriales, definición, estructura, organización y funciones de las entidades administrativas y límites.


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¿Ordenamiento y/o desarrollo territorial?

En la lógica de lo sectorial a lo territorial y paralelo a los intentos de adoptar, legitimar y aplicar lo establecido en el artículo 288 de CN, se aprueba y sanciona una norma ordinaria que el gobierno nacional del momento denominó de Desarrollo Territorial. Es la ley 388 de 1997 desarrollada a partir del articulo 41 de la Orgánica de Planeación (152/1994) cuyo objeto es modificar la ley 9 de 1989 (De reforma urbana) y sus complementarias: imponen los planes de ordenamiento territorial (POT) a los municipios, distritos (capital y especiales) y áreas metropolitanas.


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Evaluacion de proyectos LOOT 1991-2010 y propuesta de ley organica de ordenamiento territorial Página 16

Tabla 1. Relación de proyecto de ley de ordenamient o territorial y desarrollo regional por origen, tr ámites y estado 1992-2010.

Proyecto No. Titulo Origen Autor(es) Fecha

presentación

Fecha reparto

Trámite comisión

Gaceta Ponentes No. Art.

Estado actual

(2) 089/1993

Por la cual se dictan normas Orgánicas de Ordenamiento Territorial

Gobierno Nacional

Ministro del Interior, Fabio Villegas Ramírez

Septiembre 14/1993

Recibió ponente el 22 de Septiembre/93. No rindió ponencia

Texto Gaceta No. 321/93

H.S. Darío Londoño Carlos Espinosa F. Bernardo Zuluaga José Renán TruJilIo Omar Yepes Alzate Orlando Vásquez

69 ARCHIVADO

(3) 191/1995


Gobierno Nacional

Ministro del Interior, Horacio Serpa Uribe

Marzo 22 /1995

No se rindió informe de ponencia


H.S. Claudia Blum Carlos Espinosa F. José Renán TruJilIo Mario Uribe Escobar Luis G. Giraldo

119

ARCHIVADO Oficio No. 347 de Octubre 31/1995

(4) 130/1995


Gobierno Nacional

Ministro del Interior, Horacio Serpa Uribe

Octubre 6/1992

Octubre 18 de 1992

No se rindió informe de ponencia

Texto Gaceta No.325/95

H.S. Plinio Mario Uribe Escobar Luis G. Giraldo Carlos Espinosa F.

116 ARCHIVADO

(5) 195/1995 Principios de Ordenamiento Territorial

Congreso H.S. Juan Camilo Restrepo

Noviembre 28/1995

Diciembre 6 de 1995

Recibió ponente el 4 de Marzo/96. No rindió ponencia


H.S. Plinio Mario Uribe Escobar Luis G. Giraldo Carlos Espinosa F.

810 ARCHIVADO

(6) 023/1996 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

Congreso H.S. Armando Blanco

Julio 24/1996

Julio 24/1996

H.S. Carlos Espinosa F.

16 ARCHIVADO

(7) 1996

Por la cual se expide la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

Congreso H.S. Marta Luna Morales

Agosto de 1996

Ago-96 No asignado RETIRADO

(8) 103/1996 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

Congreso Juan Camilo Restrepo

Septiembre 26/96

Octubre de 1996

Entregado a ponente

H.S. Carlos Espinosa F.

769 ARCHIVADO


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presentación

Fecha reparto

Trámite comisión


Estado actual

(9) 128/199


Congreso Juan Martín Caicedo

Octubre 14/1992

Octubre 4/1999

Entregado a ponente


H.S. José R. Trujillo Carlos Holguín Sardi Claudia Blum Rodrigo Rivera S. Jesús A. Carrisoza José R. Sánchez

114 ARCHIVADO

(10) 77/2000


Congreso Juan Martín Caicedo

Agosto 22 de 2000

Agosto 30 de 2000

Recibió ponente 30 de Agosto de 2000


H.S. Carlos Arturo Angel

119 ARCHIVADO

(11) 118/2000

Por medio de la cual se desarrolla el art 329 de la CP y se dictan otras disposiciones

Congreso Francisco Rojas Birry

Noviembre 2 de 2000

Noviembre 2 de 2000

Entregado a ponente


H.S. Jesús E. Piñacué

17 ARCHIVADO

(12) 041/2001


Gobierno Nacional

Ministro del Interior, Ministro de Desarrollo

Julio 25 de 2001

Julio 25/2001

Aprobado en Primer Debate Senado, Mayo 15 de 2002

H.S. José R. Trujillo Miguel Pinedo Vidal Claudia Blum Carlos Arturo Angel Jesús Piñacué Juan Martín Caicedo Rodrigo Riveras

112

PENDIENTE INFORME SEGUNDO DEBATE

(13) 057/2001


Congreso H.S. Juan Martín Caicedo Ferrer

Agosto 1 de 2001

Agosto 1 de 2001

Acumulado al 041/01

H.S. José R. Trujillo Miguel Pinedo Vidal Claudia Blum Carlos Arturo Angel Jesús Piñacué Juan Martín Caicedo Rodrigo Riveras

119


(14) 072/2001

Por medio de la cual se desarrolla el art 329 de la CP y se dictan otras disposiciones

Congreso H.S. Francisco Rojas Birry

Agosto 16 de 2001

Agosto 23/01

Acumulado al 041/01

H.S. José R. Trujillo Miguel Pinedo Vidal Claudia Blum

17 PENDIENTE


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presentación

Fecha reparto

Trámite comisión


Estado actual

Carlos Arturo Angel Jesús Piñacué Juan Martín Caicedo Rodrigo Riveras

(15) 052/2001

Por la cual se dictan normas Orgánicas y se crean las RAP, desarrolla el art 329 de la CP

Congreso H.S. Amilkar Acosta

Junio 31 de 2001

Julio 31/01 Acumulado al 041/01


(16) 016/03

Por la cual se expiden normas Orgánicas en materia de Ordenamiento Territorial y se dictan otras disposiciones

Gobierno Nacional

Ministro del Interior y de Justicia, Fernando Londoño Hoyos

Julio 20 de 2003

Agosto 8 de 2003

25 de Noviembre de 2003

350/03

H.S. José Renán Trujillo García Ciro Ramírez Pinzón Andrés Gonzáles Jesús Enrique Piñacue

26

Aprobado en Plenaria del Senadp pasa a Comisión I de Cámara Proyecto de Ley 270/04

(17) Proyecto Acto Legislativo 03 de 2003

Por el cual se adopta unas reformas estructurales a la Constitución Nacuinal

Gobierno Nacional

Ministro del Interior y de Justicia, Fernando Londoño Hoyos

(18) 120/2005

Iniciativa presentada por el senador Jaime Bravo Motta

Senadores Rodrigo Rivera Salazar, Jesús Enrique Pi{ñacué, Ciro Ramírez. Andrés González Diaz

El proyecto fue aprobado en primer debate pero fue archivado en plenaria

(19) 024/2007

Iniciativa presentada por el representante Luis Enrique Salas y otros

Senador Hernán Andrade

El proyecto fue retirado por sus autores

(20) 122/2007

Iniciativa presentada por el senador Ernesto Ramiro

Senador Hernán Andrade

El proyecto fue retirado por sus autores


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presentación

Fecha reparto

Trámite comisión


Estado actual

Estacio y el representante Manuel Carevilla

(21) 194/2008

Iniciativa presentada por el senador Ernesto Ramiro Estacio

Senador Alfonso Valdivieso S.

El proyecto tuvo ponenecia positiva, pero fué archivado por no cumplir con el requisito del artículo de la Constitución Nacional

(22) 99/2009

Iniciativa presentada por el senador Ernesto Ramiro Estacio

(23) 149/2009

Iniciativa presentada por el representante Alberto Gordon May

Archivada

(24) BICENTENARIO/2010

¿Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (?)

Gobierno Nacional

Presidencia de la Rep{ublica

2005/2010 2010

Senadores y Representantes del partido de la "U"

Colombia 2019

Vocero de la bancada

Escenario 19 de Colombia 2019

Pendiente (?)

Fuente: Elaboración propia


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A febrero de 2006 de los 1098 municipios, 1063 (97%) habian adoptado sus respectivos POT.12 A Junio de 2005, de los 76 municipios que no habían aprobado sus planes de ordenamiento, 23 los habían formulado, 36 los han legitimados con conceptos a través de sus Consejos de planeación territorial, y 17 estában con la resolución de concertación de lo ambiental por la respectiva Corporación Autónoma Regional.

Sin embargo, a pesar de este alto porcentaje de POT aprobados (93%), es precaria y fragmentaria, para no decir que inexistente, la información que dé cuenta de los niveles de ejecución de esos instrumentos de espacialización del desarrollo local. De parte del nivel nacional ha existido la confusión sobre quién tiene la competencia para prestar el apoyo a las entidades territoriales. En un momento, se la arrogó el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) con el DANE; luego se definió en el extinto Ministerio de Desarrollo. Hoy está asignada la responsabilidad al Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. En los Departamentos, la labor de seguimiento, evaluación y asistencia técnica para la revisión de los POT de los municipios de su jurisdicción es inexistente. Otro tanto se puede afirmar de las Corporaciones Autónomas Regionales en cuanto al componente ambiental.

Es más, se ha desaprovechado la oportunidad para articular el susbsistema de desarrollo territorial junto con el subsistema de planeación tanto nacional como territorial por intermedio de los POT y los respectivos planes de desarrollo territorial 2001-2003, 2004-2007 y 2008-2011 en los términos de la concreción del modelo de ocupación del territorio municipal, distrital y de las áreas metropolitanas visualizado en el corto, mediano y largo plazo como lo establece la ley 388/1997 y la 152/1994.

1.1. Cosmovisión, enfoques y visiones del desarroll o regional y el ordenamiento territorial

Históricamente, el futuro ha sido motivo de las más diversas concepciones; en una perspectiva diacrónica de la humanidad se pueden caracterizar, por lo menos, tres momentos: como destino, como porvenir y como devenir. Se pueden asociar estas representaciones a las formas de conocimiento predominantes en una época. Los sistemas de pensamiento también están asociados a esas tres formas de abocar el problema existencial de la especie humana. Los diversos modos de globalización y/o glocalización13, en últimas, se relacionan con esas formas de imaginarse el corto, mediano o largo plazo.

Entre el modo de porvenir y el devenir aparece la teoría de la probabilidad como fundamentación del dilema casual-causal en la ocurrencia de los eventos para superar el

12 Ministerio del Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Base de datos.

13 Término utilizado por Orlando Faals Borda para relacionar lo global y lo local.


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determinismo absoluto; el espectro de enfoques derivados de esa explicación relativista puede ser el presentado a continuación14

- La proyección analiza tendencias que van del pasado y el presente hacia el futuro en un proceso lineal, que asume la continuación de su patrón histórico. (economía y demografía).

- La previsión pretende dar una idea de los sucesos probables a los cuales será preciso adaptarse, lo que conducirá a decisiones inmediatamente ejecutables.

- La preferencia agrupa una serie de técnicas para acceder al futuro con base en la experiencia, fundamentándose en el pasado para construir el futuro. Se basa en un antecedente para deducir a partir de allí un consecuente.

- La predicción es una declaración no probabilística con un nivel de confianza absoluta acerca del futuro. Se basa en la teoría determinística y presenta enunciados no sujetos a controversia, que intentan ser exactos respecto a lo que sucedería en el futuro. Representa afirmaciones muy fuertes con base en datos contundentes, por lo cual los investigadores profesionales suelen evitarla.

- El pronóstico es una afirmación probabilística acerca del futuro con un nivel de confianza relativamente alto (Erich Jantsch). Se refiere a un enunciado condicionado. Representa juicios razonados sobre algún resultado particular, que cree el más adecuado para servir como base de un programa de acción; es el preferido en el medio anglosajón. Se le denomina prognosis, sobre todo, en Alemania y en Europa Oriental.

Concebir el futuro en la lógica dialéctica del devenir ha generado medios de plantearlo como la prospectiva. Se reconocen tres momentos de ese instrumento. De primera generación, la prospectiva estratégica (segunda generación) y de tercera generación (Previsión humana y social)

En el anterior contexto, las nociones de visiones de futuro están definidas como una imagen futura, colectiva, de país o de región, construida como resultado de la convergencia de las diferentes visiones particulares.15 Otra definición la muestra como una situación deseable (son escenarios que se encuentran dentro de lo posible, aunque no necesariamente realizables), posible (que se pueden imaginar o pensar) y realizable (que se pueden lograr dadas las tendencias y las restricciones) para la transformación de la realidad territorial.16 En últimas, una visión es saber en qué dirección ir de manera anticipada.

14 Masini. Eleonora. Why Futures Studies? London: Grey Seal Books, 1993 citada por Javier Medina Velásquez. La construcción social del fututro. Anotaciones desde la previsión humana y social en Cuadernos de Administración/Universidad del Valle/Cali. No 27. Marzo de 2002. Pág. 240

15 DNP. Estado del arte de la construcción de visiones. Bogotá, D.C Agosto de 2001. Pág. 7

16 Espinoza, Oswaldo. Prospectiva territorial. Caso Departamento de Casanare: Visión de futuro. Bogotá: DNP-DDT No 70. Bogotá, DC. Diciembre de 2004. Pag 13-14


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A su vez, la imagen de futuro puede ser inercial o de tendencia: es aquella que se consolidaría si no se interviniera. Imagen deseada: es aquella visión ideal. Imagen posible: la resultante de considerar las restricciones concretas en términos políticos, sociales, ambientales, económicos y culturales para hacer posible la imagen o escenario deseado.

Idealmente, la visión de futuro de desarrollo territorial es posible definirla también por ciertas características que le son propias:

� Un horizonte de tiempo relacionado con hechos históricos o un hito social que estimule a los habitantes del territorio y a sus instituciones a unir esfuerzos en un propósito común.

� La visión debe invitar a realizar cambios, concretos y tangibles, en los factores de desarrollo y, por ende, en el modelo de desarrollo.

� La visión deberá tener responsable institucional y respaldo social.

� La visión de futuro ha de ser flexible, con la posibilidad de adecuarla y ajustarla.

� Construida bajo una coordinación y una ejecución amplia institucional y social, con decisiones y recursos para hacerla realidad.

� Establecer planes con recursos, actividades y responsables de manera participativa con los demás actores.

� Realizar seguimiento y evaluación permanente para hacer los ajustes al proceso y a los resultados si fuerae necesario.

� Acompañar el proceso con una estrategia de Iinformación de los logros y avances del mismo, para ir creando identidad, pertenencía y compromiso con el proyecto y el desarrollo territorial.

Con relación a los actores territoriales, la visión de mayor empoderamiento en los territorios debe ser aquella que la orientan y facilitan los expertos y técnicos, la formulan los líderes, la escriben los poetas y la construye la comunidad con la participación de todos.

1.2. Visiones de los PLOOTDR

Con la aproximación conceptual y metodológica delineada en el punto anterior es posible abordar los proyectos de ordenamiento territorial presentados por los gobiernos nacionales 1991-2004 y 2005 - 2010 para identificar la visión de futuro que ellos deben contener.

El análisis de las propuestas de la COTC, las de origen gubernamental o parlamentaria, visualiza el ordenamiento territorial y el desarrollo regional a partir de categorías como la unidad y la diversidad. El énfasis de la ecuación de poder en uno u otro polo centrífugo o centrípeto, determina visiones que se expresan desde la perspectiva hegeliana como unidad en la diversidad o como la diversidad en la unidad.


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Leídas las visiones desde la dimensión política de los veinticuatro PLOOT, conciben a Colombia como un Estado Regional o como la regionalización del Estado.

Los ítems en donde se localiza la información para aproximarse a las visiones de los PLOOT son los siguientes:

1.2.1. Visión COTC

La diversidad en la composición de la comisión de origen constitucional se reflejó en el enfoque de las recomendaciones propuestas a finales de 1994 al gobierno nacional.

De todas maneras, hay una tendencia que marca el trabajo de los comisionados en cabeza de quien actuaba como secretario general de la misma, el exconstituyente Orlando Fals Borda.

En principio, la COTC concibe el Ordenamiento Territorial y el Desarrollo Regional como un conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, buscando su desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio ambiente.

La anterior visión plantea la convergencia y divergencia del desarrollo territorial --posteriormente normalizado en la ley 388 de 1997- y el ordenamiento territorial que se expresa en los diferentes proyectos de ley que se han presentado en los últimos catorce años y en el sistema de planeación vigente.

De otra parte, la comisión de ordenamiento constitucional, reitera el carácter autonómico de las entidades territoriales, su carácter descentralizado17 y la necesidad de validar las formas de organización y administración del territorio, como regiones18, provincias, áreas metropolitanas y entidades indígenas19 en aquellas partes donde existe una tradición histórica, en vez de pretender uniformizar lo diverso. Expresado de otra forma:, no en todo el territorio se requieren las mismas entidades territoriales, pues ello depende de condiciones y dimensiones (ambiental, cultural, social, económica, política e institucional) que le son propias.

En consecuencia, la visión de COTC se fundamenta teórica y metodológicamente en que la unidad nacional se reconstruye desde la diversidad20 de sus entidades territoriales, y la forma de organización política es la de un Estado regional.

17 Artículo 1 CN

18 Artículo 306 y 307 CN

19 Artículo 329 CN

20 HEGEL, G.W.F. La ciencia de la lógica. Buenos Aires, Editorial Solar/Hachette S.A. 1969. Paginas 366


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Gráfica 1. Mapa de la propuesta de regionalización de Colombia-primera etapa

Fuente: Orlando Fals Borda. COTC 1994


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1.3. Visiones de los proyectos gubernamentales

En su conjunto, los PLOOTDR, por su visión, se pueden agrupar en los que colocan su énfasis más en lo técnico que en lo político o viceversa. Otros se mueven en una concepción intermedia de carácter tecnopolítica o politécnica. Sin embargo, el acento en la República Unitaria o en la autonomía y descentralización de sus entidades territoriales marca, en lo fundamental, la diferencia de las visiones de las propuestas de la Tabla 1.

El PLOOTDR 041/2001 es el más consistente desde el punto de vista teórico, metodológico y técnico; y es el de mayor pertinencia en su visión transicional de la Carta política de 1991. Es el que revela más consenso y compromiso con los actores de sociedad civil para su construcción desde los territorios.

El PLOOT 041/2001 (Acumulado) es la expresión del eclecticismo teórico en cuanto a consensuar una visión. Metodológicamente, es la suma mecánica de partes (propuestas) con diferentes intereses en cuanto a la unidad y la diversidad.

En el último PLOOTDR 2003 (016), el ordenamiento territorial se concibe como un instrumento para promover el aumento de la capacidad de gestión en las entidades territoriales. La anterior visión se complementa con la reducción de los gastos con la fórmula general de la mayor eficiencia tal como lo propone el proyecto de acto legislativo 03 de 2003

1.3.1. PLOOTDR 178/1992

Esta primera propuesta de origen gubernamental para desarrollar el artículo 288 de la CN, se estructura con la imagen deseada de construir un modelo de Estado más democrático y participativo y tener un sistema político fundamentado en el respeto de las diferencias de orden regional, étnico, cultural y económico, entre otros.

La visión se sintoniza con la concepción de la corte constitucional con relación a la autonomía y la descentralización. “Si bien ambos principios tienen puntos de vista diferentes, resultan ser interdependientes y portadores de facetas y momentos de un mismo proceso en la ampliación de la libertad en su acepción territorial”. En tanto la autonomía encauza sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses, la descentralización busca una mayor libertad de las instancias periféricas –territoriales funcionales- en la toma de sus decisiones.21

1.3.2. PLOOTDR 089/1993

El espíritu de la propuesta recoge la visión del PLOOTDR 178/1992 anteriormente presentada. Homologa los objetivos del ordenamiento territorial así como la concepción de autonomía y descentralización. En el anterior sentido, comparte con la COTC la siguiente recomendación: "Con el fin de cumplir el contenido de la Constitución (artículo 288 C.N.), habrá de expedirse una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que contemple, en lo pertinente, las condiciones

21 PLOOT DR 178/1992. Exposición de motivos: parte I y II


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de conformación y funcionamiento de todas las entidades territoriales, tanto las establecidas como las nuevas (regiones) de tal manera que se deriven de aquella ley orientaciones claras para cada una de las entidades y para su desarrollo en sucesivas leyes especiales; estas leyes deben respetar y reproducir, con más decisión de lo hecho hasta ahora, el espíritu y la letra de la Constitución Política en cuanto a la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales22.

La visión incluye el énfasis en lo territorial antes que en lo sectorial, en los mecanismos nacionales para cumplir los principios y flexibilidad en la división política administrativa.

1.3.3. PLOOTDT 191/1995 (marzo)

Durante el año 1995 se presentaron dos propuestas de origen gubernamental. La primera en marzo y la segunda en octubre. Ambas comparten la misma visión: Fortalecer la unidad de la República reconociendo autonomía a las entidades territoriales por medio de descentralización administrativa, democracia participativa y el pluralismo social.

El PLOOTDR 191 expresamente concibe que “todos los elementos del ordenamiento territorial deben apuntar a fortalecer la unidad de la República. Lejos de insinuar propuestas atomizadoras, la descentralización administrativa, la democracia participativa y el pluralismo de nuestra sociedad, buscan reconocer la autonomía territorial como fuerza centrípeta que afinca la unidad nacional. Se hace una clara diferenciación del concepto de autonomía como un espacio y un derecho propio para tomar decisiones políticas, de aquel que se refiere a la descentralización, que es más una técnica administrativa para hacer eficiente la gestión pública”.23

Visualiza que “la provincia colombiana debía ser actor de su propio destino, tomando sus propias decisiones y eligiendo sus propias autoridades. Sólo de esta manera era posible abrir los espacios políticos, inyectarle vitalidad a nuestras instituciones y remozar el ejercicio de la política que ya empezaba a reflejar claros signos de agotamiento”.

Estos textos recogen la concepción del ministro del Interior y Justicia que fue presidente de la Asamblea Nacional Constituyente

1.3.4. PLOOTDR 130/1995 (octubre)

Este proyecto se homologa en su concepción al anterior. Lo expresa de la siguiente manera: Pluralismo, reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación, donde el respeto a la diferencia se convierta en un fundamento de la tolerancia, presupuesto necesario para el fortalecimiento de la unidad nacional.

22 Recomendación R-01; Comisión de Ordenamiento Territorial. En "Boletín de la C.O.T", No. 8, octubre de 1992.

23 Exposición de motivos. Título I


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Reconocer que el ordenamiento territorial, busca el equilibrio de las entidades y divisiones, de tal manera que en la formulación y desarrollo de las políticas y programas se lleve el desarrollo de todas aquellas en condiciones de equidad.24

Complementariamente, se hace énfasis en el proceso de regionalización (como entidad administrativa y territorial) mediante del desarrollo de los artículos 306 y 307 de la Constitución Nacional.

1.3.5. PLOOTDR 041/2001

Esta propuesta ha sido la más documentada entre todas las iniciativas de origen gubernamental formuladas; es un proceso de carácter técnico-político encabezado por el Departamento Nacional de Planeación que recogió el trabajo de una Comisión Intersectorial (Decreto 797/1999), propuestas de foros regionales, observaciones de expertos y puntos de vista de agencias gubernamentales.

En sus orígenes el equipo del DNP entendió el ordenamiento territorial como un proceso para la reducción de los desequilibrios espaciales;, promover la solidaridad, la concurrencia y la complementariedad entre la Nación, las entidades territoriales y divisiones administrativas;, adecuar el régimen político administrativo para impulsar el desarrollo; regular la transformación, ocupación y uso del territorio, de acuerdo con estrategias de desarrollo social, económico y ambiental y el respeto a la diversidad étnica y cultural.25

Recogiendo los antecedentes de experiencias internacionales, el proyecto de ley orgánica en su versión inicial formuló el concepto de ordenamiento territorial como una política de Estado, que es, a la vez, un instrumento de planificación y de gestión y un proceso de construcción colectiva orientados a propiciar una adecuada organización político administrativa del país y desarrollo armónico de las regiones.

“La finalidad del ordenamiento territorial es promover el equilibrio, la solidaridad y la complementariedad entre la Nación y las entidades y divisiones territoriales, adecuando el régimen político administrativo para promover el desarrollo, regulando la transformación, ocupación y uso del territorio, de acuerdo con estrategias de desarrollo social, económico y ambiental y el respeto a la diversidad étnica y cultural”26

Como se puede apreciar tanto en el proceso como en el enfoque, esta propuesta incorpora la técnica de la prospectiva para definir una visión de futuro del país. Es el enfoque con más claridad teórica. En este sentido termina por incluir un proyecto estratégico nacional de ordenamiento territorial (PENOT).

24 Exposición de motivos. Disposiciones generales

25 DNP. Compendio de documentos sobre le PLOOT de la Comisión Intersectorial. No 25. Bogotá, UDT, noviembre de 1999. Pág. 3

26 Ibidem. Pág. 6


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Sin embargo, cuando hizo tránsito al Ministerio del Interior y Justicia se transforma en su enfoque y alcance; lo consideran que va peligrosamente más allá de la Constitución Nacional 1991 y atenta contra la unidad nacional. Se hacen 26 glosas al proyecto de la Comisión intersectorial y del DNP, entre otras:27

� A la estructura.

� A los principios.

� Al PENOT.

� Introducción de instrumentos de “intervención territorial” a cargo del gobierno nacional.

� Reorientación de Fondo de Compensación Territorial.

� A la división político-administrativa.

� A las Entidades Territoriales Indígenas

� Al tema de competencias.

� En el asunto de los actores y procesos del Ordenamiento Territorial.

Finalmente el proyecto 041 – Senado/2001 ajustado y recortado en su alcance teórico y político terminó por presentar la siguiente visión: El ordenamiento territorial se entiende como una política de Estado que es, a la vez, un instrumento de planificación y de gestión y un proceso de construcción colectiva orientados a propiciar una adecuada organización política y administrativa del país y el desarrollo armónico de las regiones".28

1.3.6. PLOOTDR 041/2001(Acumulado)= 41/2001+057/2001+072/2 001+052/2001.

Posterior a la presentación del PLOOTDR 041por iniciativa del gobierno nacional el 25 de julio de 2001, se presentaron los proyectos 057 (Agosto 1/2001), el 072 (Agosto 16/2001).; anteriormente se había presentado el 052 (Junio 31/2001). Se acumulan y se unifican en un nuevo proyecto al cual se rindió ponencia y fue aprobado en primer debate del Senado en mayo de 2002.

De acuerdo a lo consignado en al ponencia rendida en Diciembre 5 de 2001 (gaceta # 627/2001), terminó por excluirse el 072 que ya había sido presentado como # 118 en el 2000

27 DNP. Cuadro comparativo proyectos de la ley orgánica de OT. Bogotá, DDT, Diciembre de 2000

28 “Documentos para el Desarrollo Territorial” No. 25. “Compendio de Documentos sobre el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de la Comisión Intersectorial” Unidad de Desarrollo Territorial. Departamento Nacional de Planeación. Santafé de Bogotá, D.C, Noviembre de 1999. (Decreto 797 del 6 de mayo de 1999). 1. “El desarrollo constitucional del proyecto de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y su articulación con el Plan Nacional de Desarrollo ‘Cambio para Construir La Paz”. pág. 6.


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(relacionado exclusivamente con el desarrollo de las entidades territoriales indígenas) y el # 052 (relacionado exclusivamente con el tema de las Regiones Administrativas y de Planificación) y sólo se tuvo en cuenta el 041 y el 057 presentado en el 2000 como el 077.

La Comisión primera del Senado consideró que se presentaban dos tendencias:29

� La de ajustarse en la estructura de la LOOT a lo estrictamente señalado por la Constitución, tendencia que se refleja en el proyecto del senador Juan Martín Caicedo.

� La de construir una visión más sistémica del ordenamiento territorial, que exige ir más allá de lo señalado en el texto constitucional, tendencia que acoge el proyecto del Gobierno Nacional.

Acordaron adoptar la estructura formal del proyecto gubernamental, con base en las siguientes consideraciones:

� El desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre ley orgánica, que sugiere claramente que ésta no debe ser excesivamente reglamentarista, y que debe contener directrices generales sobre la materia a regular.

� El fracaso de los proyectos de LOOT anteriores, que en algunos casos obedeció precisamente al intento de abarcar muchos temas, sin ni siquiera tener claro lo que se buscaba con la ley, y que, además, pone en evidencia la complejidad de la materia.

� Los vacíos y la ambigüedad del texto constitucional sobre el tema de ordenamiento territorial, que sugiere avanzar con cautela, de modo que se logre avanzar en ciertos puntos indispensables, en lugar de pretender abarcar todo en la ley orgánica.

Finalmente, de este acumulado de enfoques e intereses se acordó la visión que incluye naturaleza y finalidad de la misma presentado por los ponentes como un “consenso” de los últimos diez años.

La fusión de los proyectos concibió finalmente que (art 4°) el ordenamiento Territorial tiene como finalidad fortalecer la unidad de la República de Colombia y la capacidad de gobernabilidad y desarrollo territorial, a través del reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales, la descentralización administrativa, la modernización del régimen político-administrativo, la vigencia de los mecanismos de participación ciudadana y el reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural de la Nación.

29 Texto unificado y exposición de motivos de los proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial loot - proyecto ley no. 041/01 senado, 052/01 senado, 057/01 senado, 072/01 senado “por medio del cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento territorial radicada el 5 diciembre de 2001 nro. 041/2001 senado publicada en gaceta nro. 627 de 2001


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El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo; promoverá la integración de las entidades territoriales y figuras de integración territorial, y concertará políticas públicas entre éstas y la Nación, con el reconocimiento de las diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural, así como de la identidad regional y nacional.

El ordenamiento territorial es un proceso nacional de largo plazo que, reconociendo la heterogeneidad del país, promoverá el incremento gradual de las competencias de las entidades territoriales, de acuerdo con sus capacidades administrativas, financieras y de gestión.

Se puede afirmar que con el informe no presentado para segundo debate del proyecto 041 Acumulado se cerró un ciclo de iniciativas gubernamentales para desarrollar el artículo 288 de la Constitución Nacional con una visión de futuro construida sin lograr un consenso desde sus territorios. Se podría decir que fue una década perdida para avanzar en el ordenamiento territorial y aún de retroceso del proceso de regionalización en Colombia.

1.3.7. PLOOTDR 016/2003

Con la lógica de borrón y cuenta nueva, el gobierno nacional del momento presentó en Julio 20 de 2003 el proyecto 016 Senado30.

El modelo conceptual de la organización del Estado en el territorio planteado en el proyecto tiene un enfoque fundamentado en la noción constitucional de República unitaria, con autonomía de las entidades territoriales, criterios expresados a su vez en las sentencias de la Corte Constitucional que precisa los alcances político administrativos de las nociones planteadas, sustentadas en el criterio de la unidad política de la Nación en el manejo del gobierno y las instituciones del Estado, así como en la mejor capacidad administrativa del nivel territorial en la gestión de sus asuntos propios.

De acuerdo con la exposición de motivos se propone un ordenamiento territorial basado en un esquema flexible, que prefiere la concertación libre y voluntaria de recursos y competencias entre sus agentes a la rigidez normativa, por lo que coincide con los criterios que hoy por hoy acompañan el debate académico, pero también las realidades políticas sobre la forma en que se administra y gobierna el Estado en el territorio, que supera ampliamente los debates de antaño y los trasciende en una filosofía dinámica, integral, acorde con nuestra propia realidad

30 Señala el documento de visión 2019 que con el fin de promover esquemas asociativos, el PLOOTDR 016, que hace tránsito en el Congreso de la República, plantea la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo, la competitividad y las economías de escala la organización territorial del Estado. Se promueve la delegación de competencias del nivel nacional a las ET, apelando a la figura de convenios o contratos plan; se busca fortalecer el nivel DEPATAMENTAL a través de esquemas asociativos entre las instancias públicas y privadas y se reconoce la necesidad de contar con regímenes diferenciado de acuerdo con las específicidades de cada territorio. Página 339


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política, en un marco de posibilidades mayor al que podría derivarse de un proyecto rígido y taxativo.31

La visión del proyecto de ordenamiento territorial tiene como finalidad fortalecer la unidad de la Republica de Colombia y la capacidad de gobernabilidad y desarrollo territorial, a través del reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales, la descentralización administrativa, la modernización del régimen político-administrativo, la vigencia de los mecanismos de participación ciudadana y el reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural de la Nación.

El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo; promoverá la integración de las entidades territoriales y figuras de investigación territorial mediante el reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural, así como la de la identidad regional y nacional. (Artículo 2)

El proyecto agotó el trámite en comisión primera y plenaria de Senado.

La visión final del proyecto derivada del tránsito por Senado está contenida en el artículo 1°: “El ordenamiento territorial promoverá el aumento de la capacidad de gestión y de administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentando el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del Gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos”.

El PLOOTDR 016 es el que de todas las iniciativas presentadas en los últimos catorce años, agotó el trámite en el Senado, y alcanzó a llegar en mayo de 2004 a la comisión primera de Cámara de Representante con el radicado 274/2004.

1.3.8. Proyecto Acto Legislativo 03/2003

Simultáneamente a la presentación del PLOOT 016, el 20 de julio de 2003, el gobierno radicó el proyecto de acto legislativo 03/2003 “Por el cual se adoptan unas reformas estructurales a la Constitución Política” en donde incluyó temas del ordenamiento territorial.

El espíritu del PAL03/2003 en lo que a orden territorial se refiere es “reducir las estructuras en el país, bajar los gastos de funcionamiento y burocráticos de la nación”.

Para ello, crear regiones y provincias como “entidad territorial” plantearía entonces el requisito inicial para los que eventualmente van a integrarla de dejar de ser departamentos o municipios. “Pensar en regiones más departamentos en un mismo territorio o en provincias más municipios en una misma área sería sin duda crear más estructuras, más gastos, mayores duplicidades, en

31 Minterior y Justicia. PLOOT. Pág.2


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fin, sería tanto como contradecir todos los postulados básicos de economía, de ordenamiento, de la gestión eficiente, de la gobernabilidad y de las viabilidades territoriales.”32

En últimas, la visión del proyecto de acto legislativo en lo correspondiente es un ordenamiento territorial basado en un esquema flexible, que prefiere la concertación libre y voluntaria de recursos y competencias entre sus agentes a la rigidez normativa.

Converge este proyecto de acto legislativo con el PLOOT 016 en una LOOT de mínimos, profundización de descentralización, régimen voluntario y no impositivo, flexibilidad y mínimo impacto presupuestal.

1.3.9. Visión del ordenamiento territorial en Colombia 201 9

En la perspectiva de quince años, el gobierno nacional concibe el ordenamiento territorial como una herramienta de plan y gestión del territorio, que busca orientar el uso y transformación de sus espacios para armonizar y optimizar su aprovechamiento y capacidades, de acuerdo con las potencialidades y restricciones que, en distintas dimensiones, pueda determinar la gobernabilidad y el desarrollo. En esa medida -para el DNP- es un instrumento para la organización del Estado en su estructura político- administrativa: funciones, competencias, interrelaciones entre niveles de gobierno, a la vez que se constituye en un mecanismo para articular las relaciones de la sociedad con el territorio, a través de las dinámicas y prácticas políticas, sociales, económicas, ambientales y culturales.

Ambos elementos del OT son interdependientes y su adecuada regulación y planificación permiten administrar de manera eficiente el territorio aprovechando sus potencialidades: procurando un desarrollo equilibrado y sostenible, mayor integridad territorial, cohesión social, y, en general, mayor bienestar para la población.33

1.4. Visiones de los proyectos de origen parlament ario

Las propuestas de ordenamiento territorial de senadores se distribuyen pendularmente entre la defensa per se de la unidad de la República con el modelo Nación-Departamento-municipios y los que reivindican el ejercicio pleno de la autonomía de regiones y entidades territoriales indígenas como nueva fórmula del ocupar los territorios.34

La mayoría de las propuestas se presentan en dos o tres oportunidades conservando la misma visión. Se diría que el pliego de modificaciones alternativas preparado por el grupo de Quirama establece la diferencia cuando fundamenta el ordenamiento territorial a partir de la soberanía en el sujeto-poder y no de la autonomía de las entidades territoriales

32 Exposición de motivo. 2.5.2

33 II Centenario. Propuesta para discusión. Presidencia de la República-Planeta, 2005. página 338

34 RIVERA, Rodrigo. Hacia un nuevo federalismo para Colombia, Bogotá: Oveja Negra, 2001. Página 98


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1.4.1. PLOOT DR 195/1995 Y 103/1996

Este proyecto con 810 artículos es el más extenso de todos los presentados desde 1991 hasta la fecha. Se clasifica entre los que se denominan como reglamentaristas. Invoca el criterio de codificación para ordenar toda la normativa que existía hasta 1995 sobre la materia.

Su visión está centrada en preservar la unidad de la Nación. La organización territorial es una expresión de la descentralización de la República Unitaria. Esta y la autonomía de las entidades territoriales que la integran constituyen principios fundamentales. El interés nacional y los intereses autónomos territoriales son articulables y no contrapuestos. (Artículo 1ª)

Concibe las nuevas figuras de ordenamiento territorial en forma transicional y posibles, de creación no obligatoria; concibe especialmente, las regiones como entidades administrativas y de planificación y como entidades territoriales y las reconoce como excluyentes de la existencia de los Departamentos y municipios.

Una nueva versión de este proyecto con la misma concepción se presentó al Congreso el 26 de septiembre de 1996 con el número 103.

1.4.2. Proyecto RAP- RET 023/1996

Esta es una propuesta para desarrollar los artículos 306 (Región Administrativa y de Planificación) y 307 (Región como Entidad Territorial) de la CN. Su concepción privilegia la profundización de la descentralización fiscal y la autonomía para desarrollar vía estatuto las posibilidad de las regiones que se deban crear a partir del reconocimiento de lo antropogeográfico.

1.4.3. Proyecto RAP 021/1997 35

“Por la cual se dictan normas Orgánicas sobre la creación y funcionamiento de las Regiones Administrativas y de Planificación de conformidad con el artículo 306 de la Constitución Nacional y se dictas otras disposiciones”

Su visión está centrada en el tránsito de los CORPES a regiones como entidad administrativa y lo planteado al respecto por la ley de planeación (152/1994).

1.4.4. PLOOTDR 128/1999 y 77/2000

La visión de los proyectos se define para fortalecer la unidad de la República de Colombia, a través del reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales, la descentralización administrativa, la vigencia de los mecanismos de participación ciudadana y el reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural de la Nación. (Artículo 1ª)

Plantean la tensión del modelo de ordenamiento territorial centrado en los Departamentos como nivel intermedio o regiones. En este particular, precisa que la creación de éstas sólo es posible

35 En esencia es el mismo proyecto 052/2001


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si se consolidan institucionalmente los primeros, para lo cual es necesario revitalizar los Departamentos como nivel intermedio entre la Nación y los municipios. Las provincias se conciben como soporte administrativo de los Departamentos36

Los proyectos 77/2000 y el 057/2001, que fue acumulado e integrado al 041/2001, se estructuraron por el mismo senador con la misma visión del PLOOT128.

1.5. Visión PLOOT Quirama (Agosto 1994)

El referente de esta propuesta esta en el PLOOTDR 089/1993. El colegio de Altos Estudios de Quirama como asesor de la presidencia del Senado de la República presentó una propuesta alternativa al pliego de modificaciones que debían presentar los ponentes designados para tal efecto.

La visión del proyecto parte de considerar que la finalidad constitucional de la soberanía popular es en esencia, reconocer la figura de la “persona-poder” poseedora de una soberanía ponderada, que no es absoluta. El Estado, apoyado en la “Persona-poder”, presupone su capacidad de participación, busca orientar el desarrollo comunitario, por medio del “Poder-decisión”, propio de las instituciones democráticas.

Lo anterior conduce a la vigencia de un Estado Social de Derecho, que mediante un proceso concertado, planificado, solidario y participativo, asegure la unidad nacional y de las regiones, dentro del pluralismo, la diversidad étnica y cultural y el ejercicio de la administración pública.37

1.6. Los PLOOT de origen parlamentario del quinquen io 2005-2010.

En los últimos cinco años se presentaron los proyecto de ley y normas orgánica de ordenamiento territorial 120 de 2005, 024 de 2007, 122 de 2007, 194 de 2008, 099 de 2009 y 149 de 2009.

1.6.1. Proyecto 120/2005

En el año 2005 hubo dos propuestas relacionadas con el ordenamiento territorial. La presentada por la Presidencia de la República en el documento Colombia 2019 II Centenario y la iniciativa parlamentaria radicada por el Senador Jaime Bravo Motta. Fueron ponentes los Senadores Rodrigo Rivera Salazar, Jesús Enrique Piñacué, Ciro Ramírez, Andrés Gonzales Díaz. Aunque el proyecto fue aprobado en primer debate, fue archivado en plenaria.del Senado de la República..

36 Exposición de motivos PLOOTDR 128. Pág. 12

37 Ver Preámbulo: versión 6 de Agosto 1994)


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1.6.2. Proyecto 024/2007

Proyecto de Ley 024 Cámara, 179 Senado Por la cual se expiden normas orgánicas de OT Iniciativa parlamentaria de los representantes Luis Enrique Salas (Presidentede la Comisión de Ordenamiento Territorial de la Cámara), Hernando Betancour, Nestor Homero Cotrina, Gloria Stella Díaz, Buenaventura León, Juan Lozano, Luis Perea, Rodrigo Romero, Willian Ortega, Maria Isabel Urrutia, Miriam Paredes Y Carlos Zuluaga.

La novedad del PLOOT 024/179 es la creación de las entidades territoriales Afrocolombianas (artículos 69 – 76)38

Para el trámite legislativo fue designado ponente el Senador Hernán Andrade. Finalmente, el proyecto fue retirado por sus autores.

1.6.3. Proyecto 122/2007

Por Iniciativa parlamentaria del senador Ernesto Ramiro Estacio y representante Manuel Carevilla presentaron el proyecto de ley “Por la cual se expiden normas orgánicas en materia de Ordenamiento Territorial en desarrollo de los artículos 286, 329 y 330 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. Para rendir ponencia fué designado el Senador Hernán Andrade. Al finalizar la legislatura fue retirado por sus autores.

1.6.4. Proyecto 194/2008.

Los contenidos del proyecto 122 de 2007 (creación de la Entidades Territoriales Indígenas ETIS) se volvieron a presentar en el 2008 con el número 194 por Ernesto Ramiro Estacio Senador Indígena del Movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia AICO. El ponente fue el senador Alfonso Valdivieso Sarmiento. El proyecto tuvo ponencia positiva, pero fue archivado por no cumplir con el requisito del artículo 162 de la Constitución Política.

1.6.5. Proyecto 099/2009

El senador por la circunscripción indígena Ernesto Ramiro Estacio a partir de los proyectos 122/2007 y 194/2008 presenta el proyecto 099/200939 por la cual se expiden normas orgánicas

38 De conformidad con lo establecido por el artículo 285 de la Constitución Política de Colombia, los territorios colectivos de comunidades negras son divisiones territoriales, gobernadas y administradas por sus Consejos Comunitarios, entendidos estos como entidades públicas de régimen especial. Estas divisiones estarán constituidas sobre los territorios titulados colectivamente a las Comunidades Negras. La ley reglamentará la forma en que participarán en los ingresos corrientes de la Nación.

39 “por tercera vez, en mi condición de vocero de los pueblos indígenas presento a consideración del Honorable Congreso de la República, el Gobierno Nacional y la opinión pública de Colombia, el proyecto de Ley “por el cual se expiden normas orgánicas en materia de Ordenamiento Territorial en desarrollo de los artículos 286, 329 y 330 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, iniciativa que recoge algunos conceptos y modificaciones propuestas por el H. Senador Alfonso Valdivieso en su


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en materia de Ordenamiento Territorial en desarrollo de los artículos 286, 329 y 330 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.

El proyecto de ley como se planteó le propuso al Gobierno y al Congreso una normatividad orgánica indispensable para configurar un sistema orgánico de ordenamiento territorial que permita la plena vigencia de la Constitución. "Proyecto de ley mediante el cual las comunidades indígenas del Pacífico, el Caribe, los Andes, la Orinoquia, los Llanos y la Amazonia, como regiones únicas y diversas, con explicaciones propias de su realidad, puedan contar con Entidades Territoriales Indígenas que permitan manejos administrativos adecuados y eficaces. Todo esto es indispensable para congregar el conjunto de las culturas y comunidades que configuran nuestra nación en la urgente tarea de consolidar los territorios diversos y las regiones, garantizando la protección de la vida, los derechos humanos fundamentales, los derechos colectivos y del ambiente, la profundización de la democracia y, con todo ello, la unidad nacional en la convivencia. El cambio y la permanencia no se oponen, por el contrario se complementan, quien pretenda transformarse sin proteger los elementos que constituyen la identidad de un pueblo camina a la disolución; de igual manera pretender permanecer sin cambiar es optar por el aislamiento que aniquila, de ahí que el proceso de Ordenamiento Territorial requiere de la conformación de Entidades Territoriales Indígenas tal y como se pretende avanzar con este proyecto de ley.”40

El 30 de septiembre de 2009 el senador designado Parmenio Cuellar Bastidas rindió ponencia solicitando a la comisión primera del Senado dar primer debate al proyecto de ley 99 de 2009. En diciembre último fue archivado el proyecto en referencia.

1.6.6. Proyecto 149/2009

El último PLOOT (número 22 de la tabla 1) de orígen parlamentario fué presentado por el representante a la Cámara por la circuncripcion de Departamento archipiélago San Andrés, Providencia y Santa Catalina Alberto Gordon May.

La propuesta, además de gozar de simpleza y brevedad, recoge iniciativas anteriores pero avanza en una nueva mirada sobre la tierra, que no es un tema agrario ni de mera ordenación, sino que es un espacio en el que suceden acontecimientos muy importantes para las personas. Como decía Kafka, “el territorio no es un espacio geográfico sino un conjunto de retazos donde suceden cosas. El territorio es un ACTO”.41

Los fines del proyecto son: El equilibrio territorial, el territorio como un derecho y como un proyecto de existencia, la participación democrática y los grupos étnicos.

La visión del Ordenamiento Territorial del proyecto 149/2009 es “la forma como se distribuye espacialmente el poder. Las competencias, recursos y estructuras administrativas de las

ponencia para primer debate en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República en la legislatura pasada, que infortunadamente no fue debatida”. Exposición de motivos. Páginas 8 -9.

40 Ibidem. Página 21

41 Exposición de motivos. Página 19


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divisiones subnacionales determinan la forma de Estado de un país, el grado de independencia de la periferia respecto del centro y los niveles de relación y tutela”42.

Complementariamente la visión del ordenamiento territorial hace relación con la racionalización del suelo colombiano con el fin de regular la planificación, desarrollo, utilización, transformación, ocupación, intervención y conservación del espacio; la distribución de competencias entre las diversas entidades territoriales; y la forma como el derecho a la tierra configura una modalidad de la dignidad y cultura de un pueblo.

1.7. Territorios visionados en los planes de ordena miento territorial –POT

De acuerdo con el fusionado ministerio de desarrollo43, el ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.44

El Ordenamiento del territorio se expresa, por una parte, en la división político-administrativa resultante del proceso histórico y político que se está ajustando con los desarrollos constitucionales y, por otra, (el Desarrollo territorial) en la transformación física del territorio como resultado de la acción humana y de la misma naturaleza.45

Estas dos dimensiones son interdependientes pues desde el punto de vista del ordenamiento político-administrativo es indispensable contar con entidades territoriales con capacidad de gobierno (competencias, recursos, funciones, instrumentos, legitimidad institucional) que les permita gestionar la acomodación territorial.

42 CORREA HENAO, Néstor Raúl. El reordenamiento territorial en la nueva Constitución Política de Colombia. EN: Colombia, una democracia en construcción. Editado por Viva la Ciudadanía y Foro por Colombia, Bogotá, 1992, p. 169. Este proyecto de ley se fundamenta básicamente en la visión contenida en esta publicación y la bibliografía de FESCOL.

43 Aproximación conceptual a la ley de desarrollo territorial publicado por el Ministerio de Desarrollo Económico en 1997 (Serie Procesos de aplicación.)

44 Art 5 de la Ley 388 de 1997

45 Aproximación conceptual … publicado por el Ministerio de Desarrollo Económico en 1997 (Serie Procesos de aplicación.)


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El ordenamiento del territorio municipal y distrital tiene por objeto complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, mediante:46

� La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales.

� El diseño y adopción de los instrumentos y procedimientos de gestión y actuación que permitan ejecutar actuaciones urbanas integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio municipal o distrital.

� La definición de los programas y proyectos que concretan estos propósitos.

Termina por recomendar, el desaparecido viceministerio de vivienda, agua potable y desarrollo urbano: el ordenamiento del territorio municipal y distrital se hará tomando en consideración las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales; deberá atender las condiciones de diversidad étnica y cultural, reconociendo el pluralismo y el respeto de las diferencias e incorporará instrumentos que permitan regular las dinámicas de transformación territorial de manera que se optimice la utilización de los recursos naturales y humanos para el logro de condiciones de vida dignas para la población actual y las generaciones futuras.

Como se indicó anteriormente, desde 1997, cuando se expidió la norma ordinaria denominada de Desarrollo Territorial (388), un significativo porcentaje de los municipios, distritos y áreas metropolitanas adelantaron un proceso para formular, concertar, aprobar y ejecutar un plan de ordenamiento territorial (POT). Como se precisó anteriormente, 1063 municipios tienen sus POT aprobados y supuestamente en proceso de ejecución.

Estos instrumentos de ocupación local, distrital y metropolitano teórica y metodológicamente han debido construir, consensuar y adoptar una visión del territorio deseado que se esquematiza a continuación.

46 Art. 6º de la Ley 388/97

Evaluacion de proyectos LOOT

Gráfica 2 . Esquema para la formulación de la visión de plane s de ordenamiento territorial.

Del anterior esquema del escenario ideal de lo que debe contener teórica y metodológicamente un POT, llama la atención la visión urbano regional del componente general armonizada con los lineamientos de ordenamiento formulados por el respectivo Departamento y la triangde una imagen deseada (visionada) con la imagen actual que genere la imagen objetivo del territorio posible traducible en escenarios viables y factibles

El peor escenario de todos los POT explícita, por lo menos, una partir de su adopción, así no se haya efectuado una concertación legítima a través del consejo de planeación territorial y la corporación autónoma regional respecde ocupación del espacio local; ni se tengan en cuenta los lineamientos de ordenación formulados por el respectivo Departamento (numeral segundo del artículo 7 de la ley 388/1997)

La escueta visión de los POT de municipios mdel desarrollo territorial para armonizarla con el reordenamiento del espacio. Sin embargo, la relativa ausencia y deficiencia de información actualizada del seguimiento, evaluación y control de los POT por parte de las autoridades e instancias municipales, distritales, metropolitanas, departamentales o nacionales (Ministerio del medio ambiente, vivienda y ha impedido la articulación de las visiones de las 1063 entidades territoriales cde los proyectos de ley de ordenamiento territorial preparados y presentados desde 1997 cuando se sancionó la ley 388.

de proyectos LOOT 1991-2010 y propuesta de ley organica de ordenamiento territorialPágina 39

. Esquema para la formulación de la visión de plane s de ordenamiento territorial.

Fuente: Mindesarrollo. Ley 388 de 1997. Proceso de aplicación. 1998

squema del escenario ideal de lo que debe contener teórica y metodológicamente un POT, llama la atención la visión urbano regional del componente general armonizada con los lineamientos de ordenamiento formulados por el respectivo Departamento y la triangde una imagen deseada (visionada) con la imagen actual que genere la imagen objetivo del territorio posible traducible en escenarios viables y factibles

El peor escenario de todos los POT -independientemente de la categoríaxplícita, por lo menos, una visión del territorio deseado para un largo plazo (nueve años) a

partir de su adopción, así no se haya efectuado una concertación legítima a través del consejo de planeación territorial y la corporación autónoma regional respectiva; ni se explicite el modelo de ocupación del espacio local; ni se tengan en cuenta los lineamientos de ordenación formulados por el respectivo Departamento (numeral segundo del artículo 7 de la ley 388/1997)

La escueta visión de los POT de municipios más incompleto es, de todas formas, un insumo del desarrollo territorial para armonizarla con el reordenamiento del espacio. Sin embargo, la relativa ausencia y deficiencia de información actualizada del seguimiento, evaluación y control

rte de las autoridades e instancias municipales, distritales, metropolitanas, departamentales o nacionales (Ministerio del medio ambiente, vivienda y ha impedido la articulación de las visiones de las 1063 entidades territoriales cde los proyectos de ley de ordenamiento territorial preparados y presentados desde 1997 cuando se sancionó la ley 388.


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2010 y propuesta de ley organica de ordenamiento territorial

Fuente: Mindesarrollo. Ley 388 de 1997. Proceso de aplicación. 1998

squema del escenario ideal de lo que debe contener teórica y metodológicamente un POT, llama la atención la visión urbano regional del componente general armonizada con los lineamientos de ordenamiento formulados por el respectivo Departamento y la triangulación de una imagen deseada (visionada) con la imagen actual que genere la imagen objetivo del

independientemente de la categorías de los mismos-, para un largo plazo (nueve años) a

partir de su adopción, así no se haya efectuado una concertación legítima a través del consejo tiva; ni se explicite el modelo

de ocupación del espacio local; ni se tengan en cuenta los lineamientos de ordenación formulados por el respectivo Departamento (numeral segundo del artículo 7 de la ley 388/1997)

ás incompleto es, de todas formas, un insumo del desarrollo territorial para armonizarla con el reordenamiento del espacio. Sin embargo, la relativa ausencia y deficiencia de información actualizada del seguimiento, evaluación y control

rte de las autoridades e instancias municipales, distritales, metropolitanas, departamentales o nacionales (Ministerio del medio ambiente, vivienda y Desarrollo Territorial) ha impedido la articulación de las visiones de las 1063 entidades territoriales con los enfoques de los proyectos de ley de ordenamiento territorial preparados y presentados desde 1997


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1.8. Armonización de las visiones de los POT/EOT co n los enfoques de planes de desarrollo 2004-2011.

A partir de la Constitución de 1991, en particular de los artículos 339 al 342, se adopta un nuevo sistema de planeación y gestión territorial que tiene relación, por un lado, con el voto programático -un mecanismo de participación ciudadana- y, por el otro, la revocatoria del mandato (Ley 131 de 1994).

El fundamento del Sistema de planeación y gestión está en los programas de gobierno que deben ser registrados por quienes aspiren a un cargo de elección popular de término fijo para cualquiera de las entidades territoriales. Allí están las bases de las cuales se parte para el desarrollo de los instrumentos del sistema.

Desde 1997 debe ser punto de partida para la elaboración de esos programas de gobierno la visión y contenido de los Esquemas o Planes de Ordenamiento Territorial respectivos.

Todos los elementos de tipo normativo del sistema están contenidos en la Ley orgánica 152 de 1994. En ella, están consignados los 14 principios (artículo 3) que definen lo que es hoy la planeación y la gestión territorial.

El reconocimiento de la autonomía en los términos definidos por el artículo 287 de la Carta Política, la ordenación de la competencias territoriales invocando los criterios de coordinación, complementación, concurrencia y subsidiariedad, la consistencia macroenómica entre las entidades territoriales y la Nación, la prioridad del gasto público social, la continuidad en la ejecución de planes, programas y proyectos, la planeación participante de abajo hacia arriba, la sustentabilidad ambiental de los instrumentos de planeación y gestión, el desarrollo equilibrado de las entidades territoriales, la aceptación de la planeación como proceso, la materialización de la eficiencia a través de planes de acción, la garantía de la viabilidad en términos de factibilidades de las estrategias, programas y proyectos de los planes, la articulación coherente de los programas y proyectos con las estrategias y los objetivos de los planes y una estructura de los planes de desarrollo territorial que respondan a las preguntas: qué, cómo, a quién, dónde y con qué se ejecutarán en forma cierta los programas y proyectos de inversión para solucionar los problemas identificados, priorizados, viabilizados y concertados a partir del programa de gobierno respectivo con los principios que diferencian el nuevo sistema de planeación y gestión territorial en relación con lo que se reconocía y aplicaba en esa materia antes de los años noventa en Colombia.

A diferencia del pasado reciente (1991-1994), cuando se inicia la elaboración de los instrumentos de planeación, se parte fundamentalmente del programa de gobierno escogido mayoritariamente por los electores y se transforma en un plan de desarrollo económico y social de la entidad respectiva. Para el periodo 2008-2011, los Esquemas o Planes de Ordenamiento Territorial formulados para nueve años han debido determinar lo que debe contener el plan de desarrollo territorial.

Como es posible apreciar en el gráfico, existe la pretensión de articular la planeación con la política y con los procesos y mecanismos de participación ciudadana contenida fundamentalmente en la Ley estatutaria 134 de 1994.


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Gráfica 3. Esquema de sistema de planeación y gesti ón territorial

Fuente: Elaboración Propia

Es importante reiterar que el otro instrumento de participación ciudadana al voto-programa es la revocatoria del mandato tal como está contenido en la Ley 131 de 1994.

La misión de este sistema de planeación y de desarrollo territorial -a través del respectivo POT- EOT es ir materializando la legítima visión compartida de futuro de los ciudadanos y ciudadanas de cada entidad territorial utilizando los instrumentos y mecanismos respectivos en término de los territorios posibles y viables de construir en el espacio y el tiempo con la participación de todos.

En consecuencia, la armonización de la visión de largo plazo de los POT-EOT y la visión de corto plazo de los planes de desarrollo municipal, distrital y metropolitano se constituye en otra opción para articular el desarrollo territorial con el ordenamiento territorial.

Desafortunadamente, tampoco en los proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial (PLOOT) formulados y presentados para su discusión y aprobación por parte del Congreso de la República en el período de la referencia (1991-2004), se tuvieron en cuenta las visiones de los planes de desarrollo de las entidades territoriales adoptados y ejecutados desde 1995 hasta la fecha, incluida la proyección de los actuales que van hasta el 2011.

Plan de desarrollo municipal

GobernabilidadEquipo de gobierno

Sistema de planeación y gestión territorial

Programa de Gobierno

Identificación de problemas y estrategia política

Candidato

Voto programático

Legitimidad

Revocatoria del mandato

Proyecto Político

POT EOT• Componente general: Contexto• Componente rural• Componente urbano

Dimensiones del desarrollo• Ambiental• Cultural• Social• Económica• Política

Atributos• Suelo, infraestructura, servicios• Vivienda, vías y transporte• Equipamientos, espacio público

Mecanismos de participación ciudadana

Territorio deseado

Territo

rio p

osib

leTerr

ito

rio

Act

ual


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Si se está de acuerdo con la necesidad de construir socialmente un paradigma de futuro para Colombia desde sus territorios en la perspectiva del postconflicto, lo evidente del análisis anterior es que se ha omitido o renunciado a partir de las visiones de los POT-EOT y los planes de desarrollo de las entidades territoriales para la formulación de los PLOOTDR.

1.9. Nuevas propuestas de visiones 2005-2019

En el plan nacional de desarrollo 2002-2006 hay una concepción de desarrollo y ordenamiento territorial que de alguna manera se expresó en el PLOOTDR 016/2003 y el PAL03/2003. En mayo de 2004, el primer proyecto avanzó hasta la comisión primera de Cámara. El segundo, por no agotar los ocho debates, se archivó.

Sin embargo, El gobierno nacional ha planteado dos nuevas propuestas relacionadas con visiones de corto, mediano y largo plazo ordenamiento territorial para Colombia no contempladas ni en el programa de gobierno47 y mucho menos en plan nacional de desarrollo 2002-2006 “Hacia un Estado comunitario”48

1.9.1. Metas del Milenio 2005

Una retrospectiva socioespacial de los desequilibrios y asimetrías de la población coloca a los territorios frente al problema del reordenamiento de la base material en el espacio. En esta dirección y en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, Colombia y 188 naciones más, acordaron en la Cumbre del Milenio de septiembre de 2000 ocho objetivos de desarrollo de largo plazo, con la coordinación de Naciones Unidas, el Banco Mundial, el FMI y la OCDE. Cada país se comprometió a definir unas metas nacionales, que puedan ser alcanzadas en el año 2015, para cada uno de los objetivos.

Colombia definió sus metas a través de un documento de política aprobado en marzo de 2005. El CONPES Social 91 prospecta para el 2015 potenciales logros para disminuir la pobreza en Colombia. Su concreción espacial se manifiesta en desigualdades, inequidades, exclusiones y desequilibrios territoriales así como el conflicto generalizado y más agudo que padecen las entidades territoriales en el período de la referencia (1991-2004).

1.9.2. Colombia II Centenario 2005

De otra parte en el más reciente documento, Visión 2019 La Colombia que queremos II Centenario, se descarta la prospectiva porque sus autores no creen que el futuro se pueda predecir o que existan leyes que determinan el curso de la historia de Colombia o de cualquiera otra sociedad, o de algún aspecto de la realidad. Por el contrario, se parte de la convicción de que, dadas ciertas condiciones y restricciones, con voluntad política y un gran acuerdo nacional

47 Cien puntos del Manifiestos Democrático.

48 Ley 812 de 2003


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se pueden lograr unas metas como una drástica reducción de la pobreza, la indigencia y el desempleo”49.

El escenario soñado es lograr para dentro de quince años que en todos los territorios “…nuestros hijos y nuestros nietos puedan salir a pescar de noche”.50

El territorio se concibe como una condición necesaria pero no suficiente para el desarrollo y el ordenamiento territorial un medio para hacer más eficiente el Estado para que Colombia aumente 2,1 veces el tamaño de su economía, la pobreza, incluidos subsidios, se reduzca de 45% de la población a 15%, se fortalezca la descentralización y de adecue la organización territorial.

En el anterior contexto es pertinente la pregunta del carácter instrumental de la Agenda Interna para construir el futuro de la Visión 2019 que acepta la actual división político-administrativa fundamentada en los Departamentos, presume que las acciones sobre estos es lograr avances en la competitividad sistémica y reduce el ordenamiento territorial a lograr la eficiencia y la sostenibilidad fiscal de municipios, distritos y departamentos.

1.10. Balance de los PLOOT y del desarrollo territo rial 1991-2004.

En la (tabla 2) se sintetiza las iniciativas de ordenamiento territorial, así como los progresivos instrumentos (leyes, Conpes y jurisprudencia) de desarrollo territorial.

A criterio de Orlando Fals Borda51 hay tres tipos de avances territoriales en pleno desarrollo en el país, que merecen destacarse: 1) asambleas constituyentes de base local; 2) regiones nacientes de administración y planificación (RAP); y 3) mesas regionales de gobierno indígena y negro.

1.10.1. Asambleas constituyentes de base.

De lo más importante ocurrido en el asunto territorial en estos diez años por sus aspectos teórico-prácticos y extralegales, ha sido la apropiación por los pueblos de la idea constituyente sembrada en 1991. Las gentes de las comunidades, que sienten en carne propia los problemas, al advertir la frustración de los empeños autonómicos expresados en la Constitución Política y en los proyectos sucesivos de la ley de ordenamiento territorial, decidieron dar vida al principio de que como constituyentes primarios pueden tomar decisiones concurrentes. Ayudó

49 Montenegro, Santiago. Discurso en el lanzamiento de la Visión Colombia, II Centenario Quinta de Bolívar Siete de Agosto de 2005. Pág. 8

50 Montenegro, Santiago. Discurso en el lanzamiento de la Visión Colombia, II Centenario Quinta de Bolívar Siete de Agosto de 2005. Ultimo párrafo (Pág. 11)

51 La región Caribe: ¿Todavía se puede? Bogotá, Fundación Nueva República. Noviembre 2005. Paginas 2-4


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en ello la crisis de guerra y paz que nos afecta, pues además de autonomía civil plena, se ha querido aislar de grupos armados, así guerrilleros como paramilitares.


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Tabla 2. Retrospectiva de los PLOOT y el desarrollo territorial 1991-2004

Ordenamiento Territorial

PLOOT 1992

PLOOT 1993

PLOOT COCT PLOOT QUIRAMA

PLOOT 191 PLOOT 130 PLOOT 195 PLOOT 215

PLOOT 023 PLOOT 103 (Congreso)

PRAP 021

PLOOT 128 (Congreso)

PLOOT 77 (Congreso)

PLOOT 41 PLOOT 057 PLOOT 072 PLOOT 052 PLOOT 041

PLOOT 016 PAL 03

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

LEY 60 L152 L131 L134

L388

L550

L617 Supresión CORPES Ranking desempleo fiscal ETs

ALOI L715

CONPES L812 (PRAP)

POT CONPES 3297 AGENDA INTERNA

Jurisprudencia

C-517 (Autonomía)

C-520 (Unidad Autonomía)

C-615 (ART 65) C- 617 (ART 39 Y 72) C- 974 (ART 106)

C-05 (ART 106ED) C-097 (ART 42-44 ED) C-1157 (ART 41, 45 Y 62 ED)

C-40 (ART 42.20)

Desarrollo Territorial



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Los primeros municipios que intentaron esta inusitada y valiente vía de reorganización política fueron santandereanos: Cimitarra en 1995 y Mogotes en 1997. Cimitarra sufrió represión y asesinato de líderes, pero consiguieron un significativo reconocimiento internacional. Mogotes ha sostenido su independencia con la idea del mandato revocatorio para alcaldes y otros funcionarios y con la aplicación de cabildos abiertos y discusión transparente de problemas públicos, incluyendo presupuesto participativo y planes de desarrollo territorial (POT). Gobiernos y grupos los han respetado hasta hoy

Al apuntar las elecciones del año 2000, el nuevo gobernador del Tolima, Guillermo Alfonso Jaramillo, del Partido Socialista Democrático, impulsó la misma idea en su departamento, mediante un proceso que iba desde las veredas y corregimientos hasta el nivel departamental. Millares de ciudadanos y ciudadanas se incorporaron al programa, lo que estimuló a otros cinco gobernadores del sur del país –del Huila, Caquetá, Cauca, Nariño y Putumayo—a hacer lo mismo. El resultado fue la construcción de un ente territorial especial, de índole regional, como se describe más adelante. La culminación fue la realización de Asamblea Constituyentes Departamentales, sumando las municipales y provinciales así como varias reuniones supradepartamentales, para conformar la nueva Región Surcolombiana, hoy también llamada del Suroccidente

La iniciativa tolimense se ha multiplicado y fortalecido, en especial en Nariño, donde el nuevo gobernador elegido en el 2004 ha continuado la política regionalista. En el Cauca se organizaron “tulpas para la vida” equivalentes a asambleas populares. Otros departamentos que han introducido asambleas de base son el Valle del Cauca, Huila, Antioquia, Cundinamarca, y partes del Magdalena Medio. Hoy existen 64 procesos de asambleas constituyentes locales en el país, lo cual es índice de la fuerza que dicho movimiento ha venido tomando. Ya se ha observado que con la participación de los ciudadanos y la adopción de mandatos concretos de gobierno local que la gente puede entender y supervisar, ha aumentado y mejorado el nivel de gobernabilidad de municipios y de algunos departamentos.

La Costa Atlántica está apenas descubriendo el asunto. Por razones de guerra, la Diócesis de Sincelejo lo ha recomendado para la zona de los Montes de María, donde empieza la reorganización. En Aguachica se hizo un intento que vale la pena evaluar por los interesados y los universitarios.

La meta final de estos procesos es llegar a una nueva Asamblea Nacional Constituyente que defienda lo pertinente en la Carta de 1991 y abra el cauce a un Estado Regional Unitario para la Segunda República, en la que los departamentos se combinarían en nuevas formas administrativas, llamadas Regiones Plenas con Provincias internas de municipios afines.

1.10.2. Regiones nacientes de administración y participació n (RAP).

Con base en las asambleas locales mencionadas, entre 2001 y 2004 se organizó a los seis departamentos meridionales del país como una primera RAP institucional: la Región Surcolombiana, o del Suroccidente. Fue informal por falta de ley orgánica, aunque protegida por los Artículos 306, 307 y 321 de la Carta Política, y ello tuvo el extraordinario efecto de combinar presencias, propósitos y organismos de los seis departamentos involucrados. Fueron notables las concentraciones regionales en campos como la planificación supradepartamental y


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provincial –sin tomar en cuenta los actuales defectuosos límites administrativos—así como actividades culturales, reuniones tecno-científicas, universitarias, juveniles, étnicas, políticas y sociales. Hubo también viajes de gobernadores juntos al exterior con fines promocionales. De allí provino el reconocimiento de la Unión Europea a esta Región como tal, para establecer el Laboratorio de Paz del Macizo Colombiano, el segundo de la serie, que está en actividad.

Hoy a esta iniciativa se está sumando el Valle del Cauca y estudian fórmulas convergentes Bogotá y Cundinamarca (Ciudad Región), con Boyacá y parte del Meta. El Eje Cafetero con los tres departamentos del Quindío, Risaralda y Caldas, preparan lo mismo.

1.10.3. Mesas regionales indígenas y negras.

Por falta de atención gubernamental y en protesta por el aplazamiento de las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS) previstas en la ley orgánica, algunas comunidades indígenas han procedido a organizar lo que llaman Mesas Regionales con representación de sus resguardos. El más prominente y activo es el de la Región Amazónica, con sedes alternas en Leticia y Mitú, que reúnen a casi un centenar de resguardos. La futura Región Amazónica, así en preparación, comprenderá los actuales departamentos de Amazonas y Vaupés, y partes de Putumayo y Caquetá. Para organizar la Orinoquia, en estos días se estará realizando importante reunión en Puerto Inírida, Guainía.

De la misma manera y en lucha por la tierra trabajan hoy, con gran eficacia, los grupos indígenas del Cauca y de Risaralda. En la Costa, bajo graves peligros de violencia, sólo quedan los resguardos de San Andrés en Córdoba, los Cunas de Urabá, los de San Ángel de los Chimilas, los de la Sierra Nevada de Santa Marta y los Wayúu de la Guajira.

Los Wayúu son los mejor posicionados para organizarse en Mesa Subregional mientras se aprueban las ETIS, y reemplazar así parcialmente al actual departamento. Hay que preparar bien este paso fundamental para la autonomía zonal, porque la península de la Guajira, como el Vaupés, es 90 por ciento territorio indígena. Estas dos secciones serían los primeros Departamentos-ETIS del país, si se deciden a hacerlo.

De la misma manera, sobre organizaciones zonales de los grupos afrodescendientes, sólo existen a medias las autorizadas en el Pacífico por la Ley 70 de 1993, hoy severamente amenazadas por grupos armados al margen de la ley y por expropiaciones ilegales hechas por el Ministerio de Agricultura y el INCODER, en contubernio con empresas multinacionales de palma africana.52

1.11. Los PLOOT 2005-2010.

Después del PLOOT 016/2003 el gobierno nacional propuso en el 2005 una LOOT en el marco de Colombia 2019 II Centenario. Durante los años 2005 -2009 se presentan los PLOOT

52 Fals Borda Orlando: La región Caribe: ¿Todavía se puede?. Bogotá, Fundación Nueva República. Noviembre 2005.


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relacionados en la tabla que se presenta a continuación (18-24). Se considera como proyecto veinticuatro (24) el que se denomina Bicentenario 2010 originalmente propuesto en el 2005. En los siguientes capítulos se hace la correspondiente valoración de lo pertinente al tema de competencias, recursos e institucionalidad de los PLOOT del último quinquenio.

Tabla 3 Proyectos de ley organica de ordenamiento t erritorial 2005 - 2010

No Proyecto Año Autor Ponente Trámite

18 Proyecto de Ley 120

2005 Iniciativa parlamentaria Senador Jaime Bravo Motta

Senadores Rodrigo Rivera Salazar, Jesús Enrique Piñacue, Ciro Ramírez, Andrés Gonzales Díaz

Aunque el proyecto fue aprobado en primer debate, fue archivado en plenaria.

19 Proyecto de Ley 024 Cámara, 179 Senado

2007 Iniciativa parlamentaria H. R. Luis Enrique Salas y Otros

Senador Hernán Andrade El proyecto fue retirado por sus autores.


2007 Iniciativa parlamentaria Senador Ernesto Ramiro Estacio y Representante Manuel Carevilla

Senador Hernán Andrade El proyecto fue retirado por sus autores.


2008 Iniciativa parlamentaria Senador Ernesto Ramiro Estacio

Senador Alfonso Valdivieso

El proyecto tuvo ponencia positiva, pero fue archivado por no cumplir con el requisito del artículo 162 de la Constitución Política.

22 Proyecto de Ley 99 2009 Iniciativa presentada por el senador Ernesto Ramiro Estacio

Senador Parmenio Cuellar


2009 Iniciativa presentada por el representante Alberto Gordon May

24 BICENTENARIO 2005/2010 Gobierno Nacional Senadores y Representantes del partido de la "U"

Pendiente?

1.12. Visiones presidenciales del Ordenamiento Terr itorial 2010-2014.

Después de 24 intentos (1992 -2010) no se ha aprobado la ley orgánica de ordenamiento territorial. En una retrospectiva de más largo tiempo luego de dos siglos el país no ha logrado adoptar un esquema de ordenamiento territorial que combine la diversidad y riqueza de su geografía con sus propósitos de equidad social.

En la coyuntura de las campañas presidenciales para el período 2010-2014, el 5 de mayo de 2010 se pronunciaron los candidatos y la candidata acerca de la visión y estrategia del ordenamiento territorial de sus respectivos proyecto político y programa de gobierno. 53

1. Antanas Mockus “Nuestra política de desarrollo regional buscará la inclusión y la equidad regional. Consolidará a las regiones como entes gestores de su propio

53 Universidad del Rosario –Revista Semana. Candidato: “Cuál es su estrategia de Ordenamiento Territorial”. Módulo Integración y Desarrollo: Capítulo V, Mayo 5 de 2010. Páginas 1-8.


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desarrollo, sobre la base del fortalecimiento de la descentralización, la integración, la corresponsabilidad de la Nación y las entidades territoriales, y la inversión pública y privada en programas productivos generadores de empleo y riqueza regional. Privilegiará los ejes de educación, ciencia y tecnología y productividad para disminuir las inequidades regionales.

2. Cada una de las regiones de Colombia, a través de la elaboración de agendas de desarrollo territorial: regionales-departamentales-municipales será autónoma en definir sus prioridades y estrategias de desarrollo y la nación privilegiará acuerdos para guiar su intervención. El avance en el ordenamiento territorial es central para nuestra apuesta por las regiones, y haremos todo lo necesario para que los congresistas reconozcan la importancia de esa prioridad. ”.

3. Germán Vargas. “Mi Gobierno será respetuoso de la autonomía de las entidades territoriales, pero también vigilante de que cumplan sus obligaciones como les corresponde. Pondré todo de mi parte para que durante el cuatrienio 2010 – 2014 el Congreso de la República apruebe por fin la Ley de Ordenamiento Territorial, la cual resulta fundamental para que el país avance en materia de descentralización”.

4. Gustavo Petro. “Las políticas deben construirse con implicaciones territoriales, que contribuyan a la creación de sinergias regionales, hacia una reconfiguración del territorio bajo parámetros ambientales y sociales. En suma, políticas para construir región en la práctica. Es necesario aprobar la tantas veces aplazada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial e iniciar un proceso de revisión a fondo de los Planes de Ordenamiento Territorial, complementándolos con otros instrumentos de reorganización territorial regional y municipal, tales como los planes de acción en biodiversidad, los sistemas regionales de áreas protegidas, los Planes de Manejo de Cuencas y los planes de vida de grupos étnicos, fundamentales porque representan una importante proporción de nuestro territorio continental.”

5. Juan M Santos. Promoveremos que municipios y departamentos adopten planes de ordenamiento territorial que incluyan la conservación de reservas boscosas, la protección de cuencas hídricas, el control de la erosión, los deslizamientos e inundaciones y el uso adecuado del suelo productivo. Adicionalmente, vamos a seguir avanzando en el tema de vivienda en todo el país. Para esto, no podemos tener nueve entidades diferentes encargadas del tema. Para esto, crearemos el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, dotándolo de los instrumentos necesarios para que la vivienda deje de ser una promesa política perpetua y se convierta en una realidad para todos, que dinamice el crecimiento de toda la economía. Las políticas de vivienda diseñadas en Bogotá y para Bogotá, son muchas veces inaplicables en otras ciudades y en los pequeños municipios del país. Vamos a revisar las normas urbanísticas, a clasificarlas por tamaño de municipio, y a desarrollar


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iniciativas de planeación con este mismo criterio. Además tendremos ayudas de gestión a los municipios de menos de 100 mil habitantes.

6. Noemí Sanín. La propuesta central tiene que ver con el reconocimiento del potencial de desarrollo y de iniciativa que se expresa en los escenarios regionales y locales, en un país que histórica y culturalmente ha estado marcado e impulsado por dinámicas e iniciativas regionales, que han sabido aprovechar las características y posibilidades de los diferentes espacios económicos de la Nación.

Esta realidad ha ido permeando las instituciones y el discurso político del país y, en mucho menor grado, las políticas concretas y su aplicación.

Nosotros proponemos que se le abra espacio a esas iniciativas regionales en el diseño y aplicación de las políticas públicas, para corregir una tendencia re-centralizadora que se impuso durante los últimos años.

Hay que diferenciar claramente el ámbito espacial de las políticas para que aquellas que son de impacto local sean locales y las regionales, se desarrollen en la región correspondiente. Esto es válido para las políticas sociales - educación, salud, cultura..._ que si bien tienen una dimensión nacional, su aplicación y muchos de sus énfasis tienen contenidos específicos que deben ser reconocidos.

En lo económico hoy se valora el papel de la mesoeconomía en la conformación de las condiciones de competitividad sistémica, de la conformación de un entorno favorable a la producción y la eficiencia productiva. De ella hacen parte las inversiones en infraestructura de comunicaciones, la capacitación y el entrenamiento, el manejo del ambiente y en general el aprovechamiento racional y sostenible de los recursos naturales.

7. Rafael Pardo. Mis propuestas en este tema buscan hacer realidad el tema de la autonomía territorial. Propongo reformar el ordenamiento territorial existente para facilitar la conformación de regiones entre departamentos y municipios. Para este fin, existen figuras como las áreas metropolitanas, las ciudades-región, las provincias y las regiones. De esta forma, impulsaré la autogestión desde las regiones y estableceré una verdadera autonomía fiscal para las regiones. Así mismo, buscaré acabar con las desigualdades existentes entre las regiones del país. Un mecanismo que podría ser útil para acabar con la desigualdad regional sería la implementación de un Fondo de Compensación Regional.


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2. Ordenamiento territorial: autonomía, descentrali zación y competencias.

“La Provincia tenía la autonomía de un mundo propio y una

unidad cultural compacta y antigua, en un cañón feraz

entre la Sierra Nevada y la sierra de Perijá, en el Caribe

colombiano. Su comunicación era más fácil con el mundo que con

el resto del país, pues su vida cotidiana se identificaba mejor con

las Antillas por el tráfico fácil con Jamaica o Curazao, y casi se

confundía con la e Venezuela por una frontera de puertas

abiertas que no hacia distinciones de rangos y colores.”

Gabriel García Márquez, Vivir para contarla. Bogotá: Norma

2002. Pág. 83

Este segundo ítem parte de una referencia histórica de la descentralización en la visión regeneracionista de la construcción de un Estado-nacional colombiano a finales del siglo XIX plasmado en la constitución de 1886. Se concreta en una síntesis del proceso de descentralización de primera generación que se prolonga hasta la asamblea nacional constituyente. El balance del proceso de descentralización, la autonomía territorial así como las competencias a partir de la constitución política de 1991 contenidos en los proyectos de ordenamiento territorial y desarrollo regional en los últimos catorce años se constituye en el núcleo central de este acápite que se complementa con las perspectivas de estos temas en 2003-2006, 2010 y 2019.

La focalización de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales es el primer componente para el análisis cuantitativo-cualitativo de los PLOOTDR del período de referencia lo cual se complementa con la distribución de recursos (capítulo 3) y la organización político-administrativa (capítulo 4) la cual triangula ésa relación del ordenamiento territorial y de desarrollo regional.

2.1. Antecedentes de la descentralización en Colomb ia hasta la Asamblea Nacional Constituyente. 54

Rafael Núñez, como anticipo de su pragmatismo teórico y político, escribió: “Todas estas Repúblicas tuvieron un mismo origen y unas mismas tradiciones, y a cierta distancia se las considera colocadas en una misma pendiente de desgracia común. Las formas políticas y el modo de ser de cada una no han sido, ni son, sin embargo, iguales. Méjico, Centro América y los pueblos de la orilla del Plata adoptaron instituciones federalistas. Nueva Granada (hoy Colombia) y Venezuela, el centralismo algo templado por libertades municipales; el Ecuador,

54 Documento de referencia Gaitán Pilar y Carlos Moreno. Poder local. Realidad y utopías de la descentralización en Colombia. Bogotá: IEPRI-UN TMEditores. 1992


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un centralismo más sensible; Perú y Bolivia, un centralismo absoluto. Todos, con excepción de Chile, han presentado también el espectáculo de la guerra civil como fenómeno casi normal”55.

Como característica de los pueblos emancipados de la dominación española, el cartagenero Núñez consagró ésta en la Constitución centenaria de 1886: “centralización política y descentralización administrativa”.

Se puede afirmar que la constitución centenaria de 1886 cumplió en parte el objetivo de la “centralización política” y fue poco el avance en la “descentralización administrativa”, así como tampoco logró la misión de construir el Estado Nacional.56

Con la reforma de 1968 se creó el situado fiscal y la participación de los municipios en el impuesto a las ventas. En 1983, con la ley 14 se pretendió fortalecer las finanzas territoriales. Con la ley 12 de 1986, se asignaron transferencias a las haciendas municipales y departamentales. La descentralización administrativa y reasunción de sectores y servicios estratégicos, con el decreto-ley 77 de 1987. La descentralización política se concretó con la elección popular de los alcaldes a partir de 1988.

De igual forma, desde 1983 los movimientos sociales autonómicos regionales lograron que se expidiera la ley 76 de 1987 por medio de la cual se crearon los Consejos Regionales de Políticas Económica y Social, lo que dio lugar a la constitución de los cinco CORPES que aún persisten como expresión de la regionalidad en Colombia, así no existan legalmente en la actualidad.

El proceso de descentralización política en Colombia se puede periodizar en los siguientes momentos:

� 1968-1982 Crisis política (1977-1982): proliferación de paros cívicos reclamando servicios públicos adecuados.

� 1983-1990: Reforma constitucional y elección popular de alcaldes.

� 1991- 1998: Constitución de 1991. Elección popular de gobernadores. Mecanismos de participación ciudadanas (Ley 131 y 134 de 1994).

� 1998-2002: Debate sobre reelección de alcaldes y gobernadores, y reforma política.

Hay que advertir que la segunda oleada de los procesos de descentralización política a partir de 1991 en Colombia viene acompañada de la adopción del nuevo modelo de mercado abierto.

55 Núñez Rafael. La Reforma política. Tomo II. Cartagena, 11 de marzo de 1883 Pág. 29-30

56 Véase las referencias en la bibliografía, pero especialmente, el estudio del DNP: Evaluación de la descentralización en Colombia. 2003; el trabajo de Rodrigo Rivera ya citado, y el de Jaime Castro en la Cuestión territorial.


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2.2. La descentralización y la autonomía posterior a 1991.

En síntesis, las principales novedades de la descentralización derivadas de la Constitución 1991 tienen que ver con la redefinición de las relaciones nación–territorios; reformulación de las competencias y reasignación de los recursos a las entidades territoriales (art. 356 y 357 de la Carta política), la elección popular de gobernadores, el reconocimiento de la autonomía de municipios, distritos y departamentos (Art. 1 y 287 de nueva Constitución) y la legalización de mecanismos de participación ciudadana.

La autonomía, en su acepción jurídica inicial, era sinónimo de independencia, y así consta en los artículos 1 y 73 de la Carta de las Naciones Unidas. Los diccionarios la definen como potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones y otras entidades de él para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios.

Para Max Weber, la autonomía significa, al contrario de la heteronomía, que el orden de la asociación no esté otorgado -impuesto- por alguien fuera de la misma y exterior a ella, sino por sus propios miembros y en virtud de la calidad de tales (cualquiera que sea la forma en que esto tenga lugar).57

Juan Ferrando Badia la define como la facultad que tienen algunas asociaciones de organizarse jurídicamente, de crear un derecho propio; derecho que no sólo es reconocido como tal por el Estado, sino que lo incorpora a su propio ordenamiento jurídico y lo declara obligatorio, como las demás leyes y reglamentos.58

En Colombia, la autonomía, para la corte constitucional, supone la autodeterminación de las entidades territoriales para la gestión de sus propios asuntos, cuyo núcleo central no puede ser vulnerado ni objeto de vaciamiento de competencias;59 la definición de la autonomía territorial se interpreta en forma restringida y en función de la condición unitaria de la república. La sentencia de la Corte Constitucional, C – 520 de 1994, establece que “…La autonomía de que gozan las entidades territoriales debe desarrollarse dentro de los marcos señalados en la Carta Política y con plena observancia de las condiciones que establezca la ley, como corresponde a un Estado social de derecho constituido en forma de República unitaria. Es decir, no se trata de una autonomía en términos absolutos, sino por el contrario, de carácter relativo. De todo lo anterior se deduce que si bien es cierto que la Constitución de 1991 estructuró la autonomía de las entidades territoriales dentro del modelo moderno de la descentralización, en ningún momento se alejó del concepto de unidad que armoniza los intereses nacionales con los de las entidades territoriales, que se encuentran limitadas por las regulaciones de orden constitucional y legal en lo que respecta a la distribución y manejo de los recursos que deben tener en cuenta aquellas pautas generales encaminadas a satisfacer las verdaderas necesidades de las regiones, departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas...”

57 Economía y Sociedad, México: FCE, 1974 Tomo I, página 40

58 El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. Página 53

59 PLOOT 041 Senado. Exposición de motivos. Página 5


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De todas formas, el significado y alcance de la autonomía y la descentralización parte de lo contenido en el artículo primero de la actual Constitución Nacional, Colombia se define como Estado social de derecho, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales. En el art. 287 se precisa el sentido de la autonomía como derecho para la gestión:

2.2.1. Gobernarse por autoridades propias.

Es lo que el sociólogo Max Weber denomina autocefalía60. Es la capacidad soberana del constituyente primario territorial de elegir, a partir de un programa de gobierno (ley 131/1994), quien encabece la administración territorial con opción de revocatoria de mandato si no cumple lo pactado en el respectivo plan de desarrollo con su plan de inversiones.

Pero de qué autogobierno se habla cuando de un tiempo a esta parte las garantías están reducidas a su mínima expresión para escoger y elegir autoridades territoriales por el ciudadano, que los actores armados imponen en contubernio con las dirigencias tradicionales regionales, y la con impotencia, y hasta la anuencia, del gobierno nacional.61 En este caso lo que se configura en la práctica es la heterocefalía62 de factura neoimperial sin mayor legitimidad.

Adicionalmente, la gestión autónoma está hoy más comprometida por los problemas de baja gobernabilidad que acusan los departamentos, distritos y municipios colombianos.63

2.2.2. Ejercer las competencias que les correspondan.

La Torre de Babel en el reparto de las competencias no se ha podido superar desde 1991 en el marco del artículo 288 de la Carta política. La ley 60/93 fijó competencias de lo territorial a lo sectorial. La confusión no ha podido ser peor. Poco se coordina, ni se complementa, ni se concurre en el ejercicio de las responsabilidades con un asfixiante intervencionismo del nivel nacional. La ley 715/01 y 1176/07, en desarrollo del acto legislativo 01/01 y 04/07 respectivamente, está concebida de lo sectorial a lo territorial con un espíritu de recorte de

60 Economía y Sociedad, México: FCE, 1974 Tomo I, página 40

61 Rangel, Alfredo. Del cogobierno a la ingobernabilidad. El Tiempo. 2002. A criterio del columnista se hace tránsito del cogobierno a la ingobernabilidad territorial. La primera ha sido una estrategia muy exitosa, facilitada por el hecho de que, a pesar de todos los avances que produjo la descentralización de los municipios, estos no han logrado resolver satisfactoriamente el monopolio de las armas y la administración de justicia en cabeza del Estado. Por esta razón, la autonomía política y el robustecimiento de los fiscos municipales han favorecido a los actores armados más que a los habitantes de muchas poblaciones.

Rafael Pardo en columna: La democracia está amenazada en lo local. El Tiempo, 13 de Agosto de 2002. Página 2.

62 Weber Max. Óp. cit. Pág. 40

63 DNP. Descentralización en el marco de bajas condiciones de gobernabilidad territorial. 2002


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gasto para responder por la educación y la salud más otros dieciocho sectores de la mayor demanda comunitaria territorial.

Para ello, en el marco del programa de ajuste y estabilización, el gobierno nacional, en la búsqueda del equilibrio fiscal, terminó imponiendo a las entidades territoriales medidas para recortar los gastos (ley 617/00, Acto legislativo 01/01 y 04/07, ley 715/01 y 1176/07), incrementar los ingresos, sanear los pasivos (ley 550/99 y 549/99), reorganización administrativa (ley 617/00,) y reestructuración de la deuda (ley 671/00 y Decreto 192/01) con el objeto de generar ahorro corriente para hacerlas viables fiscal y financieramente.

En este orden, la autonomía y la descentralización de las entidades territoriales es inversamente proporcional al programa de ajuste que asuman en forma “voluntaria” departamentos, distritos y municipios. Todos los instrumentos de la planeación y gestión territorial quedan sin ningún valor y expuestos a procesos revocatorios por incumplimiento de los programas de gobierno suscritos, y sometidos al del voto ciudadano de la respectiva entidad territorial.64

2.2.3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

En este sentido de autonomía se puede apreciar de mejor forma la opción de la descentralización para administrar los recursos. Es claro que la descentralización no se diseñó para gastar más. Lo que hay que demostrar es que, con esos recursos, se hace una mejor gestión que la que habría hecho el nivel centralizado. En ese escenario, entonces, se justifica la descentralización en Colombia.

La perversidad del modelo de descentralización ejecutado en estos últimos diez años, por su condición híbrida (principal-agente) y por la resistencia del poder nacional, ha promovido un proceso reductible a un esquema de gestión concebido y aplicado desde el nivel central que en la práctica exime a las autoridades territoriales de la responsabilidad y lo dispone a ser siempre deficitario en gestión, optando por señalar a la Nación como titular de unas competencias cuando es territorial, o sobreendeudarse para responder por no tener acceso a fuentes y recursos para pagar las obligaciones contraídas.

La administración y tributación de los recursos también tiene que ver con la pereza65, dependencia y disciplina fiscal atribuible a las entidades territoriales.

64 Ley 131 de 1994

65 Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena, No 122. Enero de 2010. Página 36-37:

“Algunos analistas no están de acuerdo con la propuesta de una política como la del Sistema General de Participaciones -SGP, pues consideran que los mayores recursos transferidos por el gobierno central podrían generar “pereza fiscal”, ya que al tener mayores recursos (incondicionales) para financiar el gasto local, los gobiernos municipales y departamentales supuestamente no tendrían incentivos para mejorar sus bases tributarias o para mejorar sus políticas de gestión en la recaudación de impuestos (es


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El perjuicio del cual se parte es de “alta dependencia de las transferencias que la Nación les debe girar a las entidades territoriales comprometiendo seriamente la estabilidad macroeconómica”66

De la muestra de 889 municipios, el informe DNP 2001/2000 de gestión fiscal encontró que 548 disminuyeron el indicador de dependencia de las transferencias, 536 aumentaron la participación de las rentas propias en los ingresos totales, 412 aumentaron el indicador de inversión sobre el gasto total y 520 mejoraron su indicador de ahorro corriente.67

2.2.4. Participar en las rentas nacionales.

Este cuarto sentido de la autonomía está sintonizado con los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional, bajo el principio que el pacto constitutivo reconoce como simetría entre competencias y recursos de la Nación y las entidades territoriales.

Sin embargo, desde 1991, los gobiernos nacionales frente a los desequilibrios macroeconómicos, responsabilizan a los Departamentos, distritos y municipios por los déficit acumulados y la explosiva deuda pública.

El Acto legislativo 01/01 y 04/07, al modificar los artículos 356-357, desamarra las transferencias territoriales del comportamiento y crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) y las sujeta a una formula móvil (base, inflación y un factor) aprovechando la coyuntura del peor año (1999) el cual decreció significativamente el PIB, y, por supuesto los ICN. El efecto fue una reducción de las participaciones para las entidades territoriales, y complementariamente, se generó un significativo déficit presupuestal; además, se invocó una inflexibilidad en el presupuesto general de la nación con relación a las transferencias territoriales y a la regionalización de la inversión.

decir, no harían un “esfuerzo fiscal). Lo anterior, como veremos no tiene ningún referente empírico que le de soporte. En este sentido, Restrepo et al., (2000, p. 11) mencionan que un argumento como éste, “no tiene una sólida demostración", pues encuentran que a lo largo de la década de los noventa se evidenció un mayor esfuerzo tributario por parte de los gobiernos municipales. Mencionan también que “donde sí se registra una aparente pereza fiscal es en el orden departamental. Pero en este caso, el problema radica más en el deterioro de las bases gravables de sus tributos” (Restrepo et al., 2000, p. 11)

Para un período posterior, 1995-2004, Fernández (2007) analiza el efecto de las transferencias en el esfuerzo fiscal de los municipios y reporta resultados en la misma dirección de los estudios mencionados anteriormente, concluyendo que no existe evidencia de “pereza fiscal”. Así, pues, más bien lo que explica las diferencias en la tributación local son las diferencias en la capacidad tributaria y el nivel de actividad económica de los entes territoriales. Por ello, si se fortalece la capacidad productiva y competitiva de los municipios y departamentos a través de inversiones en capital humano, infraestructura, y vías se podría mejorar sus bases tributarias y sus recaudos locales.

66 Ver anexo: Resultados fiscales del sector regional y local y evaluación de desempeño fiscal-financiero de las entidades territoriales 2000-2004 del DNP

67 DNP. Op cit. 2002 www.dnp.gov.co


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Un ejercicio hecho por la facultad de Economía de la Universidad Nacional arrojó como resultado que si la economía crece al 3%, la pérdida anual para las entidades territoriales será de $ 0.8 billones de pesos; si el crecimiento es del 4%, la pérdida para la política social será de $1.7 billones anuales. Así los cálculos, en promedio las pérdidas para departamentos, distritos y municipios, hasta el 2008 será de 8 billones de pesos.68

Un condicionante del AL01/01 es que si la economía crece por encima del 4%, las diferencias formarán parte, para su distribución, del Sistema General de Participaciones (SGP).

Con relación a la norma derivada del AL 01/01, son pertinentes preguntas que como hipótesis, deben ser sujetos de verificación en cuanto afectan los procesos de descentralización, como el del sector educativo y la congelación del sector salud.

� ¿Cambia la ley 715/01 la seguridad constitucionalizada de competencias y recursos por la incertidumbre de los actos y desarrollos administrativos de carácter gubernamental?69

� ¿Es una norma para retroceder, congelar o avanzar la descentralización de los veinte sectores que contiene?70

� ¿Cuales son las garantías de la ley para asegurar el equilibrio entre el difícil binomio eficiencia – equidad?71

Los resultados que se presentan como hitos de la gestión del gobierno nacional a mitad del año 2002 son que 6 de 32 departamentos, 2 de 4 distritos y 730 de 1098 municipios son viables financieramente con medidas de ajuste, algunas impuestas y otras de opción “voluntaria” sin plantear qué ocurrió con la autonomía y la descentralización territorial. Sin preguntar, a qué costo autonómico se lograron firmar los convenios de desempeño y qué grado de hipoteca tiene la autonomía de esas entidades territoriales, que en el caso de los municipios alcanza las dos terceras partes de los mismos.72

Con relación a la medida de limitar los gastos (ley 617/00) se impone la categorización anual de cada entidad territorial en función de los ingresos corrientes de libre destinación señalándole cuánto puede invertir de sus recursos propios. Esta clasificación determina límite de gastos en toda la escala salarial, honorarios, remuneraciones, prestaciones y transferencias a todo nivel (Asambleas, Concejos, órganos de control).

68 Universidad Nacional. Alfonso Conde Cotes. Reforma al régimen de transferencias – Proyecto de acto legislativo 012: Reflexiones desde la academia. Bogotá, mayo 24 de 2001. Páginas 12-21

69 Castro, Jaime. La cuestión territorial. Bogotá: Oveja Negra., 2002. Pagina 135-136

70 Ley 715/2001, artículo 76.

71 Ibídem

72 DNP Resultados de desempeño fiscal-financiero y Dirección de Apoyo Fiscal (DAF) de Min Hacienda. Informe sobre la viabilidad fiscal de los Departamentos: vigencia 2002


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Quien no esté cumpliendo los límites es sujeto de sanciones hasta llegar a la fusión del distrito o municipio.73 En cuanto a incrementar los ingresos se aplica toda una exigencia fiscalista para evitar la asfixia de la administración territorial, y no se tiene cuenta que la tributación propia hay que distribuirla entre tantos actores armados al margen de la ley que graviten en la respectiva entidad territorial.

Si se declara en quiebra el departamento, distrito o municipio, se debe “voluntariamente” firmar un acuerdo para saneamiento de pasivos (ley 550/99)74. Esta es la situación más aberrante de las opciones de ajuste fiscal. Se sustituyen los órganos y autoridades por los acreedores y una promotoría que nombra el Ministerio de Hacienda y Crédito público con una hipoteca de la autonomía que va de 5 hasta 20 años. Los grados de libertad autonómica ya están definidos para los próximos gobernadores y alcaldes así como para las Asambleas y Concejos en los planes de ajuste firmados.

La medida de reorganización administrativa termina reducida a supresión de dependencia y cargos (ley 617/00) con procesos indemnizatorios en donde se cambia deuda laboral por financiera. El único criterio que prevalece para definir la estructura orgánica y la planta de personal es el punto de equilibrio financiero. Se subordina la función pública y el desarrollo institucional a lo que determine el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En desarrollo de la discusión del Acto Legislativo 01 de 2001, el gobierno nacional para conseguir su aprobación, incluyó el reintegro de recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) para “aliviar” la deuda de las entidades territoriales por un billón de pesos. Luego, con la ley 633 de 2000, esos recursos del FAEP pasaron directamente al sector financiero con el aval nacional y se redujeron a 3.7 billones las obligaciones crediticias de departamentos, distritos y municipios. Buena parte del quebrado sector eléctrico nacional terminó beneficiándose de esos recursos ahorrados de la bonanza de los hidrocarburos extraídos de los municipios colombianos.75

73 Artículo 19 de la ley 617/00

74 Aunque la ley 617 de 2000 y otras leyes como la 550 de 1999 han conducido a que los departamentos y municipios efectúen programas de ajuste y saneamiento fiscal que les permita circunscribir los gastos de funcionamiento a su capacidad de pago, aún se evidencian dificultades financieras en muchas entidades territoriales. Por ejemplo, las rentas propias de la mayoría de departamentos y de varios municipios no han crecido; por lo general, los excedentes registrados en recursos propios siguen comprometidos en el pago de las acreencias, lo que ha limitado las posibilidades de inversión; los programas de reestructuración de pasivos y de saneamiento fiscal han conducido a muchas entidades territoriales a adquirir créditos de diversa índole para cuyo cumplimiento se ha tenido que destinar buena parte de las rentas territoriales y los aumentos que se generen como consecuencias de los ahorros del saneamiento, afectando la inversión. Informe del DNP sobre los resultados de la gestión fiscal de los departamentos y municipios, año 2001 y comparativo con 2000. Pág. 1

75 Dirección de Crédito Público y Dirección de Apoyo Fiscal


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La reestructuración de la deuda es transformar las obligaciones de corto en largo plazo y copar la capacidad de pago de la entidad territorial con el respectivo crédito de ajuste para pagar los pasivos laborales.

Los programas de ajuste terminan por decisión inducida por el Ministerio de Hacienda, de control en los gastos a saneamientos fiscales-financieros a declarase en quiebra para concordarse y firmar un acuerdo de reestructuración de pasivos.

En este orden, la autonomía y la descentralización de las entidades territoriales es inversamente proporcional al programa de ajuste que asumen en forma “voluntaria” departamentos, distritos y municipios; y todos los instrumentos de la planeación y gestión territorial quedan sin ningún valor y expuestos a procesos revocatorios por incumplimiento de los programas de gobierno suscritos y sometidos al plebiscito del voto ciudadano de la respectiva entidad territorial.

2.3. Competencias en los PLOOTDR 1991-2003/2010

Desde el punto de vista jurídico, la competencia es la facultad que tiene una autoridad para ejercer determinada función. Este poder jurídico se encuentra determinado por la ley, y es un requisito de estricto cumplimiento, de tal forma que si una autoridad dicta un acto para el cual no tenía competencia, dicho acto nace pero viciado de ilegalidad.76

La competencia se determina por tres elementos diferentes: el material, el territorial y el temporal. El elemento material se refiere al objeto de la competencia; esto se traduce en las diferentes funciones; el elemento territorial se relaciona con el espacio dentro del cual se ejercen las funciones; y el elemento temporal, se refiere al tiempo durante el cual la autoridad puede ejercer legalmente sus funciones.

Las competencias definen las materias generales de las cuales se encargan las entidades y divisiones territoriales. De dichas competencias se deben desprender funciones, obras y servicios.

Una vez explorados algunos antecedentes y conceptos que fundamentan las visiones del ordenamiento territorial, el proceso de descentralización y la autonomía territorial, procedamos a hacer un examen de las competencias en los 12 Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, e identifiquemos qué tanto se ajustan estas iniciativas desde el legislativo, el ejecutivo, y la sociedad civil. De los PLOOTDR que aparecen entre 1992 y el 2003,77 observamos que seis son iniciativa del ejecutivo en cabeza del Ministerio de Interior, cinco del Senado de la República, y uno de la sociedad civil.

76

Rodríguez, Libardo. Derecho Administrativo General Colombiano. Décima edición, Editorial TEMIS, 1998. Pág. 234.

77 La relación completa de los PLOOT se encuentra en la tabla 1.


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Aparece a partir de este criterio numérico un importante proceso de poder en la lógica de la generación de la PLOOTDR. El enfrentamiento del poder ejecutivo y el legislativo es claro en el espacio de la organización de la estructura del Estado; como también desde la perspectiva y el interés por manipular las tradiciones de conformación del capital político de los políticos profesionales a partir del territorio. Cualquier interés por dar forma desde un criterio científico, sumado al interés por una renovación de las visiones culturales de organización social, chocará inevitablemente con la maquinaria política que en Colombia ha sido tradicionalmente sostenida por el profundo arraigo de los poderes regionales. Encontramos por eso que, a pesar del fuerte presidencialismo que también es notable en el sistema político colombiano, el ejecutivo y el legislativo encuentran un espacio de fuerte controversia en ese sentido.

Ahora bien, no necesariamente el ejecutivo es el abanderado de la renovación del ordenamiento territorial en clave moderna; también la reforma en la estructura administrativa del Estado es fundamental para el ejercicio de un presidencialismo como el colombiano. Seguramente también son verificables propósitos no tan instrumentales en las dos esferas del poder; pero lo que se quiere señalar es que el desarrollo legislativo de las LOOT están determinadas por esta configuración de poder que, por un lado ha resistido todo el siglo XX, y que, por otra parte, es fundamental en el entendimiento del funcionamiento actual del poder. A este criterio de análisis debe sumársele la lógica del conflicto interno que hace que, en atención de la ausencia de institucionalidad en vastas zonas del país, el interés del ordenamiento territorial a partir de la generación de leyes, muchas veces, se quede sobre el “papel”.

Se describe a continuación desde los tres conceptos y sus variables (competencias, recursos y organización) lo que arroja el conjunto de los proyectos de ley. Aquí hay que señalar que estos no son los únicos presentes, pero sí son los que más interrelaciones producen, y los que a la larga presentan el enfoque de ordenamiento territorial gubernamental.


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Gráfica 4 Número de competencias por cada PLOOT en todos los niveles

Fuente: PLOOTDR 1991-2003

En la gráfica 4 se aprecia la distribución de los 12 PLOOTDR en el período de referencia. En cada uno de ellos se presenta con el número de competencias por nivel. El PLOOTDR 2 y el 12 son los que contienen el mayor y menor número de competencias, respectivamente. Los demás se distribuyen en el rango de 5 a 15 competencias.

Por niveles, el mayor número de competencias, le corresponde al nivel nacional (PLOOTDR 2, 9 y 10); le siguen los PLOOTDR 2, 3 y 9 del nivel territorial. Los PLOOTDR 2, 4, 5, 6, 8 y 9 presentan un número (7 en promedio) similar para las Entidades Territoriales Indígenas (ETI); los PLOOTDR 4, 5 y 6 no definen competencias para el nivel nacional; el PLOOTDR 12 es el único que no define competencias para el nivel territorial; los PLOOTDR 3, 7, 11 y 12 no incluyen competencias para las ETI.

Otra forma de presentación de las competencias en los niveles nacional y territorial, así como de las Entidades Territoriales Indígenas (ETI) se puede graficar con barras por PLOOTDR. La barra del nivel nacional muestra que el PLOOTDT 2 con 23, y el PLOOTDR 12 con una competencia, son los proyectos con los máximos y mínimos de responsabilidades. La barra del nivel territorial indica que los PLOOTDR 2, 3 y 9 son las iniciativas de mayor número de competencias.

El PLOOT 7 es el que incorpora el menor número de competencias. La barra de las ETI presenta una tendencia simétrica en siete competencias.

P1

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5

10

15

20

25

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades Territoriales Indígenas


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Gráfica 5 Competencias en los proyectos de la Ley O rgánica de Ordenamiento Territorial en Colombia 199 2 - 1993

Fuente: PLOOTDT 1991-2003

CONVENCIONES:

PLOOT1: Proyecto De Ley Nº 178 De 1992. “Por La Cual Se Dictan Normas Orgánicas De Organización Territorial”78.

PLOOT2: Proyecto De Ley 89/93. «Por la cual se dicta la ley orgánica de ordenamiento territorial»79.

PLOOT3: Propuesta Del Proyecto De Ley Orgánica De Ordenamiento Territorial80.

PLOOT4: Proyecto De Ley Numero 130 De 1995 Senado. “Por la cual se dictan normas orgánicas de Ordenamiento Territorial"81.

PLOOT5: Proyecto De Ley No. 191 De 1995. “Por la cual se dictan normas orgánicas de ordenamiento territorial”82.

PLOOT6: Proyecto De Ley No. 195-1995. “Orgánica De Ordenamiento Territorial”83.

PLOOT7: Proyecto De Ley Número 023 De 1996 Orgánica De Ordenamiento Territorial84

78 Presentado por: Humberto de la Calle Lombana. Ministro de Gobierno.

79 Presentado por: Fabio Villegas. Ministro de Gobierno.

80 Presentado por: Grupo de Estudios Constitucionales de Quirama.

81 Presentado por: Horacio Serpa Uribe.


83 Presentado por: Juan Camilo Salazar. Senador de la República.

84 Presentado por: Armando R. Blanco Dugand Senador De La República.

EN COLOMBIA (1.992-2.003)

PLOOT 1; 10

PLOOT 2; 23 PLOOT 2; 13

PLOOT 2; 7

PLOOT 3; 13

PLOOT 4; 11

PLOOT 4; 7

PLOOT 5; 11

PLOOT 5; 7

PLOOT 6; 12PLOOT 6; 7

PLOOT 8; 10


PLOOT 9; 22

PLOOT 9; 13PLOOT 9; 7PLOOT 10; 21

PLOOT 10; 10


PLOOT 7; 1

PLOOT 7; 2

PLOOT 12; 1

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Nivel Nacional Ent idades Ter r it or iales Ent idades Terr it or iales Indí genas

N Ú M ER O D E C OM P ETEN C I A S


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PLOOT8: Proyecto De Ley Numero 128 De 1999 Senado. "Por la cual se dictan normas orgánicas de Ordenamiento Territorial"

PLOOT9: Proyecto De Ley N° 041 – Senado, Julio 26 D e 2001. “Por La Cual Se Dictan Normas Orgánicas De Ordenamiento Territorial”85.

PLOOT10: Texto Unificado Y Exposición De Motivos De Los Proyectos De Ley Orgánica De Ordenamiento Territorial PLOOT - Proyecto Ley No. 041/01 Senado, 052/01 Senado, 057/01 Senado, 072/01 Senado “Por Medio Del Cual Se Dictan Normas Orgánicas De Ordenamiento Territorial. Radicada El 5 Diciembre De 2001 Nro. 041/2001 Senado publicada En Gaceta Nro. 627 De 200186

PLOOT11: Proyecto De Acto Legislativo 03 De 2003: “Por el cual se adoptan unas reformas estructurales a la Constitución Política”87

PLOOT12: Proyecto De Ley Número 016 / Senado Julio 20 De 2003: “Por El Cual Se Dictan Disposiciones Orgánicas En Materia De Ordenamiento Territorial”88

La graficación de cada uno de los 12 PLOOT por niveles de competencias se presenta a continuación:

Gráfica 6 Niveles de competencia en los PLOOT

85 Presentado por: Armando Estrada Villa. Ministro del Interior.

86 El texto unificado de LOOT integra los siguientes proyectos radicados en senado en su orden:

1. El proyecto de ley 041 de 2001, presentado por el Gobierno Nacional a través del Ministro del Interior.

2. El proyecto de ley 052 de 2001 presentado por el H. Senador Amilkar Acosta, relacionado exclusivamente con el tema de las Regiones Administrativas y de Planificación.

3. El proyecto de Ley 057 de 2001, presentado por el H. Senador Juan Martín Caicedo Ferrer, como un proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial.

4. El proyecto de ley 072 presentado por el H. Senador Francisco Rojas Birry, relacionado exclusivamente con el desarrollo de las entidades territoriales indígenas.

87 Presentado por: Fernando Londoño Hoyos, Ministro del Interior y de Justicia, y Alberto Carrasquilla, Ministro de Hacienda y Crédito Público.

88 Presentado por: Ministerio del Interior y de Justicia.


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NÚMERO DE COMPETENCIAS EN EL PLOOT 3

13

Nivel Nacional

EntidadesTerritoriales

EntidadesTerritorialesIndígenas


13

7

23

Nivel Nacional




10

Nivel Nacional




11

7

Nivel Nacional




1

2

Nivel Nacional




12

7

10

Nivel Nacional




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2.3.1. Competencias del nivel nacional

En la Tabla 4 se identifican, como máximo, 23 competencias para el nivel nacional. De alguna manera el inventario de las mismas mezcla un híbrido de un perfil de Estado intervencionista a uno regulador. No hay claridad en las responsabilidades en donde se evidencie la delegación, desconcentración o descentralización en las entidades territoriales. Solo en la competencia Nº 23 aparece la figura de los contratos plan o lo que se llama en el PLOOTDR 041 las Áreas de Desarrollo Territorial.

De los 12 PLOOT la mitad (1,3 ,4 ,5 ,6 y 11), no explicitan funciones para la Nación. Lo anterior se explica porque se concentran en la propuesta de regionalización.

En los PLOOTDR no son claras las competencias de carácter exclusivo de la Nación como estatuto de la descentralización, así como tampoco las competencias normativas: justicia, defensa nacional, orden público, relaciones internacionales, economía, hacienda pública, régimen monetario, crediticio, cambiario y de comercio exterior, legislación orgánica y estatutaria, civil, comercial, laboral, penal y relativa a procedimientos jurídicos, así como los macroproyectos de impacto nacional


13

7

22

Nivel Nacional




10

3

21

Nivel Nacional




4

Nivel Nacional




1

Nivel Nacional




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El gráfico que se expone a continuación distribuye las competencias en orden cronológico de los PLOOTDR 1991-2003 en lo que corresponde al nivel nacional. La concentración de mayor número de responsabilidades en el orden de la Nación está en el año 1992 y 1993. Se podría afirmar que los proyectos de carácter reglamentarista se tornan inviables políticamente.


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Tabla 4. Relación de competencias del nivel naciona l contenidos en los Proyectos de Ley de Ordenamient o Territorial en Colombia (1992-2003)

COMPETENCIAS EN LOS PROYECTOS DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA (1992 – 2003)

COMPETENCIAS DE LA NACIÓN

Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial PLOOT

1 PLOOT

2 PLOOT

3 PLOOT

4 PLOOT

5 PLOOT

6 PLOOT

7 PLOOT

8 PLOOT

9 PLOOT 10

PLOOT 11

PLOOT 12

1 Expedición de normas relativas a la administración de justicia Art. 19 Art. 11 Art. 25 Art. 95; Art. 99

2 Expedición de normas relativas a la Defensa Nacional Art. 19 Art. 11 Art. 25 Art. 95; Art. 99

3 Expedición de normas relativas a las relaciones internacionales Art. 19 Art. 14 Art. 11 Art. 25 Art. 95; Art. 99

4 Expedición de normas relativas a la dirección general de la economía

Art. 19 Art. 11 Art. 25 Art. 95; Art. 99

5 Expedición de normas relativas al régimen monetario Art. 19 Art. 11 Art. 25 Art. 95; Art. 99

6 Expedición de normas relativas al comercio exterior Art. 19 Art. 14 Art. 11 Art. 25 Art. 95; Art. 99

7 La legislación civil, penal, laboral, comercial y procesal Art. 19 Art. 11 Art. 25

8 Adopción de normas relacionadas con el sistema nacional de áreas naturales protegidas


9 Gestión, uso, aprovechamiento, control y vigilancia del subsuelo


10

Fronteras, las costas y zonas de bajamar, los terrenos de playa, el mar territorial, la zona contigua, la plataforma continental, la zona económica exclusiva, el espacio aéreo, el segmento de la órbita geoestacionaria, el espectro electromagnético y el espacio donde actúa


11 Regulación de las condiciones generales para el saneamiento ambiental

Art. 19 Art. 16 Art. 95; Art. 99

12 Uso, manejo, aprovechamiento, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales


13 La administración de los Parques Nacionales Naturales y demás zonas de manejo especial


14 Uso, aprovechamiento y comercialización interna y externa del patrimonio natural y el material genético de fauna y flora silvestres


15 Establecimiento de zonas de reserva forestal nacionales Art. 19 Art. 16 Art. 25 Art. 95; Art. 99


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COMPETENCIAS DE LA NACIÓN


1 PLOOT

2 PLOOT

3 PLOOT

4 PLOOT

5 PLOOT

6 PLOOT

7 PLOOT

8 PLOOT

9 PLOOT 10

PLOOT 11

PLOOT 12

16 Manejo de sustancias químicas o biológicas nocivas Art. 19 Art. 16 Art. 25 Art. 95; Art. 99

17 Interdicción a la fabricación, importación, uso o manejo de armas químicas, biológicas y nucleares

Art. 19 Art. 25 Art. 95; Art. 99

18 Introducción al territorio nacional de residuos nucleares y desechos tóxicos

Art. 19 Art. 25 Art. 95

19

Establecer orientaciones sobre las formas generales de uso de la tierra, la localización de grandes proyectos de infraestructura, el manejo de territorios limitados en uso, por consideraciones de seguridad nacional y defensa

Art. 19 Art. 16 Art. 25; Art. 33

Art. 99

20 Desarrollar mecanismos especiales de fomento para el desarrollo rural y para el establecimiento de zonas de reserva campesina

Art. 19 Art. 16 Art. 25 Art. 99

21 Planear, identificar las prioridades, desarrollar, conservar y velar por la seguridad de la infraestructura de transporte para la integración nacional.

Art. 19 Art. 16 Art. 25 Art. 99

22

Impulsar, coordinar, financiar, controlar y evaluar programas y planes de investigación de interés nacional y velar por una equitativa distribución regional de la capacidad instalada en materia de ciencia y tecnología

Art. 19 Art. 25 Art. 99

23 Delegar en primera instancia a las entidades territoriales o asociadas mediante proceso de acuerdo o de concertación entre las partes correspondientes, para cada caso.

Art. 19 Art. 25 Art. 21



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Gráfica 7 Competencias del nivel nacional en PLOOT 1992-2003


El PLOOTDR 9 es el que reclama el mayor número de competencias (22); y el PLOOTDR12, el menor número de competencias para ese nivel.

Otra forma de representación de cómo se distribuyen las competencias para el nivel nacional de los 12 PLOOTDR es la siguiente:

Gráfica 8 Distribución de competencias por orden cr onológico a nivel nacional contenidos en los Proyec tos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) en C olombia (1992-2003)

Fuente: PLOOTDR en orden cronológico 1992-2003

El gráfico que se presenta a continuación ordenas las competencias de mayor a menor número de los PLOOTDR en lo que corresponde al nivel nacional. El orden muestra que el PLOOT 2 (089 de 1993) es el que incorpora el mayor número de responsabilidades para la Nación. Coincide el momento con la mayor actividad de la COTC. Le sigue el PLOOTDR 9 (041 del 2003) y el 041 acumulado.

EN PLOOTs (1992-2003)

PLOOT 2; 23

PLOOT 7; 2


PLOOT 10; 21

PLOOT 12; 1


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Gráfica 9 Distribución de competencias en orden des cendente de nivel nacional en los Proyectos de Orde namiento Territorial (PLOOTDR) en Colombia 1991-2003

Fuente: PLOOTDR en orden de mayor a menor 1992-2003

2.3.2. Competencias de las entidades territoriales (ET)

Los resultados de la distribución de competencias para ET en los PLOOTDR 1991-2003 se presentan en la siguiente tabla:

Para las entidades territoriales se identificaron 12 competencias que corresponden a la mitad de las definidas para la Nación. Conviene precisar que son para municipios, distritos y departamentos. Al compararlas con las definidas en la ley 715 del 2001(Competencias y recursos), se puede afirmar que todos los proyectos se quedan cortos con lo que establece esa norma orgánica.

En el siguiente gráfico se distribuyen las competencias de los PLOOT para las entidades territoriales

Gráfica 10 competencias de los PLOOT para las entid ades territoriales


PLOOT 2; 13

PLOOT 8; 12

PLOOT 9; 13

PLOOT 10; 10

PLOOT 7; 1



PLOOT 4; 11

PLOOT 3; 13


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Tabla 5. Relación de competencias de las entidades territoriales contenidas en Los Proyectos de Ley Or gánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003


COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES


1 PLOOT

2 PLOOT 3

PLOOT 4

PLOOT 5

PLOOT 6 PLOOT

7 PLOOT

8 PLOOT

9 PLOOT 10

PLOOT 11

PLOOT 12

24 Identificar, desarrollar y fortalecer los factores determinantes de la competitividad del departamento

Art. 23 Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 13 Art. 13 Art.11 -12; Art.14

Art. 12 Art.26-28 Art.101;102 Art. 16

25

Establecer directrices y lineamientos de ordenamiento territorial en su jurisdicción o parte de ella, con fundamento en los lineamientos regionales cuando estos existan y en el proyecto estratégico nacional de ordenamiento territorial.

Art. 22 Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 12 Art. 12; Art. 15

Art.11 -12; Art.14

Art. 12 Art.26–28; Art.33

Art.101;102 Art. 16

26

Promover esquemas empresariales asociativos para la prestación

de servicios públicos en su jurisdicción y sistemas de coordinación o convenios en aras de una mejor prestación de dichos servicios.

Art. 23 Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 13 Art. 13 Art.11-12; Art. 14; Art.16-18

Art. 12; Art. 15

Art.26-28 Art.101;102 Art. 16

27

Desarrollar de acuerdo con las características de la entidad territorial las políticas nacionales de desarrollo rural, de turismo, de ciencia y tecnología, de comercio exterior y de atención a población vulnerable

Art. 23 Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 13 Art. 13 Art.11 -12; Art.14

Art. 12 Art.26-28 Art.101;102 Art. 16

28

Promover el desarrollo rural de la entidad territorial, la construcción y mantenimiento de centros de acopio agropecuario de interés regional, la investigación agropecuaria y la conformación de Zonas de Reserva Campesina.

Art. 23 Art. 19 Art.138–140; Art. 142


Art. 12 Art.26-28 Art. 101

29 Elaborar el inventario turístico de la entidad territorial, promover el desarrollo turístico en los municipios y asesorarles en la formulación y ejecución de programas y proyectos turísticos.

Art. 23 Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 13 Art. 13 Art.11 -12; Art.14

Art. 12 Art.26-28 Art.101;102

30 La regulación del deporte, la educación y la salud. Art. 23; Art. 24

Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 13; Art. 14

Art. 13; Art. 14

Art.11-12; Art. 14; Art.16-18

Art. 12 Art.26-28

31

Promover, con sujeción a las disposiciones de carácter nacional, la cooperación internacional horizontal entre regiones y entidades subnacionales y contribuir al cumplimiento de los convenios internacionales que sean suscritos y ratificados por Colombia

Art. 23 Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 13 Art. 13 Art.11 -12; Art.14

Art.26-28 Art. 101

32

Asesorar a las entidades territoriales que lo conforman en la formulación y ejecución de planes de vivienda de interés social coordinados subregionalmente y prestar apoyo a los municipios en la organización del expediente urbano y en la elaboración, ajuste e implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial Municipales, planes de vivienda u otros, según el caso.

Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 12 Art. 12 Art.11 -12; Art.14

Art. 12 Art.26–28; Art.33

Art. 101

33

Coordinar la acción de las entidades que lo conforman para incorporar en la planeación local la gestión integral de riesgos asociados a fenómenos naturales y los principios generales para el manejo y aprovechamiento de los recursos del subsuelo y para el manejo, uso y aprovechamiento de las costas y zonas de

Art. 22 Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 12 Art. 12 Art.11 -12; Art.14

Art. 16 Art.26-28 Art.101;102


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COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES


1 PLOOT

2 PLOOT 3

PLOOT 4

PLOOT 5

PLOOT 6 PLOOT

7 PLOOT

8 PLOOT

9 PLOOT 10

PLOOT 11

PLOOT 12

bajamar

34 Asegurar la prestación de servicios públicos en su jurisdicción. Art. 24 Art. 19 Art.138–140; Art.

142


Art. 12; Art. 15

Art.26-28 Art. 102

35 Promoción de la participación comunitaria en relación con los asuntos locales

Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art. 17 Art.26-28

36

Le compete a las regiones prospectar, adoptar y ejecutar los planes generales de desarrollo institucional, en lo político, lo administrativo, lo económico, lo cultural y social. Y la Administración Convencional o contractual de aquellos servicios elementales y básicos que los Municipios, Provincias y Departamentos de la respectiva región pacten prestarlos solidariamente.

Art. 19 Art.138–140; Art. 142

Art.16-18 Art. 2 Art. 16 Art.26-28



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No son suficientemente explícitas las competencias por delegación, desconcentración o descentralización. No hay una adecuada contextualización de la autonomía para el ejercicio pleno de las competencias.

La graficación de la tabla anterior por orden cronológico de los PLOOTDR 119-2003 se presenta enseguida. Como se puede observar, es más equilibrado el número de responsabilidades para municipios, distritos y departamentos.

Gráfica 11. Distribución de competencias por orden cronológico de las entidades territoriales contenid os en los prospectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territor ial (PLOOTDR) en Colombia (1992-2003).


En orden descendente por frecuencia del número de las competencias en los PLOOTDR, el gráfico es el siguiente. El PLOOTDR 089 de 1993 es el que asigna el mayor número de funciones a las entidades territoriales, al igual que el PLOOTDR 9.

Gráfica 12. Distribución de competencias en orden d escendente de las entidades territoriales contenida s en los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTD R) en Colombia (1992-2003)

Fuente: PLOOTDR en orden de mayor a menor 1992-2003


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2.3.3 Competencias para las entidades territoriales indígenas (ETI)

Los resultados de las competencias para las ETI en los PLOOTDR 1991-2003 son los siguientes:

Tabla 6. Relación de competencias de las entidades territoriales indígenas contenidas en los proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT DR) 1992-2003.


COMPETENCIAS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES INDÍGENAS

Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial PLOOT 1 PLOOT 2 PLOOT 3 PLOOT 4 PLOOT 5 PLOOT 6 PLOOT 7 PLOOT 8 PLOOT 9 PLOOT 10 PLOOT

11 PLOOT

12

1 Propiciar el respeto a la diversidad e identidad cultural, social y económica de las personas, comunidades y pueblos que lo habitan.

Art. 19 Art. 87 Art. 87 Art. 13 Art. 84 Art. 29 Art. 104

2 Propiciar la conservación de la biodiversidad mediante el uso racional, el mantenimiento y la recuperación de los recursos naturales del territorio, de acuerdo con la ley y las prácticas tradicionales de sus habitantes.


3

Adelantar planes y programas de integración cultural y económica y de cooperación con entidades territoriales de países vecinos, para el beneficio de los pueblos indígenas asentados en las zonas de frontera, de conformidad con lo dispuesto por el legislador y el Gobierno Nacional.


4

Le compete a las regiones prospectar, adoptar y ejecutar los planes generales de desarrollo Art.87 institucional, en lo político, lo administrativo, lo económico, lo cultural y social. Y la Administración Convencional o contractual de aquellos servicios elementales y básicos que los Municipios, Provincias y Departamentos de la respectiva región pacten prestarlos solidariamente.


5 Garantizar el uso oficial de las lenguas indígenas propias de las comunidades del respectivo territorio.

Art. 19 Art. 87 Art. 87 Art. 13 Art. 84 Art. 29

6 Prestar los servicios públicos que determine la ley, el decreto de conformación y las normas emanadas de sus autoridades.


7 Dirigir y ejecutar la gestión ambiental con sujeción a lo dispuesto en la ley y en coordinación con las autoridades ambientales.



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Los PLOOTDR que incluyen las ETI o presentan proyectos específicos para desarrollarlas o son iniciativas de congresistas de origen indígena.

La expresión de la anterior tabla en la Gráfica 13 muestra que los PLOOT distribuyen, en general, el mismo número de competencias para estas potenciales entidades territoriales indígenas.

Gráfica 13 Competencia de entidades territoriales i ndígenas en PLOOT 1992 - 2003


El gráfico correspondiente en orden cronológico se presenta a continuación. No hubo iniciativa para competencia para las ETI en los proyectos 1, 3, 7, 11 y 12.

Gráfica 14 Distribución de competencias en orden cr onológico de las entidades territoriales indígenas contenidas en los Proyectos de Ley Orgánica de Territorial (PLOOTDR) 1992-2003.


El gráfico correspondiente en orden descendente de mayor a menor número de competencias es el siguiente. La secuencia de los PLOOT 1 al 6 asignan el mismo número de responsabilidades a las ETI, salvo el 041 del 2003.

PLOOT 2; 7

PLOOT 8; 7

PLOOT 9; 7

PLOOT 10; 3

PLOOT 4; 7

PLOOT 5; 7

PLOOT 6; 7


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Gráfica 15. Distribución de competencias en orden d escendente de las entidades territoriales indígenas contenidas en los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territori al (PLOOTDR) 1992-2003

Fuente: PLOOTDR orden de mayor a menor 1992-2003

En las tablas y gráficas anteriores de competencias se trata de establecer un marco lógico para la acción estatal en función del territorio, y de las capacidades con que el sistema político cuenta para descentralizar ciertas funciones. En general, todos lo PLOOT examinados contienen la misma perspectiva de competencias en la medida que establecen lo que es de competencia nacional y lo que es de competencia de las entidades territoriales. Esto muestra un aparente consenso en la iniciativa política en el que se presenta la base misma del fuerte presidencialismo, y la coexistencia en el ordenamiento jurídico del ordenamiento territorial de un espíritu de descentralización, y una política fuerte de centralización de espacios de decisión en materia, principalmente, económica y de gestión de recursos.

Vale la pena resaltar, y como resultado de la consagración constitucional de la multiculturalidad y la plurietnicidad de la nación colombiana en la constitución de 1991, que el tratamiento de lo que se conoce como la entidad territorial indígena nos sugiere el reto que ha significado para el Estado colombiano enfrentar este proceso de territorialización a partir de elementos culturales no amarrados totalmente al proceso del poder político tradicional; también el énfasis que se hace en este tipo de jurisdicciones tiene que ver con la sobreposición de fuentes de derechos y de procesos de planeación.

En el penúltimo proyecto de ley 099/2009 (Número 22 de la tabla 1) se consigna “El derecho de los pueblos indígenas de gobernarse de acuerdo a sus usos y costumbres ha sido además, vulnerado sistemáticamente por las leyes que desde 1991 han regulado el sistema de transferencias, hoy conocido como Sistema General de Participaciones (ley 715 de 2001), estatuto que ha puesto a las autoridades indígenas bajo la tutela de gobernadores y alcaldes, con lo cual se reproduce una tradición colonialista según la cual los indígenas siguen siendo considerados menores de edad o incapaces de manejar sus propios asuntos, concepción que


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es absolutamente contraria a las disposiciones de la Carta Política.” (Exposición de motivos, pagina 8).

2.4. Concordancias y diferencias de los proyectos de Región Administrativa y de Planificación (RAP) 1992- 1996

Como quiera que la regionalización de Estado necesariamente tienen su espacio de viabilidad, legitimidad y sostenibilidad institucional en el marco de los artículos 288, 306 y 307 de la CN, se presenta a continuación un análisis de los principales proyectos de Región Administrativa y de Planeación (RAP) en el período en donde hubo el mayor esfuerzo desde las regiones por concertar una fórmula que reemplazara a los agotados CORPES de entonces (2000).

El análisis se adelanta con los principales conceptos y variables de las propuestas de RAP en su naturaleza, objetivos, competencias-funciones, recursos y rentas y organización institucional en términos de concordancias y diferencias más relevantes de los proyectos.

Tabla 7 Concordancias y diferencias de los proyect os Región Administrativa y de Planificación (RAP) 1 992- 1996

1. Proyecto de Ley (Cámara de Representantes) “Por medio de la cual se dictan normas para la creación y funcionamiento de las regiones” 1992.

Mingobierno: Humberto de la Calle Lombana

NATURALEZA 1. Entidades de Derecho Público especial. 2. Conformadas por dos o más departamentos. 3 Con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio.

OBJETIVOS 1. Planeación, administración y ejecución de las políticas, programas y proyectos tendientes al desarrollo económico y social armónico del respectivo territorio.

FUNCIONES Y COMPETENCIAS

1. De planificación a. Planificar el desarrollo económico y social de la región. b. Participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. c. Elaborar el Plan Regional de Desarrollo. d. Participar en la elaboración del presupuesto general de la Nación, en el

CONPES y en el CNP. e. Coordinar la planificación regional y departamental y servir de órgano

articulador con los organismos de planeación nacional f. regional. g. Otros. 2. De administración a. Formar parte de la Comisión Nacional de Regalías. b. Celebrar los contratos o convenios que sean necesarios para el cumplimiento

del objeto señalado en la presente Ley. c. Servir de órgano de consulta y apoyo técnico para la COT. Mientras ésta

exista debe cumplir las funciones y prestar los servicios que le sean asignados por la Nación, los departamentos integrantes, las entidades descentralizadas de las anteriores órdenes y el Consejo Administrativo y de Planificación Regional.

e. Otros.


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RECURSOS Y RENTAS

a. Bienes, rentas, participaciones y contribuciones que le aporten total o parcialmente la Nación, los departamentos integrantes y las entidades descentralizadas de cualquier orden.

b. Donaciones, legados o suministros gratuitos de cualquier índole que le hagan instituciones privadas o personas particulares.

c. El producido de las tarifas de sus servicios y de la sobretasa que le autorice la Ley

d. Los ingresos del FIR. e. Recursos de Crédito. f. Otros.

ORGANIZACIÓN (DESARROLLO INSTITUCIONAL)

a. Consejo Administrativo y de Planificación Regional. b. Director Ejecutivo Regional c. Comité Técnico Regional DER, los Jefes de Departamentales. Dos

representantes de los gerentes o directores de las Corporaciones Autónomas Regionales.

d. Unidad Técnica Regional.

2. Proyecto de Ley No. 118 de 1993 "Por medio de la cual se crea la Región del Caribe". Gabriel Melo Guevara - Octubre 14 de 1993.

NATURALEZA

a. Personería Jurídica. b. Autonomía Administrativa. c. Patrimonio Propio. d. El Régimen Jurídico es el establecido en el Estatuto General de la

Contratación de la Administración Pública (Ley 80/93).

OBJETIVOS Fomentar el desarrollo económico y social de los departamentos que lo integran.


1. Planificación 1. Elaborar el Plan Regional de Desarrollo de acuerdo a la Ley Orgánica de

Planeación. 2. Cumplimiento de las atribuciones de desarrollo económico y social de interés

regional transferidas o delegadas por la Nación, las entidades descentralizadas y los departamentos que la integran.

2. Administración

a. Controlar la ejecución de obras y proyectos de inversión económica y social de acuerdo a su naturaleza, importancia, cobertura territorial e interés regional, enmarcados en los planes de desarrollo.

b. Proponer a las entidades nacionales, territoriales y divisiones administrativas y departamentos para la ejecución de proyectos que sean cofinanciados por ellos.

c. Celebrar convenios o contratos con la Nación y con cualquiera de sus entidades territoriales y divisiones administrativas que tengan incidencia con el desarrollo económico y social de la Región.

RECURSOS Y RENTAS

a. Porcentaje de los ingresos corrientes de cada uno de los departamentos que lo integran y de acuerdo a sus estatutos.

b. Los que le asignen entidades públicas y privadas c. Los recursos que reciba como contraprestación de los servicios que preste. d. Recursos provenientes del FNR.


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e. Los demás bienes y recursos que reciba a cualquier titulo y de acuerdo a sus estatutos.


La estructura organizacional se elaborará con base a los estatutos que determine la RAP.

3. Proyecto de Ley No. 2I5 de 1995 Senado de la Repúbl ica "Por la cual se dictan normas para la Creación y Funcionamiento de las RAP". Amil kar Acosta.

NATURALEZA 1. Entidades de derecho público. 2. Conformadas por dos o más departamentos mediante un convenio suscrito por los gobernadores y aprobado por cada una de las asambleas

OBJETIVOS

1. Planeación del desarrollo económico y social de la región. 2. Administración y ejecución de las políticas, programas y proyectos. 3. Desarrollo Institucional. 4. Otras funciones y servicios nacionales y departamentales que le sean Delegadas.


1. De Planificación de la Región: a. Planificar el desarrollo económico y social. b. Participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. c. Elaborar Plan Regional. d. Coordinar la planeación entre la Región, los Departamentos y la Nación. e. Participar en la elaboración del Presupuesto Nacional. f. Participar en el Consejo Nacional de Planeación. 2. De Administración: a. Celebrar contratos y convenios. b. Consulta y apoyo técnico COT. c. Miembro Comisión Nacional de Regalías. d. Las que disponga la Ley, departamentos y Nación.

RECURSOS Y RENTAS

a. Bienes, rentas, participaciones y contribuciones de la Nación, departamentos integrantes y entidades descentralizadas. b. Donaciones, legados o suministros. c. Tarifas de sus servicios y sobretasas que se le autoricen. d. Ingresos del Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional (FIR). e. Créditos. f. Otros.

ORGANIZACIÒN (DESARROLLO INSTITUCIONAL)

1. Consejo Administrativo y de Planeación, Gobernadores, Representantes de los Presidentes de las asambleas. Delegados del Presidente y DNP. 2. Director Ejecutivo Regional. 3. Comité Técnico Regional director ejecutivo o su delgado, los jefes de planeación departamental y dos (2) representantes de las Corporaciones Autónomas Regionales. 4. Unidad Técnica Regional: Director ejecutivo más personal técnico, científico y administrativo.

4. Documento Quirama. Rionegro - Antioquia. Proyecto la RAP. Octubre de 1995.


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NATURALEZA 1. Entidades de derecho público 2. Conformado por territorios completos de dos o más departamentos mediante convenio suscrito por los gobernadores y aprobado por las asambleas respectivas.

OBJETIVOS

1. Lograr el desarrollo económico, social y ambiental mediante la planeación e integración de su territorio. 2. Programas y proyectos de ciencia y Tecnología. 3. Ejecutar obras y prestar servicios. 4. Impulsar y gestionar el desarrollo económico ante organismos nacionales e internacionales. 5. Convocar al sector privado y gremios. 6. Fomento de programas y proyectos que permitan el desarrollo de la autonomía y la descentralización.


1. De Planificación: a. Presentación de proyectos para el Presupuesto Nacional b. Asistir al CONPES. 2. De Administración. 3. De Desarrollo Institucional . 4. De Promoción del Desarrollo: a. Fomento de transferencias de tecnologías b. Concertar cooperación en programas de alta complejidad científica y tecnológica.

RECURSOS Y RENTAS

1. Bienes, rentas, participaciones y contribuciones de los departamentos, la Nación y las entidades descentralizadas. 2. Bienes, derechos o valores que a cualquier título destinen personas naturales o jurídicas. 3. Tarifas de sus servicios y sobretasas. 4. Ingresos por otros conceptos. 5. 10% de recaudos departamentales de timbre nacional. 6. Porcentaje de regalías, compensación y participación. 7. Fondo Nacional de Regalías para ejecución en la Región. 8. Créditos. 9. Patrimonio de los CORPES. 10. Ingresos del FIR.


1. Consejo Regional y de Planificación conformado por los Gobernadores 2. Director Ejecutivo. 3. Comité Técnico Regional Ejecutivo, los jefes de planeación y dos (2) representantes de las Corporaciones Autónomas Regionales. 4. Unidad Técnica Regional: Personal Técnico y administrativo.

5. Proyecto de Ley No. 130 de 1995 "Por el cual se dictan normas o rgánicas de Ordenamiento Territorial". Senado: Octubre 10 de 1995.

NATURALEZA

1. Entidades especiales de Derecho Público. 2. Conformados por dos o más departamentos contiguos. 3. Con personería Jurídica. 4. Con autonomía. 5. Con patrimonio propio. 6. Régimen Jurídico derivado de la C.N., la Ley y sus estatutos.


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OBJETIVOS

1. Planear el desarrollo económico y social de la Región. 2. Administración y ejecución de políticas, programas y proyectos acordes con el desarrollo económico y social armónico de su territorio. 3. Desarrollo institucional. 4. Cumplir con las funciones y servicios nacionales y departamentales delegadas en desarrollo de su objeto.


1. Planeación de la Región: a. Económico y social de la Región. b. Participar con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. c. Presentar recomendaciones: para la inclusión de proyectos en el Presu- puesto General de la Nación. d. Participar en el Concejo Nacional de Planeación. e. Coordinar la planeación Regional y Departamental con los órganos de Planeación Nacional. 2. Administrativas: a. Servir de consulta y apoyo técnico a la COT. b. Cumplimiento de las funciones y servicios que le sean asignados por la Nación, departamentos y entidades descentralizadas. c. Formar parte de la CNR. d. Entre otras. 3.Desarrollo Institucional: a. Apoyo en procesos de autonomía y gestión de las ETs. b. Apoyo a las entidades públicas y privadas. c. Colaborar en la capacitación a los servidores públicos de las ETs que la integran. d. Colaborar a la prevención en infraestructura física. e. Apoyar los programas de participación ciudadana.

RECURSOS Y RENTAS

1. Bienes, rentas, participaciones y contribuciones que aporten los departamentos integrantes, la Nación y las Entidades descentralizadas del orden nacional (parcial o totalmente). 2. Donaciones, legados o suministros de las instituciones privadas y personas particulares. 3. El producido por las tarifa; de servicios y sobretasas que le autorice la Ley. 4. Ingresos del FIR. 5. Recursos del Crédito. 6. Otros.


.1. Consejo Regional de Administración y Planeación Gobernadores integrantes. Presidentes de sus asambleas. Representante del Presidente. D.N.P o su delegado. 2. Director Ejecutivo Regional: Representante legal. 3. Comité Técnico: Delegado Director Ejecutivo y Jefes de Planeación Departamentales. 4. Unidad Técnica Regional: Director ejecutivo Regional, Personal Técnico. Científico y Administrativo necesario.

6. Propuesta presentada por el Colegio de Altos Est udios de Quirama. Proyecto de Ley de Región Administrativa de Planificación.

Noviembre 27 de 1995.


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NATURALEZA

1 Entidades de Derecho Público 2. Conformadas por sus territorios de dos o más departamentos contiguos 3 Con personería jurídica y patrimonio propio. 4 Con funciones administrativas y de planificación

OBJETIVOS

1. Realizar las actividades para lograr el desarrollo económico, social y ambiental mediante la planeación y la integración de su territorio en armonía con el régimen institucional de los departamentos integrantes. 2. Fomentar programas y proyectos de ciencia y tecnológicos. 3. Ejecutar las obras y prestar servicios. 4. Impulsar y gestionar la promoción del desarrollo, económico, social y ambiental. 5. Fomentar programas y proyectos que permitan el desarrollo de la autonomía y la descentralización.


1. De Planificación: a. Participar en la integración, concertación, coordinación de la planeación nacional, regional y departamental. b. Presentar recomendaciones para la inclusión de proyectos y programas en el Presupuesto General de la Nación. c. Preparar programas y proyectos que sean de interés compartido por la Nación, Región y departamentos. d. Asistir al CONPES. e. Elaborar planes y proyectos y proponer convenios de interés común con otras entidades administrativas y territoriales. f. Coordinar con los CAR la ejecución de los proyectos. 2. De Administración: a. Cumplir las funciones y prestar los servicios que le sean asignados por la Nación y los departamentos. b. Elaborar, aprobar y ejecutar su propio presupuesto anual y plurianual. c. Participar en la Comisión Nacional de Regalías y presentar proyectos regionales. d. Gestionar ante las entidades nacionales la distribución y transferencia de los recursos en forma equitativa para los departamentos que conforman la RAP. 3. De Desarrollo Institucional: a. Adoptar las políticas y estrategias por el Consejo Regional, para impulsar la descentralización administrativa y autonomía de los departamentos. b. Apoyar a las entidades, públicas, privadas y extranjeras. c. Expedir las certificaciones consignadas en la presente ley para que los departamentos asuman su función. d. Apoyar los estudios de pre-inversión en infraestructura física, económica y social que contribuyan la integración. e. Servir como instrumento técnico de apoyo. 4. De Promoción del Desarrollo: a. Fomentar la transferencia de tecnología y el desarrollo científico ambientalmente viable. b. Concertar y vincular con el sector privado la cooperación en programas y proyectos productivos complejos.

RECURSOS Y RENTAS

1. Bienes, rentas y participaciones que le cedan los departamentos, la nación y las entidades descentralizadas. 2. Bienes, derechos que a cualquier titulo le destinen personas naturales y jurídicas, públicas y privadas.


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3. El producido de las tarifas de sus servicios y de la sobretasa. 4 El 40% de los recaudos en los departamentos de timbre nacional hasta un tope de 4 000 SMLV 5 Porcentaje de regalías, compensaciones y participaciones concedidas por los departamentos 6. Fondo Nacional de Regalías, para ejecución en la región. 7 Recursos del FIR. 8 Créditos. 9. Patrimonio de los CORPES. 10 Otros.


1. Consejo Regional y de Planificación integrado por los gobernadores. 2. Presidente de la República y Director del DNP. Director Ejecutivo Representante Legal. 3. Comité Técnico Regional: Director Ejecutivo. Jefes de Planeación de los departamentos y dos representantes de CAR. 4. Unidad Técnica Regional Personal técnico administrativo.

7. Recomendaciones del Documento Evaluación RAP Exp ost de los CORPES.

NATURALEZA

OBJETIVOS

La conformación y el alcance de la futura RAP será determinada por la trayectoria seguida por los actuales CORPES, que debe ser un instrumento de apoyo a la coordinación en intermediación que constitucionalmente reside en los departamentos. La RAP constituye el instrumento ideal para la representación de los intereses de tipo supradepartamental en interlocución con el centro una vez identificado el alcance del proyecto regional. Coordinar y propender por los intereses de los departamentos que individualmente tienen una baja capacidad institucional y negociadora frente a la nación.


Debe tener como función esencial de planificación y promoción el desarrollo regional. De la lectura del documento se puede concluir que en materia de funciones asignadas a la "RAP" hay apreciaciones desiguales, dependiendo del nivel de desarrollo hoy logrado por cada uno de los CORPES. También se le atribuye el rol de intermediación hacia los departamentos y de apoyo técnico de las otras entidades territoriales.

RECURSOS Y RENTAS

Es difícil sustentar la financiación de la "RAP" en los aportes departamentales por el paulatino empobrecimiento de sus rentas; por lo tanto, es necesario pensar de manera sistemática en contribución de aportes nacionales para viabilizar el funcionamiento de la instancia regional, además de obtener financiación por concepto de participación en la regalías y otras rentas por explotación de recursos naturales. En la actualidad los distintos CORPES presentan desigualdades en su capacidad financiera dependiendo de la fuente que cada uno tiene establecida para la obtención de recursos económicos.


Reconoce que debe constituirse el Consejo Regional como máximo órgano de dirección, contar con una unidad técnica (Grupo básico técnico y administrativo) para responder por la misión de las "RAP", pero evitando que se establezca una estructura inflexible sobre la base de una organización por funciones en lugar de acentuar la línea de funcionamiento por programas. Una


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unidad técnica que opere por programas permitirla un mayor grado de especialización.

8. Proyecto de Ley Organización de OT. Juan Camilo Restrepo. Senado 195 de 1995.

NATURALEZA

1. Entidades administrativas especiales. 2. Conformada por dos departamentos contiguos. 3. Con personería jurídica. 4. Con autonomía. 5. Con patrimonio propio. 6. Régimen jurídico derivado de la CN, la Ley y sus estatutos.

OBJETIVOS

1. Planear el desarrollo económico y social de la RAP. 2. Administración y ejecución de políticas, programas y proyectos tendientes al desarrollo económico, y social armónico de su región. 3. Desarrollo institucional de RAP. 4. Cumplimiento de las otras funciones y servicios nacionales y departamentales delegados en desarrollo de su objeto.


1. De planificación de l Territorio a. Económico y social de la región. b. Participar con la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. c Presentar recomendaciones para la inclusión de proyectos en el Presupuesto General de la Nación. d. Asistir al CONPES. e. Coordinar la planeación Regional y Departamental con los órganos de Planeación Nacional. 2. De Administración: a. Servir de consulta y apoyo técnico a la COT. b. Cumplimiento de las funciones y servicios que le sean asignadas por la Nación, departamentos integrantes y entidades descentralizadas. Formar parte de la CNR. Otros. 3. De Desarrollo Institucional: a. Apoyo en procesos de autonomía y gestión de las E T. b. Apoyo a las entidades públicas y privadas. c. Colaborar en la capacitación a los servidores públicos de las ET que la integran. e. Colaborar en la fase de preinversión e infraestructura física Apoyar los programas de participación ciudadana.

RECURSOS Y RENTAS

1. Bienes, rentas, participaciones y contribuciones que cedan o aporten parcial o totalmente a los departamentos integrantes y las entidades descentralizadas de cualquier orden incluidos los de la Nación. 2. Donaciones, legados o suministros gratuitos de las instituciones privadas o personas particulares. 3. El producido por las tarifas de servicios y sobretasas que le autorice la Ley. 4. Ingresos del FIR. 5. Recursos del Crédito. 6. Otros.


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a. Consejo Regional de Administración y Planeación b. Gobernadores de la RAP, los Presidentes de las asambleas. Representante

del Presidente. DNP o su delegado. c. Director Ejecutivo Regional Representante legal. d. Comité Técnico Regional Director Ejecutivo Regional y jefes de Planeación

Departamental. e. Unidad Técnica Regional: Director Ejecutivo Regional, Personal técnico.

científico y administrativo indispensable.

9. Pliego de modificaciones al Proyecto de Ley 71 d e 1995 Por la cual se dictan normas sobre creación, organización y funcionamiento de las RAP de conformidad con el artículo 306 de la CN.

NATURALEZA

1. Son entidades públicas de naturaleza especial. 2. Con personería jurídica. 3. Con autonomía Administrativa. 5. Con patrimonio propio. 6. Con régimen especial en criterios administrativo y fiscal, diferentes al previsto para las demás entidades territoriales y/o divisiones administrativas actuales. 6. Conformada por dos o más departamentos contiguos entre si y limítro- fes unos de otros.

OBJETIVOS

1. Planeación integral del desarrollo regional. 2. Articulación y coordinador de los procesos de planeación de la nación con las entidades territoriales buscando la armonización en la gestión pública. 3. Formulación y ejecución de políticas, programas y proyectos de desarrollo regional. 4. Asesoría, asistencia técnica y financiera a las entidades territoriales que la conforman en la elaboración de planes. 5. Desarrollo y fortalecimiento institucional de la administración pública de las entidades territoriales que la integran para que haya correspondencia en los distintos niveles de su jurisdicción. 6. Otras funciones y servicios que le sean delegadas.


1 . Adelantar la planificación del desarrollo económico, social e integral de la Región. 2 . Elevar y adoptar el Plan Regional de Desarrollo. 3. Servir de instancia y articulación de los procesos de planeación en todos los niveles de la RAP 4 Adoptar su presupuesto anual de rentas y gastos de acuerdo al estatu- to orgánico de presupuesto. 5 Suscribir convenios entre la Nación con las entidades territoriales que la conforman y la propia Región. 6 Servir de órgano técnico para adelantar el seguimiento y evaluación de los planes y programas de inversión dentro de la RAP 7 Propiciar, Impulsar y facilitar la integración física del territorio bajo ju- risdicción de cada Región 8. Velar porque los ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables dentro de la RAP fomente su desarrollo económico y social 9 Representar los intereses del la RAP en su conjunto y a cada una de las entidades territoriales que la integran en materia del Plan Nacional de


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Desarrollo, el P.G N, el Plan Financiero y el POAIN 10. Servir de instancia apropiada para el manejo y distribución del SNC asignando los respectivos cupos indicativos por cada departamento y realizando el análisis técnico de los proyectos a cofinanciar 11 Gestionar y contribuir a la obtención de recursos para financiar la in- versión y la preinversión en dotación de infraestructura de servicios bá- sicos y proyectos regionales estratégicos 12 Promover y difundir adecuadamente las metodologías, procedimientos y requisitos legales existentes para acceder al crédito territorial con el Mininterior, Minhacienda y DNP 13 Contribuir al fortalecimiento de la estructura organizacional y gestión administrativa con el diseño de un sistema regional de capacitación del recurso humano 14. Prestar apoyo técnico a las comisiones de regulación de los servicios públicos 15 Definir los lineamientos para la adopción de una estrategia regional para la gestión ambiental, de acuerdo a los linea míenlos del Minambiente y el Sistema Nacional Ambiental, asi como la gestión para la consecución de recursos nacionales e internacionales 16. Impulsar y promover el desarrollo y la transferencia de tecnologías idóneas para el .aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 17. Impulsar, promover y participar en coordinación con los niveles nacional, departamental y municipal el diseño de los planes y programas para la prevención y atención de emergencias y desastres. 18. Servir de instancia para 1a aplicación de las normas y procedimientos especiales para dirimir conflictos sociales a nivel de la RAP derivados de la tenencia de la tierra y la ampliación incontrolada de las fronteras agrícolas. 1 9. Organizar, mantener actualizados y en funcionamiento los Bancos de programas y proyectos. 20 Diseñar, implantar y mantener actualizado un sistema de información y estadística regional 2 1. Promoción de la actividad científica y tecnológica. 22. Servir de órgano de consulta e instancia de apoyo técnico al congreso en materia de ordenamiento territorial. 23. Todas las que le sean delegadas.

RECURSOS Y RENTAS

1. Asignaciones de Partidas especificas de la Nación y de las entidades descentralizadas. 2. Cesión de ingresos por conceptos de impuestos y tributos que la Cons- titución y la Ley determinen.. 3. Sobretasas a los impuestos departamentales (S.I.C.) destinada a la RAP 4. Transferencias por concepto de regalías según lo dispuesto en la C N 5 Los bienes y rentas que los departamentos o los municipios cedan a la RAP 6. Porcentaje que por la Ley se establezca como participaciones regionales. 7. 1 x 1.000 (1%) de los ingresos corrientes de la Nación después de liquidar los recursos de la Ley 60/93. 8. 100% de los excedentes financieros que entran a formar parte de los recursos de capital del P G N. 9. Recursos del crédito. 10. 10% del recaudo de los departamentos por concepto de timbre nacio-


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nal . 11. 100% de los recaudos de las gravámenes de valorización por las obras ejecutadas por la Nación en la RAP 12. 13% de las compensaciones monetarias por la explotación de hidrocarburos y el 1 0% por el carbón en la RAP 13. Donaciones, legados o suministros gratuitos asignados a la RAP 14. El producido de la explotación de los monopolios de licores y juegos de azar. 15. El producido de las tarifas y servicios que estas presten a otras entidades o personas públicas o privadas. 16. Los bienes, rentas y demás ingresos de los actuales CORPES. 17. El 50% de las compensaciones ambientales. 18. Los ingresos del FIR. 1 9. Otros.


1. Consejo Regional de Administración y Planificación Integrado por los Gobernadores. Minhacienda o Viceministro, Director D N P o su delegado. Director RAP. 2. Director Ejecutivo Regional. 3. Unidad Técnica Regional: Personal técnico, científico y administrativo. 4. Comité Técnico integrado por los directores de planeación departamental y DER. 5. Comités Sectoriales Funcionarios del nivel directivo. 6. Comités Especiales. 7. Comisión Regional del Plan. 8 Fondos Regionales de Inversión.

2.5. Concordancias y diferencias de los proyectos RAP

2.5.1. Naturaleza de las RAP

Tabla 8 Naturaleza de las RAP

P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8 P9 P10

1. Entidades de derecho público X X X X 2. Entidades de derecho público especial. X X X 3. Entidades especiales de derecho público

X X

4. Conformados por dos o màs departamentos contiguos.

X X

5. Conformados por dos o màs departamentos.

X X

6. Conformados por territorios completos de dos o màs departamentos.

X X

7. Conformados por dos o más departamentos con sus territorios antiguos.

X

8. Conformados por dos o más departamentos contiguos entre si y

X

NATURALEZA PROYECTOS


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limítrofes unos de otros. 9. Personería Jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa.

X X X X X X X

Con relación a la naturaleza de los proyectos RAP las diferencias residen en el sentido de la semántica "literal y jurídica" en los conceptos de entidades de Derecho Público, entidades de Derecho Público Especial y entidades Especiales de Derecho Público como en la conformación de la Región en lo contiguo, continuo y limítrofes entre sí. En lo que sí hay concordancia es en la personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa de las RAP.

2.5.2. Objetivos de las RAP

Tabla 9 Objetivos de las RAP

P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8 P9 P10

1. Planear, administrar y ejecutar políticas, programas y proyectos para el Desarrollo Económico y social armónico de la Región.

X X X X X X X

2. Fomentar el desarrollo económico y social de la Región.

X

3. Lograr el desarrollo económico, social y ambiental con programas y proyectos de ciencia y tecnología.

X X

4. Propender el desarrollo integral de la sociedad regional.

X

5. Desarrollo Institucional (Organización, autonomía y descentralización).

X X X X X X X

La mayoría de los objetivos de los diferentes proyectos RAP tienen como fin último el desarrollo económico, social y ambiental; se destaca el papel de la planeación en los diferentes niveles; pero caen en el excesivo "desarrollismo" de convertir el crecimiento económico como un fin y no como un medio para alcanzar ese desarrollo.

2.5.3. Competencias y funciones de las RAP

Tabla 10 Competencias y funciones de las RAP

P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8 P9 P10

1. De planeación de la Región. X X X X X X X X X X

2. De Administración. X X X X X X X X X

3 De Desarrollo Institucional. X X X X X X X

OBJETIVOS

PROYECTOS


PROYECTOS


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4. De Promoción del Desarrollo. X X X

En términos generales son las mismas competencias y funciones pero muy diversas. En algunas son excesivas y repetitivas, y en otras, escasas, enunciadas de manera muy genérica. En la forma como están clasificadas se agrupan en las de planeación, administración, Institucional y de promoción del desarrollo regional.

2.5.4. Recursos y rentas de las RAP

Tabla 11 Recursos y rentas de las RAP

P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8 P9 P10

1. Bienes, rentas y participaciones y contribuciones que le cedan total o parcialmente la Nación, lo Departamentos, los Municipios y entidades descentralizadas de cualquier orden.

X X X X X X X X

2. Donaciones, legados, suministros gratuitos de personas o instituciones privadas.

X X X X X X X

3. El producido de ratas por servicios y sobretasas que autorice la Ley.

X X X X X X

4. Ingresos del FIR. X X X X X X X

5. Recursos del Crédito. X X X X X X X

6.Excedentes financieros, recursos de capital del P.G.N.

X X

7. Compensaciones ambientales. X X

8. Recursos del FNR. X X X X

9. Compensaciones monetarias por la explotación de hidrocarburos y carbón.

X X

Otros X X X X X X X X X

10. Patrimonio de los CORPES X X X X X X X X X X

Existe una diversidad de fuentes de financiamiento. Algunas propuestas de RAP se quedan muy cortas en materia de financiamiento mientras otras se exceden en sus pretensiones y en el fondo son más procentralistas que el centro, por lo que se hace necesario re-examinar el marco legal actual (Descentralización en el ámbito de recursos y competencias) y adecuarlo a las

RECURSOS

PROYECTOS


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nuevas exigencias, es decir, hacerlo compatible para no entrar en conflicto de intereses entre los distintos niveles de poder.

2.5.5. Organización de las RAP

La siguiente tabla presenta lo pertinente a la organización de las RAP. La mayoría de las propuestas concuerdan con la necesidad de conformar un Consejo Administrativo y de Planificación Regional, un Director Ejecutivo Regional, un Comité Técnico y una Unidad Técnica, algo semejante a las estructuras de los extintos CORPES. Sin embargo, el pliego de modificaciones del proyecto de ley 71/95, incluye dos comités más y una comisión del plan. La comisión del desarrollo de autonomía regional (Sexto Foro del Caribe Colombiano liderado por el CORPES Costa Atlántica), propuso la inclusión de una Asamblea Consultiva Regional; no precisa cómo estarían representados los distintos actores de la sociedad civil dentro de la misma.

Tabla 12 Organización de las RAP

P1 P2 P3 P4 P5 P6 P7 P8 P9 P10

1. Asamblea consultiva Regional.

X

2. Consejo Administrativo y de Planificación Regional.

X X X X X X X X

3. Director Ejecutivo Regional. X X X X X X X X

4. Comité Técnico Regional. X X X X X X X X

5. Unidad Técnica Regional. X X X X X X X X

6. Comités Sectoriales. X

7. Comités Especiales. X

8. Comisión General del Plan. X

9. Fondo Regional de Inversión. X

P1= Proyecto de Ley (Cámara de Representantes) RAP- MINGOBIERNO: Humberto de la Calle Lombana. 1992.

P2= Proyecto de Ley 118/93. Región del Caribe. Gabriel Melo Guevara. Octubre 14/93.

P3= Proyecto de Ley 215/95. Senado RAP: Amilkar Acosta.

P4= Documento Quirama. Departamento de Antioquia. Proyecto RAP Octubre 1995.

P5= Proyecto de Ley 130/95 RAP. Octubre 10/95.

P6= Propuesta de Antioquia. Quirama. Noviembre 27/95.

P7= Recomendaciones del Documento de Evaluación. RAP. EXPOST de los Corpes.

ORGANIZACION

PROYECTOS


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P8= Proyecto de Ley Orgànica O.T. Juan Camilo Restrepo. Senado 1995

P9= Pliego de Modificaciones. Proyecto Ley 71/95.

P10= Comisión del Desarrollo Autonomía Regional. Valledupar 1995.

2.6. Balance de la descentralización 2003-2006

En medio de la agudización del conflicto y el esquema de seguridad democrática, a propósito del proceso de regionalización, la pregunta pertinente tiene que ver con la perspectiva de la descentralización en Colombia. Hay tres posibilidades: se retrocede, se estanca o se avanza.

Contra toda declaración del gobierno nacional en la actualidad, hasta tanto no se inicie la etapa del postconflicto en Colombia, previo pacto constituyente, las perspectivas de la descentralización antes que su profundización en la diversidad nacional es a un retroceso de ese medio para el ejercicio de la autonomía territorial

Lo anterior se fundamenta en la tendencia histórica comprobada empíricamente; cada vez que hay conflicto los países tienden a centralizarse y cuando hay resolución de los conflictos los países tienden a descentralizarse, se renegocia el pacto de equilibrio de los poderes y niveles de gobierno. Colombia no es la excepción, y menos en la coyuntura actual por las experiencias vividas, en especial, la de la constituyente de 1991.

Todas las señales del nivel nacional apunta a que ni siquiera se avanzará en el impulso y materialización de la segunda generación de la descentralización; inclusive se reversarán logros alcanzados en la década de los ochentas en lo político, administrativo y fiscal.

La confirmación del anterior planteamiento lo podemos apreciar en la siguiente tabla que recoge la manera cómo ha evolucionado la postura del Gobierno Nacional actual en todo el año 2002-2003. En él se consignan las propuestas sobre la descentralización en el documento de campaña (100 puntos del Manifiesto democrático), el programa de gobierno Mano firme Corazón Grande, las Bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) Hacia un Estado Comunitario y la ley por medio del cual se aprueba el PND 2002-2006

Tabla 13. Transformación de las propuestas del actu al gobierno nacional acerca del ordenamiento territorial y la descentralización por Colombia 200 1-2006

CIEN PUNTOS PROGRAMA DE GOBIERNO BASES DEL PND

2002-2006 LEY PND (Ley 812/2003)

1.Hacia un Estado Comunitario

No hay camino distinto para alcanzar el Estado comunitario que la profundización de la descentralización y la autonomía regional.

1.Descentralización y desarrollo territorial

1.Renovación de la administración pública

Asociación de municipios (10)

Integraremos una comisión que recomiende la opción departamental y regional más conveniente para profundizar la descentralización.

a. Fortalecimiento de la democracia local

a. Fortalecimiento de la participación ciudadana

Regiones autónomas (11)

Las regiones serán delegatarias de funciones nacionales y tendrán una autonomía real en el manejo de las transferencias del Gobierno Central.

b. Ordenamiento territorial

b. Una nueva cultura de gestión de lo público


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CIEN PUNTOS PROGRAMA DE GOBIERNO BASES DEL PND

2002-2006 LEY PND (Ley 812/2003)

Alianzas entre departamentos (12)

Para los departamentos que no deseen constituirse en regiones proponemos racionalizar los costos, sistemas de trabajo y forma de elección de las asambleas. Sus costos actuales deben reducirse a la mitad.

c. Profundización de la descentralización

C. Profundización de la descentralización y el desarrollo territorial

Parlamentos regionales (13)

Por principio no se deben eliminar municipios.

C1 Sostenibilidad del ajuste fiscal

C1. Política de desarrollo territorial para DI

Supresión de las contralorías territoriales (14)

Para rescatar la viabilidad de muchos municipios se requiere un gran esfuerzo en ahorro. Que la relación entre ingresos y egresos corrientes no sea negativa. Ello demanda revisar, entre otras cosas, el costo de sus concejos y personerías.

C2Racionalización del sistema tributario territorial

C2. Promoción creación de regiones

Comisión opción departamental y regional para profundizar la descentralización (15)

C3 Fortalecimiento de la capacidad de gestión de las entidades territoriales

C3. Procesos de plan y gestión territorial y mecanismos de consolidación regional

Descentralizar la Nación (16)

C4 Consolidación del sistema de info. territorial

C4.Apoyo a procesos urbanos-regionales (redes)

Cultura de buena administración de lo público (17)

C5 Evaluación de la descentralización

C5.Formulación del Proy. Estratégico de Ordenamiento Territorial

C6 Delegación de competencias de entidades nacionales al nivel intermedio de gobierno

C6. Diseño y aplicación del sistema integral de eval de la descentralización y del OT

C7. Metodologías para las estratificaciones

C8. Reorganización de crédito y cofinanciación territorial. Código tributario territorial

C9. Formulación de política de Integración y Desarrollo Fronterizo


Con relación a la autonomía y descentralización, un simple análisis de contenido, de concordancias y diferencias permite concluir la forma cómo se ha ido desvirtuando el punto de partida y lo que pueda quedar como política de gobierno para los próximos años.

Las propuestas, en tanto migran y agotan el proceso de concertación, aprobación y ejecución por parte de las autoridades e instancias de planeación y gestión nacional, son cada vez más prisioneras del modelo de desarrollo asumido y van en vía contraria a una profundización de la autonomía y descentralización política.


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En el plan de desarrollo (Visión 2019 Colombia II Centenario) presentado en la continuidad del gobierno nacional actual se construye un escenario posible de mediano plazo (2010) y otro de largo plazo (2019) con una estrategia de fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial.


En los últimos cinco años se presentaron los proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial 120 de 2005, 024 de 2007, 122 de 2007, 194 de 2008, 099 de 2009 y 149 de 2009.

Los Proyectos 122 de 2007, 194 de 2008 y 099 de 2009 definen las competencias para las Entidades Territoriales Indígenas en los siguientes términos: Las Entidades territoriales Indígenas gozaran de autonomía cultural, política, administrativa y presupuestal para la gestión de sus propios asuntos, dentro de los límites que establecen la Constitución y la ley. Estarán gobernadas por Consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades, además de las funciones señaladas en el artículo 330 de la Carta Política y de acuerdo con la capacidad administrativa que paulatinamente vayan adquiriendo, tendrán las siguientes funciones:

1. Diseñar y promover políticas de seguridad alimentaria a partir de la restauración de los sistemas tradicionales propios de su cultura.

2. Promover y ejecutar en coordinación con entidades del orden nacional y departamental que ejerzan funciones en su jurisdicción, programas de educación que garanticen la afirmación de su identidad y la capacitación necesaria para interactuar con el estado, las instituciones y las sociedades envolventes.

3. Promover una mejor calidad de vida mediante planes y programas social, económico, ambiental y culturalmente sostenibles, fortaleciendo procesos asociativos y de articulación entre entidades territoriales, organismos públicos, privados y comunitarios del orden nacional e internacional.

4. Formular y ejecutar políticas y programas de ordenamiento territorial que garanticen la protección y el adecuado manejo de los ecosistemas estratégicos bajo su jurisdicción, promover el adecuado y equitativo uso, manejo y tenencia del suelo y la protección de las fuentes de agua y la biodiversidad en coordinación con las entidades del sistema nacional ambiental y organismos públicos, privados y comunitarios del orden nacional e internacional.

5. Formular políticas y planes de atención y prevención de la salud que permitan articular la medicina tradicional indígena y el sistema nacional de salud.

6. Avanzar en la consolidación de las funciones jurisdiccionales que le asigna el artículo 246 de la Constitución que garanticen la pronta y efectiva justicia en el territorio de su jurisdicción.

7. Adelantar políticas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad con las autoridades de los Resguardos Indígenas ubicados en su jurisdicción, quienes continuaran cumpliendo


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las funciones que le señala la Constitución y la ley, consolidando esa forma de propiedad colectiva y no enajenable.

El último (23 de la tabla 1) PLOOT 149 de 2009 estructura el tema de las competencias en los términos del siguiente esquema:

Artículo 9. Distribución de competencias entre el nivel nacional y los niveles territoriales.

Artículo 10. Los contratos plan.

La Nación podrá contratar o convenir con las entidades territoriales y con las asociaciones de entidades territoriales la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial, mediante la suscripción de convenios interterritoriales que se denominarán “contrato plan”. En los contratos plan que celebren la Nación y las entidades territoriales o éstas entre sí, se establecerán los aportes que harán, la Nación y las entidades territoriales, así como las fuentes de financiación respectivas

Artículo 11. Consulta de los planes de desarrollo.

Artículo 12. Asignación de competencias normativas.

El Congreso de la República, a iniciativa del Gobierno Nacional, podrá asignar competencias normativas concretas al nivel seccional, las cuales podrá reasumir en cualquier momento.

Inicialmente se podrán asignar competencias en materia tributaria, de tránsito y transporte, ordenamiento urbano, usos del suelo, deporte y cultura. En una segunda fase se podrían asignar otras competencias adicionales.

Artículo 13. Delegación.

Artículo 14. Seguimiento y evaluación.

Artículo 15. Resolución de conflictos de competencia.

Artículo 16. Mapa y límites

Propuestas presidenciales para el ordenamiento terr itorial 2010 – 2014.

Con base en la situación evaluada en este capítulo relacionada con la autonomía recortada, el retroceso del proceso de la descentralización y el estancamiento en la aprobación de LOOT es conveniente explorar lo que dicen los proyectos políticos y los programas de gobiernos de quienes aspiran a dirigir los destinos de la Nación. En la coyuntura de las campañas


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presidenciales para el período 2010-2014 los candidatos y la candidata hacen explícitas sus propuestas para avanzar en el ordenamiento territorial de Colombia.89

1. Antanas Mockus

Cada una de las regiones de Colombia, a través de la elaboración de agendas de desarrollo territorial: regionales-departamentales-municipales será autónoma en definir sus prioridades y estrategias de desarrollo y la nación privilegiará acuerdos para guiar su intervención

2. Rafael Pardo

“Mis propuestas en este tema buscan hacer realidad el tema de la autonomía territorial. Propongo reformar el ordenamiento territorial existente para facilitar la conformación de regiones entre departamentos y municipios.

De esta forma, impulsaré la autogestión desde las regiones y estableceré una verdadera autonomía fiscal para las regiones.

3. Gustavo Petro

En suma, políticas para construir región en la práctica. Es necesario aprobar la tantas veces aplazada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial e iniciar un proceso de revisión a fondo de los Planes de Ordenamiento Territorial, complementándolos con otros instrumentos de reorganización territorial regional y municipal, tales como los planes de acción en biodiversidad, los sistemas regionales de áreas protegidas, los Planes de Manejo de Cuencas y los planes de vida de grupos étnicos, fundamentales porque representan una importante proporción de nuestro territorio continental.”

4. Noemí Sanín

Nosotros proponemos que se le abra espacio a esas iniciativas regionales en el diseño y aplicación de las políticas públicas, para corregir una tendencia re-centralizadora que se impuso durante los últimos años.

5. Juan Manuel Santos

“Promoveremos que municipios y departamentos adopten planes de ordenamiento territorial que incluyan la conservación de reservas boscosas, la protección de cuencas hídricas, el control de la erosión, los deslizamientos e inundaciones y el uso adecuado del suelo productivo.

6. Germán Vargas Lleras

“Mi Gobierno será respetuoso de la autonomía de las entidades territoriales, pero también vigilante de que cumplan sus obligaciones como les corresponde. Pondré todo de mi parte para

89 Universidad del Rosario – Revista Semana. ¿Cuál es su estrategia de ordenamiento territorial?. Bogotá: Elecciones 2010 - Módulo Integración y Desarrollo, Mayo 5 de 2010.


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que durante el cuatrienio 2010 – 2014 el Congreso de la República apruebe por fin la Ley de Ordenamiento Territorial, la cual resulta fundamental para que el país avance en materia de descentralización.”


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3. Ordenamiento territorial y redistribución de los recursos.

“No se podrá descentralizar responsabilidad

sin la previa asignación de los recursos fiscales

suficientes para atenderlas”.

Art. 356 CN original antes del los actos legislativos 01/2001 y 04/2007

El marco de referencia para plantear el problema de los recursos para el ejercicio de las competencias para las entidades territoriales tiene que ver con el modelo de desarrollo imperante: La nueva forma de globalización que se ha venido imponiendo en la Nación y en sus territorios. Cualquier propuesta de ordenamiento territorial en lo que a recursos se refiere desde 1991 hasta la fecha no puede desconocer esa realidad.

Desde el punto de vista conceptual, en la bibliografía acerca del fenómeno de la globalización se pueden identificar tres tendencias:90 Los hiperglobalistas, los escépticos y los transformacionalistas. Para los primeros, la característica principal es el fin del Estado nacional; para los segundos, la internacionalización es una interrelación entre Estados y sociedades y para los últimos, la globalización transforma el poder del Estado y las políticas mundiales.91

El sociólogo inglés de la tercera vía Anthony Giddens -que se asimila a los transformacionalistas-, considera que la globalización de la modernidad tiene cuatro dimensiones: una economía mundial capitalista, un sistema de estados-naciones, un orden militar mundial y una división internacional del trabajo.92

Las diferencias entre las interpretaciones es que para los globalistas éste es un proceso que refleja una transformación real de la estructura en la escala de la organización social moderna en cuanto trasciende el marco nacional-territorial y requiere de nuevas políticas e instituciones transnacionales así como de redes globales de producción y nuevos regímenes regulatorios; en tanto que para los escépticos, la globalización es una ideología, un mito; es la legitimación de la creación de un mercado global.93

90 De acuerdo con el enfoque dialéctico la globalización puede asumir históricamente diversas formas. Ver Hugo Fazio. La globalización en su historia. Bogotá: UN, 2002

91 Held, David/Grew, Anthony/Goldblatt, David/ Perraton, Jonathan: Global Transformations, Stanford: Stanford University Press, 1999. Pág. 10

92 The Globalizing of Modernity, en: The Consequences of Modernity, Cambridge 1990; GTR, Págs 94-97

93 Otros autores discuten si la globalización es una fase del postimperalismo Sen, Amartya: How to Judge Globalism, en: The American Prospect 13, 2002; GR, 16-21

Petras, James/ Veltmeyer, Henry: Wolrld Development: Globalization or Imperialism?, en: Veltmeyer (ed.): Globalization and Antiglobalization. Dynamics of Change in the new World Order, Aldershot: Ashgate 2004, 11-24


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La globalización económica, para los escépticos, es internacionalización e intensificación de las economías, sobre todo, las nacionales, con integración modesta y excluyente de territorios y gobernancia económica internacional y papeles dominantes de Estados poderosos.

Para los globalistas se transcienden las fronteras e integran regiones, pierden poder las instituciones territoriales, el capital se libera de las ataduras territoriales, se expanden las empresas transnacionales (ETN); en definitiva: emerge un nuevo sistema de gobernancia internacional/global con múltiples actores.

En el anterior contexto un autor de las ciencias humanas termina por afirmar que la globalización no es más que una economía informacional y global.94 Es informacional porque la productividad y competitividad de la unidades o agentes de esta economía (ya sean empresas, regiones o naciones) depende fundamentalmente de su capacidad para generar, procesar y aplicar con eficacia la información basada en el conocimiento.

Es global porque la producción, el consumo y la circulación, así como sus componentes (capital, mano de obra, materias primas, gestión, información, tecnología, mercados) están organizados a escala global, bien de forma directa, bien mediante una red de vínculos entre los agentes económicos.

A juicio del sociólogo Manuel Castells, la nueva división internacional del trabajo se construye en torno a cuatro posiciones diferentes, que no coinciden con países o Estados Naciones y genera una geometría variable en el sistema global de procesos económicos:

� Los productores de alto valor, basados en el trabajo informacional

� Los productores de gran volumen, basados en trabajo de bajo costo

� Los productores de materias primas, basados en recursos naturales

� Los productores redundantes/marginales, reducidos al trabajo devaluado.

La pregunta que suscita el anterior marco de referencia se puede plantear en los siguientes términos: las visiones contenidas en los PLOOTDR 1991-2010 incluyen, bien sea de manera explícita o tácita, una posición frente a las tendencias acerca del fenómenos de la globalización; y, de qué manera, esta posición afecta 1) el tema de los recursos en la ecuación del ejercicio autónomo de competencias por parte de la Nación y de las entidades territoriales 2) la nueva relación de soberanía y autonomía fiscal y financiera 3) el papel del Estado Nacional así como las regiones y demás entidades territoriales en su condición de agentes económicos. De qué manera, la concepción y posición frente a las tendencias de la globalización afecta la producción y distribución de los recursos para un ordenamiento territorial de lo subnacional (regional) y lo nacional.

En principio, se podría afirmar que algunos PLOOTDR del período de la referencia desconocen la realidad de la nueva forma de globalización que afecta la época, el país y sus regiones; en

94 Castells, Manuel: The Global Economy, in: The Rise of the Network Society, GTR , 259-273


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últimas, suponen que no afecta el poder de la Nación. Siguen considerando que Colombia antes que una Estado Social de Derecho, es un Estado Nacional “centralizado políticamente, pero con descentralización administrativa” como lo planteaba la constitución centenaria de 1886.

En las exposiciones de motivos de los proyectos de ordenamiento territorial es posible encontrar alguna referencia alusiva a la conveniencia de tener en cuenta el contexto exterior de Colombia. Sin embargo, la carga de la justificación de una norma para reordenar el territorio se concentra en la unidad nacional, la soberanía de la nación, la republica unitaria, el monopolio del Estado de las variables macroeconómicas, la exclusividad de recaudar los mas significativos y estratégicos impuestos así como el monopolio de distribuir y apropiar los recursos de la hacienda, pero también la misión reguladora y no gestora del nivel nacional, la transferencia de responsabilidades esenciales a las entidades territoriales y el espacio y estímulo para que los particulares/privados cumplan funciones públicas que le correspondían al modelo de Estado intervencionista.

Para volver a la revisión inicial del capítulo, los seis proyectos de ordenamiento territorial de origen gubernamental –referenciados en la Tabla 1- se pueden ubicar en la tendencia transformacionalista con elementos de los globalistas (trascender fronteras, pérdida de poder de las instituciones territoriales y liberación del capital de las ataduras de las mismas).

Los PLOOTDR 6, 8, 057/2001, de origen senatorial, declaran convergencia con los globalistas, pero son defensores del Estado Nacional y la República Unitaria. Los demás proyectos de iniciativa parlamentaria formulan más énfasis por la tercera vía que propone el sociólogo inglés Anthony Giddens.

La lectura de los PLOOTDR 1991-2010 aproxima al planteamiento de Manuel Castells en cuanto a la globalización, que no es más que economía informacional y global; y reconocen que el papel de las regiones y los territorios depende fundamentalmente de su capacidad para generar, procesar y aplicar con eficacia la información basada en el conocimiento así como la posibilidad de mediatizar el proceso y los agentes económicos mediante redes que se pueden incardinar en los espacio subnacionales.

Gráfica 16 Recursos en los proyectos de Ley Orgánic a de Ordenamiento Territorial en Colombia 1992 - 20 03


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Fuentes: PLOOTDR 1992-2003

En términos de recursos y fuentes de financiación de los PLOOTDR estudiados, las siguientes representaciones muestran la distribución de los medios para el ejercicio de competencias.

El gráfico 16 permite inventariar el número de recursos por niveles. Sólo en dos proyectos se definen recursos para el nivel nacional. En el territorial, se proponen, en promedio, nueve tipo de recursos. Para el nivel regional se indican entre siete y nueve opciones de recursos.

El gráfico 17 muestra la distribución de fuentes de financiación por niveles en los PLOOTDR. En el nivel territorial se enumeran entre cinco y seis fuentes de financiación, y de este, el regional, es el que tiene el mayor número de recursos; específicamente, la Región Administrativa y de Planificación (RAP).

Gráfica 17 Distribución de fuentes de financiación por niveles en los PLOOTDR

98

9

9

4 8

48

9

989

2

7

9

1 9

8

92

23

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades TerritorialesIndígenas

Divisiones Administrativas y/ode Planeación

NÚMERO DE RECURSOS

PLOOT 12

PLOOT 11

PLOOT 10

PLOOT 9

PLOOT 8

PLOOT 7

PLOOT 6

PLOOT 5

PLOOT 4

PLOOT 3

PLOOT 2

PLOOT 1


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3.1. Fuentes de recursos para el nivel nacional

En el anterior contexto, la Tabla 14 presenta la identificación de las fuentes de financiación del Estado Nación. El PLOOTDR 10 perfila de manera explícita el peso de las fuentes y recursos de la Nación


PLOOT 3; 9

PLOOT 3; 9



PLOOT 6; 9

PLOOT 6; 9PLOOT 6; 8PLOOT 8; 9

PLOOT 8; 2

PLOOT 8; 7

PLOOT 9; 9


PLOOT 10; 8



0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Nivel Nacional Entidades Territoriales Entidades TerritorialesIndígenas

Divisiones Administrativas y/ode Planeación

NÚMERO DE RECURSOS


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Tabla 14 Identificación de las fuentes de recursos de nivel nacional contenidas en los proyectos de L ey de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003.

RECURSOS EN LOS PROYECTOS DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA (1992 – 2003)

RECURSOS DE LA NACIÓN

Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

PLOOT 1

PLOOT 2

PLOOT 3

PLOOT 4

PLOOT 5

PLOOT 6

PLOOT 7

PLOOT 8

PLOOT 9

PLOOT 10

PLOOT 11

PLOOT 12

1 Participaciones Art.41; Art.45

2 Ingresos Propios Art.45; Art.52

3 Financieros (Créditos) Art.15 Art.56

4 Partidas Específicas del Presupuesto Nacional

Art.68

5 Donaciones Art.81

6 Tarifas Art.81

7 Bienes Art.81

8 Cooperación Internacional Art.86

9 Regalías Art.10

Fuente: PLOOT 1992-2003









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Las fuentes de los recursos para la Nación son nueve. El proyecto acumulado 041 de 2003 del Gobierno Nacional (052 del 2001, 072 del 2001, 057 del 2001 de origen parlamentario), es el que tiene mayor número de fuentes y recursos.

En el gráfico 18 se distribuyen las propuestas de recursos de los PLOOTDR para el nivel nacional. La mayor frecuencia son los créditos. El doble de las demás fuentes de financiación.

Gráfica 18 Recursos de los proyectos de la Ley de O rdenamiento Territorial a nivel nacional en Colombi a 1992-2003

Fuente: PLOOTDR 1992 - 2003

La Gráfica 18 confirma lo que se percibe en la tabla anterior con relación al PLOOTDR, que tiene concentrada las fuentes y los recursos para el nivel Nacional. Sólo registran fuentes de financiación los proyectos 7 y 10 porque los demás no hacen explícitos los recursos para la Nación como si es posible verificarlos para entidades territoriales, administrativas y las entidades territoriales indígenas, los cuales, están expuestos en las tablas y gráficos siguientes.

Además, los PLOOTDR focalizados a formas regionales o indígena sólo identifican las fuentes respectivas.

Las fuentes Participaciones (inapropiadamente denominada por el gobierno nacional transferencias) y las regalías incluídas en la mayoría de los PLOOT plantean el tema de las compensaciones como una opción para reducir las asimetrías territoriales. En la Asamblea Nacional Constituyente se debatió la conveniencia de un sistema de apalancamiento financiero para equilibrar las entidades territoriales que se concretó en la creación del Fondo Nacional de Regalías y el Fondo Nacional de Garantías (FOSYGA).

10%

10%

20%

10%

10%

10%

10%

10%

10%

Participaciones Ingresos PropiosFinancieros (Créditos) Partidas Específicas del Presupuesto NacionalDonaciones TarifasBienes Cooperación InternacionalRegalías


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Gráfica 19. Distribución de las fuentes de recursos de nivel nacional contenidas en los Proyectos de L ey Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003


3.2. Recursos para las Entidades Territoriales (Mu nicipios, Distritos y Departamentos)

La Tabla 15 identifica los recursos propuestos para las entidades territoriales actuales. Los PLOOTDR de origen gubernamental definen menos fuentes que los de origen parlamentario para Municipios, Distritos y Departamentos. En su conjunto, las propuestas de recursos no responden a la ecuación “igual responsabilidad, iguales recursos asignados”. La relación competencias-recursos es asimétrica. Se asigna la responsabilidad de ejecución de los servicios básicos a municipios y la proporcionalidad de los recursos es menor. Hay que alcanzar mayores logros con menos recursos. En esta situación la autonomía está seriamente comprometida. La aplicación del acto legislativo 01/2001 y 04/2007, la ley 715/2001 y 1176/2007 y los documentos CONPES de distribución anuales 2001-2010 muestran en forma absoluta la disminución de recursos para las entidades territoriales.


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Tabla 15 Identificación de las fuentes de recursos de las entidades territoriales contenidas en los Pr oyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 1992-2003


RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES Proyectos de Ley

Orgánica de Ordenamiento Territorial

PLOOT 1

PLOOT 2

PLOOT 3 PLOOT

4 PLOOT

5 PLOOT

6 PLOOT

7 PLOOT

8 PLOOT

9 PLOOT 10

PLOOT 11

PLOOT 12

1 Participaciones Art.27 Art.60; Art.24

Art.718 Art.73 Art.83; Art.104

Art.21; Art.24

2 Ingresos Propios

Art.27 Art.60; Art.24


Art.21; Art.24

3 Financieros (Créditos)



4

Partidas Específicas del Presupuesto Nacional



Art.18

5 Donaciones Art.27 Art.50; Art.54


6 Tarifas Art.27 Art.50; Art.54


7 Bienes Art.27 Art.50; Art.54


8 Cooperación Internacional



9 Regalías Art.27 Art.50; Art.54




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Gráfica 20 Recursos de los proyectos de Ley de Orde namiento Territorial de las entidades territoriales en Colombia 1992-2003


La Gráfica 20 distribuye el porcentaje de recursos en los PLOOTDR para las entidades territoriales que oscila entre 14% y el 10%.

Gráfica 21 Distribución de las fuentes de recursos de las Entidades Territoriales contenidas en Los Pr oyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial 1992-2003


El gráfico 21 muestra que los PLOOTDR 1, 3, 6, 8 y 9 proponen más o menos las mismas fuentes de recursos para las entidades territoriales. Los 4 primeros son de origen parlamentario; el último es de origen gubernamental.

14%

13%

10%

10%

10%

10%

10%

10%

13%



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Además de modificación del Sistema General de Participaciones – SGP en 2001 y 2007, a partir del 2005, los PLOOT reconocen que la fuente regalías106 directas se han concentrado en las entidades territoriales en donde se explota y embarca recursos naturales no renovables. No han tenido el impacto esperado como factor de compensación a los desequilibrios regionales. De otra parte, el Fondo Nacional de Regalías fue desvirtuados por los gobiernos nacionales del espíritu original consignados en la CN de 1991: ser un Fondo de Compensación Territorial.

3.3. Recursos para las Entidades Territoriales Ind ígenas (ETIS)

Los PLOOTDR 178 de 1992, y 195 de 1995 son los que proponen 9 fuentes de recursos para las entidades territoriales indígenas como se puede apreciar en la Tabla 16

Tabla 16. Identificación de las fuentes de recursos de las Entidades Territoriales Indígenas (ETIS) contenidas en los proyectos de Ley Orgánica de Orde namiento Territorial1992-2003


La gráfica presenta la distribución de los recursos para las ETIs en los PLOOTDR con un mayor peso (24% de las participaciones en los ingresos corrientes de la Nación)

106 Presidencia de la República -DNP.” Visión Colombia 2019 II Centenario”. Bogotá: Planeta, 2005. Página 338.


RECURSOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS


PLOOT 1

PLOOT 2

PLOOT 3

PLOOT 4

PLOOT 5

PLOOT 6

PLOOT 7

PLOOT 8

PLOOT 9

PLOOT 10

PLOOT 11

PLOOT 12

Participaciones Art.40; Art.41


Art.31; Art.77


Art.67

Ingresos Propios Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

Financieros (Créditos) Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

Partidas Específicas del Presupuesto Nacional


Art.31; Art.77


Art.67

Donaciones Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

Tarifas Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

Bienes Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

Cooperación Internacional Art.48 Art.323 Art.67

Regalías Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77

Art.67


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Gráfica 22 Recursos de los proyectos de Ley de Orde namiento Territorial de las entidades territoriales indígenas en Colombia 1992 – 2003


En orden descendente, como lo presenta el gráfico 23, el PLOOTDR 178 de 1992 y el 195 de 1995 son los de mayor número de fuentes de recursos para las ETIs. Le siguen el PLOOT de 1995 y el PLOOT 191 de 1995

Gráfica 23 Distribución de las fuentes de recursos de las entidades territoriales indígenas contenida s en los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 19 92-2003

Fuente: PLOOT en orden cronológico 1992-2003

En el proyecto 099 de 2009 (Número 22 de la tabla 1) las finanzas públicas territoriales indígenas comprenden la totalidad de los ingresos que perciben las Entidades Territoriales

24%

20%

13%

6%

6%

6%

6%6%

13%



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Indígenas por concepto del Sistema General de Participaciones, regalías, recursos propios, recursos de cofinanciación, cooperación y cualquier otra fuente, para la implementación de sus planes de vida.

En la formula propuesta las Entidades Territoriales Indígenas recibirán recursos del Sistema General de Participaciones en proporción a la población de su jurisdicción y de acuerdo a las competencias y funciones definidas en el decreto de conformación de cada Entidad Territorial Indígena se destinarán prioritariamente a satisfacer las necesidades básicas de salud incluyendo la afiliación al Régimen Subsidiado, educación preescolar, básica, primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población indígena.

3.4. Recursos para las Regiones Administrativa y d e Planificación (RAP)107

Las fuentes de recursos para las regiones administrativas y de planificación que propone el artículo 306 de la Constitución Nacional se presentan en la Tabla 17. Los proyectos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8 y 9 sugieren prácticamente el mismo número de fuentes de financiación para la RAP.

Tabla 17. Identificación de las fuentes para las re giones administrativas y de planeación contenidas en los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territori al (PLOOT) 1992-2003


Los PLOOTDR 3 y 9 (Quirama y Gubernamental) son los que proponen el mayor número de fuentes de recursos para las regiones administrativas y de planificación RAP.

El gráfico 24 expone la distribución de recursos contenidos en los PLOOT para el nivel regional, específicamente, las Regiones Administrativas y de Planificación.

Gráfica 24 Recursos de los proyectos de Ley de Orde namiento Territorial de las divisiones administrati vas y/o de planeación -RAP en Colombia (1992-2003)

107 Ver referencias a la financiación y rentas de las RAP propuestas entre el 1993-1996en el anterior capítulo. (Numeral 2.4.)??

RECURSOS DIVISIONES ADMINISTRATIVAS Y/O DE PLANEACIÓN


PLOOT 1

PLOOT 2

PLOOT 3

PLOOT 4

PLOOT 5

PLOOT 6

PLOOT 7

PLOOT 8

PLOOT 9

PLOOT 10

PLOOT 11

PLOOT 12

1 Participaciones Art.40; Art.41


Art.31; Art.77


Art.67

2 Ingresos Propios Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

3 Financieros (Créditos) Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

4 Partidas Específicas del Presupuesto Nacional


Art.31; Art.77


Art.67

5 Donaciones Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

6 Tarifas Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

7 Bienes Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77


Art.67

8 Cooperación Internacional Art.48 Art.323 Art.67

9 Regalías Art.40 Art.48 Art.31; Art.77

Art.31; Art.77

Art.67


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En el gráfico 25 se aprecia la identificación de las fuentes de financiación para la figura administrativa en el nivel regional (RAP)

Gráfica 25. Distribución de las fuentes de recursos para las regiones contenidas en los Proyectos de L ey Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003


A propósito de las fuentes de financiación de la RAP y la RET, textualmente en el 2005, en la propuesta Colombia 2019 II Centenario (La veinticuatro de la tabla 1) se afirma “En este sentido, el SGP y las regalías, a pesar de financiar los mismos sectores (salud, educación y

13%

13%

12%

12%

12%

12%

5%

9%

12%



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agua potable), funcionan con lógicas de distribución diferentes y no contribuyen armónicamente a corregir los desequilibrios regionales originados en la asimetría entre bases tributarias y necesidades fiscales. Por ende, y con vista al futuro, el país debe estructurar un sistema de compensación fiscal intergubernamental entre region es que permita lograr mayor equidad en la distribución de los recursos fiscales, y sostenibilidad de la financiación de la inversión social a largo plazo.108 El gobierno nacional de turno reconoce las desigualdades socioespaciales, y en consecuencia, la necesidad de un Fondo de Compensación Regional

3.5. Fuentes de financiación y recursos para la reg ión entidad territorial (RET)

La discusión central de la norma para desarrollar el paradigma de ordenamiento territorial contenido en la Constitución Nacional de 1991 tiene que ver con la creación de las entidades potenciales contenidas en los artículos 306 (Regiones Administrativa y de Planificación RAP), pero especialmente con la puesta en funcionamiento de la región como entidad territorial

La argumentación central de los que se oponen a la creación RET es su inviabilidad financiera. La pregunta que formula gira alrededor de identificar las fuentes para financiar ese nuevo nivel subnacional.

En un estudio patrocinado por la Consejería Presidencial para la Costa Atlántica109 y el Departamento Administrativo de la Función Pública se elaboró una propuesta para la conformación institucional y financiera de la región colombiana.

Los elementos esenciales para materializar la RET, competencias, recursos humanos y financiación, se presentan en las siguientes tres tablas:

Tabla 18. Propuesta de competencias para la región (RET)

SECTOR COMPETENCIA POLÍTICA EJECUCIÓN ENTIDAD

DESARROLLO ECONÓMICO Definición Autónoma Plena

Turismo Definición Autónoma Plena CORPORAC. TURISMO

Artesanía Definición Autónoma Plena ARTESANÍAS COLOMBIA

Garantías Definición Autónoma Plena FONDO NAL. GARANTÍAS

Fomento Industrial Definición Autónoma Plena IFI

108 Presidencia de la República -DNP.” Visión Colombia 2019 II Centenario”. Bogotá: Planeta, 2005. Pagina 338

109 Región y Estado. Bogotá: Imprenta Nacional, 1997. Páginas 340-343


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AGRICULTURA

Sanidad Animal y Vegetal Concertada con Nación Condicionada ICA

Reforma Agraria Concertada con Nación Condicionada INCORA

Adecuación de Tierras Definición Autónoma Plena INAT

Pesca y Acuicultura Concertada con Nación Plena INPA

Comercialización Definición Autónoma Plena IDEMA

Crédito Concertada con Nación Condicionada CAJA AGRARIA

Producción insumos Definición Autónoma Plena VECOL

Crédito Concertada con Nación Condicionada FINAGRO

TRABAJO

Capacitación Concertada con Nación Plena SENA

TRANSPORTE

Vías Concertada con Nación Plena INVIAS

MINAS Y ENERGÍA

Centrales Hidroeléctricas Concertada con Nación Condicionada EMPRESAS

Electrificadoras Concertada con Nación Condicionada EMPRESAS

MEDIO AMBIENTE

Regulación Ambiental Concertada con Nación Condicionada CORP. REGIONALES

COMUNICACIONES

Telecomunicaciones Concertada con Nación Condicionada EMPRESAS

EDUCACIÓN

Educación Superior Concertada con Nación Condicionada UNIVERSIDADES

Fuente: Región y Estado. Bogotá: Consejería Preside ncial para la Costa Atlántica. 1997. Página 340-343

La RET tendría competencia en ocho sectores que serían ejercidas por definición autónoma y otras concertadas con la Nación. La ejecución de las responsabilidades sería plena y condicionada a lo concertado con el nivel nacional.

Tabla 19. Propuesta de financiamiento de la región entidad territorial (RET) Funcionarios de planta en 1995


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FUENTE AMAZONIA CENTRO COSTA OCCIDENTE ORINOQUÍA TOTAL

NACIONAL

Traslado de Regionales

1,006 12,262 9,588 18,049 2,167 43,072

Desarrollo Económico

0 6 11 3 0 20

Agricultura 485 3,891 2,564 3,837 1,384 12,161

Trabajo 68 1,246 1,412 3,084 258 6,068

Transporte 18 66 67 79 18 248

Comunicaciones 59 300 578 589 0 1,526

Minas y Energía 129 3,775 4,124 6,582 229 14,839

Universidades 167 1,394 395 2,452 240 4,648

Corporal Ambientales

80 1,584 437 1,423 38 3,562

Fuente: Región y Estado. Consejería Presidencial pa ra la Costa Atlántica. 1997

Las fuentes del recurso humano para la región como entidad territorial serían básicamente las plantas de personal de los ministerios y sus regionales, corporaciones autónomas de desarrollo regional y sostenible y de las universidades nacionales.

Tabla 20. Propuesta de financiamiento de la región entidad territorial (RET) en millones de pesos 1995

FUENTE AMAZONIA CENTRO COSTA OCCIDENTE ORINOQUÍA TOTAL

NACIONAL 100,932 1,507,571 1,113,032 1,873,683 258,244 4,853,461

Traslado de Regionales

83,198 1,350,205 914,979 1,690,740 221,666 4,260,788

Desarrollo Económico

1,774 41,262 35,632 264,069 1,793 344,530

Agricultura 61,166 716,011 292,290 446,422 138,223 1,654,112

Trabajo 1,791 41,772 43,202 93,119 6,278 186,162


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Transporte 1,153 79,171 94,351 123,301 30,826 328,802

Comunicaciones 410 17,927 29,278 27,752 0 75,367

Minas y Energía 10,659 400,822 385,892 621,102 39,087 1,457,562

Universidades 3,187 27,001 17,446 41,363 4,146 93,143

Corporac Ambientales

3,058 26,239 16,888 73,612 1,313 121,110

Fondo Nacional de Regalías

4,825 19,196 27,576 31,399 8,323 91,319

20% Inversión Nacional Actual

12,909 138,170 170,477 151,544 28,255 501,354

REGIONAL 1,874 8,484 9,247 6,136 11,535 37,276

Recursos Corpes

1,874 8,484 9,247 6,136 11,535 37,276

DEPARTAMENTAL 248 8,124 4,276 9,831 950 23,430

5% Cerveza 139 4,570 2,548 2,787 729 10,773

5% Licores 109 3,554 1,728 7,044 221 12,657

TOTAL 103,054 1,524,179 1,126,555 1,889,650 270,729 4,914,167

Fuente: Región y Estado. Consejería Presidencial p ara la Costa Atlántica. 1997

Los potenciales recursos de las RET provendrían de la cesión que la Nación debe hacer por la regionalización de la inversión y el funcionamiento que realiza en el nivel subnacional, los recursos de los extintos Consejos Regionales de Planeación Económica y Social (CORPES) y dos fuentes del nivel Departamental. La Tabla 20 estima los montos a pesos de 1995 para cada una de las cinco RET que se proponen.


En los últimos cinco años se presentaron los proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial 120 de 2005, 024 de 2007, 122 de 2007, 194 de 2008, 099 de 2009 y 149 de 2009.

En los proyectos 122/2007, 194/2008 y 099/2009 las fuentes de financiación de las Entidades Territoriales Indígenas son el Sistema General de Participaciones, regalías, recursos propios, recursos de cofinanciación y de cooperación internacional.

El PLOOT 149 de 2009.(penúltimo en la tabla 1) propone como principal fuente de financiación un Fondo de compensación territorial en los siguientes términos: El Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la presente ley, un proyecto de ley que cree un “fondo de compensación territorial”, el cual será


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financiado con los recursos que al efecto determine el Gobierno. El objetivo único de este Fondo es compensar los desequilibrios existentes en el nivel de desarrollo de las entidades territoriales. (Artículo 17)

FONDO DE COMPENSACION TERRITORIAL

A diferencia de la anterior propuesta de financiación de la RET (ver tabla 17 y 18), A partir de las experiencias de los Fondo de Inversión Regional – FIR de los CORPES, desde el 2005, se insinúa la necesidad de crear un Fondo de Compensación Territorial que complemente al desvirtuado Fondo Nacional de Regalías. El Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena presenta en 2007 una primera propuesta en tal sentido con las siguientes características.110

Objeto del fondo de Compensación Regional (FCR) superar las inequidades regionales:

� Monto: 0,1% del PIB

� Fuente: Presupuesto General de la Nación, otros

� Criterio de distribución: participación de la población en el total nacional

� Beneficiarios: municipios con NBI / 150% del NBI nacional y donde las regalías directas no

� Sean superiores al 40% de los ingresos totales

� Destinación: inversión en saneamiento, educación, transporte, fomento productivo y empleo, desarrollo institucional.

� Razones de la propuesta: Concentración económica, ausencia de convergencia en el ingreso, el SGP es “tímido” a la hora de compensar las brechas.

Contrariando lo propuesto por la Presidencia de la República Colombia 2019 II Centenario que reconoce la creación de un sistema de compensación territorial,111 Carolina Rentería directora del Departamento Nacional de Planeación niega en 2007 la necesidad y viabilidad de un Fondo de Compensación Regional y afirma que el problema regional no es de recursos.112 Reduce los desequilibrios territoriales a la ineficiencia, falta de control y transparencia y bajas capacidades de gestión del recortado Sistema General de las Participaciones –SGP (esfuerzo fiscal y administrativo), los bajos recaudos de recursos propios de las entidades territoriales por los procesos de saneamiento fiscal y la regionalización del PGN. A juicio de la directora del DNP la

110 Bonet, J., & Alvis, J. (2007). "Bases para un fondo de compensación regional " En: Documentos de

Trabajo sobre Economía Regional. Banco de la República, Sucursal Cartagena.

111 Presidencia de la República -DNP.” Visión Colombia 2019 II Centenario”. Bogotá: Planeta, 2005. Página 338

112 Comentarios a la propuesta de FCR. Barraquilla: Compromiso Caribe, Noviembre 1 de 2007.


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bolsa propuesta no resuelve la inequidad en el ingreso, porque genera atomización en 567 municipios, ni la pobreza territorial, porque la atomización no genera impactos.

En el marco de esta controversia región – Nación, los PLOOT 2008-2009 y los movimientos territoriales así como la propuesta del Bicentenario platean abiertamente la creación de un Fondo de Compensación Regional/territorial como una fuente muy importante para pagar la deuda social que la Nación tiene con las entidades actuales y potenciales (especialmente RAP – RET, ETIS y provincias).

En este sentido, el Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena, recogiendo el sentir regional, presenta una propuesta técnica de FCR mucho más decantado, sustentado y parametrizado que lo estructurado en 2007.

El objetivo principal del FCR es reducir los desequilibrios territoriales e impulsar el desarrollo de la periferia de Colombia, la cual concentra más del 44% de la población total y el 60% de los habitantes con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) así como fomentar la igualdad de oportunidades para todas las regiones de Colombia que no se ha logrado con las políticas de descentralización fiscal. Por el contrario, lo que sugiere la evidencia empírica es que los recursos están siendo asignados de manera regresiva, pues llegan en mayor proporción a las regiones de mayores ingresos, medidos éstos por el PIB per cápita.113

El FCR en referencia se estructura a partir de dos clases de programas. El primero es de pago de la deuda social y nivelación de recursos entre las regiones de Colombia, y un segundo componente que sería destinado a la financiación de proyectos de impacto regional mediante figuras como las áreas de desarrollo territorial - ADT (artículo 285º de la Carta Política) y de los contratos-planes.

A través de un análisis de dependencias espaciales se identificaron y seleccionaron las subregiones. A partir de allí, se estableció cuales son las más pobres, encontrándose que la periferia colombiana está constituida por el corredor costero (Caribe y Norte de Santander más Pacífico) y la zona Oriental (Orinoquia y Amazonia).114

Los cálculos de la cuantía que representa el FCR de ese primer programa están basados en el diferencial de ingresos (ingresos locales más SGP) per cápita de cada uno de los municipios de la periferia en relación al promedio de ingresos del resto del país. Aquellos municipios que están por debajo de dicho promedio se clasifican como beneficiarios. Ese diferencial se multiplica por la población objetivo en los municipios beneficiarios y se obtiene el monto a transferir para cada uno de los municipios de la periferia.115

113 Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena, No 122. Enero de 2010. Resumen ejecutivo. .

114 Ibidem

115 Ibidem. Páginas 25-26


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Reducir, pues, esa brecha en términos de recursos requiere transferir cerca de 1,6 billones de pesos anualmente a los municipios de la periferia, según cálculos mostrados en la Tabla 6 del documento en referencia. La transferencia de dichos recursos significaría un aumento de un tercio de las transferencias/SGP que actualmente recibe en promedio la periferia. De acuerdo con los cálculos realizados los municipios del Caribe recibirían el 63% de los recursos, el Caribe Antioqueño el 1,1%, el Pacífico 25,5%, Amazonía 5,5% y la Orinoquía 4,7%.116

Tamaño del FCR en $ de 2008

Departamentos Recursos a transferir (Millones $)

Participación porcentual

Población beneficiada

Recursos per cápita ($)

NORTE 1.017.367 63,2 6.667.425 152.588 Atlántico 269.833 16,8 1.083.984 248.927 Bolívar 149.735 9,3 857.015 174.717 Cesar 73.061 4,5 847.553 86.203 Córdoba 120.628 7,5 1.161.766 103.831 La Guajira 104.680 6,5 555.158 188.558 Magdalena 125.704 7,8 1.057.061 118.918 Sucre 52.093 3,2 475.266 109.608

S. Andrés y Prov. - 0,0 - - Norte de Santander 121.633 7,6 629.622 193.185 ANTIOQUIA 18.431 1,1 107.501 171.451

Antioquia 18.431 1,1 107.501 171.451

PACIFICO 410.190 25,5 3.046.625 134.638 Cauca 201.640 12,5 1.253.458 160.867 Chocó 63.735 4,0 393.549 161.950

Nariño 143.625 8,9 1.050.667 136.699 Valle del Cauca 1.190 0,1 348.951 3.410 AMAZONIA 89.104 5,5 672.299 132.536

Amazonas 5.169 0,3 46.293 111.660 Caquetá 45.455 2,8 274.562 165.553

Guaviare 7.994 0,5 77.440 103.222 Guainía - 0,0 - - Putumayo 28.020 1,7 244.614 114.550

Vaupés 2.466 0,2 29.390 83.920 ORINOQUIA 74.931 4,7 477.436 156.945

Arauca 23.561 1,5 119.817 196.638

Casanare 4.621 0,3 46.664 99.029 Meta 42.452 2,6 265.869 159.672

Vichada 4.298 0,3 45.086 95.321 TOTAL 1,610,023 100 10.971.286 146.748.8

Fuente: Tabla 7 de la propuesta FCR - CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena, E nero de 2010.

116 Ibidem. Pagina 27


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Si se compara el monto de los recursos a transferir con las cuantías transferidas al resto del país se encuentra que en promedio éstos representan el 24% de dichas transferencias. Si se compara con el PIB nacional, que en el 2008 fue de cerca de $432 billones, se encuentra que éstos representan un 0,4% del PIB. Con respecto a los ingresos disponibles de la nación que se calcularon en aproximadamente $66 billones, sólo teniendo en cuenta los ingresos corrientes, ICN, se estima que el FCR representa un 2,4% de dichos ingresos.117

De otra parte, es necesario saber cuánto representaría de los ingresos del Gobierno Nacional Central - GNC implementar dicha política. El presupuesto del GNC 2008 fue de 66,6 billones7, lo cual implica que el FCR representaría el 2,4% de dicho monto.118

Como se indicó anteriormente, el FCR propuesto consta de dos tipos de programas. El primero, que es de nivelación de recursos, cuyos requerimientos equivalen a 1,6 billones anuales y que será un complemento a los recursos transferidos a través del SGP. El segundo componente, se destinará a la financiación de proyectos de impacto regional.

Para cumplir con estos objetivos es esencial que los recursos del FCR sean invertidos en los sectores de:

� Infraestructura de capital humano

� Salud

� Infraestructura física para la productividad y competitividad

� Fortalecimiento institucional

Tomando la media de los coeficientes calculados para Bogotá, Medellín y Cali 2009 (0.8 y 0.78; 0.53 y 0.43; 0.68 y 0.71 respectivamente) se puede estimar que en promedio los sectores de salud y de infraestructura requieren de 2,1 billones y 2 billones, respectivamente, para mantener un equilibrio con los requerimientos en educación. En total solo en estos tres sectores, que son de vital importancia para reducir el rezago de la periferia del país, los requerimientos alcanzan 7,2 billones.119

En cuanto a las fuentes de financiación se propone que el primer componente podría ser financiado con recursos provenientes del impuesto sobre la renta. P35 El segundo componente estaría financiado con las regalías indirectas.120

117 Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena, No 122. Enero de 2010. Página 27.

118 Ibidem. Página 28.

119 Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena, No 122. Enero de 2010. Página 34

120 Ibidem. Páginas 35 y 36.


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El CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena advierte que, más que una propuesta inflexible, lo que se presenta es una primera aproximación, para que sirva como punto de partida de una amplia discusión y reflexión colectiva. De ese debate debe surgir una propuesta formalizada en un proyecto de ley que permita crear y poner en práctica el FCR. En esa dirección, el Proyecto Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - PLOOT 149 de 2009 en su artículo 17 se ocupa del Fondo de compensación territorial: “El Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la presente ley, un proyecto de ley que cree un “fondo de compensación territorial”, el cual será financiado con los recursos que al efecto determine el Gobierno. El objetivo único de este Fondo es compensar los desequilibrios existentes en el nivel de desarrollo de las entidades territoriales”.

3.7. Los recursos para el ordenamiento territorial y el desarrollo regional en la perspectiva del 2010 y 2019

El análisis que hace el nivel nacional en diez años (1995-2004) de la situación fiscal-financiera de la entidades territoriales revela las motivaciones no manifiestas121, como diría Robert K. Merton, de las propuestas de fuentes de financiación en los proyectos de ordenamiento territorial de origen gubernamental presentados en los últimos quince años, y la perspectiva en el horizonte de cinco años cuando se espera que esté aprobada la ley orgánica de ordenamiento territorial.

3.7.1. Los recursos para financiar la descentralización y el ordenamiento territorial a partir de la situación 1999-2004

El análisis oficial122 de la situación fiscal-financiera de las entidades territoriales señala que en cuanto al financiamiento de las competencias transferidas a las entidades territoriales, la descentralización se ha reducido a tres fuentes: la tributación territorial, el sistema general de participaciones SGP y las regalías.

Con relación a la primera fuente, expresa el DNP, la legislación ha limitado que las entidades territoriales administren sus propios impuestos. Además, la concentración de la actividad económica de la población en unas cuantas ciudades ha generado un aumento desigual de las rentas propias territoriales en términos reales y una concentración de la tributación territorial: el 80% de las rentas propias municipales siguen concentradas en Bogotá y otros 40 de 1101 municipios y el 60% de las departamentales en Antioquia, Cundinamarca, Valle, Atlántico y Santander.123

121 Teoría y estructura de la acción social. México: Fondo de Cultura Económico,1972. Tercera reimpresión. Página 71 ss




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En el caso del SGP124, el Acto legislativo 01/01 al modificar los artículos 356-357 desamarra las transferencias territoriales del comportamiento y crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) y las sujeta a una formula móvil (base, inflación y un factor) Aprovechando la coyuntura del peor año (1999) en donde decreció significativamente el PIB, y por supuesto los ICN. El efecto fue una reducción de las participaciones para las entidades territoriales y, complementariamente, se generó un significativo déficit presupuestal. Además, se invocó una inflexibilidad en el presupuesto general de la nación con relación a las transferencias territoriales y a la regionalización de la inversión.

Las regalías125 directas, por su parte, se han concentrado en las entidades territoriales en donde se explota y embarca recursos naturales no renovables. No han tenido el impacto esperado como factor de compensación a los desequilibrios regionales. De otra parte, el Fondo Nacional de Regalías fue desvirtuados por los gobiernos nacionales del espíritu original consignados en la CN de 1991: ser un Fondo de Compensación Territorial.

A nivel agregado, esta estructura de financiera territorial descrita (tributos, SGP y regalías) no se encuentra debidamente armonizada en sus objetivos y criterios de distribución. En reconocimiento de las desigualdades financieras de los territorios, propone el establecimiento nacional un sistema de compensación territorial que debe considerar las brechas fiscales entre entidades territoriales originadas por la concentración de recaudos tributarios en ciertas regiones para así equilibrar la asignación de recursos de tal forma que se asegure la adecuada provisión de servicios en todo el territorio.126

En este sentido, el SGP y las regalías, a pesar de financiar los mismos sectores (salud, educación y agua potable), funcionan con lógicas de distribución diferentes y no contribuyen armónicamente a corregir los desequilibrios regionales originados en la asimetría entre bases tributarias y necesidades fiscales. Por ende, en el futuro, el país debe estructurar un sistema de compensación fiscal intergubernamental entre regiones que permita lograr mayor equidad en la distribución de los recursos fiscales y sostenibilidad de la financiación de la inversión social en el largo plazo.127

3.7.2. Las perspectivas de la redistribución de recursos p ara el ordenamiento territorial y desarrollo regional a 2010 y 2019

En el siguiente escenario se sintetiza la apuesta gubernamental número trece, en el marco de la Tabla 1 y el escenario diecisiete sí se incluyen otros proyectos de ley de ordenamiento territorial del período de la referencia (1991-2004) así como los PLOOT 2005 – 2010.

124 Con la entrada en vigencia del nuevo acto legislativo (04/2007) que prorroga el Sistema General de Participación se modifica la ley 715 de 2001 en la ley 1176 de 2007.


126 DNP. Op. Cit. Página 338

127 Ibidem.. pagina 338


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Como se puede apreciar en el escenario anterior, la ley orgánica de ordenamiento territorial LOOT será aprobada en el 2010, después de treinta años de intentos fallidos.

Lo que tiene que ver con los recursos para que las entidades territoriales ejerzan las competencias en forma autónoma, se puede precisar en el complemento del escenario.

Las fuentes de recursos para el nuevo ordenamiento territorial imponen autarquía de las entidades territoriales. Se hace exigible la autosostenibilidad por la vía tributaria (recursos propios) para asumir competencias y se incrementa el ajuste fiscal. De esta forma, la Nación


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sólo descentralizará competencias si las entidades territoriales son viables y sostenibles en términos financieros. Las provincias y las regiones tendrían limitadas posibilidades de organizarse; y tendrán que fusionarse o suprimirse 1047 de los 1098 municipios por inviables fiscal y financieramente como lo establece el artículo 19 de la ley 617 de 2000.

3.8. Propuestas presidenciales de recursos para el ordenamiento territorial 2010-2014.

En la coyuntura del año de Bicentenario se debe cumplir la elección de un presidente o presidenta de la República para el período 2010-2014. En la perspectiva de la LOOT los candidatos y a la candidata responden dos preguntas relacionadas con los recursos para el ordenamiento territorial 1)¿Está de acuerdo con la transitoriedad(Actos legislativos 01/2001 y 04/2007) introducida a la Constitución (artículos 356 y 357) en materia de participaciones(transferencias) a las entidades territoriales?; 2) Qué nuevas alternativas propone para la generación de recursos en los niveles regional y local?

La primera pregunta se formula en atención a la modificación del pacto constituyente del reparto de los recursos entre la Nación y los municipios, distritos, departamento y resguardos indígenas por iniciativa gubernamental en el 2001 y 2007 respectivamente. En perspectiva 2007-2010, 2011-2016, las entidades territoriales asisten a un proceso de recentralización del poder. Entre otras, las evidencias más contundentes es la sanción del acto legislativo 04 de 2007, y en consecuencia, la aprobación y aplicación del proyecto de ley de reforma de la ley 715/2001 a partir del 1º de Enero de 2008 una vez que el acto legislativo 01/2001128, aprobado con un carácter transitorio, termina su vigencia el 31 de Diciembre de 2007

Cuantitativamente para el Centro Investigaciones para el Desarrollo -CID de la Universidad Nacional, la no entrada en vigencia del Acto Legislativo 04 de 2007, significa que se debe aplicar los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional sin ninguna modificación. En términos de recursos se deberían transferir a las entidades territoriales en un porcentaje de 44.3% de los Ingresos Corrientes de la Nación. Aplicarlo como en efecto se hará significa giros apenas por el 25.9% de los ICN a Departamentos, distritos, municipios y resguardos indígenas.

En la siguiente tabla presentada en el panel “ Las transferencias y la descentralización” (Universidad Nacional, jueves 15 de marzo de 2007), los Departamentos dejaran de recibir durante 2008-2016 participaciones de la siguiente estimación con la fórmula original de la propuesta gubernamental del Acto Legislativo 04/2007

128 Según cálculos del CID de la Universidad Nacional de Colombia en el período 2001-2006 las entidades territoriales dejaron de percibir 7.59 billones de pesos de 2006 (Salud: 3,54, Educación: 3,39 y Propósito general 18 sectores 668.897 billones)


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Las propuestas-respuestas a la pregunta ¿Está de acuerdo con la transitoriedad introducida a la Constitución en materia de transfe rencias a las entidades territoriales? son las relacionadas a continuación:129

1. Antanas Mockus. “No con todo. Las transferencias y regalías deben ser reordenadas en función de promover regiones gestoras de su desarrollo, más no olvidadas por el gobierno Nacional.”

2. Germán Vargas Lleras. “No consideramos que sea saludable que un tema tan crucial se maneje a partir de normas con carácter transitorio. Es crucial establecer un régimen permanente de transferencias, que tenga las siguientes características: debe satisfacer las necesidades de las entidades territoriales en condiciones de equidad y tiene que ser responsable y sostenible, en cuanto no debe constituir para el país un riesgo grave de insostenibilidad fiscal y debe ajustarse a variables cuya satisfacción sea posible y razonable”.

3. Gustavo Petro. “Como Senador, me opuse a estas modificaciones. Hay que volver a como estaba el sistema de transferencias, e incluso profundizar en el desarrollo de los principios constitucionales de autonomía en toda su cabalidad.

El espíritu de la modificación es la recentralización, porque le quita la plata a los municipios para poner a los actores locales como mendigantes de los consejos comunitarios, desestructurando las mediaciones políticas de la democracia y la legitimidad de las organizaciones.

La corrupción debe ser combatida también en las regiones, pero no utilizarse como excusa para imponer un modelo centralista, obsoleto, que no puede responder a la realidad regional de nuestro país”.

4. Juan Manuel Santos. “Por supuesto que estoy de acuerdo. Como Ministro de Hacienda realizamos las reformas con las que la descentralización, que iba por mal camino, corrigió su rumbo pero sin sacrificar las participaciones de municipios y departamentos-que aumentaron de 11 billones en 2001 a 23 billones en 2010- y además generamos los recursos para dar un salto enorme en las coberturas de salud y educación.

Mientras que entre 1993 y 2000 la cobertura de educación básica y media creció tres puntos, en 2001-2009 creció más de diez. Por otra parte, entre 1997 y 2001 la cobertura en salud creció de 34% a 50% pero a finales del 2009 ya estábamos cerca de lograr la cobertura universal.

Gracias a las reformas, muchos departamentos y municipios piensan hoy en mejorar la eficiencia y calidad de sus servicios mientras que en los noventas estaban luchando por no quebrarse.

Hemos alcanzado logros importantes pero debemos seguir avanzando. La descentralización claramente necesita ajustes para lograr autonomía pero con competencias claras; es lamentable la corrupción y las evidentes ineficiencias en el uso de las participaciones y las



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regalías; y todavía existen departamentos y municipios que tienen amenazada sus sostenibilidad fiscal.”

5. Noemí Sanín. “En la Constitución el tema de la descentralización quedó a mitad de camino en tanto que la instancia intermedia entre la Nación y el municipio, el actual departamento o la futura región, quedó literalmente en el limbo, con lo cual la estructura y operación territorial del Estado está inconclusa.

Reconociendo que el ordenamiento espacial de la vida social y económica nace más de la dinámica de la vida social concreta y no de las disposiciones legales y que los flujos e interrelaciones, las localizaciones de las inversiones pero también de las viviendas obedecen al juego de las demandas y de las expectativas - posibilidades de las circunstancias concretas-, es necesario, sin embargo, que se definan el procedimiento y los mecanismos para fortalecer esas instancias intermedias y para darle una clara presencia y papel a la inversión pública en esos territorios.

Somos partidarios de un proceso de fuerte regionalización que sea fruto de un amplio acuerdo ciudadano que permita superar las reticencias embozadas de los intereses políticos regionales que han bloqueado sistemáticamente su discusión y aprobación en el Congreso de la República. Podría ser tema para un referendo, que permita que sea la voz ciudadana y no los intereses de sectores políticos la que se imponga.

6. Rafael Pardo. “No estoy de acuerdo con la permanencia de los paréntesis introducidos a la Constitución porque considero que son un obstáculo a la descentralización. En su momento, nos opusimos al recorte de las transferencias a la salud y educación.

La autonomía regional y territorial sólo será una realidad cuando las regiones cuenten con los recursos que les permitan adelantar sus propios proyectos y las transferencias son fundamentales para lograr este objetivo”.

La segunda pregunta a candidatos y candidata se formula en los siguientes términos ¿Qué nuevas alternativas propone para la generación de r ecursos en los niveles regional y local?

El referente del interrogante está planteado a partir de la lectura y valoración que hace el gobierno nacional de la situación fiscal y financiera de las entidades territoriales actuales y potenciales (RAP-RET, ETIS y provincias).

En Colombia 2019 Bicentenario la evaluación de los recursos y fuentes de financiación está resumida en la meta propuesta así lo señala

Meta 2: Sostenibilidad fiscal130 En 2019, el país tendrá en funcionamiento un sistema de financiamiento territorial sostenible, que permita la adecuada atención de las competencias asignadas a las entidades territoriales en función de la equidad, la eficiencia y el desarrollo equilibrado de las regiones.

130 Presidencia de la República -DNP.” Visión Colombia 2019 II Centenario/BICENTENARIO”. Bogotá: Planeta, 2005. Página 341.


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Hacia 2019, la tributación territorial deberá haber alcanzado 25% de la tributación total (hoy es 18,2%). Para ello, es necesario:131

• Adelantar un programa integral de actualización catastral, tanto en las zonas urbanas como en las zonas rurales de los municipios. Este programa será gradual, en la medida en que las entidades territoriales aporten los recursos monetarios necesarios para la actualización, en coordinación con el IGAC. Con este programa, en 2009 las rentas territoriales representarán 20% del recaudo tributario total del país, 22% en 2014 y el 25%en 2019.

• Expedir un estatuto tributario territorial único, que unifique los procedimientos de cobro y gestión de cartera, de manera que la gestión tributaria se realice bajo un marco normativo único, claro y sencillo. Este marco normativo ajustado otorgará mayor autonomía en la regulación de los impuestos territoriales, se habrá expedido entre 2005 y2009 y entrará en operación a partir de 2010.

En este sentido, los municipios y departamentos podrán establecer, a partir de 2010, aspectos que modifiquen los impuestos territoriales, existentes en términos de tarifas y bases gravables. Las entidades territoriales también podrán crear tasas y plusvalías cuyo recaudo se utilice totalmente en la financiación de proyectos de inversión.

Algunas propuestas de los candidatos están identificadas con lo las contenidas en el documento del Bicentenario y no agregan nueva fuente diferentes a las actuales en término de recursos propios de las entidades territoriales. Solo zonas de legalidad, armonización de fuentes de financiación, IVA diferencial, Pacto Fiscal, impuesto predial rural a las medianas y grandes propiedades, un porcentaje de los recaudos por parafiscales de los productores campesinos y comunitarios, un impuesto del 0.01% a las transacciones bursátiles, transformación del Fondo Nacional de Regalías, legalización de predios, monopolio de licores y loterías, chance electrónico, plusvalía e impuesto sobre las rentas y regalías indirecta del Fondo de Compensación Regional132 propuesta como se puede constatar en las respuestas de las campañas presidenciales:

1. Antanas Mockus. “Zonas de legalidad, ampliación de oportunidades y capacidades propias de cada zona, y mecanismos de coordinación financiera e institucional. Promoveré el desarrollo de iniciativas de armonización regional y redistribución del gasto entre unidades territoriales afines”.

2.Rafael Pardo. Estoy convencido de que es necesario llevar a cabo una reforma tributaria estructural que nos permita tener un sistema más racional y equitativo. La reforma inevitablemente incluirá elementos que impulsen la generación de recursos en los niveles regional y local.

Una alternativa que he analizado consiste en dar la posibilidad de que los departamentos puedan tener, para ciertos productos, un IVA superior al nacional. El diferencial (tres puntos)




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entre la tasa nacional y la departamental iría a las arcas del departamento para proyectos regionales.

Como expliqué en la pregunta anterior, también es necesario reconsiderar el recorte a las transferencias ya que éstas son fundamentales para el desarrollo de los departamentos y municipios, a la vez que son un mecanismo que impulsa la autogestión y la generación de recursos entre las entidades territoriales.

3. Gustavo Petro. Mi propuesta básica es la de un Pacto Fiscal, acordado con los principales actores de la economía del país. Garantizará la obtención de recursos tanto para el Estado central, como para las entidades regionales, que se destinarán al desarrollo territorial a escala regional y a escala local.

Al respecto proponemos: a). un impuesto predial rural a las medianas y grandes propiedades, que permita la inversión social y a la protección de los sectores económicos más vulnerables de la misma población rural; b). un porcentaje de los recaudos por parafiscales de los productores campesinos y comunitarios, que será destinado a mejorar su propia producción y al fortalecimiento de investigación popular que permita la apropiación del desarrollo tecnológico productivo con criterios de sostenibilidad; c). un impuesto del 0.01% a las transacciones bursátiles, destinado a al desarrollo rural y a la promoción de la producción campesina y de otras comunidades rurales del país.

Un pilar fundamental de los recursos para las regiones serán las regalías. Debemos transformar el Fondo Nacional de Regalías. Daremos el poder a las comunidades en la definición, aprobación, desarrollo y control de estos recursos, en vez de favorecer el clientelismo y la politiquería, o premiar planes de desarrollo desarticulados con las regiones y sus prioridades

Noemi Sanín. Cómo criterio general, las regiones y municipios deben tener un acceso franco a las rentas que genera su riqueza natural – minería, agua, suelos, bosques…-. Esto nos lleva al tema de las regalías que deben reestructurarse para que sean fuentes de financiamiento de proyectos regionales de desarrollo y no de “elefantes blancos” municipales y de la corrupción que campea en muchos de los municipios que hoy las están recibiendo.

En este punto, debe trabajarse de manera tal que las iniciativas y aspiraciones regionales sean compatibles y complementarias de los proyectos nacionales, dada la magnitud de los recursos de las regalías, que por esa razón deben tener una fuerte presencia en los territorios donde se origina la riqueza pero, simultáneamente debe garantizarse que esta se irradie a regiones más amplias, a través de proyectos que combinen lo local con lo regional.

Juan Manuel Santos La autonomía es una condición necesaria para que la descentralización funcione adecuadamente. Propenderemos para que, especialmente los departamentos, logren una verdadera autonomía, ligada a competencias claras.

La discusión sobre las finanzas territoriales no puede reducirse al problema de cuánto transferir; creemos que el problema fundamental que debemos solucionar es cómo logramos que los departamentos y municipios generen más ingresos propios que les garanticen su autonomía.

Necesitamos adecuar el marco institucional. La expedición del Estatuto tributario territorial y la Ley orgánica de ordenamiento territorial serán herramientas útiles para dar autonomía, pero con


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responsabilidades. La propuesta de la Federación Nacional de Departamentos con respecto al estatuto tributario es un buen comienzo.

Diseñaremos esquemas atractivos para que los municipios usen intensivamente el impuesto predial como fuente de recursos propios.

De esta manera, no sólo se aumentará el recaudo sino que además propiciaremos la legalización de predios y un uso más eficiente de la tierra.

Hoy los monopolios de licores y loterías generan más problemas que beneficios para las finanzas departamentales. Avanzaremos en su reducción e implantaremos una política competitiva en estos sectores que al final generen más recursos para los departamentos para gastar en salud.

Debemos modernizar y quitar de las garras de la corrupción a las fuentes de recursos territoriales como el Chance. Implementar el chance electrónico es una medida efectiva para fortalecer el control y aumentar la transparencia.

Germán Vargas Lleras. Soy un firme creyente en la necesidad de combatir la pereza fiscal133 de las regiones, no como una afrenta a la descentralización, sino todo lo contrario, como el reconocimiento de la capacidad y el dinamismo de las regiones para labrarse su propio futuro.

En particular, considero necesaria una verdadera actualización catastral que utilice las herramientas tecnológicas de última generación para dinamizar el recaudo del impuesto predial. Igualmente, se deben aprovechar bien los recursos provenientes de las plusvalías y del impuesto de industria y comercio.

133

Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena, No 122. Enero de 2010. Página 36-37:

“Algunos analistas no están de acuerdo con la propuesta de una política como la del FCR, pues consideran que los mayores recursos transferidos por el gobierno central podrían generar “pereza fiscal”, ya que al tener mayores recursos (incondicionales) para financiar el gasto local, los gobiernos municipales y departamentales supuestamente no tendrían incentivos para mejorar sus bases tributarias o para mejorar sus políticas de gestión en la recaudación de impuestos (es decir, no harían un “esfuerzo fiscal). Lo anterior, como veremos no tiene ningún referente empírico que le de soporte. En este sentido, Restrepo et al., (2000, p. 11) mencionan que un argumento como éste, “no tiene una sólida demostración", pues encuentran que a lo largo de la década de los noventa se evidenció un mayor esfuerzo tributario por parte de los gobiernos municipales. Mencionan también que “donde sí se registra una aparente pereza fiscal es en el orden departamental. Pero en este caso, el problema radica más en el deterioro de las bases gravables de sus tributos” (Restrepo et al., 2000, p. 11)


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4. Ordenamiento territorial e institucionalidad reg ional: ¿organización o división político administrativa?

La teoría de la organización es hoy un conjunto plural

de aproximaciones en contexto

de realidades locales sumamente diversas.

Eduardo Ibarra, 2000

Las instituciones son reglas de juego en una sociedad.

Douglas C. North. 1995.

Para abordar el componente de la organización político-administrativa en los PLOOTDR es pertinente partir de un marco de referencia de los desarrollos de los saberes sobre la organización. También, hacer una revisión general de lo público y lo privado tanto desde el punto de vista de lo semántico como de una virtual construcción metaconceptual en una perspectiva interdisciplinaria.

En el anterior contexto conceptual hay que leer los resultados que se presentan en este capítulo.

4.1. Marco de referencia conceptual de la organiza ción regional

Un mapa conceptual que recoge los desarrollos del saber organizacional se presenta en el gráfico 26: Los saberes sobre la organización (etapas, enfoques y dilemas 1870-2002) se pueden asimilar, desde el punto de vista teórico, como un territorio en disputa.

A juicio del autor, las inferencias más generales derivadas del mapa conceptual tienen que ver con la necesidad de asumir que la teoría de la organización no es una teoría, sino muchas; y su caracterización, como un espacio multidisciplinario diverso y fragmentado que denota la complejidad de su objeto.134

El último segmento (1970 – 2003: desarrollo y bifurcación) de los desarrollos de la teoría de organización plantean un territorio conceptual en disputa con la siguiente distribución en el mapa de enfoques y dilemas:

Primer territorio: Entre el determinismo del contexto y el voluntarismo de la acción. Segundo territorio: Decisiones, ambigüedad y orden poco estructurado. Tercer territorio: Cultura y excelencia, propiedades “de” la organización. Cuarto territorio: Organización y sociedad, los senderos de la bifurcación Primer sendero: Acción social, diversidad y fragmentación. Segundo sendero: Control, poder y emancipación.

134 Ibarra Eduardo. Teoría de la organización, mapa conceptual de un territorio en disputa En Tratado latinoamericano de Sociología del trabajo. Mexico: F:C:E. 2000t. Páginas 277-278


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El efecto Foucault: Hacia un espacio de confluencia teórica.

Gráfica 26. Los saberes sobre la organización: etap as, enfoques y dilemas (1870-2002).

TEORÍA ECONÓMICA REVOLUCIÓN DE LOS MANAGERS NEOLIBERALISMO

ENFOQUES TEÓRICOS

INFLUENCIAS

RELACIONES HUMANAS

CONTABILIDAD DE COSTOS; CONTROL DE LA PRODUCCIÓN; MANEJO DE INVENTARIOS; ADQUISICIONES DISEÑO DE ESPACIOS FÍSICOS; FLUJO DE

ADMINISTRACIÓN SISTEMATICA

WEL FARE WORK

ADMINISTRACIÓN CIENTÍFICA

NUEVO INSTITUCIONALISMO

DEPARTAMENTOS DE PERSONAL

PSICOLOGÍA INDUSTRIAL

TEORÍA ADMINISTRATIVA

CÍRCULO DE PARTEODE HARVARD

TEORÍAS DEL PROCESO LABORAL

MOTIVACIÓN Y GRUPOS

NUEVASRELACIONES HUMANAS

CULTURA ORGANIZACIONAL

LITERATURA DE LA EXCELENCIA

REINGENIERÍA

DEPENDENCIA DE RECURSOS

ELECCIÓN ESTRATÉGICA

WEBERALISMO RADICAL

THEORY OFORGANIZATIONSDavid SilvermanACCIÓN SOCIAL

PSICOANÁLISIS Y ORGANIZACIONES

POSMODERNISMO Y ORGANIZACIÓN

SIMBOLISMO ORGANIZACIONAL

GÉNERO, RAZA, CLASE, ETNIA

ECOLOGÍA ORGANIZACIONAL

Fuente: Ibarra Eduardo. Teoría de la organización, mapa conceptual de un territorio en disputa En Tra tado latinoamericano de Sociología del trabajo. Mexico: F:C:E. 2000. Pág ina 247

Una aproximación de los PLOOTDR 1991-2003 en los territorios y senderos del mapa conceptual anterior permite una primera agrupación de todas las propuestas en la última etapa (desarrollo y bifurcación) de la teoría de la organización.

Puntualmente, en la perspectiva de la teoría de la organización, los PLOOTDR 1, 2, 4 y 5 de la Tabla 14 se ubican en el primer territorio (Entre el determinismo del contexto y el voluntarismo de la acción). Los PLOOTDR 6, 8, 11 y 12 se localizan en el segundo territorio (Decisiones, ambigüedad y orden poco estructurado). El PLOOTDR3 en el cuarto territorio (Organización y sociedad/primer sendero: Acción social, diversidad y fragmentación) y el PLOOTDR9 en el cuarto territorio (El efecto Foucault: Hacia un espacio de confluencia teórica)


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4.2. Lo público y lo privado en la organización ter ritorial

Gnoseológicamente, lo público y lo privado se pueden asumir en forma de antinomia kantiana135 o dialéctica hegeliana136. En el primer caso, se conciben excluyente en términos fenomenológicos y el mundo de las intuiciones. El número de ambas categorías seria de naturaleza diferente. Sin embargo, la “Crítica de razón Pura” y la “Crítica de la Razón Práctica” tendrían puntos de encuentro cuando se desarrolla el imperativo categórico de lo público.

En el segundo caso, la lógica dialéctica considera los dos conceptos como “dos caras de la misma moneda” Se podría afirmar que la forma publica y privada siendo antagónicas y contradictorias en ciertos espacios y tiempos, terminan convergiendo en el ejercicio del poder social, económico y político.

Asumir una perspectiva histórica puede contribuir a encontrar posibilidades de solución de ambos conceptos en términos semiológicos y teóricos.

El sociólogo Robert K. Merton137 hace la consideración de conceptos que son polisémicos. Lo público y lo privado tienen ese carácter. El recorrido histórico llena de contenido y sentido los términos y las definiciones, y permite el desarrollo de enfoques teóricos.

Los enfoques más relevantes que históricamente asume lo público son, entre otros,

� Lo estatal y sus instituciones,

� Escenario de lo colectivo,

� Lugar de la democracia política,

� Expresión de la voluntad general

� Procesos que construyen lo colectivo mediante las interacciones entre actores e intereses

De otra parte, y en una perspectiva dialéctica, lo privado surge como su complemento y su negación. Existe, en mutua referencia, la caracterización y delimitación contemporáneas de lo público y lo privado. Encierra debates de naturaleza política e ideológica, que no pueden ser resueltos con definiciones técnicas

De todas formas, asumir un enfoque de lo público permite construir una tipología que posibilita convertirse en un instrumento de análisis para formaciones económicas y sociales

Para nuestro caso, lo público de la organización político-administrativa de los PLOOTDR 1991-2003, 2004-2010 se define por los procesos que construyen lo colectivo mediante las

135 Kant, Enmanuel. Crítica de la razón pura

136 Hegel, Federico. Fenomenología del espíritu. Mexico. F:C.E.

137 Teoría y estructuras sociales. Mexico. F:C:E


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interacciones entre actores e intereses. Este enfoque recoge, de alguna forma, los planteamientos de Jurgen Habermas en sus ensayos “Teoría analítica de la ciencia y dialéctica” y “Contra un racionalismo menguado de modo positivista”.138

En la anterior perspectiva las interacciones y tensiones generan un cuadro de doble entrada y una tipología del siguiente orden:

4.2.1. Actores públicos – intereses privados:

En este tipo de relación, los actores terminan racionalizando e imponiendo los intereses privados a los públicos. Una consecuencia de esta interacción son las actitudes de doble moral de los actores y la potenciación del fenómeno de la corrupción con todas las consecuencias para las sociedades contemporáneas en términos de afectar la legitimidad y la gobernabilidad de instituciones que se reconocen como bienes colectivos de una sociedad determinada.

4.2.2. Actores privados – intereses públicos

La interacción en este caso comprende un amplio espectro de sectores sociales con múltiples y variadas relaciones con el aparato del Estado. Desde la época del medioevo una figura que ejemplifica este tipo de relación es la de los particulares (notarios) de dan fe publica ante el Estado y la sociedad; contemporáneamente, las cada vez más crecientes Organizaciones No Gubernamentales que substituyen progresivamente la acción del Estado.

4.2.3. Actores privados – intereses privados

Es la opción que mejor recoge lo privado, de lo cual su mejor expresión es la lógica del mercado en supuesto equilibrio y en condiciones de igualdad y libertad de la oferta y la demanda. El Estado Nacional, considerado un anacronismo en la actual forma de globalización, solo conserva la supuesta regulación del mercado mundial. Lo anterior implica reducción del tamaño del mismo y se aceleran progresivos procesos de desinstitucionalización del Estado

4.2.4. Actores públicos – intereses públicos

La cuarta alternativas de interacción conduce a una construcción de formas de instituciones estatales con espacios desde donde se deben establecer los procesos generadores de lo público. Así como el péndulo de lo público ha vuelto a lo privado, la crisis de este modelo de organización social, económica, política y cultural conduce a la reformulación de lo público en términos de su dimensión política.

Lo planteado en “Desarrollo y libertad”139 por Amartya Senn pueden conducir a desarrollar esta opción. También, el enfoque y metodología de capital social contribuye a superar la condición de los individuos privados de lo público.

138 La disputa del positivismo en la sociología alemana. Barcelona: Grijalbo, 1972

139 Editorial Planeta Colombiana: Bogotá, 2001


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Una lectura plana de los PLOOT 1991-2003 y 2004-2010 los ubicarían en este último tipo (Actores públicos – intereses públicos). Sin embargo, -como afirmaría Robert K. Merton- entre lo manifiesto y lo latente de los actores se esconden intereses no expresados en los articulados, y mucho menos en las exposiciones de motivos. La salvedad conduce a que muchos proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial migrarían del cuarto tipo al primer tipo (Actores públicos – intereses privados) y otros se localizarían en una zona gris del segundo tipo (Actores privados – intereses públicos) al tercer tipo (Actores privados – intereses privados). Esta situación explicaría la insolubilidad aparente del problema de adoptar una LOOT (Ley orgánica de ordenamiento territorial) pendiente desde la promulgación de la Carta Política.

4.3. Enfoques de la organización politico-administ rativa de los PLOOT.

Si el modelo de ocupación del territorio está agotado como plantea inicialmente y se han formulado iniciativas de PLOOT por los gobiernos nacionales de turno, lo cierto es que a fecha el proyecto que más ha avanzado en su adopción es el presentado en el 2003 que ha llegado a la mitad del camino para su aprobación por el congreso de la Nación en mayo de 2004.

Entre las hipótesis que se pueden plantear para la ocurrencia de ése fenómeno se encuentra las perspectivas de la organización político-administrativa para el ordenamiento territorial y el desarrollo regional.

En Colombia, la organización político administrativa de las visiones del OT y del Desarrollo Regional se ha desarrollado de manera contradictoria en dos extremos: de una parte, el ordenamiento como "reformismo institucional"(reorganización de la administración pública a partir de procesos desconcentradores de competencias) y de otra, como "redefinición de las relaciones entre el espacio socialmente construido y la geografía política del Estado" 140 a través de los movimientos sociales alrededor de la reconquista de la autonomía territorial.

En los términos de Miguel Borja, las características básicas teóricas de dos enfoques se pueden sintetizar de la siguiente manera

4.3.1. El Ordenamiento territorial como "reformismo instit ucional":

Antes de 1991, las iniciativas del reformismo institucional propusieron modificar "la organización estatal con el fin de adecuarla al desarrollo de la economía contemporánea, tratando de darle salida a los múltiples problemas económicos, políticos y fiscales de la Nación generados por el modelo de desarrollo imperante", reinserción del país en el mercado mundial y la internacionalización de su economía. Por eso, cobra relevancia en los planes de desarrollo la manera de destinar recursos para el gasto público que busca beneficiar la modernización de las entidades territoriales. En este sentido, el objetivo era que con base en la descentralización se fortaleciera cada entidad en lo político y económico para lograr una mayor productividad, planificación y fiscalización de los recursos en cada entidad territorial.

140 Estado, sociedad y OT. Bogotá: UN IEPRI, 1996., Pág. 19.


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Los doce PLOOTDR estructurados desde 1991 hasta la fecha van progresivamente proponiendo una organización político-administrativa de ocupación del territorio como se puede apreciar en el punto de las visiones del ordenamiento pero terminan por no ser viables ni sostenibles institucionalmente.

En la perspectiva del reformismo institucional, el último PLOOTDR (2003) indicado en el punto de visiones (No. 9) tiene como marco de referencia el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006 Hacia un Estado Comunitario. (Ley 812 de 2003: Art. 8.) Allí se plantea como cuarto programa del PND la Renovación de la administración pública141 con tres componentes: a) Fortalecimiento de la participación ciudadana; b) Adopción de una nueva cultura de gestión de lo público, y c) Avance en la descentralización y su articulación con el Ordenamiento Territorial.

En este último componente se ubica lo referente a la propuesta de ordenamiento territorial visto desde la renovación de la administración pública: “La profundización de la descentralización y el desarrollo territorial se adelantará principalmente en el marco de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial-LOOT que el Gobierno Nacional se encargará de promover en el Congreso de la República”.

Adicionalmente, se propone promover la creación de regiones, redes de ciudades intermedias y menores, plan prospectivo de desarrollo territorial, sistema integral de evaluación permanente y del ordenamiento territorial a través de sistemas integrales de información e indicadores que sirvan de soporte a la planificación y a toma de decisiones. También, política de Integración y Desarrollo Fronterizo, creación de visiones conjuntas del territorio a largo plazo, programa relacionado con el OT y la evaluación ambiental estratégico que parte de los POT y programa ciudad-región (Bucaramanga, Medellín-Valle de Aburrá y Bogotá-Cundinamarca)

4.3.2. El Ordenamiento Territorial como redefinición de la s relaciones entre el espacio socialmente construido y la geografía polít ica del Estado

Los movimientos regionales consideran el Ordenamiento Territorial como una "situación construida, un logro de las relaciones entre los hombres que crean un espacio económico y cultural; y por ello su ordenamiento propiamente dicho parte de las condiciones naturales de vida de los hombres en su ámbito regional"142 En este sentido, el centro gravitacional de los movimientos regionales es la "autonomía" entendida como "un atributo de los pobladores que viven en los territorios que conforman la nación para darse su propio gobierno, administración y forma de Estado; esto es, como capacidad para poder normar su forma de vida sin depender de poderes extraños a las comunidades regionales"143

Una perspectiva teórica que promueve la administración pública en la anterior dirección es el neoinstitucionalismo y el capital social, fundamentado en el compromiso cívico, que es la base de la corriente teórica del republicanismo, y consiste en un alto grado de identificación de los ciudadanos con los intereses de la comunidad en la que viven. Patriotismo, solidaridad, virtudes

141 LE MOUEL Jacques. Op cit. Pág. 75-76 Lo eficaz es verdadero y justo?

142 Borja Miguel. Op. Cit, pág. 22.

143 Ibidem, pág. 22


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ciudadanas son aquí los conceptos centrales. La teoría de los territorios ganadores y perdedores complementan el neoinstitucionalismo y el capital social.

La propuesta como la organización y la administración del territorio reordenado en término de bioespacios y tecnoregiones plantea desafíos a la administración pública colombiana en cuanto se parte de una territorialidad construida socialmente y con viabilidad, sostenibilidad y legitimidad de las instituciones del Estado.

4.4. Organización y/o división política-administrat iva en los PLOOTDR 1991-2003

En el contexto de lo público y lo privado se pueden leer resultados de la Tabla 21, la cual contiene las diversas formas de organización política-administrativa de los PLOOTDR 1991-2003.

La Tabla 21 identifica veintisiete (27) formas de organización política-administrativa en los doce proyectos de ordenamiento territorial durante el período tomado como referencia. Los de iniciativa gubernamental presentan fórmulas organizacionales en el espíritu de profundización de la descentralización y el reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales y para el desarrollo de entidades administrativa y planeación del nivel regional definidas en el artículo 306 (RAP) de la Carta Política.

Las iniciativas parlamentarias en cuanto a los modos de organización de las figuras para el funcionamiento de las ETs y las entidades administrativas fueron extremas: quienes en defensa de la unidad nacional expresaron una estructura territorial privilegiando el centro o quienes proponen nuevas entidades territoriales y la liquidación del nivel subnacional actual.

La expresión gráfica de la anterior tabla se presenta a continuación. El POOTDR 9 y 11 son los que recogen el mayor y el menor número de formas de organización política-administrativa en todos los niveles territoriales.

Gráfica 27 Número de formas de organización en los proyectos de Ley de Ordenamiento Territorial en Col ombia 1992-2003


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En la perspectiva de frecuencia de las formas de organización en los PLOOT, el siguiente gráfico muestra que los municipios y las provincias son las entidades territoriales de mayor y menor presencia en las propuestas.

PLOOT 1; 7

PLOOT 2; 11

PLOOT 3; 9

PLOOT 4; 10

PLOOT 5; 10


PLOOT 8; 8

PLOOT 9; 16

PLOOT 10; 16

PLOOT 11; 4

PLOOT 12; 6


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Tabla 21. Identificación de las formas de ordenamie nto territorial y división político-administrativa contenidas en los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003

ORGANIZACIÓN EN LOS PROYECTOS DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

EN COLOMBIA (1992 – 2003)


PLOOT 1 PLOOT

2 PLOOT

3 PLOOT

4 PLOOT

5 PLOOT

6 PLOOT

7 PLOOT

8 PLOOT

9 PLOOT

10 PLOOT

11 PLOOT

12

1 Sistema Institucional para el Ordenamiento Territorial, SIOT

Art.5 Art.9

2 Comisión de Ordenamiento Territorial, COT Art.130-133

Art.104-107

Art.104-107

Art.8 Art.100-103

Art.6-11

Art.10; Art.11-14

Art.3-6

3 Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial


4 Redes de Apoyo al Ordenamiento Territorial Art.13 Art.10; Art.16

5 Entidades Territoriales Art.1 Art.1 Art.8 Art.8 Art.9 Art.37 Art.17; Art.20-70

Art.15

6 Figuras de Integración Territorial Art.38 Art.18; Art.71-88

7 Divisiones Administrativas y de Planeación Art.2 Art.2 Art.9 Art.9 Art.19

8 Departamentos Art.4-8 Art.20-21

Art.51-61

Art.55-57

Art.55-57

Art.480-633

Art.50-52

Art.72-78

Art.20-22

9 Municipios Art.9-17 Art.22-26

Art.81-82

Art.58-59

Art.58-59

Art.24-295

Art.53-54

Art.40-45

Art.20-26

Art.18 Art.20, 21,23

10 Distritos Art.20 Art.60 Art.60 Art.329-479

Art.46-49

Art.27-29

11 Territorios Indígenas Art.19 Art.60 Art.107-123

Art.80-103

Art.80-103

Art.695-711

Art.76-99

Art.50-62

Art.30-49

Art.7-13

12 Provincias Art.62-80

Art.36-54

Art.36-54

Art.712-725

Art.32-49

Art.63-68

Art.50-59

Art.19


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13 Regiones Territoriales Art.18 Art.27-47

Art.37-50

Art.19-34; Art.61-79

Art.19-34; Art.61-79

Art.726-760

Art.56-75

Art.79-84

Art.60-70

Art.16-17

14 Regiones Administrativas y de Planificación Art.48-59

Art.9 Art.20-30

Art.71-83

15 Zonas de Integración Fronteriza Art.86-87

16 Áreas Metropolitanas Art.61-63

Art.89-95

Art.35 Art.35 Art.302-328

Art.31 Art.85 Art.84-85

Art.24

17 Asociaciones de Entidades Territoriales Art.96-100

Art.93-94

Art.86 Art.14-19

18 Territorios Colectivos de Comunidades Negras

Art.4 Art.87-88

19 Gobernador Regional Art.5

20 Asamblea Regional

21 Delegación de Competencias Nacionales

22 Consejo para la Descentralización Art.10

23 Comisiones de Conciliación Art.12

24 Consejos Sectoriales de Coordinación Art.13

25 Entidades Descentralizadas por Servicios de las Entidades Territoriales

Art.634-694

26 Áreas de Desarrollo Territorial Art.95-103

27 Instituto de Autonomías Territoriales Art.130; Art.134-135






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Gráfica 28. Distribución de las formas de ordenamie nto político-administrativa en orden cronológico in cluidas en los Proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territori al (PLOOTDR) 1992-2003

En el gráfico 29 -que representa la Tabla 21 en orden cronológico de los PLOOT- del total de los proyectos de O.T. se puede establecer una clasificación de los modos de organización política-administrativa de origen gubernamental, parlamentario y del Colegio de Altos Estudios de Quirama.

Gráfica 29 Representación de la Tabla 21 en orden c ronológico de los PLOOT-


9

11

10

8

10

9

0

2

4

6

8

10

12

Núm

ero

de P

LOO

T

Departamentos Municipios TerritoriosIndígenas

Provincias RegionesTerritoriales

ÁreasMetropolitanas

Formas de Organización

FORMAS DE ORGANIZACIÓN MÁS FRECUENTES EN LOS PROYECT OS DE LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA (1.992-2.003)


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Durante todo el período de la referencia 1991-2003, el PLOOTDR 041 de 2003 y el 041/2003 acumulado presentan el mayor número formas de organizaciones y divisiones político-administrativas para el nivel territorial.

El nivel intermedio entre los municipios y la Nación fue el referente para las propuestas mayores o menores de divisiones político-administrativa entre los gobiernos de turno, parlamentarios y colegio de Quirama.

Buena parte de la controversia de la división política administrativa se ha centrado en el la inconveniencia de crear nuevas figuras y entidades territoriales fuera de las existentes, particularmente, de nivel intermedio (provincias y regiones).

En la Tabla 22. se puede comparar el caso colombiano con el de países europeos.

Tabla 22. Sistema múltiple de niveles de organiz ación política administrativa en países europeos y en Colombia

ITALIA �� Estado Nacional �� 20 regiones (especial y comunas) �� 8.100 municipios.

ALEMANIA �� Estado Nacional �� 16 estados federados (Länder). �� 16.000 municipios.

PORTUGAL

�� Estado Nacional �� 2 regiones autónomas insulares, �� 5 regiones continentales de planificación/regiones administrativas �� 11 provincias. �� 22 distritos. �� 305 municipios. �� 4.207 aldeas. �� Feligresías

ESPAÑA

�� Estado Nacional �� 17 comunidades autónomas. �� 50 provincias/islas �� Agrupación de municipios (8.108 municipios) �� Entidades locales.

FRANCIA

�� Estado Nacional �� 22 regiones �� Comunas �� 36.551 municipios.

COLOMBIA �� Estado Nacional �� 32 departamentos. �� 1098 municipios.

Fuente: Oswaldo Espinosa y Oscar Sánchez. Territori o y futuro: nuevos modelos de organización y gestió n territorial. En Dimensiones territorial de la guerra y la paz. Red de Espacio y Territorio de la UN. 2004. Página 309.

Como se puede observar en la anterior tabla, en los cinco países de la Unión Europea existen entre cuatro y seis niveles de gobiernos subnacionales en tanto que en Colombia sólo se reconocen tres, incluido el nacional.

Otra graficación por número descendente de formas de organización en los PLOOTDR se presenta a continuación. En promedio, el número mínimo de la mayoría de los proyectos es de cinco; y el máximo, dieciséis.


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Gráfica 30. Distribución de las formas de organizac ión en orden incluidas en los Proyectos de Ley Orgá nica de Ordenamiento Territorial (PLOOTDR) 1992-2003

Fuente: PLOOT en orden de mayor a menor 1992-2003

La sostenibilidad institucional y la viabilidad financiera de las propuestas organizacionales y divisiones político-administrativas se constituyen en las variables más problemáticas de los PLOOTDR.

De todas formas, se ha avanzado en diferenciar la institucionalidad, formas organizacionales, división político-administrativa, gestión y administración en los PLOOTDR.

En principio, la noción de lo institucional de las propuestas se ha tomado de Douglas C. North que lo define como reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana.155

En beneficio de los PLOOTDR, en especial, de un proceso de regionalización y de la adopción del nuevo paradigma de la República Regional Unitaria, el Nóbel de economía 1993, argumenta que la estabilidad de las instituciones de ningún modo contradice el hecho de que estén en cambio permanente. Expresamente, señala que partiendo de acuerdos, códigos de conducta y normas de comportamiento, pasando por leyes estatutarias, derecho escrito y un contrato entre individuos, las instituciones se encuentran evolucionando y, por consiguiente, están alterando continuamente las elecciones a nuestro alcance.156

155 Instituciones, cambio institucional y desempeño económico.Mexico: FCE 1993. Pagina 13

156 Douglas C. North. Instituciones, cambio institucional y desempeño económico. Mexico: FCE 1993. Página 17


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En los últimos cinco años por iniciativa parlamentaria se presentaron los proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial 120 de 2005, 024 de 2007, 122 de 2007, 194 de 2008, 099 de 2009 y 149 de 2009.

Los proyectos 122 de 2007, 194 de 2008 y 099 de 2009 en cuanto organización asumen para la transformación de los resguardos en Entidades Territoriales Indígenas la Gradualidad y Flexibilidad: este principio se ha establecido partiendo de reconocer que los diversos pueblos y comunidades indígenas del país tienen realidades y procesos de organización interna claramente diferenciados, de donde se deriva la necesidad de consagrar la gradualidad de los procesos, que conduzcan finalmente a la constitución de sus Entidades Territoriales Indígenas, garantizando de esa manera que alcancen ese objetivo cuando con sus propuestas demuestren tener la capacidad administrativa y de gestión para asumir paulatinamente las distintas funciones que la Constitución y la presente ley consagran.

El capítulo IV de las propuestas, contiene normas que se consideran convenientes para consolidar asociaciones regionales de las Entidades Territoriales Indígenas con los Municipios aledaños, así como también asociaciones de Entidades Territoriales Indígenas a nivel nacional, para impulsar el intercambio de experiencias que pueden generar formas de coordinación y concurrencia para optimizar su administración.

El penúltimo PLOOT (23 en la tabla 1) 149 de 2009 presenta en organización e institucionalidad el siguiente esquema:

ORGANIZACIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA Capítulo 1

Nivel Seccional Artículo 18. El departamento. Artículo 19. La región. Artículo 20. La provincia.

Capítulo 2 Nivel Local

Artículo 21. El municipio. Artículo 22. Los distritos. Artículo 23. El Distrito Capital. Artículo 24. Los distritos especiales. Artículo 25. Las localidades. Artículo 26. La entidad territorial indígena.

TÍTULO V DIVISIONES ADMINISTRATIVAS CON BASE TERRITORIAL

Artículo 27. Las regiones administrativas y de planificación. Artículo 28. Las áreas metropolitanas. Artículo 29. Las corporaciones autónomas regionales. Artículo 30. Las zonas fronterizas. Artículo 31. Las asociaciones entre entidades territoriales.


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Artículo 32. Las comunas y corregimientos.

TÍTULO VI ÉTNIAS Y TERRITORIO

Artículo 33. Los indígenas. Artículo 34. Los afrocolombianos. Artículo 35. Los raizales. Artículo 36. Los gitanos. Artículo 37. Los palenqueros.

TÍTULO VII ASPECTOS INSTITUCIONALES

Artículo 38. Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial. Artículo 39. Reformas al régimen departamental y municipal. Artículo 40. Vigencia.

Las entidades administrativas con soporte territorial son personas jurídicas, de derecho público, que no son entidades territoriales (es decir, no son una división político administrativa), sino que son entes meramente administrativos. Sin embargo, a diferencia de las tradicionales entidades descentralizadas por servicios, tienen una base o soporte territorial. Ellas son:

� Las regiones administrativas y de planificación RAP

� Las áreas metropolitanas

� Las corporaciones autónomas regionales

� Las zonas fronterizas

� Las asociaciones de municipios, de departamentos y mixtas

� Las localidades, comunas y corregimientos (veredas).

4.6. La gestión territorial en los PLOOTDR 1991- 20 10

Las diversas formas de institucionalidad propuestas en los PLOOTDR 1991-2003 se inscriben en un continum de la vieja y nueva gestión pública. A nuestro juicio hay paradojas y contradicciones conceptuales y teóricas de estos dos enfoques a partir del tipo ideal weberiano; es necesario analizar el alcance de las figuras organizacionales que se identifican y seleccionan en los proyectos de ordenamiento territorial.

Introduzcamos en el análisis de las paradojas y contradicciones el planteamiento de Andrew Nikson (Transferencia de políticas y reforma en la gestión del sector público en América latina/ El caso del NPM): en los países que han sido pioneros del NPM, los cuales partieron de la existencia de un sistema clásico de administración pública definido dentro del modelo weberiano desde hace muchos años.

La gran flexibilidad y autonomía de gestión implícitas en el NPM fueron introducidas dentro un marco de códigos éticos de conducta y redes de lealdad mutua muy arraigados basados en un sentido de profesionalismo compartido que ya existía entre los servidores de niveles medio y superior.


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En marcado contraste, el NPM se está introduciendo en Latinoamérica en un contexto donde un sistema "clásico" de administración pública nunca ha existido y donde los gobiernos todavía están luchando con la tarea de construirlo. (Pág. 13)

Una primera consideración a propósito del anterior planteamiento es el enfoque de las organizaciones tradicionales en término estructural-funcionalista a partir de un tipo ideal con fundamentos gnoseológicos, epistemológicos, conceptuales y metodológicos bien diferenciables.

El anterior planteamiento se evidencia al proponer el estudio de las organizaciones a partir de su estructura, el análisis administrativo y el imperativo categórico del liderazgo de la gerencia en términos de sistema. Sin embargo, el fundamento de este enfoque sistémico esta en el paradigma administrativo burocrático construido por el sociólogo alemán Max Weber con su teoría racional de la acción social. Se afirma que el autor teutón reduce la racionalidad a la eficiencia. Nada más reduccionista. El teórico reconoce otras formas de irracionalidades en la acción social. La teoría de la dominación burocrática se privilegia desconociendo otros tipos ideales como el tradicional y el carismático. El ejercicio del poder se presenta de manera autoritaria y autocrática siendo que Weber desarrolla todo el tema de la legitimación antes que el de la legalidad o normatividad. Las mayores imprecisiones con relación al tipo ideal de dominación burocrático legal están expresadas en señalar el carácter disfuncional cuando se pervierte en la práctica el sentido teleológico de la acción racional con arreglo a fines. Lo más paradójico es hacer las críticas de la racionalidad con la disfuncionalidad de carácter estructuralista y no con la irracionalidad como lo plantea Weber. Esto es eclecticismo teórico.

En este punto es pertinente una referencia de J. Méndez "Latinoamérica está atrapada en la mitad de un cambio entre el viejo paradigma o administración pública "clásica" y el New Public Management, sin siquiera haber implementado completamente la vieja administración pública"157; y complementada por Andrew Nickson en los siguientes términos: Sólo aquellos países que han construido un servicio civil profesional, la piedra angular de la Vieja Administración pública (VAP), están en posición de avanzar hacia el New Public Management. La VAP proporciona los fundamentos bajo los cuales el NPM puede construirse”. Donde estos fundamentos no existen, como en Latinoamérica, hay un peligro real de que la edificación del NPM se derrumbe”158

Lo anterior es la expresión de la análoga paradoja y contradicción de los Estados Nacionales imperfectos e inacabados con relación a la forma de globalización de los últimos diez años

Es importante una documentación de mayor alcance teórico para una mejor comprensión de NPM y superar los prejuicios derivados de el uso de manuales organizacionales para abordar formas institucionales ancladas en la autonomía de las entidades territoriales; esta

157 Modernización administrativa y política de transición en el desarrollo de los pueblos: el caso de México. Documento presentado en la Mesa Redonda del Internacional Institute of Administrative Sciences. Québec, 14-17 de Julio de 1997.

158 Transferencias de políticas y reforma en la gestión del sector público en América Latina: el caso del New Public Management. En Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 24 (Octubre de 2002), Caracas. Página 13


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documentación la encontramos en autores de la disciplina como Koldo Echevarria, Xavier Mendoza (La especificidad de la gestión publica: el concepto del management publico) , Les Metcalfe (La gestión pública: de la imitación a laación) y Francisco innov Longo Mendoza - Koldo Echebarría (La nueva gestión publica en la reforma del núcleo estratégico del gobierno: experiencias Latinoamérica)

El punto de partida acerca del NPM es la formulación de la pregunta: ¿Qué es la Nueva Gestión Pública NGP? Polisémicamente, en principio, la NGP se puede entender de tres maneras: Como un movimiento/tendencia, una perspectiva o un modelo.

4.6.1. La NGP como tendencia de reformas administrativas

A juicio de los autores Longo y Echevarria (La nueva gestión publica en la reforma del núcleo estratégico del gobierno: experiencia Latinoamérica) esta concepción se caracteriza por mejoras operativas en las instituciones administrativas del poder ejecutivo. Su objeto es el entramado de reglas e incentivos mediante los que el Estado elabora y ejecuta las políticas públicas, incluyendo sus estructuras organizativas, servicio civil, sistemas presupuestarios, relaciones interadmínistrativas, formas de relación entre ciudadanos y administración en la prestación de los servicios, etc. Serían, en palabras del propio Barzelay (2000: xii), nuevas "políticas de gestión pública", cambios en las "reglas institucionales del conjunto de la Administración a través de las que las organizaciones de servicios públicos son guiadas, controladas y motivadas".

Lo anterior significa que la nueva gestión pública (NGP), en primer lugar, no tiene por objeto las transformaciones en las instituciones políticas dentro o fuera del poder ejecutivo. Esto es; no incluiría cambios en las instituciones que afectan el origen, distribución y formas de legitimación del poder político, la naturaleza del régimen político, las relaciones entre los poderes del Estado, la estructuración territorial del poder (reordenamiento territorial) y los cambios en los sistemas de representación. En segundo lugar, tampoco abarcaría cambios en el papel del Estado a través de una modificación extensiva o restrictiva de sus responsabilidades ante la sociedad; este sería el campo de reformas sustanciales, que no institucionales, de las políticas públicas, empezando por la política económica y siguiendo por las políticas sectoriales.

Para el caso colombiano este enfoque no tiene el alcance de modificar estructuralmente el sistema de poder político en términos de la distribución de competencias y recursos entre la Nación y las entidades territoriales, sino adelantar una estrategia “reformista” de las instituciones administrativas del poder ejecutivo nacional.

Con relación a los PLOOTDR 1991-2003, las iniciativas gubernamentales (el número 1, 2, 4-5, 9 y 12 y los de origen parlamentario 6 y 8) se inscriben en esta concepción de reformismo institucional.

De acuerdo con esta interpretación, al margen de los cambios en la política económica, el énfasis de los reformadores de este movimiento, ha sido incrementar la eficiencia del sector público mediante nuevas disposiciones institucionales que orienten el comportamiento de sus actores internos y externos a una mayor racionalidad económica (Schwartz, 1994:49).

El actual Programa de Renovación de la Administración Pública también se asimila a esta tendencia cuando se define como un “proceso que tiene por objeto lograr una nueva cultura de lo público, la modernización de la Administración Pública y el establecimiento de un Estado


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gerencial que se caracterice por su responsabilidad fiscal. El cumplimiento de estos logros llevará a una mejor calidad y eficiencia en la prestación de los servicios públicos, en la promoción de la equidad y la eliminación de la corrupción”159.

Lo paradójico y contradictorio de la reforma expresado en programas de ajuste fiscal, -algunas valoradas como incompletas-, es que de una parte se han orientado a una fuerte presión para alcanzar estabilidad macroeconómica, que ha provocado reformas fiscales y monetarias (acuerdos FMI-Colombia y saneamientos fiscales/convenios de desempeños para las entidades territoriales en el marco de las leyes 617/00 y 550/99) que han producido como efecto la reducción del aparato estatal y el abandono de importantes responsabilidades/competencias públicas; y de otra, se ha generado un movimiento de democratización de la institucionalidad política que se manifiesta en el fortalecimiento de los mecanismos representativos, la división de poderes y la descentralización del poder público (Núcleo básico original de la Constitución Nacional).

4.6.2. La nueva gestión pública como aproximación/imitació n gerencial a la Administración Pública

Con este enfoque se ha pretendido buscar una mayor eficacia y eficiencia del aparato administrativo estatal trasladando al sector público la lógica que ha prevalecido en la gran empresa, muchas veces prescindiendo de su coherencia y adaptación a las especificidades públicas. Esto supone la necesidad de contemplar la gestión pública de un modo que trasciende al de un repertorio de conceptos, técnicas e instrumentos de gestión.

La orientación de esta institucionalidad es la creación de un nuevo marco de responsabilidad basado en la exigencia de resultados, frente a la mera conformidad- formal del procedimiento en la que se agota el modelo burocrático.

En la práctica este enfoque toma sin beneficio de inventario tres fundamentos de la organización empresarial: el poder directivo, el reconocimiento de subsistemas de gestión (accountability) y el control por el mercado.

Para el caso colombiano, bajo el supuesto del agotamiento del tipo weberiano de racionalidad formal y dominación burocrático, se ha imitado este enfoque desconociendo el contexto y la diversidad nacional y territorial.

De los PLOOTDR 1991-2003, el 016/2003 (número 12 en la Tabla 1) y el proyecto de acto legislativo 03 de 2003 se asimilan a ésta perspectiva por cuento pretende trasladar mecánicamente la gerencia del sector privado a la administración pública.

El artículo 1° del proyecto 016/03 declara “El orde namiento territorial promoverá el aumento de la capacidad de gestión y de administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentando el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del Gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos”.

159 El documento CONPES No. 3248, en desarrollo de la directiva presidencial No 10 de 2002, recoge y despliega las estrategias del Programa, así como su alcance y los mecanismos de evaluación.


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A su vez, el proyecto de acto legislativo 03 de 2003 en lo que a orden territorial se refiere se propone “reducir las estructuras en el país, bajar los gastos de funcionamiento y burocráticos de la nación”.

4.6.3. La NGP como modelo y técnicas de gestión

Echebarría define el modelo como "un compendio de valores, políticas e instrumentos que generan una propuesta de intervención que sirve para diagnosticar la realidad y expresar posibles soluciones"160 En este sentido reconoce tres modelos gerenciales.

4.6.3.1. El modelo eficientista.

El concepto de eficiencia presenta diversas ramificaciones que hacen evidente el carácter reduccionista de su interpretación en las primeras iniciativas de modernización administrativa. Metcalfe y Richards (1987b) distinguen entre la eficiencia técnica (que mide recursos y resultados en términos físicos) y económica (que efectúa una valoración económica). Esta, a su vez, puede separarse en eficiencia distributiva (que busca la óptima distribución de los recursos entre actividades alternativas) y la eficiencia dirigida a optimizar la productividad de los recursos empleados en una actividad concreta.

Así definida, la eficiencia resulta un valor peligroso cuando no existe una medida previa de eficacia. La definición tradicional de la eficacia es el grado en el que se alcanzan los objetivos previstos. Sin embargo, es frecuente que en la administración pública los objetivos no estén definidos, sean múltiples y parcialmente contradictorios o estén sujetos a cambios constantes en el tiempo.

De la Tabla 1, los PLOOTDR 1991-2003 que corresponden a este modelo gerencial son el número 8, 11 (proyecto de acto legislativo 03 de 2003) y el 12. En la eficiencia se agota toda la gestión de la organización territorial, y especialmente, la técnica y económica.

En estas condiciones, el pensamiento organizativo ha recurrido a reformular el concepto de eficacia como la búsqueda de condiciones de habilidad y flexibilidad, en las que una noción estricta de eficiencia, basada en la homogeneidad, estandarización y la eliminación de solapamientos choca con demandas de diversidad y duplicidad.161

De ahí, que Metcalfe y Richards (1987b:32) hagan la distinción entre el concepto de eficiencia operativa, que se repite invariablemente en los programas de modernización, y que es coherente en presencia de objetivos precisos y duraderos, y el concepto de eficiencia adaptativa en las circunstancias inversas.

4.6.3.2. El modelo contractualista

Este modelo tiene detrás el paradigma de la organización divisional de la gran empresa y las teorías económicas de la organización basadas en la relación principal-agente; o como se

160 La NGP en la reforma del núcleo estratégico del gobierno. Pág. 105. La referencias a las páginas en el cuerpo del texto corresponden a este documento

161 Echabarría y Mendoza. Concepto de Management Público. Pág. 39


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identifica en Colombia, agente-principal utilizado para abordar el proceso de descentralización. Su lógica es la separación de los roles planificador y productor, sustituyendo la coordinación jerárquica por una coordinación contractual con competencia entre proveedores que dispondrían de autonomía de gestión. Esto, en principio, favorece la adaptación a los entornos específicos de los diferentes centros de actividad pública que para Colombia, se localizan en sus entidades territoriales.

De los PLOOTDR 1991-2003 relacionados en la Tabla 1 el 2, 4 y el 12 son los que se de identifican más con este modelo agente-principal

Se está ante una visión implícita de numerosas políticas de reforma, especialmente en los sectores sociales que para Colombia se ha iniciado en salud y educación. Sus ventajas se asocian a los estímulos que crean para que el agente se adapte a las prioridades del principal y a las necesidades de los destinatarios. Sus riesgos tienen que ver con las tentaciones expansivas de los agentes y la desatención de interdependencias entre diferentes servicios públicos.

4.6.3.3. El modelo servicial

Los fundamentos de este modelo se basan en el conjunto de reflexiones que se agrupan a principios de los ochenta en el movimiento de la cultura organizativa y la gestión de las empresas de servicios como categoría diferenciada de organización productiva. El énfasis de este movimiento está, al revés que en el de los anteriores, en la gestión de los intangibles organizativos (la cultura, el conocimiento) y la reivindicación de la gestión relacional no jerárquica (redes, alianzas y relaciones con proveedores y clientes), como clave de eficacia y eficiencia.

Las ventajas del modelo son obvias en la adaptabilidad y flexibilidad que ofrecen sus propuestas para el manejo de los servicios públicos. Su punto débil radica en las lesiones a la equidad y a la seguridad jurídica que pueden derivarse de la mayor discrecionalidad de los operadores que conlleva la aplicación de sus principios.

El ejemplo más cercano en la realidad nacional es el de agua potable y saneamiento básico; véanse, al respecto, los PLOOTDR 1991-2003 el 1, 3, 5, 7, el 052 de 2001, 172 de 2001, pero especialmente, el originalmente formulado por la Comisión Intersectorial en 1999 que sirvió de base para la redacción inicial del 041 de 2001.

4.7. Los modelos de la NGP y el núcleo estratégico del gobierno

En el espectro de la nueva gestión pública, los autores Longo y Echebarría definen el núcleo estratégico en correspondencia con el ámbito propio de las funciones superiores de administración y gobierno, basadas en la definición de prioridades, la elaboración de políticas, la asignación de recursos, la regulación y el control de ejecución.


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4.8. El núcleo estratégico del gobierno y el modelo eficientista 162: el poder de las tecnoestructuras.

Este modelo consecuente con su ideal burocrático concibe el núcleo estratégico como una tecnoestructura centralizadora y uniformista. Su papel consiste en producir estándares normativos que se imponen jerárquicamente a los departamentos línea, sin demasiado margen de adaptabilidad Se trata de un rol asumido y practicado extensamente por los ministerios de economía y hacienda, como guardianes de la ortodoxia macroeconómica. El núcleo estratégico es el defensor de las políticas que ocupan la cúspide jerárquica de la actuación gubernamental y se imponen a los restantes sectores.

Un buen ejemplo en Colombia son los convenios de desempeños impuestos a Departamentos, Distritos y municipios por la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Mas específicamente, la total subordinación de los conceptos del Departamento Administrativo de la Función Pública para definir la viabilidad y factibilidad fiscal-financiera de la estructuras organizativas y plantas de personal de las entidades territoriales sometidas a reestructuración de pasivos con base en la ley 550/99 por el ministerio de la referencia.

Específicamente, los PLOOTDR 1991-2003 relacionados en la Tabla 1 identificados con los número 6, 8, 11, 12, el 057/2002 y el proyecto de acto legislativo 03/2003 asumen la vertiente del modelo eficientista.

4.8.1. El núcleo estratégico del gobierno y el modelo cont ractualista: la separación de funciones.

La interpretación contractualista supone la separación entre funciones de planificación, regulación y financiación propiamente productivas.

Los problemas se centran, en primer lugar, en la propia separación de las funciones en organizaciones diferentes. El segundo problema tiene que ver con el manejo de las relaciones principal-agente una vez producida la separación. En tercer lugar, la prestación de servicios públicos, en un universo descentralizado y externalizado de unidades ejecutivas, plantea no pocos problemas para las capacidades de coordinación global si no se establecen determinadas cautelas organizativas.

Para el caso Colombiano, es ilustrativo el proceso de descentralización iniciado en el sector salud con la ley 10 de 1990 y educación con la ley 29 de 1989, luego reformulado con la ley 60

162 Las versiones convencionales de la eficacia y la eficiencia, ligadas a un modelo de pensamiento individualista y racional, dejan de ser apropiadas y deben reinterpretarse con arreglo a valores colectivos de participación representatividad e igualdad considerando las demandas de flexibilidad y diversidad que exige la adaptabilidad de un sistema de estas características. Frente a las instituciones de responsabilidad basadas en la subordinación jerárquica, la naturaleza autónoma e interdependiente de las organizaciones involucradas en el macroproceso obliga al diseño colectivo y voluntario de los esquemas de responsabilidad. En Echabarría y Mendoza. Op. Cit. Pág. 42

También ver Eficacia: de la optimización individual al aprendizaje pluralista en De la Imitación a la Innovación de Les Metcalfe. Pág. 61-64


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de 1993 y recientemente con la aplicación del Acto Legislativo 01/01 y la ley 715 de 2001 (De competencias y recursos).

Particularmente, los PLOOTDR 2, 4, 9, y 12 de la Tabla 1 definen una gestión de carácter contractualista con separación de funciones.

4.8.2. El núcleo estratégico del gobierno y el modelo serv icial: el valor de las redes 163.

La perspectiva servicial de la gestión pública, sin ser evidente que ofrezca un modelo sobre el diseño del núcleo estratégico del Estado, sí contradice algunas de las hipótesis a los modelos anteriores. La elevada consideración que hace de la discrecionalidad en el punto de encuentro con la realidad y de la adaptación al terreno de los operadores, cuestiona algunas de las bases en las que se basan los anteriores modelos. Es evidente su rechazo del poder uniformizado de la tecnoestructura, que supone un esfuerzo sistemático por reducir y anular la discrecionalidad, centralizando el poder de decisión. Pero también sospecha de la capacidad de separación de funciones que defiende la opción contractualísta, en el sentido de que muchas veces la ejecución de una política es una elaboración más detallada de la misma, sin que basten los estándares de resultado para alcanzar la predeterminación de lo que se desea.

El diseño en red, la coordinación de abajo hacia arriba, la apuesta por culturas con valores y principios comunes, el dominio directo por la organización de los conocimientos y competencias clave que marcan la diferencia en la intervención, serían algunas de las propuestas del modelo servicial que podría experimentar la prestación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia, particularmente acueductos, alcantarillado y aseo que están en la órbita de la competencia local.

Los PLOOTDR del período 1991-2003 correspondiente a los número 1,3, 5, 7 de la Tabla 1, pero especialmente, el elaborado por Comité Intersectorial convocado para la primera versión del proyecto 041 de 2001 se orientan por este modelo de gestión que sería es que más se ajusta al paradigma de ordenamiento territorial y el desarrollo regional contenido en la Constitución Política.

4.9. La organización territorial y regional en la p erspectiva 2004-2019.

Frente a lo analizado de la “vieja” y nueva gestión pública (NPM) ¿qué propone el gobierno nacional en lo institucional y organizacional, además de lo contenido en el plan nacional de desarrollo 2006-2010, el proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial 016 de 2003, el proyecto de acto legislativo 03/2003 y las metas del Milenio?

163 De la Imitación a la Innovación de Les Metcalfe. Los desafíos que se presentan a la gestión pública brotan de dos características mutuamente relacionadas del Estado en nuestros días: el ritmo y tipo de cambio que deben afrontar los poderes públicos y el hecho de que el Estado actúa a través de redes de organizaciones interdependientes más que mediante organizaciones autónomas que buscan sus propios objetivos. Pág. 49-51


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Hay una propuesta en la continuidad de actual gobierno denominada 2019 Visión Colombia II Centenario/Bicentenario. El cuarto objetivo de esa apuesta (Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos) contiene las señales del ordenamiento territorial y una concepción sobre la organización y el desarrollo institucional de los territorios:164

Establecer esquemas asociados entre departamentos y/o municipios, que permitan asumir una o varias competencias de acuerdo con la capacidad institucional y financiera de las entidades territoriales receptoras de la competencia, sin limitarse a la división político-administrativa actual.

� Estructurar sistemas de información territorial que sirvan de soporte para los procesos de planificación e interacción de la Nación con sus territorios y para ejecutar proyectos de manera asociada entre el sector público y el sector privado. Estos sistemas de información territorial circularán transversalmente (de manera intersectorial e interterritorial) generando una cultura de lo regional que permita el análisis, la definición y el monitoreo.

� Constituir Agendas Internas de Competitividad regional en estrategias permanentes para la creación de condiciones de desarrollo económico territorial sostenible.

� Disponer de un marco legal armonizado con otros países para la ejecución de programas de interés mutuo en temas económicos, ambientales, de manejo de residuos e infraestructura y poner en funcionamiento zonas de integración fronteriza para aumentar el intercambio comercial en las fronteras más dinámicas: Norte de Santander, Nariño, Amazonas y Arauca.

� Adelantar un proyecto piloto para la conformación de ETIS165 y estudiar la viabilidad de la conformación de tres (3), con base en normatividad aprobada para tal efecto, en los departamentos con población mayoritariamente indígena como Amazonas, Cauca y La Guajira.

En cuanto a la organización del Fondo de Compensación Regional –FCR se propone que estará conformado por cuatro instancias que desempeñarán funciones administrativas, de planeación y de seguimiento:166

164 II Centenario. Propuesta para discusión. Presidencia de la República- Planeta, 2005. Página 344.

165 Ver PLOOT 099/2009 Gradualidad y Flexibilidad: La conformación de Entidades Territoriales Indígenas se hará a partir de reconocer la heterogeneidad de las comunidades indígenas, las regiones y ecosistemas del país; en consecuencia su conformación y constitución será gradual en el tiempo, de modo que puedan asumir las competencias y recursos que les permitan aumentar su capacidad administrativa y de gestión. Consulta Previa: La constitución gradual de cada una de las Entidades Territoriales Indígenas estará supeditada a la Consulta Previa en los términos del artículo 6 del Convenio 169 de la OIT de 1989 y será requisito previo para proceder a su creación.

166 Centro de Estudios Económicos Regionales –CEER-, Banco de la República, sucursal Cartagena, No 122. Enero de 2010. Página 39-41.


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1. Consejo Directivo, 2. Director, 3.Secretaría Técnica y 4. Unidad de evaluación y seguimiento

Para la Secretaría Técnica se sugieren tres asesores, con formación mínima de maestría en economía, con experiencia mínima profesional comprobada de tres años en temas relacionados con la formulación y evaluación de proyectos, planeación económica o medio ambiente. 40

La Secretaría Técnica tendrá a su cargo la formulación de objetivos y estrategias específicas a desarrollar con cada uno de los proyectos a financiarse a través del FCR. También evaluará los proyectos presentados y les dará o no un aval para ser presentados al Consejo Directivo, quienes tomarán la decisión. Es función de la Secretaría Técnica formular un documento marco para el desarrollo de la periferia, así como la elaboración de los lineamientos para los proyectos específicos de inversión a desarrollar como parte de ese plan. De igual manera, los proyectos o inversiones específicas que los miembros del Consejo Directivo sugieran como parte de las iniciativas a llevar a cabo para impulsar el desarrollo de la región tendrán que ser evaluados por la Secretaría Técnica. Esto último con el fin de garantizar que los recursos del FCR empleados en la financiación de dichos proyectos tengan el impacto requerido y que los recursos del FCR se asignen como parte de una estrategia de desarrollo socio-económico para la periferia. Se requiere que cada proyecto a ser financiado con los recursos del FCR siga los lineamientos del Banco de Programas y Proyectos de Inversión, BPIN, del Departamento Nacional de Planeación, DNP, especialmente que tenga un cronograma de actividades con los respectivos indicadores que permitan hacer el seguimiento y la evaluación de los resultados

La Unidad de Evaluación y Seguimiento tiene, como su nombre lo indica, la responsabilidad de hacer la evaluación de los resultados de los proyectos financiados a través del FCR y del avance de los municipios que reciben recursos complementarios a los del SGP. La Unidad de Evaluación y Seguimiento tendrá como principal función la de garantizar que los objetivos propuestos en los proyectos de inversión a financiarse con recursos del FCR se cumplan a cabalidad. Para ello, la Unidad de Evaluación y 41 Seguimiento utilizará como base los documentos elaborados por la Secretaría Técnica, en especial lo concerniente a los objetivos específicos y las metas planteadas por cada proyecto de inversión. Cada proyecto de inversión formulado en la Secretaría Técnica deberá tener un reporte de resultados esperados enmarcados dentro de un horizonte temporal y dichos resultados deben estar sustentados en indicadores específicos que puedan ser medibles.


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5. Base para una propuesta de ley orgánica de ordenamiento territorial - LOOT para la creación de la región, ETIS y provincias

“El de Normando Suárez es un ejercicio indispensable para entender la profundidad

el desastre que representa dicha frustración (No aprobación de la Ley de Ordenamiento Territorial*)

en términos de gobernabilidad, autonomía y progreso real de los pueblos,

así como en el uso de recursos económicos y en la definición de funciones estatales”

Orlando Fals Borda. La Región Caribe : ¿todavía se puede?. Noviembre 25 de 2005.

*Constitución Nacional art 288.

La propuesta contiene una fundamentación teórica a partir de los planteamientos del constituyente Orlando Fals Borda en términos del modelo del Estado definido en la carta política de 1991, la justificación del proyecto que se asimila a una exposición de motivos, el balance gubernamental del proceso de descentralización y el ordenamiento territorial, los supuestos y escenarios de la propuesta gubernamental de la LOOT 2010, las concordancias y diferencias de los diferentes proyectos de las Regiones Administrativas y de Planeación –RAP presentados, la estructura, conceptos, visión, dimensiones, atributos, principios, finalidad, competencias, recursos y organización político-administrativa e institucional de la propuesta de ordenamiento territorial definida a partir de la evaluación de los PLOOT contenida en los cuatro capítulos anteriores.

5.1. Regionalización del Estado o el Estado regiona l

Una mirada retrospectiva nos sitúa en el contexto apropiada para valorar, como el que más, el esfuerzo y compromiso de Orlando Fals Borda - OFB en sus múltiples facetas de sociólogo, académico, intelectual orgánico, constituyente, educador, político y secretario general de Comisión de Ordenamiento Territorial Constitucional en la tarea de avanzar en el proceso de reordenamiento territorial en la perspectiva de la regionalización del Estado o el Estado Regional.

En el marco de la incipiente Investigación Acción Participante - IAP trata de superar los estudios de caso con un trabajo de alcance regional167, avanza con una investigación de orden nacional168, y retorna a uno de carácter regional: Historia doble de la Costa169. En esa investigación aplica los resultados de otros trabajos previos como “Revoluciones inconclusas en América Latina. México” (1970)170, “Influencia del vecindario pobre colonial en las relaciones de producción de la Costa Atlántica”(1977)171; “Por la praxis: el problema de cómo investigar la

167 Capitalismo, hacienda y poblamiento en la Costa Atlántica en dos ediciones 1973 y 1975.

168 Historia de la cuestión agraria en Colombia publicado en 1975

169 FALS BORDA, Orlando. Historia Doble de la Costa. Bogotá: Carlos Valencia Editores. (4 Volúmenes) 1986. Tomo 1 Mompox y Loba 1980, Tomo 2 El presidente Nieto 1981

170 México, 1970. Tomo 1 Mompox y Loba 1980 en la página 141B


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realidad para transformarla”(1979)172, “La ciencia y el pueblo” (1980)173, “Ciencia propia y colonialismo intelectual” (1981)174 y “Subversión y cambio social” (1968).

Las hipótesis de que Colombia es un país de regiones y provincias y no de Departamentos como forma de organización de los territorios se verifica con los resultados y hallazgos evidenciados por Orlando Fals Borda - OFB a partir de un cierto eclecticismo teórico y metodológico en “Historia doble de la Costa”.

Entre 1988 y 1994 Fals plantea el problema de la Región-Estado o los Estados regionales en término de la lógica clásica de ser unívoco, equívoco o análogo, de la antinomia kantiana excluyente o de la contradicción de la lógica dialéctica hegeliana en términos de la Unidad Nacional y la diversidad territorial. La manera como se reconstruye esa relación de poder hace viable una u otra opción política, de régimen y de sistema de organización y funcionamiento de Colombia y sus territorios. La unidad nacional sólo se define si se reconocen la diversidad regional. El carácter unitario de la república se significa y tiene pleno sentido si se reconoce las partes diversas de sus territorios. La teoría de complejidad, el holismo y el constructivismo abren espacio para plantear la regionalización del Estado o los Estados regionales.

5.1.1. El estado regional. (República Regional Unitaria de Colombia)

En “Insurgencia de las provincias”, OFB propone un nuevo ordenamiento territorial para Colombia a partir de la construcción de un Estado Regional.

En ese momento y espacio plantea “Pero si admitimos en Colombia la evidente multiplicidad cotidiana y funcional de sus unidades locales, pueblos históricos o países, se abre la posibilidad de Estados-Nacionales, que sin perder de miras la posibilidad de su integración macro o supraregional, no se basen necesariamente en la idea del gran ente centralizado de hoy, el Leviatán unitario y violento que conocemos”175. Es lo que luego se declarará en la Constitución Nacional como el carácter pluriétnico, multicultural y biodiverso de Colombia. El hacer este reconocimiento regional integrable no debería, en principio, romper las concepciones ortodoxas o hegelianas.

Argumenta que “Cada región (grande o pequeña) podría, en este sentido, organizarse como Estado, es decir, como un Estado-Nación Región o, si se quiere, como Estado-Región. Sin embargo, no sería un ente político estricto, sino más que todo una unidad de manejo técnico-administrativo. Diferente de las provincias políticas que lo constituirían, el Estado-Región se dedicaría al manejo coordinado y global de los recursos naturales y a la actividad y defensa

171 En Francisco Leal y otros. El agro en el desarrollo histórico colombiano, Bogotá, 1977, 129-160. Tomo 1 en la página 41B.

172 Bogotá, 1979. Tomo 1 en las páginas 29B, 57B

173 III Congreso de Sociología. Bogotá, 1980. Tomo 2 El presidente Nieto 1981 en la página 48B

174 Bogota, 1981

175 Fals B. O. “La insurgencia de las provincias. Hacia un nuevo ordenamiento territorial para Colombia.” Bogotá: UN IEPRI – Siglo XXI editores, 1988. Página 47.


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ecológica y cultural de los habitantes: en tierras, aguas, bosques, minas, pesca, agricultura, ganadería, educación superior y tecnológica y otros aspectos generales.176

Perfila el Estado Regional en los siguientes términos: “Necesitamos considerar estas alternativas de nación, entre otras razones, porque las actuales estructuras del Estado Nacional en Colombia (1987-1988) están condicionadas por la necesidad reproductora de ese capitalismo desaforado…” Precisa sus características. Deben ser “entidades controladas por los ciudadanos, respetuosa de la voluntad popular, la vida, la cultura, el trabajo productivo y el medio ambiente, que se encuentran hoy amenazadas por regímenes autocráticos o represivos centralizados”177.

Esta propuesta falsbordiana exige otras concepciones de soberanía, poder político y derecho internacional visto como derecho de los pueblos; lleva a posibilidades derivadas de modos de producción no explotadores del hombre, y a formas democráticas participativas de organización expresadas como libre voluntad de las naciones regionales de base y del poder popular constituyente de cada una de ellas.

OFB propone para ése momento tres mecanismos para ejecutar la propuesta del Estado Regional.178

1. Investigación sobre espacio-historia apoyándose en la I.A.P.179 a partir del supuesto hegeliano que “lo más conocido es lo menos reconocido.”

2. Movilización y participación populares invirtiendo la pirámide. Desde las bases y adoptar una filosofía existencial de compromiso y testimonio con la causa del Estado Regional.180

3. Articulación de un nuevo pacto social y político entre los colombianos que dé prioridad a la región y a la provincia que supere la ecuación inversa de poder de la Constitución reformada de 1886181 que da paso a la Asamblea Nacional Constituyente y Constitución Nacional 1991.

Desde el punto de vista institucional, y siguiendo las concepciones del marco especial de referencia planteado por OFB182, se justificaría establecer en estas regiones una estructura político-administrativas muchos más cercanas a las comunidades de base que disminuya la alienación del individuo en el Estado. Esa estructura podría tomar la forma de Estados-

176 Ibidem. Pagina 48.

177 Ibidem. Pagima 49.

178 “La insurgencia de las provincias. Hacia un nuevo ordenamiento territorial para Colombia.” Bogotá: UN IEPRI – Siglo XXI editores, 1988. Página 50 – 55.






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Regiones definidos antes, cuyo conjunto integrado vendría a constituir la Nación colombiana. La articulación de estos Estados-Regiones permitiría la organización y funcionamiento de un nuevo tipo de república federal de Colombia de naturaleza participativa y popular.

5.1.2. La regionalización del Estado.

Para Orlando Fals Borda lo regional se constituye en fundamento del modelo de ordenamiento territorial y su desarrollo está en la base de la propuesta de regionalización del Estado o el Estado regional. Las dos fórmulas anteriores se plantearon a partir de las regiones como unidades de reordenamiento de la territorialidad.

Las dos posiciones de los y las constituyentes terminaron pactando una formula híbrida con posibilidades de constituir, en el tiempo, potencialidades entidades territoriales: Una República unitaria fundamentada en un nivel intermedio como los departamentos, o una República que se reconstruye históricamente desde la diversidad territorial de las regiones, provincias, entidades territoriales indígenas, comunidades afrocolombianas, raizales del archipiélago y las comunidades room.

Fals, como presidente de la Comisión de Organización Territorial de la Asamblea Nacional Constituyente, planteó con mucha fuerza el tema de lo subnacional que se concretó en forma transicional en los artículos 306 y 307 de la Constitución Política promulgada en 1991.

Transcurridos 18 años de promulgada la Carta política del 1991, una revisión conceptual y metodológica por parte del constituyente OFB a partir del desarrollo regional y su relación con el conflicto, la institucionalidad y la paz, arroja una valoración de las políticas públicas con más sombras que luces en las perspectiva de la visión de la regionalización del Estado y mucho más lejana del escenario de un Estado Regional.

A partir de la última entrevista de Orlando Fals Borda a finales del 2007,183 es posible retomar conceptualmente lo que entendía como desarrollo, región y desarrollo regional, y el papel de la IAP en la construcción de región en conflicto y paz y su tensión con relación al logro de la regionalización del Estado o el Estado Regional.

Invoca en esa oportunidad que “El desarrollo eurocéntrico, ignora una de las leyes básicas de los fenómenos sociales mundiales, cual es la ley de contexto. Si la idea de desarrollo, tal como nos la impusieron, es resultado de la aplicación de una ley de contexto, que es la que importa, esa ley de contexto implica que se inspiró el concepto en Europa, Estados Unidos y Canadá, y que refleja, entonces, su historia, su cultura, su ambiente. Y, eso sí, díganme si no son muy distintas las estepas de Siberia de las selvas del Amazonas. Acá nosotros somos tropicales porque hay un sistema integrado de manejo ambiental, de recursos de la naturaleza que vincula a los Andes en sus puntos más fríos y nevados, con las selvas húmedas del sur”184.

Ratifica la opción metodotológica de la (IAP) para entender el conflicto y avanzar en la profundización de un proceso de regionalización. Destaca las vertientes de la filosofía que están

183 Entrevista a Orlando Fals Bord realizada por Normando Suárez con motivo del alzamiento de la CLOFB de la UNAD En Revista de Investigaciones de la UNAD – 2007 – Volumen 6 – Número 2. Página 13-19

184 Ibidem página 16.


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aportando desarrollo teórico para superar y trascender el enfoque de sociedades en equilibrio y funcionales “Hablando, de nuevo, de la ley de contexto, aquí la vemos otra vez aplicada, porque la idea del paradigma funcional era analizar las situaciones de equilibrio social, no de conflicto social, o buscaban una sociedad de ángeles, donde el conflicto se viera como una disidencia, o como un fenómeno patológico de la sociedad, una desviación; entonces, un paradigma de ese tipo impedía ver otros ángulos de la realidad del mundo”185.

En el presente, con el nuevo enfoque y en una perspectiva de futuro OFB revindica los procesos de regionalización para avanzar al postconflicto “Y por eso una política de regionalización bien entendida, bien ejecutada, podría dar las bases para esa paz tan elusiva para los colombianos”.186

5.1.3. Avances y retrocesos de las politicas públicas re gionales.

En este período (1992 – 2007) de reconceptualización por parte de Orlando Fals Borda, el reformismo institucional187 de los gobiernos nacionales de turno termina presentado un balance negativo de todos los PLOOT, aplazando una vez más la concreción del nuevo orden territorial y el desarrollo regional. Las 16 (24) propuestas (1992-2001)188 terminan archivadas en el Congreso de la República, muy a pesar de esfuerzos parciales de sacar adelante la región y las Entidades Territoriales Indígenas - ETI.

Muy a pesar de las contradicciones del reformismo institucional, a finales del 2005, Fals Borda realiza un balance de los desarrollos territoriales y afirma “Que para lo que vengo sugiriendo hay tres tipos de avances territoriales en pleno desarrollo en nuestro país, que merecen destacarse: 1) asambleas constituyentes de base local; 2) regiones nacientes de administración y planificación (RAP); y 3) mesas regionales de gobierno indígena y negro.189

A propósito del voto Caribe el 14 de marzo de 2010, y anticipándose al Compromiso Caribe suscrito en 2007, Orlando Fals Borda propone particularmente cuatro recomendaciones que permiten concluir que la Región Caribe todavía se puede y hasta se debe construir:190

� Hay aspectos específicos en la reconstrucción de la Región que merecen ser enfatizados. El primero es el respeto a la autonomía ambiental y cultural, como unidades de manejo ecológico, que requieren la Sierra Nevada de Santa Marta hoy despedazada por tres departamentos y 21 municipios; la Depresión Momposina con su

185 Ibidem pagina 17

186 Ibidem 17

187 En términos del profesor Miguel Borja El Ordenamiento Territorial se entiende como redefinición de las relaciones entre el espacio socialmente construido y la geografía política del Estado. Página 22-25

188 Suarez Normando. Organización político-administrativa del OT colombiano en las visiones gubernamentales 1991-2004: Balance y perspectivas. Bogotá; ESAP, 2005.Tabla 1, pag 7.

189 Orlando Fals Borda La región caribe: ¿todavía se puede?, Valledupar: Univesidad del Cesar, 25 Noviembre de 2005. Página 7.



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extraordinaria cultura anfibia hoy fraccionada en cinco Corporaciones Regionales Autónomas, así llamadas, cuando no debería haber sino una, y el litoral del Urabá y del Darién afrocolombiano, extendible a todo el Litoral Pacífico, para que se suspendan las guerras de desplazamiento y destierro, y se respete y utilice mejor su espléndida biodiversidad tropical y las leyes sobre intangibilidad de las tierras colectivas de las comunidades étnicas.

� Para combatir en buena parte la centralización regional y el monopolio de la tierra que hoy existen, exige que Barranquilla, Santa Marta y Cartagena renuncien a ser capitales de departamentos si quieren seguir siendo también Distritos marítimos, fluviales y culturales.

� Reconoce que falta todavía ajustar y reestructurar los límites internos municipales y departamentales, y hacerlos funcionales paraa las necesidades y vínculos de los pueblos en cumplimiento del Artículo 290 Constitucional. También ajustar departamentos inviables, como el de Bolívar cuya zona sureña debe quedar como otra entidad territorial. Lo mismo ocurre con el sur de Córdoba y el sur del Cesar.

5.1.4. Retorno al proyecto del estado regional

Orlando Fals Borda ante el fracaso en general del proceso de creación del Estado Regional persiste en tratar de avanzar en la regionalización del Estado a partir de los movimientos sociales.

Complementariamente a los órdenes sociales, para Fals Borda los Estados Regionales se deben construir en el marco de las “Segundas Repúblicas” inspiradas en pegantes ideológicos alternativo como el socialismo raizal.

Lo raizal del socialismo del siglo XXI lo fundamenta OFB en el sociólogo Boaventura De Souza Santos quién en su texto “La caída de los angelus novus” (2002) afirma “Nuevas identidades regionales, nacionales y locales están emergiendo, construídas en torno a una preeminencia de los derechos a las raíces. Tales localismos se refieren por igual a territorios reales o imaginados y a formas de vida y de sociabilidad fundadas en las relaciones frente a frente, en la proximidad y la interactividad.”

Para Fals, este importante concepto vincula el ordenamiento territorial bien hecho localmente a la construcción de socialismo raizal y subraya las relaciones sociales primarias, implícitas en las raíces de los pueblos originarios, en un nuevo mapa de Colombia, mejor concebido con base en las realidades locales, que así llegaría a ser más útil que el defectuoso mapa oficial. Sería el mapa de la realidad social y cultural del país, respetada por la administración oficial.

En la dirección de construir una base axiológica propone las fuentes de los valores raizales a seguir “Para mí son cuatro pueblos originarios que son los que la IAP contemporánea quiere enfocar para recuperar de ellos sus valores fundantes. No regresar atrás, no un romanticismo primitivista, no; es reconocerles valores a estos pueblos olvidados, explotados, oprimidos por los ricos, los capitalistas, los salvajes de la riqueza mal acumulada. Estos valores, son de alcance universal. Los indígenas, que nos enseñan el respeto a la naturaleza y cómo ser solidarios. Los negros palenqueros nos enseñan el valor de la libertad y eso lo han tenido por mucho tiempo y lo han defendido; los campesinos y artesanos nos enseñan la dignidad,


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especialmente la dignidad política; y los colonos patriarcas de la frontera agrícola nos enseñan el valor de la autonomía, son cuatro valores fundantes”191.

En el vigésimo séptimo -XXVII Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología realizado en 2009 en Buenos Aires – Argentina, se reivindica la línea de pensamiento de Orlando Fals Borda en relación con el desarrollo territorial, regional y local, las desigualdades y la descentralización.

La unidad de análisis del grupo de trabajo No. 7 fue lo municipal, lo provincial, las regiones y Estados regionales federados en Brasil, Argentina, Colombia, Chile, Cuba, Bolivia, El Salvador, México y Venezuela.

En el contexto falsbordiano del Estado Regional se presentaron experiencias y propuestas relacionadas que aportan elementos para su construcción en la coyuntura de Colombia, Latinoamerica y el Caribe. Entre otras:

� Regionalización del desarrollo o el desarrollo de la región: el caso del movimiento regionalista del caribe colombiano y la surcolombianidad.

� El desarrollo local integral, concertado y sostenible: la vía posible hacia la armónica conjunción de crecimiento, inclusión y gobernabilidad democrática.

� El desarrollo de las subjetividades y espacios de participación para la transformación de las provincias y regiones.

� Las redes sociales regionales: una propuesta de política para el desarrollo de los territorios.

� Disputa del territorio: apropiación social y privada de los recursos estratégicos de la región como la tierra, el agua y la biodiversidad.

� Gobierno por contratos en las Áreas de Desarrollo Territorial: tendencias y transformaciones recientes en la producción de políticas públicas y contextos institucionales.

5.2. Constitución y Ley Orgánica de Ordenamiento Te rritorial (exposición de motivos)

En el tema de la organización espacial, la Asamblea Nacional Constituyente partió de considerar el agotamiento del modelo de ordenamiento territorial, y pactó el diseño de una nueva forma de distribución del poder entre la Nación y las entidades territoriales. La expresión constitucional del nuevo paradigma se concretó en el reparto de responsabilidades y los correspondientes recursos para municipios, distritos y departamentos, así como la transformación de los resguardos indígenas en entidades territoriales con total y plena

191 Entrevista a Orlando Fals Bord realizada por Normando Suárez con motivo del alzamiento de la CLOFB de la UNAD En Revista de Investigaciones de la UNAD – 2007 – Volumen 6 – Número 2. Página 19


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autonomía; y el reconocimiento histórico de las provincias con la opción de constituirse en entidad territorial supramunicipal y/o subdepartamental. Dejó abierto el espacio para un proceso gradual de regionalización de acuerdo con los artículos 306 y 307 de forma que se crearan, primero Regiones Administrativas y de Planificación tomando como referencia los CORPES; y luego, madurada la experiencia de las RAP, se pudieran transformar en regiones con toda la plenitud de una entidad territorial de carácter subnacional.

Todas las anteriores formas de organización territorial pactadas y constitucionalizadas se fundamentan en el reconocimiento de lo definido de manera contundente en el artículo 1° de la Carta Política: las entidades territoriales son autónomas y descentralizadas para así lograr un Estado social de derecho.

Sin embargo, han pasado diez y nueve años (1991-2010) y no ha sido posible concretar el nuevo modelo de ordenamiento del territorio. Se han presentado veinticuatro 24 proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial - PLOOT192 sin que hasta la fecha se pueda desarrollar el artículo 288 de la Constitución Nacional. La anterior situación ha agudizado la crisis de distribución y ejercicio del poder de la Nación en el territorio, y ha afectado de manera evidente la gobernabilidad de las entidades territoriales.

En este documento propuesta, la crisis del ordenamiento y el desarrollo regional fue retrospectivamente estudiada y valorada en los capítulos primero1 (visiones de los PLOOTDR), segundo capitulo 2 (competencias en los PLOOTDR) tercero capitulo 3 (Recursos en los PLOOTDR) y cuarto capitulo 4 (Organización política – administrativa incluidos en los PLOOTDR).

El complemento del análisis retrospectivo (1991-2010) se expresa en una tabla que sintetiza las propuestas para crear las Regiones Administrativas de Planeación (RAP) en desarrollo del artículo 306 de la Constitución Nacional, que es, a nuestro juicio, la forma de organización territorial más próxima para la región Caribe. Integra la retrospección, un balance gubernamental del proceso de descentralización y el ordenamiento territorial hasta el 2010.

Las bases conceptuales de una propuesta de ordenamiento territorial y desarrollo regional, parten de los supuestos de la LOOT, que se presume aprobada en el 2010193. La estructura de la misma está compuesta por la concepción, visión del ordenamiento y desarrollo regional, normatividad, principios, finalidad, reparto de competencias, recursos, y organización institucional de una región.

En la

192 Ver tabla 1 del capítulo 1.

193 Presidencia de la República -DNP.” Visión Colombia 2019 II Centenario/BICENTENARIO”. Bogotá: Planeta, 2005. Página 336 – 345. + Resúmen + “Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial”. Propuesta para discusión. 2007.


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Tabla 23 pueden identificar las principales apuestas nacionales y territoriales que fundamentan, teórica y metodológicamente, una LOOT para la creación de la región Caribe.

Tabla 23. Prospectiva para el ordenamiento y el des arrollo regional 2005-2019

Agenda interna

Metas milenio Vision ii Bicentenario

20

05

20

06

20

07

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Plan De desarrolo 2005-2007

Revisión ajuste Pot

Loot Conpes 91/05

Loot Descentralización vías, agro, etc. Sostenibilidad financiera ets Opa flexible


Con el esquema de la última página del capítulo 1(retrospectiva) y el anterior esquema, se articula dialécticamente la retroprospectiva del ordenamiento y del desarrollo regional colombianos en una perspectiva de treinta años (1991-2019).

5.3. El balance gubernamental del proceso de descen tralización y el ordenamiento territorial

El documento Colombia Visión 2019, plantea en síntesis que ante el esquema confuso de competencias en los sectores sociales, se generaron duplicidades e ineficiencias en la asignación de recursos y en la provisión de los servicios sociales. La ley 715/01 estableció una clara delimitación de competencias, especialmente en los sectores salud, educación y agua potable, así como un esquema de distribución de recursos en función de la población atendida y por atender, acompañadote de incentivos a la eficiencia. Reconoce el Gobierno Nacional que, no obstante, su avance en la distribución de compendios sociales estratégicos aún persisten duplicidades en sectores como vías, atención a población vulnerable y agropecuario, en los cuales se requiere mayor precisión de las responsabilidades.194

Afirma que si bien estos avances han sido importantes, no son suficientes para garantizar un mayor grado de apertura política en las regiones. En el caso específico de los órganos de representación política territorial, conformado por las asambleas los departamentos y los concejos municipales, surgen restricciones que deben ser consideradas.195 En el artículo 299 de

194 DNP. Visión Colombia 2019 II Centenario. Página 337



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la CN se establecieron los círculos electorales diputacionales que perfiló el constituyente y secretario general de la COT constitucional Orlando Fals Borda. Sin embargo, mediante el acto legislativo 01 de 1996 se suprimió esa posibilidad. En consecuencia, la normativa actual no garantiza que en la composición de la asamblea departamental haya una representación equitativa de todos los municipios de su jurisdicción.

Respecto a la participación ciudadana196 aunque existen numerosas mecanismos e instancias de participación, no se han diseñado estrategias que permitan incentivar el interés y la organización de la sociedad civil; y también hay debilidad en los flujos de información efectivos entre ciudadanía y administraciones, que contribuyan al fortalecimiento de la gobernabilidad territorial.

El análisis oficial197 de la situación fiscal-financiera de las entidades territoriales señala que en cuanto al financiamiento de las competencias transferidas a las entidades territoriales, la descentralización se ha reducido a tres fuentes: la tributación territorial, el sistema general de participaciones Sistema General de Participaciones SGP y las regalías.

Con relación a la primera fuente, expresa el DNP, la legislación ha limitado que las entidades territoriales administren sus propios impuestos. Además, la concentración de la actividad económica de la población en unas cuantas ciudades ha generado un aumento desigual de las rentas propias territoriales en términos reales y una concentración de la tributación territorial: el 80% de las rentas propias municipales siguen concentradas en Bogotá y otros 40 de 1101 municipios y el 60% de las departamentales en Antioquia, Cundinamarca, Valle, Atlántico y Santander.198

En el caso del SGP, el Acto legislativo 01/01 al modificar los artículos 356-357 desamarra las transferencias territoriales del comportamiento y crecimiento de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) y las sujeta a una formula móvil (base, inflación y un factor) Aprovechando la coyuntura del peor año (1999) en donde decreció significativamente el PIB, y por supuesto los ICN. El efecto fue una reducción de las participaciones para las entidades territoriales y, complementariamente, se generó un significativo déficit presupuestal. Además, se invocó una inflexibilidad en el presupuesto general de la nación con relación a las transferencias territoriales y a la regionalización de la inversión.

En el marco del artículo 288 de la Carta política, el reparto de las competencias de las entidades territoriales y la nación no se ha podido definir en forma clara y precisa.199 La derogada ley 60/93 fijó competencias de lo territorial a lo sectorial. La ley 715/01 (Competencias y recursos), en desarrollo del acto legislativo 01/01, está concebida de lo sectorial a lo territorial




199 “Salvo en los sectores de salud, educación y agua potable, persisten duplicidades de competencias y recursos entre Nación y

entidades territoriales”. Colombia 2019: II Centenario. Tabla 19 de la página 57


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con un espíritu de recorte de gasto para responder por la educación y la salud más otros diez y ocho sectores de la mayor demanda comunitaria territorial.200

Con relación a la norma derivada del Acto Legislativo 01/01 y 04 de 2007, son pertinentes preguntas que como hipótesis, deben ser sujetos de verificación en cuanto afectan los procesos de descentralización, y recortan los recursos que el SGP debe asignar a las entidades territoriales.

� ¿Cambia la ley 715/01 y la 1170 de 2007 la seguridad constitucionalizada de competencias y recursos por la incertidumbre de los actos y desarrollos administrativos de carácter gubernamental?201

� ¿Son normas para retroceder, congelar o avanzar la descentralización territorial ?202.

� ¿Cuales son las garantías de las dos leyes para asegurar el equilibrio entre el difícil binomio eficiencia – equidad?203

Las regalías204 directas, por su parte, se han concentrado en las entidades territoriales en donde se explota y embarca recursos naturales no renovables. No han tenido el impacto esperado como factor de compensación a los desequilibrios regionales. De otra parte, el Fondo Nacional de Regalías fue desvirtuados por los gobiernos nacionales del espíritu original consignados en la CN de 1991: ser un Fondo de Compensación Territorial.

Cabe agregar que esta estructura de financiación territorial descrita (tributos, SGP y regalías) no se encuentra suficientemente armonizada en sus objetivos y criterios de distribución en términos de concurrencia , complementación y subsidariedad. “Al reconocer las desigualdades financieras de los territorios, propone el establecimiento nacional un sistema de compensación territorial que solo debe considerar las brechas fiscales en las entidades territoriales originadas por la concentración de recaudos tributarios en ciertas regiones, para así equilibrar la asignación de recursos de tal forma que se asegure la adecuada provisión de servicios en todo el territorio”.205

Textualmente, en la propuesta del Bicentenario se afirma “En este sentido, el SGP y las regalías, a pesar de financiar los mismos sectores (salud, educación y agua potable),

200 Artículo 76 de la ley 715/2001

201 Castro Jaime. La cuestión territorial. Bogotá: Oveja Negra., 2002. Pagina 135-136

202 Ley 715/2001 artículo 76

203 Ibidem


205 Presidencia de la República -DNP.” Visión Colombia 2019 II Centenario”. Bogotá: Planeta, 2005. Página 337. Página 338


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funcionan con lógicas de distribución diferentes y no contribuyen armónicamente a corregir los desequilibrios regionales originados en la asimetría entre bases tributarias y necesidades fiscales. Por ende, y con vista al futuro, el país debe estructurar un sistema de compensación fiscal intergubernamental entre regiones que permita lograr mayor equidad en la distribución de los recursos fiscales, y sostenibilidad de la financiación de la inversión social a largo plazo.206

En ordenamiento territorial, Visión Colombia 2019 II Centenario reconoce que la Constitución Nacional incluye la posibilidad de creación de regiones y provincias como figuras administrativas y de planificación, y como entidades territoriales.207 A la fecha, estas figuras no se han desarrollado debido a que no existe el marco jurídico que las posibilite, pero sobre todo, “porque las actuales necesidades y dinámicas socioeconómicas territoriales demandan mecanismos de organización e integración territorial que trasciendan los límites político-administrativos de las Entidades Territoriales – ET”.

A juicio del gobierno nacional, el crecimiento y los cambios socioeconómicos cada vez más complejos y acelerados demandan una organización territorial flexible y abierta a la integración, que afronte, entre otros, a los siguientes problemas:208

� La información y el conocimiento sobre organización territorial y su evolución en los nuevos contextos del desarrollo son limitados y dificultan la previsión, la planificación y la gestión.

� El modelo actual de organización político administrativo del Estado no reconoce aún plenamente la diversidad territorial del pais, pues establece en algunos casos competencias iguales sin considerar las necesidades y capacidades de los ET para asumirlas.

� Predominan las políticas sectoriales del nivel central y no existen políticas territoriales que articulen armónicamente los procesos urbanos-regionales y rurales; y que promuevan la estructuración de redes de ciudades intermedias y menores articuladas con los espacios rurales, y que dinamicen e integren las zonas periféricas del país.

� No hay definición clara frente a las Entidades Territoriales Indígenas - ETIS en su articulación con las demás ET y el respeto a la identidad cultural.

Señala el documento de Visión 2019 Bicentenario, que con el fin de promover esquemas asociativos, el PLOOT 016, que hizo tránsito en el Congreso de la República plantea la libre y voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo, la competitividad y las economías de escala en la organización territorial del Estado. Se promueve la delegación de competencias del nivel nacional a las ET, apelando a la figura de convenios o contratos-plan; se busca fortalecer el nivel departamental a través de esquemas asociativos entre las instancias

206 Ibidem.. Pagina 338

207 Ibidem página 339

208 Ibidem página 339


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públicas y privadas, y se reconoce la necesidad de contar con regímenes diferenciados de acuerdo con las especi ficidades de cada territorio.209

5.4. Supuestos y escenarios de la LOOT gubernamenta l 2010.

La propuesta de adopción de una ley orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) se plantea alcanzarla en el 2010210. Los supuestos generales para alcanzar esa meta de origen gubernamental son:

5.4.1. Principios 211

� Consolidar un modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad.

� Afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportu-nidades y con un Estado garante de la equidad social.

5.4.2. Objetivos: 212

� Una economía que garantice mayor nivel de bienestar.

� Una sociedad más igualitaria y solidaria.

� Una sociedad de ciudadanos libres y responsables.

� Un Estado al servicio de los ciudadanos.

5.4.3. Condiciones: 213

1. Un mundo en transformación 2. Un territorio privilegiado (localización y recursos) y 3. Una población en transición

209 Ibidem páginas 339

210 Presidencia de la República -DNP.” Visión Colombia 2019 II Centenario/BICENTENARIO”. Bogotá: Planeta, 2005. Página 336 – 345. + Resúmen + “Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial”. Propuesta para discusión. 2007.


212 Ibidem. Página 7:119-364.

213 Ibidem. Página 105-117.


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5.4.4. Escenarios y sus respectivas estrategias.

Específicamente, se asume como probable el siguiente marco de referencia para alcanzar un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos en el año 2010 cuando se expida la LOOT:

� Cerrar las brechas sociales (escenario 11) p221-, Construir ciudades amables (escenario 12) p247-, Forjar una cultura para la convivencia (escenario 13) p262-, Lograr un país en paz (escenario 14) p277-, Profundizar el modelo democrático (escenario 15) p290-, Garantizar una justicia eficiente (escenario 16) p299-, Forjar una cultura ciudadana (escenario 17) p309-, Consolidar un Estado eficiente y transparente y un modelo de intervención económico óptimo (escenario 18) p327, Avanzar hacia una sociedad informada (escenario 19) p352

� Fortalecer la descentralización y acelerar el orden amiento territorial (escenario 20/20) p336-344 es el contexto de la propuesta de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial – LOOT que se presenta a continuación como tabla con metas, línea de base, situación a 2010 y 2019:


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Derivado del escenario anterior, se visualiza un modelo de ordenamiento territorial con las siguientes características:

� El territorio se concibe como una condición necesaria de localización y proveedor de recursos para generar ventajas comparativas y no como una territorialidad que se construye socialmente.

� Se pervierte la relación teleológica de medio a fin. El Ordenamiento territorial se concibe como medio para el fin que es la descentralización, cuando la relación es inversa. Así lo establece el artículo 1º de la Constitución Nacional: la autonomía de las entidades territoriales se canaliza mediante la profundización del proceso de descentralización.

� Se privilegia el concepto de asociatividad a partir de la entidad territorial Departamento, y no de provincias y regiones como potenciales formas de organización y reparto del poder en los territorios históricamente reconocidos.

� Se propone descentralizar sectores como el agrícola, vías, educación técnica, grupos vulnerables. No hay claridad de la transferencia de los recursos suficientes para asumir estas competencias.

� Reducción de las transferencias y compensaciones territoriales.

� Aumento de la tributación para la progresiva autofinanciamiento de las entidades territoriales. La cuarta parte de la base tributaria general debe provenir de municipios, distritos y departamentos.

� Mayores recursos propios, menos gastos, menos dependencias del SGP, mayor capacidad y uso de la capacidad de endeudamiento y mayor ahorro corriente para cada vez mayor autarquía de los recursos que recauda, acumula, concentra y centraliza la Nación.

� Antes que acciones orientadas a una mayor equidad territorial se privilegia la eficiencia de la gestión.


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� Una propuesta de LOOT para su adopción en el 2010 con enfoque asociativo y “flexible” para la competitividad y no para la solidaridad y la disminución de los desequilibrios socioespaciales. La Nación se desentiende y se substrae de sus responsabilidades cuando termina por colocarle en énfasis a los esquemas asociativos públicos privados.

5.5. Bases conceptuales de una propuesta de orden amiento territorial y desarrollo regional. 214

Como se analizó en los capitulos previos (1, 2, 3 y 4), la forma de organización regional que más se aproxima en un primer momento a las características del territorio subnacional del Caribe colombiano es la propuesta en el artículo 306 de la CN: la Región Administrativa y de Planeación (RAP). En la tabla que se expone enseguida se presenta una comparación de las principales conceptos y variables (naturaleza, creación, objeto, competencias, recursos, organización) contenidos en los principales proyectos de RAP presentandos desde 1995 hasta el último en 2003 para la creación de la Región Administrativa y de Planeación Especial (RAPE) de Bogotá y Cundinamarca en el marco de la ley de reforma política.

5.5.1. Naturaleza, creación, objeto, funciones, recursos, y organización política de RAP (Art 306 CN)

1. NATURALEZA

Proyecto de ley 71/ 95 INTERCORPES

Proyecto de ley 195/95

J.C .RESTREPO


(EJECUTIVO M. INTERIOR)

Pliego de modificación al proyecto de ley 71/95 A. Acosta, Carlos Espinosa

Proyecto de ley 041, 057, 052, y 072 del 2001

PLOOT

RAPE Región central 2003

Las RAP, son establecimientos especiales de Derecho Público conformadas por dos o más Departamentos con continuidad Territorial, personería jurídica, autonomía y patrimonio

Las RAP son entidades administrativas especiales conformadas por dos o más Departamentos contiguos personería jurídica, autonomía y patrimonio propio

Las RAP, son entidades especiales de Derecho Público conformadas por 2 o más Departamentos contiguos, personería jurídica, autonomía y patrimonio propio

Las RAP, son entidades Públicas de naturaleza especial conformadas por dos o más Departamentos contiguos y limítrofes unos de otros, con personería jurídica,

Las RAP son entidades de derecho público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio conformada por 2 o más Departamentos contiguos. Promoverán el desarrollo económico y social

La Región Administrativa y de Planificación Especial que se constituya en desarrollo de los artículos 306 y 325 de la Constitución Política y de esta ley será una entidad administrativa de naturaleza especial, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y

214 A pesar que a la fecha no se tiene aprobada y sancionada la LOOT para dar aplicación práctica a lo establecido en los artículos 306 y 307 de la Constitución, Libardo Rodríguez en “ Estructura del poder público en Colombia”(2009, p. 218) señala que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el Congreso puede, en uso de sus atribuciones ordinarias, organizar diversos tipos de regiones, siempre y cuando estas no sean entidades territoriales (Ver: Consejo de Estado.Concepto 6 septiembre de 2001, SCSC, exp. 1361; y Corte Constitucional. Sentencia C-207 de 2000).


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propio autonomía administrativa y patrimonio propio

ambientalmente sostenible del respectivo territorio.

financiera y patrimonio propio.

2. CREACIÓN

Proyecto de ley 71/ 95 INTERCORPES


J.C .RESTREPO



Pliego de modificación al proyecto de ley 71/95 A. Acosta, Carlos Espinosa

Proyecto 041, 057, 052, y 072 del 2001

Rape: Bogotá Cundinamarca.

Las RAP, se constituirán mediante convenio suscrito por los Gobernadores interesados, previa autorización de las asambleas Departamentales

Las RAP, se constituirán como tales mediante convenio suscrito por los Gobernadores de los Departamentos. El convenio deberá someterse a la aprobación de las asambleas Departamentales

Las RAP, se constituirán mediante convenio suscrito por los Gobernadores de los Departamentos interesados. Luego el convenio deberá someterse a la aprobación de las asambleas Departamentales

Las RAP, se conformara mediante convenio suscrito por los Gobernadores de los Departamentos que participan en su creación, previa autorización por parte de las asambleas Departamentales

La RAP se constituirá mediante el siguiente procedimiento:

1. Los gobernadores de los Departamentos interesados suscriban un convenio que contenga el proyecto de constitución de las respectivas RAP

2. El proyecto será sometido a la consideración y aprobación de las respectivas asambleas Departamentales, los cuales en el mismo acto de aprobación, autorizaran al Gobernador para adoptar los respectivos estatutos.

El Distrito Capital de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca podrán conformar una Región Administrativa y de Planificación Especial mediante Convenio que suscriban el Alcalde Mayor y el Gobernador, previamente autorizados por el Concejo Distrital y la Asamblea Departamental.

3. OBJETO

PROYECTO DE LEY 71/ 95 INTERCORPES

PROYECTO DE LEY 195/95

J.C .RESTREPO



PLIEGO DE MODIFICACIÓN AL PROYECTO DE LEY 71/95 A. ACOSTA, CARLOS ESPINOSA

LEY 041, 057, 052, Y 072 DEL 2001

RAPE BOGOTÁ CUNDINAMARCA.

Las RAP tiene como objeto principal el desarrollo social, económico y ambiental del desarrollo de Jurisdicción

1. Planeación del desarrollo social, Económico y

1. Planeación del Desarrollo Económico y social de la RAP, asistencia a los municipios en planes, programas y proyectos

2. Administración y ejecución de políticas, planes y proyectos tendientes al

Las RAP tienen por objeto:

1. Planeación del Desarrollo económico y social, la asistencia a Departamentos y Municipios en

Las RAP, tienen por objeto:

1. Planeación integral del desarrollo regional

2. Articulación y coordinación de los procesos de planeación entre la

Las RAP, tienen como objeto principal el desarrollo social y económico, mediante:

1. La planeación del desarrollo económico y social del territorio dentro del cual ejerza sus competencias.

2. La participación

Desarrollo integral, económico y social de la respectiva región, así como la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, desde una perspectiva sostenible y global, para lo cual especializará su


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ambiental 2. Articulación

Planeación Nacional- Entidades Territoriales

3. Formulación y Ejecución de Políticas y Proyectos para el Desarrollo Regional

4. Asesoría y asistencia técnica-financiera a las Entidades Territoriales

5. Cumplimiento de servicios nacionales y departamentales delegados

6. El desarrollo institucional de la RAP y de las Entidades

desarrollo económico y social RAP

3. El desarrollo Institucional RAP

4. Cumplimiento de funciones y servicios que le sean delegadas

elaboración de Planes y Proyectos.

2. La administración y ejecución de Políticas, programas y proyectos tendientes al desarrollo económico y social del territorio

3. El desarrollo Institucional

4. El cumplimiento de otras funciones y servicios nacionales y departamentales que le sean delegadas

Nación y las Entidades Territoriales.

3. La formulación y Ejecución de políticas y proyectos del desarrollo regional

4. Asesoría y asistencia técnica y financiera a las Entidades Territoriales

5. El desarrollo y fortalecimiento institucional de los Departamentos, distritos y municipios

6. Cumplimiento de otras funciones y servicios nacionales y departamentales que le sean delegadas

efectiva y permanente de los Departamentos que la integran en la elaboración de sus propios planes y el cumplimiento de la s funciones nacionales de planeación delegadas por el gobierno nacional

3. La administración y ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos tendientes a desarrollo económico y social del respectivo territorio

4. Su desarrollo institucional y el de los Departamentos que la conforman.

5. El cumplimiento de las funciones y servicios nacionales y departamentales que le sean delegados o transferidos en desarrollo de su objeto.

función hacia:

1. La formulación de lineamientos de planificación que orienten el desarrollo regional

2. La articulación de las iniciativas públicas de inversión en su territorio

3. La promoción, gestión y ejecución de planes y proyectos prioritarios para los intereses regionales conjuntamente con la Nación, las entidades territoriales involucradas, el sector social y el sector privado.

4. El fortalecimiento, promoción y desarrollo de sus sub-regiones y de las Asociaciones de Municipios que las conformen

4. FUNCIONES



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LEY 041, 057, 052, Y 072 DEL 2001


Contempla 28 funciones específicas.

1. Planificar el desarrollo económico-social e integral de la RAP

2. Participar en la

Contiene tres funciones integrales conformadas por 13 específicas

1. Planeación del territorio

2. De

Contempla 3 grandes funciones integrales, agrupadas en 13 específicas.

1. De Planeación de la RAP

2. De

Contempla 30 funciones específicas

1. Planificación del Desarrollo Económico y social

2. Formar parte del CONPES-conpes social, Consejo

Tiene 3 generales y 12 específicas.

De planeación, Administración y de Desarrollo Institucional.

1. Planificar su

1. Concertar y formular una visión integral, estratégica y prospectiva de la región

2. Concertar y articular con la Nación y las entidades territoriales involucradas las políticas que orienten el desarrollo de la


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5. RECURSOS Y RENTAS



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LEY 041, 057, 052, Y 072 DEL 2001


1. 10 % de lo recaudado. Departamento timbre Nacional

2. 50% gravámenes valorización obras ejecutadas por la nación en la RAP

3. 20% compensaciones monetarias,

1. Bienes, rentas, participaciones y contribuciones que le cedan parcial o totalmente los departamentos.

2. Los bienes, rentas, participaciones y contribuciones

1. Bienes, rentas, participaciones y contribuciones que le cedan parcial o totalmente los departamentos y las entidades descentralizadas.

2. Los bienes, rentas, participaciones

1. Bienes, rentas, que aporten o cedan total o parcialmente la nación, Departamentos y participaciones y contribuciones de Entidades

2. El % que por

8. Los bienes, rentas, participaciones y contribuciones que le cedan o aporten los departamentos integrantes, así como las entidades descentralizadas de cualquier

El patrimonio, las rentas y los recursos de la Región lo constituyen:

1. Los bienes, rentas, participaciones y contribuciones que le cedan o aporten tanto las entidades

elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.

3. Participar en la elaboración PGN-Plan financiero Plan operativo anual de inversiones

4. Ser miembro del CONPES

5. Servir de órgano de seguimiento y evaluación de la gestión de las Entidades Nacionales en la RAP.

6. Evaluar el impacto territorial de las políticas, planes y proyectos nacionales y sectoriales que se le adelanten en la RAP.

7. Formar parte de la Comisión Nacional de Regalías.

Administración

3. Desarrollo Institucional

Administración

3. Desarrollo Institucional

Nacional de Planeación y Comisión Nacional de Regalías

3. Asumir las funciones nacionales de planificación que les sean delegadas.

4. Formular el PDR que harán parte del PND y participar en la elaboración de este.

5. Servir como instancia de articulación de los procesos de planeación y asignación de recursos de la nación que forma parte de la RAP.

6. Organizar y atender el banco regional de proyectos

desarrollo económico y social

2. Participar en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo

3. Ser miembro del CONPES

4. Coordinar la planeación de los Departamentos que conforman la RAP con la Nación.

Región 3. Concertar, ponderar y

negociar con la Nación, con las entidades territoriales y sectoriales, con el sector productivo, y con las organizaciones de la sociedad civil, las decisiones estratégicas para los intereses regionales

4. Formular y concertar con la Nación y con las entidades territoriales involucradas los lineamientos de un plan regional

5. Ejercer en el nivel regional las funciones de planeación que dispone la Ley Orgánica de Planeación

6. Articular y orientar desde la perspectiva de los propósitos regionales la ejecución de la inversión publica en la Región

7. Concertar, gestionar y realizar con el apoyo de la Nación y del sector privado proyectos estratégicos de alcance regional.


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LEY 041, 057, 052, Y 072 DEL 2001


explotaciones hidrocarburos

4. 10 % compensaciones monetarias. Explotación Carbón

5. 10 % Regalías por explotación recursos naturales renovables de los departamentos cedidos RAP

6. Aportes PGN que le asigne la ley anual

7. Transferencias provenientes de entidades descentralizadas de los diferentes niveles

8. Donaciones o suministros que sean aportados a la RAP

9. El producido de explotación de monopolios de licores y juegos de azar cuando los departamentos cedan mediante convenios

10. Recursos resultantes de liquidación de los activos adquiridos por los CORPES

11. Patrimonio de los actuales CORPES

12. Ingresos previstos para los FIR

13. Los demás bienes que adquiera como persona jurídica y el producto de los ingresos

que le cedan o aporten parcial o totalmente la nación.

3. Las donaciones, legados o suministros que le hagan las instituciones privadas.

4. El producido de las tarifas de sus servicios y de las sobretasas que autoricen de acuerdo con la Ley

5. Los ingresos previstos para FIR

6. Los recursos del crédito

7. El producto de los ingresos o aprovechamientos que tenga por cualquier otro concepto

y contribuciones que le ceda la nación.

3. Las donaciones, legados o suministros que le hagan las instituciones privadas o particulares

4. El producido de las tarifas de sus servicios y de las sobretasas que le sean autorizadas

5. Los ingresos previstos para FIR

6. Los recursos del crédito

7. El producto de los ingresos o aprovechamientos que tenga por cualquier otro concepto

ley le establezca como participaciones regionales por la explotación de los recursos naturales no renovables

3. Los aportes de PGN previstos en la respectiva ley

4. El 10% de lo recaudado en cada departamento de timbre Nacional

5. El 13% de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación de hidrocarburos

6. El 10% de las compensaciones monetarias derivadas de la explotación del carbón dentro de la RAP

7. El 50% de los gravámenes de valorización de obres ejecutadas por la nación en la RAP

8. % asignado a los CORPES por ley 76/85

orden. 9. Los bienes,

rentas, participaciones y contribuciones que le cedan o aporten la nación

10. Las donaciones, legados o suministros gratuitos de cualquier índole que le hagan las instituciones privadas o personas particulares.

11. El producido de las tarifas de sus servicios públicos y las sobretasas que se le autoricen de acuerdo con la Ley

12. El producto de los ingresos o aprovechamientos que tenga por cualquier otro concepto.

territoriales asociadas como las Corporaciones Autónomas Regionales y demás entidades descentralizadas de cualquier orden, así como sus rendimientos financieros

2. Los bienes, rentas, participaciones o contribuciones que le ceda o aporte la Nación

3. Las donaciones, legados, o suministros gratuitos de cualquier índole que le hagan las instituciones privadas o personas particulares

4. Los cobros de valorización relacionados con las actividades desarrolladas por la región que conforme a la ley constituyan hechos generadores de la misma

5. El cobro de tasas por los servicios que en el marco de la ley llegare a prestar

6. Las demás que determinen las leyes


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7. Otros recursos que le atribuya la Ley

6. ORGÁNOS DE ADMINISTRACIÓN



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PLOOT


1. Asamblea Nacional Consultiva

2. Consejo Administrativo y de Planificación

3. Director Ejecutivo 4. Comité Técnico

Regional 5. Unidad Técnica

Regional 6. Comités Sectoriales de

Concertación 7. Comités Especiales

� Concertación � Ambiental � Ciencia y

Tecnología � Cultura � Prevención y

Atención de Desastres

� Ordenamiento Territorial

� Financiación del Desarrollo, Estadísticas y SIR

1. Consejo Regional Administrativo y de Planificación

2. Director Ejecutivo

3. Comité Técnico Regional

4. Unidad Técnica Regional

1. Consejo Regional Administrativo y de Planificación

2. Director Ejecutivo

3. Comité Técnico Regional


1. Consejos Activos y de Planificación

2. Director Ejecutivo regional


4. Comité Técnico 5. Comités

Sectoriales 6. Comités

Especiales � Concertación � Ambiental � Ciencia y

Tecnología � Cultura � Prevención y

Atención de Desastres

� Ordenamiento Territorial

� Financiamiento Desarrollo

� Estadísticas y SIR

Representación

Comisión Regional del Plan

1. Consejo Regional de Administración y Planificación

2. Director Ejecutivo Regional

Los órganos de dirección y administración de la Región serán: La Asamblea General, el Consejo Directivo y el Director Ejecutivo, quien será su representante legal.

La Asamblea General estará integrada por el Alcalde Mayor de Bogotá y los gobernadores de los departamentos integrantes de la región, y su primer acto consistirá en la adopción de los estatutos de la Región.

El Consejo Directivo estará integrado por el Alcalde Mayor, los gobernadores de los departamentos integrantes de la Región, y los secretarios de planeación de todos los anteriores; el Director de la CAR, un representante de los municipios de


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6. ORGÁNOS DE ADMINISTRACIÓN



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PLOOT


Cundinamarca, un representantes de los gremios de la producción, un representante de los Consejos Territoriales de Planeación de la Región, y el Director del Departamento Nacional de Planeación.

El Director Ejecutivo será designado por el Consejo Directivo.

Los estatutos de la Región determinarán las funciones de los órganos de dirección y administración.

Elaboró Elaboración propia a partir de los proyecto s de RAP 1995-2005

5.5.2. Estructura de una propuesta de ordenamiento territo rial (LOOT) y desarrollo regional.

En el marco de la Constitución Nacional la LOOT es una norma que debe contener los siguientes temas:

� Realización de consultas populares, por parte de los gobernadores y alcaldes, para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo Departamento o Municipio (art. 105, C.P.).

� Asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (art. 151, C.P.).

� La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (art. 288, C.P.).

� La creación de nuevos Departamentos por el Congreso de la República (art. 297, C.P.).

� Las condiciones para la conversión de la región en entidad territorial (art. 307, C.P.). Artículo 286, 306 (RAP) y 307 (RET)

� Adoptar un régimen administrativo y fiscal de carácter especial para las Áreas Metropolitanasn(art. 319, C.P.).

� La conformación de las Entidades Territoriales Indígenas (art. 329, C.P.).


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Los contenidos de la ley orgánica de ordenamiento territorial (en lo sucesivo LOOT) han sido perfilados por la Corte Constitucional en la sentencia C-600 A de 1995. Esta Corporación asume un método sistemático y no literal215, para inferir que esta norma debe tener básicamente los siguientes elementos:

1) La estructura territorial 2) Las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y las divisiones

administrativas 3) El régimen jurídico básico de las entidades territoriales 4) Los mecanismos de participación relacionados con el ordenamiento territorial 5) La distribución de competencias entre la nación y las entidades territoriales 6) La fijación de las competencias normativas y no normativas de las entidades territoriales 7) Los mecanismos para dirimir los conflictos interterritoriales de competencia.

De otro lado, es importante señalar que la LOOT no tiene que ser una única norma, según la Corte Constitucional, sino que pueden ser varias, aunque “es recomendable que esta materia se sistematice en una sola ley”216. Además, agrega la misma Corporación, no toda distribución de competencias entre entidades territoriales debe ser fijada por la LOOT.

En síntesis, lo deseable entonces es que haya una sola LOOT, rígida, breve, de principios ordenadores generales, destinados a perdurar, y que contenga los puntos provenientes de la aportación jurisprudencial y las demás materias que aquí se proponen, fundamentados tanto en el derecho comparado como en la historia y singularidades de Colombia.

Derivado del anterior planteamiento una propuesta de OT y desarrollo regional puede ser de mínimos o de carácter reglamentarista. Si se optare por esta última alternativa, además de lo que contiene la primera, es necesario desarrollar los ítems que se relacionan enseguida:

5.5.2.1. La parte estatutaria

� Objeto, ámbito de aplicación y divisiones político administrativa

� Distribución de competencias y recursos

� Creación, requisitos, estructura, categorización, límites, funciones de las ET.

� Divisiones territoriales

215 La Constitución hace referencias a una ley de ordenamiento territorial en los siguientes seis artículos: 151, 288, 297, 307, 319 y 329. Además, con otras denominaciones, se refiere a la misma materia en los dos siguientes artículos: 105 y 150 numeral 4º. En total son pues ocho disposiciones alusivas de una u otra forma a la LOOT. Pero, como se señaló, la Corte no utiliza el método literal o exegético para establecer los contenidos de la LOOT sino más bien lo que ella denomina un “método sistemático”. Este camino está fundamentado en la teoría de sistemas; es decir una totalidad autoregulada que no se agota en sus partes (competencias, recursos, institucionalidad, etc) sino que trasciende al conjunto del ordenamiento territorial en términos de distribución de poder en la diversidad del espacio y la unidad nacional.

216 Corte Constitucional, sentencia C-600 A de 1995


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� Organización institucional

� Límites

5.5.2.2. La parte reglamentaria217

� Estructura, organización y función de las ET

� Definición, estructura, organización y funciones de las entidades administrativas

Los fundamentos lógicos, epistemológicos, teóricos y metodológicos de una propuesta de ordenamiento territorial y desarrollo regional son los contenidos en la concepción, supuestos, visión, principios, finalidad, competencias, recursos y organización que se proponen a continuación.

5.5.3. Concepción y supuestos

� Estructuración de la propuesta de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial transcendiendo la lógica de la antinomia mediante la dialéctica, fundamentada en la afirmación, la negación y la superación de la negación expresada a través de las categorías de Espacio, Territorio y Territorialidad.

� Concepción del ordenamiento y el desarrollo regional que supere la contradicción de sentido unívoco, equívoco o análogo de lo ontológicamente definido como visión del ordenamiento y el desarrollo regional.

� Enfoque holístico, sistémico, total e integral y no fragmentado, parcial, reduccionista del ordenamiento y el desarrollo regional.

� Reconocimiento de los criterios de validez y certeza de la epistemología del ordenamiento y el desarrollo regional que históricamente se factualizan en una realidad diversa como la colombiana.

� Admitir la naturaleza compleja de la problemática regional que no se agota por una disciplina, saber, profesión o arte específica.

� Reconocer el carácter instrumental de los modelos, paradigmas o tipos ideales del ordenamiento y el desarrollo regional.

� Asumir como premisa básica la construcción social del territorio.

217 Norma que, de acuerdo con su sentido jurídico auténtico, sólo contienen indicaciones dirigidas a los órganos del Estado, más no estatuyen los derechos subjetivos subjetivos “adquiridos” de los particulares. En Economía y Sociedad de Max Weber: Mexico. F:C.E. 1974. Segunda reimpresión. Tomo I, página 498.


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5.5.4. Visión: Escenario viable del ordenamiento.

En la sinópsis de los principales enfoques del ordenamiento territorial y desarrollo regional colombiano 1991-2010 se puede apreciar los imaginarios territoriales y de los últimos gobiernos nacionales que sirven de punto de referencia para formular la LOOT.

La articulación teleológica -organización institucional del territorio y visión del ordenamiento y el desarrollo regional - demanda teóricamente, en primer lugar, plantear el carácter unívoco, equívoco o análogo de las categorias espacio/territorio/territorialidad; en segundo lugar, una revisión de las visiones del ordenamiento territorial para encontrar concordancias y diferencias de los elementos estructurales de las mismas; en tercer lugar, desde los enfoques organizacionales e institucionales, el análisis comparado del reformismos institucional y la alternativa de la construcción legítima de territorialidad a partir de movimientos sociales empoderados en un proceso de postconflicto.

5.5.4.1. La noción unívoca, equívoca o análoga del espacio/territorio/territorialidad.

En la tarea de determinar las exigencias conceptuales y metodológicas que impone el abordaje del problema de investigación y reflexión acerca del entorno, del ordenamiento territorial y organización política-administración del desarrollo regional se parte del planteamiento de que las nociones de espacio y territorio eran ámbitos de significación múltiple. De la investigación bibliográfica, surgieron las consideraciones conceptuales relacionadas.218

El concepto espacio219 hace referencia a algo más que una mera porción física con características biológicas particulares; alude, principalmente, a un escenario relacional entre naturaleza, sociedad y cultura donde se realizan múltiples construcciones en virtud de las diferentes formas de adaptación al medio que practican los sujetos. El espacio, además de expresión de los dones de la naturaleza, se referencia como escenario de múltiples espacialidades que se interceptan con lo territorial a partir de la historia construida, las identidades y pertenencias que señalan la existencia de múltiples territorialidades, incluso simultaneas, en un mismo continuo espacio-temporal.

El espacio, desde la teoría de la estructuración de Giddens,220 se fundamenta en la interdependencia entre, por una parte, los sistemas sociales y las estructuras, y por otra parte, la intencionalidad de la conducta individual. Plantea que los paisajes humanos son creados por

219El espacio geográfico se concibe hoy como una categoría social e histórica de la producción, incorporación, integración y apropiación social de las estructuras y relaciones espaciales en la biosfera terrestre. Milton Santos (1997) -La naturaleza del espacio. Técnica y tiempo. Razón y emoción. Barcelona: Editorial Ariel, 2000- considera el espacio geográfico como un conjunto indisociable, solidario y también contradictorio de sistemas de objetos y sistemas de acciones.

220 GIDDENS, Anthony. La Constitución de la Sociedad. Bases para una teoría de la estructuración. Buenos Aires: Editorial Amorrortu, 1995.


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actores reconocidos (agentes) que operan dentro de un contexto social específico (estructura). Las relaciones entre estructura y agentes son mediadas por una serie de instituciones capaces de permitir o restringir la acción.

En el análisis de esta perspectiva sociológica se pueden identificar tres niveles: estructuras, instituciones y agentes o actores. Las estructuras incluyen las arraigadas prácticas sociales de larga duración que gobiernan la vida diaria, como la ley o la familia; las instituciones representan la forma de la estructura, incluyendo, por ejemplo, el Estado y los aparatos estatales; los agentes son actores humanos individuales que determinan los productos precisos y observables de cualquier interacción social.221

l concepto territorio222 remite a un constructo en cuya configuración intervienen los elementos de la cultura, la naturaleza y la sociedad, teniendo en cuenta, con respecto a esta última, el papel del Estado, las regulaciones que éste establece y el papel de las comunidades locales, las empresas y demás actores sociales. Entendido como constructo social, el territorio aparece como una realidad significada; en él se objetivan los intereses que tienen los seres humanos en relación con lo otro y con los otros, es decir, en relación con la naturaleza y la sociedad. Para trazar las pautas de las acciones que van modelando el territorio, la sociedad suele tomar como punto de referencia las mismas dimensiones (Economía, Geografía, Medio Ambiente, Organización Social, Cultural) que el Estado y las empresas tienen en cuenta para trazar el camino hacia el desarrollo.

El territorio regional es un concepto relacional que insinúa un conjunto de vínculos de dominios, de poder, de pertenencia o de apropiación entre una porción o la totalidad del espacio geográfico y un determinado sujeto individual o colectivo.223

De ahí que cuando se designa un territorio siempre se está asumiendo, aún de manera implícita, la existencia de un espacio geográfico y de sujetos que ejercen sobre él cierto dominio, una relación de poder. Una calidad de poseedor o una facultad de apropiación no se refieren sólo a vínculos de propiedad sino también a aquellos lazos subjetivos de identidad y afecto existentes entre sujetos y su territorio. Ese sujeto individual o colectivo224 contiene generalmente una posición de poder suficiente para incidir en la transformación de ese territorio. El territorio regional es, pues, el espacio geográfico revestido de las dimensiones política, identitaria y afectiva, o de todas ellas.

221 En la teoría de la elección racional se concibe la creación de una región como un sujeto colectivo con identidad cultural a través de acciones colectivas agenciados por movimientos sociales, antes que por el reformismo institucional. John elters

222 en universidad nacional. Espacio y territorios: razón, pasión e imaginarios. Bogotá: red de estudio de espacio y territorios. 2001. P 20-21

223 en la teoría de la elección racional se concibe la creación de una región como un sujeto colectivo.

224 ibidem


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La territorialidad225 se asume como el sentido de pertenecía de una comunidad a un territorio determinado; y alcanza su mayor expresión cuando la sociedad se identifica y se integra con el territorio y posee la capacidad para orientar su rumbo.

Con respecto a un mismo territorio regional pueden coexistir muchos sujetos que, no obstante estar subordinados al o los sujeto(s) hegemónico(s), ejercen diferentes grados de dominio territorial, con frecuencia selectivo(s) y jerárquico(s). De allí se deriva la distinción entre territorio y territorialidad.

5.5.4.2. Diversas visiones 226 gubernamentales del ordenamiento territorial y el desarrollo regional 227

Una síntesis de las principales visiones que han pretendido en los últimos diez y nueve años institucionalizarse mediante proyectos de leyes o subsidiariamente por políticas públicas en Colombia define el contexto en el cual hay que incardinar la LOOT.

Visión Europea

El Ordenamiento Territorial (OT) es un concepto empleado en Francia, hacia 1949 por iniciativa del Ministerio de la Reconstrucción y del Urbanismo, como propuesta a la necesidad de reconstruir, adecuada y organizadamente, las ciudades afectadas por acción de los bombardeos durante la Segunda Guerra Mundial. Inicialmente, sólo se visionó el escenario del Urbanismo y la Arquitectura. Poco tiempo después, la expresión se institucionalizó en 1963 con la creación de la Delegación General de Ordenamiento Territorial y de Acción Regional y de la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial. En 1967 el Parlamento francés crea la primera norma conocida sobre el tema, denominada: "Ley de Orientación de Vivienda y Urbanismo". En esta norma se decreta una metodología y se establece la necesidad de cambiar viejas normas urbanísticas por otras con un carácter más dinámico y amplio, como lo fueron el Esquema Director de Ordenamiento y Urbanismo (SDAU), y el Plan de Ocupación de Suelos (POS). La primera definió la ubicación de grandes equipamientos (carreteras, vías férreas, aeropuertos), las áreas de uso de los suelos para diferentes actividades y fijó sus límites por un periodo de 30 años. La segunda promulgó de manera más precisa los índices de construcción, estableció esquemas regionales y municipales para armonizar el desarrollo y el crecimiento en áreas tanto terrestres como marinas de actividades que pudiesen afectar sectores o territorios particularmente sensibles.228

225 en universidad nacional. Espacio y territorios: razón, pasión e imaginarios. Bogotá: red de estudio de espacio y territorios. 2001. P 22-23

226 Una visión sin acción es sólo un sueño, una acción sin visión carece de sentido; pero una visión con acción puede cambiar el mundo. Joel Barker

227 Una visión compartida no es una idea, ni siquiera una idea tan importante como la libertad, una visión es una fuerza en el corazón de la gente, una fuerza de impresionante poder, y pocas fuerzas humanas son tan poderosas como una visión compartida. Peter Senge

228 Ver Fals B. Orlando y Miguel Borja.


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Se consolida a partir de estos desarrollos lo que se denomina en las teorías espaciales, la “ciencia regional” con autores como Walter Isard, los regulacionistas franceses e italianos de la acumulación flexible con Piore, Sabel, Scott, Storper, Lipietz, Benko, que colocan como determinante del desarrollo territorial, las economías flexibles, las PYMES, el capital social y la innovación.

Para esta visión europea, originalmente el OT y el desarrollo regional es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación interdisciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector. (COT, 1994).


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Visión Latinoamericana

En contexto regional, el OT es una política de los Estados para superar los desequilibrios espaciales del desarrollo integrándose con el proceso de planificación económica. (COT, 1994)

Visiones Gubernamentales Colombianas

Estas visiones se exponen en orden cronológico. Las tres primeras corresponden a la COT constitucionales, al enfoque del reformismo institucional y a la construcción social de la organización política-administrativa. La cuarta, es la contenida en la ley 388/97. La quinta y sexta en los proyectos de leyes orgánica de ordenamiento territorial (PLOOT) 1991-2005. La séptima y octava a los constituyentes Jaime Castro y Orlando Fals. La novena, el PLOOT 2003 que presentó el gobierno nacional y que fue archivado por el Congreso de la República en el 2004. La última visión contenida en la propuesta de LOOT Colombia 2019 Bicentenario que se supuso aprobada en el año 2010.

Comisión Constitucional De Ordenamiento Territorial

Se concibe por OTDR un conjunto de acciones concertadas para orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, buscando su desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio considerado y la armonía con el medio ambiente. (Fals Orlando, 1992)

El OTDR Como Reformismo Institucional

Es el carácter planificador en épocas de ajuste y de readecuación del Estado frente a la nacionalidad y a la territorialidad. (N. Pabón, 1994)

Estado, Sociedad y OT

El OTDR es un resultado histórico de las relaciones entre la sociedad regional y su entorno natural... (Borja M., 1996. Pág. 22).

Ordenamiento y el Desarrollo Territorial (1997)229

El ordenamiento del territorio municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.230

229 Aproximación conceptual a la ley de desarrollo territorial publicado por el Ministerio de Desarrollo Económico en 1997 (Serie Procesos de aplicación.)

230 Art. 5 de la Ley 388 de 1997


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El Ordenamiento del territorio en la ley 388 de 1997 se expresa, por una parte, en la división político-administrativa resultante del proceso histórico y político que se está ajustando con los desarrollos constitucionales y, por otra, (el Desarrollo territorial) en la transformación física del territorio como resultado de la acción humana y de la misma naturaleza.

Estas dos dimensiones son interdependientes pues desde el punto de vista del ordenamiento político-administrativo es indispensable contar con entidades territoriales con capacidad de gobierno (competencias, recursos, funciones, instrumentos, legitimidad institucional) que les permita gestionar la acomodación territorial.

El OTDR Como Política De Estado (1999)

El ordenamiento territorial se entiende en esta propuesta como una política de Estado que es, a la vez, una instrumento de planificación y de gestión y un proceso de construcción colectiva orientados a propiciar una adecuada organización política administrativa del país y desarrollo armónico de las regiones."231

El OTDR en el PLOOTDR (2001)

En este proyecto, OTDR tiene como finalidad fortalecer la unidad de la Republica de Colombia y la capacidad de de gobernabilidad y desarrollo territorial, a través del reconocimiento de la autonomía de las Entidades Territoriales (E.T), la descentralización administrativa, la modernización del régimen político-administrativo, la vigencia de los mecanismos de participación ciudadana y el reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural de la Nación.

El OTDR propiciará las condiciones para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo; promover la integración de las ET y figuras de investigación territorial, a través del reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural, así como la de la identidad regional y nacional.

Enfoque del ot en la cuestión territorial (2002)

El nuevo modelo de OT que el país requiere debe interpretar y expresar nuestra realidad geográfica, política, económica y social; redistribuir territorialmente todo el poder del Estado; asegurar la participación de la ciudadanía y las comunidades organizadas en el manejo de los asuntos públicos; organizar centros de poder regional y local que contribuyan decisivamente al logro de la paz; garantizar la eficiente prestación de los servicios públicos; crear sociedad civil e institucionalidad y relegitimar la política y el Estado. (Castro Jaime)

Vision del OT en espacio y accion (2002)

231 “Documentos para el Desarrollo Territorial” No. 25. “Compendio de Documentos sobre el Proyecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial de la Comisión Intersectorial” Unidad de Desarrollo Territorial. Departamento Nacional de Planeación. Santafé de Bogotá, D.C, Noviembre de 1999. (Decreto 797 del 6 de mayo de 1999). 1. “El desarrollo constitucional del proyecto de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y su articulación con el Plan Nacional de Desarrollo ‘Cambio para Construir La Paz”. Pág. 6.


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El concepto de Ordenamiento Territorial, sin desconocer los tres pilares discutidos por los clásicos (el político-administrativo, el geopolítico y el ambiental), se refiere a políticas macro de amplia visión estatal basadas en la epistemología del territorio y en la humanización de las relaciones en el espacio/tiempo. Ocupa contenedores espaciales flexibles y variables, donde las comunidades ejercen funciones sociales ligadas a la economía, la cultura y el medio ambiente en defensa de sus formas de vida. (FALS B., ORLANDO)

Vision del ministerio del interior del OT (2003)

El OT promoverá el aumento de la capacidad de gestión y de administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentando el traslado de competencias y el poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el poder territorial pertinente con la correspondiente asignación de recursos.

La finalidad del OT es el desarrollo sostenible. El OT conciliará el crecimiento económico como la equidad social y la sostenibilidad ambiental para garantizar adecuadas condiciones de vida para las generaciones presentes y futuras. (Proyecto de LOOT 2003)

Vision gubernamental 2019 BICENTENARIO

El ordenamiento territorial es una herramienta de planeación y gestión del territorio que busca orientar el uso y transformación de sus espacios para armonizar y optimizar su aprovechamiento y capacidades de acuerdo con las potencialidades y restricciones que, en distintas dimensiones, pueda determinar la gobernabilidad y el desarrollo. En esa medida es un instrumento para la organización del Estado en su estructura política administrativa, funciones, competencias, interrelaciones entre niveles de gobierno, a la vez que se constituye en un mecanismo para articular las relaciones de la sociedad con el territorio, a través de las dinámicas y prácticas políticas, sociales, económicas, ambientales y culturales.

5.5.5. La Visión prospectiva de LOOT y el desarrollo regio nal

La perspectiva para visionar el ordenamiento y el desarrollo territorial de la LOOT debe superar la prospectiva de segunda generación. La construcción social de futuro de Colombia y sus territorios se propone desde la previsión humana y social,232 con una orientación axiológica mediante una LOOT que pueda realizarse efectivamente en la región Caribe.

El términos de tiempo, este enfoque de visión, sin estar divorciado del pasado, está estrechamente vinculado a una perspectiva de futuro. Contractualiza una relación no sólo entre los colectivos vivos, sino también entre los vivientes y los muertos y entre los vivos y los que están por nacer.

La previsión humana y social tiene como valor el futuro común y lo público como dominio de responsabilidad global, justicia social y solidaridad. Se trata de hacer de esta prospectiva de

232 MEDINA, Javier. LA construcción social del futuro. Anotaciones desde la previsión humana y social En Cuadernos de Administración de la Facultad de Ciencias de la Administración de la UN/ Número 27/ Marzo de 2002. Pág. 227


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tercera generación una herramienta fundamental para ser sujeto del cambio y no objeto del destino.233

En la anterior perspectiva, la visión del ordenamiento y el desarrollo territorial se debe concebir en tres sentidos:

� Construcción de una visión nacional con enfoque territorial.

� Construcción social de visión de futuro para Colombia desde sus territorios.

� Construcción de futuro para Colombia: convergencia entre una visión de país desde lo territorial y el reconocimiento de las divergencias de una visión territorial desde lo nacional.

5.5.6. Dimensiones y atributos del modelo OT y de desarro llo regional

El PLOOT contiene unas dimensiones que posibilitan la construcción de escenarios asi como grupos de atributos que caracterizan el territorio regional.

� Dimensiones: territorial (biofisica), ambiental, cultural, social, económica, política e institucional.

� Atributos: suelos, servicios públicos, vivienda, movilidad, equipamiento, espacio público.

5.5.7. Paradigma normativo del desarrollo regional

Las bases del paradigma está contenido en los artículos 1º, 101º, 285º, 286º, 288º, 290º, 299º, 306º, 307º, 319º, 321º, 328º, 329º, 356º y 357º.

El paradigma debe tener la capacidad de redistribuir el poder del Estado en los territorios, reconocer las formas de organización del espacio identificadas históricamente en el pais, recuperar lo público para la sociedad civil, profundizar el proceso de descentralización (territorial, política, fiscal y administrativa), garantizar el ejercicio pleno de la autonomía, mantener el equilibrio entre el competencias y recursos, mejorar los niveles de gobernabilidad, legitimar y hacer sostenible la institucionalidad territorial y facilitar el tránsito al postconflicto.

5.5.8. Principios básicos del ordenamiento territorial y e l desarrollo regional

En el marco de los tres principios de desarrollo territorial (artículo 2 de la ley 388/1997), los catorce principios del sistema de planeación y la gestión nacional y territorial (artículo 3 de la ley 152 de 1994) y los catorce principios generales ambientales (artículo 1 de la ley 99/1993), se proponen los siguientes:

233 Ibidem. Pág. 260


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� Autonomía y descentralización territorial en una relación teleológica de fin a medios y unidad nacional.

� Diversidad étnica, cultural y territorial

� Equilibrio y equidad socioespacial

� Pluralismo y participación

5.5.9. Finalidad del OT y desarrollo regional.

Desarrollar el paradigma del ordenamiento y desarrollo regional contenido en la Constitución política para promover el equilibrio de responsabilidades y recursos derivados del ejercicio de poder en los territorios, regular la transformación, ocupación y uso del espacio a través de acciones ambientales, culturales, económicas, sociales, políticas e institucionales que conduzcan a LOOT para la región Caribe.

5.5.10. Criterios de reparto y ejercicio de las competencia s

Además de los que establece la Constitución Nacional en el artículo 209 para la función administrativa, la coordinación, concurrencia, subsidiariedad, equilibrio entre competencias-recursos y gradualidad.

5.5.11. Distribución de competencias Nación – entidades ter ritoriales vigentes y en potencia (RAP – RET).

El antecedente para el reparto de competencias es la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre ordenamiento y desarrollo territorial. Las siguientes recomendaciones se deben tener en cuenta para la distribución de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales, en especial, las RAP-RET:

� Garantizar el ejercicio de la autonomía por parte de las entidades territoriales, en particular, las de carácter regional en el marco de una Colombia pactada como una República que se reconstruye en forma unitaria. Se asegurará que municipios, distritos, departamento, resguardos indígenas y potenciales entidades territoriales puedan ejercer el derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar en las rentas nacionales.

� Profundizar el proceso de descentralización trasladando competencias nacionales a las entidades territoriales, en especial a las regiones, con los respectivos recursos más allá de la delegación o desconcentración de funciones.

� Reconocer la diversidad regional como fundamento para reconstruir la unidad nacional de la República Regional Unitaria de Colombia.

� Definición clara y precisa de las competencias de las entidades territoriales y la Nación, pero de manera clara en el nivel subnacional.


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�

� Garantizar el principio constitucional para el cumplimiento de cada competencia asumida por las entidades territoriales en el sentido de asignarle y transferirle los correspondientes recursos.

� Diseñar y concertar los mecanismos para que las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales (regionales) sean ejercidas conforme a los principios de coordinación, complementación, concurrencia y subsidiariedad y de esta forma potenciar opciones para la cofinanciación de las acciones de las entidades territoriales (regionales).

5.5.12. Asignación y distribución de recursos

Las recomendaciones para incorporar al PLOOT en cuanto a los recursos son las siguientes:

� Asegurar la sostenibilidad de los recursos para que las entidades subnacionales puedan ejercer autónomamente sus competencias con criterios de equidad, desarrollo equilibrado de las regiones y con responsabilidad social.

� Participar con pleno derecho de un fondo de compensación territorial234 que recupere del Fondo Nacional del Regalías el espíritu constitucional para el equilibrio regional

� Redefinir todos los estímulos positivos para que las entidades regionales optimicen la asignación y ejecución de sus recursos. En particular, incentivos que aumente las transferencias que la Nación les debe hacer en cumplimiento de los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional así como apoyo para incrementar sus recursos propios y potencien esquemas de cofinanciación con fuentes alternativas de financiación de sus programas y proyectos de inversión.

� Retornar al contenido original de los articulo 356 y 357 de la CN que modificó el Acto Legislativo 01 de 2001 y 04 de 2007 y la ley 715 de 2001 y la ley 1176 de 2007 en el sentido de volver a ligar las participaciones para las entidades territoriales (regionales) a los ingresos corrientes de la Nación, y de esta forma cumplir el canon constitucional de equilibrio en la asignación de recursos para ejercer las competencias con total autonomía por parte de municipios, distritos, departamentos, resguardos/entidades territoriales indígenas y las regiones como entidades territoriales (RAP-RET)

234 Jaime Bonet Jorge Alvis Bases para un fondo de compensación regional en Colombia En: Documentos

de Trabajo sobre Economía Regional. Banco de la República, Sucursal Cartagena 2007 ver Luis Armando Galvis Adolfo Meisel Roca. Fondo de Compensación Regional: Igualdad de oportunidades para la periferia colombiana. Documentos de Trabajo Sobre Economía Regional No. 122 - Banco de la República – Sucursal Cartagena. Enero de 2010.

Carolina Rentería DirectoraDNP. Comentarios a la propuesta de un Fondo de Compensación Regional. Barranquilla, noviembre 1 de 2007.


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� Promover la renegociación de todos los acuerdos de reestructuración de pasivos de todos los municipios, distritos y departamentos que están en ley 550/1999 para la recuperación de la autonomía territorial que está en poder de los acreedores, particularmente, del sector financiero.

5.5.13. Organización político-administrativa

Las recomendaciones a tener en cuenta en una norma de ordenamiento y desarrollo territorial son las siguientes:

� Fortalecimiento institucional de los municipios como unidad básica de la Nación, asi como del nivel intermedio regional.

� Reconocimiento de las provincias como una entidad histórica del ordenamiento territorial colombiano.

� Conformación de las regiones administrativas y planificación (RAP), así como el impulso a formas de integración territorial como las de biorregiones, ecorregiones, tecnorregiones y las áreas de desarrollo territorial (ADT) en cumplimiento del artículo 285º de la Carta Política.

� Evaluar la viabilidad financiera y la sostenibilidad institucional de otras forma de integración regional como las zonas de reserva campesina, las reservas de la sociedad civil y las zonas de convivencia que no coincidan con territorios colectivos de comunidades negras y resguardos indígenas.

5.5.14. Organización institucional del territorio

Este aparte del PLOOT integra la organización e instrumentos del ordenamiento y el desarrollo regional

� Sistema institucional para el ordenamiento territorial y el desarrollo regional

� Comisión técnica de ordenamiento territorial y desarrollo regional

� Red de apoyo al ordenamiento territorial y desarrollo regional

� Programa de divulgación, socialización y pedagogía del ordenamiento y desarrollo territorial

� Programa de fortalecimiento institucional


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5.6. Compromiso presidencial para presentar el proy ecto de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (PLOOT) 2010-2 014.

En la coyuntura de las campañas presidenciales para el período 2010-2014, el 30 de mayo de 2010235 se pronunciaron los candidatos y la candidata acerca de conveniencia y necesidad de tomar la iniciativa de preparar, radicar y acompañar el trámite en el Congreso de la República del PLOOT. Con visiones y razones diferentes precisaron fecha para presentar el respectivo proyecto de ley orgánica sin desconocer algunos de ellos opciones alternativas como un pacto político, una Asamblea Nacional Constituyente, una ley especial o asumirla como una realidad de hecho y derecho del Estado Regional.

1. Antanas Mockus “La Región Caribe es un sujeto colectivo que ya fue creado con un acto electoral. Este año será crucial para lograr construir colectivamente el Plan de Desarrollo del Caribe, que definirá el rumbo y el desarrollo de los 8 departamentos que conforman la Región. Esta será una oportunidad única para construir un proyecto que tenga en cuenta las necesidades y vocación de la Región”.

Presentación PLOOT: 7 de agosto de 2011 .

2. Germán Vargas. “Asumimos el compromiso de darle trámite al PLOOT en esta oportunidad. Pero también participo de la idea del FCR, porque la Costa presenta unos indicadores que son lamentables. El Fondo es el mecanismo más recomendable, teniendo en cuenta que con el SGP no se logrará cerrar la brecha social existente”.

Presentación PLOOT: Manifiesta tener elaborada la iniciativa para presentarla este martes (4 de mayo de 2010) , si los mandatarios están de acuerdo con el texto de la misma.

3. Gustavo Petro. El ordenamiento territorial debe estar sustentado en la cultura y el agua. Es necesario recuperar las transferencias que nos han quitado en los últimos años. Esto sería mejor que el FC, porque habría transferencias 6 o 7 veces mayores a las de ese Fondo.

Presentación PLOOT: Para evitar que se hunda como en 18 oportunidades anteriores, un acuerdo previo entre partidos políticos o buscar la aprobación de una Asamblea Constituyente.

4. Jaime Araujo. La Región necesita recursos que sean autónomos, porque los gobernadores y alcaldes no deben ser mendigos del centralismo. En cuanto a regalías, queremos que nos den la totalidad y que no nos las entreguen a cuentagotas.

Presentación PLOOT: El Estado Regional ya está inventado y funciona , pero hay que descentralizar la legislación, que debe estar de acuerdo con las competencias del ente territorial. Debe haber una legislación propia y otra que sea compartida con el resto de país.

235 Foro de los candidatos presidenciales 2010-2014. Valledupar: Gobernadores del Caribe colombiano – Biblioteca Departamental Rafael Carrillo.


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5. Jairo Calderon. Colombia es un remedo de país que tiene en común las desigualdades y el sueño regional

Presentación PLOOT: Seis meses para presentar el proyecto.

6. Juan M Santos. 2.5 millones de votos es una mandato que deben escuchar los colombianos. La aprobación de una LOOT es condición necesaria para que la iniciativa se pueda concretar. Queremos la constitución del FCR.

Presentación PLOOT: propone reuniones de coordinación entre sus asesores y los gobernadores, liderados por el ex embajador Carlos Rodado, con los gobernadores, para redactar el proyecto y presentarlo al Congreso el 7 de agosto de 2010 .

7. Luis Devia. La aprobación de ley orgánica solo será posible si se produce el cambio de los actores políticos.

Presentación PLOOT: Seis meses .

8. Noemí. Queremos una Región Caribe porque queremos un país desarrollado. La Región Caribe ya nació, ya es una realidad lograda con más de 2.5 millones de votos. Sólo falta la parte jurídica. Nos comprometemos am sacar adelante la ley para la reforma territorial y la ley de compensación regional.

Presentación PLOOT: El Caribe ya está maduro para asumir su proceso de regionalización, y estoy dispuesta a presentar el proyecto el 20 de julio (2010 ), con la intención de que el Caribe tenga una vocación internacional.

9. Rafael Pardo. La regionalización es una necesidad para contrarestar el centralismo, y tiene que marcar el paso de un nuevo modelo de Estado. Creo en la constitución de un ente territorial que no implique burocracia, ni la construcción de una sede, y que sea administrada por una junta de gobernadores y por ente de planificación.

Presentación PLOOT: Propone que sea una ley especia l para la región Caribe donde se plasmen las ideas de los gobernadores costeños. Con eso, advierte, no se involucraría a otras regiones en situaciones que ellas no comparten.


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propuesta de ordenamiento territorial para la creacion de las regiones

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