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Problemas estratégicos para laimplementación del Servicio Profesional

de Carrera en el ámbito federal en México

David Arellano Gault*3

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La implementación de un servicio civil en México, en el orden federal de gobier-no, es sin lugar a dudas una importante noticia. Después de décadas de autori-tarismo y régimen del partido hegemónico, el país está dando sus primeros pa-sos en la construcción de una democracia formal y real (Pardo, 1995). Una delas características más importantes de cualquier democracia es la alternanciaen el poder. Pero una alternancia que genere incertidumbres, vaivenes en latoma de decisiones o incapacidad para la definición de políticas públicas certe-ras, puede hacer peligrar la estabilidad política de cualquier país. Las decisio-nes gubernamentales no sólo deben ser consensuadas sino también técnica-mente sustentables. Un sistema de competencia de partidos, por ejemplo, sinuna institución que permita afirmar cierta estabilidad, memoria histórica y ase-guramiento de capacidad técnica, seguramente generará importantes conflic-

*Profesor e investigador del área de Administración Pública del Centro de Investiga-ción y Docencia Económicas (CIDE). [email protected]

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Servicio Profesional de Carrera

tos políticos y burocráticos en el mediano plazo. Esto tanto por la manipulaciónpoco transparente de la agenda de acción gubernamental por parte del partidoen el poder, como por ia toma de decisiones casuística y poco profesional queprobablemente se derivará de un sistema de botín, es decir, de un sistema queve a los puestos de decisión y operación de la administración pública como unapresea del triunfo electoral.

Es por ello, que toda democracia en el mundo se ha visto obligada a construirinstituciones que den estabilidad al cuerpo administrativo y de toma dedecisiones que componen al gobierno (Silberman, 1993). En la búsqueda deestructuras de estabilidad de la administración pública, queda claro que laseparación entre la carrera política y la carrera administrativa se ha converti-do no en una definición teóricamente defendible, pero sí en un imperativo nor-mativo, necesario para estructurar la relación entre los políticos electos, losdesignados por aquellos y los servidores públicos (hiedo, 1977).

Todo servicio civil implica serios costos y retos. Su función principal es elser una institución política, que tiene como misión separar la carrera adminis-trativa de los vaivenes desatados por la lucha del poder, con el fin de otorgarestabilidad a las reglas del juego respecto del manejo y estructura de la admi-nistración pública (Knott y Miller, 1987). Su fuerza principal está ligada nece-sariamente a la generación de estabilidad en las reglas de pertenencia al ser-vicio público. A partir de esta misión, es posible pensar además en que unservicio civil ayuda al buen desempeño de los funcionarios públicos. Sin em-bargo, es claro que en muchos sentidos este segundo punto es una conse-cuencia derivada (by-product) del primero: la posibilidad de que los servido-res públicos sean profesionales, técnicamente capacitados, con experienciapara hablarle con la verdad al poder (Wildavsky, 1993) es en principio unsubproducto del hecho institucional de separar y proteger a la carrera admi-nistrativa.

Pero es claro también, que el Servicio Civil de Carrera, como cualquier ins-titución política, genera una serie de costos políticos y sociales. La mayorparte de las experiencias internacionales son prueba de ello (Sa yas y Ginsburg,1973; Parrado Díez, 1997; Schenedier, 1993; Oszlak, 2001; Bekke, 1996; Fry,1997; Mascareñas, 1997) Los servicios civiles construyen espacios de pro-tección de los aparatos administrativos, que luego son difíciles de transformaro mejorar: la simple administración y operación de estos sistemas implica ungrado de complejidad que evidentemente evita que un servicio civil sea flexi-ble y descentralizado.

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David Arellano Gault

Sin lugar a dudas, estos costos se pueden modificar, reducir al mínimo, peroes una cuestión de aprendizaje, de intentos sistemáticos, de reformas constantes.Hasta ahora, ninguna moda administrativa puede defender con certeza que haencontrado la manera de reducir permanentemente o eliminar definitivamentelos costos que un servicio civil implica. Ni siquiera la conocida como NuevaGestión Pública y su intención de que los servicios civiles de carrera se basenen evaluaciones del desempeño han resuelto el dilema. Si bien los sistemasbasados en mediciones de resultados y de desempeño han sido pasos importantesen la modernización de los aparatos administrativos, aún en América Latina,(Ospina y Cunnill, 2003), es evidente que evaluar el desempeño de los servidorespúblicos de los organismos gubernamentales sigue siendo una labor de ampliacomplejidad política y no una cuestión exclusivamente técnica (cuestión que porcierto tampoco acaba de ser resuelta dados los problemas para definirdesempeño en cualquier circunstancia o acción gubernamental, Nilakant, 1994).

Es por ello que, ante el reto de la implementación del Servicio Profesional deCarrera en México, sea conveniente clarificar estos retos, estas dificultades quecualquier servicio civil debe enfrentar y que en el caso mexicano, con su propiacultura e historia administrativa, tendremos que encontrar sus propias soluciones.

El presente artículo busca presentar estos retos de una manera sistemáti-ca, y encontrar a partir de ellos posibles pistas de solución, posibles recomen-daciones o al menos advertencias claras de las decisiones y los diseños quepodrían reducir los costos y mejorar los resultados del Servicio Profesional deCarrera. Es claro que en sus inicios, el caso mexicano se encontrará de llenocon la complejidad de cambiar una cultura administrativa basada en la des-confianza, el formalismo y en la jerarquía. Y es evidente que los tropiezos se-rán grandes ante el reto a enfrentar. Por ello, será fundamental que en estaetapa de implementación, se tenga una conciencia política y social respecto aestos ritos.

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Los retos de cultura administrativa para el Servicio Profesional ;

Todo servicio civil enfrenta una serie de dilemas que no tienen una soluciónteórica o para los que no existen definiciones conceptuales únicas que hayanfuncionado en cualquier país y en cualquier circunstancia. Esto es así porqueel servicio civil es una institución, en las democracias contemporáneas, bási-camente de orden político, con amplias repercusiones administrativas (Knott yMiller, 1987). En efecto, un servicio civil es una institución política creada paraproteger a los servidores públicos con el fin -ode que no sean manipulados,

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removidos o afectados por la dinámica de alternancia política, normal en cual-quier democracia. Un servicio civil es también un sistema administrativo, unsistema de recursos humanos, una serie de normatividades y reglas formalesde empleo público y una institución que rige las reglas del movimiento buro-crático en las organizaciones públicas.

Es claro entonces que en los diversos países democráticos donde existeun servicio civil, las diferentes lógicas (institución política, sistema de recur-sos humanos, de empleo público, reglas de la dinámica burocrática) generandiferentes dilemas o tensiones. Esto obliga a la búsqueda de equilibrios queatenúen los conflictos derivados de tales tensiones (Wood y Waterman, 1994).Es el equilibrio de estas fuerzas contradictorias la que parece generar mejoresposibilidades de éxito en un sistema de esta complejidad.

Los dilemas pueden ser descritos como sigue:

Dilema Burocratización vs Politización. Un servicio civil debe otorgarsuficiente estabilidad a los servidores públicos, con el fin de que sucapacidad para tomar decisiones y aconsejar a los políticos sea efectivay se acerque, en la medida de lo posible, a estándares profesionales ytécnicos más que a consideraciones políticas. Sin embargo, si las reglasson muy rígidas pueden generar un aparato político que proteja a lasburocracias, haciéndolas difíciles de cambiar, de evaluar o de mover.Por el otro lado, si las reglas permiten mucha subjetividad por parte delos políticos o funcionarios designados, pueden acabar politizando a laburocracia, haciéndola de facto dependiente de las negociacionespolíticas que pueda llevar a cabo para mantener su estabilidad. Elequilibrio en este dilema es difícil de encontrar, aún en las experienciasinternacionales. En estas experiencias se observa cómo es un equilibrioen constante cambio y búsqueda de alternativas, donde al igual que enun péndulo, y dependiendo de la dinámica política y cultural administrativadel país, se pasa de enfatizar la estabilidad en un momento, a otro dondese enfatiza la evaluación del desempeño; de un momento de búsquedade mecanismos que hagan la carrera administrativa atractiva, técnica yneutral, a otro donde se enfatiza la necesidad de burocraciascomprometidas, eficientes, innovadoras y gerenciales.

Dilema Incentivos positivos y negativos. Un servicio civil debe, encierta forma, proteger a las burocracias para que puedan tomardecisiones y dar consejos profesionales técnicos (que incluso puedandiferir del juicio de los políticos sin por ello ver afectado su trabajo). Dela misma manera, un servicio civil debe hacer atractivo el trabajo paraque hombres y mujeres capaces puedan desarrollar una carrera en elsector público. Al mismo tiempo, debe inducir comportamientos eficaces

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y eficientes, profesionales y en constante evaluación. Debe además poderrendir cuentas como un sistema tanto de recursos humanos, como deaseguramiento de la profesionalidad de la actuación de los servidorespúblicos. Para ello, los incentivos negativos y positivos se deben encuadraren un equilibrio dinámico. Sin embargo, es claro que en muchosmomentos en la práctica, los incentivos se contraponen. Los incentivosnegativos pueden hacer muy débil al servicio civil y los positivos puedengenerar sobreprotección o resultados anti intuitivos (por ejemplo, evaluarel desempeño puede generar simulación ante la complejidad de definirdesempeño en ciertas circunstancias, o definir incentivos económicoscomo base, pueden llevar al sistema a una rigidización de las reglas deljuego que componen la carrera administrativa). En las experienciasinternacionales nuevamente observamos que todos los países buscanun equilibrio dinámico, comprobando que no existe un sistema único yperfecto: evaluar por desempeño es una gran idea cuya implementaciónsin embargo, está llena de problemas de definición y concreción (Pfeffer,2000, p. 231-236). Incentivar la estabilidad en el empleo público, con elfin de atraer a los mejores hombres y mujeres, se enfrenta siempre a latendencia a que la gente vea en esa estabilidad una puerta al oportunismoo a la creación de mecanismos de control político. El equilibrio pareceestar en la definición de las etapas y salvaguardas que el sistema puedecrear. En un primer momento, la estabilidad parece ser un ingredienteindispensable para la consolidación de un sistema de servicio civil. Consalvaguardas que permitan al sistema ir implantando mecanismos deevaluación del desempeño (concretos, claros, simples, como parte y nocomo el todo en el sistema) que permitan que las amenazas de losincentivos negativos sean creíbles.

• Dilema tamaño del sistema: centralización vs descentralización. Enuna democracia contemporánea, como la mexicana, un sistema de estetipo implica un tamaño y una complejidad que cualquier experto ensistemas sabe es imposible controlar del todo. Los sistemas complejosimplican respuestas inteligentes y descentralizadas, pues la posibilidadde controlar jerárquicamente a un servicio civil es imposible. Sinembargo, esto no quiere decir que un servicio civil pueda serenteramente descentralizado. Existen una serie de normas, de reglas,de mecanismos de gobernanza que requieren cierto control central,dirigido más a otorgar e inducir direccionalidad, que a controlar cadadetalle del sistema. El qué descentralizar y el qué centralizar es clavey es un proceso de equilibrio dinámico, nuevamente. Un sistema comoel que está propuesto en la ley mexicana requiere de estructuras

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intermedias, simplificación de procesos, desregulación y re-regulaciónconstante. Nuevamente, en la experiencia internacional parece ser quees importante mantener un "centro" estratégico que con autoridadpueda dirigir los patrones generales del sistema (Frant, 1993). Al mismotiempo, el sistema debe ser capaz de dejar a cada instanciaorganizacional ir definiendo sus propios caminos, hasta el punto deincluso crear subsistemas propios.

Dilema de cultura organizacional y política: competencia profesionalvs lealtad política. Los políticos electos y designados requieren gentecapaz para implementar las ideas y programas por las cuales fueronelectos. Y requieren confiar en la gente que los va a implementar. Porun lado, la lealtad política parece fundamental en estas circunstancias.Sin embargo, la lealtad política puede llevar a decisiones pocoprofesionales, a consejos no objetivos, a complicidades que no permitenuna clara rendición de cuentas. Por otro lado, parece una ilusión hablarde una burocracia neutral. En la práctica, las burocracias másprofesionales han logrado crear sus propios espacios para defendersus intereses (como ha sido ampliamente estudiado en EUA y Francia,Silberman, 1993). El equilibrio nuevamente aparece como sustantivo:las burocracias deben estar comprometidas y sentirse protegidasprofesionalmente y los políticos deben sentir que pueden tener ciertocontrol sobre las burocracias. La dinámica de estos sistemas implicaque el equilibrio se mueve constantemente. En el caso mexicano, losdos extremos de esta cultura están en pie: por un lado la idea de lospolíticos electos o designados de que pueden y deben manipular susequipos de trabajo, su evaluación, su administración su contrataciónprácticamente a voluntad. Por el otro lado, los servidores públicosbuscando mecanismos formales o legales para proteger su empleo ysus prerrogativas más allá de una evaluación del desempeño objetiva.En estas circunstancias, el sistema de servicio profesional debe definirsu estrategia, la forma en que va a enfrentar esta cultura de lasimulación y de la resistencia a la evaluación. Más aún, debe definircómo enfrentará el cambio cultural, que implica lograr el equilibrio entrelealtad y desempeño y generar la conciencia y conocimiento de lasventajas de un sistema que logre este equilibrio.

Dilema sistema vs evolución. Para que estos diversos equilibrios selogren, es importante que el sistema pueda evolucionar en el tiempo.Pero de la misma manera, es importante que el sistema tenga unadefinición clara, que su implementación sea sólida y sistemática, y queel sistema sea implementado y sea existente. El equilibrio estará en

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comprender las etapas y los tiempos. Es probable que la definición deetapas con metas específicas, en la comprensión de las posibilidadesreales de cada etapa, en cada tiempo, sea una virtud de un plan deimplementación. Resulta importante, entonces, dejar las bases para suinstrumentación inicial con metas concretas respecto a las expectativasreales a alcanzar, con el fin de avanzar en etapas posteriores haciasofisticaciones mayores en el sistema, en la evaluación como en ladescentralización. Es claro que la ley ya está establecida y que éstaes la base que no se puede mover demasiado, pero también es claroque muchas de las dinámicas concretas están por definirse, con lo queuna visión de la evolución del sistema, que complementa a la formal(que implica implementar el sistema en los términos y tiempos de laley), podría ser una manera de lograr varios equilibrios importantes.

Dilema competencia y evaluación del desempeño. Uno de los pilaresde la ley es la evaluación del desempeño y la construcción decompetencias. Es claro que estas ideas son importantes y sustantivaspara el sistema. Pero lo es también que no son sistemas que se creeny se establezcan con rapidez y sin contradicciones. Por un lado lascompetencias requieren de un proceso de adaptación y comprensiónque tomará tiempo. Por otro lado evaluar el desempeño, en una cadenaque liga el desempeño individual, con el grupal, y a su vez con elorganizacional, es también un proceso de aprendizaje, al cuál no sellega automáticamente. Por ello, será importante evaluar lascondiciones a través de las cuales estos dos elementos se incorporanen los sistemas y subsistemas de manera realista: comprender laimportancia de los tiempos puede ser clave para que el sistema seaimplementado

Ahora bien, estos retos, compartidos prácticamente por cualquier servicio civildel mundo, tienen una serie de particularidades en el caso mexicano que valdríala pena explorar.

Burocratización y politización. La ley de Servicio Público de Carrera(SPC) intenta generar un esquema que permite eludir las peoresconsecuencias de estos extremos. Sin embargo hay algunos puntosen duda.Primero no es claro, en la ley, el tipo de Servicio Profesional al que seaspira. Se pretende un sistema profesional, al contrario de un sistematípico de servicio civil (es decir, basado en el escalafón, la antigüedad yla estabilidad). Pero los sistemas profesionales pueden ser de dos tipos:basados en la organización o basados en el conocimiento. Los primeros

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ponen gran énfasis en el compromiso que debe tener un aspirante a lacarrera administrativa. Se fundamenta en la pertenencia al sistema, enel seguimiento de sus reglas, en la jerarquía y el camino procedural dela carrera. La meta es crear un compromiso, un espíritu de cuerpo. Esel caso de Francia o de Japón. En el segundo, basado en el conocimiento,pone el énfasis en la profesionalización, en las habilidades concretas.Se requiere en éste de flexibilidad, de entradas laterales, de clarosincentivos económicos o de carrera. Es el caso de EUA y en algúnsentido de Inglaterra (Aberbach, Putnam y Rockman, 1981; Fry, 1997).La ley mexicana no es clara en este sentido. Se acerca más al segundotipo, en todo caso. En ambos tipos se puede hablar de evaluación dedesempeño, de carrera administrativa y de descentralización. La cuestiónes que se requieren de estrategias distintas y de estructuras de incentivosdistintas. Para el caso mexicano la estructura de incentivos no es claraen la ley: propone estabilidad, pero con sistemas de evaluación; proponecarrera, pero ligada a criterios de profesionalización; busca la proteccióndel empleo, ateniéndolo a una vigilancia sistemáticamente; entradaslaterales pero con límites. El sistema mexicano es más cercano a lacultura del primero (organizacional). Esto debido principalmente a quela cultura administrativa es más de atención a normas y solución deproblemas que a estructuras profesionales claramente diferenciadas.En otras palabras, un servidor público tiene dos reglas en México: saberresolver problemas en el día a día, más allá de las estructuras odefiniciones organizacionales y estructurales, y dos no salirsedemasiado de las normas de diverso tipo que lo atan (la sobrenormativización en el caso mexicano es tremenda, obligando a losservidores públicos a utilizar una gran cantidad de tiempo simplementeasegurándose que no violan diversos reglamentos o normas de muydiferente tipo). Por ello, una visión basada en el conocimiento tiene elreto de enfrentarse a una realidad formal y a otra real: lo que se diceque deben hacer las oficinas y lo que realmente hacen. La ley no dapauta de cómo resolver este problema.

• Incentivos positivos y negativos. La ley busca crear un SPC profesional,donde los servidores públicos hagan una carrera. Para ello deben aceptarser evaluados sistemáticamente. Sin embargo, es posible que la ley dejeen desventaja al servidor público. Los Comités de cada secretaría estándominados por funcionarios designados o con intereses institucionales.El Consejo Consultivo está formado mayoritariamente por funcionariosdesignados y tres representantes de la sociedad civil (3 de la sociedad

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civil por 30 funcionarios designados). A menos que la SFP tome el papele de asegurar que existen incentivos positivos claros y reglas parejas, la. 1ley parece crear un sistema muy controlado desde arriba. El recurso de9 revocación, por ejemplo, queda en manos de la Secretaría de la Función

Pública (SFP), con alguna probabilidad de que esto sea identificadocomo ser juez y parte a menos que la SFP defina un procedimiento más

e - abierto e imparcial de revisión. Es posible que el sistema de incentivossi definidos en la ley terminen, siendo capturados rápidamente por loseh"' intereses de los funcionarios designados (basándose en unae interpretación estilo institucionalista, Horn, 1995).

e • Tamaño del sistema. El sistema propuesto en la ley es integral, y requierede un gran esfuerzo en términos de administración y del propio sistema deinformación. Por ello se plantea un sistema capaz de ser descentralizado.

e El cruce, complementación e integración entre las partes centralizadas ydescentralizadas es complejo. La ley implica la implementación de todos

2 los sistemas en un corto plazo. Lo más lógico sería definir qué partes delsistema se pueden implementar en su versión definitiva y qué partes enversiones preliminares.

• Cultura organizacional. Nuevamente aquí aparece la verdadera''dinámica en el sector público mexicano: tomar decisiones en marcos

sobre regulados, básicamente para resolver problemas que surgen deprogramas definidos, y no con el fin de desarrollar actividadesestablecidas en manuales de organización y catálogos de puestos.Debido a que es en estos marcos sobre regulatorios donde se puedebasar, en gran parte, el sistema profesional, es probable que se cree unsistema esquizofrénico: las cosas por las que se evalúan y capacitan alas personas no tiene que ver necesariamente o en un gran porcentaje,con el tipo de decisiones día a día que un servidor público toma, yaque el margen de maniobra, las posibilidades de cambiar o diseñarnuevas soluciones (o programas), son escasas en un sistema sobreregulado y donde la actividad básicamente está en atender bomberazos.'Un Sistema Profesional basado en el conocimiento, como parece que laley de SPC desea, requiere de una Administración Pública que trabajepor funciones, por claros procesos administrativos y definiciones precisastanto de política pública como de funciones entre tomadores de decisión eimplementadores. Por diversas razones, este no es el escenario de laAdministración Pública mexicana. Los programas, con lo que se asigna elpresupuesto cruzan diferentes áreas y responsabilidades. Esto implicaque cada una de estas áreas responsables está atendiendo a las órdenesde la oficina y sus necesidades que a las del programa que atiende. A

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esto hay que sumarle el hecho de que la actividad que más recursosconsume en cada oficina o área es la verificación del cumplimiento denormas y reglas de control. En otras palabras, las oficinas, en general,no son administradoras de programas (como el presupuesto pareceinsinuar). La gente utiliza un buen porcentaje de su tiempo asegurándose,primero, que lo que se hace tiene justificación y sustento en las normas;y segundo, solucionando problemas de diversa índole (políticas, depolítica pública, de ejecución, de recursos) sobre la marcha.' Laimplantación de un sistema profesional basado en el conocimiento puedegenerar entonces una implantación artificial, desde afuera, sin que tengaque ver con el trabajo de la gente en el día a día (Christensen y Lagreid,1998). Para que el proyecto de la ley funcione, requiere entender lo quelos servidores públicos hacen día a día (y también en ayudar a cambiarla conducta organizacional por una dirigida al desempeño). Desregularla función pública, ir a una cultura de desempeño, dar capacidad detoma de decisiones y de planear (no sólo atender bomberazos) no puedenser logrados por el SPC aisladamente. Requiere también de otrasactividades de modernización de la AP. Por ello, es probable que elcambio de cultura organizacion al debe ser un esfuerzo planeadoestratégicamente, no asumiendo que la instrumentación de la ley pormedio del reglamento va a generar, por sí misma, estos cambios. El granpeligro en términos de cultura organizacional es que el SPC sea vistocomo una estructura esquizofrénica, que no resuelve la forma en que seactúa en el día a día, sino que es un requisito que se incrustaartificialmente, como un sistema más, aparte, no integrado, en la vida delas oficinas públicas. Evitar esto implica construir en el sistema losmecanismos para hacer más realista, es decir, más acorde con la actualcultura del trabajo administrativo en la AP federal, la implementación delsistema. Sin renunciar a cambiar esta cultura, paradójicamente, el SPCdebe primero montarse en ésta para lograr permear en la gente estaidea.

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La definición del papel organizacional de la alsmUnidad de Servicio Civil (USC) .80131

Es claro que un sistema administrativo, un reglamento o una ley intentan gene-rar las reglas del juego del comportamiento de múltiples agentes sociales.También es claro entonces, que es previsible que un sistema administrativodeba no sólo ser un frío inventario de reglas o procesos, sino que debe imbuirde un sentido a la acción. En otras palabras, debe tener un espíritu, una mi-sión qué cumplir y predicar, por así decirlo. La Ley de Servicio Profesional enMéxico tiene una clara definición de este espíritu: su sentido no se dirige a unsistema de control o de imposición mecánica de valores, sino a la creación deun cuerpo motivado, capaz, profesional, comprometido y productivo de servi-dores públicos, que den estabilidad y eficiencia a la función pública. ¿Cómohacer que este espíritu sea creado en la práctica? El diseño de sistemas ad-ministrativos debe tomar en consideración estos elementos, con el fin de queen la implementación sea tan importante cumplir con los parámetros, reglas ynormas, como el mantener y desarrollar los elementos cualitativos de los valo-res, las actitudes y el sentido humano de un sistema administrativo tan impor-tante como lo es un servicio profesional (Horn, 1995).

La cultura administrativa mexicana existe y será un gran reto cambiarla. Essobre las costumbres, estructuras, reglas y normas actuales que el SPC setendrá que ir instalando. Una de las características claves de esta cultura esel énfasis que se pone en la normatividad del comportamiento. Esto es, antela carencia de un SPC, las relaciones entre jefes políticos y designados y laburocracia han creado una serie de rasgos informales muy amplios. La res-puesta a esta informalidad ha sido entonces la sobre regulación en el actuaradministrativo. Las tendencias al culto a la jerarquía y a la sobre formalizacióndel trabajo son, entonces, dos de las características clásicas de acción de laAP en México. Evitar que esto le suceda al SPC será todo un reto. Evitar queSPC sea sinónimo de un sistema de reglas y normas con un vigilante y omni-presente (la Unidad de Servicio Civil) es virtualmente la preocupación más gra-ve que la implementación debe tener en cuenta en estos momentos. Es pro-bable entonces que la definición del papel normativo y cualitativo de la Unidadde Servicio Civil (USC ) en el sistema, sea una cuestión de alta prioridad.

La USC es una oficina de alto dinamismo que cumple con cuatro funcionesgenerales: control, supervisión, inducción y regulación. El control se refiere alefectivo uso de una autoridad que valida y aprueba las acciones y decisionesde las partes del sistema, y que a su vez, tiene poder para corregirlas. Lasupervisión se refiere a una función de monitoreo que permite identificar las

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desviaciones más complejas de la actuación de un sistema en su dinámica y ensus efectos. La inducción prioriza la capacidad de influir en los comportamien-tos, generando alicientes positivos y negativos, no con la simple finalidad deasegurar el cumplimiento de normas, sino de cambiar y generar comportamien-tos y actitudes. La regulación es la capacidad de integrar en el sistema losdiferentes instrumentos administrativos, legales y comportamentales paraasegurar que la actuación descentralizada de las diferentes agencias produz-ca un resultado general eficiente y efectivo (Hood, 1994). La integración deestos elementos debería ser dirigida de tal manera que la Unidad fuera con-gruente con la filosofía que inspiró la Ley, y pudiera ser el factor crítico para ladefinición de los objetivos generales del sistema, bajo una autoridad que basasu fuerza en la legitimidad y no en el control exclusivamente.

Estas funciones muchas veces son complementarias, otras pueden inclu-so ser contradictorias. Es evidente además que la USC deberá construir, demanera estratégica, la combinación de estos instrumentos según los retos quevaya enfrentando en el proceso de implementación y consolidación del siste-ma. En otras palabras, estas funciones s . ,;ombinan de manera muy dinámicaen la toma de decisiones, sin embargo, es importante analizar cómo en elsistema y sus subsistemas estas funciones se están plasmando, combinando,y coordinando. El papel normativo de la USC es clave, no hay duda, pero ha-cer explícito y diseñar con cuidado la complementación de estas funciones enel diseño del sistema, será clave para incrementar la probabilidad de que ésteno se rigidice o sea atrapado por la cultura actual de autoridad y sobreformalización que impera en la AP mexicana.

La Ley del SPC de la AP se inspira en un modelo que toma la descentrali-zación, la flexibilidad y el desempeño como sus principales valores, buscandoevitar la creación de un sistema rígido, centralizado y sobre controlador. Elreto de lograr alcanzar esto implica la conjugación exitosa de un conjunto defactores. Desglosándolos podríamos decir que algunos de los más importan-tes son: a) un reglamento claro, sólido y que permita la flexibilidad, b) un mo-delo y un sistema de servicio civil completo, simple, sólido, basado en prácti-cas comprobadas, c) un modelo organizacional de la Unidad que le permitacentrarse en lo sustantivo, balanceando sus diferentes papeles (control, su-pervisión, inducción, y regulación), d) una importante capacidad organizacionalde las dependencias para adoptar el modelo y llevarlo a su ejecución descen-tralizada. Es lógico también añadir uno más: e) una táctica de implementación.Es claro que un sistema tan complejo como el SPC implicará un proceso pau-latino de implementación, que adquirirá su propia lógica, no sólo en términos

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administrativos (lo que ya es de por sí complejo) sino en términosorganizacionales: la transformación de las estructuras de poder, de manejode recursos, de usos y costumbres de la administración pública. Es por elloque esta coyuntura táctica de implementación está siempre presente en la reali-zación tanto del sistema como del reglamento, tanto que implícitamente ha apa-recido la idea muy lógica de que en una primera fase, la Unidad debe tenersuficiente poder y capacidad para hacer que el sistema se implemente correc-tamente de manera real, no sólo formal.

Sin embargo, es importante no perder de vista que los primeros dos facto-res, reglamento y sistema, son elementos de mayor alcance, de una visión delargo plazo y de menor movilidad. En otras palabras, lo que se establece enambos marca el sentido y la lógica del SPC en general y no sólo en el momen-to de implementación. Estos dos factores marcan a los siguientes, por ello, esimportante definir con claridad los espacios de diferencia entre los elementoscoyunturales (como el de la táctica de implementación) de los organizacionales(papeles de la Unidad y capacidades organizacionales de las dependencias),de los elementos estructurales de más largo plazo (reglamento y sistema) (Véa-se Cuadro 1).

Una de las prioridades del proceso de implementación, sin lugar a dudas,será el que la Unidad tenga la capacidad para inducir el proceso ante unacultura administrativa sumamente adversa a un sistema como el del SPC. LaUnidad deberá tener, como ya hemos mencionado, cuatro capacidades bási-cas: control, supervisión, inducción y regulación. El reglamento, necesaria-mente, pone en claro las atribuciones de las partes, entre ellas, las de la Uni-dad. Tomando en cuenta el ambiente adverso (cultura organizacional vs. SPC),el reglamento, entonces, buscará definir de manera explícita una cantidadimportante de normas y regulaciones con el fin de controlar y supervisar lasacciones de las organizaciones. En otras palabras, los factores deimplementación y la necesidad de poner en el reglamento de manera explícitaestas capacidades, pueden empujar a la creación de una estructuraorganizacional de la Unidad con demasiadas atribuciones de control y super-visión, dejando las otras (inducción y regulación) para un momento posterior.

Dos problemas entonces, pueden estar apareciendo: i) el reglamento y elsistema enfatizan la parte de control y supervisión tanto porque son las másclaras y evidentes, como porque se ven necesarias formalmente; ii) el porcen-taje de tiempo y recursos que la Unidad deberá dedicar a las actividades decontrol y supervisión pueden estar dejando un mínimo espacio a las funcio-nes sustantivas de regulación e inducción. c. at,

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ELEMENTOS FACTORES CAPACIDADES

Organizacionales

EstructuraOrganizacional de laUSC

Control,Supervisión,Inducción,Regulación.

401Capacidad Adopción

Organizacional Descentralizada de laImplementación.

IMPLEMENTACIÓNPoder y Capacidad de la

SERVICIO • USC para laPROFESIONAL CoyunturalesDE CARRERA

Táctica deImplementación

Implementación Real

.4111Buscar la transformaciónde la Cultura Organizaclon

ReglamentoClaridad,Solidez,Flexibilidad.

Creación de condiciones para

Estructuralesde Largo Plazo

Sistema

la descentralización,la agilidadla efectividadla implementación deestrategias para lataiiiísm„. evaluación del desempeño

Elaboración propia.

Es claro que un reglamento y un sistema no pueden ser la explicación yformación de una cultura organizacional. La pregunta es entonces ¿dóndeplantear el espacio organizacional? Son evidentes los valores de culturaorganizacional que se quieren para la Unidad: una Unidad que participe, guíe,evalúe el desempeño, sea preventivo, corrija no con castigos solamente, sinocomo capacidad experta, facilitando, creando condiciones, construyendo capa-cidades. Son también evidentes los valores organizacionales que se esperan segesten en las dependencias: descentralización, principios de subsidiariedad,calidad e integración de los recursos humanos. ¿Dónde se plasman estos valoresen procesos, en misiones, en prioridades, en mediciones de desempeño?

Durante el proceso de implementación será fundamental preguntarse ¿cuálserá el porcentaje de tiempo que las actividades de control y supervisión reque-rirán de la Unidad y de las estructuras organizacionales de las dependencias?Sería preocupante que un amplio porcentaje del tiempo de la Unidad y de lasdependencias se utilizara en el cumplimiento de las normas y reglamentos, y enla generación de información que estos requerirán. ¿Cuál sería la estructura de

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la Unidad y de las dependencias encargadas del control? ¿Cuál sería y quéimportancia tendrían las demás actividades: de inducción, de regulación,facilitando, creando condiciones, apoyando el proceso de implementación,evaluando las estrategias de desarrollo del sistema?

Una vía para discutir y analizar esta posibilidad es imaginando a la Unidadpartida en dos grandes bloques de funciones, cada una con su propia lógica ycon su propia dinámica: aquella parte organizacional dedicada a dar segui-miento y mantenimiento al control y cumplimiento de las normas; otra fundamen-talmente dedicada a construir las condiciones organizativas y culturales de unsistema descentralizado, ágil, no-burocrático sino activo y dirigido a la efectividad.(Véase cuadro 2). Decimos que son dos lógicas organizacionales porquejustamente su visión y percepción de la realidad será muy distinta, la prioridadpara la primera es el cumplimiento, para la segunda la evolución del sistema; elfundamento de la organización, para la primera es la atingente realización de loformal, para la segunda la creación de condiciones técnicas y culturales para eldesempeño; el arma de la primera es el control, de la segunda es elconvencimiento y la cooperación; la visión de la primera es procedural(preocupada por el proceso, los pasos y los tiempos), de la segunda esconstructivista (preocupada por el cambio de comportamientos, por la genera-ción de acuerdos, por la creación de círculos virtuosos de comportamiento,conocimiento, motivación e innovación).

Es claro que el sistema y el reglamento en estos momentos dejan clara laexistencia de la primera parte de la organización de la Unidad. Pero la segun-da está por construirse y crearse. La preocupación, entonces, está en que laprimera parte de la organización de la Unidad termine dominando sobre lasegunda, ya no sólo en términos de necesidad táctica o de implementación,sino incluso simplemente en términos de carga de trabajo y de capacidad detrabajo de la Unidad. En otras palabras, sería pensable que esta otra parte dela Unidad (la constructiva, la que busca crear condiciones organizativas y cul-turales para un SPC móvil y ágil) sea vista como la más importante inclusopara los propios actores de la Unidad, pero que una vez en marcha el sistema,la carga de trabajo para cumplir con los requerimientos de la primera parte (lanormativa, la controladora) sea tan grande que aunque haya intención, sim-plemente la dinámica real de trabajo de control y supervisión termine aplas-tando a la otra dinámica que aquí llamamos de construcción.

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CUADRO 2. La unidad vista en sus dos partes organizativsas principales

DINÁMICA/ESTRUCTURA DE LAUNIDAD

CONTROLADORA CONSTRUCTIVISTA

MISIÓN Asegurar que las normas y reglas seancumplidas atingentemente

Crear las condiciones para el desarrollode una cultura ágil, basada en eldesempeño, tanto en la Unidad como enlas dependencias

VISIÓN Que el SPC actúe siempre de maneralegal, reglamentaria, legítima,transparente y equitativamente

Que el SPC construya las condicionesorganizativas de un SPC dinámico, ágil,profesional, legítimo y transparente

CULTURAORGANIZACIONAL

Basada en el proceso y la regla Basada en la comunicación, lacooperación, la motivación, la creaciónde nuevos sistemas

ESTILO DE TRABAJO Procedural, estricto, valorandoampliamente el orden y la secuencia

Humanista, innovativo, buscando elcambio constante, la evolución, latransformación. Basado en grupos detrabajo heterogéneos, comunicaciones eintercambios de ideas constante.

VALORES DE TRABAJO Perfección, orden, estructuración,cumplimiento, apego a la norma.

Cambio, innovación, evolución,comunicación, cooperación, facilitación,construcción

VISIÓN DEDESEMPEÑO

Orden y cumplimiento Satisfacción y motivación

MEDICIÓN DEL ÉXITO Estabilidad, orden y cumplimientonormativo, tablero de control procedural

Innovación, cambio, evolución, resoluciónde problemas contingentes, resultados.

Elaboración propia.

Reflexiones finales

La implementación de un sistema complejo como un SPC implica necesaria-mente comprender que las tensiones, contradicciones y paradojas propias deun sistema que pretende diferenciar la carrera política de la administrativa y asu vez convertirse en instrumento de mejora de la actuación del gobierno, sean

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David Arellano GaultTnevitables. Resolver estas tensiones es posible, siempre y cuando secomprenda nue not r i iiAre de hab i bri.,Nci nnittica v ,4e táctica de adap-tación. La primera es fundamental, siendo que el SPC es antes que nada unainstitución política: se requiere apoyo para lograr cambiar las costumbres y losusos políticos propios de una cultura administrativa. Por otra parte, la capacidadde adaptación es crucial, pues es crítico no abandonar los valores generales delsistema (en este caso, descentralizaCión, mérito y flexibilidad) ante una culturapolítica acostumbrada a la sobre regulación, la simulación y el boicot.

La USC debe ser antes que nada un espacio organizacional para facilitar yacompañar el proceso, no sólo para supervisar. El proceso de descentralizacióndel sistema es uno de los puntos clave a proteger. No hay que olvidar que elnuevo sistema se va a implementar sobre las costumbres actuales, sobre lasnormas y las reglas implícitas de actuación de la administración pública federal.Por lo tanto, implantar este nuevo sistema implica dos procesos paralelos: elmás lógico es el de hacer que las nuevas prácticas se cumplan. Pero unosumamente importante, no tan evidente, es que las viejas prácticas informalesse modifiquen ya sea para desaparecer o para adaptarse positivamente al nuevosistema. Realizar esto último, implica en la práctica, que la descentralizacióndel sistema tiene que ser conducida en un doble proceso contradictorio deautoridad pero de cooperación, por parte de la Unidad. Esto es, la Unidad esdefinitivamente una autoridad que regula, y en eso radica su poder formal. Perono será suficiente si se quiere en realidad crear un servicio profesional flexibley eficiente. Será necesario que la Unidad se convierta en el espacio experto deacompañamiento, legítimo por su conocimiento (expertise) y por su actitud decooperación y colaboración. Un sistema de implementación, basado enfacilitadores, probablemente sea la vía más lógica para alcanzar este objetivo. Enla medida en que los facilitadores efectivamente busquen como prioridad laadecuación de la cultura organizacional, y teniendo como medio (y no como fin) laimplantación del sistema en términos normativos, las probabilidades de que laUnidad, como organización, se constituya como líder y no como jerarquíaburocrática de supervisión, serán más altas. - -

El proceso de adaptación de un sistema de servicio profesional, en la si-tuación actual de México, no puede ser visto sino como una actividad de largoplazo. Lo fundamental pareciera estar en justamente mantener la filosofía ini-cial como gran parámetro de actuación: un sistema descentralizado, flexiblebasado en el desempeño. La implementación de estos valores requerirá demuchos ajustes tácticos, con el fin de darle viabilidad. Pero estos ajustes tác-ticos no deben dar marcha atrás respecto de los valores críticos que dieronsentido al SPC. Mantener el rumbo y darle viabilidad será un gran reto.

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Notas bibliográficas

Se refiere a la atención de problemas, tareas o responsabilidades que surgen de manera coyuntural

y muchas veces imprevista, que necesitan ser resueltas de manera urgente y que generalmente

solo tienen importancia en el corto plazo.

En un informe entregado el pasado 31 de mayo de 2004 a la comisión de Presupuesto de la Cámara

de Diputados, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de la Función Pública

admiten que la cultura gerencial de los funcionarios está orientada a 'cumplir' sólo con el cargo

y las instrucciones de los niveles superiores, pero no así con resultados concretos. Este informe

señala que "En el origen de esta manera de ser y actuar se encuentra una arraigada tradición de

supervivencia en los cargos y de rechazo a los riesgos. Esto es consecuencia no solo de los

valores personales comunes, sino de la insuficiente formación gerencial y la ausencia de

estándares de medición". De la misma manera, el informe acepta que en el 17% de las

Dependencias del Gobierno Federal, existe un número mayor de empleados administrativos quesustantivos. Información obtenida del periódico Reforma con fecha miércoles 2 de junio de 2004.

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