PRIMER BORRADOR

La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza en el contexto del proceso de descentralización Estudio de caso sobre la economía política de la reducción de la pobreza

Juan José Almagro

1. Bolivia ha protagonizado un proceso continuo de reformas políticas y económicas desde su acceso a la democracia en 1982. La primera serie de cambios tomó forma en 1985 con el programa de estabilización macroeconómica y precedió a un grupo de reformas de “segunda generación” en los años noventa que, a diferencia de las políticas macroeconómicas y fiscales de la anterior década, requirieron de cambios institucionales y políticos de mayor magnitud. En este último grupo se enmarca el proceso de descentralización boliviano que, a partir de 1994, ha significado la creación de unos doscientos nuevos municipios y la transferencia de competencias e inversión al nivel local. Finalmente, una tercera ola de cambios ha sido promovida a partir del año 2000 con la introducción del Diálogo Nacional y la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) aprobada en 2001 y en proceso de revisión ahora. 2. El presente estudio trata de ilustrar cómo el movimiento de las estrategias de reducción de la pobreza puede fomentar la profundización de procesos institucionales y políticas en favor de los pobres. Para ello, estudiamos el caso de Bolivia, repasando someramente la historia tanto del proceso descentralizador como de la EBRP, su interacción mutua y algunos elementos de economía política asociados, como los diversos papeles de los actores implicados. Intentaremos validar la hipótesis de que la EBRP supuso un refuerzo al proceso descentralizador en favor de los pobres en Bolivia. El proceso de descentralización boliviano 3. Bolivia comenzó los años noventa como uno de los países mas centralizados y más pobres del continente. La democratización en Bolivia, al igual que en el resto de América Latina, puso al descubierto la gran distancia existente entre la sociedad civil y el Estado, que no podía ser ya atribuida a la autocracia. En efecto, Bolivia ha estado marcada desde la época colonial por un sistema centralista, derivado de la extracción de materias primas y el imperio español, que hizo que los escasos recursos públicos se quedaran mayoritariamente en las principales capitales de departamento y grandes centros urbanos, implicando un fuerte sesgo hacia las áreas urbanas y una desatención crónica de las áreas rurales, donde se concentra la pobreza ( que afectaba a más del 70% de la población a principios de los noventa). 4. A lo largo de los años ochenta, el gobierno local fue visto, en todo el continente americano, como un mecanismo crucial para cerrar esta brecha y convertir a las colectividades marginales (fundamentalmente grupos indígenas y habitantes de áreas rurales) en auténticos ciudadanos. En Bolivia, estas ideas fueron visitadas por diversos gobiernos democráticos, pero no tomaron forma hasta el rechazado proyecto de descentralización administrativa del gobierno de Paz Zamora en 1992. El tratamiento del tema de descentralización se convirtió en tema de la campaña electoral, donde el partido a la postre vencedor, el MNR, incluía referencias a un ambicioso programa de “participación popular”. La Ley de Participación Popular 5. El momento clave de la descentralización boliviana es la aprobación de la Ley de Participación Popular (LPP) se promulga el 20 de abril de 1994. Esta ley, a pesar de su nombre, es una ley de descentralización municipal que cambió la fisonomía del estado al dividir el territorio en 311 municipios (que pasarían a ser 314 en 1999) y realizar un trasvase tanto de recursos como de competencias, instaurando la democracia a nivel local. 6. La ley es profundamente innovadora y trata de integrar a las zonas rurales pasan a estar representadas a nivel local por primera vez. Sus efectos principales son: a) Municipalización del territorio. Los municipios existentes fueron ampliados para incluir suburbios y áreas rurales que rodeaban, y 198 nuevos municipios

fueron creados; b) Asignación de recursos. La LPP establece un mecanismo de distribución de recursos más equitativo, al legislar que un 20% de los recursos recaudados por renta interna y aduana (coparticipación tributaria) sea distribuido a los municipios según el tamaño de su población; c) Transferencia de competencias. Mediante la ley se trasvasan a los municipios las competencias de administración, mantenimiento y dotación de insumos y equipamiento de la infraestructura física de salud, educación, cultura, deportes, turismo, caminos vecinales y micro-riego. Para atender todas estas tareas, además de los recursos de coparticipación tributaria, se transfiere a los municipios los impuestos a los inmuebles, a la propiedad rural, a los vehículos automotores, impuestos a las transacciones y otros impuestos menores; d) Reconocimiento de la personalidad jurídica de las Organizaciones Territoriales de Base (OTB) para participar activamente en el proceso político y en la elaboración de planes quinquenales de desarrollo municipal. Pueden reconocerse todas las comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales existentes antes de la promulgación de la LPP, con lo que se convierten en personas jurídicas de pleno derecho. Estas organizaciones constituyen el núcleo básico de la organización social pero nunca antes habían sido reconocidas por el Estado boliviano. Además, la Ley de Participación Popular les asigna responsabilidades y atribuciones específicas en la planificación y gestión municipal, y las define como los sujetos de la Participación Popular; por último, e) crea un Comité de Vigilancia (CV) en cada municipio, constituido por representantes de las comunidades campesinas, pueblos indígenas y juntas vecinales con personería jurídica. Este CV tiene la función de ejercer control social en la gestión del gobierno municipal.

Gráfico 1

Fuente: Secretaría de Participación

7. Al mismo tiempo, la ley promovió la planificación participativa que institucionalizó los Planes de Desarrollo Municipal (PDM), en el que la comunidad prioriza las inversiones. El PDM es desglosado anualmente en un Plan de operaciones anual (POA) de carácter participativo. 8. La ley resultó en importantes cambios políticos y económicos. En lo político, significó el empuje hacia una mayor representatividad y la apertura del espacio democrático local . En lo económico, las inversiones locales –a pesar de la falta de datos e importantes variaciones al respecto- respondieron más eficazmente a las necesidades locales, con un importante aumento de los gastos sociales y en infraestructura

local. Asimismo, las inversiones dejaron de estar concentradas en las capitales y zonas urbanas –en 1993 La Paz, Santa Cruz y Cochabamba se repartían el 86% de todos los fondos - y se comenzaron a repartir equitativamente según la población. Por otra parte, los partidos políticos tradicionales reaccionaron lentamente ante la nueva situación, permitiendo a nuevos actores entrar en el juego político. Las campañas electorales locales fueron ganado importancia y comenzaron a influenciar la política nacional. Finalmente, señalar el aumento de la responsabilización local a través de los Comités de Vigilancia o CV (especialmente para el 42% de la población que no tenía representación local alguna anteriormente). 9. Al mismo tiempo, la LPP inaugura una época de retos, entre los que se incluyen la necesidad de crear capacidad a nivel local, los problemas de representatividad real de las OTB, la capacidad de ejecución de las inversiones a nivel local y el evitar nuevos clientelismos en torno a los CV, dado que la mayor facilidad de las élites políticas y económicas locales para agruparse, dejando de un lado los intereses de los más pobres. 10. Un año después, el de 28 de julio de 1995, se promulga la ley 1654 de Descentralización administrativa que resulta más bien en una desconcentración del poder ejecutivo hacia los nueve departamentos. Se transfieren ciertas responsabilidades a Prefectos Departamentales nombrados por el Presidente que actúan como coordinadores de las políticas del sector público como mediadores entre los niveles de gobierno nacional y local. La economía política del proceso de descentralización 11. El proceso de descentralización fue un proyecto presidencial de Sánchez de Losada. Mediante la creación de las municipalidades, intentaba hacer frente a varios problemas de la sociedad boliviana. Desde la perspectiva presidencial, el poder central se enfrentaba a varios problemas: un poder estatal débil, una imagen nacional incompleta, corrupción rampante con la consiguiente pérdida de credibilidad del gobierno y la presión de las elites económicas regionales para descentralizar por departamentos. En primer lugar, el problema de la legitimidad nacional. En numerosas partes del territorio, el estado había estado tradicionalmente ausente y se buscaba una forma de penetrar todo el territorio nacional para cohesionar la identidad boliviana. En segundo lugar, la municipalización se vio como una forma de combatir la corrupción. Si bien no era una panacea, se intentaba romper el sistema clientelista de la sociedad patrimonial presente desde la colonización. Además, se daba la oportunidad de que los grupos sociales pudiesen monitorear las estrategias de más cerca. En tercer lugar, era una forma de combatir el poder centrífugo de las capitales departamentales. Durante décadas, las élites económicas de los departamentos (especialmente de la rica vertiente oeste del país) habían presionado por una mayor descentralización y el hacerlo por vía de los significaba a la vez reforzar el poder central y el local, dejando de un lado a los poderes regionales. 12. El liderazgo de Sánchez de Losada se combinó con una política de coaliciones que permitió amplios márgenes de decisión al poder ejecutivo y el aislamiento político de un grupo tecnocrático que no sólo formuló la propuesta de reforma, sino que también dirigió el proceso de implementación. Quizá la paradoja más saliente del periodo de reformas descentralizadoras en Bolivia es que el mismo modelo que facilitó la gobernabilidad política y económica (y creó oportunidades de hacer reformas de estado), también llevó a la erosión política de los protagonistas del cambio y a la crisis de legitimidad de muchas de las organizaciones e instituciones democráticas actuales. 13. La clave del triunfo del proceso de reforma estuvo en la creación de una enorme base de beneficiados por la misma. Como resultado de la ley se crearon alrededor de doscientos nuevos municipios urbano-rurales, y se reformaron algo más de cien municipios ya existentes. La creación de nuevas instituciones (gobiernos municipales, comités de vigilancia) proporcionó una oportunidad singular para la movilización de grupos de interés latentes en áreas rurales del país, donde se concentras los grupos más pobres del mismo. Si bien el grado de participación política observado durante los primeros años de reforma varía entre región y región, la adquisición de personalidad jurídica por parte de organizaciones territoriales de base y la institucionalización de poderes de participación y control, tuvo un efecto determinante en el surgimiento de nuevos actores locales. Asimismo, un grupo compuesto por concejales, alcaldes y dependientes políticos, constituyó el núcleo de una naciente clase política rural. Un efecto secundario de este resurgimiento local es la reorganización de la acción político-partidaria orientada a capturar el capital político de estos grupos de poder. Uno de los efectos notables de la creación de nuevas instituciones locales fue el desplazamiento del

ámbito de conflicto tradicional entre opositores tradicionales. El legado de conflictos entre descentralizadores departamentales y el gobierno se encontró neutralizado por nuevas reglas del juego que promovían nuevos centros de redistribución política y fiscal (municipales más que departamentales, y rurales más que urbanos). 14. Finalmente, los perdedores de la reforma fueron compensados durante la fase de implementación. Los sindicatos y comités cívicos (que actuaban a nivel departamental) reaccionaron en contra de la nueva ley. Al estar organizados de forma funcional, perdían la posibilidad de otorgarse representatividad, dado que la ley organizaba la representación de forma geográfica, a través de las OTB. La presión provocó que los antiguos sindicatos cambiaran de estatus legal para representar a las comunidades rurales. Los perdedores más claros eran las elites económicas regionales. Una forma de compensar fue la aprobación de la ley de 1995 que de-concentró algunas áreas de política y trajo nuevos recursos. Identificamos dos frentes opositores a la reforma que a pesar de campañas sostenidas, no lograron detener el proceso de adopción, pero sí incidieron en la negociación de reglamentos complementarios y la redacción de la Ley de Descentralización Administrativa, un año después. Paradójicamente, los opositores (tanto los comités cívicos regionales como los sectores más radicales del sindicalismo campesinos) jugarían roles vitales en la legitimación de la reforma durante el proceso de implementación. En el caso sindical, los antiguos “perdedores” lograron ser “nuevos” ganadores después de la elección municipal de 1995 que favoreció por primera vez a un substancial grupo de políticos independientes, campesinos e indígenas. El proceso de la EBRP El Diálogo Nacional 2000 y la EBRP 15. La otra gran reforma de finales de los noventa está ligada a la Participación y la Estrategia de Reducción de la Pobreza. El experimento participativo toma forma con el Diálogo Nacional 1997, lanzado por el presidente Banzer para formular su plan de trabajo en el gobierno. Esta consulta fue de carácter tecnocrático, con escasa repercusión para el proceso descentralizador, aunque produjo la plataforma del PGDES (Plan General de Desarrollo Económico y Social) 1997-2002. El Diálogo se basó en cuatro pilares ( Dignidad –el problema de la coca-; Institucionalidad – anti-corrupción-, Oportunidad - desarrollo económico-; y Equidad –programas sociales para los pobres -). El diálogo estuvo ligado a la iniciativa HIPC-PPME I, pero estos recursos se gastaron casi íntegramente a nivel central en gastos recurrentes, con elevados problemas de corrupción.

Cuadro 1 Diferencias entre el Diálogo 97 y el Diálogo 2000

Criterio Diálogo 1997 Diálogo 2000 Carácter de la Representación de sociedad civil

Funcional y corporativa (sectorial)

Específico y concreto (local – territorial)

Se privilegiaron Representación funcional a nivel nacional

Representación funcional y municipal

Diseño Metodológico Orientación deductiva basada en documentos y exposiciones de expertos

Orientación inductiva. Dinámica pro - activa y sistemática basada en las demandas

Pilares más importantes

Institucionalidad y Dignidad

Oportunidad y Equidad

Fuente: J. Medina

16. A finales de 1999, el gobierno anunció el Diálogo Nacional (DN) 2000. La llegada de los recursos PPME II y la obligatoriedad de aprobar una estrategia de reducción de la pobreza con carácter participativo para poder acceder a los mismos, proporcionaron los incentivos justos. El gobierno Banzer-Quiroga organizó el DN 2000 para identificar los principales objetivos o alineamientos de la EBRP. Paralelamente, se dieron otra serie de diálogos sociales, al impulso del Foro Jubileo auspiciado y conducido por la Iglesia católica, que

se engarzarían más tarde en el Diálogo 2000. Los actores más activos, además de los que se cobijaron bajo el paraguas de la Iglesia, fueron el Comité de enlace de los pequeños productores y diversas asociaciones indígenas. 17. El Diálogo duró unos cinco meses y estuvo estructurado en torno a tres agendas simultaneas (social, económica, y política) propuestas por el gobierno con el objetivo de discutir distintos aspectos de la EBRP. La agenda social, la más ambiciosa en cuanto a la extensión de la participación más allá del gobierno, fue discutida en mesas redondas municipales y posteriormente departamentales. La agenda económica se centró en cómo conseguir crecimiento económico e incrementar la productividad. Finalmente, el objetivo de la agenda política era alcanzar conclusiones entre los partidos políticos para promover el buen gobierno y la transparencia, y para combatir la corrupción. Las tres agendas fueron discutidas conjuntamente en mesas redondas nacionales en septiembre de 2000, cuando fueron alcanzadas las principales conclusiones del Diálogo. 18. Uno de los aspectos más interesantes del DN es que la agenda más importante de todas, la social, se articuló a partir de los municipios, provocando una intensa movilización a nivel local. . El Diálogo se articuló como un ambicioso ejercicio de abajo hacia arriba, basado en las estructuras e instituciones democráticas establecidas por la Ley de Participación Popular de 1994. Cientos de representantes participaron en las mesas municipales donde la reclamación de una mayor descentralización fue constante. Las delegaciones municipales estaban compuestas por el Alcalde, el Vicepresidente del Consejo Municipal, el Presidente del Comité de Vigilancia, y un miembro del sexo femenino del Comité de Vigilancia (los dos últimos representando a la Sociedad Civil).

Gráfico 2

Fuente: Secretaría Técnica del Diálogo, 2000

19. Una vez finalizado el diálogo, un consultor apoyado en la Unidad de Análisis y Política Económica (UDAPE) del gobierno, redactó la EBRP. La estrategia consiste en cuatro componentes estratégicos: (i) ampliación de las oportunidades de empleo e ingresos, especialmente para los pequeños productores agrícolas y microempresas, con el mejoramiento de la infraestructura a la cabeza del desarrollo rural; (ii) aprovechamiento de las aptitudes individuales, con un mayor acceso a la educación primaria y atención preventiva de la salud de mejor calidad; (iii) incremento de la protección social de los pobres, y (iv) promoción de la participación e integración social, con una profundización del proceso de descentralización. 20. La Estrategia deposita principalmente en los Municipios la responsabilidad de llevar adelante las acciones para reducir la pobreza, ya que éstos tendrán gradualmente a su cargo la administración de los servicios de educación y salud, intervendrán en la creación de infraestructura económica y tendrán un papel destacado en la promoción económica local. En contraparte, los recursos del PPME II se transferirán íntegramente y de manera automática a los municipios a través de un criterio de equidad, en adición los recursos de la inversión pública y de la política de compensación se orientarán a las prioridades definidas y considerarán las necesidades de gasto recurrente de manera que garanticen el funcionamiento adecuado y la sostenibilidad de la inversión social. 21. Puntos fuertes de la estrategia en el ámbito descentralizador son: (i) la atención en profundizar la descentralización fiscal; (ii) el compromiso conducente a la elaboración de mecanismos de seguimiento social; (iii) la integración de las políticas sectoriales y de otro tipo para la reducción de la pobreza en un marco macroeconómico, y (iv) un proceso participativo que implicó un gran esfuerzo encaminado a obtener el aporte local, por intermedio del diálogo a nivel municipal, así como un diálogo nacional sobre cuestiones sociales y económicas para la lucha contra la pobreza.

Gráfico 3

Aduana

(Institucionalizada)

Impuesto Internos

(Institucionalizado)

SNC

(Institucionalizado)

Ministerios

(Normativos)

INE

(c/ Soc. Civil)

Fondos

(P.Compensación)

Prefecturas

(solo Inv. Deptal)

Municipios

(solo Inv. Local)

DUF

(c/ Soc. Civil)

C. Deptales

(c/ Soc. Civil)

CVs / CCs /JPs / DILOS

Soc

ieda

d C

ivil

HIPC Coop. Int.

ESTRUCTURA INSTITUCIONAL PARA LA EBRP

Fuente: Secretaría Técnica del Diálogo, 2000

La Ley del Diálogo 22. Fruto de la voluntad de institucionalizar la participación, nace el primer borrador del anteproyecto de la Ley del Diálogo Nacional (LDN), que recoge religiosamente los Lineamientos emanados del Diálogo

Nacional 2000. En su debate al interior del Poder ejecutivo el anteproyecto sufrió 57 versiones antes de su promulgación el 31 de julio del 2001, reflejando las tensiones centralizadoras dentro del gobierno. 23. La ley, además de obligar a realizar un diálogo cada tres años para revisar la EBRP, contiene un número de importantes medidas. En primer lugar, presenta de nuevo a los municipios como agentes principales para enfrentar la pobreza, profundizando en esta forma la descentralización iniciada con la LPP de 1994. Hay cuatro aspectos importantes y novedosos en su definición de asignación de recursos tanto del gobierno, de PPMEII y de la Cooperación Internacional : – Primero, introduce una distribución de recursos a los municipios según criterios de pobreza, basado en

indicadores censales. Sumando las transferencias automáticas a los municipios hay ahora una combinación de criterios incluyendo proporcionalidad por población, nivel de pobreza y tamaño de departamento donde los pequeños departamentos reciben más. En combinación, los criterios ofrecen un incremento significativo de recursos al nivel local, favoreciendo los municipios más pobres. 30% de los recursos se reparten entre los 9 departamentos por igual. Al interior de cada departamento por el indicador de pobreza entre sus municipios. El restante 70% de los recursos PPME se reparten por indicador de pobreza entre todos los municipios del país.

– Segundo, los municipios destinan el uso de los recursos según la demanda local y dentro del esquema del sistema político-administrativo local. Se mantiene así abierto el espacio político local. La EBRP define áreas generales donde se puede usar los fondos PPMEII, pero hay niveles de fungibilidad que permiten cierto nivel de flexibilidad local.

– Tercero, se intenta estimular la generación local de ingresos. Por eso hay limitaciones en el uso de los fondos PPME para la administración local, y ciertas demandas de contrapartida de los municipios para acceder al mecanismo del Fondo Productivo y Social (FPS) que cuenta con recursos adicionales proporcionados por la CI. Se busca en esta forma explícitamente enfrentar el riesgo que las transferencias automáticas fortalece actitudes asistencialistas y de dependencia en las municipalidades.

– Finalmente, se intenta acabar con la discrecionalidad, donde recursos, programas y proyectos se distribuyen según criterios personales y arbitrarios, tanto por instancias centrales o departamentales del gobierno. Esta discrecionalidad ha conducido a favoritismo y clientelismo por actores políticos y de desarrollo, y a “feudos” o islas – a menudo a distancias convenientes de las comodidades en las cabeceras departamentales – de la CI y las ONGs. Para enfrentarla, se incorpora la Política Nacional de Compensación (PNC) sugerida por la Dirección Única de Fondos (DUF) que obliga descontar las transferencias discrecionales de las transferencias automáticas, desincentivando a los municipios de buscar “padrinos” nacionales o internacionales como ha sido la tradición.

24. Además, la LDN institucionaliza el mecanismos de control social (MCS) junto a las revisiones de la EBRP a través de procesos consultivos y formaliza nuevos mecanismos de participación directa como suplemento a la democracia representativa. La Ley del Dialogo se formuló basándose en el supuesto que hay, en el corto plazo, la capacidad en el ámbito local de ejecutar las acciones que se financiarán con los fondos PPMEII y con otros fondos que llegarán a los municipios. En este sentido, se repite el modelo de la introducción de la LPP en 1994: primero otorgando los fondos al nivel local, después pensando en como crear las condiciones y la capacidad para su uso responsable y eficiente. 25. Otros aspectos relevantes para el ámbito descentralizador son: i) reconoce la personalidad jurídica a los pequeños productores rurales y urbanos, con el objetivo de otorgarles derecho preferente para la provisión de bienes y servicios a los municipios, a través de la Tarjeta empresarial; ii) Regula la distribución de recursos de inversión pública, que canalizará el DUF, en el marco de la Política Nacional de Compensación y Crédito subnacional; iii) Así como la Ley de Participación Popular reconoce Actores territoriales, las OTB, la Ley del Diálogo reconoce Actores funcionales, los pequeños productores del sector comunitario y de forma velada, reconoce también el "Municipio indígena": adecuación de la territorialidad étnica al régimen municipal. 26. Tanto la EBRP como la LDN parecen reforzar, por tanto, el proceso de descentralización a favor de los pobres. Un aspecto fundamental en esta profundización es que los vencedores son muchos por cuanto el resultado y el pretexto de la reforma es la necesidad de repartir nuevos recursos. En todo caso, los planes de una mayor descentralización, conforme a la cual los municipios tendrían más responsabilidades, conllevan varios riesgos: i) los gobiernos municipales pueden no representar a toda su jurisdicción debido a la influencia que los partidos políticos nacionales tienen en el gobierno local; ii) la insuficiente capacidad a nivel

municipal, especialmente en los municipios pobres, podría poner en riesgo el proceso de descentralización, si éste ocurre demasiado rápido; iii) la capacidad de seguimiento a nivel mu nicipal es insuficiente, lo que hace difícil monitorear la relación entre las tendencias del gasto municipal y las prioridades nacionales expuestas en la EBRP. Los actores principales Ejecutivo 27. El gobierno estuvo en todo momento a cargo del Diálogo 2000 y la estrategia. El dúo Banzer/Quiroga impulsó el DN y formó un grupo de trabajo compuesto por miembros del gobierno y consultores externos. Hubo un círculo vicioso de competencia entre la vicepresidencia y el ministerio de Finanzas por desarrollar el proceso. El Ministro de Finanzas dirigió el trabajo diario del grupo de trabajo juntando a miembros del gobierno de los ministerios sectoriales y a representantes de socios externos. Aunque no existía un mecanismo específico para la coordinación interminis terial, UDAPE actuó como la unidad coordinadora durante el proceso preparatorio. 28. Dentro del gobierno, sin embargo, la mayoría del gabinete era de talante centralizador. La incorporación como Ministro de Hacienda de Ronald MacLean, antiguo alcalde de La Paz y promotor del municipalismo en Bolivia, ayudó a impulsar la elaboración de la ley del dialogo. A pesar de la oposición, el DN tenía un apoyo económico del PPME y el político por parte del Presidente Banzer (que quería borrar su imagen pre-democrática) y, sobre todo, del Vicepresidente Quiroga (de talante descentralizador). 29. El proceso del diálogo subrayo la necesidad de una Secretaria Técnica independiente del Poder ejecutivo, con prestigio y credibilidad social, conformada por expertos que puedan facilitar Mesas de diálogo. Asimismo, resaltó el contar con una metodología clara y flexible que permita tener resultados visibles al final de la jornada. Los Municipalistas 30. Con la entrada de MacLean en el gobierno, se produce la entrada de un grupo de personas que habia trabajado en la Alcaldía de La Paz, impulsando desde el primer momento el proceso descentralizador. Este grupo de personas compartía el ideario de la Ley de Participación Popular del 94 y habían realizado gran parte de su carrera en los nuevos niveles municipales. Ellos estuvieron a cargo de organizar el Diálogo Nacional y del enfoque municipalista de las propuestas y los cuestionarios. Iglesia Católica 31. La Iglesia Católica juega un papel crucial en la sociedad boliviana y organizó una gran consulta, el Jubileo 2000. En Bolivia, sus objetivos eran: a) la participación de todos los ciudadanos –en particular de los más pobres- en la formulación de propuestas para una EBRP; b) la reducción de la corrupción y la mejora de la gestión pública, para promover propuestas de seguimiento y control del PPME y de todos los recursos públicos en general; c) la identificación y promoción de la participación en nuevos sectores sociales regionales o nacionales. Más de 4.500 personas participaron en el Jubileo 2000, representando a más de 1.000 organizaciones, instituciones y/o regiones. Las conclusiones del Jubileo 2000, incluyendo la identificación de numerosos proyectos con escasa priorización o con presupuestos ligados a la disponibilidad de recursos, fueron incluidas en el Diálogo 2000 mediante la participación de la Iglesia en las mesas redondas departamentales y nacionales. La Iglesia tuvo mayor relevancia en la Ley del Diálogo, a través del mecanismo de control social, en el que juega un papel principal. Indígenas 32. Al señalar como los actores de la estrategia de reducción de pobreza a los “Pueblos indígenas”, al designar como su agente económico al “Sector comunitario” y al colocar el tema de “Tierra y Territorio” como básico, el Diálogo Nacional 2000 (sus Mesas municipales y departamentales, para ser bien precisos)

tocan el tema de la Cultura como fundamental para luchar contra la pobreza en sociedades no industriales y no occidentales. Este mensaje no ha sido entendido por los expertos en pobreza, tanto locales como globales. A pesar de que los pueblos indígenas participaron a través de las mesas del DN (reivindicando el acceso a tierras) está claro que a la vista de las recientes movilizaciones no se sintieron suficientemente representados u oídos. Otra Sociedad Civil 33. Diversas Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) jugaron un papel importante en el DN. Además de jugar un papel primordial en el Jubileo 2000 donde tuvieron el mayor impacto y ya que tenían la oportunidad de participar en las asambleas locales organizadas por los alcaldes, fueron invitadas a participar directamente en las mesas redondas municipales, departamentales y nacionales. Un miembro del Comité de Vigilancia y un miembro del sexo femenino de la sociedad civil participaron en cada una de las 314 mesas municipales. Al mismo tiempo, la mitad de los participantes en las mesas departamentales eran representantes de la sociedad civil. Finalmente, durante la última etapa del Diálogo Nacional en La Paz, representantes de OSC participaron en diez talleres sobre políticas sectoriales y en los diecisiete talleres sobre cadenas productivas. 34. A veces, esta otra sociedad civil crea coaliciones en contra del cambio. Por razones políticas, la Federación de Municipios (FAM) se opuso al artículo de la LDN que recogía la demanda de descentralización de los recursos humanos de salud y educación; formando una coalición con los sindicatos de sanitarios y docentes, tan centralizadores como los ministros, la demanda da un paso atrás: de esta forma los municipios perdieron alrededor del 27% de los recursos; además se condiciona a los municipios a invertir el 30% de los recursos PPME en políticas sociales (en educación, 20%, y en salud, 10%). Nada de esto se decidió en el Diálogo Nacional. El sector privado también participó en la mesa económica a través de sus asociaciones empresariales, organizaciones de pequeños productores, y representantes de sindicatos. Gobierno local 35. Los gobiernos municipales fueron protagonistas del DN. Respondieron al cuestionario preparado por la Secretaría Técnica, participaron en la mesas municipales y los alcaldes y vicepresidentes de cada consejo municipio participaron en la mesa nacional e hicieron propuestas basándose en prioridades acordadas a nivel local. Jugaron un papel fundamental para el establecimiento de Mecanismo de Control Social y la distribución de fondos PPME entre ellos. Los municipios habían alcanzado una cierta madurez democrática y funcional que les permitió ser protagonistas de las discusiones. Tal y como estaba previsto en la EBRP, la Ley de Diálogo Nacional asigna recursos PPME directamente a los Gobiernos Municipales, y les otorga un papel clave en la implementación. Parlamento 36. El parlamento fue invitado al DN y muchos diputados asistieron a las todas las mesas, salvo la municipal. Tuvieron una voz decisiva cuando ellos aprobaron la Ley del Diálogo (casi un año después de que acabara el Diálogo Nacional 2000, debido a desacuerdos entre el gobierno y la oposición no específicamente relacionados con el contenido de la EBRP). Sin embargo, el Parlamento no está constitucionalmente obligado a aprobar la EBRP y no lo ha hecho; como institución no estuvo directamente involucrada en la formulación de la EBRP y hay cierto sentimiento de alineación respecto a la estrategia. No existe ningún comité parlamentario de monitoreo y evaluación de la EBRP. El Parlamento aprobó la Ley de Diálogo Nacional en julio de 2001, Donantes 37. Los socios externos jugaron un papel importante en la preparación de la EBRP mediante asistencia técnica y financiera (el PNUD fue responsable de gestionar 300.000 dólares en fondos de donantes para consultas populares y para los sueldos de los consultores de la Secretaría Técnica). Sin embargo, los socios externos no tuvieron influencia directa en la formulación de estrategias., aunque discutieron con el gobierno la EBRP en una reunión del Grupo Consultivo en La Paz, en 2001.

38. En lo que respecta a la descentralización, los donantes son conscientes de las carencias y necesidades a nivel local. Por esto motivo el Banco Mundial ha aprobado un Crédito Programático de Ajuste Estructural (PSAC) para apoyar el programa de reforma y descentralización en Bolivia. La operación es un esfuerzo cooperativo entre el Banco Mundial y la Cooperación Internacional en Bolivia y recibe apoyo financiero de los gobiernos de los Países Bajos, Alemania (a través de GTZ), Reino Unido, Suecia, y Dinamarca, y esta ligado claramente a programas apoyados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), KfW y USAID. El programa integral de reforma y descentralización, ya en curso, apunta a adaptar el marco institucional existente con el objetivo de mejorar la entrega de servicios públicos descentralizados y la gobernabilidad para implementar la Estrategia Boliviana de Reducción de Pobreza (EBRP). Específicamente, el programa apoyará los esfuerzos del Gobierno para mejorar la entrega de servicios públicos a los pobres con mayor eficacia, transparencia y rendición de cuentas a través de una mejora en la capacidad del sis tema gubernamental descentralizado para entregar estos servicios. 39. Como estudiaremos más adelante en el seminario, la mayoría de los socios externos apoyan firmemente la EBRP y están alineando sus estrategias de asistencia con la misma. Algunos socios ext ernos están proporcionando financiación conjunta mediante un Directorio Único de Fondos (DUF). El refuerzo de la descentralización mediante la EBRP 40. Con la triple realización del DN, la EBRP y la LDN el proceso de descentralización ha tenido grandes avances y ha permitido terminar con el sesgo urbano que prevaleció en la definición de las políticas públicas y, por tanto, que las áreas rurales y los pobres cuenten con mayores recursos económicos. La EBRP sienta las bases de un marco de acción general contra la pobreza basado en la descentralización. La distribución de los recursos, definida en la Ley del Diálogo, se realiza mediante criterios de equidad (beneficiando desproporcionadamente a los municipios más pobres) e institucionalizando la participación de la sociedad civil en los mecanismos de control. Se trata por tanto de un circulo virtuoso que refuerza la atención local en las áreas más pobres, en el que los municipios tiene acceso a recursos crecientes que se dedican a políticas a favor de los pobres.

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Años

BOLIVIA: INGRESOS ADMINISTRADOS POR LAS MUNICIPALIDADES EN EL PROCESOS DE PARTICIPACIÓN POPULAR

PERIODO 1994 - 2003En dólares Americanos

PROPIOS COPARTICIPACIÓN HIPC II

Fuente: Ministerio de Finanzas

41. La EBRP y el DN han actuado, por tanto, como catalizadores de la consolidación institucional a favor de los pobres al menos de dos formas. En primer lugar, centrando la atención de nuevo en los más desfavorecidos. En segundo lugar, dando voz a las municipalidades y los pobres a través del diálogo. 42. Este caso también nos muestra la necesidad de contar con coaliciones para el cambio. Aunque todas las reformas estudiadas fueron manejadas por una élite administrativa, el diseño de las mismas incluía la creación de grupos amplios de beneficiarios que podrían apoyar las reformas frente a los posibles perdedores. 43. Al mismo tiempo, el estudio nos muestra los problemas de la implementación de políticas en un contexto descentralizado. La EBRP no presenta una priorización de las intervenciones, lo que impide la definición de un presupuesto a largo plazo. Los esfuerzos necesarios para la reducción de la pobreza se centran por una parte en el crecimiento económico y por otra en la distribución de los recursos a los municipios para la provisión de servicios sociales. Se basa en dos supuestos: i) que el crecimiento beneficia por igual a pobres y no pobres y ii) que los municipios tienen la suficiente capacidad de gestión para conseguir resultados. La realidad es que , por un lado, el crecimiento medio ha sido del 3% (en vez del 5% previsto), y por otro, los pobres se benefician menos que proporcionalmente del crecimiento. Además, los niveles de ejecución bajos de los recursos PPME (en torno al 62% hasta mediados de 2003). 44. Cabe decir que la capacidad de gestión fiscal para implementar eficazmente la EBRP es insuficiente, puesto que el gasto relacionado con la pobreza será planeado y ejecutado en su mayor parte por los gobiernos municipales. En la vertiente más positiva, el uso de una fórmula transparente para distribuir las transferencias y recursos de la Iniciativa PPME puede fomentar la responsabilidad financiera respecto del flujo de fondos públicos destinados al gasto relacionado con la pobreza a nivel municipal. Será particularmente importante asegurar que todos los grupos locales estén representados en la labor de seguimiento social, y que a estos grupos se les otorgue suficiente poder si se espera que tengan un impacto en las decisiones relativas a los gastos. Por lo demás, no existe evidencia de que la descentralización haya mejorado la eficiencia en la provisión de servicios a cargo de los gobiernos municipales y la movilización de recursos locales ha sido muy reducida. 45. Estos dos aspectos, además, están íntimamente conectados con el problema de las expectativas generado por el proceso participativo. La combinación de mediocridad económica (frente a previsiones macro irreales) y malestar político ha sido fatal para las expectativas de la sociedad civil y los más pobres. El nuevo Diálogo Nacional deberá ser comprehensivo en su alcance, consolidando los espacios de participación y cimentando la orientación de políticas a favor de los pobres. Al fin y al cabo, tras las revueltas de octubre 2003, la sociedad boliviana ya no está discutiendo una estrategia de reducción de la pobreza o el proceso de descentralización. El nuevo gobierno necesita de una estable consolidación institucional para que la estabilización y la futura Asamblea Constitucional puedan asegurar un marco estable para la reducción de la pobreza.

GRUPOS DE DISCUSIÓN. Módulo 1: LA ECONOMIA POLITICA DE LAS ESTRATEGIAS DE REDUCCION DE LA POBREZA. Caso de estudio sobre descentralización. Objetivo Para el final de esta sesión, los participantes habrán pensado de los papeles que los agentes dominantes pueden desempeñar para fomentar el diseño y la puesta en práctica de políticas favorable a los pobres en el contexto del proceso de los DELP. Contenido Esta sesión utilizará un estudio de caso sobre los procesos de la descentralización y la estrategia de reducción de la pobreza en Bolivia. El estudio repasa la historia de ambos procesos y su interacción mutua, así como los elementos clave de economía política y los papeles desempeñados por el gobierno central, las municipalidades, los donantes y otros agentes nacionales (parlamento, iglesia, etc). El caso trata de ilustrar cómo el movimiento de los DELP puede fomentar la profundización de procesos institucionales y políticas en favor de los pobres. Temas a) Grupo 1: El papel de la sociedad civil y los gobiernos locales b) Grupo 2: El papel del gobierno central c) Grupo 3: El papel de los donantes Preguntas clave ¿Cuál era el papel del grupo analizado en los procesos descritos en el estudio de caso (descentralización y EBRP)?¿Qué acciones fueron cruciales y cuáles podrían haber mejorado el resultado? ¿Cuáles son los desafíos dominantes de la puesta en práctica de la nueva etapa descentralizadora y cómo se pueden s er ayudados por los respectivos grupos? Puede que también deseen considerar más ampliamente, para la discusión en la sesión plenaria, los siguientes temas: • ¿Qué incentivos tienen la sociedad civil, el gobierno y los donantes para fomentar una descentralización que beneficie a los pobres? • ¿Cómo pueden estructurarse los procesos y las instituciones existentes para aprovechar al máximo estos incentivos para la puesta en práctica de las políticas pro-pobres (Vg. en la descentralización fiscal, el acceso a fondos, apoyo presupuestario, etc)? • ¿Cómo podría la comunidad de donantes promover las estructuras e incentivos que aumentan la probabilidad de la adopción y de la puesta en práctica de políticas favorable-pobres? Resultado Les rogamos vuelvan a la ses ión plenaria con dos lecciones aprendidas y dos resultados discutibles para compartir con el resto de grupos. Organización Cada grupo elegirá un facilitador que ordenará la discusión y un ponente que comunicará los resultados de la misma durante la sesión plenaria.

Siglas CV Comités de Vigilancia DELP Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza DUF Directorio Único De Fondos EBRP Estrategia Boliviana De Reducción De La Pobreza FAM Federación de Asociaciones Municipales FAM Federación de Municipios FPS Fondo Productivo Social GTZ Gesellschaft fur Technische Zusamenarbeit HIPC Heavily Indebted Poor Countries LDN Ley Del Diálogo Nacional LPP Ley de Participación Popular MCS Mecanismos de control social ONG Organización No Gubernamental OSC Organizaciones de la Sociedad Civil OTB Organizaciones Territoriales de Base PDM Planes de Desarrollo Municipal PGDES Plan General de Desarrollo Económico y Social’ PNC Política Nacional de Compensación PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo POA Plan de operaciones anual POA Plan de operaciones anuales PPME Países Pobres Muy Endeudados SNPP Secretaría Nacional de Participación Popular STD Secretaría técnica del diálogo UDAPE Unidad de análisis de políticas económicas Bibliografía seleccionada Arias, Iván. 2004. Documento de trabajo: participación y EBRP. Washington D.C: Banco Mundial. Gray Molina, George (editor), 1997, Participación Popular: Construyendo políticas públicas locales en Bolivia, La Paz: Unidad de Análisis de Políticas Sociales (UDAPSO). Gray Molina, George, 2002. Participation, social service delivery and poverty reduction 1994-2000. Manila: Asian Development Bank. Instituto Nacional de Estadísticas, 2002, Bolivia, Mapa de Pobreza 2001: Necesidades Básicas Insatisfechas, La Paz: INE. Medina, Javier, 2004. La EBRP y el proceso de descentralización. Washington D.C: Banco Mundial. Ministerio de Desarrollo Sostenible, 2002, Estadísticas económicas del proceso de descentralización: Nivel municipal y departamental, La Paz: Vice-ministerio de Planificación Estratégica y Participación Popular, Ministerio de Desarrollo Sostenible. Gobierno de Bolivia, 2000. El Diálogo Nacional 2000. La Paz _________________, 2000. Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza. La Paz Secretaría Técnica del Diálogo, 1996. Participación y Decisión. Diálogo Nacional: Lucha contra la pobreza. Cartilla para los municipios. STD, La Paz _________________________, 2000. Diálogo 2000. Resumen ejecutivo. Hacia la Mesa Nacional. STD, La Paz. UDAPE, 2003. Es trategia Boliviana para la reducción de la pobreza. 2004-2007. Propuesta para la concertación. Borrador. La Paz.