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Orientaciones conceptuales y metodológicaspara la formulación de visiones

de desarrollo territorial

Presente FuturoPasado

Dirección de DesarrolloTerritorial SostenibleSubdirección de Ordenamientoy Desarrollo Territorial

República de Colombia

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Orientaciónes conceptualesy metológicas para la formulaciónde visiones de desarrollo territorial

dirección de desarrolloterritorial sostenible

subdirección de ordenamientoy desarrollo territorial

república de colombia

territorial sostenible

PasadoPasado futuro

Orientaciones metodológicas para la formulación de visiones

de desarrollo territorial

coordinación grupo decomunicaciones y relaciones Públicas

Henrry Wilson Pabón Gómez

supervisión de PublicacionesLuz Ángela Andrade Arévalo

corrección de estiloCarmen Elisa Villamizar Camargo

diseño y diagramaciónClara Victoria Forero Murillo

impreso y hecho en colombiaPrinted in colombia

ilustración de la portadaHernando González

Fuente mapa: Instituto Geográfi co Agustin Codazzi – IGAC-.

© departamento nacional de Planeación, 2010calle 26 núm . 13-19

teléfono: 3815131 bogotá d . c ., colombia

abril de 2010

www .dnp .gov .co

dirección generalEsteban Piedrahita Uribe

subdirección generalJuan Mauricio Ramírez Cortés

secretaría general Elizabeth Gómez Sánchez

documento elaborado pordirección de desarrollo territorial sostenibleOswaldo Aharón Porras Vallejo

subdirección de ordenamiento y desarrollo territorialLuz Helena Chamorro Arboleda

asesoresHernando González MurilloAna María Arias CobaledaAndrés de Hoyos RodríguezAnyelina González CastilloBeatriz Elena Gómez OchoaRodolfo León Cano Blandón

grupo visión colombia ii centenario: 2019Martha Beatriz Delgado Barrera

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Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5

1 . Planificación estratégica ProsPectiva Para la elaboraciónde las visiones de desarrollo territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7

2 . antecedentes de Planificación ProsPectiva de las entidades territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

2 .1 . avances existentes de planes prospectivos departamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

2 .2 . la articulación de las visiones de desarrollo departamental con otros procesos prospectivos . . 16

3 . la Planificación ProsPectiva del sistema territorial,comPonentes y fases . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

3.1. Planificaciónterritorialparamovilizarlascapacidadesinternasarticulando lasdimensionesdedesarrolloconperspectivadelargoplazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

3 .2 . componentes generales e instancias de soporte al proceso de planeación estratégica territorialdelargoplazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

3 .3 . las fases de un proceso de planeación estratégica territorial con perspectiva delargoplazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24

4 . criterios Para elaborar un diagnóstico estratégico ProsPectivo Para la construcción de visiones de desarrollo territorial . . . . . . . .33

tabla de contenido

Departamento Nacional de Planeación

4

4 .1 . los interrogantes que guían la elaboración del diagnóstico estratégico territorial . . . . . . . .33

4 .2 . el análisis sistémico del territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42

anexo 1 . los enfoques teóricos de desarrollo territorial y ProsPectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .59

anexo 2 . criterios Para interrelacionar las visiones dePartamentales con la visión colombia ii centenario . . . . . . . . . . . . . . . . .65

VisiónColombia2019:Unapropuestaparaavanzarhaciaunavisióncompartida de desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .65

relaciones entre los criterios metodológicos de la visión colombia 2019 y de las visiones departamentales territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

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Presentación

la consolidación de los logros con respecto al ritmo sostenido de crecimiento económico, la reducción de losnivelesdepobrezayelmejoramientodelclimadeseguridad,tantoaescalanacionalcomoterritorial,es una tarea colectiva que necesita trascender los períodos de gobierno . Por ello, es recomendable llegar a unacuerdonacionalsobrelosobjetivos,metasyestrategiasqueconfiguraránelfuturodeseableyposible,para así contar con una visión de desarrollo compartida, que oriente permanentemente las acciones de cortoymedianoplazo,conduzcaa launióndeesfuerzosentreelGobiernoNacionaly lasentidadesterritoriales ydirija el compromisode losdiversos actores e instituciones comoconstructoresde suporvenir .

el gobierno nacional elaboró en el año 2005 la propuesta de visión colombia ii centenario: 2019, mediante la cual busca animar la discusión y motivar a los diversos sectores y entidades territoriales que integranelpaísatomarposicionesfrentealfuturo,conelfindeprepararseyconstituirseenconstructoresde un porvenir más promisorio . desde 2008, la dirección de desarrollo territorial sostenible (ddts), en coordinación con el grupo visión 2019 del departamento nacional de Planeación (dnP), invitó a todoslosdepartamentosaimpulsardemaneraconjuntalaconstruccióndelasvisionesdepartamentales,lo cual fue acogido aproximadamente por 21 de ellos a los cuales se les está acompañando y asistiendo técnicamente .

Conelfindealcanzarunavisióndedesarrollocompartidaesnecesarioadelantarundiálogoentrelasvisiones nacionales, sectoriales y territoriales que contemple la diversidad regional propia del país . de ahí la trascendencia de la participación activa de los departamentos, como instancias estratégicas para adelantar la articulación de la perspectiva nacional con la regional y local, por lo cual se recomienda a los quecuentanconvisionescompartidas,quelasconsoliden;yalosquenolahantrazado,aqueadelantenlas acciones necesarias para dicho propósito .

EstedocumentoelaboradoporelDNPatravésdelaDDTSconlaasesoríadeHernandoGonzález–experto en prospectiva territorial–, contiene una propuesta de orientación conceptual y metodológica para la elaboración de visiones departamentales de desarrollo territorial y plantea criterios generales para relacionarlas con la propuesta de visión colombia 2019 . esas visiones de desarrollo territorial son un


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elementoesencialdelosprocesosdeplanificaciónestratégicadelargoplazoqueincorporanlaprospectiva,conelfindeexploraropcionesdefuturoydemovilizartantoalosactorescomoalasorganizacioneslocales para que sean constructores de su porvenir . Por lo tanto, la orientación metodológica se referirá alasfasesdeunprocesodeplanificaciónestratégicadelargoplazo,consideradocomounmétodoeficazpara llegar a un acuerdo mayoritario sobre el futuro deseado y posible y sobre las acciones cruciales para construir la visión de desarrollo .

TambiénelDepartamentoNacionaldePlaneaciónhavenidoimpulsandolaplanificaciónygestióndeldesarrolloterritorialconperspectivade largoplazoatravésde laDireccióndeDesarrolloTerritorialsostenible, con el ánimo de complementar los planes de desarrollo derivados de la ley 152 de 1994 y los Planes de ordenamiento territorial derivados de la ley 388 de 1997 . se pretende, así, lograr la continuidad de programas y proyectos integrales de desarrollo territorial que requieren para su maduración varios periodosde gobierno, asímismo seprocura constituir una capacidadpermanentedeplanificación yacciónestratégicaanticipatoriaquereconozcalasparticularidadeslocalesyregionalesyquepresidalasaccionesdecortoymedianoplazo.

las Orientaciones conceptuales y metodológicas para la formulación de visiones de desarrollo territorial estánformadasporelmaterialentregadodurantelostalleresrealizadosconlosdepartamentos;sinembargo,sehadecididosupublicaciónconelfindequesirvadeapoyoaotrasentidadesterritoriales,particularmente a los equipos interdisciplinarios e interinstitucionales encargados de elaborar las visiones de desarrollo territorial . en él se expone el sentido y la importancia de la prospectiva, sus aportes para el desarrollo territorial sostenible, los antecedentes de la planificación conperspectiva de largoplazoexistentesenelpaís,loscomponentesdelprocesodeplanificaciónylasfasesquecontemplalametodología de elaboración de la visión .

igualmente, se presentan los criterios para la elaboración de un diagnóstico estratégico prospectivo y se presentan los principales conceptos de desarrollo territorial y prospectiva, lo mismo que las indicaciones para facilitar la articulación de las visiones de desarrollo departamental con la visión colombia ii centenario: 2019 .

esteban PiedraHita uribedirector general del dnP

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Planificarundeterminadoterritorio,significareconoceranticipadamentelasposibilidadesdedesarrolloexistentes y aquellasqueesposible construir, cuando se comprendenymovilizan lospotencialesdedesarrollopormediodesusactoresyorganizaciones,ysearticulaniniciativassocialesyeconómicassobreunmedionatural,unareddecentrosurbanos,empresaseinfraestructuras.Laplanificaciónterritoriales un medio para lograr transformaciones sustantivas socioeconómicas, teniendo en cuenta el contexto espacial(internoyexterno)enqueseesperainducirloscambiosdeseados,uniendoesfuerzosalrededorde una visión de desarrollo .

Alcanzarunavisióndedesarrollocompartidaexigeunejercicioconstantedeplanificaciónestratégicaparticipativo que posibilite comprender las trayectorias pasadas, presentes y posibles rumbos del desarrollo, combinando las perspectivas económicas, sociales, políticas, institucionales y teniendo en cuentalascondicionesdelmedionaturalyconstruido,conelfindeestablecerlosfactoresdecambioyde concebir y construir los escenarios que permitirán pasar de la situación presente al futuro deseado, a travésdeestrategiasquecomprometanalosprincipalesactoresyorganizacionesparaqueseangestoresde su futuro .

La planificación estratégica aplicada al desarrollo territorial tiene dos connotaciones generalescomplementarias: i) construir participativamente un “mapa” que permita entender de manera sistémica laubicaciónylasinterrelacionesentrelasdimensionesdedesarrolloyfaciliteidentificarlosasuntosclave(interdimensionales) con mayor potencial transformador y, ii) orientar sobre la forma de estructurar la cadena de acciones (intersectoriales e interinstitucionales), con referencia a un territorio determinado, quepermitiráalcanzarlosobjetivosymetasqueconcretaránloscambiosdefinidos.

Conelfindeconcebiryconstruirunavisióndedesarrolloterritorialesprimordialdisponerdeconceptoseinstrumentos que permitan abordar de manera integral e integradora1 los factores básicos que estructuran el desarrollodel territorio.Losobjetivos,metas y estrategiaspara construir unavisióndedesarrollodeben responder no solo a propósitos sectoriales y coyunturales, sino principalmente a los acuerdos 1 integral por incluir de forma interrelacionada las dimensiones básicas del desarrollo territorial (natural, económica, social e institucional) e

integradora porque el desarrollo territorial se activa a través de la intersección e interacciones de los asuntos sectoriales y entre espacios y niveles territoriales locales, regionales, nacionales e internacionales .

1. Planificaciónestratégicaprospectiva para la elaboración de las visiones de desarrollo territorial


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entre los actores e instituciones locales y regionales derivados del análisis de las dinámicas de cambio de los diversos componentes del sistema territorial, interrelacionando aspectos como la productividad y la competitividad, con las condiciones y capacidades de desarrollo social, del recurso humano, la cultura, la tecnología, con las condiciones del medio natural y las capacidades institucionales .

el territorio no es solo un soporte físico de las intervenciones humanas; es además un factor activo de desarrollodondeseorganizanlasformasdecooperación,deasociación,deconstruccióndecadenasdevalor(atravésdelaactivacióndelascapacidades,susactores,agentes,organizacioneseinstituciones).la construcción de una visión compartida de desarrollo necesita sustentarse en los capitales tangibles (recursos naturales, infraestructuras, equipamientos) e intangibles (talento humano, cultura de desarrollo, emprendedorismo, innovación, capital social) para el desarrollo territorial, porque es a través de estos quefinalmentetomanformaconcretaenelterritoriolosdiversosaspectosdeldesarrolloyallísetejelamediación entre el espacio y los actores e instituciones locales y de los demás niveles, departamentales, regionalesynacionales.Losanálisisyperspectivasdetalescapitalesparaeldesarrollodeberánrealizarseconsiderando, de manera interrelacionada, los contextos externo e interno .

Paralaconstruccióndelasvisionesdedesarrolloterritorial,consuscorrespondientesobjetivos,metas,estrategiasyplanesdeacción,esrecomendable incorporara losmétodosdeplanificaciónestratégicainstrumentos de prospectiva territorialdemaneraquesepuedananalizarycomprenderlascondicionesdedesarrollodel territorioysuorganización,yexplorar las tendenciasyposibles futuros, llegandoaacuerdos sobre escenariosdedesarrollodeseables yposibles, y sobre losobjetivos y estrategiasparaalcanzarlos2 .

“La prospectiva es una técnica que permite planificar y gestionar el desarrollo con base en la previsión y la anticipación. La prospectiva trasciende la realidad, en primer lugar por medio

de un acto de imaginación creativa, luego por vía de la toma de conciencia, una reflexión sobre la situación actual y posibles futuros; finalmente mediante un proceso de participación, de

imbricación y convergencia de los deseos, las expectativas, necesidades, intereses y potencialidades de la sociedad para alcanzar un porvenir deseable”3.

Laplanificaciónestratégicadelargoplazoposeecaracterísticasquelahacenapropiadaparaestableceracuerdosycomprometeralosactoreseinstitucionesenrelaciónconobjetivosymetasquerespondenalacomplejidadydinámicasdedesarrollo4 del territorio, a saber:

• un enfoque multidisciplinario que posibilita un análisis integral del territorio, incentiva la participación de actores con diversos puntos de vista y facilita el intercambio de ideas y opciones de desarrollo .

2 este documento presenta de manera integrada los elementos generales del proceso de planeación estratégica prospectiva territorial que guían laorientacióntécnicadelaelaboracióndevisionesdedesarrollodepartamental.Conelfindeprofundizaryampliarlosaspectosespecíficosdelosinstrumentosdeprospectivaquesetrataránserecomiendaconsultarprincipalmentelasiguientebibliografía:FranciscoJoséMojica.la construcción del futuro . concepto y modelo de prospectiva estratégica territorial y tecnológica . convenio andrés bello, universidad externado de colombia 2005 . manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para américa latina y el caribe . Javier medina, édgar ortegón . serie manuales cepal –ilpes– 51 . el campo de los estudios de futuro . análisis de foresight y Prospectiva . RaúlTrujilloCabezas.UniversidadExternadodeColombia,2008.JavierMedina.VisiónCompartidadeFuturo.UniversidaddelValle2003.Lacajadeherramientasdelaprospectivaestratégica.MichelGodet,Prospectivayplanificaciónterritorial.JuanjoGabiña.

3 miklos, t . y m . e . tello . Planeación prospectiva . limusa, méxico 1998 .4 capriatio, michele . “Las Ventajas y los retos en la aplicación de métodos de prospectiva en las regiones menos desarrolladas” . universidad de bari . italia .

Orientación metodológica para la formulación de visiones de desarrollo territorial

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• un enfoque de largo plazo que posibilita explorar y conocer información sobre posibles futuros y concebir escenarios sobre la evolución de las diversas dimensiones del desarrollo territorial (económico, social, ambiental, institucional, tecnológico) .

PARA RECORDAR“No podrá existir una acción estratégica potente a corto y mediano plazo para transformar los grandes problemas nacionales

y regionales, sin contar previamente con una reflexión prospectiva a largo plazo que relacione fortalezas y debilidades del territorio en el contexto interno y externo”. (Gabiña, J. Prospectiva y planificación territorial. Hacia un proyecto de futuro.

Alfaomega. 1999) .

es un proceso de aprendizaje colectivo construido participativamente a partir de la experiencia y expectativas dediferentes actores y sectores (público, privado, sociedad civil).Así, el procesodeplanificación seconstituye en una ocasión para compartir, colaborar, proponer y generar actitudes proactivas, que permitansuperarlimitaciones,comoporejemplolaresistenciaalcambio.

Cabeseñalarquelaclavedeléxitodeunprocesodeplaneaciónestratégicadelargoplazoseencuentraen la adecuadaarticulacióndeloscomponentestécnicoyparticipativo (o político) del mismo5 . el ejerciciotécnicodemandalautilizacióndelpensamientoestratégicoyanálisissistémicoconelfindeidentificarlosasuntoscríticos,ylosfactores de cambio clave para el desarrollo,utilizandomarcosconceptualesparaentenderlacomplejidadyheterogeneidaddeloscomponentesdelterritorio,yteniendopresenteslasparticularidadesdelmedionaturalyconstruido,asícomodelaorganizaciónhumanaquelo habita . Por su parte, el componente participativohacerelacióna laconstrucciónconjuntade lavisión de desarrollo, de manera que se articulen los intereses de los actores e instituciones clave en torno a los asuntos estratégicos para el desarrollo y se creen capacidades para que las entidades territoriales se constituyanenautogestorasdelastransformacionesnecesariasparaalcanzarlosobjetivosacordados.

PARA RECORDARLa planificación estratégica territorial coloca el énfasis sobre la identificación de señales de cambio en medio del ambiente de incertidumbre y de transformación continua que caracteriza los entornos territoriales, procurando insumos para desarrollar

estrategias de anticipación.

los factores de cambio son los principales hechos o fenómenos que determinan la evolución, transformación o modificaciones en las dimensiones del desarrollo de las entidades territoriales6 enfocándolosdesdeelentornoexterior:económico,social,político-administrativo,cultural,científico-tecnológico y ambiental; y desde el ambiente interno: de mercados, administrativo, social, tecnológico, financieroydeproducción.Entrelosfactoresdecambioseencuentranlasfuerzasclavequedefiniránlos escenarios futuros .

SegúnsucampodeinfluencialosFactores de Cambio pueden ser:

Factores de Cambio Endógenos:fuerzasinternasalaorganización;sepuedenclasificarenfuerzasdemercado,sociales,administrativas,tecnológicas,logísticas,productivas,financieras.5 Herramientasparalaprospectivaterritorial.PlanificaciónEstratégicadeCiudades.Bilbao-30dejuniode2008.EnekoAstigarraga.Universi-

dad de deusto .6 francisco restrepo, carlos arturo . iniciación a la Prospectiva estratégica . universidad militar francisco José de caldas . bogotá . 2004 .


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Factores de Cambio Exógenos: fuerzas externas a la organización: locales, regionales, nacionalessupranacionales y mundiales; se pueden clasificar en fuerzas geopolíticas, económicas, tecnológicas,culturales, ambientales .

Es importante diferenciar entre factores de cambio endógenos y exógenos, porque la estrategia de desarrolloterritorialsedebefocalizaralrededordelosfactoresendógenosdebidoaquesobreellosexisteunmayorniveldegobernabilidadydecontrolatravésdelosactoresyorganizacionesdelterritorio,ypor lo tanto es más factible incidir sobre ellos .

los factores de cambio pueden ser catalogados como tendencias, hechos portadores de futuro y rupturas:

• la tendenciaesunfenómenoverificablehistóricamentequepresentauncomportamientocrecienteodecrecienteenel tiempo (ejemplos: envejecimientoen la estructurade lapirámidepoblacional,aumentodelademandademanodeobracalificada,formacióndeciudadesregión).

• las rupturas son fenómenos o hechos que se oponen a las tendencias, y las pueden debilitar, anular ointerferir,afectándolasycontrarrestandosuacción(Ejemplo:reemplazodeenergíaderivadadelpetróleo por energías alternativas: hidrógeno, eólica, solar, atómica, etc .) .

• Hechos Portadores de Futuro, son fenómenos que existen como semillas en crecimiento por lo tanto nosepuedenverificarhistóricamente,peroenelfuturopodríanprovocarcambiostrascendentales(primeros automóviles movidos por energía eléctrica, transporte inteligente, libros digitales) .

la construccióndelapropuestatécnicaparadefinirlavisióndedesarrolloterritorialesunejerciciode análisis del pasado, del presente y especialmente de exploración de opciones de futuro y de análisis sobrelapertinenciadeestasconrespectoalascaracterísticasespecíficasdecadaterritorio.

PARA RECORDARLas condiciones históricas y culturales y el grado de desarrollo social, económico y político de cada entidad territorial

condicionan, en gran medida, las trayectorias de desarrollo y las posibilidades de alcanzar determinados objetivos y metas de largo plazo.

Ladefinicióndeestasopcionesrequiereelconcursodeexpertosendesarrolloterritorial,líderesgremialesysocialesydelostomadoresdedecisiónmásrepresentativosdelasdiversaszonasysectoresdelterritorio,quienes deben contar con la capacidad para captar los intereses y percepciones de la comunidad en general y orientar sus decisiones en función del bienestar colectivo de los habitantes de la región .

¡IMPORTANTE! La construcción de la visión no será posible si los líderes de los principales componentes del desarrollo territorial no participan proactivamente en el proceso de reflexión sobre el futuro y en la definición de las estrategias para construirlo. Adicionalmente, el proceso de construcción social de futuro debe acompañarse con la formación de la institucionalidad necesaria para que la visión de desarrollo se construya, teniendo presente que es una tarea de largo plazo que amerita continuidad y perseverancia.

los avances hacia la construcción de visiones de desarrollo dependen en gran medida de la madurez político-institucional y los liderazgos existentes en las entidades territoriales . de tal manera,


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algunasentidadesterritorialesconreconocidatradiciónensucapacidaddeplanificaciónyadisponendeplanes,propuestasyorganización institucionalparaparticiparproactivamenteendichosprocesos;mientras que otras entidades están adelantando recientemente procesos de planeación estratégica de largoplazoo han realizado ejercicios anteriores quepueden ser retomados; y otras nohan iniciadolas actividades correspondientes . desde el punto de vista de la estrategia para la asesoría de proceso de elaboración de visiones de desarrollo departamental, dichas diferencias en la capacidad técnica e iniciativapolíticadeplanificación,debenconsiderarseparadefiniracompañamientosdiferencialesqueatiendan tales particularidades .

Por otra parte, el carácter estratégico de la visión de desarrollo departamental también debe precisarse conrespectoalafocalizacióndelosobjetivosquesebuscaalcanzarcontalinstrumento.Laplanificaciónestratégicaterritorialpuedecontribuiradiversosobjetivosdeinterésparalosdiferentesactoresysectoresinvolucrados, destacándose aquellos que propician cambios en la forma como se aborda el desarrollo, comoporejemplolaadopcióndeactitudesproactivasfrentealfuturo,elfomentodeaccionesasociativasalrededor de objetivos compartidos, y la realización de acuerdos y pactos de desarrollo. Entre losobjetivosterritorialesaloscualescontribuyenlosejerciciosdeplanificacióndelargoplazo,sedestacanlos registrados en el siguiente cuadro:

Cuadro 1 Objetivosdelaprospectivasegúnámbitosdeinterésterritorial

Ámbitos y Aportes de la Prospectiva Territorial

Laprospectivaterritorialcontribuyedemanerafundamentalaalcanzarobjetivosrelacionadosconfinespolíticos, económicos, posicionamiento estratégico y formación de inteligencia colectiva, así:

ÁMBITO APORTES AL DESARROLLO TERRITORIAL

Político contribuir a aumentar la autonomía de los territoriosDisponerde“proyectospolíticosconvisióndelargoplazo”quecalifiquenlasdecisionesdelos dirigentes y el electorado lograr consensos entre autoridades y ciudadanos para comprometerlos con la construcción del futuro de su territorio .

EconómicoPromover el aprovechamiento óptimo de los recursos teniendo en cuenta su sostenibilidad y posicionar competitivamente al territorio en los ámbitos nacional y mundial .

EstratégicoTerritorialcrear imagen atractiva del territorio y ubicarlo destacadamente en la red urbano-regional .

Inteligencia ColectivaConstituirunasociedadinformada,actualizada,conocedoradelasopcionesdefuturoydispuesta a la innovación y al cambio .


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• Dotar a la entidad territorial de un proyecto colectivo de desarrollo con visión de largo plazo quelogreuniresfuerzosdelosdiversossectoresyactoreslocales,conelfindeavanzarenunamismadirecciónqueconduzcaaunbienestarcontinuo.

• Posicionar regional, nacional e internacionalmente a la entidad territorial con una imagen atractivapara la inversiónyeldesarrollo,quedestaque la identidad,culturapropiay fortalezca laautonomía .

• Avanzarhaciamejoresposicionesenlasclasificacionesdecompetitividad y desarrollo.

• Aprovechar la disponibilidad de recursos extraordinarios (porejemploaquellosprovenientesdebonanzaseconómicas,regalíasporhidrocarburosominerales),estableciendoobjetivos,estrategiasy proyectos integrales territoriales compartidos que permitan explotarlos sosteniblemente y generar desarrollo local .

• Promover e instaurar instrumentos de planificación y gestión con visión de largo plazo, que lleven a que los sucesivos planes cuatrienales de desarrollo, derivados de la ley 152 de 1994, se constituyan en la base para construir la visión de desarrollo por medio de acciones de corto y medianoplazo.

• Explorar y reflexionar continuamente sobre la evolución futura de las condiciones dedesarrolloydefinirconanticipaciónlasestrategiasqueposibilitaránactuarproactivamentefrenteaciclos económicos recesivos, de recuperación o auge .

• Disponer de un documento sobre la visión de desarrollo de la entidad territorial, con identificacióndeobjetivosymetasquepodránarticularseconlosobjetivosymetaspropuestosenotrosejerciciosoprocesosdeplanificacióndelargoplazoqueintervieneneneldesarrolloterritorial.entre ellos, la visión colombia 2019, los planes de competitividad departamental, las agendas de CT&I,losObjetivosdeDesarrollodelMilenio.

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Laplanificacióndelargoplazonoesuntemanuevoparalasentidadesterritorialescolombianas.Desdeladécadadelos70delsigloXXseintrodujoeltemaenvariosespaciosdereflexiónydebate,tantoaescala nacional como regional1 . Posteriormente, se accedió a los estudios de expertos internacionales en prospectiva territorial como eleonora masini, Pierre Piganoil y michel godet, entre otros . en la década de los 80 se destaca la elaboración de los planes “antioquia siglo xxi”, el programa ciudadano “ElCaliqueQueremos”yValle2000.Enlos90seutilizanalgunasherramientasdeplaneacióndelargoplazopara laelaboracióndelosplanesdeordenamientoterritorialmunicipal,ydesdeelaño2000sedestaca el impulso que ha recibido el tema en el dnP, tanto en el ámbito nacional con la elaboración de la propuesta visión colombia ii centenario: 2019, como en el territorial, a través del apoyo ofrecido a través de la ddts a los procesos de planeación regional .

2 .1 . avances existentes de planes prospectivos departamentalesDiferentes departamentos, municipios y algunas regiones han adelantado ejercicios de planificaciónestratégica . los planes obtenidos en dichos procesos han sido de tipo sectorial y/o territorial, dirigidos a temas como la competitividad económica, la ciencia y tecnología y el desarrollo territorial . en particular, en la escala departamentalsedestacanlossiguientesprocesosenmateriadeplaneacióndelargoplazo:

• Antioquia. en 1999 se llegó a un acuerdo entre el gobierno departamental, el sector privado, las universidades y diversas organizaciones sociales, para elaborar el Plan Estratégico de Antioquia(Planea) . el proceso de planeación estratégica en antioquia ha tenido continuidad durante la última décadayhaconsolidadounainstitucionalidadpropiaquesehaorientadoadefiniracuerdossobreunmodelo de estructura territorial futura del departamento y una agenda de programas y proyectos para hacerla realidad; sus lineamientos que se han incorporado en los planes de desarrollo –departamental y municipales– y en las acciones de los diversos sectores que conforman el departamento2 .

1 colciencias . Programa colombiano de prospectiva tecnológica e industrial . balance 2003 – 2008 . Javier medina v . Panel internacional de prospectivaenciencia,tecnologíaeinnovación.Bogotá,juniode2008.

2 Enparticular,recientementeAntioquiasehaconcentradoeneldiseñoypuestaenmarchadedosinstrumentosinstitucionalesparalaeje-

2. Antecedentesdeplanificaciónprospectivadelas entidades territoriales


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• Plan Estratégico Nariño 2030. este plan logró posicionarse como referente en pasadas administraciones gubernamentales;sinembargo,haperdidoproyecciónyestárequiriendoactualización.

• Plan Maestro del Valle del Cauca 2015. corresponde a una iniciativa dirigida a orientar el desarrollo integralysostenibledelValledelCaucayafortalecerlaplanificaciónconvisióndelargoplazo.Esteprocesosehasocializadoyestáenprocesodeactualización.

• Planes estratégicos Huila 2020, Quindío 2002, y Risaralda 2017.Esosejerciciossehanrealizadoendiversosmomentosdepasadasadministracionesgubernamentalesyestánenprocesodeactualización.

en la escala regional3tambiénexistendestacadasiniciativasdeplanificaciónestratégicadelargoplazo,las cuales se constituyen en insumos para la construcción de visiones departamentales, entre las que cabe señalar:

• Mesa de Planificación Regional Bogotá-Cundinamarca. Proceso que surgió en el 2001, con base en un acuerdo de voluntades entre el alcalde de bogotá, el gobernador de cundinamarca y el director de la corporación autónoma regional de cundinamarca .

• Estrategia prospectiva del Occidente Colombiano. se elaboró entre los años 1997 y 1998 por iniciativa del ConsejoRegionaldePlaneacióndelOccidenteColombiano4 .

• daysusáreasdeinfluencia.

• Asociación de departamentos de la Orinoquia y Amazonia Colombiana (Amazorinoquia). este proceso inició en abril de 2004 y reúne a los departamentos de casanare, meta, arauca, guaviare, vaupés, vichada, Guainía,Caquetá,PutumayoyAmazonas.

• Región Caribe. la fundación universidad del norte, con sede en barranquilla, elaboró un documento5 que contiene diagnóstico, propuestas y recomendaciones de política que buscan relacionar la propuesta de visión colombia 2019 con las condiciones de desarrollo de los departamentos de la costa caribe colombiana .

Adicionalmente,seidentificanotros insumosenmateriadeplanificaciónconperspectivadelargoplazo,que se constituyen en referentes para la elaboración de las visiones de desarrollo:

• los departamentos y municipios se han comprometido con la inclusión en sus planes de desarrollo delasaccionesnecesariasparaalcanzarlasmetasquepermitiráncumplirconloscompromisosdelosObjetivosdeDesarrollodelMilenioal2015.

• Aescalanacionalyterritorialsedisponedeejerciciossectorialesdeplaneaciónconperspectivadelargoplazo,quetratan,entreotrostemas,losrelacionadosconlacienciaytecnología,yenergía.Las

cución de los proyectos estratégicos: la agencia de desarrollo regional de antioquia (adra) y las unidades de Pensamiento estratégico y Prospectivo (uPeP), que actualmente funcionan para los temas de educación, ciencia y tecnología, desarrollo económico local y emprendi-mientos,inversióneinternacionalización.

3 Para un mayor detalle sobre las experiencias regionales ver: dnP (2007) . “Visión Colombia II Centenario: 2019. Fortalecer la des-centralización y adecuar el ordenamiento territorial. Propuesta para discusión”. bogotá d .c . P . 43-54 .

4 LosConsejosRegionalesdePlanificación(CORPES)funcionaronduranteelperiodo1995-2002,comoinstanciasdeplanifi-cación regional con agrupaciones de departamentos que cubrían todo el país . el corpes occidente estaba integrado por los departamentos de antioquia, valle, cauca, nariño, chocó, caldas, quindío y risaralda .

5 fundación universidad del norte; dnP (2007) . “Visiones Regionales. Capítulo Caribe”. bogotá d .c . el documento puede con-sultarse en: http://www .dnp .gov .co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/2019/visiones_regionales/caribe-docu-mento-web .pdf


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AgendasRegionalesdeCiencia,TecnologíaeInnovación,impulsadasporColciencias,sonunejerciciodereflexión/concertación/programacióndeacciones,mediantelascualeslosgobernantesydemáslíderes regionales de cyt establecen compromisos y planes de acción para promover, incentivar y acelerar el desarrollo científico-tecnológico en torno a los sectores estratégicospara el desarrolloregional .

• en departamentos con población étnica se dispone de planes de vida concebidos por los grupos étnicos, indígenasyafrocolombianos.Estosplanessecaracterizanporidentificarvisionesdedesarrolloqueprocuran la armonía del desarrollo con el uso y ocupación del territorio y sus recursos .

• a escala subregional –dos o más municipios del mismo o de diferentes departamentos– se destacan, entreotros,lossiguientesejerciciosdeplaneacióndelargoplazo:laAgenda21paralasubregióndelPacífico,laAgenda21paralaAmazonia,elPlanEstratégicoRegiónUrabá-Darién,PlandeAccionesEstratégicasparaeldesarrollosustentabledelaregióndelaMojana.ica cabe destacar los procesos adelantados en los diferentes departamentos del país para la formulación de sus agendas internas para la Productividad y la competitividad y los Planes regionales de competitividad . en las agendas internas los departamentos hicieron propuestas iniciales sobre apuestas productivas territoriales, que son la base para los planes de competitividad que se están consolidando actualmente, teniendo en cuentaunaperspectivadelargoplazo.

Elinventariodelasiniciativasdeejerciciosyprocesosdeplaneaciónconvisióndelargoplazomuestraunimportanteacervodeexperienciasqueesbásicocapitalizarenestenuevoimpulsoqueseestádandoalareflexiónyacciónconvisióndelargoplazo.

Noobstanteloanterior,lamayoríadelasiniciativasdeplanificacióndelargoplazonohanconseguidotrascender más allá de los periodos de gobierno de las respectivas administraciones que las promovieron en su momento . sin embargo, losejerciciostécnicosylaorganizacióninstitucionalquelograronconstituir para el efecto, son avances valiosos que es recomendable retomar para la fase de planeaciónconperspectivadelargoplazoqueseestápromoviendo.

El inventario y valoración de los avances existentes en las entidades territoriales, sobre ejercicios yprocesosdeplaneaciónconperspectivadelargoplazo,esnecesarioparaquelosprocesosdeplanificaciónaprovechen al máximo los insumos existentes, procurando construir sobre lo construido, y porque dicha informaciónesindispensablepararealizarlasarticulacionespertinentesentreprocesosdeplaneaciónqueson referentes básicos (sectoriales y territoriales), según los contextos en los cuales se debe inscribir todo proceso de la revisión de los principales planes prospectivos existentes en las entidades territoriales y de los procesos que los han precedido indica el siguiente estado:

• Departamentos con planes estratégicos prospectivos en fase de implementación y/o con institucionalidad consolidada que respalda la continuidad del proceso.Enestoscasos(porejemploAntioquia)serequeriráadelantaruntrabajoconjunto (GobiernoNacional–gobernaciones)paraexaminar lospuntosdeencuentroydefinirlaformadearticularobjetivosydeintegraraccionesalrededordemetascompartidasal2019.

• Departamentos con planes estratégicos con visión de largo plazo que se están constituyendo en referentes básicos de las administraciones gubernamentales . al existir una visión compartida de desarrollo vigente y un plan estratégico, impulsado por las administraciones gubernamentales, será conveniente que el gobierno Nacional junto con la organización interinstitucional (público – privada – social) que impulsa laimplementacióndetalesplanes,promuevansuconsolidacióneidentifiquenlospuntosdeencuentro


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entre las respectivas visiones y estrategias, para establecer la forma de articular los asuntos de interés común .

• Departamentos que están retomando ejercicios de planeación estratégicarealizadosenpasadasadministracionescomo los casos de valle del cauca, quindío, cesar y Huila . en este tipo de departamentos es recomendableaprovecharalmáximolos insumosexistentesyrealizar lasactualizacionesqueseanindispensables. Se podrán retomar los documentos y organización precedentes para evaluar losavancesydefinirlaformaderetomarelproceso.

• Departamentos cuyas actuales administraciones se han comprometido a liderar la elaboración de planes estratégicos prospectivos y así lo han contemplado en sus planes de desarrollo 2008 – 2011, y en los cuales existen antecedentes de ejercicios de planeación estratégica con visión de largo plazo.En estos casos esoportunorealizarunjuiciosoinventarioyvaloracióndetalesiniciativas,precisandosuscomponentesde contenido técnico y de procesos institucionales y políticos, para que se constituyan en la base del diseño del proceso de planificación del desarrollo territorial, previendo la articulación de lasperspectivas sectoriales existentes en una perspectiva integral de desarrollo .

• Departamentos que no han adelantado procesos de planeación de largo plazo. es importante que todos los departamentos incorporen la planificación y acción con visión de largo plazo en su gestióngubernamentalyprivada.Contalfinse invitaa losactorese instituciones territorialesa iniciar laelaboración de planes estratégicos prospectivos territoriales que les permita explorar participativamente lasituaciónactualasícomoprever,enelmedianoylargoplazo,laevolucióndelosfactoresclavepara el desarrollo de sus territorios, ponerse de acuerdo en una visión de desarrollo y establecer los objetivos,metasyestrategiasqueharánposiblelaconstruccióndelfuturoelegido.

2 .2 . la articulación de las visiones de desarrollo departamental con otros procesos prospectivos

la prospectiva territorial debe ser abordada con una perspectiva espacial abierta, en el sentido de prever la articulación con los ámbitos internos y externos que le dan contexto y en los que necesariamente se desplegarán las diversas dimensiones del desarrollo complementándose . en tal sentido es recomendable articularse con procesos subregionales similares y con planes, políticas, programas y proyectos, con perspectiva de largo plazo, de los departamentos del área de influencia, e igualmente con procesosprospectivos de escala regional, nacional e internacionales, que tengan relación directa con las dimensionesdedesarrollodeldepartamento.También,desdeelángulodeloshorizontestemporalesdelosplanesprospectivos,esnecesarioqueexistandeterminadosañosde“encuentros”entrelosobjetivosymetasdelasvisionesodelosescenariosseleccionados,conelfinuniresfuerzosarmónicamenteendireccionescomunesyderetroalimentarsemutuamente.Losdiversosobjetivosymetas,pensadosdesdela perspectiva territorial, son interdependientes y por lo tanto el logro de determinados resultados en un año dado exige la convergencia de acciones intersectoriales e interterritoriales .

uno de los referentes clave del contexto externo es la visión colombia ii centenario 2019, con la cual las visiones de desarrollo de las entidades territoriales deben buscar amplia articulación, al tener en cuenta, por una parte, la relación gobierno nacional-gobiernos territoriales y, por otra, que las acciones que se adelantanatravésdelPlanNacionaldeDesarrolloestánreferidasalosobjetivosymetasnacionalesqueproponeVisión2019,yesosobjetivosymetasfinalmentetomanformafísicaenlasdiversasentidades


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territoriales . en capítulo anexo este documento presenta una breve reseña de la visión colombia 2019 y plantea un cuadro que la interrelaciona, con algunas lecturas que se podrán hacer desde la visión departamental, siguiendo las fases de planeación prospectiva territorial .

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las visiones de desarrollo territorial departamental necesitan estar respaldadas por procesos de planificaciónestratégicaterritorialconperspectivadelargoplazo,demaneraqueselogrelaintegraciónentreloselementostécnicosquecomponenlasdimensionesdeldesarrolloterritorialyalavezseincorporenlosactoresyorganizacionesquesedebenencargardirectamentedelaconcepciónyconstruccióndesufuturo, siguiendo el ciclo iterativo de reflexión, empoderamiento, acción y aprendizaje, propio de laprospectiva territorial .

Los procesos de planificación estratégica prospectiva territorial, como su denominaciónlo indica, deben contener dos componentes, interrelacionados: desarrollo territorial y prospectiva.Desdeelpuntodevistadelprimerosetratadeunabordajedelterritoriodepartamentalcomo factor de desarrollo multidimensional, y para el efecto se deberá realizar un análisis ycomprensión sobre la forma como se interrelacionan y estructuran en el espacio los elementos territoriales tangibles e intangibles (naturales, construidos, económicos, sociales e institucionales) para alcanzarmásproductividad, equidady sostenibilidad.Por suparte, el abordajeprospectivoanalizael territorio como espacio o escenario donde es posible concebir múltiples futuros y desde el cual actoresyorganizaciones,conactitudproactiva,utilizandopensamientocreativoyherramientascomoestudios de futuro y construcción de escenarios, logran llegar a acuerdos sobre visiones de desarrollo compartidas y sobre las estrategias para hacerlos realidad .

En este capítulo se presentan los elementos que componen un proceso de planificación estratégicaprospectiva territorial . Para el efecto se abordan los aspectos territoriales y prospectivos del proceso, la naturalezayestructurasistémicadeloscomponentesdelterritorio,loselementosquecaracterizanestetipodeplanificaciónylasinstanciasquelodesarrollany,finalmente,sepresentaránlasfasesdelprocesode planeación, reseñando sus principales elementos1 .

1 en este documento de orientaciones técnicas para la elaboración de las visiones departamentales no se ha previsto desarrollar detalladamente cada componente . en documentos posteriores se presentarán propuestas conceptuales y metodológicas para cada fase del proceso de plani-ficaciónprospectiva.

3. Laplanificaciónprospectivadelsistematerritorial, componentes y fases


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3.1.Planificaciónterritorialparamovilizarlascapacidadesinternasarticulando las dimensiones de desarrollo con perspectiva de largoplazo

el principal carácter distintivo de las visiones de desarrollo territorial, es que estas se sustentan en estrategias derivadas de los ingredientes propios del desarrollo territorial endógeno y de la prospectiva .

Eldesarrolloterritorialendógenosurgealabordarelprocesodeplanificaciónasumiendoelterritoriocomounfactoractivodedesarrolloynosolamentecomoelescenariogeográficoynaturalpasivoenelqueserealizanlasdiversasaccionessocioeconómicasquerequierelasociedad.Contalfinescrucialcomprender laorganizacióndel territorio y explorar escenarios alternativos entendiendoal territoriocomo unmedio catalizador, generador de sinergias y de entornos favorables para el desarrollo, quenecesitaserplanificadoygestionadoenelnivelde lasarticulaciones, redes, integraciones, formacióndeestructuras,alianzas,etc.Estaesunaprimeradiferenciafundamentalantelaplanificaciónsectorialtradicional; el desarrollo territorial no se alcanza con la sumatoria de acciones sectoriales sino conla integración de estas alrededor de conceptos y estrategias territoriales integradoras derivadas de la planificaciónregional,urbana,ruralydeldesarrollolocal.

Losplanesestratégicosterritorialesarticularánlasperspectivasdeldesarrolloyelordenamientoterritorial. entendiendo el desarrollo territorial como una estrategia que busca potenciar las capacidades endógenas,ampliarlasopcionesdefuturoyconstituiraactoresyorganizacioneslocalesyregionalesenautogestoras del desarrollo, y el ordenamiento territorialcomolaorganizacióndelespacioenfunciónde la estrategia de desarrollo territorial, teniendo en cuenta la capacidad de carga del ambiente natural y construido, y el reordenamiento necesario para mantener la calidad del medio ambiente, facilitar el crecimiento económico y el progreso social .

En el desarrollo territorial intervienen elementos materiales (base natural, infraestructuras, instalaciones empresariales, etc .) los recursos inmateriales (educación, investigación, cultura, relaciones sociales y políticas) y también las interacciones de actores y organizaciones sociales, económicas, que crean redes, sinergias y desarrollan competencias locales, como saber hacer, ambiente productivo, ambientesano,culturadedesarrollo,asociatividad,yreglasdejuegoquefacilitaneldesarrollo.

El desarrollo territorial se entiende como un proceso de cambio estructural emprendido por una sociedad organizada territorialmente, sustentado en la potenciación de los capitales y recursos (materiales e inmateriales) existentes localmente y el aprovechamiento de las oportunidades externas, con el fin de dinamizar la economía y de mejorar la calidad de vida de la población.

Lacomprensióndelacomplejidaddelaestructuraterritorialysuanálisissistémicosonbásicospara concebir una visión y unas estrategias integrales potentes para el desarrollo territorial y para el efecto es necesario contar con referentes conceptuales de desarrollo regional, urbano, rural, competitividadterritorial,sistemasproductivosterritoriales,gobernanza,cohesiónsocial,capitalsocial,identidad cultural, etc .

los componentes territoriales pueden ser integrados y examinados, de manera interrelacionada a través de subsistemas como los siguientes: socio-cultural, económico-productivo, político-institucional,


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urbano-regionalynatural.Cadasubsistemapodráser tratadodemanera integralutilizandoconceptoscomo ecorregión, capital social, gobernanza, etc.Estos subsistemas a la vez se analizarán demanerainterrelacionada, articulados (sistémicamente) a través de estrategias derivadas de conceptos integradores comodesarrolloendógeno,competitividadsistémica,ejesdeintegraciónydesarrollo,desarrollolocalysistemas productivos territoriales . el siguiente esquema muestra las dimensiones y los conceptos guía de cadaunayademáslosconceptosintegradoresquesepuedenutilizarparasutratamientosistémico.

Esquema 1Subsistemas Territoriales Conceptos e Interrelaciones

Elanálisisterritorialnoserealizasolamentesobrelosaspectossectorialesylasrespectivasdimensionesa las cuales pertenecen de manera individual . Dichoanálisislograsupropósitoenelmomentoquealcanza una comprensión integral del sistema territorial, sobre su evolución y sobre los factores estructurantesquelodefinenyquecondicionansufuturaevolución.Paraabstraertalesaspectosdelacomplejidadterritorial,losmarcosteóricosfacilitanentenderloselementosdelsistematerritorialysuimportancia relativa en las estrategias de desarrollo . la aplicación práctica de tales enfoques teóricos (como por ejemplo los sistemas productivos territoriales), espacializados (mapificados) según lascondiciones de cada territorio en particular, permitirá reconocer la forma como los elementos sectoriales, componentes de cada dimensión, las redes e interrelaciones existentes, están formando en la práctica áreas de desarrollo territorial de diverso orden y grado de desarrollo2 .

2 en el subcapítulo 4 .2 .3 de este documento, correspondiente al subsistema económico – productivo, se propone e ilustra el desarrollo de la siguientecadenaanalíticaparacaracterizarlossubsistemasterritoriales:baseconceptual,dimensionespropiasdelsubsistema,factores,varia-bles,actores,organizacionesyespacializaciónenlosterritoriospertinentes.

CONCEPTOS INTEGRADORES DESUBSISTEMAS DEL DESARROLLO

TERRITORIAL

- Objetivos: Actores y organizaciones territorialesgeneradoras de lazos sociales y acción colectiva,desarrollo humano, emprendedorismo,inclusión social equidad

- Conceptos guía para el análisis: Desarrollohumano, capital social cohesión social,cultura del desarrollo

- Objetivos : Conservación y aprovechamientosostenible (Ecodesarrollo)

- Conceptos guía: Ecorregión, Subsistemaconstruido: innovadores, sistema urbano-regionalpromotor del desarrollo territorial

- Objetivos: Entornos territoriales innovadores,sistema urbano-regional promotor deldesarrollo territorial

- Conceptos guía: Ciudades región, nuevaruralidad, nueva geografía económica

- Objetivos: Crecimiento y desarrollo económico,territorios competitivos, mejoramiento delempleo y la calidad de vida de la comunidadterritorial y la elevación de la equidad social.

- Conceptos guía: Desarrollo económico Local (DEL), Competitividad sistémica territorial,Medios innovadores, Transformación productivacon equidad, cadenas productivas,clúster territorial

- Objetivos: Buen gobierno, Sostenibilidad políticainstitucional, desarrollo territorial, democracia,participación gobernabilidad

Desarrollo endógeno

Desarrollo local

Competitividad sistémica

Gobernanza

Cohesión regional

Prospectiva territorial

Sistemas territoriales de innovación

Medio innovador

Ejes de integración y desarrollo,

Logística

Ciudades región

Sistemas productivos territorialesMesopolíticas territoriales

- Conceptos guía: Instituciones - organizacionesGobernanza, densidad institucional

Subsistema institucional - Político

Subsistema Económico productivo

Subsistema natural

Subsistema construido

Subsistema social


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La perspectiva analítica y estratégica del desarrollo territorial debe llevar a visualizar eldepartamento desde una lógica de zonas o de áreas de desarrollo territorial, que permitaentenderlaformacomoseestructuranlosdiversosespaciososubregionesidentificandosuscomponentesestratégicoslasinterrelaciones,articulaciones,cadenasdevalorterritorial,ejesde integración y desarrollo territorial .

la comprensión del territorio departamental como un sistema productivo territorial, permite entenderlaorganizaciónterritorialapartirdeladimensióneconómica-productiva(labaseeconómica)observandoinicialmentelosaspectosmicroeconómicos,eltejidoempresarial,ventajascomparativasysuespecialización,trascendiendodesdelosectorialhacialaformacióndeencadenamientosproductivosymás allá, hacia el entorno territorial . agregando así la perspectiva de generación de sinergias empresas-territorio (crecimiento + desarrollo), a través de la formación de cadenas de valor territorial que potencian lascapacidadesdedesarrolloendógenolocalyalavezestablecenunarelaciónarmónicaconelmedionatural.Estaperspectiva sistémicapermitirá identificarelmodelodedesarrolloeconómico localquecaracteriza al departamento e identificar sus elementos estructurantes.El modelo territorial actual seráreferentedepartidahacialaexploracióndelastendenciasyescenariosfuturosconelfindellegar a acuerdos sobre el modelo territorial futuro deseable y viable.

el modelo de desarrollo territorial, reconocido con base en los referentes conceptuales técnicos (como los mencionados anteriormente), debe igualmente comprenderse desde el punto de vista del proceso político-institucionalqueloestructuró,estollevaráaidentificarlosactores,lasorganizaciones,yelsistemainstitucionalque locaracteriza,buscandoentender las fuerzaspolíticase institucionalesqueexplican lasituaciónactualysustendencias,yprecisarlosfactoresclavequeexplicansusfortalezasydebilidades.

desde el punto de vista del componente político-institucional de las visiones departamentales es esencial tener presente quelofundamentaldelprocesoprospectivoterritorialnosonlasrepresentacionesdefuturosposibles,sinolosconsensosqueselograneneltrayectoparaconstruirenlaprácticael escenario futuro: Para la construcción social de futuro se tendrá en cuenta que la voluntad social y políticaeslafuerzacapazdeaprovecharlasoportunidadesasumiendoelfuturo como un espacio de libertad, voluntad y poder.

frente al panorama político-institucional de desarrollo territorial propio de cada territorio, el enfoque prospectivodelprocesodeplanificaciónimplicaasumirelfuturocomounespacioabiertoparaexplorary construir nuevas opciones de desarrollo y para atreverse a romper inercias y estereotipos que limitan o bloquean la capacidad transformadora que debe presidir la evolución de la sociedad . es decir, el proceso deplanificaciónestratégicaterritorialrequiereacompañarse,desdeelinicio,conunaactitudprospectiva,inicialmente por parte de quienes lideran y orientan institucional y técnicamente el proceso . tal actitud debe transmitirse finalmente a toda la sociedad. En particular, es importante promover una actitudproactiva, en el sentido de advertir y explorar múltiples futuros y además de emprender las acciones que seannecesarias,atravésdelaestrategiaprospectiva,paraalcanzarloscambiosnecesarios.

Los estudios de futuro, como instrumentos para la anticipación, tienen íntima relación con la planificaciónyconeldesarrollodepolíticaspúblicas.Lasconjeturassobreposiblesfuturosfacilitanla reducción de incertidumbres y otorgan fundamentos racionales para “apostar” por alguna forma deporvenir.Laincorporacióndeestaperspectivaenlametodologíaprospectivaterritorialserealizaráutilizando técnicas de foresight, entendidas como formas rigurosas de explorar las alternativas de futuro para establecer los escenarios opcionales de desarrollo territorial .


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Ensíntesislaplanificaciónestratégicaterritorialconperspectivadelargoplazo,exigeutilizarconceptosymétodosqueposibilitenmovilizaryarticularlascapacidadesdedesarrolloendógenoexaminadas y estructuradas interdimensionalmente, explorando diversas opciones de futuro y asumiendoactitudproactiva,conelfindellegaraacuerdosparacomprometerefectivamenteaactores y organizaciones en la construcción social de futuro3.

3 .2 . componentes generales e instancias de soporte al proceso de planeaciónestratégicaterritorialdelargoplazo

Comoseseñalóenelprimercapítulo,unprocesodeplanificaciónestratégicaterritorialdelargoplazosecaracterizaporsucaráctertécnicoypolítico.

el componentetécnico guarda relación con los requerimientos de información y conocimiento que senecesitanparaaplicarlosinstrumentospropiosdelaplaneaciónestratégicadelargoplazo.Además,atravésdelmismoejerciciotécnicoesposibleavanzarenlaformacióndeuntejidosocial,académicoeinstitucional,dirigidohacialaconstrucciónsocialdefuturo,queincorporeenlosactoresyorganizaciones,conocimiento,culturadelaplanificaciónylaacciónexpertaconperspectivadelargoplazo.

el componente político corresponde a las formas de captar e incorporar los intereses y propuestas de lostomadoresdedecisión,comolíderesyrepresentantesdelasdiversasorganizacionesqueintegranelterritorioycomoartíficesdelaspolíticasyaccionespúblicas,privadasysociales.

los componentes técnico y político de los procesos de planeación estratégica territorial, requieren ser desarrollados y/o soportados por las siguientes instancias (ver esquema 2):

• las instituciones gubernamentales, lideradas por la gobernación y las alcaldías, podrán promover la gestióndelargoplazo.

• las organizaciones económicas, a través de los gremios, cámaras de comercio, así como de las ComisionesRegionalesdeCompetitividadylasorganizacionesempresarialesaportaríansuliderazgo,emprendimiento económico y su visión de negocios, a través de prácticas que reconozcan laresponsabilidad social y el compromiso con la sostenibilidad del desarrollo territorial .

• la academia, representadapor lasorganizacioneseducativas,universidades, instituciones técnicasycentrosdeinvestigación,conelfinderespaldarelrigortécnicodelproceso,aportarsuconocimiento,y experiencia en materia de ciencia, tecnología e innovación, así como en la formación de talento humano .

• Las organizaciones sociales, a través deOrganizacionesNoGubernamentales (ONG), Juntas deAcciónComunaluotrosgruposcomunitarios,conelfindegarantizarlaparticipaciónproactivadela base poblacional, como constructora de futuro .

3 Alfinaldeldocumentoseincluyeunanexosobrelosconceptosprincipalesrelacionadosconeldesarrolloterritorialylaprospectiva.


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Esquema 2Instanciasclaveparaelprocesodeplaneaciónestratégicaterritorial

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-SODT.

3 .3 . las fases de un proceso de planeación estratégica territorial conperspectivadelargoplazo

Elejerciciodelaplanificaciónestratégicadelargoplazopuededesagregarseenfasesiterativas,teniendoen cuenta que cada momento del proceso de planeación retroalimenta y es retroalimentado por los demás . en este sentido, la propuesta metodológica para el proceso de planeación estratégica territorial, contempla cuatro fases, a saber: creación de condiciones institucionales y técnicas, diagnóstico, posicionamiento ante el futuro, y operativa (ver esquema 3) .

CONSTRUCCIÓNSOCIAL DE

FUTUROTERRITORIAL

Organizaciones empresariales

Organizacioneseducacionales,universitarias,

técnicas

Organizacionessociales

Institucionesgubernamentales


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Esquema 3Fasesdelprocesodeplaneaciónestratégicadelargoplazo


a continuación se presentan los elementos generales y recomendaciones en relación con cada una de las fases:

I Creación de condiciones favorables para realizar el proceso de planificación

• la fase de creación de condiciones (o preparatoria) se relaciona con la necesidad de prever desde el inicio unos requisitos políticos, institucionales, técnicos, de organización y de financiación, departida,quegaranticen laviabilidadyel aprovechamientodel ejerciciodeplanificación.Esta fasemerece especial atención, dado que brinda el soporte para llevar a cabo la formulación de las visiones territoriales e impulsar el proceso de construcción social de futuro, contribuyendo al logro, entre otros, de los siguientes aspectos:

– Establecerlosobjetivoscentralesdelejerciciodeplanificaciónprospectivaparafocalizarlos resultados esperados y diseñar la metodología más apropiada .

– Identificar y aprovechar los insumos existentes para capitalizar avances, reducir costos y tiempos para la elaboración de las visiones que soportan el proceso de construcción de futuro .

– lograr la participación activa, liderazgo y compromiso de las autoridades gubernamentales ydeloslíderesydirigentesdelsectorprivadoydelasorganizacionessociales.

Preparatoria

- Definición de alcances del plan prospectivo.

- Sensibilización prospectiva

- Identificación de actores e instituciones líderes del proceso

- Valoración de insumos

- Elaboración de términos de referencia

- Organización para la elaboración del plan

- Iniciación formal del proceso

- Definición de método analítico/Marco conceptual

- Diseño de la estrategia para construir el escenario

- Estrategia de actores e instituciones para construir visión - Programas y proyectos integrales territoriales prioritarios

- Responsables institucionales, por línea estratégica

- Objetivos y metas - Recolección y Procesamiento de la información alrededor de las dimensiones del desarrollo territorial

- Análisis sistémico territorial

- Ejes estratégicos

- Identificación, selección de asuntos críticos para el desarrollo territorial departamental

- Factores de cambio objetivos, actores e instituciones clave

- Definición de metodología prospectiva territorial - Estudio de futuro aplicados al contexto territorial departamental. - Comprensión del sistema territorial basado en factores de cambio

- Vigilancia tecnológica aplicada al desarrollo territorial

- Análisis estructural

- Análisis morfológicos

- Escenario territorial apuesta (Modelo de desarrollo y organización territorial futura)

- Visión de desarrollo

- Escenarios

- Futuribles

- Fuentes de recursos e instrumentos para la implementación

- Plan de acción corto, mediano y largo plazo - Organización institucional para la implementación y seguimiento - Sistema de monitoreo y evaluación - Sistema vigía prospectivo

Reflexión Prospectiva – Apropiación del Proceso – Integración de Acciones – Aprendizaje

DiagnósticoEstratégico

Posicionamientoante el Futuro

EstrategiaTáctica - Operativa


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– Sensibilizar a la comunidad sobre la importancia y utilidad de una visión de desarrollo .

– disponer de un equipotécnicointerdisciplinario para coordinar y dirigir el plan, y contar con losrecursosfinancierosylogísticosbásicosparaadelantarelproceso.

– Prever los productos y resultados específicos esperados y con base en ellos establecer laorganizaciónnecesariaparallevaradelanteelprocesodeplaneaciónyladisponibilidaddelosrecursosindispensablesparagarantizarlaculminacióndelejerciciodeplanificación.

Enesta fasees fundamental tenerenconsideraciónalgunosaspectosespecíficosparaeldiseñoeimplementación del proceso de planeación, entre los cuales se destacan los siguientes:

– Reconocer la diversidad regional tanto en las diferencias entre las entidades territoriales como dentro de ellas .

– Incentivar la participación en el proceso de elaboración de las visiones territoriales . en particular, es conveniente elaborar un sociograma4 de actores en el cual se identifiquen ycaractericenlosprincipaleslíderesyorganizacionesenelterritorio.

– Definirelhorizontetemporal(¿Aquéhorizontedeañosseformularálavisióndelargoplazo:10, 15, 205?).Ladefinicióndelañodereferenciapermitedelimitarelperiododetiemposobreel cual se harán las exploraciones de evolución de las tendencias, de las transformaciones que se pueden evidenciar con los estudios de futuro, y también permite estimar los recursos disponibles yposibilidadesrealesdecambiodurantetalperiodo,entendiendoquesetratadehorizontesparaobtenerobjetivosymetastransformadoras,quedebenmostrarsignificativossaltoscuantitativosycualitativosenlosfactoresestructurantesdeldesarrolloterritorial.Ladefinicióndelhorizontetemporal también permite que la visión departamental disponga de un referente para articularse con procesos similares, procurando años comunes de encuentro en los cuales es conveniente lograrconvergenciasalrededordeobjetivosymetasdeinteréscomúnconotrosprocesosdeconstrucción de visiones .

– Valorar los insumos existentes para el proceso, a través del análisis de planes, programas y proyectosenrelaciónconlosautoresdelaspropuestas,losobjetivosplanteados,lametodologíautilizada,laorganizaciónplanteada,losparticipantes,losresultados,asícomosusfortalezasydebilidades .

– Definir, con base en el trabajo de un grupo de expertos en planificación, unos términosde referencia para adelantar el proceso de planificación territorial, en los cuales se definaclaramentelaproblemáticaqueseatenderá,losobjetivos,alcancesylacalidaddelosresultadosyproductosesperados,loscriteriosmetodológicosautilizar,ylaformadeadelantarelproceso(organización, tiempos requeridos, costos, recursosnecesariosy sus fuentes, entreotros),demaneraqueelprocesodeplanificaciónse realiceeficienteyefectivamenteyquecuenteconcriterios para su evaluación y seguimiento .

4 Elsociogramaesuninstrumentoenelcualseincluyeunregistroorganizadodelosprincipalesactoreseinstitucionesconinfluenciasignifi-cativa en los diversos sectores de actividad del departamento, así como el análisis de sus posiciones, relaciones, actitudes y expectativas ante el desarrollo .

5 Enelámbitogubernamentalcolombianoexisteciertoconsensoenrelacionarelcortoplazoconunaño,elmedianoplazoconunaodosad-ministracionesgubernamentales(4a8años)yellargoplazoconperiodosmayoresde10años.Actualmenteexistentresperiodosreferentesallargoplazoqueesimportantetenerpresentes:2015,conrespectoalasmetasdeObjetivosdelMilenio,2019respectoalaVisiónColombia2019y2032,horizontedelavisióndecompetitividad.


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– estructurar una organización institucional básica que garantice alta capacidad de dirección, soporte técnico de calidad, participación abierta y recursos para adelantar el proceso . es recomendable que la institucionalidad esté compuesta, al menos por un nivel colegiado de coordinación (comité directivo, en el cual participen las instituciones líderes del proceso, públicas y privadas), una dirección o gerencia del proceso (a cargo de la secretaría de Planeación o las instancias que hagan sus veces), una instancia de coordinación técnica (comité técnico) y un grupo técnico interdisciplinario (con funcionarios de las entidades líderes del proceso) . así mismo, se puede prever la conformación de grupos temáticos permanentes (de acuerdo con las particularidades de la entidad territorial), así como los requerimientos de asesores y consultores externos6queapoyenelprocesoyunsoportelogísticoydecomunicaciones(verejemplodeorganizaciónenelesquema4).

Esquema 4Organización institucional para la elaboración de las visiones territoriales

Organigrama para la elaboración visión de desarrollo


6 cabe señalar que el dnP, a través del grupo visión ii centenario: 2019 y de la dirección de desarrollo territorial sostenible prestarán acompañamiento técnico a los departamentos interesados en elaborar sus visiones de desarrollo .

COMITÉ DIRECTIVO

Director de laVisión

AsesoríasConsultorías

Equipo técnicode la Visión

ComitéTécnico

Comités por dimensiones desarrollo territorial

Comunicaciones, logística

Coordinación Subregional

Económica Socio -Cultural

Natural -Construida

Político - Institucional


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II Fase de Diagnóstico estratégico del desarrollo territorial

• la fase de diagnóstico (oexplicativaydeidentificacióndeasuntoscríticosparaeldesarrollo)está relacionada con la elaboración del análisis estratégico, y a través de ella se busca responder a los siguientes interrogantes: ¿De dónde venimos?, ¿DóndeEstamos?,¿Aquéritmoavanzamos?¿Cuáles son los factores críticos para el desarrollo del territorio?7

Conelfindegarantizarlaconstrucciónsocialdeldiagnóstico,sepuedenimplementarmetodologíasparticipativas en los análisis y debates, en los talleres o a través de mesas temáticas que permitan compartir interdisciplinaria e interinstitucionalmente enfoques de desarrollo y puntos de vista, para llegar a acuerdos sobre: i) los conceptos que guiarán la elaboración del diagnóstico, ii) las dimensiones del desarrollo territorial que permitirán realizar una comprensión sistémica del desarrollo y laorganizaciónterritorialdeldepartamento,iii)losfactoresexplicativosdelascondicionesdedesarrolloy, iv)losasuntoscrucialesparatransformarlassituacionesnegativasodeficitariasyespecialmenteparapotenciarfortalezasyaprovecharoportunidades(identificacióndelosfactoresdecambio).

en la elaboración del diagnóstico se debe propiciar deliberadamente los espacios para el diálogo constructivoypropositivoentreactoreseinstitucionesdelosdiversossectoresyzonasdelaentidadterritorial, que podrán tener intereses, similares y en algunos casos diferentes, procurando en todo casollegaraacuerdosalrededordeinteresescomunes,ydejandoabiertoslosespaciosparaeldisenso.En el siguiente capítulo (capítulo 4) se presenta un desarrollo ampliado de los alcances y el contenidodelafasedeldiagnósticoestratégico.

• FasedePosicionamientodelterritorioanteelfuturo

La fase de posicionamiento departamental ante el futuro incorpora de manera directa la exploración y reflexión sobre opciones de futuro en el proceso de planificación, especialmentealrededor de las técnicas de escenarios de desarrollo territorial . durante su desarrollo se busca dar respuesta a los siguientes interrogantes:

– ¿Para dónde vamos?Setrataderetomarlastrayectoriasdeldesarrolloterritorialidentificadaseneldiagnóstico,deanalizar lastendenciasdecambio,ydeestablecersuscausas,susritmosdeevolución,teniendoencuentaelentornofuturo,incertidumbres,amenazas,oportunidades,identificando evoluciones territoriales que es conveniente seguir impulsando o que exigenmodificaciones.

– ¿Cuáles pueden ser las opciones de futuro? el futuro es múltiple e incierto, por lo tanto, ademásdetenerencuenta lastendenciases indispensable identificarotrasopcionesposibles(rupturas, cambios emergentes) y disponer de criterios técnicos y políticos para establecer las probabilidadesdeocurrencia.Conestepropósitoseproponeutilizarestudiosdefuturo,técnicasde vigilancia tecnológica aplicadas al desarrollo regional, tipo foresight, que permiten ilustrar la exploracióndefuturosapartirdelreconocimientodetendenciasdelargoplazoydeinferencias

7 Serecomiendaqueestosfactoresseanpensadosyseleccionadosencalidaddefuerzasdecambioodetransformación,esdecirconelmayorpoderdeinfluenciasobreelsistematerritorial,yquepuedenincorporarseenlaestrategiaterritorial,teniendoencuentaactuarpreferencial-mente sobre aquellos factores sobre los cuales, desde el ámbito departamental, se posea un elevado poder de gobernabilidad .


29

sobre hechos nuevos o inesperados; además facilita el debate sobre sus implicaciones en el desarrollosocioeconómicoterritorialylaidentificacióndefuturosdeseables.

¿Hacia dónde queremos ir? y ¿Hacia dónde podemos ir? con base en los futuros posibles que se plantean por los diferentes actores e instituciones participantes en el proceso de planeación estratégicadelargoplazo,sebuscaidentificarlasalternativas,realesyposibles,delaentidadterritorialparaaprovecharsupotencialdedesarrollo.Paraelefectoseprocederáarealizarunejerciciodediseñode escenarios de desarrollo territorial .

Lafasedeposicionamientoanteelfuturotienecomoprincipalfinalidaddotaraldepartamentodeunproyectocolectivointegraldedesarrolloterritorial,conperspectivadelargoplazo,orientadoporexpertos y retroalimentado y validado por la mayoría de representantes de los diversos sectores y zonasdeldepartamento;buscandoquelasactuacionesdesusdirigentes,delapoblaciónengeneraly de sus instituciones siempre estén precedidas y presididas por una visión compartida de desarrollo .

en la fase de posicionamiento ante el futuro se recomienda emplear las técnicas de elaboración de escenarios, dado que posibilitan colocar en interacción a los diversos actores territoriales, generar consensos y sinergias, eimaginarseestadosfuturosdeespaciosterritoriales,quesonlamateriaespecífica del desarrollo territorial, permitiendo soñar, inicialmente, para luego concretar los sueños compartidos y convertirlos en una visión deseable y posible .

el proceso de construcción de escenarios se puede desarrollar a través de seis pasos: i) delimitación del sistema y del ambiente territorial (contexto interno y externo del departamento), ii) análisis estructural8, iii) identificacióndecondicionantesde losfactoresquepermitenconstruirfuturo, iv)concepcióndeescenarios alternativos,v) análisisdeconsistenciade los escenariosy ajustes, yvi)diseño de opciones institucionales y de planes de monitoreo para la implementación del escenario seleccionado como el ideal y posible (costa, 2004 y godet, 1995) .

• FasedediseñodeestrategiasyorganizaciónOperativo-Táctica

las fases prospectivas anteriores posibilitan comprender la estructura, evolución de las condiciones dedesarrolloyllegaraacuerdossobrelosescenarios,lavisión,yladefiniciónlasaccionesaseguirpara construir la visión . Esas fases son propias de la actitud preactiva, es decir comprender el sistematerritorial,concebiryadvertirloqueesesencialhacerparaconstituirseenartíficesdelfuturo.Parapasardelareflexiónalaacción,buscandoqueelfuturoacordadosuceda,esnecesarioasumir una actitud proactiva, y para el efecto se requieren estrategias y acciones .

esta fase tiene como elemento fundamental el diseño de estrategias prospectivas territoriales que leconstruyanlafactibilidadalescenarioterritorialseleccionado.Laestrategiaserefierealoscursosdeacciónylineamientosestratégicosparaalcanzarlosobjetivosquesematerializaránpormediodeproyectosintegralesdeterritorio.Estosignificaquelaestrategianoestáconstituidaporproyectosoprogramasseparados,setratadeunconjuntodeaccionesdirigidasaconstituirleviabilidadpolítica,institucional,financiera,alaformacióny/oconsolidacióndedeterminadosmodelosdeorganizaciónydesarrolloterritorialquereflejenlavisióndedesarrolloydentrodeestos,porejemplo,sepodrá

8 Elanálisisestructuralesunaherramientaparalareflexióncolectivaycomprendelassiguientesetapas:i)realizarunlistadodevariables,ii)describirlasrelacionesentrelasvariables,yiii)identificarlasvariablesclave.


30

dar lugar a la formación de áreas de desarrollo territorial o sistemas productivos territoriales que partendedelimitarunterritoriosujetoydecombinardemanerasistémicaaccionesfísicasynofísicasque incluirán las diversas dimensiones del desarrollo territorial . las estrategias buscarán articular las intervenciones sectoriales en función del escenario y la visión de desarrollo departamental .

• El componente de organización operativaconsisteenplanificaryprogramarlasetapas,recursos,organizacióninstitucionalylosmediosparaimplementarlasestrategiasquepermitiránconcretaroconstruir el modelo futuro de desarrollo territorial seleccionado . se trata de instrumentar la forma de alcanzarlosobjetivosymetas,enhorizontesdetiemposdefinidos.El componente táctico se dirige aajustarelaccionarregulardelasorganizacionesyactoresylosprocesosdecisorios,alineándoloscon las líneas estratégicas de la visión, procurando construirle factibilidad a los diversos procesos de cambio requeridos para la construcción de la visión de desarrollo, entre ellos el institucional .

Enlatransiciónentrelafasedeposicionamientoanteelfuturoylaoperativasedefinenlasestrategias,expresadas en líneas estratégicas que posibiliten articular los componentes de las dimensiones del desarrolloterritorialrequeridosparaalcanzarlasmetasfijadas.Laestrategiaintegraobjetivos,metas,así como la cadena de acciones técnicas y de acuerdos político - institucionales que posibilitan ir desde la situación actual hasta la situación deseada . es recomendable constituir formalmente (mediante Ordenanza/Decreto o Acuerdo de Voluntades) una organización institucional para la gestiónyejecucióndelplanprospectivo, ajustando lautilizadapara la elaboracióndelplan, conelfindegarantizar la implementación,seguimientoyevaluacióndelproceso,asícomolasostenibilidaddelmismo, de manera que la construcción de la visión se convierta en un propósito de toda la sociedad, que trascienda los períodos de gobierno .

Las fases del proceso de planeación prospectiva territorial y los componentes técnico y deproceso político-institucional

Las fases del proceso de planificación expuestas en el esquema 3, pueden identificarse y analizarsecon base en unos interrogantes lógicos que orientan sobre los resultados a obtener en el desarrollo de cadaunadeellas.Tales interrogantessiguenunrazonamientoque indagasobre la trayectoriapasadadel desarrollo territorial del departamento (¿de dónde venimos?), sobre la situación actual (¿dónde estamos?), sobre las dinámicas y tendencias (¿Hacia dónde vamos?), y sobre las opciones de futuro y la manera de construir el futuro o el escenario de desarrollo territorial seleccionado (¿Para dónde debemos y estamos dispuestos a ir?, y ¿cómo iremos?) . además, se incluyen los interrogantes propios de la fase depreparaciónparaelprocesodeplaneación.Alrededordecadainterrogante,enlasfilastresycuatro,se precisan los principales elementos técnicos y de proceso correspondientes a cada fase, los primeros referidos a las alternativas de instrumentos y los segundos con relación a los resultados esperados de acuerdo a la formación de institucionalidad prospectiva .

adicionalmente, es preciso tener presente que tales componentes se retroalimentan e implican un proceso de reflexión, aprendizajeydecreacióndecapacidades técnicase institucionalesquees indispensablepara alcanzar un buen nivel de calidad en el diseño de la visión de desarrollo y para garantizar suimplementación .


31

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32

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*ParamayordetallesobremetodologíasempleadasenestudiosdeplaneacióndelargoplazoverDNP-DDT(2001).“DocumentosparaelDesarrolloTerritorialNo.46.

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3333

el diagnóstico busca dar respuesta a tres interrogantes básicos sobre el desarrollo territorial del departamento: ¿cuál ha sido la trayectoria histórica? ¿cuáles son las condiciones actuales? y ¿cuál es la dinámica de desarrollo existente, fortalezas, debilidades?El reconocimiento y análisis del Pasado,Presente y las tendencias suministrarán los elementos básicos para entender las capacidades para el desarrolloeidentificarlosfactorescríticosofundamentalesparapromovereldesarrollosustentable.

en este capítulo se trata de dar respuesta a los principales interrogantes sobre la fase de diagnóstico delaplanificaciónestratégicaterritorial,aplicadaalosdepartamentosydelinearlaformadeelaborarlopor dimensiones del desarrollo territorial . los equipos técnicos que orienten y asesoren la elaboración delasvisionesdebendisponerdecriteriosparadefinirelmarcoconceptualyanalíticoqueutilizarányque permitirá seleccionar la información y estudios pertinentes para elaborar los análisis de las diversas dimensiones del desarrollo territorial .

4 .1 . los interrogantes que guían la elaboración del diagnóstico estratégico territorial

Conelfindedarleelcarácterestratégicoalplanprospectivoquesoportanlavisióndedesarrolloterritorialesimportanteguiarseporunosinterroganteslógicosquelosdiferenciandelosejerciciosregularesdeplanificación territorial.Con talpropósitoesprimordial tenerclaroel significadode losprocesosdeplanificaciónydelosdiagnósticosestratégicos,elsentidodeidentificarloselementosestructurantesdelterritorio,loscontextosdeanálisisrequeridosyeltipoderazonamientoqueserequieredesplegarparacomprender el sistema territorial y lograr abstraer los aspectos esenciales para el desarrollo sustentable .

4.1.1.¿Quéesunprocesodeplanificaciónestratégicaterritorial?Planificarestratégicamenteunaentidadterritorialimplicaentenderelcarácterdinámicoeintersectorialque caracteriza cada territorio en particular y diseñar e implementar procesos técnico-políticos dereflexión,definicióndeobjetivos,metasyestrategias,dirigidasalaconstruccióndeunfuturocompartido.

4. Criterios para elaborar un diagnóstico estratégicoprospectivoparalaconstrucciónde visiones de desarrollo territorial


34

Atravésdelaplanificaciónestratégicasebusca,construirconsensossobreagendasdedesarrolloquelesuministrenmarcosdeaccióndelargoplazoalasentidadesterritoriales,estimulandolaconvergenciadelas iniciativas de los actores públicos, privados y sociales .

Elprocesodeplanificaciónestratégicaparaeldesarrolloterritorialintegraelementostécnicosypolítico-institucionales . el proceso técnico, en la fase del diagnóstico, involucra soportes de estudios, análisis, informacióncalificada,conocimientotácito,facilitacióndeespaciosparalacomprensióndelosfactoresde desarrollo que caracterizan al territorio, y la provisión de técnicas de planificación al servicio delos actores y las organizaciones, para que ellosmismos conciban susprocesos dedesarrollo.Por suparte, el proceso político-institucional está dirigido a vincular y comprometer proactivamente a quienes toman decisiones, y a la ciudadanía en general, para diseñar participativamente el plan estratégico y su correspondiente visión de desarrollo, previendo crear las condiciones institucionales necesarias para que lostomadoresdedecisiónylasorganizacionesimplementenlasestrategiasqueposibilitaránconstruirelfuturo seleccionado .

Apropiarseyliderarlosprocesosdedesarrollodesdelolocalyregionalsignificaqueactoreseinstitucionesterritorialespasanasersujetosdesupropiodesarrolloylosterritoriosdejandesersoloproductodelasrelaciones sociales de producción, para transformarse en gestores de su porvenir . Por lo tanto, es básico que los propios actores locales, con base en las orientaciones y los documentos técnicos necesarios para elefecto,seconstituyanenparteactivadelosanálisisydeladefinicióndeobjetivos,metasyestrategiasde desarrollo .

Teniendoencuentaloanterior,serecomiendaincluirdemaneraespecíficaenlosdiagnósticosestratégicoslos componentes técnico y de procesos de construcción sociopolítica del desarrollo territorial, previendo su desarrollo en cada una de las fases del proceso de planificación. Para el efecto es recomendableidentificarprocesosyagentesdedesarrolloparalaconstrucciónsociopolítica–técnicadelfuturo1 .

Bajoelenfoquedelaconstruccióndefuturo,comounprocesosociopolítico,eldiagnósticoincorporaráelanálisisdeprocesoseconómicos,sociales,institucionales,ambientales,etc.;identificandoyexaminandolosactoreseinstitucionesqueloslideranoquetienenmayorpoderenlasorganizacionesqueconformanlas dimensiones del desarrollo . se requiere reconocer tales estructuras de poder y procesos sociales, políticos,culturalesyentenderlasdinámicasylareproduccióndelosprocesos.Esnecesarioidentificarlasformasconcretasbajolascualesserealizanesasrelacionesyasimismodeterminarlafuncionalidady los intereses que se asocian, así como su nivel de poder en la situación analizada. Esto permitiráestablecer la forma de vincular proactivamente a actores e instituciones en el proceso de elaboración del planydefinirlasestrategiassociopolíticasnecesariasparaconstruirunainstitucionalidadqueconsolidey garantice la implementación del plan .

Para realizar tales análisis se podrán utilizar herramientas técnicas como el sociograma de actores einstituciones,eljuegodeactoresyelSoftwareElitedelILPES2 .

1 entre los instrumentos de apoyo a la elaboración de las visiones territoriales, el dnP coloca a disposición de los departamentos el documento: Criteriosmetodológicosparaincorporaractoresyorganizacionesenlaelaboracióndevisionesdedesarrollodepartamental.DDTS-SODT.

2 cePal-ilPes . manual de uso software tarea-elite . http://moodle .eclac .cl


35

4 .1 .2 . ¿qué es un diagnóstico estratégico?Eslacomprensión,atravésdelosprincipalesactoresyorganizacionesterritoriales,delaevoluciónyrealidadactualdelterritorioydelosfactores(internosyexternos)queestándeterminandolascondicionesdedesarrollo,lastendenciasylosposiblescambios,conelfindellegaraconsensossobre los factores fundamentales para construir el futuro desarrollo del territorio.

Apartirdeladescripciónyreflexiónsobrelascondicionesdelasdimensionesdeldesarrolloterritorialseespera establecer las diversas perspectivas sobre la evolución económica, social, ambiental, institucional, y sobre la forma como se interrelacionan tales dimensiones para generar determinadas condiciones para eldesarrollosustentable,procurandoidentificarlosfactoresexplicativosqueseránlabaseparaeldiseñodelassiguientesfasesdelprocesodeplanificación.

un diagnóstico comprende tres aspectos relacionados:

• Elinventariotécnicoyorganizadodelasinformacionessobreeldesarrolloterritorialysuscontextos,sustentado en enfoques de desarrollo territorial, identificando y resaltando los problemas y laspotencialidadesendógenas(internas)mássignificativasylosfactoresexternosquemáspuedeninfluiren el desarrollo de la entidad territorial .

• El inventario y perspectiva de los actores y organizaciones locales sobre los problemas y laspotencialidades endógenas, resaltando las convergencias y divergencias en la percepción de la realidad y de los factores explicativos .

• Lacombinaciónentrelamiradatécnicaypolíticaenladefinicióndelosproblemas,potencialidades,retosyriesgoscentralesquedefinenelperfilde larealidadyanticipanperspectivasfuturasde losprocesos de desarrollo en el territorio .

Comoresultadode la reflexión técnicaycon laparticipacióndeactoresy tomadoresdedecisión,eldiagnóstico responderá a cinco interrogantes básicos:

• ¿Cuál ha sido la trayectoria histórica reciente de desarrollo del territorio? con base en definiciones sobre dimensiones del desarrollo territorial (ambiental, social, económico, político einstitucional) se examinará la evolución, en un periodo que cubra al menos la última década, en relación con diferentes factores y variables sobre las condiciones sociales, de la competitividad departamental, de la sostenibilidad ambiental, de la capacidad institucional, y otras que se consideren pertinentes . así, a partir del análisis de indicadores, se podrá establecer si las características del departamento con respectoalasvariablesquecomponenlasdimensionesdedesarrollomuestranunmejoramiento,unestancamientoounretroceso(identificacióndetendencias).Estosanálisissepodránhacerporzonaso subregiones del departamento para incorporar la diversidad de condiciones internas de desarrollo . también se tendrán en cuenta las condiciones relativas, comparando el desempeño respecto a otros departamentos y con el total del país .

• ¿Enquécondicionesdedesarrolloterritorialseencuentraeldepartamento? se trata de elaborar la“fotografía”actualconlosindicadorestratadosenelpuntoanterior,utilizandolainformaciónmásactualizada.(Análisissincrónico3) .

3 desde el punto de vista de la prospectiva se plantea que el análisis de las dinámicas de desarrollo se puede catalogar sincrónica y diacrónica-


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• ¿Quéestádinamizandoorestringiendoeldesarrollodelterritoriointernamente? Por tratarse de un diagnóstico estratégico se necesita captar la evolución del desarrollo (inercias, tendencias, factores de cambio), que advierten posibles rumbos futuros (¿para dónde se va si las condiciones actuales se mantienen? ¿qué pasaría si ocurrieran determinadas rupturas o se multiplicaran determinados hechosportadoresdefuturo?).Esrecomendablerealizarproyeccionesconrespectoalosprincipalesindicadores de desarrollo disponibles, procurando establecer los factores explicativos de dinámicas (altas,bajasonegativas),asociandocondicionespasadasypresentes.(Prognosis)4 .

• ¿Quéestáinfluenciandoeldesarrolloterritorialdesdeelcontextoexterno? los países, regiones, departamentos ymunicipios están cada vezmás influenciados por lo que sucede en el contextoexterno,particularmentealtenerpresentelosflujoseinterrelacionesquesemantienenconelentornonacionaleinternacionaldetipoeconómico,social,financiero,cultural,etc.Esimportanteestablecer,porejemplo,losposiblesimpactosdecicloseconómicosglobales,comolarecientecrisisfinancierainternacional, sobre las dimensiones del desarrollo departamental y sobre las diversas zonas deldepartamento5 . igualmente, es recomendable examinar las relaciones y posibles impactos de grandes estrategias de integración regional como la iniciativa para la integración regional suramericana – iirsa, y el Plan Puebla Panamá (mesoamericano) y su articulación hacia suramérica . desde el contexto interno nacional, las políticas y planes nacionales y las infraestructuras para la competitividad son un referente indispensable de los aspectos externos que deben considerar los territorios .

• ¿Cuáles son las dinámicas y ritmos de crecimiento? además de examinar la evolución pasada y de establecer la situación actual, es indispensable precisar los ritmos o tasas de crecimiento, con elfindeconocersilasprincipalesvariablesqueregistraneldesarrollodelasdimensionesestánencrecimiento, estancadas o en retroceso .

El diagnóstico no es tal si se limita a la mera descripción puntual de la realidad; su verdadero valor radica en su capacidad explicativa y en la habilidad para interrelacionar los fenómenos propios del desarrollo territorial de manera evolutiva, facilitando identificar los factores decambio.Parasuelaboraciónesnecesarioseleccionaryrelacionarunconjuntodeinformaciónrelevante,útil, guiándose por enfoques conceptuales sobre el desarrollo territorial, destinados a comprender el funcionamiento de la estructura territorial .

es fundamental tener presente que se trata de un diagnóstico estratégico para diseñar y construir la visión de desarrollo futuro, por lo tanto los énfasis de los análisis deberán concentrarse más en las condiciones actuales y tendencias, reconociendo los factores históricos que las explican y las tendencias queaúninfluyen.No es un diagnóstico sobre las necesidades básicas y las urgencias.

mente . la sincroníaserefierealexamenenunmomentofijodeltiempo(lafotografíadelascondicionesdedesarrollo)yladiacronía se refierealanálisisdelaevolucióntemporal,observandotendencias,inercias,tasasyritmosdecrecimientoodecrecimiento.

4 Laidentificaciónydefinicióndeimpactosterritorialesdelaspolíticas,planes,programasyproyectosqueactualmenteseestánrealizandoesfundamental para establecer las dinámicas departamentales .

5 Lacrisisfinancierainternacionalqueestásuperándosejuntoconlacaídaenlospreciosdelpetróleo(deUS$140aUS$40porbarril),estáseñalandoalospaísesyregionesquesehanpropuesto,porejemplo,expandirelcultivodelapalmaafricanaylaproduccióndebiodiésel,incertidumbre con respecto a la demanda inicialmente estimada y a la sustitución de energías fósiles, con los consecuentes impactos en el crecimiento general del país y de las regiones que le han apostado a la agroindustria de la palma .


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4.1.3.¿Porquélaplanificaciónestratégicadirigelaatenciónaloesencialpara construir futuro?Elprincipalcampodeaccióndelaplanificaciónestratégicaestáenelsentidodeirmásalládelatendenciaa privilegiar los problemas y las carencias inmediatas, para centrar la atención en los aspectos estructurales paraelcrecimientoyeldesarrollosustentable.Esunaplanificacióncentradaen lo fundamentalparatransformar problemas acumulados y oportunidades desaprovechadas que no han podido resolverse a través de planes de gobierno que responden solo a las necesidades acumuladas y que dependen únicamentede recursosgubernamentales.De talmaneraquese tratade identificarporconsenso losgrandescuellosdebotellaparaeldesarrolloydecomprometerseconloscambiosrequeridos,conelfinde dar grandes saltos cualitativos en la calidad de vida, por medio de la implementación de las acciones estructurantes que se requieran para el efecto .

el enfoque de lo estratégico, con respecto a lo importante para las generaciones actuales y futuras, y no necesariamentelourgente,enunhorizontetemporaldelargoplazo,buscará,enparticular,mejorarlosindicadores sociales, productivos, ambientales, etc ., que expresarán los logros derivados de las grandes transformaciones integrales que se pretenden . Estaprioridadestratégicayconperspectivadelargoplazonodebedesvalorizar la importanciade identificaraccionesdemedianoycortoplazo,paraconstruirlavisióndesdeelpresente.Loimportanteesquetalesaccionesesténsiempreprecedidasporunareflexiónsobrelamaneracomocontribuiránalaconstruccióndelavisiónde largo plazo.

Identificar lo esencialpara eldesarrollo territorial significa llegar a acuerdos, entre los tomadoresdedecisión de los sectores interesados, sobre factores estructurales para el desarrollo del departamento, con perspectiva de largo plazo. Lo estructural es aquello que está en la base, en los cimientos delas dimensiones del desarrollo territorial y de los sectores que las componen; sobre los cuales las intervencionessoncomplejasydifícilesyrequierenampliosperiodosdemaduración;sinembargo,siestasselogranencauzary/oajustarenunadirecciónfavorable,impactanyledanmayordinamismoyestabilidadatodoelconjuntodeloselementosqueestructuraneldesarrolloterritorial6 .

Esrecomendableidentificarlosfactoreseconómicos,sociales,culturales,institucionales,fundamentalespara que el territorio sea más competitivo, equitativo y sostenible, y sobre los cuales exista un mayor margen degobernabilidaddesdelaentidadterritorial.Entretalesaspectosseencuentranventajascomparativasnaturales desaprovechadas, recursos naturales o productos explotados por agentes externos sin darles valor agregado local, grandes cambios que se necesitan para elevar la calidad educacional y la formación derecursoshumanos,deficienciasestructuralesinstitucionalespúblicasyprivadas,etc.

6 Unejemplodetalestransformacionesestructurantessepuedepercibirenlosdiversosplanesintegralesdemovilidadyaccesibilidadqueseestán emprendiendo en las principales ciudades del país y que tienen como uno de sus componentes principales cambios profundos en los sistemasdetransportepúblicomasivo.Lamovilidadyaccesibilidadurbano-regionalsepriorizacomofactorcríticoparaeldesarrolloterrito-rialdelasgrandesciudadesysusregionesdeinfluenciaporquecondicionaestructuralmenteelpresenteyfuturodelcrecimientoeconómico,el desarrollo social, la calidad de vida, y la sostenibilidad del desarrollo . alrededor de las acciones estructurantes viales y de transporte están ocurriendoprofundastransformacionesenlaorganizaciónurbanayregional,enlalocalizacióndelasempresas,enlaaccesibilidaddelapo-blaciónasussitiosdetrabajo,enlaeconomíadetiemposdeviaje,calidaddevida,renovaciónurbana,recuperaciónygeneracióndelespaciopúblico,enlarelocalizacióndeactividadeseconómicas,etc.Estosplanesintegradosterritorialesdemandanenormesrecursosymásdeunadécada para consolidarse .


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Para actuar sobre lo estructural para el desarrollo del territorio se requerirán acciones, medidas legales, cambios sociales, económicos, físicos, culturales, que exigen grandes decisiones políticas y/o elevados recursosfinancierosyquegeneralmentedemandanparasurealizaciónunelevadoperiododeaños.

a través del diagnóstico estratégico se busca ponerse de acuerdo sobre los asuntos críticos para el desarrollo, evitando sostener que todo es igualmente importante o que lo único importante es lo que estáhaciendoy/oproyectandoundeterminadosectorozonadeldepartamento.

4 .1 .4 . ¿cuáles pueden ser los alcances del diagnóstico estratégico?los alcances del diagnóstico estratégico dependerán del uso y aplicación que se espera hacer del plan estratégicoyde lametodologíadefinidapara laelaboraciónde lavisióndedesarrollodepartamental.Además,elalcanceoamplituddelaselaboracionesdeldiagnósticodependerádelniveldeactualizaciónyamplitud de tratamiento del tema territorial que posean los diagnósticos existentes y aprovechables para elplanestratégico.Segúnelcaso,setrataríadeactualizar,complementarorealizarnuevosdiagnósticos.

Por otra parte, al tener presente que es necesario que el diagnóstico posea un buen nivel de consenso entrelostomadoresdedecisionesysusorganizaciones,sedebepreverlaincorporaciónexplícitadeunaestrategia de participación .

Lostiposdeplanesysushorizontesdeplanificación,consusrespectivasvisionesdedesarrolloterritorial,podrán oscilar entre planes con horizontes de tiempo amplio (15, 20, 30 años), que se proponganutilizarrigurosamentelasprincipalesherramientasdeplanificaciónestratégicaprospectivaydesarrollarampliamentecadacomponentedelproceso,hastaplanesestratégicosquecontemplenhorizontesdenomásde10añosyselimitenarealizardemanerasencillaycortacadafase,paracontarconunavisión,conunaceptableacuerdomayoritarioyladefinicióndelasestrategiasyaccionesbásicasparainiciarelprocesodeimplementación,previendogarantizarsucontinuidad.

Losprincipalesaspectosquedeberíaabordaeldiagnósticoestratégicotambiénsedefiniránsegúnlosobjetivosyusosquesebuscanconlaelaboracióndelavisión,entreellos7:

Dotaralaentidadterritorialdeunproyectopolíticocolectivoterritorialconvisióndelargoplazoaltamenteconsensuado; contar con un plan estratégico y una visión de desarrollo que logre articular diversos planes y visiones sectoriales, municipales, subregionales, etc .; posicionar a la entidad territorial en los primeros lugares, en términos económicos y sociales, en los ámbitos regional, nacional e internacional; avanzarhaciaposicionesmáselevadasrespectoaclasificacionesdecompetitividad,sociales,ambientales,etc.;disponerdeobjetivos,metas,estrategiasyvisionesdedesarrolloquepermitandefinirproyectosestratégicos para aprovechar la disponibilidad de recursos extraordinarios; disponer de un documento sobrevisióndedesarrollo,conidentificacióndeobjetivosymetasqueseanasimilablesalosobjetivosymetas propuestos por la visión colombia 2019; suministrar a la entidad territorial criterios para adelantar las posibles estrategias que permitan actuar proactivamente frente a crisis o coyunturas favorables .

Losanterioresobjetivosdelosplanesestratégicosllevaránadiseñosdiferentesdelosprocesosdeplanificacióny de los contenidos de cada componente . según el tipo de plan se establecerán los alcances y amplitud del diagnóstico, tanto en contenido, recursos requeridos y en términos de tiempo para su elaboración . 7 Seretomanlosobjetivosregistradosenelcapítulo1,página11deestedocumento.


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4.1.5.Esnecesarioidentificarycomprenderlosfactoresexternoseinternosquecondicionaneldesempeñoterritorialyvisualizarsudistribución espacial

Todaslasentidadesterritorialesestánsujetasalainteraccióneconómica,socialglobal,y,comosesueledecir, es ineludible pensar y actuar local y globalmente, para no limitarse a ser espectadores del cambio y delosflujosdepersonas,bienes,serviciosyculturasmundiales.

El diagnóstico estratégicodebe incluir la información, conocimiento y definición sobre los factores,oportunidades y amenazas del contexto externo que es necesario tener presente porque impactande manera trascendental las dimensiones del desarrollo territorial, condicionando la concepción y la construcción de la visión de desarrollo .

el diagnóstico estratégico departamental comprende dos ámbitos de análisis complementarios:

• el análisis del entorno regional, nacional e internacional .

• Elanálisisdelaorganizacióninternaysusparticularidades.

Por otra parte, el carácter territorial del plan estratégico y de la visión exigen que se utiliceinformación espacializada, enmapas, quemuestre la localización y las condiciones de lasprincipales variables de cada dimensión del desarrollo. uno de los posibles alcances de la visión de desarrollo es la elaboración de escenarios de organización territorial referidos al diseño del ordenamiento territorial que facilitará la construcción de la visión .

4.1.6.Planificarestratégicamenteimplicaseleccionarypriorizarproblemasypotencialidadesy realizaranálisisquesinteticenyabstraigan losasuntoscríticos para el desarrollo

Eldiagnósticoidentificaráypriorizarálosproblemasypotencialidadesypresentarádemanerasintéticalosobjetivos,paraguiareldesarrollodelasotrasfasesdelaplaneaciónestratégica.Loimportanteesqueenelejerciciodeldiagnósticoparticipativoquedenclaraslasdificultadesylasfacilidadesexistentesparael desarrollo, resaltando los asuntos que son críticos o cruciales para el desarrollo territorial sustentable .

Unadelaspropiedadesdelplanificadorestratégicoessaberseleccionarloesencialydescartarloquenotieneimportanciadecisivaparaeldesarrollo.Entrelosaspectosquedistinguenlaplanificaciónestratégicase destaca su concentración en el diseño de la visión y las estrategias con base en pocos asuntos vitales queproducenalavezunimpactomultiplicadorsobrelosdemáscomponentesdelsistematerritorial.

Es necesario jerarquizar los resultados del diagnóstico. La simple constatación de la existencia deproblemas y/o oportunidades no es un instrumento de análisis adecuado para apoyar la toma de


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decisiones.Eldiagnósticodebesistematizaryjerarquizarlosproblemasypotencialidadesparaorientarladefinicióndeaccionesprioritarias.

Ademásdeseleccionarydepriorizarlosasuntosestratégicosparaeldesarrolloesfundamentalrealizaranálisiscruzadosentredimensionesdeldesarrolloysintetizarosacarconclusionessobrelosasuntosqueguiaráneldesarrollodelassiguientesfasesdelprocesodeplanificación.

Lasmetodologíasmásutilizadasparasintetizaryseleccionarlosasuntosovariablesclaveparaeldesarrolloson:ElanálisisdeDebilidades,Oportunidades,FortalezasyOportunidades–DOFA–;MétodoZOOPPlanificación de proyectos orientada por objetivos;Marco Lógico;Metaplan y Árbol de problemas.Entrelasherramientasmásutilizadasporlaprospectivaparaidentificarlosfactoresmotricessedestacael análisis estructural8 .

en el desarrollo territorial intervienen prácticamente todas las actuaciones de la sociedad, que desde diversas perspectivas e intereses toman lugar en determinados lugares e interactúan y afectan directa o indirectamente los otros elementos del territorio . Para seleccionar entre esos múltiples factores aquellos que son más determinantes para la productividad, equidad, gobernabilidad y sostenibilidad del territorio departamental, es esencial disponer de teorías interpretativas .

Un diagnóstico realizado sin tener presente un marco conceptual llevará a revisar y acumular todos los datos existentes y posiblemente relacionados con el desarrollo territorial. Es decir, no se tendrán criterios para discriminar lo relevante y no relevante para analizar y explicar las condiciones de desarrollo.Eldiagnósticodebeproveercriteriosparaidentificarlosasuntoscríticosdeldesarrolloyparadefinirlasformasmásapropiadasparaactuarconrelaciónalascondicionesdedesarrollo.una orientación para la acción que no se fundamente en el conocimiento producido críticamente y conrigorcientífico,correelriesgodetomarlasapreciacionesopercepcionesdesentidocomúncomoconocimiento válido sobre fenómenos sociales . tales apreciaciones pueden estar contribuyendo a ocultar fenómenos o a confundir las causas con los efectos .

Lasteoríassobreeldesarrollopermitendistinguirlasvariablesquecaracterizandeterminadacondicióndedesarrolloysusrelaciones,yseconstituyenenunmediopara lareflexiónqueorganiza el examen de la problemática.

Esfundamentalquelaspersonasqueorientanyrealizaneldiagnósticodeldesarrolloterritorialconozcan y comprendan las principales teorías relacionadas con el desarrollo territorial. las teorías de desarrollo territorial han sido fruto de rigurosos estudios sobre el desempeño de la sociedad en sus diversas actividades, buscan encontrar elementos comunes que caractericen determinados tipos de desarrollo, y tratan de asociar factores para encontrar las claves de la transformación productiva, social, cultural institucional, etc.Porejemplo,unode los referentesconceptualesmásutilizadosparala planificacióndel desarrollo territorial es el desarrollo sustentable; este orienta sobre la realización

8 el análisis estructural es una herramienta de la prospectiva que posibilita, a través de matrices que interrelacionan las variables que componen lossubsistemasterritoriales,establecerlamotricidadydependenciaentreellas,facilitandoelcrucesistémicoylaidentificacióndelosfactoresclaveparaeldiseñodeescenariosyestrategias(Godet.Lacajadeherramientasdelaprospectiva).


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de un diagnóstico multidisciplinario con categorías analíticas dimensionales: ambiental, socio-cultural, económica, tecnológica, político-institucional9 .

Lasteoríasdedesarrollogeneralmenteestánenlabasedelosmodelosdedesarrolloque,porfuerzasdelmercadoy/oporintervencióngubernamental,caracterizanaunpaísysusregiones.Enelcasocolombianosereconoceunmodelodedesarrolloqueenlosúltimosañossecaracterizaporposeerunelevadocrecimientoeconómicoquenohalogradoavanzarconlamismaceleridadenlareducciónde la pobreza, encontrándose grandes brechas en los niveles de desarrollo regional. Esto indicaque se requiere impulsar planes, políticas y estrategias que logren transformar más ampliamente el crecimiento económico en desarrollo territorial sustentable .

Conelfindetransformarelcrecimientoeconómico,tambiénendesarrollo,losenfoquesdedesarrolloterritorial relacionadosconeldesarrollo localyregional,conbaseen lamovilizaciónde loscapitalesendógenos, han mostrado en varias regiones potenciales para generar valor agregado local, retener y difundir territorialmente los efectos del crecimiento, generar impulsos tecnológicos propios, y crear condiciones para un desarrollo sustentable .

las relaciones entre crecimiento y desarrollo muestran que el desarrollo territorial (local y regional) es resultado de las sinergias entre las fuerzas de crecimiento exógeno y autodesarrollo dentro delos territorios. El crecimiento económico es definido como un fenómeno cuantitativo, mientras eldesarrolloeconómicoescualitativo;esteserefierealacalidaddevida,lajusticiaenelaccesoarecursosy oportunidades, el emprendedorismo, etc .

las relaciones entre crecimiento y desarrollo se pueden entender de la siguiente forma: el crecimiento de los territorios tiende a depender cada vezmás de factores exógenos, de acumulación de capital,de conocimiento y progreso técnico, de la demanda externa y de la política macroeconómica nacional y del contexto global. Las decisiones de inversión son cada vezmás de origen externo, a través demultinacionales,grandescorporacionestransnacionales,inversiónextranjeradirecta,etc.Eldesarrolloasuvez,exigecrecientessinergiasentrelosdiversosfactoresdelaeconomíaquetienenasientolocal,selocalizanenlasdiversaszonasdelterritorio(SergioBoisier).

el análisis de contexto externo para el desarrollo cobra más importancia en momentos de crisis o auges mundiales . así surge la pregunta: ¿ante una recesión mundial y la relación que posea la economía con determinados mercados externos, cómo se afectarán las exportaciones y la propia demanda interna? ¿cómo articular los impulsos externos de crecimiento con la generación de capacidades de autodesarrollo territorialparaalcanzarundesarrollosustentable?

Esta reflexión es central en elmomento de realizar los diagnósticos y de definir las estrategias querespaldarán la construcción de las visiones de desarrollo . con respecto al contexto nacional, y en particular siguiendo las acciones que adelanta el gobierno nacional basadas en la visión colombia 2019, cabe considerar: ¿cómo aprovechar los impulsos de crecimiento y desarrollo que se pueden generar a través de la visión colombia 2019 y cómo potenciarlos desde los territorios con una visión que busque consolidar un desarrollo local y regional endógeno?

9 Enelanexo2sepresentan,comoreferenciageneral,algunasdefinicionesdelosprincipalesconceptosrelacionadosconeldesarrolloterritorial.


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Esprimordialpreverladefinicióndeunasvariablesyunosindicadores,segúnlasdimensionesdedesarrolloexaminadas, que se constituyan en la línea de base del plan estratégico y que faciliten el seguimiento y evaluación del plan . Por la perspectiva territorial del plan es necesario contar con análisis de las características de heterogeneidad y homogeneidad que existen en el territorio, procurando que la visión dedesarrollosesustenteenunacaracterizaciónsubregional.Esindispensablequelosparticipantesenlaelaboracióndeldiagnósticopercibanlosperfilesydinámicasespacialesdiferencialesdeldesarrollo.Paraelefectoelusodecartografíaconlavisualizacióndelasvariableseindicadoresaescaladepartamentalysubregional proveerá criterios para el diagnóstico correspondiente .

4 .2 . el análisis sistémico del territorioEn el desarrollo territorial intervienen elementos materiales (base natural, infraestructuras, instalaciones empresariales, etc .) los recursos inmateriales (educación, investigación, cultura, relaciones sociales y políticas) y también las interacciones de actores y organizaciones sociales, económicas, que crean redes, sinergias y desarrollan competencias locales, cómo saber hacer, ambiente productivo, ambientesano,culturadedesarrollo,asociatividad,yreglasdejuegoquefacilitaneldesarrollo.

Laplanificacióndeldesarrolloterritorialdebesustentarseenunamiradaintegralquepropicielaarticulacióndelasdistintaspolíticassectorialesconimpactoterritorial.Estaplanificacióntendráencuentatantoderelaciones interinstitucionales verticales (multinivel municipal, subregional, departamental, etc .) como horizontales(multisectoriales,entreterritoriosdeunmismonivelyentreactores).

La perspectiva de estructuración de tales sistemas, formando áreas de desarrollo territorial, es el valoragregadodeldiagnósticoterritorial,frenteadiagnósticostradicionalesquemantienenunamirada sectorial, sin avanzar hacia el análisis integral multidimensional expresado en el territorio. Desdelaperspectivadeldesarrolloregionalylocalelabordajedeldesarrolloterritorialayudaacomprendermejorlaheterogeneidadycomplejidaddelosespaciosdevida,suscaracterísticassocioculturales,ambientalesespecíficas,susactoresysumovilizaciónalrededordediversosobjetivos,proyectosyestrategias,focalizandola mirada desde la idea del territorio como generador de recursos y actor de desarrollo .

Por otra parte, es importante tener presente que el diagnóstico estratégico interdimensional es un medio para identificar y llegar a consensos sobre los asuntos críticos para el desarrollo del territorio, queimplican actuaciones intersectoriales e interinstitucionales, por lo cual, desde el punto de vista del proceso político-institucional,esnecesarioquereflejelacoordinaciónylosacuerdosconlosactoresclaveconelfindecomprometerlosconlavisiónyconlasestrategiasdedesarrollo.Porlotanto,lasestrategiasdeparticipación y consulta deben propiciar la vinculación de los representantes de las principales entidades públicas, privadas y sociales, procurando crear capital social y sinergias .

en el siguiente cuadro se muestra, en la columna derecha, la manera tradicional como se examinan los elementos del territorio, prevaleciendo una perspectiva sectorial, de inventario de dotaciones y descripción decaracterísticas,entendiendoimplícitamentealterritoriocomounaplataformafísica-geográficapasiva.Enlacolumnadelaizquierdaseabordaelterritoriobajolaconcepcióndesubsistemasydecapitalespara el desarrollo; se trata de hacer una lectura dinámica y de interrelaciones entre los elementos que lo


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componen,bajoelentendimientoqueeldesarrolloterritorialseproduceenlasinterrelacionesinternasyexternasynosolamenteporladinámicaespecíficadecadafactor.

Cuadro 3Los elementos de los subsistemas territoriales y las formas de analisarlos

Con el fin de comprender el complejo sistema territorial es posible abordarlo inicialmente a travésde los subsistemas que lo componen y hacer también una interpretación de la forma como estos se interrelacionan, logrando así la comprensión de la totalidad integralmente10 .

El diagnóstico territorial analiza la realidad del desarrollo departamental en función de las cincodimensionesque seesquematizanen la siguiente ilustración (natural, construida, económica, social einstitucional),quealavezseránarticuladorasdelossectoresdeactividad.Setendráencuentaquecadadimensión posee una lógica y dinámica propias, que produce impactos diferenciales . además de la faceta analítica interdimensional, lamirada técnica debe cruzarse condos perspectivas complementarias: latemporal que examinará el ritmo y formas de evolución de las dimensiones en el tiempo y el intercambio deinfluenciasactualesyfuturas.Igualmente,sedebepreverelabordajeinterespacial,lasinterrelacionese influenciasentre loglobal, loregionaly lo local.Lasiguiente ilustraciónmuestra lasdimensionesosubsistemas y la forma como se interrelacionan para constituir el sistema territorial .

10 Metafóricamentesetratadecomprender,detenerunamiradaglobaldelbosque,deidentificarloselementosestructurantesfundamentalesyalavezentenderlamaneracomolosárbolesylosdiversoselementosqueformanelbosqueseinterrelacionanalrededordelosejesestructurantes.

DesarrolloTerritorial

COMPRENSIÓN DEL SISTEMA TERRITORIAL ANÁLISIS TRADICIONAL

Natural: Ecosistemas, fuente de factores productivos, medio devida, riqueza natural, energía, paisaje, ecorregión.

Usos del suelo, tierra, fauna, flora, bosques, hidrografía,agua, minerales, clima

Construida: Sistema urbano regional, hábitat construido,economías externas y de aglomeración, vínculos y accesibilidad,funciones urbanas para el desarrollo sistema logístico,organización del espacio para la interacción económica,social, política, entorno innovador

Centros urbanos, infrestructuras viales, ferroviarias,hidroviarias, aeropuertos, puertos, comunicaciones,transportes, servicios públicos, equipamiento social,ordenamiento territorial

Sociocultural: organizacional social y competencias para eldesarrollo, educación, calidad de vida, conocimiento, innovación,valores, institucionales, comportamientos y sociedad, capital social

Económica Productiva: capacidad de transformaciónproductiva y de generación de valor agregado, competitividad,generación y retención de excedentes, atracción de inversiones,DEL, SPT

PIB, base económica, empleo, especialización,productividad, exportaciones, importaciones, estructuraempresarial, emprendedorismo, innovación,cadenas productivas

Política-institucional: Gobernanza del desarrollo territorial,capacidad planificación, gestión estratégica del desarrollo, políticaspúblicas con base en proyectos políticos con visión de largo plazo

TEMPORAL: PASADO-PRESENTE-FUTURO

Eficiencia fiscal, desempeño administrativo integral,rendición de cuentas, participación electoral, programas degobierno, alizanzas públicas-privadas

Evolución demográfica, niveles educativos, nivelez deaprendizaje, pobreza, mortalidad, participación, rasgosculturales y étnicos, asociatividad


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Esquema 5Componentes del sistema territorial

Esesencialentenderelterritoriocomounsistema,integradoporsubsistemasquereflejanlosmúltiplesprocesos económicos sociales, político-institucionales que sematerializan en los espacios urbanos yregionales de las entidades territoriales. La comprensión sistémica del territorio finalmente se debeexpresarenelreconocimientodelmodelodedesarrolloyocupaciónterritorialquecaracterizaalconjuntodel departamento y a las subregiones que lo integran, atendiendo sus particularidades . Para el efecto se podrá realizar un análisis funcional que permite determinar la contribución de los subsistemas y desuscomponentesprincipalesalafuncionalidaddelconjuntodepartamental.Elanálisisdelaestructuraidentificalosejescentralesdecadadimensiónysusinterrelacionesenfuncióndelniveldeorganizacióndelterritorio,yelanálisisdeprocesos,facilitalaexplicacióneidentificacióndelosmecanismosquerigenla evolución y los cambios del sistema .

el análisis de la forma del sistema territorial, de la ubicación, despliegue y manera de interrelacionarse los elementosdellossubsistemasconfiguranelmodeloterritorial,entendidocomoladistribuciónespacialdelsistemadeasentamientos,lautilizacióndelmediofísico,losprocesosdetransformación(enlosusosy ocupación del suelo y recursos naturales y construidos, equilibrios, desequilibrios sociales, ambientales, etc .) que se expresan en los atributos físicos y en las condiciones socioeconómicas de la sociedad . el sistematerritorialdepartamentalseráobjetodeanálisisentendiéndolocomolaintegracióndeespaciosgeográficos dinámicos con características específicas, compuestos por dimensiones, factores, nodos,flujoseinteracciones.

Político institucional

Sociocultural

Económico - productivo

Escenario

Des

arro

llo T

errit

oria

l

Con

text

os e

spac

iale

s loc

ales

- Re

gion

al -

Glo

bal

Base natural, ecosistemas, tierra, agua, energía, Fauna, flora, biodiversidad

Sistema urbano - regional (rural), redes de Infraestructura, Equipamientos, funciones urbano - regionales

Político institucionalPolítico institucional

SocioculturalSocioculturalSocioculturalSociocultural

Económico - productivoEconómico - productivo

BBase natural, ecosistemas, tierra, agua, energía, ase natural, ecosistemas, tierra, agua, energía, Fauna, flora, biodiversidadFauna, flora, biodiversidad

Sistema urbano - regional (rural), redes de Sistema urbano - regional (rural), redes de Infraestructura, Equipamientos, funciones urbano - regionalesInfraestructura, Equipamientos, funciones urbano - regionales

Sinerg

ía

Dimensión Temporal. Pasado - Presente - Futuro


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Elesquemaanteriorbuscóreflejarlasdimensionesdeldesarrollodepartamentalqueposibilitandarleelcarácterterritorialalaelaboracióndelavisióndedesarrollodepartamental.Juntoconlaespecificidadterritorialquesebuscatambiénesimperiosoutilizaranálisis,información,referentes,queintroduzcanexplícitamente el componente de futuro y de prospección territorial desde la elaboración del diagnóstico estratégico . las dimensiones del desarrollo territorial y los subsistemas territoriales necesitan ser examinados y pensados en función de la construcción de territorios de futuro .

La prognosis del desarrollo departamental permitirá identificar y priorizar aquellas dinámicas yevoluciones de las dimensiones y factores territoriales con relación a las tendencias e inercias, como tambiénalaidentificacióndefactoresdecambio.Contaleselementosyconinformación,conocimientoy sesiones de debate sobre estudios de futuro y megatendencias se podrá contar con criterios para elaborar un capítulo de transición entre el diagnóstico estratégico y la concepción de escenarios, que tratará sobre posibles evoluciones futuras del desarrollo territorial departamental (direccionadores de futuro).Paraelefectoesrecomendableidentificareilustrarlasmegatendenciasglobalesyrelacionarlasconlascondicionesytendenciasnacionales,regionalesydepartamentales;estoconelfindetenerunaprimera percepción sobre el grado de impacto o de transformación posible derivado de dichos entornos futuros.Elenfoqueanalíticodelasdinámicasterritoriales,convisióndefuturollevaráareflexionareidentificarlosposiblesimpactosotransformacionesterritorialesinducidasporloscambiosmundialesy la ineludible transnacionalizaciónde los territorios, yel impactodeprocesos internoseconómicos,sociales, políticos, ambientales, nacionales, regionales y locales, como se muestra en el siguiente esquema

Esquema 6Construcción de Territorios de Futuro

TERRITORIO ENESCENARIOS DE

FUTURO

CONSTRUCCIÓN DEESCENARIOSSELECCIÓN

ESCENARIO APUESTA

••Tendencias regionales - nacionales •Tendencias emergentes•Hipótesis de cambio•Incertidumbre

Megatendencias globales

IMPACTOS SOBRE EL TERRITORIO DE LOS PROCESOS INTERNOSNACIONALES, REGIONALES Y LOCALES SOCIALES, ECONÓMICOS,

POLÍTICOS, CULTURALES

IMPACTOS POR EFECTOS DE LAS MEGATENDENCIASY LA TRANSNACIONALIZACIÓN DEL TERRITORIO

Aumento de brechasregionales, pobreza

Emergencia ambiental,cambio climático

Crecimiento poblacional,flujos migratorios

Transformaciones en la seguridad,instituciones, estructura económica

Reconversión de modelosdesarrollo fronteras

Aceleración de la movilidad geográficade personas, bienes y servicios

Cambios por crisis regionalesy procesos de reconversión

Cambios en las jerarquíasy funciones de ciudades

ENFOQUE DINÁMICO Y ORIENTADO HACIA EL FUTURO

Relación territorio en la difusiónde innovación y conocimiento

Modificaciones de las relacionesentre las ciudades y los espacios rurales

Cambios inducidos por las nuevasinfraestructuras y tecnologías

Cambios en las oportunidadeseconómicas, regionales y urbanas

Fuente: Las perspectivas del desarrollo a partir de la capacidad organizativa del territorio Juan Roccatagliata. 2000 (Ajustado)


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Amanera de ejemplo, esa mirada sobre las posibles transformaciones del territorio departamental,considerandolainfluenciadelasmegatendenciasenlaconformacióndelossistemasurbano-regionales,llevaría a considerar, entre otras, la megatendencia hacia la formación de ciudades región . es decir, hacia la consolidación de centros metropolitanos y ciudades intermedias, articuladas en red con su entorno regional, buscando formar en conjuntouna integraciónurbana-rural-regional con funcionesurbanasespecializadasparaeldesarrolloregionalyqueseconstituyaenunsistemaarticuladodecentrosdediversajerarquía,comunicadosatravésdeejesycorredoresdedesarrollo(internamenteyconelexterior).Asíseráposibleaprovecharlasdiversasventajascomparativasurbanas,suburbanas,rurales,enrelaciónarmónicaconelmedionatural,yproyectarsecomoterritoriosorganizadosyaltamentecompetitivos,nacionaleinternacionalmente . ¿cuál es la actual conformación del sistema urbano regional del departamento y cuálessonloselementosdeciudad-regiónqueexisten?¿Cómosecomparalaactualconfiguraciónurbanaregional departamental con la imagen de ciudades región referida como megatendencia? ¿es pertinente esetipodeconfiguración(modelo)paraeldepartamento?¿Cómoconstruiresetipodeconfiguración,ajustadaa lasparticularidadesdepartamentales? ¿Cuáles son las tendenciasy los factoresdecambiosfavorables? alrededor de las diversas dimensiones del desarrollo territorial será posible examinar esas opcionesdefuturo,segúnsuselementospertinentesycontextos,conelfindedisponerdeunprimerreferente sobre los posibles rumbos futuros del sistema territorial departamental .

4 .2 .1 el subsistema natural este subsistema podrá ser examinado desde el punto de vista del desarrollo territorial considerando susestructurasbásicasecosistémicasdemanerainterrelacionada,utilizandonocionescomoecorregión,identificandoinicialmentelaformacomolasociedadseharelacionadoconelterritorioalrealizarsusactividades económicas y sociales; la armonía y desequilibrios existentes, guiados por los siguientes interrogantes:

¿cuál es el estado actual y cuál ha sido la evolución de los ecosistemas y de los elementos estructurantes medioambientales?

¿cuáles han sido las formas de uso (explotación) y ocupación del territorio?

¿Cuálessonlosfactorescríticosparalasostenibilidadambiental,bajounaconcepcióndeconservaciónyaprovechamiento de los recursos naturales para las actuales y futuras generaciones?

¿cuál es el modelo actual de desarrollo medioambiental del departamento?

¿cuáles son las tendencias fuertes, y sus impactos?


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Esquema 7Medio ambiente y desarrollo territorial

Fuente: Taller de capacitación para la elaboración del Informe GEO República Dominicana

Elanálisissistémicodelmedionaturaljuntoconelconstruidodebellevararelacionarlossistemasquelo componen, teniendo en cuenta los siguientes aspectos:

Sistema biofísico (clima, hidrografía, orografía, biodiversidad, áreas naturales protegidas, uso y aptitud del suelo, riesgos naturales, etc .) .

Sistemas de infraestructuras y servicios como redes y sus relaciones con el medio natural (redes viales, de transportes y de comunicaciones, sistemas departamentales de agua y de saneamiento ambiental, etc .) .

Sistema económico basado en los recursos naturales: aprovechamiento y sostenibilidad el medio natural y medio ambiente saludable según sectores económicos basados en los recursos naturales (agropecuario, minería, pesca, forestal, turismo, agroindustria) .

Sistema urbano y asentamientos poblacionales: red de centros urbanos y sus relaciones rurales y regionales.Asentamientospoblacionales,localización,equilibrioambiental,riesgosnaturales.

El subsistema construido, derivado de las acciones humanas o antrópicas, expresado en las infraestructuras, equipamientos y servicios que la sociedad construye para atender las actividades sociales

SOCIEDAD HUMANA

MEDIO AMBIENTE

ESTADO Y TENDENCIA

IMPACTO

Bienestar humano:Económico, Social,Cultural, Bienes,Servicios

RESPUESTAModelo de desarrollo,mitigación, adaptación,compromisos, obligaciones,regulaciones...

PRESIÓN

Procesos naturales

FUERZAS MOTRICES

Interrogante 1

Interrogante 2

Interrogante 3

¿Qué está ocurriendo con el medio ambiente y por qué?

Influencias indirectas del desarrollo humano

Influencia directade intervenciones

humanas

Agua, Tierra, Aire, Biodiversidad...

Interrogante 1

Interrogante 1

Interrogante 1

Interrogante 3

Interrogante 2

Serviciosecosistémicos

¿Cuáles son las consecuencias ambientales y para el desarrollo territorial?

¿Qué estamos haciendo y que tan eficaces somos?


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yeconómicas.Estesubsistemasepodrácomprenderdemaneramásintegral,analizandolaorganizaciónurbano-regional .

4 .2 .2 . el subsistema urbano - regionalla perspectiva básica para examinar el sistema construido, desde el punto de vista del desarrollo territorial, es la del análisis del entorno territorial, como medio innovador para el desarrollo, y como generador de economías de aglomeración y de economías externas .

la transición entre crecimiento económico y desarrollo socioeconómico tiene entre sus principales limitantes deficiencias para la difusión del desarrollo, que son atribuidas en parte a la inadecuadaarticulación e integración del sistema de asentamientos, a través de los cuales se propicia la difusión de innovaciones y la generación de economías de aglomeración . un sistema bien articulado e integrado de centros de crecimiento de diferente tamaño, con una elevada capacidad funcional facilita la difusión del desarrollo regional11 .

Esquema 8 La estructura analítica del sistema urbano-regional

Fuente: Anális regional de los sitemas urbanos. Seminario red de ciudades y desarrollo regional. Santiago de Chile, noviembre 2008.

Elanálisisdelgradodecentralidaddelosasentamientosurbanos(jerarquíaurbana),juntoconlosvínculosy accesibilidad, suministrará el panorama sobre el escenario actual y los posibles escenarios de sistemas de ciudades que debería sustentar la visión de desarrollo . de esa manera se reconocerán los desequilibrios enladisponibilidadyaccesoalasfuncionesurbanasyseidentificaránlosfactoresparafortalecerlascentralidadesexistentesyademásfacilitarlaintegracióndelasdiversaszonasdeldepartamentoalrededorde tales centralidades, propiciando así el acceso a tales funciones, sin que necesariamente deban estar 11 ConelfindeanalizarlacapacidadfuncionaldelsistemaurbanoserecomiendautilizarlametodologíadeFuncionesUrbanasparaelDesa-

rrollo regional .

DistribuciónEspacial de centros urbanos

Distribución porTamaños poblacionales

Funciones urbanas

Morfología delSistema urbano

Jerarquía urbana

VínculosInterregionales

Accesibilidady comunicaciones

Procesos urbano-regionales RegionesFuncionales


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uniformemente distribuidas en el espacio . otro enfoque conceptual complementario que es importante incorporar para el análisis del sistema urbano-regional es el de la nueva geografía económica12 . este propone replantear las políticas regionales en el sentido de permitir –e incluso alentar– un crecimiento económico“desequilibrado”y,almismotiempo,garantizarundesarrolloincluyente.Paraelefectoelsistema urbano-regional debe propiciar la integración económica, promoviendo una mayor aproximación yaccesibilidad,entérminoseconómicos,entreloslugaresavanzadosyrezagados.

4 .2 .3 . el subsistema económico-productivo la dimensión económica del desarrollo territorial se puede abordar desde el punto de vista de la competitividad territorial, buscando constituir sistemas productivos territoriales que propicien el desarrolloeconómico local.Lasempresasse localizanyactúanen lugaresespecíficosy,asuvez, losterritorios, con sus características económicas, culturales, institucionales y físicas particulares, condicionan eldesempeñoproductivo.Conelfindepromoverel crecimientoeconómicoy eldesarrollo local espertinente abordar integralmente las interrelaciones entre economía y desarrollo territorial .

Esto significa que los análisis deberán ir más allá de la mirada sectorial, de los encadenamientosproductivos y avanzar hacia la formación de clúster territoriales, identificando la manera como lasempresassearticulanconelentornoterritorialylaformadegeneracióndealianzaspúblico-privadasparaproveer las infraestructuras, equipamientos y servicios necesarios y los recursos humanos e instituciones indispensables para transformar las ventajas comparativas en competitivas13 . Para el efecto el marco teóricocontemplarálosenfoquesdelacompetitividadsistémica,delasventajascompetitivasregionales,derivados del diamante de Porter y del desarrollo económico local, del .

el concepto guía de competitividad territorial propuesto es el siguiente: “La competitividad territorial es la capacidad de las regiones de promover y atraer inversiones de manera sostenible, producir bienes y servicios con alto valor agregado, realizar acciones unificadas para el desarrollo del capital humano, cultural y social, cuidando el capital natural y medioambiental; de manera que el mayor crecimiento asociado sea sostenible en el tiempo, y genere mayores niveles de vida a su población, en un marco de competencia internacional”14.

Elanálisisyladefinicióndeescenariosyestrategiasparalatransformaciónproductiva,demaneraquese genere crecimiento económico y desarrollo territorial, deberá considerar, entre otros, los siguientes activos territoriales críticospara eldesarrollo económico regional y local, conelfindeconstituir lasventajas comparativas en competitivas: localización geográfica y vínculos y accesibilidad con losprincipales centros de desarrollo; materias primas y base de recursos naturales; calidad de los recursos humanos,entidadesuorganizacionesregionalesdeconocimientoeinnovación;lareddeinfraestructura económica (especialmente, transporte, energía y telecomunicaciones); la capacidad funcional de los centros

12 banco mundial . una nueva geografía económica . 2009 informe sobre el desarrollo mundial . Washington, d .c .13 ElenfoqueanalíticosistémicodedesarrolloeconómicoterritorialserealizaráconrespectoalaformacióndeSistemasProductivosLocalesy

regionales, agregando a la perspectiva económica de la formación de clúster, la constitución de cadenas de valor territorial, permitiendo así que el crecimiento económico se transforme igualmente en desarrollo socioambiental sustentable .

14 Fuente:ReunióndeTrabajoInterregional(Lima,10-11defebrerode2003).


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urbanos, el acervo de capital social (cultura empresarial; calidad de asociaciones y redes empresariales); el buen gobierno(municipalydepartamental)ylaeficaciadelaorganizacióninstitucionalnacional.

Esquema 9El Marco Analítico Territorial para el Subsistema Económico Productivo

Lamencionadacompetitividadterritorialtomaráformaenelterritoriobajolaconcepcióndelosmedios territoriales innovadoresquepermitenarticularlosdiversoselementosconstitutivosqueladefinen.El mediooentornoinnovadoresunaredterritorial,externaalasempresas,capazdemarcarlasdiferenciaslocales y regionales de innovación y competitividad y clave para el desarrollo socioeconómico . dicho medio territorialpuedetomarlaformaespecíficadedistritosindustriales,clústerosistemasproductivoslocales.

los principales insumos existentes para la elaboración del diagnóstico sobre las condiciones territoriales departamentalesylasventajascomparativasycompetitivaseconómicasdeldepartamentosonelPlande competitividad regional y las agendas de ciencia tecnología e innovación c&ti . los resultados de dicho plan se complementarán con el análisis del Ranking de competitividad de la cePal y con los recientesinformesnacionalesdecompetitividadregional.Estosinsumossedebenexaminaralaluzdeconceptos y estrategias de desarrollo económico regional y local como los citados anteriormente .

Amaneradeejemplosobrelaformaderealizarelanálisissistémicodelsubsistematerritorialeconómico-productivo se recomienda utilizar la siguiente cadena de relaciones: base conceptual, dimensiones, factores, variables, actores, organizaciones y espacialización en los territorios pertinentes15 .

15 este esquema analítico se puede aplicar igualmente en cada una de las dimensiones territoriales propuestas, para la comprensión sistémica del desarrolloyorganizaciónterritorialdepartamental.

INCLUSIÓNECONÓMICA/EQUIDAD SOCIAL

/SOSTENIBILIDAD DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL

ENTORNOTERRITORIAL

INNOVADOR

TEJIDOEMPRESAS -

TERRITORIO

Infraestructurasequipamientosproductivos

Logística

Ciencia innovacióntecnología Sistema

regional innovación

Integracióncomercial

Desarrollotalento humano

Gobierno institucionesalianzas

público - privadas

Financiamientoestabilidad jurídica

Recursosnaturales

aprovechamientosostenible

Sistemas productivos territoriales

Clima de negocios

Territorios competitivos


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La competitividad de un territorio puede ser caracterizada por el conjunto de ventajas que ofreceinternamente para la eficiencia y eficacia de la base productiva, considerando no solo los factoreseconómicos sino también los demás factores que posibilitan la sustentabilidad de tales condiciones . Por lo tanto, también se integran a la noción de competitividad los elementos sociales, culturales, tecnológicos, ambientales, institucionales y en general el entorno territorial, local, regional, nacional e internacional que rodea la organización empresarial. Sustentar una estrategia de competitividadconsiderandoúnicamenteelambienteinternoempresarial(micro)noesposibleenunmundocadavezmásglobalizadoe interdependiente,dondeel territorioseconstituyeenfactordecisivoparaalcanzarventajas competitivas sustentables. Por tanto, el enfoque de competitividad territorial, con el que seexaminarán las condiciones de competitividad departamental, asume que quienes compiten directamente son las empresas; sin embargo la competitividad que estas alcancen será sostenible en la medida que se articule con la competitividad de los territorios, posibilitando convertir el crecimiento en desarrollo sustentable . las interrelaciones entre la competitividad empresarial y territorial se podrán examinar utilizando dos marcos conceptuales complementarios: el enfoque de competitividad sistémica, y eldiamante de competitividad de Porter16 .

con base en tales enfoques conceptuales se podrán establecer las dimensiones, los factores y las variables que es recomendable considerar . desde el punto de vista de la competitividad sistémica se plantean las dimensionesMeta,Macro,MesoyMicroyencadaunadeestassepuedenidentificarfactoresyvariablesquetienerelacióndirectaoindirectaconeldesarrolloterritorial:porejemploladimensiónMeso,referidaalaformación de estructuras relaciones y entornos para la competitividad, considerada como la más estratégica para el territorio, comprende entre otros factores la asociatividad, la formación de redes, encadenamientos yejes.Estasalavezpuedencuantificarse,yespacializarseenmapas,atravésdevariableseindicadorescomo: formaciónde redesdeempresasconglomeradosproductivos, alianzaspúblico-privadas, cadenasproductivas y cadenas de valor territorial, sistemas departamentales de ciencia y tecnología, redes de logística, infraestructuras, equipamientos, ordenamiento territorial y servicios económicos .

Adicionalmente estas dimensiones, factores e indicadores deben analizarse con referencia a territorioscorrespondientes a áreas de desarrollo económico, tipo clúster territoriales, y de manera más apropiada, para contemplarclaramente las interrelacionesredempresarial-territorios,utilizandoelconceptodesistemasproductivosterritoriales,estableciendoademáslatramadeactoresydeorganizacionesquesoportantalesestructuras . el resultado de este análisis estratégico de la competitividad territorial se podrá complementar utilizandoelconceptodelDiamantedePorter,quepermiteexaminarlasventajascompetitivasderegionesyterritorios en general . esta noción plantea las dimensiones relacionadas con las condiciones de los factores productivos; las condiciones de la demanda; las estrategias, estructura y rivalidad de las empresas, y las condiciones del entorno territorial para la formación de clúster . además, agrega una mirada sobre el papel del gobierno como coordinador y facilitador para la interrelación y retroalimentación de tales dimensiones (creadordecondicionesparalageneracióndesinergias),enelsentido,porejemplo,debuscarlaarticulaciónentrelosnuevosfactoresproductivosylosrequerimientosespecíficosdemercadosinnovadoresdetallamundial,previendoalavezpromoverelfortalecimientodeltejidoempresarialylaformacióndecadenasproductivas . igualmente, en su rol de proveedor y fomentador de los entornos territoriales innovadores requeridos para que el crecimiento se transforme en desarrollo socioeconómico sustentable .16 competitividad sistémica: nuevo desafío a las empresas y a la política Klaus esser / Wolfgang Hillebrand / dirk messner / Jörg meyer-Stamer.RevistadelaCEPAL,Santiago1996.MichaelPorter.LaVentajaCompetitivadelasNaciones.Sercompetitivo.Nuevasaportacionesy conclusiones . deusto 1999 . bilbao .


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4 .2 .4 . el subsistema socialla transformación social que se persigue con la visión de desarrollo territorial necesita concebirse más allá del mejoramientodelaeducaciónydelascondicionesdesaludparaalcanzarunaeconomíamásproductiva:laeducación,lasalud,larecreación,lalibertaddeescoger,sonobjetivoscentralesdelasociedadynosolamenteinstrumentos de desarrollo empresarial17 . el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activación ycanalizacióndefuerzassociales,demejoríaenlacapacidadasociativa,deejerciciodelainiciativaydelainventiva . Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y solo secundariamente económico .

El desarrollo social del territorio está directamente asociado al desarrollo local, entendido como elconjuntodeprocesossociales,culturalesyeconómicosquepromuevenenunterritorioeldinamismoproductivo y elmejoramiento continuo de la calidad de vida de la población. Para lograrlo se debeconstituir una serie de competencias para el desarrollo (emprendedorismo, creatividad, capacidad de innovación,capitalsocial)enlosactoreslocalesysusorganizaciones.

Conelfindeincorporarenlavisióndedesarrolloladimensiónsocial,desdeunaperspectivaintegral,seproponetomarcomoejeprincipallosObjetivosdeDesarrollodelMilenio,ODM18, cuyas metas se dirigena: i)Erradicar lapobrezaextremayelhambre, ii)Lograr laenseñanzaprimariauniversal, iii)Promoverlaigualdadentrelossexosylaautonomíadelamujer,iv)Reducirlamortalidadinfantil,v)Mejorarlasaludmaternal,vi)CombatirelVIH/SIDA,elpaludismoyotrasenfermedades,vii)Garantizarla sostenibilidad del medio ambiente .

El desarrollo social tiene como foco la erradicación de la pobreza y el hambre con base en lageneración de condiciones en el capital humano (educación, salud, ingresos) y en el marco de igualdad de oportunidades de género y de un desarrollo ambientalmente sostenible, fomentando una asociación mundial para el desarrollo .

Elpaís y losdiversosdepartamentos ymunicipioshan adquirido el compromisode alcanzarunasmetas al 2015, en cada una de las variables que componen los odm, por lo cual su incorporación en la visióndedesarrollopermiteunaprimeracoordinaciónnecesariaconestrategiasdemedianoplazoquedebenarticularseparapropiciarlaunióndeesfuerzosendireccionescomunes.Lavisióndedesarrolloterritorial agregará una perspectiva del desarrollo social integrada con las diversas dimensiones del desarrollo humano, con lo cual esmás factible alcanzar lasmetas que se propone alcanzar atravésde losODM.Por lo tanto, la identificaciónde los factores críticospara el desarrollo socialterritorial se establecerá no solo desde la perspectiva interna del área social, en particular de los odm, sino considerando también los componentes de crecimiento económico, desarrollo institucional y sostenibilidad ambiental que deben concurrir para integrar el desarrollo humano sustentable . en la siguiente ilustración se exponen tales interrelaciones .

17 LadislauDowbor.Tendenciasdelagestiónsocial.PontificaUniversidadCatólicaSaoPaulo.EconomíasocialenelBrasil.2001.18 LosObjetivosdeDesarrollodelMilenio,ODM,constituyenlaprincipalagendaglobaldeldesarrolloalproponersereducir,parael2015,porlomenosalamitadlapobreza,suscausasymanifestaciones.EstasmetasmundialesfueronacordadasporlosJefesdeEstadoydeGobiernode todo el mundo en la cumbre del milenio (septiembre 2000) .


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Esquema 10El contexto de desarrollo territorial de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

Fuente: Desarrollo social y territorio. Seminario pobreza y desarrollo regional. Lima, septiembre 2007.

4 .2 .5 . el subsistema institucionalLasinstituciones,comovaloresyreglasdejuegoparaeldesarrollosocioeconómico,ylasorganizacionesque hacen posible la gestión institucional, son esenciales para que el territorio logre constituirse en el medio articulador y generador de sinergias socioeconómicas .

Laarticulacióninstitucionalseentiendecomoelconjuntodeesfuerzosporpartedelasorganizacionesgubernamentales,nogubernamentalesyprivadasparalarealizacióndeaccionesconjuntasqueposibilitenel desarrollo integral territorial .

el panorama de la institucionalidad para el desarrollo territorial es precario, existe diversidad de institucionessinpercepciónintegraldelterritorio,lamayoríasectoriales,yconmiradasdecortoplazo.Faltainteracciónalrededordeaccionesdeinteréscomúnparaeldesarrolloterritorialentreorganizacionesgubernamentales,yconelexterior,conlasorganizacionesprivadasysociales.Existefragilidadenvaloresyprácticasdeeficienciaytransparenciaenelmanejodelosrecursospúblicos.Lacarenciadeproyectosintegrales de desarrollo territorial y la discontinuidad de acciones estructurantes territoriales es una constante de los gobiernos nacionales y de las entidades territoriales .

la dimensión político-institucional del desarrollo territorial se centra en la gestión para la articulación y coordinacióndeldesarrollosustentable,porlocualelpropósitoprincipaleslagobernanzaterritorial,tantoen su dimensión vertical (de relaciones multinivel entre los diferentes niveles político-administrativos, en especial entre la escala local, departamental ynacional), horizontal (coordinación transectorial de laspolíticasy relacionesentre territorios), comode laparticipaciónde individuosygruposorganizadosprivados y sociales .

Instituciones gobernanza

Desarrollo Social Crecimiento económico

DesarrolloHumano

ODM

- Capital social

- Promoción de liderazgos y cohesión social

- Participación ciudadana

- Equidad

- Marco regulatorio definido

- Transparencia y eficiencia de gestión pública

- Competitividad económica territorial

- Fomento empresarial

- Responsabilidad social

- Asociación empresarial

- Organización de la producción


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La gobernanza se constituye en un factor explicativo sobre la manera como las sociedades se organizanyavanzanconmáseficaciahacialaautogestiónparaeldesarrollosustentable;porlo tanto el análisis de las condiciones departamentales de gobernanza del desarrollo territorial indicará la capacidad de gestión y gobierno de las políticas de desarrollo territorial.

Lagobernanzaterritorialhacereferenciaalaformaenquelosterritoriosdepartamentalesymunicipalesson administrados y las políticas y los planes son aplicados, de manera que se logre una acción coordinada en que las instancias gubernamentales, privadas y sociales unen esfuerzos alrededor de objetivoscompartidosdedesarrollo,quegarantizanuncontrolyavanceconstanteenlascondicionesdedesarrollo.Idealmente, gobierno y sociedad civil deberíanunir esfuerzos, según sus respectivos roles, alrededordeunavisiónterritorialcompartida,sustentadaenlaidentificación,valorizaciónymovilizacióndelascapacidades endógenas requeridas para conseguir la cohesión territorial sostenible en los diferentes niveles.Elretoprincipalparaunabuenagobernanzaterritorialesgenerarlascondicionesmásfavorablesparapoderdesarrollaraccionesterritorialesconjuntasquelespermitanserartíficesdesufuturo,porlocual el instrumento de la prospectiva territorial contribuye de manera fundamental a tal propósito .

Enelcontextoanteriorlagobernanzaparaeldesarrolloterritorialsepuedeanalizardesdeelpuntodevistadelconjuntodelosprocedimientosinstitucionales,delasrelacionesdepoderydelosmodosdegestión públicos o privados, formales e informales, que regulan la acción de los organismos políticos y que posibilitan constituir sistemas y redes para el desarrollo económico, social, la sostenibilidad ambiental yenconjuntosistemasterritorialesdedesarrollo.Entalsentidoeldiagnósticoinstitucionalexaminarálascapacidadesinstitucionales(públicas,socialesoprivadas)comoelliderazgo,laparticipaciónsocial,lacoordinaciónycooperación,laeficienciayeficaciaadministrativa,laprevenciónygestióndeconflictos,el acceso a la información y al conocimiento útil y en general aquellos aspectos derivados de los valores, reglasdejuegoinstitucionalesyformasdeorganizaciónquepropicianodificultaneldesarrolloterritorial;con énfasis en la manera como dicha institucionalidad promueve el crecimiento y simultáneamente posibilita transformar el crecimiento en desarrollo sustentable .

Unprimeranálisisinstitucionalqueesrecomendablerealizarserelacionaconelmapeoosociogramade actores estratégicos en los procesos decisorios para el desarrollo territorial (los que tienen poder real) considerandoel rolque jueganen lasdecisionesfundamentalesrelacionadasconcadadimensióndeldesarrollo territorial, las reglas de interacción explícita o implícitamente adoptadas, los recursos de poder quecontrolan,susolidezinterna,eltipodealianzasestratégicasconotrosactores,susexpectativas,losliderazgos,visionesy/oproyectosestratégicosqueimpulsan.

entre las variables que condicionan el cambio institucional local y regional y la gestión del territorio se recomiendaexaminar:i)ladiversidadydensidaddelasprincipalesorganizacionesexistentes:sociales,productivas, políticas, asociativas, etc ., ii) el tipo de relaciones que se establecen entre ellas y con sus respectivos gobiernos: de cooperación o de conflicto, de diálogo o de confrontación, unilaterales omultilaterales,puntuales, coyunturalesodemedianoplazo, iii) lasprincipales fortalezasydebilidadesdelainstitucionalidadlocal,iv)elgradodeformalidadoinformalidaddelasorganizacionesexistentes,v) lasredes institucionalesyorganizacionalesexistentes(internasyconelexterior),vi) losespaciosymecanismos de participación y concertación existentes y en funcionamiento, vii) la existencia de agendas políticas y planes de interés temático, sectorial y territorial; viii) el carácter de la cultura política cívica:


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propositiva o reivindicativa, democrática o autoritaria, transparente o manipuladora, patrimonial o ciudadana, etc .

4 .2 .6 . la articulación entre los resultados del diagnóstico estratégico y la fase de posicionamiento ante el futuroes preciso que cada fase del proceso de elaboración del plan estratégico retroalimente a las demás . en elcasodeldiagnósticoestratégicoesprecisoqueésteconcluyaconlaidentificaciónpreliminardelosfactores determinantes de la evolución del desarrollo territorial, los principales aspectos explicativos, y la descripción e indicadores básicos sobre las variables clave que permiten comprender el sistema territorial . así se facilitará seleccionar y llegar a consensos sobre las variables que condicionan el futuro delosprincipalessubsistemasylastendenciasdecambioquecaracterizanalterritoriodesdeelpuntode vista: económico, productivo, social, político e institucional y ambiental, considerando de manera diferenciada e interrelacionada los contextos interno y externo . Para el efecto se podrán evidenciar las fortalezas ydebilidades actuales ypotencialesdel territorio (ambiente interno) y lasoportunidades yamenazas(contextoexterno),yluegodeidentificarlasydepriorizarlassepodráexaminarsuevolucióny tendencias .

al tener en cuenta la orientación metodológica de este documento, para desarrollar la fase de posicionamiento ante el futuro, se sugiere que la conclusióndeldiagnósticoestratégicoseabordeconelfindeprepararelanálisisestructural, porlocualserealizaunaprimeraidentificacióndelos factores clave de cambio que explican la evolución del desarrollo territorial, con su correspondiente descripción y análisis .

los análisis por dimensiones del desarrollo territorial, con sus respectivos referentes teóricos, deben tomar forma en los principales indicadores y parámetros estadísticos, cuantitativos y cualitativos que lascaracterizan,procurando,espacializarenmapastalinformación.Encadadimensiónesimportanteconcluir con la identificación de los factores críticos para el desarrollo territorial, entendiendoque inicialmente se a llegará una lista amplia de variables que registra cada subsistema y que podrán seleccionarseypriorizarseutilizandoelanálisisdeFortalezasyDebilidades(desdelamiradainterna)ydeOportunidadesyAmenazas(desdelaperspectivaexterna)–DOFA–19 . las variables resultantes serán labaseparaidentificarloshechosofenómenosqueindicantransformacionesocambiosenelsistematerritorialquepodrándefinirelfuturodesarrollodeldepartamento.

Esimportantequelasvariablesseleccionadassedefinanydescribandemaneraprecisaparafacilitarlacomprensióncomúnsobresusignificado,importanciayevolución, ya que sobre ellas sesustentaráunapartefundamentaldeldiseñoestratégicodelavisióndedesarrollo.Dichadefinicióncomprenderáladenominacióndelavariable,elsubsistematerritorialenelqueseinscribe,unadefinicióncorta,unadefinicióndetallada,retrospectiva,situaciónactual,prospectivaal2019,actoresyproyectos.Ejemplo:

19 esta diferenciación entre factores internos y externos para el desarrollo territorial es indispensable porque los factores de cambio, escenarios y las estrategias tendrán como base los factores endógenos de desarrollo, teniendo en cuenta que son aquellos sobre los cuales se tiene un mayor grado de gobernabilidad para el desarrollo local .


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1.Denominacióndelavariable:Pobrezaeindigencia

2 . subsistema territorial: social

3.Definicióncorta:Personapobreesaquellaquenoestáencondicionesdesatisfacersusnecesidadesvitales y no logra acceder a una vida digna . el indicador para medirla es el índice de necesidades básicas insatisfechas (nbi) .

4.Definicióndetallada:Hogarpobreesaquelquetieneal menos una de las siguientes limitaciones:

• Hacinamiento: más de 3 personas por cuarto .

• materiales de construcción de la vivienda inadecuados .

• ausencia de servicios sanitarios adecuados .

• inasistencia escolar de los niños entre 6 y 12 años .

• Altadependenciadelosingresosdeljefedehogar.

Retrospectiva:enel2005elNBIera60%yenel2008fue50%.Endichoperiodolapobrezaseredujo10%.

5 . elementos para establecer evolución prospectiva al 2019 . tendencias: la evolución indica que si se mantienenlascondicionesdelentornosepodrállegarenel2019aunnivelde20%depobreza,segúnel indicador de nbi .

Evolucionesinciertas,rupturasposibles:silasestrategiasgubernamentalesparaalcanzarelcompromisoconlosObjetivosdeDesarrollodelMileniosonexitosas,esprobablequeenel2015sereduzcaelniveldepobrezahastaunnivelde10%.Esnecesariotenerpresentequelareduccióndelcrecimientoeconómicoque experimenta el país y la falta de estrategias para transformar crecimiento en desarrollo indican poca probabilidaddereduccionessignificativasorupturasenelritmodereduccióndelapobreza.

6.Actores,organizaciones,políticas,planes,proyectosrelacionadosconlapobreza:GobiernoNacional,gobiernosdelasentidadesterritoriales,ONG,sectorprivado,ObjetivosdeDesarrollodelMilenio,RedJuntos, familias en acción, sisbén, programas de responsabilidad social, etc .

Elanálisisestratégicoterritorialseinscribeenunprocesoprospectivoiterativoconsistenteenobservarelsistematerritorial,losacontecimientosytendenciasquelocaracterizan;comprenderlaestructuraomodeloterritorialquesubyaceendichastendenciasyacontecimientos;anticiparestructuras futuras y escenarios plausibles (modelo futuro), e identificar desafíos y definirestrategias para construir la visión de desarrollo.

Para elaborardicho análisis estratégico esnecesarioun abordaje sistémicodeldesarrollo territorial eidentificar las causalidades que estánpor detrás de los hechos, de lasmanifestaciones del desarrolloterritorial . esos hechos no son fortuitos, están interrelacionados a través del territorio (lo económico, con lo social y lo ambiental, lo ambiental con lo económico y social, etc .) formando sistemas, redes y estructuras, en que los factores explicativos producen efectos y en que un acontecimiento conduce a otro(latransformaciónproductivacomorespuestaalacompetitividad,eldesplazamientodelamanode


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obra,laafectaciónambiental,elincrementodelosingresosfiscales,laformacióndeclúster,elsistemalogístico, etc .) . esa percepción de causalidad se trata de registrar a través de tendencias y patrones que se reconocen como factores que permanecen, que cambian, que están surgiendo . los estudios de futuro, y enparticularlavigilanciaprospectiva,permitenavizorarlasrupturasymovimientosemergentes.

Conelfindeconcluireldiagnósticoestratégicoydeiniciarlafasedeposicionamientoanteelfuturo,serecomiendautilizarelanálisisdematricesinterdimesionales,enparticularelanálisisestructural.Esteanálisis facilita la compresión interdimensionalde la complejidaddel territorio ypermitedescribir elsistema territorial, colocando en interrelación los factores críticos de cada dimensión, a través de los actores más representativos de tales dimensiones . se logrará así comprender el sistema territorial y ubicar las variables clave, tanto las externas motrices, como las internas dependientes, que serán la base para el diseño de escenarios de desarrollo territorial .

el análisis de las estructuras territoriales (ecosistemas estratégicos, redes, infraestructuras y equipamientos articuladores, asentamientos poblacionales, centros y áreas de producción, servicios y comercio, funciones urbanas, etc .) posibilita comprender la distribución de los asentamientos poblacionales, económicos, las interrelacionesespaciales,losnivelesdeespecializaciónyjerarquías,laspotencialidadesydebilidades,yseñala además los elementos esenciales para explorar las posibles evoluciones futuras . dichas estructuras, que se recomienda ubicar espacialmente en mapas, permitirán determinar los elementos estratégicos del sistema territorial y sus interrelaciones, su importancia relativa y sentido de evolución . así se podráentenderelmodelodedesarrollo yorganización territorial comoel conjuntodeestructuras yfactoresclave,actoreseinterrelacionesensusespaciosdevida,organizadosdetalformaqueposibilitancomprender el sistema territorial, explicar las dinámicas actuales y sus posibles evoluciones .

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Anexo 1. Los enfoques teóricos de desarrolloterritorial y prospectiva

a través de los diversos documentos que se han elaborado para apoyar la formulación de planes estratégicos de desarrollo territorial se ha reiterado la importancia de disponer de enfoques teóricos para facilitarlaorganizaciónyestructuracióndelasideasyelementosqueconcurrenalrededordeldesarrolloterritorial y conseguir elaborar el “mapa mental” analítico que orientará el diagnóstico estratégico y la definiciónypriorizaciónde losfactoresdedesarrollo.Esaestructuraanalíticageneralmentecombinavariosconceptos,quesedebenajustaralascondicionesdecadaterritorioyalasexpectativaseinteresesde los actores locales y regionales . a continuación, como referencia preliminar1, se citan suscintamente algunos conceptos o teorías del desarrollo territorial y de la prospectiva que sirven para disponer de lenguajesasimilablesyponersedeacuerdosobrelosenfoquesdedesarrolloqueguiaránlaelaboracióndel plan estratégico prospectivo de desarrollo territorial .

Desarrollo

la noción de desarrollo tradicionalmente se había asimilado a las expresiones de crecimiento económico; sin embargo, ahora se entiende que el desarrollo es un concepto integral que depende de otros factores básicos que deben implicar también calidad de vida, realización personal y sustentabilidad. “Laexperiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activaciónycanalizacióndefuerzassociales,deavancesde lacapacidadasociativa,delejerciciode lainiciativa y de la inventiva . Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y sólo secundariamente económico.Seproducedesarrollocuandoenlasociedadsemanifiestaunaenergíacapazdecanalizar,de forma convergente, fuerzas que estaban latentes, dispersas”2 . tal proceso sociocultural podrá ser desencadenadoatravésdelaplanificaciónygestiónprospectivaterritorial.

aplicando la noción de desarrollo al ámbito territorial y asociándolo a sus componentes regionales y urbanos, se podrá tener como referente conceptual para orientar el diagnóstico la noción de desarrollo regionalylocalentendidacomounprocesodecrecimientoycambioestructuralpositivoque,1 no se pretende tratar a fondo los conceptos básicos relacionados con el desarrollo territorial, se busca destacar algunas de las nociones más usadasysobrelascualesesclaveprofundizarparaentendersusfundamentosydisponerdecriteriosparautilizarlascomoesquemaanalítico,atendiendo las particularidades regionales y locales .

2 FurtadoC.“Anovadependencia”.PazeTerra.SaoPaula1982.


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mediante el óptimoaprovechamientodelpotencialhumano,materialyorganizativoqueposeeel territorio, propicia el mejoramiento continuo del bienestar poblacional. cuando los actores y organizacioneslocalesyregionalessoncapacesdeliderarprocesosdecambio,conbaseensuspropiascapacidades,convisióndefuturo,sealcanzaunestadodedesarrolloendógeno.

“Elobjetivodeldesarrolloserelacionaconlavaloracióndelaslibertadesrealesquedisfrutalagenteenunapoblacióndeterminada.Ladiscusiónsobrelosmediosylosfinesdeldesarrollonosllamaacolocarlaperspectivadelalibertadenelcentrodelescenario.Laspersonasdebenservistas,bajoesteenfoque,como agentes activamente involucrados –dada la oportunidad– en la construcción de su propio destino y no solamente como receptores pasivos del fruto de ingeniosos programas de desarrollo” (sen, 1999 p . 53) .

Desarrollo territorial endógeno

Bajo la noción de construcción social de futuro, uno de los enfoques conceptuales más utilizadosen los planes estratégicos de entidades territoriales, desde el punto de vista de estrategias regionales dirigidas a la construcción de capacidades de autodesarrollo, es el de desarrollo endógeno3 . desde dicha perspectivaelretoquesecolocaelplanestratégicoconsisteen lograrmovilizar laspotencialidadesyventajas comparativas locales para elevar la productividad y competitividad, simultáneamente con lamultiplicacióndelosefectossobreelmejoramientodelacalidaddevidaylasustentabilidadambiental.Setrataespecíficamentedetransformarelcrecimientoendesarrollosostenible.

Laconcepcióndedesarrolloendógenovalorizalolocalyregionalysesustentasobrelanociónintegralde territorio como factor de desarrollo, y por lo tanto en la activación de los capitales para el desarrollo endógeno . el desarrollo endógeno se constituye en un factor estratégico para el desarrollo local; los actores y emprendedores dinamizan las ventajas comparativas constituyéndolas en competitivas ylas instituciones y el entorno territorial empresarial simultáneamente se constituye en factor activo dedesarrollo,generandosinergiasentreel tejidoempresarial y laorganización territorial.Cabe tenerpresente que no se trata de una estrategia territorial autárquica; por el contrario se trata de fortalecer las capacidades internas para aprovechar y/o enfrentar de la manera más óptima posible los impulsos externos .

el concepto de desarrollo endógeno y desarrollo local como articuladores de las dimensiones del desarrolloterritorialloexpresaAntonioVásquezBarquero4 como la combinación simultánea (relación sistémica) en un territorio determinado de capital y progreso tecnológico, dando lugar a crecimiento y desarrolloatravésdelacreaciónydifusióndelasinnovacionesenelsistemaproductivo,laorganizaciónflexibledelaproducción,lageneracióndeeconomíasdeaglomeración,ladensificacióninstitucionalyelfortalecimiento de las funciones urbanas, articuladas regionalmente .

Desarrollo humano

“el desarrollo humano puede describirse como proceso de ampliación de las opciones de la gente . Másalládelasnecesidadesdeinfraestructurasyserviciosfísicos,lagentevaloraademásbeneficiosque

3 en el documento: Caracterización del desarrollo territorial departamental se propone un enfoque analítico basado en el concepto de desarrollo endógeno . documento dnP – ddts sodt . agosto de 2008 .

4 AntonioVásquezBarquero.Desarrolloendógeno.UniversidadAutónomadeMadrid.2002.


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sonmenosmateriales.Entreellosfiguran,porejemplo,lalibertaddemovimientoydeexpresiónylaausencia de opresión, violencia o explotación . la gente quiere además tener un sentido de propósito en la vida, además de un sentido de potenciación . en tanto miembros de familias y comunidades, las personasvaloranlacohesiónsocialyelderechoaafirmarsustradicionesyculturapropia”.(Informededesarrollo Humano Pnud del año 1996 (55/56)) .

Desarrollo regional

Eldesarrolloregionalconsisteenunprocesodecambioestructurallocalizado(enunámbitoterritorialdeterminado) que se asocia a un permanente proceso de progreso del territorio, de la comunidad o sociedad que habita en ella y de cada individuo miembro de tal comunidad y habitante de tal territorio . (SergioBoisier).Estadefiniciónasociatresdimensionesdeldesarrollounaespacial,unasocialeindividual;elprogresodelaregiónesresultadodeunatransformaciónsistémicadelterritorioregionalensujetocolectivo . el progreso de la sociedad se entiende como el fortalecimiento de la sociedad civil y el logro de un sentido de pertenencia, y el progreso de cada individuo se entiende como la superación de toda clase debarrerasqueimpidenaunapersonadelacomunidadregionalalcanzarsuplenarealizaciónhumana.

Desarrollo local

“Esunprocesodecrecimientoeconómicoydecambioestructuralqueconduceaunamejoradelnivelde vida de la población local, en el que se pueden identificar tres dimensiones: una económica, enlaque los empresarios localesusan su capacidadparaorganizar los factoresproductivos locales connivelesdeproductividadsuficientesparasercompetitivosenlosmercados;otra,sociocultural,enquelosvaloresylasinstitucionessirvendebasealprocesodedesarrollo;y,finalmente,unadimensiónpolítico-administrativa en que las políticas territoriales permiten crear un entorno económico local favorable, protegerlodeinterferenciasexternaseimpulsareldesarrollolocal”.(AntonioVásquezBarquero).

ElBancoMundial,porejemplo,definealdesarrollolocalcomounfenómeno“relacionadoconpersonasquetrabajanjuntasparaalcanzaruncrecimientoeconómicosustentablequetraigabeneficioseconómicosymejorasencalidaddevidaparatodasenlacomunidad.La‘comunidad’sedefineaquícomounaciudad,pueblo, área metropolitana o región subnacional .”

Prospectiva territorial

Laprospectivaterritorialsedirigehaciaelanálisisdelasalternativasdefuturodeunespaciogeográficodeterminado (municipio, departamento, país, región, subregión, provincia, etc .), tratando de proveer referentes de cambio con respecto a, bienes, servicios, tecnologías, conocimientos que podrán adoptar losactoresyorganizacionesterritorialesconelfindelograrundesarrollosustentableconrespectoalasdimensiones del desarrollo territorial (competitividad, equidad, desempeño institucional, sostenibilidad) . Laprospectivaterritorialseutilizacadavezmáscomounaherramientaprivilegiadaparapensarsobreelfuturo de los territorios, y como un instrumento de gobernabilidad local en las ciudades o en las regiones; ensumayoríaquienesestánalacabezadeestosejerciciossonenesenciacolectividadeslocales(regiones,departamentos, establecimientos públicos)5 .

5 TomásMiklos,EdgarJimenez.Prospectiva,gobernabilidad.C.México2008


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la prospectiva territorial, desde la escuela francesa, se aborda como un proceso de anticipación y exploración de futuros, a través de las perspectivas de expertos y del conocimiento y percepciones de los actoresylasorganizacionesdecadaterritorio(líderes,redesdepersonas,institucionesgubernamentales,privadas y sociales) . estos actores, en forma estructurada, interactiva y proactiva (a través de los espaciosdeparticipaciónydemovilizacióndepotencialesendógenosquesepuedengenerarutilizandometodologías apropiadas de planificación), podrán concebir sus visiones compartidas de desarrollo,establecerelmodelodeorganizaciónterritorialyadelantarlasestrategiasparahacerlasrealidad.

Foresight

“el foresight sedefinecomoelproceso que busca, sistemáticamente, explorar el futuro en el largo plazo para la ciencia, la tecnología, la economía, el medio ambiente y la sociedad, conelfindeidentificarlastecnologíasgenéricasemergentes y las áreas estratégicas con potencial para producir los mayores impactos y beneficioseconómicosysociales”6.Bajoesaconcepción lautilizacióndelforesight, a través de las estructuras institucionales territoriales y de la vinculación de los tomadores dedecisionespúblicosyprivados,seconstituyeenherramientapotenteparaapoyarlaplanificaciónygestión del desarrollo territorial .

“Aunquelaaplicacióndeunejerciciodeforesight contempla la elaboración de “productos” la mayoría de sus aplicaciones tienen una clara orientación hacia “procesos”, extendiendo sus contribuciones hacia la democratizacióndelosprocesosdegobernabilidad,enespecialdelordenregional,dondealarticularredes de actores sociales es posible incrementar la legitimidad de los propósitos y políticas regionales en labúsquedademejorescondicionesdefuturo,tantoenelplanodeldesempeñodelaparatoeconómicocomo en la elevación de las condiciones de calidad de vida”7 .

Escenarios desarrollo territorial

un escenario es la descripción de un futuro posible, imaginable o deseable de un sistema y su contexto (el sistema territorial departamental expresado en un modelo de desarrollo y ordenamiento territorial) y del camino o trayectoria que lo conecta y que le permite evolucionar desde la situación inicial de dicho sistema .

Ladefiniciónmásutilizadaen la literaturaprospectivasobreescenarioes ladeMichelGodet (1987)“Escenarioesunconjuntoformadoporladescripcióncoherentedeunasituaciónfuturayporlacadenade acontecimientos que permiten pasar de la situación de origen a la situación futura” . desde el punto de vista del desarrollo territorial el escenario consiste en la descripción de las propiedades y la forma comoseperfilaafuturoundeterminadomodelodedesarrolloyorganizaciónterritorial,basadoenlaevoluciónintegraldelasdimensionesdedesarrolloenunespaciogeográficodeterminado,previendolacadenadeacciones(estrategias)queesnecesarioemprenderdesdelasituaciónactualparaalcanzarelmodelo territorial futuro .

6 antônio luís aulicino isak Kruglianskas . A contribuição de foresight tecnológico na formulação de políticas públicas de CT&I do país estudio de caso: mct - estudio Prospectar do brasil 2004 .

7 RaúlTrujilloCabezas.Elcampodelosestudiosdelfuturo.AnálisisdeForesightyprospectiva.UniversidadExternadodeColombia,2008.


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Sistemas productivos territoriales

Laperspectivasistémicadelterritoriodepartamentalylaideadepensarygestionarelterritorioporzonaso áreas de desarrollo, requiere de referentes conceptuales que posibiliten estructurar el sistema territorial, no como la sumatoria de las dimensiones del desarrollo o de intervenciones sectoriales, sino como la integracióndeestasbuscandoconstituir territoriosorganizados.Lapromocióndeldesarrollo local yregional que subyace en lanocióndedesarrollo territorial exigeque lasdiversas zonasdel territoriodepartamental estén dotadas de entornos territoriales, con propiedades como las siguientes:

• infraestructuras y equipamientos adecuados para facilitar determinadas actividades productivas, de manera que propicien la formación de cadenas productivas y cadenas de valor territorial .

• existencia de un sistema de valores compartidos, se destaca el capital social y la identidad cultural .

• Densidadycalidadinstitucionalyalianzaspúblico-privadas.

• Recursoshumanoscalificadosyentornosterritorialesinnovadores.

• condiciones básicas para formar clúster productivos territoriales .

• medio natural sostenible .

Los sistemas productivos territoriales, o áreas territoriales de especializaciónflexible, son formas deorganización empresa-territorio que promueven actividades económicas y sociales, que favorecen lageneración de sinergias público-privadas-sociales, procurando potenciar las ventajas comparativas yconstituirlasenventajascompetitivas,dandolugaralacreacióndeempleosyalareestructuracióndelsistema territorial de manera sustentable .

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Visión Colombia 2019: Una propuesta para avanzar hacia una visión compartida de desarrollo

Lasvisionesdedesarrollodelasentidadesterritorialesnecesitanarticularseconejerciciosoprocesosdeplanificaciónsimilares,sectorialesydeescalassubregionales,regionalesynacionales,altenerpresenteque las acciones y estrategias que permiten la construcción de las respectivas visiones trascienden los límites político administrativos . igualmente, desde el punto de vista de la dimensión temporal de dichos planes,esconvenientequeestossearticulenenvariosmomentosdesushorizontestemporalesteniendoen cuenta que los objetivos ymetas son interdependientes y por lo tanto el logro de determinadosresultados en un año dado exige la convergencia de acciones sectoriales y territoriales .

Las visiones de desarrollo territorial departamental deben articularse con los diversos planes prospectivos relacionados. Con el fin de suministrar criterios para la articulación con la VisiónColombiaIICentenario,acontinuaciónserealizaunareseñametodológicageneraldedichavisión.

El Gobierno Nacional, interiormente, realizó un proceso de reflexión, discusión y construcciónde consensos sobre los objetivos ymetas para concretar los grandes propósitos de transformaciónsocioeconómica, política e institucional, reconociendo la necesidad de articular la propuesta de visión nacional con las perspectivas de futuro, los intereses e iniciativas de los diversos actores y sectores (público, privado, sociedad civil) .

Poriniciativapresidencial,enagostode2004,sesolicitóalDNPcoordinarunejerciciodeelaboraciónde la visión colombia 20191 . el gobierno nacional fue consciente de que en un mundo en constante transformación, donde países y regiones enfrentan grandes retos para estar a la vanguardia del desarrollo, esnecesarioqueexistanpropósitoscompartidossobrelosobjetivosdedesarrollodelargoplazoqueguíenlaacciónconjunta,demaneraquelaNaciónysusdiversasentidadesterritorialesnoselimitenaserespectadores del cambio . el ambiente económico favorable necesitaba orientarse alrededor de una visión compartidadedesarrollo,quepermitieraaprovecharlasdinámicasdecrecimientoyparacapitalizary1 visión colombia ii centenario 2019 . Propuesta para discusión . documento dnP, agosto de 2005 .

Anexo 2. Criterios para interrelacionar las visiones departamentales con la Visión Colombia II Centenario


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articular losesfuerzosdediversossectoresyentidadesterritoriales,demaneraquese logrengrandesavances cuantitativos y cualitativos en las condiciones de desarrollo .

PARA RECORDARConcebir y construir un acuerdo colectivo sobre el futuro deseable y posible es un acto de imaginación y de creación que debe llevar a que los diversos actores e instituciones que integran el país comprendan las fortalezas y debilidades de sus ámbitos territoriales en relación con los nuevos contextos para el desarrollo e identifiquen las oportunidades y riesgos, con el fin de llegar a acuerdos

sobre una visión de desarrollo compartida y sobre los objetivos, estrategias y metas que posibilitarán hacerla realidad.

Relaciones entre los criterios metodológicos de la Visión Colombia 2019 y de las visiones departamentales territoriales

Desdeelpuntodevistadelcomponentetécnicodelaplanificación,enlaelaboracióndelaVisiónColombiaIICentenarioseutilizaronloselementosbásicosdelaplanificaciónestratégicacomolaidentificacióndeproblemas,objetivos,metasyestrategias,sinrecurrira instrumentosdelaprospectiva,talescomoel diseño de escenarios . de tal forma, los documentos correspondientes tanto a la visión colombia 2019 como a las cartillas sectoriales que desarrollan cada área temática, abordan los siguientes aspectos generales: i) ¿de dónde venimos y dónde estamos? (diagnóstico); ii) visión y principios fundamentales; iii) metas y acciones requeridas (parte estratégica); y iv) plan de inversiones (recursos públicos y privados, secciónquecorrespondealaparteoperativadelejercicio).

Para la elaboración de la propuesta de visión colombia ii centenario: 2019, el equipo técnico del dnP preparó un primer borrador que fue presentado al Presidente de la república el 27 de diciembre de 2004,yalConsejodeMinistrosel14deenerode2005.Conbaseenelprimerdocumento,ajustadoconlasobservacionesycomplementacionesquerealizóelequipodegobierno,seadelantóunprocesodeconcertacióndemetasydepolíticasdelGobiernoNacional,realizandotalleresyreunionesdetrabajocon la participación de los técnicos del dnP y de cada uno de los ministerios . además, el equipo coordinador del dnP contó con la colaboración de un destacado grupo de analistas, consultores internacionales y líderes políticos, de quienes se recogieron opiniones y puntos de vista sobre aquellas variables y necesidades de política que consideraban críticas para la elaboración de la propuesta .

El7deagostode2005elGobiernoNacionalpresentóoficialmenteeldocumentoVisión Colombia II Centenario: 2019 Propuesta para discusión,enelcualseplanteanlosprincipiosylosobjetivosbásicosquepresiden el diseño del futuro del país . además, en concordancia con las metas establecidas en otros ejerciciosdeplaneación–comolaAgendaInternaparalaProductividadylaCompetitividad,ylaMisióncontralaPobreza–laVisiónColombia2019proponeunpanoramadeobjetivos,metasyestrategiasdedesarrollo en materias como crecimiento económico, infraestructura física, capital humano, desarrollo social y territorial, entre otras .

la visión colombia ii centenario se erige sobre dos principios básicos:

1 . consolidar un modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad .

2. Afianzarunmodelosocioeconómicosinexclusiones,basadoenlaigualdaddeoportunidadesyconun estado garante de la equidad social .


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Losanterioresprincipios,asuvez,sedesarrollanpormediodecuatro grandes objetivos:

1 . una economía que garantice mayor nivel de bienestar .

2 . una sociedad más igualitaria y solidaria .

3 . una sociedad de ciudadanos libres y responsables .

4. UnEstadoeficientealserviciodelosciudadanos.

Paraelcumplimientodeestoscuatroobjetivos,cadaunadelasestrategiascuentacondiagnósticos,apartirdeloscualesseplantearonmetasespecíficasylasaccionesnecesariasparaalcanzarlas,asícomolas respectivas líneas de base .

el propósito de la visión colombia ii centenario 2019 es facilitar un diálogo profundo y constructivo entreloscolombianos,enelqueseaposiblesumaresfuerzosentornoaunpropósitocomúndepaísquese constituya en una verdadera política de estado . Para llevar a cabo esa gran deliberación nacional, se ha venidoadelantandounaestrategiadesocializacióndelapropuestadevisión,paralocualsehanrealizadoforos sectoriales y regionales desde febrero de 2006 .

los foros sectoriales tuvieron como insumo principal los documentos estratégicos sectoriales2 que desarrollan a profundidad cada una de las estrategias consignadas en el documento visión colombia ii centenario 2019 . los foros regionales, que se han celebrado en más de veinte ciudades del país, buscan dar a conocer la propuesta visión colombia ii centenario 2019 y crear espacios para motivar alareflexiónyacciónsobreelfuturo,apartirdelasdinámicasyperspectivasregionales,procurandoretroalimentar y complementar la visión del país que queremos para el 2019 .

Ensíntesis,lapropuestadeVisiónColombiaIICentenariobuscapromoverlaculturadelaplanificaciónconperspectivadelargoplazo,contresfinalidades:

“Que lo cotidiano no nos absorba, no nos prive de tener una visión de largo plazo. Que los propósitos de largo plazo nos aviven nuestras responsabilidades como integrantes de ese ser social que es la Nación colombiana. Y que el país, además de trabajar con planes cuatrienales de desarrollo, cuente con puentes que vinculen un plan con otro, basados en aquello que ha discutido y acordado el colectivo nacional en el

sentido del las transformaciones de largo plazo3”.

como se ha expuesto en los capítulos anteriores es fundamental que la articulación de las visiones territoriales con la visiónnacional se realice alrededorde conceptos,principios, visiones,objetivos ymetasdedesarrolloquereflejenlasperspectivasyanhelospropiosdecadasectoryentidadterritorial. Losenfoquesdedesarrolloy lasmetodologíasdeplaneaciónqueutilicenelnivelnacionalylas diferentes entidades territoriales serán diversos e igualmente lo serán los objetivos y metas queseacojan.Sinembargo,esfundamentalquelareflexiónyeldebatesedenalrededordecriterios,lenguajesyconceptoscompartidosodeinteréscomún,y“homologables”,queademásreconozcanladiversidadregionalypluralidaddepensamientoquecaracterizaalpaís.

2 los documentos temáticos se pueden consultar en http://www .dnp .gov .co/PortalWeb/Políticasdeestado/ visióncolombia2019/docu-mentos2019/tabid/775/default .aspx

3 visión colombia ii centenario propuesta para discusión . Prólogo del señor Presidente de la república .


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en el cuadro siguiente se hace una lectura de la visión colombia 2019 (columna 1), en el esquema de las fasespropuestasparalaelaboracióndelavisióndedesarrollodepartamental(columna2),identificandoalgunosdelosconceptosyobjetivoscorrespondientesacadafaseyquepermitenhacerunaprimerareflexiónsobrelasinterrelacionesexistentesentrelosdosprocesosdeplanificación.Conestacomparaciónsetratadeorientarlaformadepreverpuntosdeencuentroentrelasvisionesterritorialesdelargoplazocon los elementos de la visión 2019 .

las principales características del cuadro 2 son las siguientes:

• en la primera sección (1 . Principios rectores/ideales éticos) se presentan criterios para adelantar el proceso de formulación de las visiones territoriales de desarrollo .

• en la segunda sección (2 . fase de diagnóstico) se registran los interrogantes guía (¿de dónde venimos? ¿Dóndeestamos?),paraorientarlaidentificacióndelosaspectoscríticosdeldesarrolloterritorial.

• la tercera sección (3 . fase estratégica o de posicionamiento ante el futuro) corresponde a lineamientos yrecomendacionesparalaidentificacióndefuturosposibles,laformulacióndelavisiónyladefinicióndelosobjetivosymetasqueseconstituyenenlosdesafíosparaconstruirelfuturoidealyposibledelterritorio .

• Enlaúltimasección(4.FaseOperativa),sedestacalanecesidaddeidentificarresponsablesparacadaunodelosprogramasyproyectosqueseidentifiquenenlafaseestratégica,conelfindeavanzarhacialaconcrecióndelavisióndedesarrolloidentificada.


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Relación entre la Visión Colombia II Centenario 2019 y las fases de un proceso de planeación estratégica territorial de largo plazo

Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial1.Principiosrectores/idealeséticosconsolidar un modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad .Afianzarunmodelosocioeconómicosinexclusiones,basadoenla igualdad de oportunidades y con un estado garante de la equi-dad social .

Valores,creenciasqueguíanlasaccionesdelaorganización.

cada entidad territorial pensando en y desde su territorio po-drá optar por principios relativos a la identidad cultural, valores sociales y otros principios éticos (solidaridad, cohesión social, responsabilidad,respetoporlavida,justicia,etc.)

los principios que plantea visión colombia 2019 podrán ser acogidos y/o complementados .

2. Fase de Diagnóstico¿de dónde venimos?

líneas de base

estabilidad institucional, economía estable, logros sociales

¿dónde estamos?

Social:Pobrezaydistribucióndelingreso,salud,educación,empleo.

institucional: gobernabilidad, estabilidad normativa, transpa-rencia,eficiencia.

económico: factores de competitividad .

la aproximación que hace el nivel nacional al diagnóstico del desarrollo es de tipo temático y en los cuatro temas tratados se incorporan los diversos sectores de actividad .

la perspectiva territorial, por agrupaciones de departamentos, secontemplaenel temadeEstadoeficienteal serviciode losciudadanos,enelsubcapítulo:Fortalecer ladescentralizaciónyadecuar el ordenamiento territorial .

¿de dónde venimos? ¿dónde estamos?

es importante tener presente que la perspectiva de desarrollo que corresponde a las entidades territoriales para articularse a la propuestadeVisiónColombia2019esdenaturalezaterritorial.Esocontrastaconlamiradanacionaldelconjuntodelpaísquetiene la visión 2019 .

la perspectiva territorial e intersectorial es el complemento re-querido para la construcción de una visión compartida de de-sarrollo .

Atendiendolascaracterísticasdescentralizadasdelpaís,lainicia-tiva de construcción de visiones de desarrollo territorial corres-ponde a las entidades territoriales .

el concepto guía principal para el análisis territorial es la noción de territorio y de desarrollo territorial . el territorio es un siste-maintegradoporsubsistemasnaturales,construidosyorganiza-ciones socioeconómicas e instituciones públicas . el desarrollo territorial es el resultado un proceso de transformación social, económica, institucional, armónico con el medio ambiente, lide-rado por los actores e instituciones locales, lo cual se traduce en desarrollo humano sustentable .

diagnóstico estratégico territorial participativo

El desarrollo territorial necesita analizarse integralmente y ensus interrelaciones . Comprensión integral (de las diferentes di-mensiones del desarrollo: económica, social, político-institucio-nal, ambiental) e integradora (desde las escalas local, regional, nacional, global) .

Elabordajedeldiagnósticosehará sustentadoenunenfoqueconceptual acordado sobre territorio y desarrollo territorial que podrá comprender conceptos como desarrollo local y regional y desarrollo endógeno .


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Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial2. Fase de Diagnóstico

la forma de relacionar el diagnóstico estratégico territorial con el diagnóstico de visión colombia 2019 (¿de dónde venimos, dóndeestamos?)podrásurgiratravésde ladefiniciónytrata-mientodelasdimensionesdeldesarrolloterritorialyaldefinirlos asuntos críticos para el desarrollo del territorio . Habrá mar-gen para asociar dimensiones integrales del desarrollo territorial con sectores (por ejemplo la productividad y competitividadterritorial será examinada respecto al comportamiento del sec-tor económico, dando lugar a relacionar, además, temas como producción,empleo,ingresos,capitalhumano,eficienciainstitu-cional, etc . desde las características territoriales propias de cada región) .

cabe tener presente que la perspectiva territorial no es el resul-tado de la sumatoria de las miradas sectoriales .

además es necesario que ese diagnóstico se realice con la parti-cipación de los principales actores e instituciones que lideran los diversos componentes del territorio .

Objetivo: contar conuna comprensión compartida intra e in-terterritorial: economía, sociedad, ecología y sistema político-institucional.Significareconocerlasposibilidadesdedesarrolloque existen al examinar articuladamente las dinámicas sociales y económicas sobre el espacio natural y construido, y en relación alasorganizacionespúblicas,privadas,sociales.

establecer por consenso los asuntos críticos para el desarrollo del territorio .

se tratarán los temas sectoriales como parte de las dimensio-nes del desarrollo territorial, o subsistemas interrelacionados, examinando con los actores e instituciones pertinentes pasado, presente y futuro .

3. Fase de posicionamiento ante el futurotres condiciones determinantes

un mundo en transformación

territorio privilegiado

una población en transición

¿Cuálespuedenserlasopcionesfuturas?–IdentificacióndeEs-cenarios de desarrollo

concebir y construir el futuro implica contar con los referentes necesarios sobre los contextos del desarrollo, los cambios globa-les y las tendencias que indican hacia dónde va la humanidad y quélíneasdeevoluciónsevanaconfirmarenelfuturo,conelfindeidentificarlascondicionesdeterminantesparacadaterritorio,las cuales responderán a sus particularidades .

La visión necesita contextualizarse respecto a las transforma-ciones y cambios globales . además, es preciso contar con pen-samiento estratégico y creatividad . todo lo anterior para no pretender el cambio manteniendo la inercia . lo único constate actualmente es el cambio y la incertidumbre

teniendo en cuenta que las opciones de futuro son múltiples y que estas cambian continuamente, las proyecciones son sólo unaalternativainercialqueesrecomendableconsiderarconjun-tamente conotros escenarios alternativos,utilizando informa-ción y conocimiento sobre fenómenos emergentes, semillas de cambio, rupturas .


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Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorialPorejemplo:Desdelaperspectivadelaeducaciónimplicatenerpresentesparalaexploracióndefuturosydefinicióndelavisión,loscambiosde laestructurapoblacionala futuro, laconjeturaacerca de los saberes propios de una sociedad el conocimiento; la formación que reciben (y recibirán) los futuros docentes; las tecnologías que están propiciando nuevas formas de comunica-ciónyaprendizaje;losplanesoejerciciosdeplaneaciónrealiza-dos(porejemplolosplanesdecenalesdeeducación),etc.

¿Hacia dónde queremos ir? colombia deberá haber transformado sus propuestas en metas tangibles,cumpliendocuatroobjetivos:una economía que garantice mayor nivel de bienestar .una sociedad más igualitaria y solidaria .una sociedad de ciudadanos libres y responsables .un estado al servicio de los ciudadanos .Paraellogrodeestoscuatroobjetivossehanpropuestoestrate-gias, en las cuales se incluyen breves diagnósticos y se plantean metasespecíficasyaccionesparalograrlas

¿Hacia dónde queremos ir? – selección del escenario apuesta

la visión de desarrollo territorial contempla en esta fase la rea-lizacióndeejerciciodeescenariosdedesarrolloqueposibilitanllegar a acuerdos sobre la visión compartida . esa visión gene-ralmenteseconcretamásdefiniendounoovariosgrandesob-jetivos estratégicos y con ladefiniciónde ejes aglutinadoresodirectrices que guiarán el desarrollo sustentable del territorio, en aquellos temas cruciales para el respectivo territorio .

LoscuatroobjetivosquepresidenlaVisiónColombia2019co-rresponden,enloslenguajesdelaplaneaciónestratégicadelargoplazo,alaslíneasestratégicas.

la visión de desarrollo territorial departamental estará susten-tada en un escenario seleccionado, entre varias opciones, y la construccióndelavisióncontemplaráobjetivos,metasylíneasestratégicas, dirigidos a propósitos como los que establece la vi-sión 2019 y otros más que surgirán según las particularidades de cada departamento .

EjemplodeVisiónrelacionadaconelobjetivodeunasociedadmás igualitaria y solidaria

visión: en 2019 todas las personas tendrán igualdad de opor-tunidades y contarán con los recursos necesarios para construir una vida creativa y productiva, conforme a sus necesidades, ca-pacidades personales e intereses . se dará prioridad a los grupos de población más vulnerable, para lograr que todas las personas tenganlaposibilidaddeejercersusderechosdemaneralibreyresponsable .

¿Haciadóndepodemosir?–DefinicióndelaVisión

la declaración de la visión de desarrollo territorial en la pro-puesta metodológica surge del encadenamiento: diagnóstico estratégico, asuntos críticos (factores de cambio), análisis estruc-tural,juegodeactores,construccióndeescenariosalternativos,y la selección de escenario apuesta .

se podrán establecer escenarios por dimensión de desarrollo te-rritorialyparalasdimensionesenconjunto.Además,tambiénsepodrá establecer escenarios y visiones de desarrollo para las su-bregionesqueintegraneldepartamento,conelfindereconocerla diversidad territorial interna .

Losejerciciosde escenario ydevisiónque se espera alcanzarcon el proceso de prospectiva departamental deberán respaldar-se con el rigor básico de las herramientas de prospectiva y con lainformación,conocimientoyreflexiónsobrelasopcionesdefuturo derivadas de los estudios de futuro y en particular de las técnicas de foresight .

las visiones temáticas de la visión colombia 2019 será un re-ferente nacional que se tendrá en cuenta desde la perspectiva de las dimensiones de desarrollo y de las particularidades de cada territorio .


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Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorialEjemplodeobjetivogeneral(unasociedadmásigualitariaysoli-daria):Reducirlapobrezayladesigualdad,condicionesnecesa-rias para el desarrollo

Ejemplodedesafíos:

Aumentareficienciadelgastosocial

Mejorarfocalizacióndelgastosocial

consolidar un sistema de protección social

generar información necesaria, económico y social equitativo, incluyenteyenpaz.

¿Adóndequeremosllegar?–DefinicióndeObjetivos

Desdelaplaneaciónestratégicadelargoplazolosgrandesob-jetivostemáticospodránresponderalosasuntoscríticosiden-tificados,alosescenariosseleccionadosylasvisionesdefinidas.

Lapobrezay ladesigualdadesunproblemaprioritarioanivelnacional y de las entidades territoriales, por lo tanto las visiones de desarrollo y las estrategias coincidirán en esos propósitos . sin embargo, las estrategias, metas y acciones serán diferentes según competencias, recursos y enfoques de desarrollo .

la visión colombia 2019 coloca retos, desde la perspectiva de las instituciones públicas nacionales, teniendo presente que so-bre tales resultados tiene capacidad de dirigir políticas, medidas y recursos que son de resorte del gobierno nacional . sin embargo, en general se trata de competencias compartidas con el nivel territorial, por lo cual, en casos como estos, de competencias compartidas o concurrentes, el componente de estrategia insti-tucional debería ser examinado, acordado y compartido entre los departamentos y la nación, atendiendo la complementariedad y subsidiariedad .

los desafíos que podrían surgir desde la formulación de la visión territorial generalmente se dirigen hacia los aspectos centrales delosfactoresdecambioexpresadosenobjetivosestratégicosque pueden hacer realidad rupturas y grandes transformaciones . Además,anteelabordajeintegraleintegradordeldesarrollote-rritorial, y para diferenciar con respecto a enfoques sectoriales, los desafíos deberán considerar retos complementarios y los enfoquesdedesarrollo.Porejemplo,si lapobrezaseabordaatravés de la creación de capacidades de autodesarrollo no solo se tendría como desafío la oferta de asistencia, también concu-rrirían desafíos con respecto a promoción de capital humano, el emprendedorismo, la generación de empleo e ingresos, el acce-soatecnologíasyfinanciamiento,elfortalecimientodelcapitalhumano, etc .

Objetivo:Cerrarlasbrechassociales

Reducirlapobreza:2005:52%,2019:20%

Elevaresperanzadevida:2005:67.2años,2019:76.5

Afiliaciónalrégimensubsidiado:200569%,2019100%

¿Adóndequeremosllegar?–DefinicióndeObjetivosyMetas

Estosobjetivosymetas,comoejemplode losdiversosobjeti-vos y metas que es necesario contemplar, se pueden examinar contrastando los umbrales que se proponen para el agregado nacional con las condiciones propias de cada entidad territorial .

además, es necesario tener claro que son metas que dependen de una serie de factores que necesitan converger de manera interre-lacionada y complementaria para producir el efecto agregado, por ejemplodereduccióndelapobreza.Lareduccióndelapobrezaestá en función de políticas públicas intersectoriales y además de lascondicionesterritorialesculturales,naturales,deorganizaciónsocial, institucional y del capital humano, entre otros .


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Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorialmetas y acciones requeridas: demografía, salud, educación, em-pleo,pobrezaydesigualdad.

demografía: meta 1 . reducir la tasa de crecimiento poblacional (2005: 1,68 / 2019: 1,11) .

Lineamientos:Mejoraracalidaddelainformación,favorecerlosprocesosdedesarrollohumano,garantizaaccesoamétodosdeplanificaciónfamiliar.

salud: meta 2 . cobertura universal en el sistema de seguridad social

meta 3 . reducir la mortalidad materna infantil .

educación: meta 4 . promover la educación inicial en los progra-mas de atención a niños menores de cinco años .

Meta5.Lograrlauniversalizacióndelaeducaciónbásicayme-dia . 100% estudiantes en el 50gradoalcanzanniveldelogroCen pruebas saber .

Meta6.Mejorarlacalidaddelaeducaciónbásicaymedia.

meta 7 . aumentar la cobertura, pertinencia y calidad en la edu-cación superior .

empleo: meta 8 . disminuir los niveles de desempleo (2005: 13 .6% / 2019: 5%) .

Meta9.Reducirelíndicedepobreza(2005:52.6%/2019:20%)

¿a dónde queremos llegar? – Precisión de metas

desde el punto de vista de la planeación estratégica es necesario inicialmenteexaminarlosobjetivosylasmetasteniendoclaralaasociacióndecadaunoconlavisióndedesarrollo,conlosobje-tivos, con las líneas estratégicas y con las estrategias .

es recomendable que con base en el diseño y los avances en la elaboracióndelavisióndepartamentalseconsultenlosobjetivosy metas planteados en la visión colombia 2019, para precisar aquellasqueconvocanalaunióndeesfuerzosatendiendocom-petencias concurrentes y para articularse con aquellas metas que son de competencia exclusivamente nacional y que sin embargo pueden ser aprovechadas para apalancar o complementar metas concebidas desde lo local y de competencia de las entidades te-rritoriales .

Ejemplodeestrategias:

cerrar las brechas sociales

construir ciudades amables

Forjarunaculturaparalaconvivencia

¿Cómopodemos llegar?¿Adóndequeremos llegar?–Defini-ción de estrategias .

una estrategia es una cadena de elementos o plan que integra lasprincipalesmetasypolíticasdeunaorganización,y,alavez,establecelasecuenciacoherentedelasaccionesarealizarparaalcanzarlosobjetivosymetasfijadas.Laestrategiaponeenor-denyasigna,conbasetantoenlasfortalezascomoenlasdefi-cienciasinternas,losrecursosdelaentidadterritorial,conelfindeviabilizaryalcanzarobjetivosymetas,asícomoanticiparlosposibles cambios en el entorno y las acciones imprevistas de los oponentes inteligentes .

las estrategias no son elementos o acciones aisladas, son un conjuntodeeleccionesqueacumulanelconocimientoyapren-dizajede lasdiversas fasesde formulaciónde lavisióndede-sarrollo, vinculando a los actores e instituciones . resultan de formar cadenas de valor con base en las interrelaciones entre asuntoscríticos,factoresmotrices,juegodeactores,escenarios,visión,objetivosylíneasestratégicas.Estasúltimasconformanla gran estrategia . Habrá estrategias a varios niveles .


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Visión Colombia 2019 Fases y componentes de una Visión territorial4. Fase OperativaLasmetasde losgrandesobjetivosseconcretana travésde laimplementacióndeprogramasyproyectosyladefinicióndelosrespectivos responsables .

¿cuáles son las acciones estratégicas para construir la visión?

es recomendable que inicialmente se examinen los programas y proyectos planteados desde la perspectiva nacional en rela-ción con el marco del análisis estratégico territorial, de la visión, delosobjetivos, las líneasestratégicasyestrategiasconcebidasdesde cada entidad territorial . el acuerdo compartido sobre los programas y proyectos que comprometan los intereses y los re-cursos y acciones, tanto del nivel nacional como del territorial deben hacerse luego de ponerse de acuerdo sobre la visión com-partidadedesarrollo,sobrelosobjetivosprioritariosysobrelaslíneas estratégicas que podrán hacer posible la construcción de dicha visión .

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-SODT

www.imprenta.gov.co PBX (0571) 457 80 00 Carrera 66 No. 24-09

Bogotá, D. C., Colombia

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