preparativos para desastres - bvsde desarrollo … · alertarle sobre los cambios organizacionales...

1a. Edición

GE.93-00536

Preparativosparadesastres

Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres

Preparativospara desastres1ra Edición

Módulo preparado por: Randolph Kent

Programa de Entrenamiento para el 1991Manejo de Desastres

PNUDPNUDPNUDPNUDPNUD

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PLANIFICACION PARAPREPARATIVOS PARACASOS DE DESASTRE1

INDICEReconocimientos ..................................................................................... 6Reorganización de las Naciones Unidas y el DMTP.................................. 7Introducción ............................................................................................ 9

Visión General ........................................................................................ 11Visión general del concepto ..................................................................... 11Definición operativa ............................................................................... 12

Primera parte: Planificación para preparativos para casos dedesastre ................................................................................................. 15Evaluación de la vulnerabilidad ............................................................... 16Planificación .......................................................................................... 18Estructura institucional ............................................................................ 23Sistemas información ............................................................................. 26Base de recursos ................................................................................... 28Sistemas de alerta .................................................................................. 30Mecanismos de respuesta ...................................................................... 31Educación y entrenamiento del público ................................................... 32Simulacros ............................................................................................. 36

Segunda parte: Colaboración internacional para preparativos 37El sistema de la ONU ............................................................................ 39La ONU a nivel de oficina central .......................................................... 40La ONU a nivel práctico ........................................................................ 41El PNUD a nivel práctico ....................................................................... 42Proyectos de desarrollo y agencias de la ONU ....................................... 43

Tercera parte: Puesta en práctica de planes de preparativos paracasos de desastre ............................................................................ 47Promueva el plan a nivel nacional ........................................................... 47Establezca una base de información confiable ......................................... 49Defina las estructuras institucionales adecuadas ....................................... 50Considere estos consejos ....................................................................... 52

ApéndiceLista de verificación de información básica requerida por un UN-DMT(Equipo para el Manejo de Desastre de la ONU) ............................. 55

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Preparativospara desastres

RECONOCIMIENTOSEste módulo de entrenamiento ha sido financiado por el Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo en colaboración con la Oficina delCoordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en casos de Desastre(UNDRO), para el Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres(DMTP) en asociación con la el Centro de Manejo de Desastres de laUniversidad de Wisconsin.

Este módulo fue escrito por Randolph Kent.

El texto fue revisado por: Everett Ressler; Brian Ward, Centro Asiático dePreparativos para Casos de Desastre; José Luis Zeballos, OPS; y personal dePNUD y UNDRO.

Los servicios editoriales, incluso diseño, componentes educacionales yformato, han sido proporcionados por Intertect Training Services. Asesoríade diseño publicitario provistos por Artifax y traducción al español por OlgaTedias–Montero.

Foto cubierta: Cartel galardonado con el Premio de Prevención de DesastresUNDRO / Sasakawa, aparecido en Noticias de UNDRO, mayo/junio, 1988.

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Reorganización de las Naciones Unidas y el Programa deEntrenamiento para el Manejo de DesastresDesde la redacción de este módulo, se ha producido una reorganizacióndentro del sistema de las Naciones Unidas. Se inserta esta página paraalertarle sobre los cambios organizacionales y explicarle la expansión de lastareas de las Naciones Unidas en el manejo de desastres. En el módulo,todas las referencias a UNDRO (Oficina del Coordinador de las NacionesUnidas para el Socorro en casos de Desastre), deben cambiarse a DAH(Departamento de Asuntos Humanitarios).Después de adoptarse la resolución 46/182 de la Asamblea General, elSecretario General de la ONU creó en abril de 1992 el Departamento deAsuntos Humanitarios (DAH), con objeto de fortalecer y darle mayor eficaciaa los esfuerzos colectivos de la comunidad internacional, particularmenteaquellos del sistema de las Naciones Unidas, en la entrega de ayudahumanitaria. El Coordinador de Socorro en caso de Emergencia, en sucalidad de Subsecretario General de Asuntos Humanitarios, dirige lasgestiones del Departamento para asegurar una respuesta internacionalrápida, integrada y eficiente ante emergencias humanitarias, y también poneen práctica medidas para la preparación, prevención y mitigación dedesastres.Como organismo principal de la ONU en la coordinación humanitaria, elDAH opera en la zona gris donde convergen las preocupaciones deseguridad, políticas y humanitarias. El Departamento tiene oficinas enNueva York y Ginebra con responsabilidades, aunque distintas, de refuerzomutuo.En Nueva York, el Departamento centra su atención en la formulación depolíticas, así como también en la coordinación de políticas, planificación depolíticas y funciones de advertencia temprana. Para esto, el Departamentodebe colaborar estrechamente con los organismos de deliberación de la ONUy también con los departamentos económico, financiero y político de laSecretaría de la ONU para asegurar su coordinación vertical.La Oficina de Ginebra (DAH-Ginebra), se concentra en actividades paraofrecer apoyo operacional durante emergencias y en la coordinación deactividades de socorro internacional en casos de desastre, así como tambiénen todas las actividades relacionadas a la prevención y mitigación dedesastres.El Comité Interagencial Permanente (CIP), presidido por el SubsecretarioGeneral de Asuntos Humanitarios, se creó conforme a la resolución 46/182de la Asamblea General. Agrupa a organismos no gubernamentales, organi-zaciones de la ONU y también al Comité Internacional de la Cruz Roja(CICR) y la Federación Internacional de la Cruz Roja y la Sociedad de laMedia Luna Roja. Los directores ejecutivos de estas agencias se reúnenregularmente para discutir asuntos relacionados a emergenciashumanitarias. También se creó dentro del DAH una secretaría interagencialpara el CIP.Como parte de la reorganización del DAH, se consolidaron los ProgramasEspeciales de Emergencia (PEM) en la División de Emergencias Complejas(DEC), teniendo una oficina organizada en Nueva York y una unidad deapoyo en Ginebra. La DEC se compone del antiguo Programa Especial de

INTRODUCCIÓN

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Emergencia para el Cuerno de Africa, el Programa en Africa del Sur deEmergencias durante Sequías y el Programa Especial de Emergencia para losestados que se han independizado recientemente, el Programa HumanitarioEspecial para Iraq, así como también la Oficina de las Naciones Unidas parala Coordinación de Ayuda Humanitaria a Afganistán.Como parte de esta reorganización, varios miembros del personal setrasladaron a Nueva York desde Ginebra. En Ginebra se formó la Unidad deApoyo en Emergencias Complejas para servir de enlace con las misionesgubernamentales basadas en Ginebra, las Agencias de la ONU,organizaciones internacionales y ONGs, con el fin de ayudar en lapreparación y finiquito de apelaciones, diseminación de otro tipo deinformación e investigación financiera. Los asuntos administrativosrelacionados a las operaciones de terreno de la DEC también fueronmanejados por el DAH en 1994. Durante ese año, el DAH formó unidadesde terreno en Ruanda, Armenia, Azerbeiyán, Georgia y Tadjikistán. Lasnecesidades humanitarias que han surgido de los eventos en Chechenia,Federación Rusa, condujeron a establecer una presencia del DAH en Moscú acomienzos de 1995.El DAH promueve y participa en el establecimiento de sistemas de respuestarápida de emergencia que incluyen redes de operadores de recursos desocorro, tales como el Grupo de Asesoría Internacional de Búsqueda ySalvamento. Especial atención se presta a las actividades puestas en prácticapara reducir el impacto negativo de desastres súbitos dentro del contexto dela Década Internacional para la Reducción de Desastres Naturales (DIRDN).El Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres (DMTP), quefue iniciado a comienzos de la década de los 90, es administrado conjuntamentepor el DAH y el PNUD a nombre del Grupo de Trabajo Interagencial. Sirvecomo marco dentro del cual los países e instituciones (internacionales,regionales y nacionales) adquieren los medios para mejorar su capacidadcolaboradora en el manejo de emergencias en el contexto de desarollo.

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INTRODUCCION

PropósitoEste módulo de entrenamiento, Preparativos para Desastres, está diseñado parapresentar un aspecto del manejo de desastres a un público consistente deprofesionales de la ONU que forman equipos de administración para casosde desastre, así como agencias gubernamentales y organizaciones nogubernamentales y donadores. El propósito de este módulo es aumentar laconciencia respecto a la naturaleza y manejo de desastres y lograr un mejordesempeño en la preparación y respuesta ante ellos.

El material está escrito por expertos en el área del manejo en casos dedesastre y en general sigue el Manual para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO en lo que respecta a principios, procedimientos, y terminología. Sinembargo, la terminología en este campo no es estándar, por lo que es posibleque autores de distintas instituciones usen los mismos términos de manerasligeramente distintas.

AlcanceEl propósito de este módulo es presentarle algunos conceptos básicosrelacionados con la preparación ante desastres. La primera parte del módulopropone varias categorías a considerar al planear la preparación antedesastres, desde la evaluación de vulnerabilidad hasta el ensayo de un plan.

En la segunda parte del módulo, aprenderá aspectos relacionados a lacolaboración internacional para la preparación con énfasis en el sistema de laONU. Usted tendrá mayor conciencia sobre los papeles y limitaciones de lasagencias internacionales en la coordinación de esfuerzos de preparativospara casos de desastre.

La ejecución de planes de preparativos para casos de desastre se discuteen la tercera parte de este módulo, desde la promoción de estos planes hastala consideración de consejos de cómo proceder ante problemas que suelensurgir durante su puesta en práctica.


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Métodos de entrenamientoEste módulo está dirigido a dos públicos: estudiantes autodidactas yparticipantes en el taller de entrenamiento. Los siguientes métodos deentrenamiento están planeados para usarse en talleres y están descritos en la“Guía de entrenamiento” adjunta. Para el estudiante autodidacta, el texto seaproxima lo más posible a un tutor.

Los métodos del taller de entrenamiento incluyen:• discusiones en grupo• simulacros / actuaciones• material suplementario• videos• sesiones de repaso• ejercicios de autoevaluación.

Se invita al estudiante autodidacta a que use este texto como libro detrabajo. Además de tomar notas en los márgenes, se le dará la oportunidadde evaluar su aprendizaje mediante preguntas incluidas en el texto. Escribasus respuestas a estas preguntas antes de proseguir para convencerse de queha comprendido los puntos esenciales del texto.

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VISIÓN GENERALEste módulo le ayudará a:! aprender una definición en tres partes de los preparativos para casos de

desastre;! identificar nueve categorías de actividades de planificación para los

preparativos en casos de desastre;! comparar tres funciones que la ONU puede desempeñar al colaborar en los

preparativos;! comprender cuatro maneras de evitar problemas en la ejecución de planes de

preparativos para casos de desastre;! considerar catorce áreas de información básica para evaluar el grado de

preparación.

Visión general del concepto

P. ¿Cómo definiría usted los preparativos para casos de desastre?

R.

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Los preparativos para casos de desastre involucra el pronóstico y la tomade medidas precautorias ante una amenaza inminente cuando se dispone deadvertencias por adelantado. El planear la preparación mejora la respuestaante los efectos de un desastre mediante la provisión oportuna y efectiva desocorro, ayuda, y asistencia.

Los preparativos involucra el desarrollo y la prueba periódica de sistemasde alerta (logrados con los sistemas de pronóstico) y planea la evacuación uotras medidas a tomarse durante períodos de alerta de desastres paraminimizar pérdidas potenciales de vidas y daños físicos. También involucrala educación y entrenamiento, tanto del personal oficial, como de lapoblación en riesgo, el entrenamiento de equipos de intervención, y elestablecimiento de políticas, estándares, arreglos organizacionales y planesoperativos a ser aplicados en caso de desastre. Los planes efectivos tambiénconsideran el modo de garantizar recursos, probablemente acumulandoreservas y asignando fondos. Estos planes deben ser respaldados por unalegislación que los haga factibles.

Definición operativaLos preparativos para casos de desastre reducen los efectos adversos de unaamenaza mediante medidas preventivas efectivas y oportunas que facilitenlas acciones de rehabilitación y recuperación durante emergencias. Tambiénaseguran la distribución oportuna, apropiada y efectiva de auxilio yasistencia después de un desastre.

La anterior es una definición amplia de preparativos para casos dedesastre. Analicemos algunos de los puntos mencionados en esta definición.

“reduce los efectos adversos de una amenaza”

Las medidas de reducción de riesgo a largo plazo están destinadas areducir los efectos negativos de un desastre mediante la eliminación de lospuntos vulnerables que de otra manera dejaría expuestos un desastre. Estasmedidas reducen directamente el impacto potencial de un desastre antes deque éste ocurra. Los preparativos para casos de desastre dan por sentado queciertos grupos de personas o propiedades quedarán expuestos de todasmaneras, y que la preparación deberá considerar las consecuencias delimpacto del desastre.

“mediante medidas preventivas efectivas”

Este módulo explica cuáles son los componentes de medidas precautoriasefectivas y cómo deben ser desarrolladas. A menudo el resultado final de lospreparativos para casos de desastre se concibe como un plan estático quedebe ser ideado y archivado hasta que se necesite. La preparación para casosde desastre debe verse como un proceso activo, continuo. Los planes depreparación son empresa dinámica, que deben ser revisados, modificados,actualizados y probados regularmente.

Amenaza

Un evento raro o extremoen el entorno natural ohumano que afectaadversamente la vida,propiedad o actividadeshumanas al grado de causarun desastre.

Desastre

Una alteración seria de lasfunciones de una sociedadque ocasiona pérdidashumanas, materiales, oambientales de tal gravedadque exceden la capacidadde la sociedad afectadapara responder usandosolamente sus propiosrecursos.

Ayuda

La aportación, con fineshumanitarios, de ayudamaterial y de serviciosnecesarios para que laspersonas puedan satisfacersus necesidades básicas deresguardo, ropa, agua yalimentación. La ayuda estádisponible por periodosprolongados.

Socorro

La aportación, con fineshumanitarios, de ayudamaterial y de atenciónmédica de emergencianecesarios para salvarvidas. Los suministros yservicios de socorro seprestan en el períodoinmediato posterior a laocurrencia de un desastrerepentino.

RESPUESTA (de la página 10)

Compare su respuesta con ladel párrafo uno bajo“Definición operativa”.

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Algunos analistas distinguen entre medidas “activas” y medidas“pasivas” de preparativos para casos de desastre. Los aspectos pasivos delos preparativos para casos de desastre incluyen la preparación de manualespara casos de desastre, la acumulación de bienes de asistencia y el desarrollode listados de computadora de recursos y personal. La preparación paracasos de desastre “activa” incluiría el desarrollo de planes de respuestaintegrales, la revisión periódica de amenazas, el entrenamiento del personalde emergencia, y el entrenamiento de los miembros de las comunidades enriesgo.

“asegura la distribución oportuna, apropiada yefectiva de socorro y asistencia”

La administración de desastres involucra la anticipación y respuesta anteun evento peligroso. La mitigación de desastres incluye tanto la preparacióncomo la prevención. Uno de los aspectos más difíciles de la administraciónde desastres es el de escoger el momento oportuno. Dicha oportunidadtambién es crítica para la preparación para casos de desastre. Rapidez ypuntualidad son a menudo consideradas como sinónimos, lo cual ocasionaproblemas serios entre la provisión de ayuda y sus efectos. Existen algunasnecesidades básicas en algunos tipos de desastres, tales como resguardo yvestimenta, que serán requeridos en seguida. En términos de aliviar laaflicción inmediata, la rapidez será esencial. Sin embargo, existen otrasformas de ayuda que, bajo ciertas circunstancias, pueden ser desconcertantesa menos que sean demoradas. Un ejemplo obvio es el de la comida: el envíoapresurado de cantidades excesivas de comida antes de haber evaluado lascondiciones del mercado local y de conocer la perspectiva agrícola puedecrear dependencia y debilitar la economía local. La puntualidad, no larapidez, debe ser el criterio de preparación.

La asistencia adecuada requiere de escrutinio cuidadoso. La lista deobjetos de ayuda inadecuados que llegan a comunidades afectadas pordesastres es demasiado larga. El problema rebasa las anécdotas comunes dejamón enlatado enviado a comunidades donde no se consume el puerco y loszapatos de mujer de tacón alto a regiones inundadas.

Existe un nexo importante y natural entre la preparación, la recuperacióny la rehabilitación para casos de desastre. Usted debe considerar si laprovisión de ayuda y socorro adecuados están diseñados meramente paragarantizar la sobrevivencia inmediata de las comunidades afectadas o paraencaminarlas a la recuperación. Esta pregunta no sólo es esencial paradeterminar los límites de la preparación para casos de desastre, sino que seconvierte en un determinante práctico del tipo de medidas y recursos queusted destina a la puesta en práctica de un plan para la preparación paracasos de desastre.

Si usted ignora los vínculos entre la preparación, la recuperación, y larehabilitación para casos de desastre, lo hace bajo su propio riesgo, o a riesgode la comunidad afectada. La planificación efectiva de la preparación paracasos de desastre debe incorporar la disposición para actuar con confianza enuno mismo que es necesaria para que las comunidades no sólo sobrevivansino se recuperen.

VISIONGENERAL

La planificaciónefectiva de lospreparativos paracasos de desastre debeincorporar los tiposde socorro y ayudaque serán necesariosno sólo para que lascomunidadessobrevivan, sinotambién para que serecuperen.

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La organización y ejecución efectivas de la respuesta ante desastressugiere criterios obvios para la preparación para casos de desastre. Laplanificación sistemática, la distribución de asistencia bien llevada a cabo yla asignación de papeles y responsabilidades bien definidos son temas queserán tratados en este módulo. Ahora pongamos los conceptos de “efectivo”y de “ejecución” en contexto. Inevitablemente, las situaciones de desastrecrean condiciones caóticas. Los mejores planes pueden reducir, pero noeliminar, dicho caos. La efectividad es relativa. Los planes de preparacióndeben tratar de anticiparse a las fuentes del caos y deben decirnos qué hacersi los planes se desvirtúan. El criterio de efectividad se torna particularmenteimportante en el contexto de la distribución. Lo crucial aquí es que laefectividad se mide en términos de la habilidad para distribuir la ayudarequerida a aquellos que la necesitan. A menudo en situaciones deemergencia la ayuda alimenticia y no alimenticia llega a la escena deldesastre sin que exista una estructura preestablecida que garantice que losmás necesitados sean los beneficiarios inmediatos. La prueba más importantede la efectividad es que los necesitados reciban ayuda y asistenciaadecuadas.

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PLANIFICACIÓN PARAPREPARATIVOS PARACASOS DE DESASTREEn esta parte del módulo usted aprenderá:

! los tres objetivos de la evaluación de vulnerabilidad! la estructura común de un plan para casos de desastre! cómo identificar:

– cuatro puntos obvios de planificación– cuatro puntos menos obvios de planificación– ocho categorías de planificación de la preparación: el plan, el marco

institucional, los sistemas de información, la base de recursos, los sistemasde alerta, los mecanismos de respuesta, la educación y el entrenamiento, ylos simulacros.

La primera parte debe darle un entendimiento de los componentesprincipales que intervienen en los preparativos para casos de desastre ybrindarle una base con la cual pueda desarrollar una estrategia nacional depreparación para casos de desastre. El marco de preparación para casos dedesastre que se describirá en las siguientes páginas resume actividades queson indispensables para el desarrollo de una estrategia de preparación.Aunque se sugiere una serie de pasos para la puesta en práctica de estasactividades, algunas de estas actividades pueden ser llevadas a cabosimultáneamente, o incluso en orden inverso al aquí propuesto.

P. ¿Qué actividades se han adoptado hasta la fecha en su país parapromover los preparativos para casos de desastre?

R.

1

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Evaluaciones de la vulnerabilidad

En la mayoría de los casos, usted puede identificar áreas geográficasespecíficas o comunidades que están bajo el peligro de una amenaza. Estaspueden incluir áreas susceptibles a sequías, comunidades cercanas avolcanes o situadas en zonas susceptibles a inundaciones. Puede tratarse deasentamientos espontáneos que se establecen en terrenos no ocupados quese sabe son vulnerables a huracanes, o comunidades desprotegidas afectadaspor desechos industriales. Sin embargo, la vulnerabilidad no tiene por quéestar relacionada con áreas geográficas o con comunidades establecidas. Laspersonas que han sido desplazadas, obligadas a huir de conflictos o de unaeconomía frágil representan una especie de comunidad que también debe serconsiderada en la evaluación de vulnerabilidad. El desarrollo y la recopila-ción de evaluaciones de vulnerabilidad constituyen un modo de acercarsesistemáticamente al establecimiento de una de las herramientas esenciales dela administración para casos de desastre.

El análisis de vulnerabilidad es un proceso continuo y dinámico en elcual las personas y organizaciones que evalúan los riesgos y peligros queenfrentan deciden qué hacer con respecto a ellos. La evaluación de vulnera-bilidad también proporciona un modo de recolectar información de maneraestructurada, dirigida hacia el entendimiento de las amenazas potenciales,las necesidades, y los recursos disponibles inmediatamente. La evaluaciónincluye dos categorías generales de información. Una de las categorías esuna infraestructura relativamente estática que provee las bases para deter-minar el grado de desarrollo, las ventajas y desventajas físicas que las comu-nidades establecidas en un área dada tienen, y un “mapa” de las estructurasdisponibles (tales como caminos y hospitales) que pueden ser útiles en casode emergencia. La otra categoría incluye datos relativamente dinámicossobre nivel socioeconómico, la cual indica las causas y grados de vulnera-bilidad, los cambios demográficos y los tipos de actividad económica.

No hay nada misterioso en el concepto de las evaluaciones devulnerabilidad.1 Su objetivo inicial es establecer una base de datos que seconcentre en los efectos posibles de riesgos potenciales, las necesidades de

1 Vea también el Módulo Programa de Entrenamiento para el Manejo de Desastres PNUD/UNDRO Vulnerabilidad y Evaluación de Riesgo.


Las respuestas puedenincluir medidas adoptadasque están relacionadas concualquiera de las nuevecategorías expuestas en elmarco de preparativos paracasos de desastre.

Marco de preparativos para casos de desastre

Evaluación devulnerabilidad Planificación

Sistemas deinformación

Base derecursos

Estructurainstitucional

Sistemas dealerta

Educación yentrenamiento

del públicoMecanismosde respuesta Simulacros

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socorro, y los recursos disponibles. Las evaluaciones de vulnerabilidad debenir de la mano de las intervenciones de desarrollo. Cuando se concluye quealgunas comunidades son vulnerables, la ayuda para el desarrollo puedeobviar la necesidad de ayuda de emergencia.

Hay tres razones principales que hacen que la evaluación de vulnerabili-dad sea crítica para los preparativos para casos de desastre. En primer lugar,las evaluaciones de vulnerabilidad confiables sirven como medio parainformar a quienes se encargan de tomar las decisiones sobre la utilidad deenfoques a nivel nacional y local de preparativos para casos de desastre.

En segundo lugar, aquellos que toman las decisiones están generalmenteconscientes de las propensiones a desastres de sus propios países. Sinembargo, hasta que las dimensiones de la amenaza de desastre y los nivelesde preparación o no preparación sean reconocidas, no puede existir un puntode partida efectivo a partir del cual pueda construirse un plan global.

En tercer lugar, las evaluaciones de vulnerabilidad deben servir comobase para una rutina de verificación de tendencias más continua de lascondiciones físicas, socioeconómicas, y de infraestructura en paísessusceptibles de sufrir desastres. En ese sentido, el esfuerzo inicial de lacreación de la base de datos mediante evaluaciones de vulnerabilidad debeformar el fundamento para mantener y actualizar una herramienta deinformación esencial para la planificación del desarrollo.

A nivel técnico, las evaluaciones de vulnerabilidad sirven como punto departida para la determinación de distintos tipos de planes que deben serdesarrollados dentro de una estrategia nacional de preparativos para casosde desastre. Por ejemplo, es útil saber que los residentes en la costa deltaicade Bangladesh son vulnerables a las tormentas tropicales. Sin embargo, talinformación es de poco valor a menos que se conozcan los patrones demigración de estas personas, si las personas que cultivan la tierra traen o no asus familias al delta, así como el número de edificios de dos plantas que hayen el área.

P. ¿Por qué deben servir las evaluaciones de vulnerabilidad comobase para una rutina de verificación de tendencias más continua delas condiciones físicas, socioeconómicas, y de infraestructura enpaíses susceptibles de sufrir desastres?

R.

Las evaluaciones devulnerabilidad debenservir como base parauna rutina deverificación detendencias máscontinua de lascondiciones físicas,socioeconómicas, y deinfraestructura enpaíses susceptibles desufrir desastres.

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Planificación

La planificación es el tema principal del ejercicio de los preparativos paracasos de desastre. Uno de sus objetivos es haber preparado planes que sepuedan ejecutar, aprobados por consenso, para los cuales el grado decompromiso y los recursos están relativamente garantizados. Cuando seplanifica un estado de preparación, es necesario incluir convenios entrepersonas o agencias que indiquen quienes proveerán servicios en caso deemergencia de manera que se garantice una respuesta efectiva y coordinada.Estos arreglos pueden tomar varias formas: memos de entendimiento,convenios de ayuda mutua, o planes maestros o de agencias individuales. Elobjetivo final no es escribir un plan, sino estimular una interacción continuaentre las partes que pueda resultar en convenios escritos y utilizables. Elplan escrito es el resultado y no el objetivo principal del proceso deplanificación. Existen cuatro puntos obvios que deben considerarse encualquier esfuerzo de planificación.

Un plan debe:! tener un objetivo o serie de objetivos claramente definidos;! reflejar lógica y claramente una sucesión sistemática de

actividades;! asignar tareas y responsabilidades específicas;! integrar sus actividades, tareas y responsabilidades de manera

que posibilite el logro del objetivo u objetivos a ser alcanzados.

Existen otros cuatro aspectos de la planificación que también deben serconsiderados.

Claridad¿Es ésta una “estrategia nacional de preparativos para casos de desastre”, oun “plan de urgencia”? Las estrategias nacionales de preparativos para casosde desastre incluyen labores amplias que evalúan la estructura de todas lasinstituciones relevantes y sus capacidades. Esta evaluación incluye niveles


Porque la recolección deinformación para preparativospara casos de desastre es unproceso dinámico, continuo.




Base derecursos


Sistemas dealerta


del públicoMecanismosde respuesta

Simulacros

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locales y centrales de gobierno en un intento de estar preparado para casosde desastre en el contexto del “continuo de desastres”. (Vea la Figura 1).Incorpora la preparación para casos de desastre dentro de todas las fases dedesastre así como dentro de los programas de desarrollo. Tales estrategiasincluyen por lo común la mitigación, preparativos, recuperación yrehabilitación para casos de desastre.

Los planes de urgencia para desastres normalmente se concentran en lamanera de enfrentar riesgos específicos. Esto no significa que un buen plande urgencia ignora las necesidades de medidas de mitigación y derecuperación, pero por lo común no le concierne el continuo entero de losdesastres, tales como los nexos de rehabilitación y de desarrollo. El énfasis secentra en la manera de enfrentar riesgos particulares (como una inundación)en un período relativamente corto, como podría ser desde una alerta inicialhasta las fases inmediatas de recuperación. Una estrategia nacional efectivapor lo común generará varios planes de urgencia para enfrentar variosdesastres específicos.

Los desastres ocurren de maneras distintas y en tiempos distintos. Porejemplo, algunos países deben enfrentar desastres persistentes de comienzolento que ocurren casi cada año durante un período de entre tres y cincoaños, los cuales afectan a una fracción importante de la población, talescomo las hambrunas relacionadas con las sequías en el cuerno de Africa.Otros países enfrentan amenazas crónicas de inicio repentino. Por ejemplo,las inundaciones en Bangladesh pueden generalmente afectar una partepredecible de la población en un área geográficamente bien definida. Otrasnaciones, incluyendo a México, pueden sufrir graves consecuencias debidasa desastres naturales que ocurren esporádicamente, esparcidos a lo largo deperíodos mucho más largos.

El tipo de planes o estrategias que se requieren depende obviamente deéstas y otras variables, ¿Hasta qué grado estará dispuesto el gobierno de unpaís susceptible de ser atacado por desastres a entregar sus recursosnacionales o la ayuda externa que recibe a una empresa tan amplia? Desdeun punto de vista estructural e institucional, ¿sería más adecuado introducirun plan de preparación para casos de desastre en una base incremental? Porejemplo, el plan puede tratar un problema prevalente, como la sequía, o contodos los tipos de emergencia en una área vulnerable en particular.

P. Explique las diferencias entre un plan de preparativos para casosde desastre y una estrategia.

R.

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Figura 1Estructura típica de un plan para desastres

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Participación en el procesoPor supuesto, usted puede dar por sentado que el plan está diseñado paraaquellos que estén más expuestos a amenazas. Determinar para quién es elplan revela dos dilemas comunes de la planificación. El primero involucraquién debe participar en el proceso de planificación. Los expertos insisten enque las personas afectadas así como organizaciones a nivel de base debenparticipar en el proceso de planificación. El valor de este consejo puedecomprobarlo cualquiera que haya visto la efectividad de los mecanismos quelas comunidades urbanas o rurales han desarrollado para enfrentar adver-sidades. Sin embargo, el cómo hacer esto de la mejor manera requiere unaconsiderable habilidad institucional. La participación local no sólo representaun problema logístico considerable, sino que además los funcionariosgubernamentales pueden no estar dispuestos a incorporar dicha ayuda.

El segundo dilema es el del grado de centralización o descentralización,no solamente del proceso de planificación, sino también del plan mismo. Porejemplo ¿hasta qué grado se les permitirá a instituciones locales o regionalesdeclarar estado de emergencia o entregar insumos esenciales, comestibles ono, a almacenes previamente establecidos? ¿Cuál será la relación institu-cional existente entre las autoridades locales, regionales y centrales? ¿Quiénse encargará de las evaluaciones, quién determinará las necesidades, y quién“poseerá” la información?

Los planificadoresCon el entusiasmo y compromiso de desarrollar un plan, es tentador para losexpertos internacionales y las instituciones el querer asumir el liderazgo delproceso de planificación. Este es un error fundamental. Si esto ocurre, elresultado será una montaña de papel que a pocos beneficiará. Las comple-jidades que el gobierno enfrentará al introducir dicho plan pueden serconsiderables; el progreso puede estancarse acordemente. La mejor maneraen la cual los expertos internacionales pueden tomar el liderazgo es el deimpulsar suavemente el proceso “desde atrás”.

La planificación puede verse como la coordinación entre las intenciones ylos planes de cada parte colaboradora. La planificación no es solamente eltrabajo de “expertos”. Más bien, la planificación incluye aspectos tan difícilescomo desafiar a un administrador de una fábrica de calzado a decidir cómoproteger a sus empleados e instalaciones ante una amenaza y cómoreaccionar ante ella, o preguntar a campesinos cómo piensan proteger a susanimales o cultivos.


Los planes están enfocadosen los medios de enfrentaramenazas específicas dedesastre, mientras que lasestrategias incluyen ejerciciosmás generales que revisan laestructura de las institucionesrelevantes y sus capacidadesde respuesta.

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Sin embargo, para identificar a los planificadores centrales es necesariodefinir los ministerios y agencias gubernamentales que puedan estar directao indirectamente implicados en el plan propuesto. No dé por hecho que si unorganismo gubernamental posee un punto focal designado para casos dedesastre, los aspectos prácticos quedarán cubiertos adecuadamente por unrepresentante de ese único punto focal. En lugar de eso, haga un recuento delas instituciones gubernamentales que pudiesen sentirse ignoradas en caso deno estar representadas. Sugiera a la autoridad gubernamental responsable dedesarrollar el plan que una representación global puede derivar eventual-mente en un mayor grado de compromiso y en resultados más duraderos.

Los organismos no gubernamentales (ONGs) nacionales e internacionalesque tengan un compromiso a largo plazo en áreas vulnerables deben serincluidas en el proceso. Los gobiernos pueden no querer que los ONGsintervengan directamente en el proceso de planificación, pero debeinstárseles a que los incorporen a los objetivos globales del plan propuesto.De manera análoga, debe mantenerse informados a los donadores bilateralessobre el proceso de planificación. Quizá los gobiernos no querrán que parti-cipen directamente en el proceso de planificación; quizá los donadoresbilaterales tampoco querrán verse implicados directamente en el proceso. Sinembargo, para recibir la ayuda financiera que el plan pueda requerir para suejecución, un grupo de donadores bilaterales bien informados puede repre-sentar una gran ventaja. El incluir personal de la ONU en el proceso deplanificación también puede conducir a un uso exitoso de los recursos desus agencias.

Dado el número de participantes potenciales que pueden verseinvolucrados en el proceso de planificación, es probable que usted sepregunte si el proceso de planificación puede ser un proceso continuo y bajocontrol. Sí se puede, si usted considera la variedad de formas en las cualespuede manifestarse la participación. Por ejemplo, una conferencia nacionalpuede dar la pauta para una gran variedad de ministerios e institucionespertinentes nacionales e internacionales. Una serie de grupos de trabajo aquienes se pide diseñar partes específicas del plan también ayuda a distribuirla carga y puede posibilitar una mayor participación. Los talleres puedenreunir a varios grupos complementarios que inevitablemente funcionaránbajo la tutela de un grupo de orientación central que facilite las actividadesglobales.

P. ¿Qué entidades deberían participar en el proceso de planificaciónen su país?

R.

Coordinador focaldel desastre

Con este título se designaa un funcionario mayor encada oficina a nivelpráctico del PNUD enpaíses susceptibles adesastres para todos losasuntos relacionados condesastres, incluyendomitigación, respuesta, ypreparación por parte dela ONU/PNUD.

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Estado del planExiste una variedad de indicadores que determinan si el plan está diseñadopara ser tomado en serio. Un indicador obvio es el nivel de compromiso delos participantes con el proceso de planificación mismo. Otro indicadorigualmente claro es si los fondos para poner en práctica el plan sonadecuados. Una señal clara del grado de compromiso del gobierno con elplan será la legislación propiciatoria que el plan recibirá. Un plan depreparativos para casos de desastre tiene que estar garantizado por las leyesde la nación. A menos que los papeles y responsabilidades de los ministeriosy los individuos estén respaldados por sanciones legales, la ejecución puedeverse en peligro.

Teniendo presente estos puntos, usted debe enfocar su atención ahorasobre el contenido del plan para casos de desastre. Independientemente deque se trate de un plan de urgencia enfocado a tipos particulares de desastreso a áreas geográficas específicas, o una estrategia nacional de preparativospara casos de desastre, hay ciertos rasgos comunes a ellos. En general, todoslos esfuerzos de planificación deben ocuparse de varios puntos queeventualmente se incorporarán al documento de planificación.

Estructura institucional

Un ingrediente esencial en cualquier plan para casos de desastre es el contarcon un sistema coordinado de preparación y respuesta ante desastres. Noexiste una manera estándar de garantizar que la coordinación sea efectiva.Cada diseño dependerá de las tradiciones y estructura gubernamental decada país. Sin embargo, el plan se deteriorará rápidamente a menos que hayatanto “coordinación horizontal” a nivel de gobierno central y sub-nacionalesentre ministerios y agencias especializadas como “coordinación vertical”entre la autoridad central y las autoridades locales. Evite crearorganizaciones nuevas para la preparación ante desastres. En lugar de eso,trabaje dentro de los sistemas y estructuras existentes. Debe ponerse énfasisen el fortalecimiento de las instituciones existentes, no a la creación deniveles adicionales de burocracia.

El plan

El plan con elfinanciamientoy la legislaciónadecuadas

Trabaje dentro de lasestructuras y sistemasexistentes.


Las respuestas pueden incluirreferencias específicasa las entidades gubernamentalesnacionales, regionales, olocales, agencias de la ONU,organizaciones a nivel debase, ONGs, y donadores.




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La respuesta a desastres a menudo requiere la autorización de los nivelessuperiores de gobierno. Para la mayoría de los planes para casos de desastrede países en vías de desarrollo, la aprobación del presidente, primerministro, o al menos del primer ministro adjunto se convierte en elmecanismo que desata la ejecución de la respuesta. Considere la relaciónentre los niveles superiores de gobierno, los niveles ministeriales, y el puntofocal funcional de la preparación para casos de desastre.

Un plan efectivo de preparativos para casos de desastre reflejará unarespuesta interinstitucional a ocurrencias y alertas de desastres. Estoscomités interministeriales, como los que existen en India, deben tener almenos el nivel de Secretaría Permanente. Este tipo de comité incluirá a unrepresentante del punto focal designado de la preparación para casos dedesastre y dará parte a los funcionarios gubernamentales indicados sobre lascuestiones generales de la preparación y puesta en práctica de la ayuda.

Un punto focal debe ser designado para garantizar una preparación paracasos de desastre efectiva y para actuar como mecanismo coordinador parala respuesta ante el desastre. Este punto focal puede convertirse en unaagencia especializada o añadirse a una ya existente, tal como una Comisiónde Ayuda y Rehabilitación. El punto focal también debe desarrollarse dentrode algún ministerio considerado como esencial para ciertos tipos dedesastres. Por ejemplo, el Ministerio de Agricultura puede incluir al puntofocal si la preocupación principal del país tiene que ver con sequías queafectan a la producción agrícola. Por último, un punto focal puede agregarsea una oficina de niveles superiores del gobierno, como ocurre en Jamaica conla oficina del Primer Ministro. Es esencial que el punto focal sea enérgico.

2 Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre,Prevención y mitigación de desastres, Volumen 11, Aspectos de preparación,Naciones Unidas, Nueva York, 1984, pág. 19.

Figura 2Organización nacional dela ayuda para caso dedesastre: plan detallado dela organización y lasfunciones.2

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Existe una variedad de opciones institucionales relacionadas conestructuras regionales y comunitarias. En la Estrategia Nacional de Prevención yPreparativos para Casos de Desastre de Etiopía el gobiernoha decidido tener sistemas paralelos a niveles regionales y locales. Losrepresentantes de los ministerios gubernamentales pertinentes se sitúana nivel local para trabajar mano a mano con comités compuestos derepresentantes de asociaciones locales de campesinos y de funcionarioslocales y regionales. En China e India, sin embargo, los gobiernos regionalesy estatales determinan, respectivamente, la mayoría de las actividadesnecesarias para desarrollar actividades de preparación y para poner enpráctica planes.

Al interior de estas diversas instituciones, ¿cómo decidir qué deberá hacercada persona para cubrir los diversos aspectos de la ejecución de un planpara preparación para casos de desastre? Definir papeles y responsabilidadeses uno de los propósitos principales del plan. No existe ningún método dedelegación que acomode las necesidades de todos los países. Hay, sinembargo, tres puntos que es necesario tomar en cuenta.

Las responsabilidades deben reflejar la experiencia demostradaEs de poca utilidad dar autoridad para poner en práctica un plan de emer-gencia alimenticia o un programa de trabajo asalariado a un organismo quetenga poco conocimiento del contenido de tal programa. Por lo tanto, si unade las medidas para ayudar a que sobrevivan el inicio de una sequía severaes ampliar las obras públicas de construcción, entonces la responsabilidad deejecutar tales proyectos debe recaer en el ministerio pertinente.

Los papeles y las responsabilidades deben estar claramentedefinidosLa imprecisión engendra confusión. Durante el proceso de planificaciónusted se verá inevitablemente tentado a efectuar concesiones sobre lasresponsabilidades de distintas personas con tal de que el proceso avance.Aunque esto es conveniente a corto plazo, demasiadas concesionesprematuras pueden ocasionar que el plan sea impracticable a la larga.

Los papeles y las responsabilidades deben ser adecuadosLos planificadores efectivos evitan imponer papeles y responsabilidades aindividuos o instituciones que no serán capaces de ejecutarlos en el futuroprevisible. Tampoco es razonable asignar papeles y responsabilidades sinconsiderar las condiciones sociales y políticas del país o de las regionesrelevantes dentro del país. Esto es particularmente importante cuando setrata de las funciones de funcionarios locales e instituciones locales. Laexitosa preparación de Botswana se debe parcialmente a la manera en la cualincorpora a los líderes tribales para obtener información sobre necesidades,en lugar de depender de un funcionario del gobierno central que puede estarmenos familiarizado con algunas áreas y los requisitos locales de ayuda. Laevaluación de vulnerabilidad proporciona un marco general para actualizarla información de manera continua sobre la infraestructura y las condicionessocioeconómicas de áreas expuestas a desastres y las personas en riesgo.Desde una etapa temprana en el proceso de planificación usted debe decidirquién será responsable de actualizar los perfiles de vulnerabilidad y lafrecuencia de tales esfuerzos.

La imprecisiónengendra confusión.

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Sistemas de información

Los sistemas de detección temprana consisten comúnmente de varioselementos. Pueden surgir en parte de información proveniente de oficinasmeteorológicas, de un Ministerio de Salud (como encuestas de nutrición, porejemplo), o de un Ministerio de Agricultura (como pronósticos de cosechas,por ejemplo). Un criterio primordial para contar con un plan efectivo es elque exista un sistema establecido para garantizar la coordinación de estasdistintas fuentes de información. Un comité de información interministerialpuede cumplir este propósito. Este tipo de comité debe tener pautas biendefinidas, mecanismos y formatos de reportaje, así como manerasestablecidas para presentar los informes. Es esencial que el punto focal depreparación para casos de desastre esté vinculado con este comité. Quizá elpunto focal pueda servir como la organización coordinadora de este tipo decomité de información interministerial.

Una complicación adicional es la de la combinación de esta informacióncon fuentes locales de información, la información de “detección temprana”obtenida de aquellos que serán directamente afectados, la cual es altamenterelevante pero es a menudo ignorada. Para garantizar que los sistemas deinformación estén listos, se debe también estimular la creación de sistemasde intercambio de información dentro de cada agencia en condiciones deemergencia, entre organizaciones y entre las organizaciones y el público.

La manera más apropiada de recolectar y dar difusión a información dedetección temprana debe ser evaluada cuidadosamente y definirse dentrodel plan de preparación para casos de desastre. Es imperativo que losmensajes de alerta temprana sean comprendidos por las personas a quienesvan dirigidos.

La actualización de las evaluaciones de vulnerabilidad y el enfoquecoordinado de la detección temprana deben comprender todos los aspectostípicos que se exigen de cualquier sistema de monitoreo. Esto incluyecambios en los patrones de los desastre que amenazan, el número depersonas en riesgo, y las preparaciones para respuesta. El monitoreo debeincluir un proceso de evaluación global del grado de preparación paradesastres en el cual los aspectos físicos del plan sean revisados en todos los




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niveles del sistema (como las instalaciones de almacenamiento y las flotillasde transporte, por ejemplo) para garantizar que cuando el desastre ocurra,todo lo que el plan da por sentado esté en su lugar. El monitoreo tambiéndebe incluir un procedimiento de evaluación posterior al desastre. Laintención de esto es garantizar que la ejecución del plan sea eficiente, y quela ayuda oportuna y adecuada será distribuida entre los beneficiariosdesignados. (Vea la Figura 3.)

Los estudios especializados, como estudios de capacidad de transporte,revelarán el tipo de información y las cuestiones que deben incorporarse alos sistemas de detección temprana, las evaluaciones de vulnerabilidad y lasevaluaciones de los recursos requeridos para implementar el plan depreparación para casos de desastre.

El concepto de VMM

Figura 3

Vigilancia MeteorológicaMundial. Operación de unservicio meteorológiconacional: observación ycolección de información (partesuperior), procesamiento de lainformación y preparación depronósticos, alertas, y avisosclimatológicos (centro),difusión de pronósticos y otrainformación especializada a losusuarios (parte inferior).

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Base de recursos

Los requisitos para enfrentar las necesidades que el desastre creadependerán del tipo de desastres que el plan considere. Tales necesidadesdeben hacerse explícitas, y deben cubrir todos los aspectos de socorro deldesastre y de la ejecución de la recuperación. Deben establecerse arreglosespecíficos mediante los cuales cada parte, por escrito, pueda aprovisionarsede los bienes y servicios requeridos. Los aspectos críticos incluyen arreglosespeciales internos para la adquisición y distribución de fondos, políticas yacuerdos para el uso de equipo y servicios ajenos; y estrategias parafinanciamiento de emergencias.

Cuando se evalúan los recursos requeridos para un plan de preparativospara casos de desastre, es necesario considerar los siguientes elementos.

Fondos para socorro en casos de desastreEs importante establecer un fondo de urgencia para emergencias. Hayocasiones en las que se necesitan artículos básicos que no se puedenalmacenar fácilmente, como medicinas, o artículos que no se pudieronanticipar, tales como combustibles alternativos. Un fondo especial dereserva debe considerarse en el plan de preparación para casos de desastre.

Otra forma de garantizar reservas ante posibles desastres es estarasegurado. El próximo cuadro ilustra una solicitud de seguro.

De Costa Rica proviene este ejemplo de un seguro de cosecha patrocinado por el gobierno.3 Desde1970 ha operado un Programa Completo de Seguros para Cosecha que funciona a través del InstitutoNacional de Seguros. Este cubre hasta el 80 por ciento del valor de cosechas dañadas por desastres.Este programa incorpora aspectos de la prevención de desastres (en el cual no se otorgan préstamospara cosechas antes de presentar una solicitud de seguro); de desarrollo y extensión de agricultura(debido a que hay ciertos requerimientos técnicos estándar que se piden a los campesinos); deplanificación económica (como por ejemplo, algún control que se tenga sobre diferentes tipos deproducción agrícola); y de ingeniería social (en este aspecto, el seguro ayuda a equilibrar los ingresosdel campesino a lo largo de años buenos y malos).

3 Oficina del Coordinador de la Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y mitigación dedesastres, Volumen 11, Aspectos de preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1984, pág. 19.




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Fondos para preparativos en caso de desastresSolicite fondos para llevar a cabo las actividades del proceso de planificación,incluyendo estudios especiales, campañas de concientización pública, yentrenamiento. También busque fondos para garantizar que las partes delplan funcionarán adecuadamente.

Mecanismos para la coordinación de auxilioEstablezca los medios para asegurar una respuesta coordinada, útil yoportuna por parte de la comunidad internacional, en caso de que se necesitedicha ayuda. Este mecanismo no sólo debe incorporar las ideas de losdonadores bilaterales sobre cómo ayudar, sino que también debe considerarla ayuda que los organismos no gubernamentales pudiesen aportar almecanismo de coordinación.

Almacenamiento de reservasConsidere los tipos y las cantidades de materiales que puedan necesitarse; laposibilidad de almacenarlas y dónde hacerlo. Esta no es una tarea fácil. Enpaíses particularmente propensos a que ocurran desastres, la pobreza quehace que gran parte de estos segmentos de la sociedad sean vulnerables adesastres hace que el almacenar grandes cantidades de materiales de socorrosea un lujo. Sin embargo, los donadores siempre están dispuestos a hacercontribuciones a varios tipos de “programas de almacenamiento”, tales comoreservas de alimentos de seguridad.

P. Describa brevemente cómo ha planeado exitosamente una entidaden su región una base de recursos para el socorro en casos de desastres.

R.

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Sistemas de alerta

Usted debe suponer que el funcionamiento de los sistemas de comunicación,tales como los teléfonos y el servicio de télex, pueden no estar disponiblesal ocurrir un desastre mayor. Comience a planear un sistema de alertaalrededor de esa suposición. Considere qué tipo de equipo de comunica-ciones se necesitará y será confiable si las líneas de transmisión de energía ylas estaciones receptoras han sido destruidas. Los planes de preparacióndeben incluir provisiones de acceso a sistemas de comunicación alternativosentre las redes de comunicación de policía, del ejército y del gobierno.

Muy a menudo aquellos a quienes están dirigidos los sistemas de alertapara casos de desastre no creen en las advertencias. Esto puede deberse a lainclinación humana a ignorar lo que es inconveniente en ese momento.También refleja un mal entendimiento general de lo que la alerta significa, ofrustración al recibir una falsa alarma más. Los planificadores de alertasefectivas toman en cuenta la percepción del público de las alertas, elentrenamiento relacionado con la forma adecuada de actuar en caso dealerta, así como las condiciones, actitudes y experiencias locales.

En un informe titulado “Evaluación cuantitativa del riesgo de desastres debidos a ciclones tropicales”publicado en 1976 por la Organización Meteorológica Mundial, los autores enfatizan la conexión entre lacapacidad del servicio de pronóstico y el punto en el cual las medidas de preparación deben ser ejecuta-das.4 Algunas medidas pueden ser puestas en efecto durante el período de alerta; otras pueden tener queinstituirse al comienzo de la temporada de tormentas tropicales, o incluidas en acciones a plazos aunmayores. El informe contiene un ejemplo, aunque los períodos de tiempo pueden variar de un país a otro.! Cada 12 horas el servicio de pronóstico debe emitir una proyección extendida de la ruta de la tormenta

para las próximas 72 horas, de modo que las autoridades responsables puedan dar inicio algunasmedidas de preparación.

! Con al menos 36 horas de anticipación, el servicio de pronóstico debe identificar el sector costero a lolargo del cual debe montarse un aviso de tormenta tropical. Esta también sería la señal para dar inicio amedidas preparatorias adicionales.

! Entre 12 y 18 horas antes de que la tormenta tropical haga contacto, el servicio de pronóstico debe emitiralertas en las cuales se indiquen la áreas afectadas, la fuerza anticipada de los vientos y las condicionesde lluvias, y los puntos en los cuales es probable que haya oleaje de borrasca. El servicio hidrológicodebe emitir alertas respecto a inundaciones de ríos y la posibilidad de inundaciones repentinas.

4 Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre, Prevención y mitigación dedesastres, Volumen 11, Aspectos de Preparación, Naciones Unidas, Nueva York, 1984, p. 31-32.




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Siempre que sea posible, la comunidad internacional debe recibir avisoprevio sobre amenazas que puedan convertirse más tarde en peticiones deayuda internacional. Los procedimientos para este tipo de alerta deben estarcontenidos en el plan de preparación para casos de desastre.

Mecanismos de respuesta

Existe un gran número de respuestas que deben ser consideradas. Cadarespuesta depende de la naturaleza de la amenaza. Una categorización másexplícita de las respuestas ante una variedad de amenazas es la siguiente:

! procedimientos de evacuación! búsqueda y rescate! seguridad de áreas afectadas! equipos de evaluación! activación de instalaciones especiales (tales como instalaciones

hospitalarias de emergencia)! activación de sistemas de distribución! preparación de centros de recepción de emergencias médicas y de

refugio! activación de programas de emergencia para aeropuertos, puertos

marítimos y transporte terrestre.

Una vez que se disponga de un plan de preparativos para casos dedesastre efectivo, estos mecanismos de respuesta deben ser conocidos porlos beneficiados potenciales y por aquellos con la responsabilidad deejecutar dichas medidas. La matriz de la página 24 muestra el espectro denecesidades que pueden surgir en distintos tipos de emergencias.


Las respuestas pueden incluircualquiera de los cuatroelementos mencionados en lasección “Base de recursos”.




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Educación y entrenamiento del público

Uno de los aspectos que debe enfatizar el plan de preparativos para casos dedesastre es el anticipar los requisitos para una operación de socorro y lasmaneras más efectivas de satisfacer dichos requerimientos. El proceso deplanificación sólo será efectivo si los beneficiarios finales saben qué hacer encaso de desastre y qué deben esperar. Debido a esta razón, una parteesencial de cualquier plan de preparativos para casos de desastre debe serla educación de aquellos que puedan verse amenazados por desastres.Tal educación puede realizarse de alguno de los siguientes modos.

Educación pública en escuelasLos programas de estudio típicos para niños y adolescentes deben incluirinformación sobre lo que debe hacerse en caso de amenaza u ocurrencia dedesastres.

Cursos especializados de entrenamientoLos talleres deben estar diseñados para un público adulto, ya seaespecíficamente o como complemento de programas ya iniciados, tales comocampañas de alfabetización o de entrenamientos en cooperativas.

Programas de extensiónLos trabajadores comunitarios deben estar entrenados para proveer lainformación relevante.

Información públicaAunque la televisión, radio, y los materiales impresos nunca reemplazaránel impacto de la enseñanza directa, los mensajes bien diseñados ydifundidos pueden ser un complemento útil al proceso global.




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Al establecer entrenamiento educativo recuerde que la educación es amenudo un proceso de doble sentido en el campo de los preparativos paracasos de desastre. Por ejemplo, si un grupo no entiende bien la serie dealertas de un plan de preparación para tormentas tropicales puede ser unindicio de que el proceso de advertencia debe ser rediseñado.

El entrenamiento de aquellos que ejecutarán partes del plan de prepara-tivos para casos de desastre es esencial. Los responsables de emitir mensajesde alerta deben estar entrenados, así como aquellos que tendrán funcionesdirectas de socorro. El entrenamiento no puede ser un evento que ocurre unasola vez. Los cursos de repaso son esenciales. Siempre que se pueda, elentrenamiento debe ser un proceso activo. Deben llevarse a cabo prácticasreales, tales como simulacros de evacuación.

Un plan de preparación para casos de desastre efectivo también debe darguías prácticas sobre sus diversas partes, tales como la organización decampamentos de recepción y refugios de socorro. Estas guías deben ser el“texto básico” para las prácticas de entrenamiento asociadas. La figura de lapágina 25 es un cartel de Nueva Zelandia que demuestra de manera efectivalas acciones de preparación para casos de desastre para el público en general.

P. ¿En qué aspecto de la educación o entrenamiento del público hacontribuido su agencia a los preparativos para casos de desastre?Explique por qué.

R.

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Simulacros

Al igual que en la mayoría de los ensayos, los simulacros de los preparativospara casos de desastre no pueden reproducir la dinámica y el caos de unaoperación de socorro para desastres. Sin embargo, esta no es excusa válidapara evitar ensayar el plan de preparativos para casos de desastre. Losensayos refuerzan puntos mencionados en otros programas deentrenamiento y ayudan a probar el funcionamiento del sistema en sutotalidad. Los simulacros revelan omisiones y deficiencias que de otramanera podrían pasarse por alto.

Los simulacros deben llevarse a cabo a nivel de sistema y deben sertomados en serio. A nivel de sistema significa que todos los componentesque se verían comprometidos en caso de un desastre real, desde autoridadescentrales a autoridades locales, deben ser ensayados. Debe anticipar que elcinismo y la indiferencia pueden hacer que el simulacro funcione lentamente.Usted debe perseverar, ya que es lo más cercano que estará cualquiera desaber si el plan es efectivo, hasta que el desastre ocurra. Los simulacros son laúnica manera de mantener los planes al día, especialmente durante períodosprolongados sin que ocurran desastres.

Un simulacro de dos días durante Noviembre de 1982 en Yugoslavia simulóuna emergencia en la planta nuclear de Krsko.5 Participaron más de 70,000personas, incluyendo 8,000 funcionarios en organizaciones y grupos derespuesta locales y remotos. Como parte del simulacro, se seleccionó unpueblo cercano a la planta para probar la evacuación a gran escala, y sedieron instrucciones a la población en un área más amplia de que seresguardara. Se tomaron precauciones para evitar que se contaminaranlos alimentos; se ilustró el ataque contra incendios bajo control decontaminación radiológica total; se montaron unidades descontaminantesy se establecieron controles de circulación.

5 Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el socorro en casos de Desastre,Prevención y mitigación de desastres, Volumen 11, Aspectos de Preparación,Naciones Unidas, Nueva York, 1984, p. 101.


Las respuestas puedenabundar en cualquiera de lascuatro tomas de educación yentrenamiento mencionadasanteriormente.




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COLABORACIÓN INTERNACIONALPARA PREPARATIVOS

En esta parte del módulo usted aprenderá:! tres papeles distintos del sistema de ONU! tres obstáculos a nivel nacional para los preparativos para casos de desastre! cuatro áreas en las cuales las agencias de la ONU pueden ayudarle a

desarrollar planes de preparativos para casos de desastre! cuatro maneras de colaboración entre agencias a nivel práctico a través de un

Programa de Entrenamiento para el manejo de Desastre de la ONU! cuatro modos en los cuales el PNUD puede promover las actividades de

preparación.

Los planes de preparativos para casos de desastre y su ejecución son respon-sabilidad del gobierno. Las Naciones Unidas pueden facilitar y mejorar lasacciones gubernamentales, pero el gobierno debe iniciar y controlarformalmente los procesos de preparación y respuesta para casos de desastre.

A pesar de la supremacía del gobierno en los preparativos para casos dedesastre, la mayoría de las situaciones de emergencia de magnitudconsiderable en el mundo en vías de desarrollo requieren alguna forma deayuda colaborativa de la comunidad internacional. Esta parte del módulo secentra en las maneras en las cuales la comunidad internacional puederespaldar las actividades de preparación para casos de desastre de losgobiernos nacionales. También analiza cómo el sistema de la ONU puedefacilitar tales actividades.

Los términos “comunidad internacional” y “sistema internacional” sonabstracciones vagas. Existen pocas manifestaciones de comunidad o desistema al tratar con las distintas naciones y organizaciones internacionalesgubernamentales y no gubernamentales que existen en el mundo. Al discutiraspectos de la participación internacional en la administración para casos dedesastre, usted estará tratando por lo común con una variedad al azar deinstituciones internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, queforman parte de una red apropiada para este propósito.

Esta perspectiva de la comunidad internacional incluye tres obstáculosque afectan directamente la preparación para casos de desastre a nivelnacional. El primero de ellos es que el apoyo para esfuerzos de preparativospara casos de desastre a nivel nacional por parte de aquellos quienes esténcon mayores posibilidades de ayudar, tales como donadores bilaterales, noestá de ninguna manera garantizado. No puede considerarse una certeza queayudarán. Por lo tanto, es importante que desde el principio se determine eltipo de ayuda de la que es probable que disponga la iniciativa de

2

Los términos“comunidadinternacional”y “sistemainternacional”son abstraccionesvagas.

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preparativos para casos de desastre emprendida por el gobierno. Esto nosólo proveerá una manera efectiva de interesar a tales donadores en estasactividades, sino que además los mantendrá interesados.

En segundo lugar, existen muchas razones por las cuales los gobiernos semuestran reacios a incluir a “extraños” en la formulación de planes oestrategias para casos de desastre. Una razón obvia es que el proceso deplanificación, cuando se aborda abiertamente, expone muchas de lasdebilidades inherentes al gobierno, lo cual puede llevar a explicacionesvergonzosas sobre las causas de la vulnerabilidad ante desastres. Estas sonsituaciones que muy pocos gobiernos desearían ver diseminadas por elmundo. Sin embargo, una vez que un gobierno acepta el argumento a favorde un plan razonable de preparación para casos de desastre, tendrá quereconocer que el éxito del plan puede depender del conocimiento, losrecursos y la asistencia técnica que pueden depender hasta cierto grado decontribuciones internacionales.

Finalmente, en algunas ocasiones, es desalentadora la incapacidad de la“familia” de la ONU para trabajar conjuntamente cuando se trata de unobjetivo nacional común. Sin embargo, dado que mucha de la capacidad delas agencias de la ONU relacionadas con la administración para casos dedesastre será requerida en el proceso de formulación de la preparación paracasos de desastre, existe una oportunidad para ofrecer colaboración efectiva.

P. Considere un caso de preparativos para casos de desastre en suregión que haya involucrado colaboración por parte de más de tresorganismos internacionales. Describa el papel primario de talesagentes.

R.

P. Anote tres obstáculos de la estructura apropiada para estepropósito del sistema de socorro internacional que afecten directamentelos preparativos para casos de desastre a nivel nacional.

R.

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El sistema de la ONUEl papel que juega la ONU en la administración de desastres cambiarápidamente. Debe haber consenso sobre una variedad de acuerdos entre lasmismas agencias para que estos cambios conduzcan a dar ayuda másefectiva a personas afectadas por desastres. Ya existe una variedad depapeles y funciones dentro de cada agencia con respecto a la administraciónpara casos de desastre.

Las siguientes agencias internacionales tienen funciones de apoyo en laejecución práctica de planes de preparación para casos de desastre:

Evaluación de cultivos, pronóstico de cosechas ysistema de alerta temprana de informaciónalimenticia.

Proyectos de desastre a desarrollo, asistencia técnicapara planes y estrategias de preparación para casosde desastre, y coordinador residente regional delsistema ONU.

Coordinación de información, evaluación dedesastres, mitigación y planificación de preparaciónpara casos de desastre.

Programas de vacunación y de alimentaciónsuplementaria durante emergencias para gruposvulnerables; programas de refugio.

Planificación de emergencia para llegada derefugiados.

Evaluaciones de necesidad de alimentación desocorro y logística alimenticia y no alimenticia.

Asistencia técnica sobre aspectos epidemiológicosdurante emergencias; preparación de la salud.

Información meteorológica sobre tormentastropicales.

Cada una de las agencias mencionadas arriba tiene literatura técnicaespecializada para áreas particulares de estudio. El PNUD, PMA, UNICEF yACNUR tienen manuales excelentes sobre administración y preparaciónpara casos de desastre que deben ser incorporados a los ejercicios deplanificación de preparación. La serie de publicaciones de UNDRO sobreprevención y mitigación de desastres es otro recurso valioso.

2 COLABORACIONINTERNACIONAL PARAPREPARATIVOS

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El Secretario General ha creado un puesto de alto nivel con el fin defortalecer la coordinación de ayuda humanitaria de emergencia:Coordinador de Socorro en Caso de Desastre. El puesto garantizará unamejor preparación para desastres naturales y otros tipos de emergencias, asícomo una rápida y coherente respuesta ante ellos. Esto incluye peticionesconsolidadas, un registro de capacidad disponible, y un fondo centralrotatorio para emergencias. Este fondo es un mecanismo de flujo de efectivopara garantizar la respuesta coordinada y rápida por parte de las agenciasde la ONU. Este fondo de US$50 millones de dólares puede ser girado a lasorganizaciones operativas del sistema, con el entendimiento de quereembolsarán el fondo.

La ONU a nivel de oficina centralAl desarrollar planes de preparación para casos de desastre, existen almenos cuatro áreas en las cuales las agencias de la ONU pueden prestarayuda inmediata.

Apoyo de la oficina central para iniciativas de preparativos paracasos de desastreEs importante que las agencias a nivel práctico sepan que las iniciativas depreparación para casos de desastre tienen el apoyo de sus respectivasoficinas centrales. Más allá del intangible aspecto del apoyo moral está lacuestión más concreta de que se otorgue prioridad a la iniciativa a nivelpráctico.

Consultorías de corto plazo, viajes de estudio e intercambio deexpertosLas oficinas centrales de las agencias deben tener mejor intuición sobre quéexpertos puedan estar disponibles para apoyar los esfuerzos a nivel práctico,tanto en la etapa de planificación como en la de ejecución. Las agenciasdeben compilar listad de los expertos disponibles; dichas listas deben serintercambiadas con otras agencias. Las agencias deben reevaluar susprocedimientos de contratación con el fin de garantizar el oportunoreclutamiento de expertos.

Siempre que sea posible, los trabajadores de las agencias deben instar alos funcionarios gubernamentales a que discutan las medidas depreparativos para casos de desastre a nivel de oficina central. Estostrabajadores deben realizar viajes de estudio a países con planes depreparación para casos de desastre sólidamente establecidos. Laorganización de tales intercambios debe hacerse entre las oficina centrales yla oficina a nivel práctico.

Financiamiento en casos de emergenciaAlgunas de las agencias deben desarrollar sistemas flexibles que mejoren eluso de los recursos de las oficinas a nivel práctico en tiempos de emergencia,y que aumenten los recursos que las oficinas centrales pueden proveer encaso de emergencia. Tal flexibilidad debe reconocerse como parte de la basede recursos que el plan nacional de preparación para casos de desastre dapor hecho.


Las respuestas pueden incluirdescripciones detalladas delos papeles de agencias de laONU, ONGs, o donadoresbilaterales.


El apoyo a los esfuerzosnacionales de preparaciónpara casos de desastre noestá garantizado; losgobiernos nacionales puedenmostrarse cautelosos deincluir a “extraños” en susprocesos de planificación; y lacolaboración con la agenciade la ONU puede no ser ideal.

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Procedimientos y programación de las oficinas centralesA través de sus oficinas a nivel práctico, las agencias deben asegurarse deque el plan de preparación para casos de desastre propuesto incorpore procedi-mientos de las oficinas centrales y la programación necesaria para que unaagencia pueda responder adecuadamente ante varios escenarios de crisis.

La ONU a nivel prácticoA nivel práctico, la colaboración entre agencias puede ayudar a la creacióno ejecución de un plan de preparación para casos de desastre. Cuatroingredientes son esenciales en tal colaboración.

Un equipo interagencialCada agencia debe designar a un individuo para que forme parte de un“Equipo para el Manejo de Desastres” interagencial [UN–DMT]. Debido a quelas agencias han ido acumulando cada vez más experiencia en la administra-ción de desastres, sería de esperar que el funcionario designado sea unindividuo con tal experiencia. Por ejemplo, si el ACNUR participa en laadministración de socorro para refugiados, entonces un miembro de ACNURdebe ser invitado a formar parte del UN–DMT.

El UN–DMT debe establecerse como un organismo interagencial perma-nente y funcional a nivel práctico. Cada agencia miembro debe haber definidoresponsabilidades sectoriales. El líder del UN–DMT debe ser el CoordinadorResidente. Si los miembros del UN–DMT están de acuerdo, la secretaría delUN–DMT debe estar bajo la responsabilidad del miembro del UN–DMTdesignado por el PNUD, el “Coordinador focal para Casos de Desastre”.El UN–DMT debe reunirse a intervalos preestablecidos. La frecuencia de talesreuniones puede ajustarse en temporadas en las cuales se sabe que hay másriesgo de desastres, como puede ser la temporada de lluvias.

Propósito del UN–DMTEl UN–DMT debe ser un foro en el cual se intercambie información sobre unavariedad de cuestiones. Deben revisarse los arreglos de preparación yreducción de riesgos a largo plazo a nivel nacional. Los proyectos dedesarrollo que tengan algún efecto, directo o indirecto, sobre los preparativospara casos de desastre o sobre la prevención deben formar parte de dicharevisión.

La revisión de preparativos de la ONU debe incluir: mecanismos paracoordinar la ayuda de emergencia recibida de la ONU ; operaciones y dona-ciones entre el gobierno, donadores bilaterales y ONGs; localización delpersonal en el campo en caso de amenaza inminente; y listas de recursosdisponibles para actividades especializadas de emergencia.

Los miembros del UN–DMT deben discutir el análisis e interpretación delos datos provenientes de sistemas de alerta temprana, tanto nacionales comodel exterior. También deben revisar los requisitos de información que senecesitan para llenar formatos, tales como informes de situación de la ONU,que necesitan difundirse ya sea durante la preparación o durante lasactividades de socorro.


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El UN–DMT como punto focal del desastreEl UN–DMT debe servir como coordinador focal de ayuda de la ONU en lapreparación de planes de preparación para casos de desastre. El UN–DMT,en colaboración son sus contrapartes gubernamentales, debe revisar sugerirmejorías a las propuestas en sus distintas etapas. Los representantes delUN–DMT deben estar disponibles para dar recomendaciones expertas sobrela formulación de políticas. Cuando sea posible, estos representantes debenbuscar recursos de agencias individuales para proporcionar aún másconocimientos y asistencia técnica.

El UN–DMT y su regiónEl UN–DMT también debe ver los preparativos para casos de desastre enun contexto regional. Las actividades de un país cercano pueden afectar directa-mente aquellas de otro país. Las alertas tempranas de infestación de langosta(saltamontes), por ejemplo, es tan sólo uno de los muchos aspectos en loscuales la cooperación regional debe incorporarse al plan de preparación paracasos de desastre. Así como los gobiernos saben cuáles son las organiza-ciones regionales e internacionales relevantes a sus intereses, el UN–DMTpuede ser útil para demostrar maneras específicas en las que dichasorganizaciones pueden emplearse para mejorar programas de preparaciónpara casos de desastre.

El PNUD a nivel prácticoEl Representante Residente del PNUD (Representante Residente), comoCoordinador Residente de la ONU a nivel nacional y líder del UN–DMT,juega un papel central en el área de preparativos para casos de desastre.Como Coordinador Residente, esta persona tiene la facultad para promoverla creación de vínculos entre iniciativas de preparación para casos dedesastre y actividades de desarrollo. El o ella podrán usar su puesto parapromover la planificación de preparación para casos de desastre entre losniveles superiores del gobierno. La efectividad del UN–DMT depende de lacapacidad de liderazgo del Coordinador Residente.

Para ayudar a la planificación y ejecución de los preparativos para casosde desastre el Coordinador Residente, en colaboración con agencias afines,deberá garantizar que el UN–DMT sea creado y que se programen reunionesperiódicamente en las cuales se cubran las cuestiones descritas arriba. ElCoordinador Residente también debe asegurarse de que se establezca unasecretaría dentro del UN–DMT con las instalaciones y el personalindispensables para el buen funcionamiento de dicha secretaría. Lasfunciones claves en este respecto incluyen la recolección y difusión deinformación, informes y estudios. La secretaría debe servir de punto focaldentro del sistema de la ONU para información esencial sobre:

! políticas nacionales referentes a la aceptación y uso de ayudainternacional, incluyendo equipo y personal extranjero; políticas sobre eluso de equipo de comunicación, y políticas sobre tipos específicos dealimentos y medicinas.

! estructuras gubernamentales, incluyendo nombres y números deteléfono, fax y télex del personal clave de autoridades centrales,regionales, y locales.

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! nombres y números de teléfono, fax y télex de instituciones extranjerasque pudieran ser útiles en tiempos de crisis.

! información básica sobre cada área susceptible de sufrir desastres, lacual debe formar parte del proceso continuo de evaluación devulnerabilidad.

El PNUD a nivel práctico, en estrecha colaboración con agencias afines ygubernamentales, debe evaluar junto con el gobierno el propósito y lasperspectivas de un plan de preparación para casos de desastre. Si tal plan yaexiste, el PNUD debe revisar con el gobierno las maneras en las cuales puedamejorarse dicho plan. El PNUD también debe discutir con el gobierno lamanera en que las autoridades tomen consciencia de los niveles local,regional, y central sobre las necesidades de la preparación para casos dedesastre. Por último, el PNUD debe promover proyectos específicos sobrepreparación para casos de desastre y planificación de preparación para casosde desastre. Existe una variedad de actividades que dichos proyectos puedenincluir, tales como:

! Proyectos de planificación de preparativos para casos de desastre, cuyofin es iniciar el proceso completo de preparación para casos de desastre.Las características de dicho proyecto pueden incluir aspectos deconcientización, asistencia técnica (incluyendo consultores que puedanauxiliar en el proceso de planificación), y talleres que posibiliten laformulación del plan propuesto;

! estudios esenciales que son parte del plan global, tales como estudios decapacidad de transporte o evaluaciones de vulnerabilidad;

! proyectos de construcción de instituciones, diseñados para fortalecer loscentros coordinadores ya existentes de los preparativos para casos dedesastre o para desarrollar sistemas de alerta temprana más efectivos;

! proyectos de entrenamiento que desarrollen cursos de preparación paracasos de desastre dentro de un país. Estos proyectos pueden facilitarle alpersonal clave que se beneficien de las ventajas de los cursos en elextranjero. Pueden estar diseñados para comunidades vulnerables. Laamplitud e importancia de las medidas de entrenamiento nunca debenser pasadas por alto.

Proyectos de desarrollo y agencias de la ONUUn papel central de las agencias de la ONU debe ser el revisar aquellosproyectos que están dentro del Programa Nacional que puedan ser enlazadoscon la planificación de los preparativos para casos de desastre. Los proyectosde desarrollo existentes deben ser revisados en un esfuerzo por determinarde que manera pueden relacionarse con las medidas de preparación.Análogamente, el personal de las agencias de la ONU debe considerar deque manera puede mejorar las medidas de preparación al proceso dedesarrollo. A través del UN–DMT otras agencias pueden evaluar susproyectos de manera similar.6

6 Vea también el módulo del Programa de Entrenamiento para el Manejo de Casosde Desastre PNUD/UNDRO titulado Desastres y Desarrollo.


El mecanismo apropiadopara la intermediaciónbilateral dependerá de lascondiciones de cada país.

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Para que las agencias de la ONU puedan brindar ayuda efectiva en elproceso de planificación de preparación para casos de desastre es esencialque se establezcan relaciones sólidas de trabajo con autoridadesgubernamentales. También son importantes las relaciones de las agencias dela ONU con la comunidad no gubernamental y bilateral. El PNUD, a travésde UN–DMT, debe buscar el respaldo de la comunidad de ONGs siempreque sea posible y políticamente adecuado. Esto puede lograrse mediante laasistencia a reuniones cuando se le invite a discutir iniciativas propuestaspor el sistema de la ONU. Si las agencias afines y los ONGs lo aprueban,otros miembros del sistema de la ONU deben presentarse en dichasreuniones para informar sobre sus actividades respectivas.

Las agencias de la ONU deben crear los medios para promover lasactividades de preparación para casos de desastre propuestas por lacomunidad de ONGs, tales como talleres en los sitios de entrenamiento. Sitanto el gobierno como los ONGs lo aprueban, las agencias de la ONU debenhacer todo lo posible por incorporar las funciones de los ONGs a laestructura formal de la planificación y ejecución de los planes de preparaciónpara casos de desastre nacionales. Por último, las agencias de la ONU debenasegurarse de que la comunidad bilateral sea mantenida al tanto de loseventos en el proceso de planificación de la preparación para casos dedesastre. Sin embargo, es probable que tanto el gobierno como los donadoresbilaterales puedan no estar del todo de acuerdo si tales reuniones se realizanbajo los auspicios de la ONU. El mecanismo apropiado para intermediarbilateralmente dependerá de las condiciones de cada país.

Aun cuando los medios efectivos para la consultoría bilateral son engeneral importantes a la luz de de las funciones que tienen los donadoresbilaterales en el socorro para casos de desastre, también debe tenerse encuenta que:

! las medidas efectivas para la participación bilateral deben facilitar laobtención de recursos para la planificación y ejecución de lapreparación para casos de desastre.

! En países con alta susceptibilidad a desastres, ocasionalmente losgobiernos donadores han creado un fondo para que use elCoordinador Residente con propósitos de socorro y de preparaciónpara casos de desastre. Este fondo ha sido usado bajo la discreción delCoordinador Residente, quien sigue los lineamentos de la autoridadde monitoreo de los embajadores bilaterales.

La diseminación de la información es de importancia vital durante lasmaniobras de socorro y también es de importancia crítica durante el cursodel proceso de la preparación para casos de desastre. Debe ser unaresponsabilidad esencial del PNUD, en conjunción con el UN–DMT, el crearformatos adecuados para informar al público. Estos formatos deben servirpara proveer un flujo continuo de información tanto a la comunidadinternacional (incluyendo agencias de la ONU a nivel de oficina central y loscapitales de los donadores bilaterales), así como a miembros de lacomunidad internacional en el país y los departamentos gubernamentalesrelevantes.

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La información sobre evaluaciones de socorro o medidas de preparación,originalmente pensadas para beneficiar a la nación, pueden considerarsecomo altamente delicadas. Esto se aplica no sólo para el gobierno sinotambién para las agencias hermanas y los ONGs. Por lo tanto, usted debepensar cuidadosamente sobre el contenido de sus informes. Dos tiposcomunes de formatos de información incluyen los informes de situación(Sitreps) y los boletines informativos.

Los Sitreps se han convertido en la fuente común de información sobreactividades respecto a las maniobras y actividades de emergencia en elsistema de la ONU. No existe ningún formato rígido para estos informes. Elmensaje debe incluir las actividades claves relacionadas con evaluaciones depreparación, socorro y necesidades, distinguiendo entre los requerimientosque han sido cumplidos y los que no lo han sido. La frecuencia con la cuallos Sitreps son enviados depende normalmente del nivel de la crisis del paísen cuestión.

Si el tiempo lo permite, los boletines informativos sobre las actividadesde preparación para casos de desastre sirven para mantener informado a unpúblico más amplio sobre las labores realizadas en la práctica. Los boletinescomúnmente son usados con fines promocionales, por lo cual no cubrencuestiones que puedan considerarse delicadas. La frecuencia de publicaciónde dichos boletines depende de la cantidad de tiempo disponible en lasecretaría del UN–DMT y del número de actividades que el UN–DMTconsidera lo suficientemente valiosas como para per publicadas.


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PUESTA EN PRÁCTICA DEPLANES DE PREPARATIVOSPARA CASOS DE DESASTRE

En esta parte del módulo usted aprenderá:! cuatro reacciones problemáticas relacionadas con la promoción de los planes

de preparación a nivel nacional! tres maneras de evitar los peligros que suelen surgir durante la promoción! cuatro maneras de establecer una base confiable de información! cuatro estructuras institucionales que facilitan la planificación de la

preparación! tres listas de consejos relacionadas con la estructura institucional, los

ONGs, y los donadores bilaterales.

Promueva el plan a nivel nacionalMuchos funcionarios gubernamentales no estarán convencidos de losbeneficios de los planes de preparativos para casos de desastre. Al presentarel tema de estrategias de preparación para casos de desastre a funcionariosgubernamentales puede desatar al menos una de las siguientes respuestas:

¡Es una idea genial! Esta es la respuesta que todos quienes tienen que vercon la administración para casos de desastre quisieran escuchar. Enrealidad, quien da tal respuesta puede tener poca idea de lo que dichoplan lleva implícito. Aun si esta persona está consciente de los principiosgenerales que dicho plan representa, el o ella pueden tornarse cautelososcuando comienza a revelarse la totalidad de las medidas necesarias.¡Necesitamos desarrollo, no preparativos para casos de desastre! Este es unargumento difícil de refutar, sobre todo si el funcionario presupone que eldesarrollo y la preparación para casos de desastre son mutuamenteexcluyentes. Los ministerios de finanzas y de planificación económica sonusualmente los más reacios a dedicar tiempo y dinero a una propuestaque parece ser tangencial a su preocupación central de desarrollo. Elconcentrarse en proyectos de desarrollo a menudo se refleja en éxitoinstitucional y genera considerable ayuda externa.Ya tenemos una estrategia. Excelente, pero ¿qué quiere decir el funcionario?El gobierno puede tener una oficina designada para socorro en casos dedesastre en algún corredor secundario de alguna secretaría. Contar conese cuarto y ese funcionario no es lo mismo que contar con un plan depreparación para casos de desastre efectivo. No es una labor sencilla eldar a entender que los esfuerzos que el gobierno ha realizado hasta lafecha pueden ser inadecuados.

3

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No necesitamos un plan. Esta respuesta a menudo va seguida de unadescripción de lo eficiente que es la Cruz Roja nacional o la Media Luna Rojaen tiempos de desastre, o bien una descripción de lo eficiente que es elgobierno al lidiar con los desastres cuando estos ocurren, o bien unaexplicación de que el gobierno tiene otras prioridades.

P. Repase las reacciones comunes dadas arriba. ¿Cómo responderíausted a cada una de estas reacciones para promover el plan depreparativos para casos de desastre?

R.

Dadas estas respuestas comunes, es importante que los funcionariosgubernamentales escépticos estén conscientes de las ventajas de lapreparación para casos de desastre. Una combinación de las siguientesmedidas puede ayudarle a lograr este fin.

Aclare los puntos esencialesNo es necesario elegir entre preparativos para casos de desastre y desarrollo.Ambos están ligados conceptual y prácticamente. Un plan o estrategia parapreparación en caso de desastre efectivo hará lo siguiente:

! Protegerá el desarrollo. Los desastres retrasan o, en el peor de los casos,destruyen el progreso que se ha logrado hasta la fecha. Un plan depreparación para casos de desastre efectivo debe integrarse al proceso dedesarrollo para que el primero proteja al segundo.

! Presentará la mitigación de desastres. Las medidas de mitigación dedesastres tales como edificios más seguros, programas de comida acambio de trabajo o programas de obras públicas con trabajo asalariado,no solamente protegen a la población y sus bienes, sino que ademásaceleran el proceso de desarrollo cuando están bien diseñadas.

! Fortalecerá la infraestructura local. Por ejemplo, las estructuras decomunicaciones e institucional requeridas para la preparación para casosde desastre necesariamente fortalecen la infraestructura local.

! Ejercerá presión sobre donadores tradicionales de ayuda. Esto puede afectar lascantidades totales que dichos donadores destinan para el desarrollo. Demanera recíproca, los donadores están cada vez más interesados en quelos recursos sean empleados en medidas de preparación para casos dedesastre. Muchos donadores se han dado cuenta de que los preparativospara casos de desastre son más efectivos en términos de costo que elprecio de una respuesta de emergencia.

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Ver para creerPara aquellos funcionarios gubernamentales que dudan del valor de lapreparación para casos de desastre, organice viajes de estudio a países en loscuales los planes (China, por ejemplo) y estrategias (India, por ejemplo) depreparación para casos de desastre hayan demostrado su efectividad.

Organice conferencias y talleresSi se llega a esta etapa, ya hay personas convencidas. Sin embargo, dado queun plan de preparación para casos de desastre requiere compromiso porparte de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentalesrelevantes, las conferencias y talleres brindan una buena oportunidad paraconvencer a aquellos que aún duden.

Establezca una base de información confiableEntre más susceptible de sufrir desastres esté un país, es más probable quela base de información sea menos confiable. Este punto va al corazón de lo quees la parte central de la vulnerabilidad ante desastres; pobreza aguda,infraestructura débil, y administración inadecuada. Bajo tales condiciones esdifícil mantener una base de información confiable.

A menudo se “juega” con la información antes, durante, y después de undesastre. A veces existen razones políticas para que un gobierno emitainformación poco confiable. Algunos datos demográficos pueden, porejemplo, reflejar la afiliación regional de algún funcionario. La informaciónsobre la infraestructura puede reflejar la diferencia entre lo que algúnministerio dice que ha terminado de un proyecto y lo que en la realidad hahecho. Los datos agrícolas pueden reflejar un pronóstico optimista delministro de agricultura. Tales juegos también los juegan las organizacionesinternacionales. Una agencia puede exagerar el número de proyectoshidráulicos que ha completado, o suponer que hay más instalaciones deatención primaria de la salud en alguna región de las que de hecho existen. Aveces las agencias creen que las necesidades de comida son mayores de loque en realidad son para evitar acusaciones de que se subestima la magnitudde una posible crisis.

Aun bajo las mejores circunstancias, la base de datos y los sistemas deinformación no pueden ser perfectos. La recolección de datos razonables y deinformación aproximada es un objetivo mucho más realista. Es altamenterecomendable el poner en práctica los siguientes sistemas de información alcomienzo del proceso de planificación.

Evaluaciones de vulnerabilidadEstas evaluaciones son particularmente importantes para fines de diseño deplanificación y para establecer la base para el flujo y la actualización deinformación. Estas evaluaciones deben hacerse con el mismo rigor que se usapara cualquier proyecto de desarrollo. Con un líder de equipo que conozcabien alguna región, los expertos sectoriales de organizaciones de la ONUdeben acoplarse con sus contrapartes de cada país para realizar la evaluacióna gran escala.

3 PUESTA EN PRACTICADE PLANES DEPREPARATIVOS

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Programas de información conjuntaLos sistemas de datos e información conjunta entre el punto focal de los prepa-rativos para casos de desastre de la ONU y la contraparte gubernamental deesta persona son vitales tanto para el proceso de planificación como para elproceso mismo. El hecho de que el gobierno esté trabajando con la misma basede información que el punto focal de la ONU puede facilitar el resolverconflictos que pudieran surgir. En las propuestas del proyecto que conciernanal plan de preparación para casos de desastre se debe asegurar el destinarfondos para equipo de cómputo, entrenamiento y cualquier otra cosa que laoficina contraparte pudiese necesitar para mantener un sistema efectivo.

Verificación cruzadaLa escasez de datos es menos problemática que una plétora de datosdiscordantes, aún en el país más expuesto a la ocurrencia de desastres. Lasorganizaciones no gubernamentales a menudo tienen más información y sabenmás sobre algunas áreas particulares que las oficinas gubernamentales. Debeestablecerse algún procedimiento, con el consentimiento de la contrapartegubernamental, de verificar la información con otros organismos, incluyendootros ministerios del gobierno, a nivel central y regional.

Procedimiento de evaluación conjuntaComo parte del plan de preparación para casos de desastre debe acordarseformalmente que, en tiempos de emergencia, un equipo o equipos formadospor representantes de la agencia que es punto focal gubernamental, elUN–DMT, el punto focal del gobierno y agencias no gubernamentalesfamiliarizadas con el área afectada evalúen la situación conjuntamente.

Tales procedimientos deben ser formalmente adoptados dentro del plande preparación para casos de desastre propuesto. Las evaluaciones conjuntasreducen la duplicación de esfuerzos, promueven un cierto grado de consensosobre los daños y las necesidades, y garantizan que las peticiones subsecuentesgocen de respaldo nacional e internacional (en caso de que serequiera ayuda externa).

Defina las estructuras institucionales adecuadasNo es fácil determinar la base local para el punto focal en caso de desastre.Existen ventajas y desventajas que deben considerarse con respecto a lasopciones disponibles: en la oficina del Primer Ministro, en uno de losministerios, o como una entidad separada.

Una característica clave de un plan de preparación para casos de desastrees el asegurar que los ministerios tengan intereses creados en la propuesta depreparación para casos de desastre. Esto quiere decir que los recursos y lasresponsabilidades deben repartirse entre todos aquellos que se considerenimportantes para efectos del plan. La idea no es el quitarle las funcionesmédicas a un ministerio de salud, sino mejorar su capacidad de respuesta enconjunción con otros ministerios. Esto no quiere decir necesariamente que elministerio de salud sería responsable de la logística asociada con medicinasde emergencias. Puede querer decir que su responsabilidad de garantizar lasprovisiones médicas de emergencia sería reconocida, que su fuerza comoinstitución sería aumentada a niveles locales, y que su compromiso con elplan podría ser mayor.


Vea en la sección que siguetres medidas que le puedenayudar a responder.

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P. En su país, ¿qué agencia gubernamental es el punto focal de lapreparación para casos de desastre?

R.


Figura 4

Opciones para integrar lospreparativos para casos dedesastre a las estructurasgubernamentales.

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En una situación de desastre, todos los funcionariosresponsables deben tener una idea clara de sus papeles y funciones. Esto eslo que un plan para casos de desastre establece y lo que los ensayos prueban.La efectividad de la ejecución puede evaluarse por un comité interminis-terial y ser apoyado por los resultados de alguna secretaría.

Es recomendable contar con una secretaría que tenga la función deintermediar con ministerios designados: antes de la ejecución del plan (paraactualización de información, requerimientos de entrenamiento, y ensayos);durante períodos de ejecución (para evaluaciones coordinadas); y despuésde las primeras etapas de ejecución (para programas de recuperación yrehabilitación de la segunda fase). Las funciones y los recursos que lasorganizaciones no gubernamentales aportan con propósitos de preparación,mitigación, prevención, y socorro para casos de desastre deben incorporarsea la información requerida por el comité interministerial sobre lapreparación para casos de desastre. El gobierno también debe disponer dealgún mecanismo para determinar la cantidad y tipo de ayuda provenientede donadores bilaterales y agencias internacionales.

Es importante traer el proceso de planificación a los niveles regional ylocal. Eso se logra de diversas maneras. Una vez que se ha establecido unmarco sólido para el plan, lleve el plan y los funcionarios relevantes aterreno práctico para ver cuál es la mejor manera de ejecutar la propuesta.Esto significa que la puesta en práctica debe tomar en cuenta los recursospara la preparación disponsibles a nivel familiar y local. Los sistemas deplanificación administrativa centralizados deben apoyar los esfuerzoslocales, no a la inversa.

Un plan o estrategia nacional de preparación para casos de desastredebe permitir que la variabilidad regional satisfaga las condicionesespecíficas de áreas particulares. Esto es esencial para garantizar que laestructura institucional del plan cuente con el apoyo de los funcionarioslocales y regionales. Forme grupos locales de trabajo que revisen los planesperiódicamente y asegúrese de que tales revisiones sean tomadas en cuenta.Si procede, incorpore dichas revisiones a sus actualizaciones del plan global.Tales grupos de trabajo son esenciales cuando se trata de evaluaciones desistemas de alerta, medidas de evacuación, de salud y nutricionales.

Asegúrese que los simulacros del plan no estén administrados solamentea nivel central, sino que combinen la interacción a niveles central, regional ylocal. Haga la distinción en su plan entre los tipos de desastres que requiereno no de autorización gubernamental central.

Considere estos consejosEs el momento de dar algunas advertencias sobre las estructuras institu-cionales apropiadas para los planes de preparación para casos de desastre:

El intercambio de información debe ser un esfuerzo activo. No espere a queotra agencia pida información a la secretaría del UN–DMT. Asegúreseque exista un sistema establecido y efectivo para difundir la información.Asegúrese que los representantes de cada agencia se enteren periódicamente delo que ocurre en el plan de preparación para casos de desastre. Invite alas agencias relevantes a participar en el proceso de planificación.


Vea la siguiente figura, la cualle ayudará a definir la agenciagubernamental.

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Asegúrese que todos los planes de preparación para casos de desastrereconozcan claramente las especializaciones particulares de las agenciasde la ONU pertinentes.Encárguese de que no se tome decisión alguna respecto a dicha especialización sino hay un representante de dicha agencia presente. Si esto no es posible,asegúrese de informar a la agencia sobre estas decisiones.No dé por hecho que lo que está escrito en el plan será lo que cualquier agenciaindividual pudiera seguir. Antes de cualquier labor de ejecución, como porejemplo, realizar misiones de evaluación conjunta, verifique cuáles sonlos compromisos específicos.Vea la manera en la que intereses particulares de las agencias puedan serdesarrollados dentro del contexto del plan de preparación para casos de desastrepropuesto. ¿Podría una agencia internacional dedicada al bienestar de laniñez, por su propia iniciativa, jugar un papel más activo en lapreparación de la salud?No dé por hecho que contará con la cooperación inmediata de organiza-

ciones no gubernamentales. A menudo existe un cierto grado de cautela queprima en las relaciones entre los ONGs y el gobierno y entre los ONGs y elsistema ONU. A pesar de esto, los ONGs pueden ser componentes vitales deun plan nacional de preparación para casos de desastre. Siempre que quierany puedan, los ONGs deben ser incorporados al plan.

Ahora damos algunas advertencias relativas a los ONGs en cuanto aplanes de preparación para casos de desastre:

Evite las imposiciones. Los ONGs efectivos normalmente cuentan conrepresentantes que tienen amplia experiencia práctica. Estas personas amenudo tienen experiencias de primera mano con maniobras de socorroen desastres. Conocen su negocio, así que recuerde que los intercambiosson entre iguales.Comparta sus experiencias. Vea si existe un foro de algún ONG en el cualpuedan discutirse actividades de la ONU sobre preparación para casos dedesastre. Contemple el organizar talleres especiales sobre aspectostécnicos específicos para personal del ONG, con temas tales comologística en casos de emergencia.Intercambie información. Una de las respuestas comunes de los ONGscuando se trata el tema de la recolección de información de la ONU esque es un proceso de un solo sentido: la ONU obtiene la información y elONG no recibe nada a cambio. Tanto la ONU como los trabajadoresgubernamentales derivan considerables beneficios a partir deinformación y recomendaciones provenientes de ONGs. Por lo tanto, elintercambio de información debe ser más abierto. La secretaría del UN–DMT siempre debe tener la puerta abierta para los ONGs.Incluya a ONGs en actividades de preparativos para casos de desastre. Losgobiernos pueden aprobar y aun recibir con agrado la oportunidad decolaborar con ONGs. Sin embargo, asegúrese de que este entusiasmogubernamental por incluir al ONG en el plan de preparación para casosde desastre no sea una medida para constreñir las actividades del ONG.Tanto el gobierno como los ONGs deben asegurarse de que sus agendasno queden comprometidas.


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También es oportuno dar consejos sobre la inclusión de donadoresbilaterales a la puesta en práctica del plan:

Asegúrese que los donadores estén enterados. En el plan de preparaciónpara casos de desastre habrá un punto focal gubernamental designadooficialmente que monitoreará las contribuciones de ayuda que vaningresando al país. Sin embargo, tal información puede no sertransmitida. Durante emergencias, el UN–DMT debe reunirseperiódicamente con los donadores para garantizar que sepan qué serequiere, qué ha llegado, y el estado de los puertos, aeropuertos y otrasvías de distribución.Informe sobre el estado de los preparativos para casos de desastre. Aún antes deque los donadores brinden ayuda, asegúrese de que sepan cuáles con losprocedimientos del plan de preparación para casos de desastre respectoa cómo se harán las evaluaciones y cómo se emitirán las peticionessubsecuentes. Asegúrese que los donadores saben cómo debe serentregada la ayuda, de acuerdo con el plan de preparación para casosde desastre.

La combinación de todoEn este módulo se ha revisado la amplitud y los objetivos de la preparaciónpara casos de desastre. El siguiente apéndice puede usarse como herramientano sólo para repasar el tema, sino también para ayudar a estructurar lo quecontiene el plan de preparación para casos de desastre. Un ejercicio útil esrepasar cada punto en la lista de verificación para determinar si lainformación existe en su país y cómo obtenerla. Si la información no estádisponible o no existe, llenar tal espacio es un paso importante en laejecución del plan de preparación para casos de desastre.

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PLANIFICACION PARAPREPARATIVOS PARACASOS DE DESASTRE1 APÉNDICE

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PLANIFICACION PARAPREPARATIVOS PARACASOS DE DESASTRE1 APÉNDICE

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preparativos para desastres - bvsde desarrollo … · alertarle sobre los cambios organizacionales...

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