PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

20 de diciembre de 2011

Santiago Montt Oyarzún, Universidad de Chile

Agenda

Sanción y políticas públicas Sanción y Derecho Penal Principios de Procedimiento Principios de Fondo

Sanción y Políticas Públicas

Cumplimiento de la ley

Tres fases de la regulación Fijación de estándares Monitoreo Enforcement

Cumplimiento de la ley Misión esencial del Poder Ejecutivo

Artículo 27 inc. final CPR: guardar y hacer guardar las leyes Artículo 52 N° 1 letra b) CPR: Causal de acusación

constitucional de los Ministros de Estado: dejar las leyes sin ejecutar

La sanción es pieza crucial del cumplimiento de la ley

No confundir

Sanción (especie) Aplicación de un mal frente a un

incumplimiento Acto de gravamen (género)

Actos administrativos de contenido desfavorable para el administrado

Administración y Sanción

No basta con pasar una ley o una regulación Es necesario que los organismos públicos la hagan

cumplir y que los ciudadanos/empresas la cumplan Julia Black, “Talking about regulation”

Tipos de conversación (entre regulado y regulador) Formal: guías y regulaciones internas Informal: conversaciones propiamente tales La conversación es habitualmente crucial.

El regulado se asegura de estar haciendo las cosas bien (sobre todo frente a normas que son ambiguas) y el regulador se asegura que la norma se está implementando apropiadamente.

Bullying vs. cooperación (Hawkings: compliance vs. sanctioning)

Estilos de cumplimiento

Kagan, “Regulatory enforcement” ¿Qué determina el estilo de enforcement de un cierto

organismo público? Elementos de la estructura legal

Controles ex ante o ex post Potencia e inmediatez de las sanciones Derechos de los regulados Derechos de los que reclaman (ej. Consumidores) Especificidad de los estándares

Factores relativos al ambiente de trabajo Visibilidad de las violaciones Frecuencia de las interacciones regulador-regulador Disponibilidad para cumplir por parte de los regulados Tamaño y sofisticación de los entes regulados Seriedad de los riesgos a ser prevenidos

Estilos de cumplimiento

Factores políticos Fuerza y agresividad de los intereses pro-

regulación Catástrofes recientes o escándolos Proyectos económicos urgentes Controversia política sobre la manera de aplicar la

ley Cambios electorales y en el liderazgo regulatorio Resistencia de otros entes públicos

Factores de liderazgo Líderes regulatorios (burócratas) reactivos o con

ideas propias y dispuestos a implementarlas

Regulación responsiva

Ayres & Braithwaite, “Responsive regulation” Proponen un sofisticado sistema que combine la

sanción con el compliance: “the crucial question has become: When to punish; when to persuade” Castigar es caro, persuadir barato Sólo castigo produce muchos problemas (cat-and-

mouse, falta de colaboración, pérdida de tiempo y recursos en los tribunales)

Partir por el castigo es contraproducente; la persuasión debe ser intentada primero

Tit-for-tat como receta de policy

Ayres & Braithwaite

Ayres & Braithwaite

Experiencia reciente

Alianza estratégica Minera Escondida Limitada e Inspección del Trabajo Sistema de encuestas relativas al cumplimiento

de la normativa laboral entre contratistas La información (brechas) se comparte con la

autoridad para reforzar el cumplimiento de la ley

No sólo la Inspección sino también la empresa tienen interés en que la normativa laboral se cumpla efectivamente Cooperación y educación

Sanción y Derecho Penal

Sanción y Derecho penal

La sanción en el Derecho Administrativo no es ni se parece a la pena penal Visión sustantiva (núcleo): la cárcel está

reservada a los tribunales penales Así lo ha decretado el TC: la Administración no

puede imponer cárcel, ni aún via de apremio (Rol 1518, artículos 170 y 172 del Código Sanitario)

Visión formal “adicional”: la pena penal es la administrada por los tribunales penales, en uso del proceso criminal

Premisas del Derecho penal

El Derecho penal es reacio a usar la pena penal como instrumento de política pública Garantismo, retribucionismo, etc.

El Derecho penal aborrece los “errores tipo I” Convicción más allá de toda duda razonable

El Derecho penal se horroriza ante la idea de sacrificar la justicia del caso particular en orden a dar señales generales al mercado

El Derecho penal exige un procedimiento garantista ultra-costoso Insostenible hacer políticas públicas a ese precio

Derecho Penal es ultima ratio, y normalmente demanda daños efectivos a bienes jurídicos protegidos

Intercambiabilidad

Proceso judicial y proceso administrativo son intercambiables La pregunta verdadera es relativa a los trade-off

institucionales entre uno y otro proceso Legitimidad del proceso sancionador administrativo

ya no está en duda (Roles 124, 287, 1413). Pero indudablemente el uso de la sanción

administrativo como instrumento de políticas públicas tiene límites de justicia retributiva Forma Fondo

Principios de Forma

Procedimiento: Debido Proceso Aplicación del 19 N° 3 de la CPR:

procedimientos justos y racionales (Roles 437, 460)

Claridad en la “Formulación de Cargos” En cuanto a los hechos En cuanto al Derecho Jurisprudencia de la CGR

Procedimiento administrativo Hoy más fácil con la Ley 19.880 Rol 1413, C. 27°: “la citada ley establece un

verdadero ‘debido proceso administrativo’”.

Código Orgánico de Tribunales (Rol 707)

1º Que son inaplicables en la causa Antecedentes de Pleno Rol 1920-2006-ad, de la Corte de Apelaciones de Santiago que se sigue ante el Ministro en Visita en el 14º Juzgado Civil de Santiago, señor Juan Escobar Zepeda, las siguientes disposiciones contenidas en el Código Orgánico de Tribunales: 1. Las expresiones “procediendo de plano” que se encuentran entre comas en el inciso segundo del artículo 539 del Código Orgánico de Tribunales. 2. Las expresiones “en cuenta, salvo que estime conveniente”, contenidas en el inciso tercero del artículo 551 del mismo Código.

2º Que lo dispuesto en los artículos 536, 539, inciso segundo, y 544 Nº 4 del Código Orgánico de Tribunales pueden aplicarse en la gestión pendiente indicada en el numeral 1º sólo para sancionar a la requirente por conductas específicas que le sean atribuibles y que consistan en el incumplimiento de deberes funcionarios establecidos en una ley o auto acordado o constituyan una trasgresión de prácticas administrativas generalmente conocidas y aceptadas como obligatorias.

Procedimiento: Debido Proceso Derecho a la revisión judicial

Principio solve et repete puesto en duda constitucionalmente Casos artículo 474 del Código del Trabajo y 171

del Código Sanitario Otros

Non bis in idem procesal como formulación de la desviación de poder y del principio de proporcionalidad

Principios de Fondo

Principios de Fondo

Legalidad Principio general del Derecho Público: artículo 6 y 7 de la

CPR (Rol 480) Relación ley-reglamento, tema clásico de Derecho Público

Rol 480 y 1413: El principio de legalidad no impide la colaboración reglamentaria para definir las conductas prohibidas

Rol 244 y 1413: La ley debe definir el “núcleo esencial” de las conductas ilícitas y la sanción aplicable

La relación ley-reglamento del Derecho administrativo sancionador no puede ser distinta a la permitida en cuanto a la regulación de la materia en cuestión

La relación ley-reglamento sí puede ser más algo más estricta en cuanto a la definición de las sanciones

Ius puniendi

El Truco del TC: Rol 244, 747, 1518, 1413 “el derecho administrativo sancionador es una

manifestación de la potestad punitiva del Estado, por lo tanto se le aplican los mismos principios del derecho penal. Sin embargo, los principios limitadores de la potestad punitiva del Estado no son aplicables sin más a las sanciones administrativas, sino que se aplican con ‘matices’”.

Verdadera cuestión Los penalistas son quienes han desarrollado más

cuidadosamente las consideraciones de justicia retributiva

Principios de Fondo

Racionalidad y proporcionalidad Relación medios-fin y proporcionalidad en

sentido estricto Culpabilidad: saber o saber-querer

Requisito de fácil cumplimiento No se requiere daño al “bien jurídico

protegido” Las infracciones son normalmente de

“peligro abstracto” Culpa organizacional en la empresa: límites