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8/10/2019 Populismo, instituciones locales y democracia (Provincia de Buenos Aires, 1945-1958) - Silvana Ferreyra y Eva Ma

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POPULISMO, INSTITUTIONES LOCALES Y DEMOCRACIA(PROVINCIA DE BUENOS AIRES, 1945-1958)

por Silvana Ferreyra*y Eva Mara Petitti**

Muchas de las imgenes que tenemos sobre el peronismo han sidoheredadas de los argumentos desperonizantes de la RevolucinLibertadora. El golpe de Estado de 1955 se bas inicialmente en la consi-deracin del peronismo como corruptor del sistema poltico y social,profundizndose al oficializarse su definicin como enemigo totalitario delsistema democrtico y de la nacin misma. El objetivo de transmitir a laposteridad esta interpretacin estaba en la agenda del gobierno de PedroEugenio Aramburu que, tras disponer el funcionamiento de comisiones in-

vestigadoras, public sus resultados en lo que se conoci como El libro negrode la segunda tirana. Desde las ciencias sociales, si bien han perdido espaciolas interpretaciones que homologaban peronismo y totalitarismo, las huellasde esta impronta an siguen manifestndose en el cuestionamiento de suvinculacin con la tradicin democrtica. En esta lnea, se ha admitido quela vigencia de instituciones republicanas como el Congreso y el Poder Judi-cial as como las elecciones regulares preservaban ciertas facetas legales ylegitimadoras de la pluralidad poltica. No obstante, se ha enfatizado en la

exaltacin del liderazgo, la persecucin a la oposicin y la centralizacin delpoder como tendencias autoritarias, disolventes de las institucionespolirquicas.

Desde esta ptica, el espacio para la construccin de un ciudadanoindependiente y una cultura poltica democrtica apareci ligado a la

POSTData19, N2, Octubre/2014-Marzo/2015,ISSN 1515-209X,(pgs. 681-712)

* Doctora en Historia, Investigadora asistente, Conicet/Cehis- UNMdP, Argentina.E-mail: [email protected].

** Magister en Historia, Becaria de Postgrado Tipo II, Conicet/UNMdP, Argentina.E-mail: [email protected].


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potenciacin de una sociedad civil colmada de organizaciones autnomas.En la ciencia poltica, desde el neoinstitucionalismo se ha sealado que lopopulista implic la menor vigencia de la ciudadana como mediacin efec-

tiva entre el Estado y la sociedad. En el campo historiogrfico, la transicindemocrtica motiv a algunos historiadores a recuperar aquellos espaciosdonde anid la democracia en la Argentina. En esta lnea, uno de los traba-

jos ms reconocidos fue el de Lus Alberto Romero y Leandro Gutirrez(1995), quienes se centraron en el estudio de la red de conferencias, socieda-des de fomento, bibliotecas, mbitos de la cultura de los sectores popula-res durante el perodo de entreguerras. Desde la perspectiva de estos auto-res, con la llegada del peronismo, este tipo de participacin democrtica en

asociaciones civiles barriales se vio seriamente afectada por el verticalismo y elautoritarismo que instalaron sus prcticas estatales y partidarias.Aunque como sealamos esta lectura se volvi hegemnica en los aos

80, tiene un profundo arraigo en las ciencias sociales desde mediados de los50, al menos en los textos fundacionales de la historia y la sociologa acadmi-cas. El ideal de una democracia local, optimista con el activismo y el carcterdemocratizante de las iniciativas de la sociedad civil, estuvo presente en lostextos que Jos Luis Romero y Gino Germani escribieron en los aos de la

Libertadora1

. Recin a fines de los 90, las marcas del neoliberalismo y lasalternativas que presentaron los gobiernos que lo sucedieron en Amrica Lati-na, sugirieron la necesidad de poner en cuestin la simple identificacin entredescentralizacin, sociedad civil y democracia que haba predominado2.

1 En su libro Historia de las ideas polticas en la Argentina, Jos Luis Romero sealaHombre de partido, el autor quiere, sin embargo, expresar sus propias convicciones,asentadas en un examen del que cree inferir que slo la democracia socialista puede

ofrecer una positiva solucin a la disyuntiva entre demagogia y autocracia; esta disyun-tiva parece ser el triste sino de nuestra inequvoca vocacin democrtica, traicionadacada vez que pareca al borde de su logro (1956: 259). Por su parte, Gino Germanidestaca en su ensayo La integracin de las masas a la vida poltica y el totalitarismo,escrito tambin en 1956, que el sentimiento de la libertad slo puede arraigarse enuna experiencia vivida. Para ello debemos incorporar ambas cosas a la vida diaria delhombre comn. La prctica democrtica y el ejercicio de la libertad deben integrarsea la esfera misma de su existencia personal () Hay una esfera que tradicionalmenteha sido indicada por los polticos prcticos y por los cientficos como la base de lademocracia. Me refiero a la comunidad local(1974: 331-332).

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Aunque desde dos perspectivas diferentes, merecen citarse los textos de Gorelik(1999) y Lander (2002). Los trabajos de Gorelik han sealado, a partir del modo

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El peronismo clsico fue uno de los escenarios de esa revisin. Tras losecos que generaron los sucesos iniciados en diciembre de 2001, algunasinvestigaciones han retomado esa inquietud por el anlisis del asociacionismo,

pero en lugar de captar estas entidades en la hiptesis de la formacin de unespacio pblico o una sociabilidad democrtica, apuntaron a perfilar las cul-turas polticas en competencia que se enfrentaron en el terreno de las organi-zaciones intermedias (Acha 2004). De este modo, se busc indagar en losvnculos entre partidos polticos y asociaciones trascendiendo los anlisisrestringidos a la clave del clientelismo, a la vez que desnaturalizar la vincula-cin entre cultura poltica, democracia, descentralizacin y civismo, apos-tando al uso del concepto de sociedad poltica3.

En este marco, aunque se ha desnaturalizado el uso de la sociedadcivil como espacio prescindente de lo poltico, se sabe menos sobre las insti-tuciones locales que desde el Estado interactuaban cotidianamente con esemundo asociativo. Creemos que aqu, los trabajos de Aboy Carls (2010),

Julin Melo (2003, 2008) y Alejandro Groppo (2010) pueden marcar unava alternativa para explorar ese universo. Partiendo del enfoque laclausiano,ambos autores han resaltado una asociacin entre democracia y homogenei-dad que desata los lazos significantes entre democracia y liberalismo, consi-

derando desde esta ptica a los populismos como fuerzas inclusivas y

en que la experiencia menemista se transform en la conformacin monstruosade los sueos de la democracia anti-estatal, la necesaria revisin de la tendencia enfavor de cualquier tipo de descentralizacin y el convencimiento sobre las virtudesde la sociedad civil que gui la reconstruccin histrica en los 80. Por su parte,Edgar Lander plante para la experiencia venezolana y latinoamericana que ladescentralizacin apareca asociada a un discurso antipoltica y antipartido queestablece una oposicin maniquea entre Estado (caracterizado como corrupto,

ineficiente y clientelar) y una mtica sociedad civil (que incluye a los medios)entendida como la sntesis de todas las virtudes: creatividad, iniciativa, eficacia,honestidad, participacin.

3 Tomando como punto de partida las concepciones de Gramsci y Chatterjee, Acha(2004: 201) esboza la siguiente definicin: En el entendimiento actual, la socie-dad civil comprende a todas las instituciones y a los individuos que persiguen susfines particulares aunque se amparen en una retrica de lo universal () La socie-dad poltica, en cambio, est compuesta bsicamente por las instituciones e indivi-duos con vocacin de participar o influir en la direccin del estado o de subvertirla sociedad y el estado. An en esta segunda variante la voluntad poltica diferencia

a la sociedad poltica de la civil. En las sociedades liberal- democrticas la sociedadpoltica est compuesta bsicamente por los partidos polticos.

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democratizantes. En esta lnea, han marcado las dificultades delneoinstitucionalismo pero tambin de los laclausianos para pensar larelacin entre populismo e instituciones.

Este artculo propone entonces, a partir del anlisis de los cambios endeterminadas instituciones locales durante el peronismo, tender un puenteentre las investigaciones que desde la historia y la ciencia poltica4han repen-sado la asociacin entre peronismo y democracia. Por este camino, alejado delos cnones de la democracia liberal, buscamos enfocar en los problemas queplante la cuestin de la centralizacin/descentralizacin del poder. En cadauno de los apartados nos concentraremos en los cambios y continuidadesque sufrieron los municipios y los Consejos Escolares en la Provincia de

Buenos Aires antes y despus de los gobiernos peronistas. Aunque la Provin-cia de Buenos Aires representa una experiencia particular en el marco de ladiversidad institucional que implica el rgimen federal en Argentina, consi-deramos que su relevancia poblacional y poltica justifican que nuestro tra-bajo persiga tanto el objetivo de comparar histricamente entramadosinstitucionales como el de revisar algunos enfoques generales.

I. Los municipios

El rgimen municipal en la Argentina presenta cierta variedad segnlas provincias (Hernndez 2001, Gorla 2007). Algunas constituciones defi-nieron el municipio segn los lmites urbanos (Crdoba 1923, Entre Ros1933, Mendoza 1910 y 1949) y le otorgaron la posibilidad de ser autno-mo, elaborando sus propias cartas orgnicas (Santa Fe 1921). En la Provin-cia de Buenos Aires se sigui el esquema predominante, establecindose el

municipio-partido5

y el rgimen de autarqua desde la segunda mitad delsiglo XIX hasta la actualidad (Aritz Recalde 2008, Cortabarra 2008).

4 Nicols Quiroga (2013) advierte sobre la existencia de un hiato no insalvable peroatendible entre la atencin prestada a los discursos de las lites peronistas por partede las investigaciones de inspiracin laclausiana, y las reconstrucciones de nivelmicro, ensayadas por muchos/as historiadores/ras.

5 El municipio-ciudad es aquel que tiene jurisdiccin y competencia dentro delterritorio de la ciudad propiamente dicha y por ello no avanza sobre el rea circun-

dante. Asimismo, algunos autores definen su jurisdiccin hasta el punto dondellegan los servicios prestados por la municipalidad. El municipio-partido es aquel



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Marcela Ternavasio (1991) explic estas variaciones a partir de losdebates que se suscitaron durante el siglo XIX sobre el rol de la institucinlocal en el seno del sistema poltico y mostr la tensin entre dos concepcio-

nes del municipio: una administrativa y otra poltica que puede seguirse a lolargo de la historia nacional. En su tesis, analiz las propuestas de Sarmiento,vinculadas al concepto de autonoma y a la propuesta de un municipio-poltico como escuela de capacitacin ciudadana, y las ideas de Alberdi,relacionadas a la nocin de autarqua y la idea de un municipio con funcio-nes netamente administrativas. Aunque los ecos de la propuesta sarmientina,cuyas races estaban en los planteos de Tocqueville y su experiencia norte-americana nunca dejaron de resonar en el debate poltico argentino, la alter-

nativa de Alberdi fue la triunfante si evaluamos su traduccin en prcticasinstitucionales. Las caractersticas principales del modelo que se instaurfueron: la defensa de la descentralizacin municipal en clave de autonomaadministrativa; la concepcin del municipio como un espacio en el que nodeben discutirse opciones polticas y vinculado principalmente al resguardode los intereses particulares; la vigencia en el mbito municipal de una lgicade representacin diferente a la del espacio provincial y nacional, a partir deun desplazamiento de la nocin de ciudadano por la de vecino y contribu-

yente. Siguiendo con un breve estado del arte sobre el problema centraliza-cin-descentralizacin del poder y su inscripcin en lo local, Ana VirginiaPersello (1992) propuso un recorrido a partir del discurso del radicalismocomo opositor, durante dos momentos claves: 1890 y 1930. Por su parte,Luciano De Privitellio (2003) analiz una etapa similar al evaluar el impactode la Ley Senz Pea en el rgimen municipal de Capital Federal. En su libroafirm que la reforma de 1917 consagr all, a travs del pasaje de vecinos a

ciudadanos, una mirada claramente poltica de la comuna; mientras que, agrandes rasgos, el cierre del Concejo Deliberante entre 1941 y 1958 sealun regreso a la concepcin administrativa, pero sobre todo, centralista.

que no slo abarca la ciudad sino tambin la zona rural, de manera que limita conotro municipio del mismo tipo. En la ciudad principal cabecera de partido seinstala la municipalidad y en las dems ciudades o ncleos vecinales funcionan

delegaciones municipales (Ministerio de Economa Provincia de Buenos Aires2001: 10).



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Perspectivas sobre el municipalismo peronista:

comisionados y juntas vecinales

Para caracterizar el municipio durante el peronismo las ciencias socia-les han hecho hincapi fundamentalmente en una serie de cambios queaumentaron los obstculos de los municipios para alcanzar su autonoma.Incluso experiencias que parecen apuntar en un sentido opuesto, como ladel establecimiento del municipio-urbano en la constitucin mendocina de1949, son interpretadas como apuestas centralizadoras. Al respecto, IvanaHirschegger e Ins Sanjurjo de Driollet (2010) sostienen que al otorgarrango municipal nicamente a aquellas ciudades con ms de 8.000 habitan-

tes, en la prctica dejaban en poder del ejecutivo provincial un gran nmerode poblados que antes dependan de las municipalidades distrito.Durante el peronismo, las principales referencias a este proceso de

centralizacin del poder aparecen asociadas al discurso antiperonista. Justa-mente, la descentralizacin del poder poltico y financiero era en esos aosuna consigna propia del arco opositor, en parte porque enfrentaron un ima-ginario republicano al peronista y centralmente porque la cuota de poderque conservaron durante las presidencias de Pern se ubicaba fundamental-

mente en el nivel local. En esta lnea, el municipio poda constituirse comoel germen de la lucha contra el peronismo. Durante 1948 los radicales bo-naerenses realizaron su Primer Congreso Municipal y desde all desarrolla-ron un cuerpo de ideas tendientes a comprometer al ciudadano comn en ladefensa y afirmacin de las autonomas locales como paso previo para re-conquistar la democracia. Siendo el municipio la ms antigua de las orga-nizaciones sociales y polticas humanas anterior a todos los dems rdenesestatales, su organizacin permitira la revolucin que consistir en la re-

mocin de todos los obstculos que se oponen al cumplimiento del destinode libertad que supona la Nueva Argentina (Garca Sebastiani 1997: 204).Teodoro Bronzini, nico diputado socialista en la legislatura de la Provinciade Buenos Aires (y tambin nico legislador socialista de todo el pas duran-te el peronismo), present entre 1948 y 1951 seis proyectos vinculados a ladescentralizacin del poder en los municipios (Da Orden 2006).

Uno de los principales sealamientos a partir de los cuales se constru-y la idea del peronismo como enemigo del municipalismo fue el del uso y

abuso de la poltica de intervenciones, aunque sta era ya una caractersticaconocida para los gobiernos anteriores en la Provincia de Buenos Aires. Alejan-



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dra Salomn (2012) muestra que las intervenciones se reglaron desde por lomenos 1893, asimismo una ley provincial de 1897 formaliz la existencia decomisionados, mientras que en 1902 y 1904 fueron ampliadas legalmente

sus atribuciones. En suma, el recorrido por las vicisitudes del rgimen muni-cipal manifiesta que las intervenciones y las designaciones de comisionadosconstituyeron desde principios de siglo una herramienta poltica del poderejecutivo provincial para incidir en la arena local. En este punto, la novedadque trajo el peronismo fue el cambio del procedimiento constitucional aseguir cuando el ejecutivo quedaba vacante. Mientras que la constitucin de1949 planteaba que en caso de acefala de una municipalidad la provinciaasuma el gobierno municipal y convocaba a elecciones locales en oportuni-

dad de la primera renovacin legislativa, la legislacin previa implicaba almenos en lo formal la convocatoria inmediata.En otras ocasiones las designaciones de comisionados se realizaban en

todos los municipios bonaerenses como producto de la intervencin de lanacin en la provincia. En esta lnea, tanto la intervencin de Jos Lus Cantiloen 1918 (Walter 1987) como la de Juan A. Bramuglia en 1945 (Aelo 2006)fueron utilizadas por sus respectivas fuerzas polticas, radicalismo y peronismo,para potenciar su actividad poltica en el territorio provincial. El peronismo

sostuvo el rgimen de comisionados hasta marzo de 1948, aunque entreagosto de 1947 y esa fecha, se instrument la conformacin de juntas con-sultivas de vecinos. Los vecinos que las integraban deban pertenecer a comi-siones de fomento ya constituidas que acreditaran una beneficiosa accinen el lugar. El discurso oficial anunciaba que la labor de las mismas seracolaborar con el comisionado local en el Plan de accin comunal aprobadopor la Reunin Provincial de Municipios y sus atribuciones incluan lapostulacin de candidatos para comisionado6. Alejandra Salomn (2012)propone una interpretacin diferente, al considerar que las juntas consulti-vas de vecinos haban sido pensadas para amortiguar las disidencias internasdel justicialismo en las localidades. Para la autora, estas juntas permitan darparticipacin a las distintas facciones locales del peronismo, evitando quecada cambio de comisionado abriese una pequea crisis local. Al respecto, esprobable que las juntas pudiesen pensarse tambin del modo opuesto, comoun catalizador de esas fricciones, lo cual parece confirmado en la medida enque la experiencia no lleg a concretarse completamente.

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Gobernacin de la Provincia de Buenos Aires, Reunin Provincial de Municipios,La Plata, 1947.



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Finalizadas las intervenciones provinciales, tambin los gobernadoreselectos designaron comisionados. Marcilese (2009) reconstruy las quinceintervenciones ejecutadas durante el gobierno de Domingo Mercante (1948-

1952) y las diecinueve ordenadas por el gobernador Carlos Alo (1952-1955) sobre un total de 112 municipios. Tambin durante esta ltima eta-pa se implementaron juntas vecinales, aunque con un sentido diferente,pues se instrumentaron nicamente en los municipios opositores. Desde laptica del antiperonismo, se concibieron como mtodo de control; desde lavisin del gobierno, se justificaron como el modo de implementar el planquinquenal en espacios locales donde las autoridades no prestaban su cola-boracin. Durante la gobernacin de Alo se cre tambin la Direccin

General de Asuntos Municipales, siguiendo un patrn de complejizacindel aparato del estado que puede verificarse en distintas reas7.

La ley Orgnica Municipal de 1949

en perspectiva histrica: el antes

Sin obviar todas estas afirmaciones, nos interesa colocar la atencin so-

bre una serie de cambios en la legislacin, concentrndonos particularmenteen el anlisis de la Ley Orgnica Municipal (LOM) de la Provincia de BuenosAires (5542/49). Hasta el momento, esta ley ha sido asociada al cercenamien-to del municipalismo, a partir de la clausura del gobierno electivo y el ConcejoDeliberante en la ciudad de La Plata, en un mecanismo que espejaba en lascapitales provinciales lo que vena ocurriendo en la capital del pas desde 1941.Menos sealado por los intrpretes actuales, pero en el mismo sentido, puedemencionarse la modificacin a la LOM que introdujo la Ley 5645/51, limi-

tando a doce el nmero de concejales municipales en los distritos ms pobla-dos, lo que importaba una traba para los partidos minoritarios que no podanalcanzar muchas veces un cociente electoral elevado.

Algunos cambios menos significativos de la LOM peronista respectoa la legislacin vigente durante la hegemona conservadora fueron la reduc-

7 La reorganizacin de la estructura ministerial iniciada por el gobernador Mercantea partir de la creacin de los ministerios de Accin Social, Gobernacin, Educaciny Asuntos Agrarios, fue continuada con la sancin de la Ley Organizacin de los

Ministerios durante la gestin de Alo. Para el anlisis nacional de este procesopuede consultarse Berrotarn (2004).



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cin del mandato del intendente y de los concejales cada tres aos en lugarde cuatro, con renovacin completa del cuerpo. Asimismo, se instrumentla eleccin directa del intendente (que haba regido por breve tiempo en los

aos 20), disposicin que buscaba evitar intervenciones del poder ejecutivoprovincial ante las compulsas locales que desataba su seleccin indirecta atravs del Concejo Deliberante.

En la LOM de 1949 tambin se produjeron modificaciones impor-tantes en lo relativo a las formas de representacin en el mbito local, aleliminarse la posibilidad de que los extranjeros residentes participaran comoelectores y candidatos. De este modo, se desdibujaron la nocin de vecino ycontribuyente como figuras de la representacin. As las cosas, el mbito

nacional, provincial y municipal responderan a la misma lgica democrti-ca, vinculada a la figura del ciudadano.Un hecho an ms significativo, fue la eliminacin de la asamblea de

concejales y mayores contribuyentes, responsable en el esquema anterior deautorizar la creacin de impuestos, su aumento o las contribuciones pormejoras. Si bien el municipalismo fue una bandera propia de los antiperonistas,en este punto hubo acuerdo entre peronistas, socialistas y radicales parallevar adelante la reforma. El propio Bronzini, smbolo de la oposicin ms

enconada, mostr su acuerdo en la Cmara de Diputados provincialMuy mala constitucin. En algunas cosas buena, en relacin a la

constitucin anterior porque suprimi esa institucin realmente anacrnicadel mayor contribuyente y del votante extranjero que votaba no porquefuera extranjero sino porque era contribuyente del municipio (El Tra-bajo, Peridico del Partido Socialista, Mar del Plata, 11/10/49).

Este consenso probablemente se haya extendido a otros tems, talcomo puede observarse en las sugerencias para la reforma de la Ley Orgnicade las Municipalidades que el Concejo Deliberante de Mar del Plata, conmayora peronista y una importante bancada opositora, vot por unanimi-dad y elev a la legislatura provincial en 1949. Este documento se habaelaborado a partir de un consenso en torno a algunos tpicos entre las fuerzaspolticas locales, como la devolucin de la jurisdiccin sobre la justicia defaltas y el poder de polica para el intendente8. Este tipo de situaciones nos

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Honorable Concejo Deliberante Municipalidad de General Pueyrredn, Diariode Sesiones [en adelante DSHCDMGP], Sugerencias para la reforma de la ley orgni-



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invita a pensar las diferencias sobre la cuestin municipal, no slo comoenfrentamientos entre programas partidarios, sino tambin como demandascorporativas propias de grupos polticos anclados en el universo local.

Siguiendo con el anlisis de la LOM de 1949, nos interesa resaltarpor ltimo lo establecido en torno a la prestacin de servicios pblicos (talescomo recoleccin de residuos, transporte, limpieza) pues en sta se prohibala adjudicacin de concesiones a empresas privadas, promoviendo la munici-palizacin. Ms an, si en la legislacin de la etapa conservadora las munici-palidades podan participar en sociedades comerciales con un mnimo del15 por ciento y un mximo del 40 por ciento; a partir de 1949 este tipo deconsorcios slo se concibi con mayora accionaria del municipio, es decir,

ningn porcentaje inferior al 51 por ciento.Los distintos procesos que registramos devuelven imgenesparadojales antes que lineales del municipalismo peronista. Si consideramoslos elementos que hemos detallado a la luz de la tensin entre municipioalberdiano/municipio sarmientino, podemos considerar que el peronismopuso en juego una concepcin del municipio ms poltica que administrati-va, aunque en una clave distinta a la de la tradicin liberal9. Al analizar losdebates en el Congreso Nacional en torno a la normalizacin del gobierno

municipal en Capital Federal durante el peronismo, Romina Berman (2009:9) seal que una primera lectura ligera podra sugerir que existi una p-tica administrativa al concebir al gobierno municipal como una fraccin delgobierno nacional, nocin que no confera entidad propia ni especificidad alespacio poltico porteo (...) En la situacin que aqu se analiza, el justicialismose vali del principio de legitimidad de origen para avalar su planteo. Aspoda justificar la gestin de la Ciudad de Buenos Aires como extensin de

ca de municipalidades. Publicacin dispuesta por el HCD, al sancionar en sesinpblica ordinaria realizada el 9/8/49, el dictamen producido por la comisin delegislacin.

9 La concepcin del yrigoyenismo sobre el rgimen municipal fue similar a la delperonismo, aunque no existiese en el primero un desapego total de la tradicinliberal. Segn Persello (1992: 80) Yrigoyen antepuso al federalismo tradicional lateora de la voluntad popular, la doctrina del plesbicito, del apostolado, del manda-to histrico. La autora seala tambin que, al interior del partido existi otra

tradicin, representada por la teora descentralizadora y republicana de Alem, quese mantendr en tensin con la yrigoyenista lo largo de la historia.



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las dos ramas de gobierno nacional a partir de la legitimidad que la voluntadpopular confera. As, cuando Pern se diriga a los intendentes bonaerensesen 1951, sealando que los hombres de gobierno deban gobernar y admi-

nistrar considerando la poltica como accin secundaria, creemos que ponaen evidencia, antes una nocin particular de la poltica que una visin delmunicipio como ente administrativo10.

La Ley Orgnica Municipal de 1949

en perspectiva histrica: el despus

Tras la cada del peronismo, el municipalismo se transform para losantiperonistas en una de las herramientas para la desperonizacin, apos-tando a que la comuna se convertira en la base de la regeneracin del sistemapoltico, una verdadera escuela de capacitacin ciudadana. Esta consignaprocur convertirse en prctica durante la Libertadora, a travs de la con-formacin de las comisiones asesoras municipales. Inicialmente, stas se cons-tituyeron atendiendo a una representacin corporativa (integrantes del co-mercio, de la industria, sindicatos, asociaciones vecinales, etc.), pero este

tipo de composicin fue ampliamente criticada por radicales y socialistas,pues habilit espacios de poder a personas vinculadas con el rgimen de-puesto. De este modo, surgi en el discurso poltico del momento la figuradel infiltrado, tal como lo demuestran la nota que la Junta Socialista de LaMatanza envi al comisionado de ese partido denunciando la presencia deun peronista en la comisin asesora11o las quejas de los socialistas EduardoSchasposnik y Teodoro Bronzini en la Junta Consultiva Provincial por uncaso similar en General Viamonte12. Este escenario se modific parcialmen-

te tras la aprobacin de las Instrucciones para los Comisionados y la confor-macin de comisiones asesoras municipales con representacin de todo elespectro partidario no peronista, proscribindose a peronistas y comunistas.

No obstante, y pese a los reclamos insistentes de los socialistas, ladiscusin de estas instrucciones a los comisionados en la Junta Consultiva

10 Para una interpretacin opuesta vase Marcilese (2009).11 La Ciudad, Peridico del Partido Socialista Democrtico, Lans, 31/3/56.12

Provincia de Buenos Aires, Honorable Junta Consultiva, Diario de Sesiones[enadelante DSJCPBA], 21/2/56.



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Provincial no fueron la oportunidad para efectuar cambios ms profundosen torno al rgimen municipal. En este sentido se expidi Bronzini en lassesiones

A mi juicio sta ser una revolucin frustrada si no lograinstitucionalizar a la libertad. Nosotros hablamos mucho de libertad,pero si no la institucionalizamos, ser totalmente inoperante. Muchade la culpa por la dictadura que sufri el pas la tienen los gobiernosanteriores, que estuvieron entregados a la obra sistemtica de destruc-cin de las autonomas municipales. La forma para que la gente cobrecontacto con la realidad institucional de nuestro pas es crear verda-

deros gobiernos municipales (DSJCPBA, 21/2/56, p. 49).

Hasta qu punto las atribuciones de los municipios durante laLibertadora siguieron siendo muy similares a las existentes durante elperonismo, lo evidencia que, an cuando ya se haba derogado en la provin-cia la Constitucin de 1949 y se haba restaurado la de 1934, para las elec-ciones de febrero de 1958 estuvo en vigencia la Ley Orgnica Municipal5542 de 1949 (incluso con las modificaciones introducidas por la Ley 5645

de 1951). Esta ley recin se derog en los ltimos das de la intervencinprovincial, cuando se promulg el decreto-Ley 6769 en su reemplazo.Si nos concentramos en las diferencias existentes entre la LOM de

1949 y la de 1958, nuevamente conviene interpretarlas segn claves mlti-ples. Mientras que la restauracin del gobierno electivo y el Concejo Delibe-rante en la ciudad de La Plata desde 1958 puede comprenderse como unavance de la autonoma municipal y la democracia formal, otras modifica-ciones pueden interpretarse en una direccin distinta. Por un lado, la LOM

de 1958 retom varios de los aspectos de la de 1938, pues ambas seenmarcaron en la constitucin de 1934. Entre las menos relevantes paranuestro inters, cabe sealar que la duracin del mandato del intendente yde los concejales se extendi a cuatro aos, renovndose estos ltimos pormitades cada dos aos. En concordancia con esto, se retom la prctica deunificar elecciones municipales, provinciales y nacionales, mientras que en laetapa peronista las mismas se haban desdoblado. La eleccin directa delintendente, se mantuvo en el decreto 6769/58, pero se modific en 1963, al

ponerse en prctica la representacin proporcional y la eleccin indirecta,activndose nuevamente conflictos por la designacin del intendente que en



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algunas ocasiones terminaron generando situaciones de acefala e interven-ciones.

Respecto a la cantidad de bancas por distrito se duplic el nmero de

concejales (24) en los distritos ms poblados. Aunque su variabilidad sepautaba segn las cifras censales, lejos de quedar libre de especulacionespolticas, esta norma estuvo sujeta a nuevas modificaciones. En 1960, elbloque oficialista de la UCRI (Unin Cvica Radical Intransigente) y el Par-tido Socialista Democrtico votaron a favor de la incorporacin de nuevaslocalidades al listado de aquellas que tenan la mxima representacin. Sumayor arraigo en los distritos de crecimiento poblacional elevado implicabaque esta modificacin aumentase tambin sus posibilidades de ser elegi-

dos13.Por oposicin la UCRP (Unin Cvica Radical del Pueblo), con mayorarraigo en los poblados rurales del interior bonaerense, se negaba a estoscambios14.

En 1958 se volvi a otorgar la posibilidad de voto a los extranjerosresidentes que pagasen impuestos fiscales o municipales, previo registro vo-luntario en un padrn especfico. El vecino como figura de la representa-cin, propio del esquema alberdiano del municipio, tambin se fortaleci apartir de la restauracin de la asamblea de concejales y mayores contribu-

yentes. A los pocos meses de asumir, el poder ejecutivo provincial electo en1958 envi a la Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires unproyecto donde buscaba modificar (aunque ya no eliminar) la figura delmayor contribuyente. Pujato, diputado de la UCRI, cit para sumar adhe-siones al proyecto oficialista una intervencin del socialista Manuel Bessasoen los aos 30, donde ste impugnaba la figura del mayor contribuyente15.

Aunque exista un acuerdo generalizado para disminuir el monto de la ero-gacin impositiva que se exiga para formar parte de esta asamblea, las disi-

dencias en esa sesin pasaron por el control poltico del rgano, determinadopor el mtodo de eleccin de sus integrantes que se pretenda establecer: atravs del Concejo Deliberante como pretenda la oposicin o va el inten-dente como defenda el oficialismo ucrista. No obstante, y pese al aval departidos antiperonistas como el socialista, la reciente derrota del peronismo

13 Vase Ley 6697/61, disponible en www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-6697.html.

14 Provincia de Buenos Aires. Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados [en ade-

lante DSCDPBA]. Perodo 103, Sesin 29/6/1961.15 DSCDPBA, 100 perodo de reuniones, 22/08/59, p. 1889.



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conform una nueva correlacin de fuerzas donde ya no fue posible desterraresa figura. Recin en 1965, el Concejo Deliberante de Baradero, integradopor peronistas, radicales del pueblo y socialistas democrticos, realiz gestio-

nes frente al gobierno provincial para anular la disposicin constitucionalque indicaba la integracin cuerpos deliberativos con mayores contribuyen-tes. Estas gestiones fueron avaladas tambin por el Concejo de GeneralPueyrredn, con una estructura partidaria similar, aunque tampoco obtu-vieron resultados16.

Respecto a la prestacin de servicios pblicos, en 1958 se mantuvo lacondicin de mayora accionaria del municipio en los consorcios, pero vol-vieron a admitirse las concesiones a empresas privadas y se crearon los orga-

nismos descentralizados. La reforma a la LOM que se efectu en agosto de1958 incluy un debate fuerte en torno a este punto en la legislatura bonae-rense, cuando los diputados de la UCRI propusieron un retorno a lo pauta-do por la LOM de 1949, eliminando la posibilidad de que empresas priva-das prestaran servicios pblicos. Curiosamente si pensamos el tema en pers-pectiva con la tradicin del socialismo como defensor de la municipalizacinde servicios en los aos veinte, el bloque del Partido Socialista fue uno de losprincipales impugnadores a esta alternativa, que finalmente no se concret.

En su intervencin el diputado socialista Luis N. Fabrizio sostuvo

El otro grupo de reformas, referido a las concesiones, importa, ensu aspecto doctrinario, una vieja y larga aspiracin del Partido Socia-lista. Hemos sostenido siempre, desde hace mucho tiempo, en nues-tras plataformas electorales que todos los servicios pblicos deben sermunicipales. Pero a nosotros, educados en una formacin doctrinaria,que hemos vivido la evolucin y vivimos el presente de cada hora, de

ste y de todos los pueblos del mundo, no se nos escapa que hayconcepciones de nuestros programas que no siempre pueden ser ad-mitidas y ajustadas a la realidad del momento. Quiero recordar aquque el Gobernador Mercante, en su reforma de la Constitucin, tam-bin estableci que todos los servicios pblicos en la provincia debanser municipales, provinciales o nacionales. Pero la realidad econmicade nuestra provincia y de nuestro pas oblig despus a no cumplircon esos conceptos estampados en la estructura constitucional de nues-

16 DSHCDMGP, 30/9/65, p. 79.



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tra provincia, porque impeda el desarrollo y la prestacin de esosmismos servicios (DSCDPBA, 100 perodo de reuniones, 22/08/59, p. 1.890).

En definitiva, una visin de los cambios y continuidades entre ambasleyes orgnicas, nos lleva a cuestionar la visin ms difundida respecto alrgimen municipal durante el peronismo y despus de la Libertadora.Estas evidencias sugieren que hubo muchos puntos de contacto entre ambosentramados institucionales. Asimismo, las propuestas peronistas no siemprefueron en detrimento del poder municipal, como queda claro para la inge-niera en torno a la prestacin de servicios pblicos o la eleccin directa del

intendente. En algunos puntos, justamente al inicio de su etapa msverticalista, el peronismo aval posiciones ms modernas y democrticas,como la instauracin de la figura de ciudadano para la representacin muni-cipal y la eliminacin de la asamblea de mayores contribuyentes como rga-no de decisin.

II. Los Consejos Escolares

En 1956, al plantearse en el seno de la Junta Consultiva de la Provin-cia de Buenos Aires la posibilidad de reincorporar los consejos, se revelabaun amplio consenso respecto a que la educacin primaria haba sufrido unproceso de centralizacin totalitaria17. Esta mirada, que la Libertadoraleg sobre la poltica del peronismo, ha pervivido tambin en la lectura quedesde las ciencias de la educacin y la historiografa sobre el peronismo serealiz sobre el reemplazo de los Consejos Escolares de Distrito por Delega-

ciones Administrativas, y posteriormente por Inspecciones de Distrito, lle-vado a cabo en el marco de la reforma a la constitucin provincial y a la LeyOrgnica de las Municipalidades de 1949. A lo largo de la dcada menemistase produjo un revival de estos debates. En este contexto, el reemplazo de losConsejos Escolares por Delegaciones Administrativas en el ao 1949 fuepresentado como un ejemplo del avance del estado sobre la sociedad (Munin,1993, Misuraca y Vzquez 1997, Pineau 1998). Esta medida reafirmaba

17

Honorable Junta Consultiva de la Provincia de Buenos Aires, Diario de Sesiones, LaPlata, Direccin de Impresiones Oficiales. 4 Sesin 21/2/56, p. 59.



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los lineamientos argumentativos que equiparan centralizacin con autorita-rismo, en oposicin al binomio descentralizacin-democracia que se impul-saba durante los noventa, uno de cuyos exponentes podemos encontrar en el

texto que Mariano Narodowsky (1998) public en la Revista Punto de Vista.La respuesta de Adrin Gorelik (1999) en la misma revista, cuestionando elmodo en que la homologacin entre descentralizacin, participacin y de-mocratizacin poda encubrir formas de privatizacin, es un interesante puntode partida a la hora de enfocar nuestra mirada en los consejos escolares du-rante el primer peronismo.

Al igual que el rgimen municipal, la organizacin y forma de elec-cin de los consejos escolares presentaba particularidades segn las provin-

cias. En algunas estaba a cargo del Consejo General, mientras que en otras,los municipios tomaban esa funcin. En cambio, en la Provincia de BuenosAires los consejeros eran votados en las elecciones municipales, situacin queslo se repeta en San Juan18. Esta organizacin fue planificada en el marcode las iniciativas de Jos Manuel Estrada y Domingo F. Sarmiento, quienesinfluidos por una concepcin tocquevilliana, procuraron importar al escena-rio bonaerense la estructura norteamericana de participacin civil en el con-trol de la institucin escolar. De todas formas, las facultades tcnicas, polti-

cas y administrativas de estos consejos, eran compartidas con la DireccinGeneral de Escuelas y el Consejo General, una organizacin que al estilofrancs, centralizaba las decisiones de la provincia. En palabras de ManuelEstrada (1897: 248)

El sistema de administracin escolar debe huir de los extremos dela unidad y de la dispersin, buscando en rentas y en autoridadespopulares combinadas, sus fuente y su direccin, para que tenga la

variedad que proviene de la intervencin inmediata del pueblo y la

18 La constitucin de 1873 que consolidaba en la Provincia de Buenos Aires elsistema del municipio-partido establecido en la primera Ley Orgnica de las Mu-nicipalidades de 1854, en lo que respecta a la educacin estableca que: La Admi-nistracin local y el gobierno inmediato de las escuelas comunes estarn a cargo deconsejos electivos de vecinos en cada parroquia de la Capital y en cada municipiodel resto de la Provincia. Conforme a la constitucin fue proyectada y aprobada laLey de Educacin de la Provincia de Buenos Aires (sancionada en 1875) que sobre

esta base estableca el funcionamiento de los Consejos. Ley 988, art. 49, [en lnea]:www.gob.gba.gov.ar/dijl/DIJL_buscador.php?tipo=01.



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armona impresa por un pensamiento capital que la rijaSu gobier-no y administracin requiere tener por base el municipio, pero no ensu forma administrativa y civil, sino en una forma distinta que po-

dramos llamar municipio educacional con funcionarios especiales yelectivos. Estas autoridades parciales deben vincularse con otro ordende autoridades de carcter provincial que tengan origen directa o in-directamente en el pueblo y facultades legales e independientes paraadministrar la renta general, dictar planes, escoger mtodos, sistema-tizar, en una palabra, la educacin comn y ejercer superintendenciasobre ella.

La estructura institucional de la educacin peronista

en la Provincia de Buenos Aires: ministerio y delegaciones

Desde los inicios del gobierno peronista exista consenso en la necesi-dad de modificar el diseo institucional del gobierno educativo y particular-mente en la creacin de un ministerio que reemplazara a la Direccin Gene-ral de Escuelas y al Consejo General, tal como sucedera en 1949. Los pro-yectos en este sentido presentados por el poder ejecutivo en 1946 y por elbloque laborista en 1947 contaron con el apoyo de la oposicin en la legis-latura. En este sentido el diputado radical ngel Montes recordaba habercoincidido con la medida:

Si alguna vez hemos tenido el propsito e insinuado en el Recintola creacin del Ministerio de Educacin provincial, ello ha sido, pre-cisamente, para que no hubiera nada en la provincia fuera del controllegislativo, como suceda antes con el rgimen de la Direccin Gene-ral de Escuelas, por su condicin de autrquica (DSCDPBA, 1949,p. 860).

Sin embargo, este consenso se dilua cuando el debate se trasladaba almbito de la administracin local. En 1949 los consejos escolares fueronreemplazados por delegaciones administrativas, las cuales cuatro aos mstarde, en el marco de la reestructuracin del Ministerio de Educacin, fue-ron sustituidas por un cuerpo de inspectores dependientes de la Inspeccin



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General19. Ante esta situacin se presentaron dos lecturas opuestas que de-mandaban una reformulacin de la organizacin existente hasta el momen-to. Por un lado, la oposicin socialista y radical que pretenda dar mayores

atribuciones a los consejos escolares que por imperio de la ley respectivatenan representacin de la mayora y la minora popular, siendo sus inte-grantes hombres vinculados a las respectivas localidades, cuyas zonas y cu-yas necesidades conocan y que, por el origen de su mandato, estaban en unasituacin especialsima20. Por el contrario, para el oficialismo los consejosconstituan una ficcin, una mscara, en este sentido el ministro de Educa-cin Csar Avanza (1949-1952), sealaba que el reemplazo de los consejospor delegaciones solucionara con mayor rapidez las necesidades del sistema

educativo:

No creo en la eficacia de la descentralizacin de tipo electivo, quees un fracaso, pero creo en cambio en la descentralizacin administra-tiva () esas delegaciones irn adquiriendo cada da mayor impor-tancia. Vamos a convertirlas en gobiernos locales, pero que tengan uncordn umbilical que las vincule con el Ministerio (Discurso pro-nunciado por Csar Avanza en una reunin ante los funcionarios su-

periores del Ministerio)21

.

Ambas posturas expresan la ambigedad de una medida que si bienreduca el espacio para la participacin de los partidos polticos opositores enel mbito local, teniendo en cuenta la funcin especfica de los consejosescolares, proporcionaba la base para una modificacin que tenda a la

jerarquizacin de los rganos de gobierno, accin que tambin se estaballevando a cabo en otras agencias estatales. De este modo, se pona fin a la

descentralizacin de tipo electivo, mantenindose la descentralizacin ad-ministrativa. Ahora bien, cul fue el impacto del reemplazo de los consejosescolares por delegaciones administrativas en el funcionamiento de la ges-tin escolar, as como en la participacin de la comunidad educativa?

19 El decreto 10428/49 cre la Direccin de Delegaciones y tiempo despus el decre-to 21165/49, estableci sus atribuciones. Finalmente, el decreto 1976/53, refor-m la organizacin ministerial. Vase Provincia de Buenos Aires Registro Oficial,ao 1949, pp. 795-796; 1674-1681 y ao 1953, pp. 46-48.

20

DSCDPBA, 1949, pp. 889/890.21 En Revista Hechos e Ideas, abril 1950, Tomo 18, N 72-73.



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Las facultades de ambas instituciones no se distinguansignificativamente. Incluso, con el objetivo de que dicha transformacin noimpactara en el funcionamiento diario del servicio educativo, el Ministerio

resolvi que el cargo de delegado administrativo que se encontraba a ttulointerino, sera ocupado por el secretario del antiguo Consejo Escolar y quepara el funcionamiento de los cobros, se abriran cuentas bancarias fiscalesrelacionadas con los pagos al personal docente y administrativo de los distri-tos22.

Tomemos como ejemplo el caso de las construcciones escolares. En1948 con la sancin del Plan de Edificacin Escolar los Consejos, a pedidode la oposicin, recibieron una mayor participacin en el manejo de los

recursos de las construcciones. La ley estableca que adems de informarsobre las necesidades y el desarrollo de las obras, deban realizar (bajo elcontrol de la Direccin General de Escuelas) las refacciones de hasta $5.000.En 1949, con su reemplazo, la oposicin pretenda que esas tareas no queda-ran en manos de las delegaciones en tanto estaran a cargo de funcionarios,sino que se centralizaran en el ministerio, siendo el oficialismo quien solici-taba la descentralizacin administrativa para agilizar el funcionamiento de laadministracin local. En este sentido expresaba Avanza

Los seores diputados estarn de acuerdo en que los pagos meno-res los hagan las delegaciones, porque sino ocurrira que cuando enuna escuela se rompe un vidrio, o es necesario cambiar una canilla oarreglar una puerta, habra que hacer el trmite correspondiente, en-viar una nota a La Plata, esperar que el expediente regrese, etctera,emplendose as tres meses en lo que podra solucionarse en veinteminutos recurriendo al cerrajero o al proveedor del pueblo (Provin-

cia de Buenos Aires, Diario de Sesiones de la Cmara de Senadores,[en adelante DSCSPBA], 1949, p. 517).

La diferencia resida en que mientras los consejos escolares debaninformar a la Direccin General de Escuelas y al Consejo General de Educa-cin de sus actividades, las delegaciones administrativas quedaban centrali-zadas bajo una Direccin de Delegaciones que dependa directamente delministerio. Esto llevara a pensar que el reemplazo de los consejos escolares

22 DSCDPBA, 1949, p. 890.



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ms all de implicar una limitacin de la participacin de la oposicin, eraresultado de la necesidad de ampliacin de las competencias especficas en elrea, lo que supona una apuesta por la especializacin tcnica.

En efecto, las atribuciones generales de estas delegaciones no implica-ron variaciones respecto a las funciones de los consejos que desde 1905,durante la gestin conservadora de Marcelino Ugarte, haban quedado limi-tadas especficamente a las administrativas. En 1905, se suprimieron susfunciones polticas (inspeccionar, nombrar, contratar o dejar cesantes a losmaestros, as como establecer nuevas escuelas y determinar su ubicacin)que pasaron a cargo de la Direccin General de Escuelas y el Consejo Gene-ral de Educacin. Mientras tanto, los consejos quedaron limitados a tareas

como custodiar y conservar los bienes muebles e inmuebles, otorgar a losestablecimientos escolares aquellos materiales necesarios para su buen fun-cionamiento, tramitar pedidos o consultas que formulara el personal, fo-mentar la colaboracin del vecindarios hacia la escuela e intervenir en lospagos que dispusiera el ministerio. El inters por restringir las actividades deestos organismos haba estado presente desde poco tiempo despus de sufundacin. En 1877 uno de sus principales propulsores expresaba que en laprctica fallan los resultados, o faltan en muchas localidades vecinos que se

interesen vivamente en el progreso de la educacin, o no saben siemprecules son los medios de impulsarlas23. Adems, la ausencia de eleccionesmunicipales, ms o menos extensa segn las jurisdicciones, dificultaba sufuncionamiento concreto24.

A pesar de ello, el reemplazo de los consejos por delegaciones duranteel peronismo, ha sido ledo como una medida centralista a partir de la cual elestado dejaba sin espacio de participacin a la sociedad civil (Misuraca yVzquez 1997, Munin 1993, Pineau 1998). En la misma lnea, conviene

llamar la atencin en torno al olvido del proyecto de 1905 en el raccontohistrico que realiza Narodwsky (1998).

23 Domingo Faustino Sarmiento, Obras Completas, t. XLIV, p. 334, citado en Tedesco(2009: 92).

24 Por ejemplo, entre 1878 y 1891 la Direccin General de Escuelas nombr a losconsejeros a propuesta de las Municipalidades e incluso a comienzos de la dcadade 1880 el Presidente del Consejo General de Educacin, Dr. Achval, solicitaba

que fueran nombrados directamente por la Direccin General de Escuelas (DeLuca 1992).



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Cooperadoras escolares y activacin local

Ms all de los consejos, la comunidad educativa encontraba otros

canales de participacin a travs de las cooperadoras escolares, un actor pococonsiderado en los estudios sobre historia de la educacin durante elperonismo. Es posible que la escasa atencin a este actor se ha debido, notanto a la dificultad del acceso a determinadas fuentes, sino a la aceptacinextendida que ha tenido la tesis de que durante el peronismo la escuelaconstituy una herramienta para el adoctrinamiento de la juventud (Plotkin1994).

Hacia 1947 la mayor parte de las escuelas contaban con una Asocia-

cin Cooperadora. Domingo Mercante, destacaba que ese ao haban sidocreadas 167 y sealaba que de las 2.533 escuelas fiscales provinciales, sola-mente 78 no haban tenido cooperadora, ya que 815 entidades sin serloespecficamente cumplieron ese rol25. Desde la dcada del 30 la labor de lascooperadoras estaba regulada por normativas nacionales y provinciales segnla dependencia del establecimiento. Las funciones establecidas eran proveera los alumnos de alimentos, tiles y ropas, as como tambin cooperar en lacelebracin de las fiestas patrias y en algunas ocasiones proporcionar recursos

para asistencia sanitaria. Sin embargo no en pocas oportunidades, conse-guan los terrenos disponibles para la construccin de las escuelas26. La ad-quisicin de lotes y la posterior donacin de los mismos al estado para que seconstruyeran edificios que reemplazaran a otros en mal estado o se crearannuevas escuelas, es un indicador de que la accin de estas asociaciones no serestringa al mbito asistencialista que pretendan las regulaciones oficia-les27. Adems realizaban refacciones en los establecimientos y participabanen la edificacin de aulas, baos o patios de recreo. Incluso en algunas opor-

tunidades los padres y vecinos se encargaban de erigir el edificio escolar paraque el Ministerio de Educacin dispusiera la creacin de una escuela desig-nando el personal necesario.

25 Mensaje de Domingo Mercante del da 3 de mayo 1948, DSCDPBA, 1948, p. 47.26 En las localidades del Gran Buenos Aires esto representaba un paso importante

para la realizacin de las obras, debido al costo de los mismos.27 Son numerosos los ejemplos similares que encontramos en otras localidades de la

provincia. Vase entre ellos el caso de Lobos (AGN-Fondo Secretara Tcnica [ST],

Legajo 126, Iniciativa 7329), Baradero (AGN-ST, Legajo 169, Iniciativa 14981)y Arrecifes (AGN-ST, Legajo 101, Iniciativa 10678).



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Adems de estas acciones, una de las principales actividades realizadaspor las asociaciones consista en la gestin ante las autoridades gubernamenta-les (municipales, provinciales y nacionales, ora pertenecieran al poder ejecuti-

vo, ora al poder legislativo) para la creacin de nuevos establecimientos y lamejora de los existentes, tanto por medio de petitorios escritos, como a travsde entrevistas. El envo de iniciativas al presidente Pern con motivo del Se-gundo Plan Quinquenal nos deja vislumbrar una prctica que era habitual28.Ms all de las referencias constantes acerca de la existencia de antecedentes enla presentacin de los petitorios a otras instancias gubernamentales (varios delos cuales fueron transcriptos), la forma de redactar las cartas constituye otroindicio en este sentido que se agrega a las solicitudes y gacetillas publicadas en

la prensa y a las demandas reproducidas en la legislatura29. Por otra parte, lavisita del ministro de Educacin o del gobernador a las diferentes localidadesde la provincia, constitua la ocasin para que los miembros de las asociacionescooperadoras mantuvieran una entrevista con el funcionario para tramitar susdemandas. Los intentos por controlar las cooperadoras escolares a partir de unareglamentacin muy detallada no implicaron que dicho control se hubierahecho efectivo. Por el contrario, la persistencia de proyectos y normativas san-cionadas con esta intencin dan cuenta de los impedimentos que tuvo el go-

bierno para regimentar estas asociaciones.Si bien las cooperadoras han sido entendidas como un espacio deprescindencia poltica, las mismas articulaban sus demandas con otros acto-res tales como sociedades de fomento, unidades bsicas y gremios30. Algu-nos pedidos fueron formulados en diferentes misivas e incluso no son pocas

28 Solo desde la Provincia de Buenos Aires se enviaron 340 cartas en materia deaccin social rubro educacin.

29

Sobre ello vase Acha (2004), Elena (2004), Aboy (2004). Si bien la prctica deenviar cartas al presidente no constitua una excepcin del caso argentino, lo espe-cfico era la forma de expresin. Las cartas del peronismo, sostiene Acha (2007:50), fueron escuelas de percepcin, inteleccin y comprensin de una forma delEstado donde el individuo Pern estaba en conexin con las instituciones, losderechos sociales y la ideologa.

30 La Comisin Cooperadora del Instituto San Bartolom de la localidad de Arreci-fes solicitaba su oficializacin y la creacin de una Escuela Normal anexa al estable-cimiento. Al pie del petitorio se encontraban los sellos y firmas de sindicatos einstituciones mutualistas y deportivas que apoyaban la peticin, entre los cuales

uno corresponda al Sindicato de Docentes Particulares, que previamente habaenviado una iniciativa con el mismo objetivo (AGN-ST, Legajo 320 Iniciativa



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las oportunidades en las que encontramos coincidencias entre los integran-tes de diferentes asociaciones. Como ha demostrado Acha, las unidades bsi-cas, comisiones vecinales, comisaras y empleados estatales aparecan indis-

tintamente mezcladas en una vorgine institucional que no coincide con laretrica de la comunidad organizada (2004: 222). Las escuelas, aulas opatios de recreos construidos a partir de la iniciativa y la participacin de losvecinos, pero as tambin la donacin de una bandera por ejemplo, consti-tuan un motivo suficiente para la realizacin de actos escolares a los cualesasistan los miembros de las cooperadoras y juntas vecinales, junto a autori-dades municipales y funcionarios de la educacin.

Consideramos que es posible incorporar a las cooperadoras dentro de

la sociedad poltica. En este marco, una mirada rpida a la conformacinde sus integrantes es suficiente para sealar que representaban un espacio departicipacin partidaria. Ms all de la relacin que los miembros de lasasociaciones establecan con los funcionarios municipales, provinciales y hastaincluso nacionales para presentar y gestionar sus demandas o compartir ac-tos escolares, en algunas ocasiones los encontramos participando no slo enotros espacios, como sociedades de fomento y asociaciones vecinales, sinotambin en la poltica municipal. As, entre 1953 y 1955 Jos Cavallo fue

vocal (posteriormente sera designado presidente) de una de las cooperado-ras escolares de la ciudad de Mar del Plata, donde poco tiempo despusresultara electo intendente31. Otro de los tantos ejemplos, lo constituye laparticipacin de Lorenzo Viti, vocal de una cooperadora de ciudad, en la

Junta Consultiva de Vecinos de la localidad (Quiroga 2004). Continuandocon el ejemplo de la ciudad de Mar del Plata, encontramos una importanteintervencin de radicales y socialistas a travs de las cooperadoras escolares.

Algunos de ellos, incluso ocuparan cargos como miembros de la Junta ProDemocratizacin de la enseanza de 195632. Esteban Zubillaga, consejero

14372 y Legajo 169, Iniciativa 15929). Otro ejemplo lo encontramos en Olavarra,donde fueron remitidas dos solicitudes de construccin del edificio propio para elfuncionamiento de la Escuela Industrial de la localidad. Una de ellas encabezadapor la sociedad cooperadora, y firmada por autoridades y representes de institucio-nes de la localidad, entre las cuales cabe destacar al sindicato La Fraternidad, queenvi otra carta por iniciativa propia, presentando el mismo pedido (AGN-ST,Legajo 87, Iniciativa 17011 y Legajo 345, Iniciativa 18542).

31 Vase Archivo ex DIPBA y La Capital, Mar del Plata,5-6-55y6-6-55.32

Por ejemplo Gabriel Barroso, presidente de la cooperadora de la escuela nmero16,particip en la Junta Pro Democratizacin por la Enseanza.



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escolar por el Partido Socialista entre 1948 y 1949, ocup entre 1953 y1955 los cargos de vicepresidente y presidente de la cooperadora de la Es-cuela nmero 10. Otro de los consejeros escolares por el Partido Socialista,

Alfredo Kissiling, en 1954 fue designado vocal de la cooperadora de la Es-cuela Normal Regional.

De las delegaciones a la restauracin

de los consejos escolares: cambios y continuidades

La ampliacin de las capacidades de los consejos conform un pro-

yecto de la oposicin al peronismo con la intencin de tener mayor fuerza enlas decisiones de la poltica educativa a nivel local. En efecto una de lasprincipales crticas a su reemplazo, se bas en los obstculos que impona a larepresentacin popular, un aspecto que no era ajeno a la crtica de que eraobjeto el peronismo en otras instancias de gobierno. Sin embargo, si bien lasustitucin de los consejos escolares constituy, adems de un intento deracionalizar el gobierno educacional, una medida para reducir la participa-cin de la oposicin en un espacio local de decisin, esto no implic que la

prctica se hubiese adecuado a este ltimo mandato.El discurso refundador de la Libertadora que se present en oposi-cin al centralismo totalitario constitua un argumento ms que suficientepara instaurar los consejos escolares. Esta situacin fue aprovechada por lossocialistas y los radicales, para levantar su bandera a favor de estos organis-mos y procurar restaurar su funcin, por lo cual haban bregado en numero-sas ocasiones. En una reunin de la Junta Consultiva Provincial, Juan Prat(UCR) realizaba una descripcin de la burocracia a la que se deban enfren-

tar las autoridades escolares por carecer de los consejos escolares de distrito:

Tanto es as que para cualquier pequeo trmite administrativo esmenester llevar a cabo un largo expediente hasta llegar a las autorida-des centrales, a consecuencia de lo cual las escuelas de la Provincia noven nunca satisfechas sus ms elementales necesidades (DSJCPBA,1956, p. 58).

Esta situacin no variaba demasiado del escenario que relataba el ra-dicalismo diez aos antes, previamente al reemplazo de los consejos por



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delegaciones administrativas. Con el fin de solicitar la ampliacin de susatribuciones, especficamente un retorno a la legislacin previa a la reformade 1905, en 1946 expresaba el senador radical Vicente Biscayart que los

consejos escolares no tenan otra misin

que la de recibir el giro correspondiente y pagar los sueldos de lasmaestras, ya que para efectuar la menor reparacin en los edificios delas escuelas, arreglar una bomba de agua, colocar un vidrio que se haroto, arreglar una azotea que se llueve, necesitan iniciar en la Direc-cin de Escuelas un largo expedienteo, que nunca se hace con la rapi-dez necesaria como para que aquellos puedan tomar una intervencin

inmediata (DSCSPBA, 1946, p. 263).

Sin embargo, las demandas respecto a la reinstauracin de los conse-jos que luego del derrocamiento del gobierno de Pern se presentaron en laJunta Consultiva Provincial no tuvieron respuesta favorable. De hecho, nosera hasta 1958 con la reforma de la LOM, que volveran a ser instaurados.La misma restableca la eleccin directa de los consejeros por el pueblo decada municipio, fijaba su composicin, pasando a ser seis en lugar de cinco

sus miembros y extenda a cuatro aos el tiempo de su mandato. Las atribu-ciones que fueron modificadas con la reforma de la LOM realizada en agostode ese ao, estuvieron restringidas, al igual que en la normativa precedente,a cuestiones administrativas de gestin, supervisin, informacin, asesora-miento y contralor. Dos aos despus, durante la gobernacin del radicalintransigente Oscar Alende (1958-1962) se sancion la Ley de ConsejosEscolares que regulaba detalladamente su composicin, su funcionamientoy sus atribuciones. Si bien estas ltimas ampliaban lo establecido por la

LOM, se especificaba que tendran a su cargo la administracin local y elgobierno inmediato de las escuelas en cuanto no afecte a la parte tcnica(Ley N 6266, art. 41). De esta forma, a pesar de los intentos delantiperonismo para dar atribuciones tcnicas y polticas a los consejos esco-lares, las mismas quedaron acotadas a la administracin local de las escuelas,manteniendo lo establecido en 1905 y de este modo, diferencindose sloen cuestiones formales respecto al funcionamiento de las delegaciones admi-nistrativas que durante el gobierno peronista haban reemplazado a los con-

sejos.



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III. Conclusin

A lo largo del artculo hemos intentado demostrar que los cambios

institucionales encarados por el peronismo en las comunidades locales po-dan ser ledos en una clave distinta. A partir de una concepcin tocquevillianade la poltica local se haba tejido una interpretacin basada en la defensa dela democracia liberal y el pluralismo poltico antes que en comparacioneshistricas. En ese sentido, al indagar en los entramados institucionales pre-vios y posteriores al peronismo, las construcciones idealizadas se desdibujany los juicios se vuelven menos severos y ms complejos.

Al respecto hemos observado como los municipios y los consejos esco-

lares tenan bajos niveles de autonoma desde sus orgenes. Para el caso de losmunicipios, la visin alberdiana haba primado sobre la sarmientina. A la horade escribir los textos constitucionales la figura del municipio-partido y el rgi-men autrquico prim sobre la posibilidad de cada localidad de constituir supropio gobierno y regirse por sus cartas orgnicas. Para los consejos escolares,incluso en la Provincia de Buenos Aires donde se implement el sistema elec-tivo, las facultades tcnicas, polticas y administrativas de estos consejos erancompartidas con la Direccin General de Escuelas y el Consejo General, orga-

nizaciones que al estilo francs centralizaban las decisiones. Asimismo, elprimer quinquenio del siglo XX parece haber sido una bisagra hacia una me-nor autonoma, pues se legalizaron ampliamente las intervenciones locales,amplindose las funciones de los comisionados municipales y se redujeron acuestiones administrativas las funciones de los consejos escolares. Por otra par-te, al menos en la Provincia de Buenos Aires, las intervenciones a municipiosno fueron un fenmeno ms comn durante el peronismo que en los gobier-nos conservadores y radicales. En esta etapa las mismas fueron usadas para

controlar municipios opositores, pero ms usualmente procuraron controlardisputas entre las facciones locales justicialistas.Efectivamente, al reemplazar los consejos escolares por delegaciones

administrativas y clausurar los concejos deliberantes y las intendencias elec-tivas, el peronismo recort espacios para la participacin opositora en el es-pacio local. Ambas medidas fueron revertidas por el gobierno que derroc alperonismo, aunque las mismas fueron modificadas recin en 1958. Es inte-resante recordar que incluso las elecciones municipales organizadas por el

presidente de facto Pedro Eugenio Aramburu y el interventor provincialEmilio Bonecarrere fueron convocadas bajo la vigencia de la Ley Orgnica



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Municipal diseada por Mercante, siendo modificada la misma por uno delos ltimos decretos del gobierno de facto en abril de 1958. En este sentido,si bien la Libertadora leg una imagen de un peronismo centralizador y

autoritario, las modificaciones que introdujo en las instituciones locales nofueron mucho ms que un retorno a la legislacin conservadora. En los mu-nicipios sigui vigente la autarqua y el municipio-partido. Por su parte, lasfunciones de los consejos escolares continuaron siendo administrativas, sien-do levemente ampliadas recin en 1960, bajo la gobernacin del ucrismo.

En efecto, aunque el fervor libertador se ocup de borrar todo ante-rior espacio de acuerdo con el peronismo, la reconstruccin histrica nosmostr que durante la dcada peronista haban existido algunos puntos de

acuerdo en torno a la cuestin municipal y educativa. Radicales y socialistashaban avalado la eliminacin de la asamblea de mayores contribuyentes,solicitado junto con los peronistas la devolucin de la justicia de faltas y elpoder de polica para los municipios, aprobado la creacin del Ministerio deEducacin provincial y votado la ampliacin de la participacin de los con-sejos escolares en el manejo de las construcciones en 1948. Aunque avaladapor el arco antiperonista, la legislacin posterior a la Libertadora fue mscentralista y menos democrtica en estos aspectos que la peronista.

Junto con estos puntos de acuerdo, parecen haberse olvidado tam-bin una serie de modificaciones que pueden enriquecer la hiptesis delperonismo como constructor de una nueva institucionalizacin (Melo 2008).

Al respecto, ya ha sido enfatizada desde las ciencias sociales la ampliacin delas capacidades del estado ocurrida durante estos aos, manifiesta para loscasos que hemos analizado en la creacin del Ministerio de Educacin y laDireccin General de Asuntos Municipales. Ms all de esta cuestin, lainstitucionalizacin encarada en los espacios locales ha sido sealada gene-

ralmente como un ensayo centralista y autoritario. En esta lnea, tradicional-mente se ha pensado el organicismo como escollo de la democracia por subajo reconocimiento de la pluralidad territorial (y tambin partidaria). Noobstante, desde nociones de la democracia diferentes a la liberal, menosfederalismo puede significar tambin un rgimen de participacin popularms extendido y democrtico, justamente por apuntar en sentido contrarioal compromiso con la heterogeneidad. Algunos de los aspectos que hemosdestacado proporcionan material emprico para fortalecer esta tesis, tales como

la eleccin directa del intendente, la eliminacin de la asamblea de mayorescontribuyentes, la desaparicin de la figura del vecino como elector en el



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mbito municipal o la municipalizacin de los servicios pblicos. En la mis-ma lnea, las juntas consultivas de vecinos y la participacin a travs de lascooperadoras escolares pueden leerse como una apuesta a la participacin

popular directa en reemplazo de la mediacin representativa. Asimismo, lostrabajos que han estudiado el mundo asociativo desde la ptica de la socie-dad poltica han mostrado que en estos espacios continu disputndosehegemona, a la vez que las asociaciones conformaron una vorgineinstitucional que no coincida con la retrica de la comunidad organizada.Por supuesto, esta descentralizacin tambin puede ser leda en clavetransformista, atendiendo a las referencias a la descentralizacin como unapropuesta que favoreca la especializacin tcnica y la eficacia administrativa.

En definitiva, creemos que al analizar la institucionalizacin peronistaen el espacio local conviene no despreciar ni histrica ni analticamente lastensiones entre administracin y poltica, comunidad organizada yplebs, auto-ritarismo y democracia, segn la perspectiva que se quiera enfatizar. Ms an,a juzgar por los cambios institucionales que se sucedieron despus de 1958,parecera que la institucionalizacin impulsada por el peronismo en el mbitolocal debera analizarse, antes que por su gestin de la tensin, enfatizando elmodo en que el componente democrtico del peronismo en la comunidad

local fue otro de los elementos que lo convirti en un hecho maldito.

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Resumen

La imagen de un peronismo centralizador yautoritario, an hoy hegemnica en las cien-cias sociales, es en buena medida un legado delos argumentos desperonizantes de la Re-volucin Libertadora. Estas interpretacioneshan sido construidas desde una perspectivatocquevilliana, asociando a priori las ideas dedescentralizacin, activacin de la sociedad ci-vil y democracia. En este artculo retomaremos

aquellas investigaciones que consideran a lospopulismos como fuerzas inclusivas ydemocratizantes, repensando las relacionesentre peronismo clsico e instituciones locales,una dimensin que ha sido poco analizada.En concreto, indagaremos en los cambios ycontinuidades que sufrieron los municipios ylos Consejos Escolares de la Provincia de Bue-nos Aires antes y despus del peronismo.



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Palabras clave

populismo - instituciones - democracia - municipios - consejos escolares

Abstract

The image of a centralizing and authoritarianPeronism, that is still hegemonic in socialsciences, is largely a legacy of the argumentsdesperonizantes of the Revolucin

Libertadora. These interpretations have beenbuilt since Tocquevilles view, combining apriori ideas of decentralization, civil societysactivation and democracy. In this article weuse those investigations that consider

populism as inclusive and democratizingforces. This helps us to rethink therelationship between classical Peronism andlocal institutions, a dimension that has been

little discussed. Specifically, we investigate thechanges and continuities that have sufferedthe municipal government and local schoolboards in the province of Buenos Aires beforeand after Peronism.

Key words

populism - institutions - democracy - municipal government - school boards


populismo, instituciones locales y democracia (provincia de buenos aires, 1945-1958) - silvana...

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