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Ponencia para las 1° Jornadas de Ciencia Política del Litoral

Universidad Nacional del Litoral; 10 y 11 de Mayo del 2012.

Título de grado: Licenciada en Ciencia Política 1

Título de la ponencia: Gestión de Políticas Ambientales en la Cuenca Matanza-

Riachuelo a partir de 2006

Nombre y Apellido: Moreno, Itatí del Rosario

Correo electrónico : [email protected]

Pertenencia institucional: Licenciada en Ciencia Política de la Universidad Nacional

de La Matanza (UNLaM); Docente de la Universidad Nacional de La Matanza

(UNLaM), y becaria de investigación del Consejo Interuniversitario Internacional (CIN).

Área temática: (1)Estado, gobierno y políticas públicas

Resumen:

El presente trabajo explora la incidencia de la Autoridad Cuenca Matanza

Riachuelo / ACUMAR en la gestión de políticas ambientales en el territorio drenado por

los ríos Matanza, Riachuelo y sus afluentes. Así, a partir de la constitución de este

órgano supramunicipal en el año 2006, se observa un cambio en la gestión de este

tipo particular de política en la referida zona. A tal fin, se procede a: a)describir la

gestión ambiental en los partidos de dicha cuenca antes del año 2006; b) describir el

proceso de creación de ACUMAR y c) analizar los cambios operados en la gestión

ambiental a partir de la creación de dicho ente. Finalmente, se presentan algunas

conclusiones al respecto.

Para concretar los fines aquí planteados, se pasará primeramente a comentar

brevemente las problemáticas vinculadas al deterioro ecológico de la zona, y la

ausencia de acciones provenientes de las autoridades públicas para mitigarlas.

Seguidamente, y para poder concretar el segundo objetivo de esta investigación, se

describirá cómo la problemática ambiental en la zona entra formalmente a las agendas

gubernamentales. En este sentido, se recalca el rol de Corte Suprema de Justicia en la

conversión de este problema en problema público, lo que finalmente deriva en la

creación de ACUMAR. Luego, se hará alusión a la dimensión jurídica del origen de

dicho organismo, comentando además las competencias institucionales del mismo. A

continuación, y en consonancia con el tercer objetivo, se identificarán los cambios

operados en la gestión ambiental a partir de 2006, año en que se crea ACUMAR. En

relación a ello, se hará mención de los nuevos actores involucrados en el policy

process y los nuevos controles horizontales que se introducen con ello. Además, se

mencionarán las principales acciones que se están llevando a cabo en el territorio para




contrarrestar la situación de daño ecológico, y se tratará de explorar si las mismas

resultan ser – o no – producto de la acción directa de ACUMAR.




Gestión de Políticas Ambientales en la Cuenca Matanza-Riachuelo a partir de

2006

INTRODUCCIÓN

La zona de la Cuenca Matanza Riachuelo (CMR) históricamente se caracterizó

por la ausencia de políticas de minimización de impacto ambiental o recuperación de

la situación de daño ecológico existente (ACUMAR, 2009b). Así, este territorio

presenta altos niveles de densidad poblacional e industrial, que conviven con la falta

de servicios básicos y de prácticas que minimicen el impacto de aquellas industrias

que pudieran ser contaminantes (ACUMAR, 2008).

Sin embargo, el 08 de Julio de 2008 la Corte Suprema de Justicia de la

Nación, a partir de las demandas judiciales de la población, dictó una sentencia por

Daños Colectivos exhortando a los poderes ejecutivos de Nación, provincia y la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires a llevar a cabo políticas concretas para revertir la

situación de daño ecológico en la zona. Además, el alcance de dicha sentencia es

extensivo a los diferentes municipios que se levantan en el territorio de la CMR,

obligando así a estos a adaptar a lo prescripto por los magistrados, todas aquellas

ordenanzas establecidas en materia ambiental.

Así, por medio de ese proceso judicial, que comenzó el 20 de junio de 2006,

los magistrados lograron formalizar la introducción de esta problemática a las agendas

de los gobiernos nacional, provincial y municipal. Este hecho se vió reflejado, entre

otras acciones, con la generación de un Acuerdo Compromiso – suscripto por

autoridades estatales del ámbito nacional, provincial, de la C.A.B.A y los municipios

involucrados-, que finalmente derivó en la creación de un ente de derecho público

interjurisdiccional que estaría a cargo de la gestión ambiental: la Autoridad de Cuenca

Matanza-Riachuelo (ACUMAR).

La antes mencionada Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)

establece el Plan Integral de Saneamiento Ambiental (PISA), destinado a generar

acciones de recuperación ambiental y control de la contaminación existente en la

cuenca. Los contenidos de dicho plan tienen como base las indicaciones de la Corte

Suprema de Justicia de la Nación para la recuperación del daño en la zona. Entre

estas indicaciones se hallaban: el control de las actividades antrópicas, la erradicación

de basurales, la limpieza de las márgenes de los cursos de agua, el diseño de




programas de salud, la generación y difusión de información ambiental sobre el estado

de la cuenca, la provisión de servicios de saneamiento básico y el reordenamiento

territorial (CSJN, 2006).

El principal objetivo en este trabajo es explorar la incidencia de ACUMAR en la

gestión de políticas ambientales en el territorio de influencia de la cuenca hídrica

Matanza-Riachuelo. Para ello, se procederá a: a) describir la gestión ambiental en

dicha cuenca antes del año 2006; b) describir el proceso de creación de ACUMAR y c)

analizar los cambios operados en la gestión ambiental a partir de la creación del

mencionado ente. Finalmente, se presentarán algunas conclusiones al respecto.

Para concretar los fines aquí planteados, se pasará primeramente a comentar

brevemente las problemáticas vinculadas al deterioro ecológico de la zona, y la

ausencia de acciones provenientes de las autoridades públicas para mitigarlas.

Seguidamente, y para poder concretar el segundo objetivo de esta investigación, se

describirá cómo la problemática ambiental en la zona entra formalmente a las agendas

gubernamentales. En este sentido, se recalca el rol de Corte Suprema de Justicia en la

conversión de este problema en problema público, lo que finalmente deriva en la

creación de ACUMAR. Luego, se hará alusión a la dimensión jurídica del origen de

dicho organismo, comentando además las competencias institucionales del mismo. A

continuación, y en consonancia con el tercer objetivo, se identificarán los cambios

operados en la gestión ambiental a partir de 2006, año en que se crea ACUMAR. En

relación a ello, se hará mención de los nuevos actores involucrados en el policy

process y los nuevos controles horizontales que se introducen con ello. Además, se

mencionarán las principales acciones que se están llevando a cabo en el territorio para

contrarrestar la situación de daño ecológico, y se tratará de explorar si las mismas

resultan ser – o no – producto de la acción directa de ACUMAR.

En relación a las cuestiones metodológicas, se aclara que esta exploración de

carácter cualitativo requiere de varias estrategias para la construcción de su evidencia

y consecución de sus objetivos. Entre las mismas, se encuentran el análisis

bibliográfico y la observación documental. La primera de las técnicas mencionadas

permitirá obtener información que sustentará la argumentación. Con respecto a la

segunda de las técnicas, se aclara que se observarán documentos públicos (entre

ellos, resoluciones de ACUMAR y el pertinente fallo de la Corte Suprema de Justicia)

que favorecerán a la aprehensión de datos vinculados al objeto de estudio.




II. GESTIÓN AMBIENTAL EN LA CUENCA MATANZA RIACHUELO ANTES

DEL AÑO 2006

Según Merlinsky (2010), la gestión de políticas públicas en materia ambiental

en la Cuenca Matanza Riachuelo (FIGURA 1) se caracterizó históricamente por

formas de intervención estatal funcionales a mantener el status quo. En relación a ello,

se observa que “la existencia de mecanismos de acumulación de poder que buscan

rédito político en el corto plazo” derivó en problemas institucionales y de gestión

(Merlinsky 2009; Gutiérrez, 2011).

Con respecto a las problemáticas que se aprecian directamente en el territorio,

cabe mencionar que la citada zona se distinguía, por un lado, por la congruencia de

elevados niveles de densidad demográfica y la falta de servicios básicos de

saneamiento para gran cantidad de los habitantes, y, por el otro, por la convivencia de

numerosas industrias carentes de prácticas y tecnologías que minimicen los efectos

nocivos en el ambiente (ACUMAR, 2008).

FIGURA 1. Cuenca Matanza – Riachuelo. Región Metrop olitana. Buenos Aires.




FUENTE: elaborado por Juan I. Duarte en base a datos de Laboratorio de Sistemas de

Información Geográfica, ICO – UNGS y Proyecto “Manejo Ambiental de la Cuenca del

Río Luján”.

A pesar de la existencia de estas situaciones de riesgo para la salud pública,

con anterioridad al año 2006 se pueda observar claramente la ausencia de políticas

orientadas a la minimización del impacto ambiental de las actividades productivas o a

la recuperación de la situación de daño ecológico que afecta al territorio (ACUMAR,

2009b). Si bien existían un organismo encargado de gestionar las políticas

ambientales, Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la

Cuenca Hídrica Matanza (creado en 1995), éste no llevaron a cabo acciones

concretas para tratar la problemática de la cuenca (Merlinsky, 2010; Gutiérrez, 2011).

Así, la situación de deterioro ecológico en la cuenca no implicó hasta 2006 la

entrada del tema a las agendas institucionales de los poderes ejecutivos de Nación,

Provincia de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y de los

municipios involucrados. Dicha entrada se pasará a describir en los apartados

siguientes.

III. EL ROL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

Siguiendo a Oszlak y O´Donnell (1982), observamos cómo no toda situación

problemática para un sector de la población deriva en una cuestión socialmente

problematizada. Sólo en torno a algunas de ellas se generará la aparición de sujetos

estratégicamente situados que promuevan su incorporación a la agenda de problemas

socialmente vigentes. Aunque, cabe aclarar que aún cuando exista una “cuestión

socialmente problematizada”, su incorporación a la agenda institucional no está

asegurada.

En el caso particular de la contaminación ambiental en la CMR, los poderes

públicos recién tomaron en consideración este problema, luego de ciertos

acontecimientos que permitieron situar al tratamiento de dicha problemática como un

nuevo ámbito de competencia legítima de los diferentes niveles de gobierno.

En términos de Lezama (2004), se puede decir que hubo un momento clave en

la construcción social y política de esta problemática. Emergieron nuevos significados

sociales en torno a los procesos públicos de definición de causalidades y

responsabilidades sobre el problema en cuestión. Dichos significados son observables




en la manera que el mismo se incorpora a las agendas pública y gubernamental. Así,

el hecho que efectivamente impulsó la entrada de esta problemática ambiental a la

agenda sistémica, consistió en una demanda judicial impulsada tanto por

organizaciones no gubernamentales defensoras del ambiente como por la Defensoría

del Pueblo de la Nación, conocida como el “Caso Beatriz Mendoza” (para más

información del proceso judicial VER CUADRO I). La demanda consistió en el reclamo

por parte de habitantes de una zona de la CMR que se presentaban como afectados

por el daño ambiental del territorio. De tal modo, los vecinos demandantes, de acuerdo

a lo previsto por la Ley General del Ambiente1, exigieron ante los magistrados de la

Corte Suprema de Justicia, por un lado, la recomposición del bien ambiental y, por

otro lado, el resarcimiento por daño colectivo (Merlinsky, 2010).

De esta manera, vemos que el poder judicial fue quien introdujo de modo

formal la problemática de la CMR dentro de la agenda gubernamental. Pues, más allá

de los reclamos públicos y judiciales de las organizaciones ecologistas, entre ellas

Greenpeace, y de los propios afectados, fue finalmente la Corte Suprema de Justicia

de la Nación (CSJN) quien, al declararse competente2 en el año 2006 en la causa

Mendoza, intervino activamente en la cuestión y logró lo que los otros sectores no

habían podido concretar por sí solos. Así, la CSJN, por medio de su fallo del 08 de

Julio de 2008, exhortó a los gobiernos nacional, provincial y de la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires a llevar a cabo políticas concretas para revertir la situación de daño

ecológico en la zona; sin olvidar que el alcance de dicha sentencia era extensivo

también a los diferentes municipios que se levantan en territorio de la CMR,

obligándose así a estos a adaptar todas sus ordenanzas a lo prescripto por los

magistrados (CSJN, 2008).

Asimismo, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, no

sólo lograron la transformación de la problemática ambiental de la CMR en un asunto

de política pública, sino que también le otorgaron una definición particular a dicho

problema. De tal modo, la Corte define al problema desde una visión antropocéntrica,

no sólo en términos de una alteración ecológica, sino haciendo énfasis en que se trata

de una situación que afecta directamente la calidad de vida de las personas (CSJN, 1 Ley 25.675, art. 28 y 30 2 En el caso “Mendoza”, en que el Estado Nacional y la provincia de Buenos Aires resultan partes acusadas, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene la competencia para ser Tribunal de Primera Instancia. Pues, la Constitución Nacional Argentina expresa en sus artículos 116 y 117 que el máximo tribunal ejerce “jurisdicción originaria y exclusiva” en los asuntos en los que el Estado Nacional o alguna provincia fuese parte.




2006). Los problemas ambientales derivan así en problemas estrictamente de orden

social, pues resultan ser situaciones que degradan la calidad de vida de los

ciudadanos, sobre todo para aquellos que habitan los sectores más marginados de la

cuenca. Además, al entender la situación de deterioro ecológico de este espacio como

una situación de alto riesgo para toda la población del lugar, la Corte estableció que

aquellas acciones que podrían resolver la problemática debían ser ejecutadas con

inmediatez y en el marco de la priorización del componente social (ACUMAR, 2009a).

Esta decisión de la Corte refleja claramente la emergencia de una nueva

realidad jurídica en nuestro país en torno a las problemáticas ambientales. Luego de la

Reforma Constitucional de 1994 - donde se garantiza el derecho de tercera generación

a un medioambiente saludable (Gordillo, 2005) -, y, más aún luego del caso Mendoza,

el medio ambiente emerge como un bien colectivo que no sólo debe ser garantizado

formalmente por los poderes públicos. Pues, el ambiente deviene en un bien cuya

integridad debe ser resguardada activamente por parte de las autoridades

gubernamentales, y, por ello, una adecuada gestión ambiental se transforma en una

de las principales demandas de la ciudadanía.

De ahí, que ello también evidencie que la definición que se hace de un

problema público, es tan relevante como su introducción a la agenda de gobierno.

Pues, el tipo de definición del mismo implica a la vez un condicionamiento a las

soluciones que se aplicarán para tratar de resolverlo, ya que “definir una situación

como problema de política pública supone, a su vez, la formulación de su hipotética

solución” (Fernández, 1999:472).

Los magistrados, al explicar el problema desde la inacción de las autoridades

gubernamentales de los diferentes niveles estatales, lograron precisar quiénes son los

responsables primarios del hecho. En consecuencia, se dejó en claro que estos

actores son quiénes tienen la obligación de intervenir aportando alguna solución al

respecto. Esto deviene de que los gobiernos, no sólo poseen facultades que les

permiten ejercer controles ambientales sobre el accionar de los agentes privados, sino

que, en última instancia, son también quienes provocaron esta situación de deterioro

por no haber llevado a cabo las acciones pertinentes para su reparo (García Silva,

2009).

Así, en este caso, en relación a la atribución de responsabilidades, la CSJN, en

coincidencia con autores como Oszlak y O’Donnell (1982:565), establece que incluso




la inacción y la omisión pueden ser interpretadas como parte de la decisión pública y la

política estatal, y, por ende, desde una visión como esta, las mismas también son

generadoras de responsabilidades en las autoridades estatales.

CUADRO I. CAUSA MENDOZA: EL PROCESO JUDICIAL

Los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación se declararon

competentes en la causa Beatriz Mendoza el día 20 de Junio de 2006. A partir de ese

día, los magistrados dictaminaron varias resoluciones al respecto que fueron dando a

conocer en cada audiencia que mantenían con los actores involucrados en el caso. El

proceso judicial finalizó el día 08 de Julio de 2008, día en que la Corte expuso su fallo

definitivo.

A continuación, mencionaremos cuáles fueron las resoluciones de los

magistrados a lo largo de este juicio.

En primer lugar, en aquella primera audiencia de junio de 2006, los magistrados

sentenciaron que la defensa del ambiente como bien de incidencia colectiva requería,

en el caso de la Cuenca Matanza – Riachuelo, acciones que apunten a la “prevención,

recomposición y resarcimiento” del daño ecológico provocado (CSJN, 2006). La

segunda medida de la Corte se vinculó a los procesos de accountability horizontal que

se dan al interior del Estado entre los distintos poderes. Pues, los jueces no sólo

culpabilizaron a las autoridades gubernamentales nacionales, provinciales y de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires por la situación de degradación en la cuenca, sino

que también les ordenaron establecer un plan de saneamiento para remediar ello. Las

cuestiones que según la sentencia debían orientar la formulación del plan eran el

ordenamiento territorial, el control de las actividades antrópicas, y el diseño de

programas de salud, de educación y de información ambiental. Por último, la Corte

requirió a las empresas demandadas presentar un informe de los desechos que

volcaban (CSJN, 2006).

En pronunciamientos posteriores, los magistrados admitieron la participación de

ONGs en el proceso judicial como “terceros interesados legítimos” por la preservación

del derecho colectivo a un ambiente sano. Las organizaciones admitidas en la causa

fueron: Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Fundación Greenpeace Argentina,

Asociación Ciudadana por los Derechos Humanos, Centro de Estudios Legales y

Sociales y Asociación de Vecinos de La Boca. Gracias a ellas, se hizo extensivo el

reclamo legal a los catorce municipios que se asientan en la Cuenca Matanza

Riachuelo: Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, Gral.




Las Heras, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo, Morón,

Presidente Perón, y San Vicente.

En relación a los pronunciamientos del tribunal, debemos mencionar que uno de

los primeros impactos que tuvieron fue la creación de la Autoridad de Cuenca Matanza

Riachuelo (ACUMAR), órgano interjurisdiccional encargado de la elaboración de un

plan de saneamiento para la cuenca y que estaría a cargo de la implementación del

mismo.

En audiencias posteriores, las autoridades correspondientes presentaron el plan

solicitado, el cual se puso a revisión de especialistas en materia ambiental de la

Universidad Nacional de Buenos Aires. Dicho plan, luego de numerosas correcciones,

finalmente fue aprobado por los magistrados y se dio en llamar Plan Integral de

Saneamiento Ambiental (PISA).

Luego de ello, la Corte dicta en Julio de 2008 su fallo final. Allí, el máximo

tribunal ordenó que ACUMAR cumpla con la reparación del daño colectivo y la

ejecución del programa de actividades establecido para PISA. Además, estableció la

responsabilidad concurrente de las autoridades estatales nacionales, provinciales y de

la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para con el cumplimiento de dicho plan.

Conjuntamente, designaron a la Auditoría General de la Nación como el órgano

encargado de controlar la asignación de fondos y ejecución presupuestaria del PISA.

También, atribuyeron competencia al Juzgado Federal de Primera Instancia de

Quilmes para el control efectivo del acatamiento de la sentencia, debiéndose encargar

también de la revisión de las decisiones que tome ACUMAR.

Otro de los puntos del pronunciamiento, fue la introducción de mecanismos de

accountability vertical al proceso de gestión de las políticas ambientales. Pues, los

magistrados habilitaron la participación ciudadana también para el control del

cumplimiento de la sentencia y de la efectiva implementación del PISA. Dicha

participación se cristalizaría en la conformación de un cuerpo colegiado integrado por

las ONGs integradas a la causa en calidad de terceros interesados. Estas

organizaciones serían coordinadas por el Defensor del Pueblo de la Nación.

IV. CREACIÓN DE ACUMAR

El fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación no sólo fue un punto de

inflexión en la comprensión simbólica de la cuestión ambiental en el territorio de la




CMR, sino que también derivó en la generación de nuevos arreglos institucionales

(Merlinsky, 2009). Uno de estos arreglos fue la creación de la Autoridad de Cuenca

Matanza Riachuelo, a la que se da origen luego de la primera sentencia de la CSJN

dictada en 2006.

Así, la Corte no sólo reclamó a las diferentes jurisdicciones de gobierno

asentadas en la cuenca la elaboración de un plan integrado y progresivo para el

saneamiento del territorio. Pues, indirectamente, también dio origen a una nueva

autoridad interjurisdiccional, cuyo campo de actuación sería la gestión ambiental en el

territorio de la Cuenca Matanza Riachuelo. Dicho ente fue la Autoridad de Cuenca

Matanza Riachuelo (ACUMAR), que consistió en un organismo supra-municipal con

personería jurídica propia encargado de la recuperación ambiental y control de la

contaminación de la zona. La Autoridad de Cuenca es responsable de responder ante

la corte y la misma sociedad por el cumplimiento efectivo de las políticas, prácticas y

acciones destinadas a reparar la situación ecológica de la zona (ACUMAR, 2009a). A

su vez, por medio de este fallo generador de cambios en las estructuras formales de

poder del territorio (Merlinsky, 2010), quedó expresamente establecido que los

poderes ejecutivos nacional, provincial, de CABA y municipios involucrados debían

trabajar conjuntamente con ACUMAR para la concreción de los fines planteados.

Características institucionales de la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo

La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) consiste en un ente

autárquico de derecho público interjurisdiccional creado a través de la ley nacional

Nº 26.168, sancionada el 05 de Diciembre de 2006. A la misma, adhirieron también

los gobiernos de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos

Aires por medio de las Leyes Nº 13.642 y Nº 2217, respectivamente. Si bien previo

a la sanción de estas normas, hubo un Acuerdo Compromiso entre las autoridades

públicas involucradas, su formalización final se dio sólo por medio de la nueva

legislación.

El área de competencia de ACUMAR coincide con el ámbito geográfico de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los partidos bonaerenses de Lanús, Avellaneda,

Lomas de Zamora, Esteban Echeverría, La Matanza Ezeiza, Cañuelas, Almirante

Brown, Morón Merlo, Marcos Paz, Presidente Perón, San Vicente y General Las

Heras.




Dicho organismo funciona bajo la órbita de la Secretaría de Ambiente y

Desarrollo Sustentable de la Nación, y debe encargarse, según lo establecido por el

artículo 5º de la ley Nº 26.168, de la “regulación, el control, y el fomento de actividades

industriales, la prestación de servicios públicos y cualquier otra actividad con

incidencia ambiental en la Cuenca, pudiendo intervenir administrativamente en materia

de prevención, saneamiento, recomposición, y utilización racional de los recursos

naturales”. Además, las facultades, poderes y competencias de ACUMAR en materia

ambiental, según el artículo 6, prevalecen sobre cualquier otra concurrente en el

ámbito de la cuenca.

Con respecto a su funcionamiento interno, este ente posee la potestad de

darse a sí mismo sus propios reglamentos de organización y operación. El órgano

superior del ente es el Consejo Directivo y está integrado por el titular de la Secretaría

de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, tres miembros designados por el

Poder Ejecutivo Nacional, dos integrantes designados por la provincia de Buenos Aires

y dos integrantes designados por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En relación a

este punto, es menester señalar que la dirección de ACUMAR no contempla la

participación real de las autoridades de los municipios asentados en el territorio de la

cuenca. En lugar de ello existe al interior del organismo un Consejo Municipal (creado

a partir del artículo Nº 3 de la ley nacional), conformado por un representante de cada

Municipalidad, y posee carácter cooperativo, de asistencia y consultivo, cuyas

sugerencias no resultan vinculantes.

En cuanto al financiamiento de ACUMAR, se estableció en el artículo Nº 9 la

creación de un Fondo de Compensación Ambiental que es administrado por este

ente, que se destina a la protección de los derechos humanos y a la prevención,

mitigación y recomposición de los daños ambientales. Dicho fondo está integrado

por diversos recursos, entre los cuales podemos encontrar los siguientes: a) las

asignaciones presupuestarias incluidas en la Ley Anual de Presupuesto que efectúe

el Gobierno nacional; b) los fondos recaudados en concepto de multas, tasas y

tributos que establezcan las normas; c) las indemnizaciones de recomposición

fijadas en sede judicial; d) los subsidios, donaciones o legados; e) otros recursos

que le asigne el Estado nacional, la provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires; f) créditos internacionales.




V. GESTIÓN DE POLÍTICAS AMBIENTALES DESPUES DEL AÑO 2006

Con el propósito de dar cumplimiento al fallo de la Corte Suprema de Justicia,

ACUMAR debió seleccionar diversas propuestas para reparar el daño ambiental en la

zona. Entre las mismas, se encontraba el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de

la Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo – PISA –, desarrollado por la entonces

denominada Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. El PISA es

un programa de acciones tendientes a erradicar toda aquella situación de degradación

del ambiente en el territorio, cuya implementación está a cargo de ACUMAR (CSJN,

2008). Este plan de saneamiento conforma también uno de los hechos que caracteriza

la gestión ambiental en la cuenca después de 2006, ya que su contenido condiciona

el actual accionar en materia ambiental de las autoridades de los municipios, de la

Ciudad Autónoma de Buenos Aires, provincia de Buenos Aires y el ámbito nacional.

Los ejes en torno a los cuales se estableció el PISA fueron: a) la formulación de

un plan sanitario básico (incluyendo construcción de redes cloacales y extensión de la

red de agua potable), b) la realización de un efectivo control de industrias, c) el

reordenamiento territorial de la zona, e) la erradicación de basurales a cielo abierto, d)

el saneamiento de cursos de agua.

Es importante destacar también que la elaboración del PISA está acompañada

de un nuevo marco legal – o “nuevas reglas de juego” - para la gestión de políticas

ambientales, que introduce a su vez nuevos actores a dicho proceso.

Luego de las sentencias de la Corte suprema en relación al daño ecológico en

la cuenca, el diseño y la implementación de las políticas ambientales devinieron para

los gobiernos de la zona en una obligación judicial con la cual se debe cumplir. La

política ambiental en este territorio equivale actualmente al cumplimiento del fallo de

los magistrados3. La no- implementación de políticas tendientes a cumplir con el

mismo o la implementación “incorrecta” de las mismas implica una sanción judicial

para los actores involucrados, que van desde las autoridades nacionales hasta las

provinciales y municipales, y la misma Autoridad de Cuenca. Pues, el poder coercitivo

de las resoluciones judiciales y los mecanismos de accountability que se ponen en

3 A su vez, hay que aclarar que esta imposición judicial en la que se exhorta a las autoridades gubernamentales del territorio a llevar a cabo acciones para sanear la zona, implica una novedad en la gestión de cuencas hídricas, tanto a nivel nacional como internacional.




juego a partir del fallo, generan un incentivo cierto sobre estos actores para gestionar

efectivamente el plan de saneamiento.

Se puede decir que el fallo de la CSJN introdujo nuevas formas de rendición

de cuentas horizontal y vertical a la gestión ambiental, ya que se estableció un

monitoreo colectivo de la ejecución de las resoluciones de los magistrados. Este

implica un seguimiento conjunto de todas las acciones – u omisiones - de los

gobiernos en materia ambiental, las cuales, deben estar orientadas a la

implementación de todos y cada uno de los ejes el Plan Integral de Saneamiento

Ambiental.

En lo que respecta a la accountability horizontal, se observa en la resolución

final de la Corte Suprema de 2008, la atribución de competencia al Juzgado Federal

de Primera Instancia de Quilmes para controlar y revisar todas aquellas cuestiones

concernientes a la ejecución del fallo y a la implementación del Plan de Saneamiento.

En consecuencia, el Juez Federal de Quilmes hace uso de su capacidad para

establecer multas y ordenar cualquier investigación en caso de incumplimiento (cierto

o potencial) del dictamen de la Corte (Samid, 2011). Asimismo, las autoridades

involucradas en el proceso de gestión ambiental en la Cuenca deben asistir

periódicamente a audiencias judiciales en el tribunal mencionado para rendir cuentas

sobre su accionar y el estado de avance de las obras vinculadas al PISA.

Con respecto a los procesos de accountability vertical, se observa que a partir

del fallo Mendoza, la gestión ambiental de la cuenca contempla la participación de la

ciudadanía para monitorear la ejecución del plan de saneamiento. Esta participación

se ejerce a través de un cuerpo conformado por organizaciones ecologistas

designadas por los magistrados de la Corte Suprema, que se encuentran coordinados

por el Defensor del Pueblo de la Nación. Con ello, se confirió de mayor protagonismo a

este tipo de organizaciones de la sociedad civil. Las mismas, cabe aclarar, que luego

de iniciado el proceso judicial por la causa Mendoza, se vieron beneficiadas por un

contexto de juridificación de lo ambiental (Merlinsky, 2010). Pues, esto posibilitó que

sus reclamos se cristalizaran no sólo a través de la protesta social, sino que dicha

protesta se tradujo en una acción legal concreta y en la apertura de nuevos canales

para su participación.




ACUMAR y la implementación del PISA

En los apartados anteriores, se mencionaron los ejes que integran el Plan de

Saneamiento Ambiental para la Cuenca Hídrica Matanza- Riachuelo y las novedades

de carácter institucional para gestionar las políticas ambientales en la zona. No

obstante, como la dimensión normativa no es suficiente para la aprehensión del objeto

de estudio en cuestión, a continuación se hará mención de las principales acciones

que ACUMAR efectivamente está ejecutando en relación al plan de saneamiento.

En relación al control de industrias asentadas en la cuenca, una de las

primeras medidas que se tomó fue la identificación de empresas contaminantes en la

zona. Para ello, en el año 2008, la Autoridad de Cuenca aprobó el Reglamento para la

declaración de “Agente Contaminante”4, por el cual se debe declarar así a todo

establecimiento que genere emisiones gaseosas o residuos sólidos no permitidos por

la legislación aplicable o que no permitan alcanzar los estándares de calidad fijados

para el mismo. El cuerpo de inspectores de ACUMAR5, está a cargo de hacer esta

declaración. La creación dicho cuerpo, a su vez, tiene como objeto principal la

conformación de equipos capacitados para realizar las inspecciones necesarias a las

empresas de la cuenca (Alvarez Lancellotti y otros, 2010). También favorece a la

unificación del sistema de inspecciones y de los criterios por los cuales se evalúa a los

establecimientos visitados.

Otra de las acciones tendientes a optimizar el desempeño de las empresas de

la zona fue la conformación del Programa de Reconversión Industrial, creado por

medio de una resolución de ACUMAR6 en el año 2009. Este programa pretende la

transformación de los procesos productivos de las empresas declaradas “Agentes

Contaminantes” con el fin de contribuir a la promoción del desarrollo sustentable de la

cuenca.

Con respecto a los logros concretos derivados de estas acciones, los datos que

otorga ACUMAR7 son los siguientes. Existían, al 30 de noviembre de 2011, 319

empresas con planes de reconversión aprobados. Además, se detectaron 868 agentes 4 Resolución ACUMAR 01/2008 - Reglamento para la Declaración de Agente Contaminante (B.O. 31/03/2009). 5 El cuerpo de inspectores de ACUMAR se crea a través de la Resolución ACUMAR 1/2009 - Reglamento Operativo de Fiscalización y Control (B.O. 22/04/09). 6 Resolución ACUMAR 2/2009 - Reglamento para la conformación de Programas de Reconversión Industrial (PRI) (B.O. 22/04/09). 7 Datos provistos por las bases de datos de ACUMAR: Listado de empresas con planes de reconversión aprobados al 30/11/2011; Listado de Agentes Contaminantes sin reconversión industrial al 29/11/201; Listado de establecimientos clausurados al 07/11/2011.




contaminantes sin planes de reconversión industrial al 29 de noviembre del año 2011.

Los inspectores de ACUMAR han clausurado al 07 de noviembre de 2011, 217

establecimientos. En cuanto a las industrias que actualmente están llevando a cabo

algún tipo de proceso de reconversión productiva, el número asciende a 450, y, en

cuanto a la cantidad de empresas ya reconvertidas, la misma es de sólo nueve (Deina

y Corcuera, 2011).

En cuanto al saneamiento de los cursos de agua , cabe aclarar que las aguas

del río Matanza y sus afluentes no presentan niveles inferiores de contaminación

(Deina y Corcuera, 2011). Pues, el problema principal que los afecta es la falta de

oxígeno en el agua, y éste no ha sido resuelto aún. Sin embargo, se está trabajando

desde ACUMAR y la Ciudad Autónoma de Buenos en la sistematización de los

monitoreos para conocer el estado del agua, tarea que se está realizando también

para estudiar los niveles de contaminación del aire (Deina y Corcuera, 2011).

Una de las obras que sí se está ejecutando en relación a esta dimensión del

PISA, es la limpieza del “pelo de agua”, es decir, las zonas superficiales del río. Esta

tarea comprende la remoción de los objetos flotantes o estancados en el río que

impiden el curso natural del agua. Así, desde 2007 hasta 2011, ACUMAR, junto con el

Ministerio de Seguridad y la Prefectura Naval Argentina implementó la “Etapa I de

Remoción de Buques”8. En dicha etapa se procedió a la remoción total de buques

hundidos y abandonados que obstruían el tramo del Riachuelo ubicado entre Puente

Pueyrredón y Puente Avellaneda. Los datos provistos por ACUMAR sostienen que

fueron extraídos un total de 57 buques, entre embarcaciones reflotadas y retiradas por

Prefectura Naval Argentina y buques retirados por sus propietarios antes intimaciones

de ACUMAR. Aquellas embarcaciones retiradas por personal de Prefectura, fueron

otorgadas a las fundaciones de los hospitales Garrahan y Sor María Ludovica de La

Plata, en concepto de donación, con el fin de que las vendieran como chatarra.

En referencia a la erradicación de basurales ilegales a cielo abierto que

plantea el PISA, Deina y Corcuera (2011) mencionan la realización de trabajos de la

limpieza de las márgenes del río Matanza, con lo cual se logró despejar el camino de

sirga en un 70 % de su totalidad. Estos trabajos están a cargo de las municipalidades

de cada zona, aunque son coordinados por ACUMAR. Se han detectado por este

8 Información disponible en “Remoción de embarcaciones”. (Folleto institucional de ACUMAR del mes de agosto del año 2011).




órgano, la existencia de alrededor de 500 basurales ilegales, de los cuales 190 han

sido erradicados y 300 están siendo saneados.

En lo que respecta al plan sanitario básico, se ejecutaron en la cuenca obras

de extensión de la red de agua potable y la red cloacal a cargo de Agua y

Saneamiento Argentino Sociedad Anónima (AYSA), pero estas están lejos de haber

abarcado la totalidad de la población (Deina y Corcuera, 2011).

Con relación al ordenamiento territorial, ACUMAR está trabajando en

articulación con los Municipios que integran la cuenca, el Estado Nacional, la Provincia

de Buenos Aires y la C.A.B.A, para relocalizar a habitantes de barrios en situación de

alto riesgo ambiental y ubicarlos en complejos de viviendas donde cuenten con los

servicios básicos aptos. Esta tarea la realizan por medio del “Plan de Urbanización de

Villas y Asentamientos Precarios en Riesgo Ambiental de la Cuenca Matanza

Riachuelo”9. El financiamiento del proyecto está a cargo de las autoridades

gubernamentales nacionales y se ejecuta a través de la Secretaría de Obras Públicas.

ACUMAR participa del proceso de la política pública, gestionando la entrega de las

nuevas viviendas a los habitantes en situación de riesgo.

Actualmente, según datos de ACUMAR10, todavía faltan ser relocalizadas

familias de catorce barrios asentados en la cuenca. Estos son: El Amanecer, Barrio de

10 Enero, Villa Jardín, El Pueblito, Barrio Puente Alsina, San Francisco de Asís, Villa

21-24, Magaldi, Villa 26, La Saladita, Don Juan, El Mosquito, Mi Esperanza, Los

Ceibos. Se construyeron al momento quince complejos habitacionales en las

siguientes localizaciones: French Y Autopista, San Antonio, Luzuriaga, Mundo Grua,

Dir. Nac. De Vialidad, Fabricaciones Militares, Predio Ex Empresa Pombo, Veracruz Y

Valaparaíso, Av Castañares Y Portela, Lacarra, Hubac, Gral. Paz Y Castañares, La

Basitilla, Osvaldo Cruz Y Portela. Sin embargo, la Autoridad de Cuenca sólo hizo

efectivas al presente dos relocalizaciones. Una de ellas está vinculada a la entrega de

18 viviendas a familias que habitaban el asentamiento Puente Bosch en el partido de

Avellaneda. Estas personas fueron trasladas a un complejo habitacional situado en la

calle French y la intersección de la Autopista Buenos Aires La Plata. La otra

relocalización se realizó en Asentamiento Luján, ubicado también en el municipio de

Avellaneda, donde 25 familias habitaban en las márgenes del río. Estas fueron

trasladadas a nuevas viviendas ubicadas en Av. Fernández de la Cruz, logrando 9 Información disponible en “Relocalización de asentamientos” (Folleto institucional de ACUMAR del mes de agosto del año 2011). 10 Idem anterior.




liberarse también el camino de sirga y otorgando en el tramo anteriormente ocupado

por los pobladores.

VI. REFLEXIONES FINALES

El objetivo que orientó la formulación de este trabajo fue explorar la incidencia

de ACUMAR en la gestión de políticas ambientales en el territorio de influencia de la

cuenca hídrica Matanza-Riachuelo a partir del año 2006.

Para concretar dicho fin, se procedió primeramente a describir la gestión

ambiental en la cuenca antes del mencionado año. En relación a ello, se observó que

la gestión de este tipo particular de política pública en el territorio, se caracterizó

básicamente por la ausencia de acciones dirigidas a solucionar el deterioro ecológico

que sufre la zona. Pues, con anterioridad al año 2006 esta problemática ni siquiera se

encontraba en las agendas gubernamentales de los gobiernos nacional, provincial y

local.

Seguidamente, se caracterizó el proceso de creación de ACUMAR. Para ello,

se describió cómo esta problemática ambiental entró formalmente en las agendas

gubernamentales. En relación a ello, se mencionó la causa judicial conocida como

“Caso Mendoza”, en la que un grupo de ciudadanos demandaron al Estado Nacional,

la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma por daños derivados de la

contaminación de la cuenca. La Corte Suprema de Justicia de la Nación se declaró

como tribunal competente en dicho caso y no sólo logró que el problema se convirtiera

en una cuestión socialmente problematizada, sino que también obligó a las

autoridades gubernamentales a tomar medidas concretas para reparar la situación de

daño ecológico. Así, ante la amenaza de una sanción judicial en caso de

incumplimiento de la sentencia, los gobiernos involucrados debieron incorporar a sus

agendas este nuevo issue. Ello derivó finalmente en la generación de un Acuerdo

Compromiso entre los representantes gubernamentales para crear una Autoridad de

Cuenca encargada de la gestión ambiental. Dicho acuerdo se cristalizó con la sanción

de la Ley Nacional Nº 26.168 de creación de ACUMAR en el mes de Diciembre de

2006, a la que adhirieron la provincia de Buenos Aires y la CABA.

Posteriormente, y en consonancia con el tercer objetivo, se identificaron los

cambios operados en la gestión ambiental a partir de 2006. Uno de ellos fue la

introducción de un mecanismo de accountability horizontal a la gestión ambiental. Se




pudo observar claramente el poder coercitivo que ejercen las resoluciones vistas de la

Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre los representantes de ACUMAR y del

poder ejecutivo – tanto en el orden nacional, como provincial y local. Pues, por medio

de dichas resoluciones, se estableció un monitoreo judicial de la gestión, a cargo del

Juzgado de Primera Instancia de Quilmes, por el cual se controla a las autoridades

gubernamentales de la zona con el fin de que ejecuten políticas públicas efectivas en

pos del cumplimiento del fallo de la Corte y la concreción del Plan Integral de

Saneamiento. Otro cambio identificado fue la incorporación de una nueva forma de

accountability vertical a la gestión de este tipo de policies, ya que se contempló la

participación de organizaciones de la sociedad civil en el monitoreo de la ejecución del

plan de saneamiento establecido. Se mencionaron también las principales acciones

que se llevaron a cabo en la cuenca en relación a la implementación del Plan Integral

de Saneamiento Ambiental (PISA), cuyo programa marca desde 2006, las bases para

la política ambiental de la zona.

Analizando la primera parte del presente trabajo, la primera observación a

señalar es que ACUMAR no tuvo incidencia en la generación de los cambios operados

a nivel institucional en la gestión pública de lo ambiental de la cuenca Matanza –

Riachuelo. Pues, la introducción de novedades en esta dimensión resultan producto

directo de la actuación del poder judicial en el “Caso Mendoza”, siendo incluso la

creación de la Autoridad de Cuenca una consecuencia indirecta del fallo de la CSJN.

Sin embargo, ACUMAR se erigió como un órgano centralizador de la gestión

de lo ambiental en la zona que marca las directrices para desarrollar cualquier política

vinculada a esta materia en la totalidad de los municipios de la CMR. Este último

punto, por el cual determina las pautas acerca de lo que los actores sociales pueden y

no pueden hacer en todos y cada uno de los municipios – observado sobre todo en

materia de control industrial – es uno de los principales logros de este organismo, ya

que les otorga las mismas posibilidades de remediar la situación de deterioro

ecológico, y facilita la unificación de criterios a lo largo de todo el territorio involucrado.

También, cabe destacar que si bien ACUMAR no reparó a la fecha la situación

de degradación del medioambiente en la CMR, sí pudo concretar un conjunto de

acciones y articulaciones entre otros órganos estatales que, a largo plazo, podrían

colaborar con la consecución de un objetivo tan complejo como el de eliminar la

contaminación de la cuenca. No obstante, al presente, la mayoría de las acciones

llevadas a cabo apuntaron básicamente a la “limpieza estética” de la cuenca (ej.




limpieza de pelo de agua, limpieza de las márgenes de los ríos, construcción de

nuevos barrios, etc.) y la generación de sistemas que permitan conocer los niveles de

contaminación existente, pero no hicieron a la reparación de fondo del daño ambiental

en la zona. Aunque, las mismas sirven como base para la implementación futura de

acciones destinadas a promover la mejora de la calidad de vida de los habitantes y el

desarrollo sustentable de la CMR, tanto en lo estrictamente ambiental, como en lo

económico y también social. El saneamiento de la cuenca conllevará décadas de

trabajo ininterrumpido, pero éste parecería ser el primer paso para llegar a esa meta.

El desafío para las autoridades gubernamentales y para ACUMAR será seguir

trabajando en conjunto para no desandar el camino hecho y seguir avanzando en la

dirección propuesta. Desde el ámbito académico, nuevas líneas de investigación

podrán contribuir a la causa dilucidando cuáles son los principales obstáculos que

encuentran los actores involucrados en la implementación de tan ambicioso plan, y

cuáles son, si las hay, las estrategias que desarrollan para poder superarlos.

VII. REFERENCIAS

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ponencia para las 1° jornadas de ciencia política del ... politica_2012/pdf/estado gobierno...

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