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POLÍTICA E INVESTIGACIÓN EN ARGENTINA

Alejandra Cardini

Política e investigaciónen ArgentinaLa demanda del Estado y la producción de conocimientoen Educación

Colección UAI – Investigación

Cardini, AlejandraPolítica e investigación en Argentina: la demanda del Estado y laproducción de conocimiento en educación / Alejandra Cardini. – 1aed. – Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Teseo; Ciudad Autónomade Buenos Aires: Universidad Abierta Interamericana, 2018. 420 p.;20 x 13 cm.ISBN 978-987-723-171-71.Política Argentina. 2. Investigación. I. Título.CDD 320.0982

© UAI, Editorial, 2018

© Editorial Teseo, 2018

Teseo – UAI. Colección UAI – Investigación

Buenos Aires, Argentina

Editorial Teseo

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

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www.editorialteseo.com

ISBN: 9789877231717

Las opiniones y los contenidos incluidos en esta publicación son res-ponsabilidad exclusiva del/los autor/es.

Política e investigación en Argentina

AutoridadesRectorEmérito:Dr.EdgardoNéstorDeVincenziRector: Dr.RodolfoDeVincenziVice-RectorAcadémico:Dr.MarioLattuadaVice-RectordeGestiónyEvaluación:Dr.MarceloDeVincenziVice-RectordeExtensiónUniversitaria:Ing.LuisFranchiVice-RectordeAdministración: Dr.AlfredoFernándezDecanoFacultaddeDerechoeInvestigaciónEducativos:Lic.PerpetuoLentijo

Comité editorialLic. Juan Fernando ADROVERArq. Carlos BOZZOLIMg. Osvaldo BARSKYDr. Marcos CÓRDOBAMg. Roberto CHERJOVSKYDra. Ariana DE VINCENZIDr. Roberto FERNÁNDEZDr. Fernando GROSSODr. Mario LATTUADADra. Claudia PONS

Los contenidos de los libros de esta colección cuentan conevaluación académica previa a su publicación.

Presentación

La Universidad Abierta Interamericana ha planteado des-de su fundación en el año 1995 una filosofía institucionalen la que la enseñanza de nivel superior se encuentra inte-grada estrechamente con actividades de extensión y com-promiso con la comunidad, y con la generación de cono-cimientos que contribuyan al desarrollo de la sociedad, enun marco de apertura y pluralismo de ideas.

En este escenario, la Universidad ha decididoemprender junto a la editorial Teseo una política de publi-cación de libros con el fin de promover la difusión de losresultados de investigación de los trabajos realizados porsus docentes e investigadores y, a través de ellos, contri-buir al debate académico y al tratamiento de problemasrelevantes y actuales.

La colección investigación TESEO – UAI abarca las dis-tintas áreas del conocimiento, acorde a la diversidad decarreras de grado y posgrado dictadas por la instituciónacadémica en sus diferentes sedes territoriales y a partirde sus líneas estratégicas de investigación, que se extiendedesde las ciencias médicas y de la salud, pasando por latecnología informática, hasta las ciencias sociales y huma-nidades.

El modelo o formato de publicación y difusión elegidopara esta colección merece ser destacado por posibilitar unacceso universal a sus contenidos. Además de la modalidadtradicionalimpresacomercializadaenlibreríasseleccionadasy por nuevos sistemas globales de impresión y envío pago pordemandaendistintoscontinentes,laUAIadhierealaredinter-nacional de acceso abierto para el conocimiento científico y alo dispuesto por la Ley n°: 26.899 sobre Repositorios digitales

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institucionalesdeaccesoabiertoencienciaytecnología, sancio-nada por el Honorable Congreso de la Nación Argentina el 13de noviembre de 2013, poniendo a disposición del público enforma libre y gratuita la versión digital de sus producciones enelsitiowebdelaUniversidad.

Con esta iniciativa la Universidad Abierta Interameri-cana ratifica su compromiso con una educación superiorque busca en forma constante mejorar su calidad y contri-buir al desarrollo de la comunidad nacional e internacio-nal en la que se encuentra inserta.

Dra. Ariadna GuaglianoneSecretaría de Investigación

Universidad Abierta Interamericana

12 POLÍTICA E INVESTIGACIÓN EN ARGENTINA

Índice

Presentación de la obra....................................................... 17

Agradecimientos ................................................................. 23

Abreviaturas......................................................................... 25

Introducción general........................................................... 29

1. Marco teórico................................................................... 59

2. Marco metodológico ....................................................... 97

3. Notas para una historia de las relaciones entreproducción de conocimientos educativos y el gobiernode la educación en Argentina........................................... 135

4. Un análisis de los estudios originados en elMinisterio de Educación de la Nación (1999-2009)........ 197

5. Andanzas y vicisitudes en la producción de uninforme de investigación: un caso de estudio................. 271

Conclusiones finales ......................................................... 345

Bibliografía......................................................................... 369

Anexo 1............................................................................... 393

Anexo 2............................................................................... 395

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A Alfonso, que siempre me acompañó y confió en mí:gracias por el amor y el apoyo permanente.

Gracias por estar siempre a mi lado.Vos, Alfi y Nina le dan sentido a cada paso de mi vida.

Presentación de la obra

En los impersonales edificios en los que se desarrollan lasactividades de la gran burocracia estatal argentina, tomanforma las políticas que afectarán la vida de sus habitantes.La vertiginosa sucesión de proyectos gubernamentales dedistinto signo, la generación de documentos que circulanpor canales de baja difusión pública y escasa conexióncon los sectores académicos externos dedicados a la pro-ducción de diagnósticos de mayor exposición mediáticaocultan un denso y abigarrado mundo escasamente cono-cido y valorado. En los distintos Ministerios se combinanla producción generada por su personal estable que losconvierte en los “dueños” de determinadas temáticas, loque garantiza su estabilidad burocrática, con la generadapor demandas específicas para dar respuesta a políticascoyunturales y la producida por la contratación de asesoresexternos generalmente financiados con recursos externosy acotados, y por ende con tiempos finitos.

Esa producción suele ser desconocida para las nuevascapas de investigadores o, mucho más, por los formulado-res de políticas asociadas a nuevos escenarios electorales.Este libro comienza con un ejemplo relevante del despil-farro de recursos materiales y humanos generados en elámbito del Ministerio de Educación. El Plan Estratégicopara la Educación Argentina 2010-2020, que había sidoelaborado desde la Unidad de Planeamiento Estratégicoy Evaluación de la Educación Argentina, y entregado a laSecretaría General de la Presidencia en 2010, nunca circu-ló a pesar de su importancia y fue un ejemplo destacado,

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por su magnitud, de la subordinación de la producción deconocimiento dentro del Estado a las necesidades políti-cas de coyuntura.

La percepción directa de este desperdicio de energíasocial calificada impactó a Alejandra Cardini, que en eldesarrollo de su tesis doctoral utilizó esa temática comobase para su estudio sobre las relaciones entre la investi-gación y la política en Argentina a partir de estudiar losprocesos de producción de investigaciones originados enel Ministerio de Educación de la Nación en la década del2000.

Para enmarcar ese proceso, la autora partió de unareconstrucción de las relaciones entre el campo de la pro-ducción de conocimientos educativos y el gobierno de laEducación en Argentina a partir de dos bases instituciona-les: por un lado, los organismos centrales de gobierno delsistema educativo y, por el otro, las instituciones universi-tarias y de formación superior docente. Se revisan aquí lasacciones del Estado Nacional que comenzó a concentrarlas tareas de administración y de provisión de la Educa-ción, y a regular de forma sistemática y exhaustiva las prác-ticas de los agentes burocráticos y de los docentes a finesdel siglo XIX. Paralelamente se destaca que a principiosdel siglo XX, aparecieron los primeros grupos especializa-dos en temas educativos en el marco de las universidadesorientados a la producción de conocimiento, ligados prin-cipalmente a la formación de profesores secundarios queno gozaban de una titulación específica en ese momento.Para regular centralizadamente la Educación, se sumaronnuevos funcionarios y técnicos estatales, tanto en las tareasde docencia como en las de administración y control delsistema. El rol del cuerpo especializado de inspectores fuecentral en ese período y fueron confirmados en calidad


de nuevo agente del campo. Por su parte, los docentes delas escuelas primarias se conformaron como un cuerpo deespecialistas relativamente homogéneo.

El recorrido realizado manifiesta una tendencia haciauna mayor diferenciación en el interior del campo de laproducción de conocimientos educativos entre dos tiposde saberes: los saberes académicos y los saberes orien-tados a la política. En Argentina, esas dos redes presen-tan, además, fronteras particularmente difusas. La autoraseñala que desde la década de 1960 se crean y reformu-lan dependencias estatales con el fin de sistematizar infor-mación y de generar conocimientos vinculados a la ges-tión política; se caracterizan por objetivos de corto plazo,personal técnico con alta inestabilidad, superposición defunciones, falta de coordinación de las diferentes agen-cias y dificultades para sostener contactos fluidos con uni-versidades y otros organismos del exterior. Por otro lado,también forman parte de esa red las agencias interguber-namentales con sede local, los centros de investigaciónprivados y algunos espacios institucionales o sujetos de lasuniversidades públicas y privadas. Otra red se organiza entorno a la producción de saber académico desarrollado porinvestigadores de manera relativamente independiente delEstado principalmente, desde las universidades. La autoraremarca que en Argentina, los procesos de institucionali-zación y de profesionalización se dieron en contextos polí-ticos de fuerte discontinuidad política e institucional, queafectaron profundamente el desarrollo y la continuidad delas iniciativas. Esto dejó un panorama de políticas públicasdiscontinuas, incompletas y duplicadas, por lo que los pro-cesos delineados se manifiestan, en la práctica, de maneraconfusa, contradictoria, informal e implícita.

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Su estudio propone dos dimensiones analíticas com-plementarias. La primera plantea una indagación másgeneral del período en cuestión. A través del análisis com-parado de las trayectorias de 112 investigaciones origina-das o solicitadas por el Ministerio de Educación entre 1999y 2009, delinea tendencias generales entre distintas moda-lidades de producción. La segunda se acerca a la temática através del análisis de caso. Explora en profundidad un pro-yecto de investigación en desarrollo, desde su origen hastala finalización del informe de investigación. El propósitofue realizar una reconstrucción detallada de las vicisitudesy controversias del proceso de producción, haciendo énfa-sis en los rasgos de los actores que participan del proceso yen las relaciones que se establecen entre ellos.

A lo largo del trabajo de campo se realizaron 78 entre-vistas en profundidad; se relevó el material documentalvinculado a los proyectos de investigación demandadospor el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009; se reuniómaterial ligado a las trayectorias de los sujetos que parti-ciparon de las investigaciones y la escritura de los infor-mes finales así como documentos más precisos asociadoscon el caso de estudio. Finalmente, se realizaron registrosetnográficos de situaciones asociadas tanto a los proyec-tos de investigación en general como al proyecto que sesiguió en detalle.

Su análisis demuestra que las investigaciones quenacen en las áreas del Ministerio que tienen como fun-ción formal y explícita la de producir conocimiento soniniciadas y gestionadas por los investigadores que allí sedesempeñan. En busca de su subsistencia burocrática, enun contexto laboral precario, el desarrollo de proyectos deinvestigación es fundamental para su supervivencia. Tra-bajan de manera independiente y sus proyectos avanzanal ritmo tanto de los recursos disponibles como de los


tiempos burocrático-administrativos del organismo. Sontrabajos de corte descriptivo, basados en el análisis de losdatos pero desarticulados del análisis más preciso de laspolíticas educativas implementadas. El interés del perso-nal de estas áreas por publicar y difundir sus produccionespareciera ser, justamente, lo que atenta contra la posibili-dad de pasar de estudios descriptivos a trabajos analíticosaplicados. Su circulación es favorecida institucionalmen-te. No obstante, para formar parte del circuito abierto decirculación, estos informes transitan procesos de ediciónfinal donde se lima cualquier aspecto analítico y plausiblede generar controversias, y se refuerzan los rasgos des-criptivos y políticamente inofensivos. Estos procesos deedición, descentralizados pero efectivos, son una caracte-rística que se observa en la mayor parte de los trabajospublicados por el Ministerio de Educación. El carácter ins-titucionalizado de las Áreas de Investigación del Ministeriogarantiza la estabilidad y la continuidad de la producción,por lo que resulta la trama más prolífica en relación con lacantidad de estudios producidos y publicados. Sin embar-go, sus productos resultan los menos relevantes en cuantoa su aplicación política.

Un segundo tipo de proyectos corresponde a los soli-citados por los altos funcionarios del Ministerio de Edu-cación. Su ejecución se delega a agentes o a institucionesexpertas. Las demandas de los funcionarios suelen combi-nar dos elementos: la necesidad de contar con informaciónde calidad, relevante y políticamente sensible, que se ajus-te a los intereses del juego político y, simultáneamente, através de la tercerización de esos estudios, los altos fun-cionarios logran construir relaciones de apoyo y de coope-ración política con instituciones e individuos influyentesen el campo. Los productos son heterogéneos pero siem-pre considerados valiosos para la gestión. El ritmo de esta


producción está marcado por el flujo de la vida política. Esla trama que produce menos estudios. No obstante, se tratade las producciones consideradas más relevantes. Es tam-bién la trama menos transparente y de acceso más difícil.

Un tercer tipo de proyectos surge de las áreas del ministe-rio que gestionan políticas. Estos estudios se orientan al moni-toreo, al seguimiento o a la evaluación de políticas específicasy,enlamayorpartedeloscasos,desdeabordajescuantitativos.En este espacio hay un fuerte protagonismo de los organismosinternacionales que, a través de documentos formales, mol-dean los plazos y la modalidad de producción y de circulación.Esas pautas se entremezclan con el accionar de la burocraciay con los mecanismos informales del Ministerio. En cuanto asu circulación, esos productos también tienen una circulaciónrestrictiva pero, a diferencia de los productos anteriormenteanalizados, son confidenciales, reservados de antemano a losactoresquelossolicitan.

En síntesis, la compleja trama de la burocracia perma-nente con sus lógicas de continuidad y resistencia y el crucecon los actores temporales que generan propuestas disrupti-vas o que alteran procesos de continuidad de políticas es elescenario que tiñe al Estado Nacional de escenarios fragmen-tados y complejos, de los que emanan propuestas a la socie-dad cuya calidad y profundidad varía fuertemente de acuer-do con los actores involucrados y las condiciones de contextoque pueden alentar o aletargar las acciones públicas. Este libroes un aporte singular para una temática escasamente tratadaen el país a partir de situarla espacial y temporalmente en unámbitoestatalacotado,aunquerelevante.

Osvaldo BarskyDirector del Centro de Altos Estudios

en Educación (CAAE) de la UniversidadAbierta Interamericana (UAI)


Agradecimientos

El primer agradecimiento es para Mariano Palamidessi,director de la tesis doctoral que dio origen a este libro.Agradezco también a Antonio Camou, co-director de latesis entre 2007 y 2009, Stephen Ball, Juan Carlos Tedesco,Catalina Wainerman y Juan Carlos Geneyro por el tiempo,las reflexiones compartidas, por sus lecturas y recomen-daciones.

A mis amigas y amigos, muchos de ellos además cole-gas, por su orientación: Angie Oría, Victoria Gessaghi, Ale-jandra Falabella, María José Subiela, Silvina Cimolai, JuliaPomares, Cecilia Veleda, Ángela Corengia (y Álvaro), Gui-llermina Salse, Juan Pechín y Axel Rivas.

A mis compañeros y colegas de la cohorte doctoralde UdeSA: Cristina Carriego, Betina Duarte, Daniel Brai-lovsky, Ana María Mass, Ángela Corengia y Ana María Bar-tolini, a los del Núcleo de Investigación de Conocimientoy Política Educativa (NICPE): Mariano Palamidessi, Silvi-na Cimolai, Claudio Suasnábar, Jorge Gorostiaga, Nicolásde Isola, César Tello, Claudia Aberbuj, Ana Kupervaser,Javier Simón, Amine Habichayn y Carlos Torrendell, a losdel Doctorado Interinstitucional en Educación (UNTREF,UNLA, UNSAM): Diego Pereyra, Lucas Krotsch y MartínAiello, además de a Carolina Juneman y Analía Meo.

A las instituciones y personas que colaboraron conel desarrollo de la investigación: el Institute of Education(Universidad de Londres) que becó un primer año de estu-dios doctorales en el Reino Unido en 2005, la Universidadde San Andrés, a Silvina Gvirtz y a Jason Beech y a dosagencias gubernamentales: el Consejo Nacional de Inves-tigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) por la beca

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doctoral 2008-2010 y la Agencia Nacional de PromociónCientífica y Tecnológica (ANPCyT) que financió parte deltrabajo de campo.

Sin la ayuda de investigadores, políticos, funcionariosy burócratas asociados de diversas maneras al Ministeriode Educación, este trabajo no hubiera sido posible.


Abreviaturas

ANPCyT: Agencia Nacional de Promoción Científica y Tec-nológicaANSES: Administración Nacional de la Seguridad SocialBID: Banco Interamericano de DesarrolloBM: Banco MundialCEIL: Centro de Estudio e Investigaciones LaboralesCEDES: Centro de Estudios de Estado y SociedadCEPAL: Comisión Económica para América Latina y elCaribeCENEP: Centro de Estudios de PoblaciónCFI: Consejo Federal de InversionesCICE: Centro de Investigaciones en Ciencias de la Edu-caciónCIPPEC: Centro de Implementación de Políticas Públicaspara la Equidad y el CrecimientoCLACSO: Consejo Latinoamericano de Ciencias SocialesCNE: Consejo Nacional de EducaciónCONICET: Consejo Nacional de Investigaciones Científicasy TécnicasCONADE: Consejo Nacional de DesarrolloCONEAU: Comisión Nacional de Evaluación y Acredita-ción UniversitariaDGIyDE: Dirección General de Investigación y DesarrolloEducativoDINIECE: Dirección Nacional de Información y Evaluaciónde la Calidad EducativaDNGCyFD: Dirección Nacional de Gestión Curricular yFormación DocenteDNGE: Dirección Nacional de Gestión EducativaEPH: Encuesta Permanente de Hogares

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FIEL: Fundación de Investigaciones Económicas Latinoa-mericanasFLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesIDECE: Instituto para el Desarrollo de la Calidad EducativaIDES: Instituto de Desarrollo Económico y SocialIERAL: Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina yLatinoamericana, Fundación MediterráneaIIES: Instituto Internacional de Estudios Sociales [Nombrede Fantasía]IIPE: Instituto Internacional de Planeamiento EducativoILPES: Instituto Latinoamericano de Planificación Econó-mica y SocialINAP: Instituto Nacional de Administración PúblicaINET: Instituto Nacional de Educación TécnicaINFoD: Instituto Nacional de Formación DocenteME: Ministerio de EducaciónOCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Eco-nómicoOEA: Organización de Estados AmericanosOEI: Organización de Estados IberoamericanosONE: Operativos Nacionales de EvaluaciónOREALC: Oficina Regional de Educación para AméricaLatina y el CaribeOSDE: Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación”PECSE: Programa de Costos del Sistema EducativoPEI: Programa Escuelas por la Igualdad [Nombre de Fan-tasía]PIC: Producción de Información y Comunicación [Nombrede Fantasía]PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrolloPROMSE: Programa de Mejoramiento del Sistema Edu-cativoRA: Relevamiento Anual


ReDFIE: Red Federal de Información EducativaREPPEI: Refuerzo Pedagógico del Programa Escuelas porla Igualdad [Nombre de Fantasía]SINEC: Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Edu-cativaTDR: Términos de ReferenciaTIC: Tecnologías de la Información y la ComunicaciónUE: Unión EuropeaUFI: Unidad de Financiamiento InternacionalUIE: Unidad de Investigaciones EducativasUNESCO: Organización de las Naciones Unidas para laEducación, la Ciencia y la CulturaUNICEF: El Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUNSAM: Universidad Nacional de General San MartínUPEA: Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluaciónde la Educación Argentina


Introducción general

1. Presentación del problema

Una mañana de junio de 2015, en la Ciudad Autónomade Buenos Aires, un grupo de veinte reconocidos profesio-nales de la Educación se reunía en las oficinas del Centrode Implementación de Políticas Públicas para la Equidady el Crecimiento (CIPPEC), una ONG dedicada al estudiode las Políticas Públicas. El propósito de la reunión eradiscutir aspectos ligados al gobierno y a la planificaciónde la Educación en Argentina. Era un grupo heterogéneo:había gente del Ministerio de Educación de la Nación, deuniversidades estatales y privadas, de organizaciones deltercer sector y de organismos internacionales. Las eleccio-nes políticas planificadas para octubre de ese mismo año–cuando se renovarían las autoridades ejecutivas y legisla-tivas– se percibían entonces como un contexto privilegiadopara dialogar sobre futuras acciones para el sector.

Sobre la base de un documento escrito por los orga-nizadores, se propuso intercambiar visiones en torno ala evaluación y planificación de las políticas educativasnacionales. Un investigador mencionó la urgencia de ela-borar un plan de educación, con prioridades y metas cla-ras, y alcanzables para los próximos años. Esta reflexiónfue interrumpida por otro participante que advirtió queya existía un programa de políticas educativas (con metasy objetivos cuantificables). Se trataba del Plan Estratégi-co para la Educación Argentina 2010-2020, que había sido

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elaborado desde la Unidad de Planeamiento Estratégico yEvaluación de la Educación Argentina (UPEA), creada enjulio de 2009, bajo la órbita de la Presidencia de la Nación ya cargo del prestigioso especialista Juan Carlos Tedesco.

La UPEA se proponía, entre otras cuestiones, “crearuna Agencia Nacional de Evaluación Educativa” y diseñarlos “lineamientos generales vinculados a la planificaciónestratégica, organización, supervisión y financiación delSistema Educativo Nacional”1. En particular, el plan teníala intención de dar continuidad a la Ley de Financiamien-to Educativo de 2005, que había establecido un aumen-to presupuestario y acciones de política educativa hasta2010. Así, su creación era en buena medida producto delreconocimiento de la importancia de continuar la políticaeducativa de la gestión anterior. Tedesco fue elegido paraa ocupar el cargo de director, después de haber sido, pri-mero, viceministro de Educación junto al ministro DanielFilmus (2006-2007) y, luego, cuando Cristina Fernándezde Kirchner asumió la presidencia, ministro de Educación(2007-2009). En ese momento, Aníbal Fernández, Jefe deGabinete de la Presidencia, resaltó en los medios que setrataba de “una distinción” y calificó a la UPEA como una“nueva concepción estratégica” para el sector2.

Sin embargo, la noticia de la creación de la UPEAhabía sorprendido a la comunidad educativa. Muchos seenteraron del proyecto a través de los medios periodísticos.Los que conocen de cerca el proceso de creación explicanque respondió a una necesidad política de la por enton-ces presidenta: había decidido reemplazar al ministro de

1 Decreto 957/2009, Presidencia de la Nación, Créase la Unidad de PlaneamientoEstratégico y Evaluación de la Educación Argentina. Buenos Aires, 23 de julio de2009.

2 Diario La Nación, “Nueva baja en el Gabinete: renunció Tedesco, el ministro deEducación”, lunes 20 de julio de 2009.


Educación –a quien estimaba, según sostienen– y nece-sitaba una salida prolija para el recambio. Frente a losdecepcionantes resultados de las elecciones legislativas de2007, algunos sectores del peronismo consideraban nece-sario un cambio en la conducción de ciertos ministerios.En Educación, se resolvió reemplazar a Tedesco por suviceministro, Alberto Sileoni, una figura más alineada conel partido gobernante. Había que encontrar un lugar paraTedesco, y la UPEA parecía hecha a su medida.

Aunque todos los reunidos en el auditorio de CIPPECconocían la UPEA, no muchos estaban al tanto de que launidad había estado a cargo de la producción de un PlanDecenal y, los que habían escuchado de su existencia, nun-ca lo habían leído. El plan había contado entre sus insumoscon la elaboración de 16 informes sobre temas clave delsector educativo3. Para desarrollarlos se había contratado ainstituciones y especialistas de cada una de las temáticas.

3 Los trabajos demandados desde la UPEA fueron: i) Estado del arte sobre educa-ción inicial en Argentina: diagnóstico, metas, y estrategias; ii) Proyeccionessobre cobertura de la educación obligatoria al 2021 (a cargo del Ministerio deEducación Nacional); ii) Bases para el mejoramiento de la calidad de la educa-ción en Matemáticas, Lengua y Ciencias en los próximos diez años en Argentina(OEI Argentina); iii) Bases para el plan decenal de educación de Argentina eneducación especial (UNICEF Argentina); iv) Bases para el plan decenal de edu-cación de Argentina en educación intercultural y bilingüe (UNICEF Argentina);v) Encuesta nacional a docentes de la educación obligatoria (IIPE UNESCO Bue-nos Aires); vi) Situación actual y propuesta de carrera docente en Argentina(IIPE UNESCO Buenos Aires); vii) Estado del arte sobre experiencias de incorpo-ración de TICS en educación en Argentina – UNSAM; viii) Estudio sobre conecti-vidad en el sistema educativo Argentino (UNSAM); ix) Desigualdades territoria-les educativas y socioeconómicas en Argentina (UPEA/CEPAL); x) Planesnacionales de educación de mediano y largo plazo: una mirada internacionalcon énfasis en América Latina (PNUD Argentina); xi) Estudio para la implemen-tación de una política nacional de extensión de la Jornada escolar a diez años(CIPPEC); xii) Estudio para la universalización de lenguas extranjeras a diezaños (CIPPEC); xiii) Mapa de la oferta de educación superior universitaria y téc-nico profesional. Hipótesis y escenarios de expansión de la cobertura (N. Mon-tes y D. Pereyra); xiv) Líneas para un plan decenal sobre formación profesionalen Argentina (OEI Argentina); xv) Relevamiento sobre formación profesional en


Estos informes fueron la base del armado del plan estraté-gico para la educación argentina. Este plan se entregó a laSecretaría General de la Presidencia en 2010.

En términos de relevancia formal e institucional, laimportancia del plan era ineludible. Basándose en la Leyde Educación Nacional de 2006, proponía reemplazar laLey de Financiamiento Educativo cuyas metas terminabanen 2010 y, de esta forma, aseguraría continuidad a lo que seentendía como una política educativa de Estado. En cuan-to a los actores participantes, la dirección estaba a cargode una figura prestigiosa que, además, había liderado elproceso de redacción de la Ley Nacional de Educación en2006. A su vez, como se señaló, los insumos para el planhabían sido elaborados por reconocidas organizaciones yespecialistas del sector. Por último, la UPEA, había sidocreada por la máxima autoridad del Poder Ejecutivo, laPresidenta de la Nación. Más allá de estas características,el plan nunca circuló ni se debatió.

La escena relatada plantea, casi automáticamente,una serie de preguntas: ¿por qué se creó la Unidad dePlaneamiento Estratégico y Evaluación de la EducaciónArgentina y por qué se disolvió en menos de un año? ¿Quéfue de la docena y media de estudios que serían la basedel Plan Decenal, que fueron financiados por el Estadoy elaborados por prestigiosos especialistas del campo dela educación? Se dice que los informes y el plan queda-ron “cajoneados” en la oficina del secretario general de lapresidenta. ¿A qué se debe que este material nunca hayacirculado? ¿Por qué este producto no se compartió confuncionarios del Ministerio de Educación ni entre recono-cidos especialistas del campo educativo? ¿Por qué insumos

Argentina y experiencias internacionales (OEI Argentina); xvi) La asignaciónde recursos en sistemas educativos descentralizados de América Latina (IIPE-UNESCO Buenos Aires).


que parecieran ser relevantes para la definición futura dela política educativa, y que además estuvieron asociadosa la institucionalización de nuevos espacios estatales deplaneamiento, quedaron en la oscuridad? ¿Por qué no ali-mentaron los debates acerca del futuro de la Educación deArgentina y de las políticas necesarias para alcanzarlo?

Es habitual escuchar que las políticas educativas nose moldean en relación con el conocimiento sistemáticosobre el sistema educativo. En los lugares más comunes dela reflexión al respecto –tanto académica como lega– hayuna tendencia a explicar la brecha entre la producción deconocimiento y las políticas como una consecuencia de lasdiferencias entre el mundo político y el mundo de la inves-tigación. Se tiende a pensar en espacios diferenciados, conlógicas distintas e incompatibles. Se percibe la producciónde conocimiento como un proceso relativamente indepen-diente de la administración y de la gestión política, comosi existieran saberes relativamente neutros que son ignora-dos o desaprovechados por la política y, en particular, porlos hacedores de políticas (policy-makers) y/o tomadoresde decisión4. Esta interpretación se combina con otra queenfatiza los desvíos y las fallas existentes, tanto con respec-to a cómo se produce conocimiento, como con respecto ala forma de hacer política en Argentina. Estas miradas ofre-cen un punto de partida normativo y abstracto, asociado acómo debería ser el funcionamiento de cada una de estas

4 Aunque estas aproximaciones serán analizadas en detalle en el Capítulo 1 seadelanta aquí que refieren a los estudios sobre utilización del conocimiento(Weiss 1979b, Weiss 1977, y Husén 1984), la tesis de las dos culturas (Caplan,1979; Levin, 1991; Husén 1988) y el análisis de los actores intermedios (Kogan,1980; Trow, 1984; Huberman, 1994; Reimers y Mc Ginn, 1997; Anderson y Bidd-le, 1991 y, a nivel regional, Brunner 1993; Brunner y Sunkel, 1993; Brunner 1996;Cariola et al.., 1997; y Braslavsky y Cosse, 1996).


esferas y el vínculo entre ambas5. En buena medida, perci-ben al Estado y a la ciencia como principios trascendentes,desligados de los contextos concretos de producción.

La escena descripta anteriormente pone en evidenciala complejidad de las relaciones sociales vinculadas a losprocesos en los que la investigación y la política se entre-mezclan. En primer lugar, muestra un espacio de produc-ción de conocimientos educativos que está íntimamenteimbricado con el accionar estatal, pero que también lotrasciende. En este caso, la frontera entre la producción deconocimiento y la política es borrosa y difícil de delimitar.Como la UPEA, se han creado en Argentina –especialmen-te desde la década de 1960, aunque con interrupciones yrupturas– diversos espacios institucionales de producciónde conocimientos educativos que, desde su propia crea-ción, están íntimamente ligados a la gestión política. Estánatravesados por una doble implicación con el Estado y lapolítica: son producto de acciones deliberadas de políticapública y, al mismo tiempo, buscan orientarlas mediante el

5 Estas miradas se inscriben, en general, en disciplinas como la Política Pública yla Administración Pública (ver, entro otros, Weiss, 1977; 1979a; 1979b; 1991;Nutley, Walter et al.., 2002; 2007). También hay trabajos del área del desarrollo yla cooperación internacional (Development Studies) especialmente preocupa-dos por las estrategias para transferir conocimiento “exitoso” entre países (verNeilson 2001; Stone, Maxwell et al., 2001; Jones, 2009). Estas aproximacionescomparten un interés primordial por brindar explicaciones de lo que percibencomo una débil relación entre el ámbito de la investigación y el de la política, asícomo sugerencias acerca de cómo fortalecerla. Detrás está siempre el supuestode que si el vínculo entre ambas esferas se intensificara, la política pública seríamás racional, más eficiente y eficaz (Temple, 2003).


desarrollo de investigaciones. En este sentido, los conoci-mientos que producen son “saberes de Estado”6 (Van Zan-ten, 2007; Plotkin y Zimmermann, 2012).

En segundo lugar, esta escena despierta curiosidadfrente a la aparente paradoja de, por un lado, un discursoacompañado del desarrollo concreto de prácticas degobierno centradas en la producción de conocimientopara la planificación educativa de largo y mediano plazo y,por el otro, la modalidad coyuntural y de corto plazo queparecieran asumir las acciones cotidianas ligadas a estosprocesos de demanda y producción. Las primeras dinámi-cas se reflejan en la creación y en la institucionalizaciónde agencias específicas para coordinar la producción deestos saberes: la normativa, el financiamiento, el armadode oficinas y la contratación de personal y, como resultadode todo esto, la producción de informes de investigación.Estas acciones se combinan con otras que parecieran res-ponder antes bien a relaciones de poder coyunturales, enun espacio y tiempo particular (inmediato), que a defini-ciones coordinadas y de mayor institucionalización. Estosdos sentidos –el de la producción de conocimiento para lapolítica educativa a mediano y largo plazo y el de la res-puesta inmediata (también política) a una situación parti-cular– parecieran convivir generando un entramado socialcontradictorio y, a simple vista, difícil de descifrar.

6 Para hacer referencia al tipo de saberes que se indaga en esta investigación, seintercalarán los términos “saberes del Estado”, “saberes para el Estado”, “produc-ción de conocimiento orientado por la política” y “saberes expertos”. Aunqueestas definiciones ponen el énfasis en distintos aspectos de esta producción, loque interesa resaltar aquí es la mutua implicación de estos conocimientos con lapolítica y el Estado. En palabras de Plotkin y Zimmernann, se trata de “saberesexpertos y operativos demandados por, y a la vez constitutivos del Estado” (2012:10). Son demandados y a la vez constitutivos de la política pública educativa ydel accionar estatal. Al hablar de “saberes expertos” de Marinis (2009) clarificasu definición señalando, además, que son conocimientos que ingresan de diver-sas maneras en los procesos a través de los cuales se definen, se implementan yse racionalizan las políticas (2009: 3-4).


La cuestión es que el horizonte normativo e instru-mental de muchas de las reflexiones sobre los vínculosentre la producción de saberes y la política tiene mayorpoder generalizador que explicativo, y mayor poder pres-criptivo que comprensivo. Sin embargo, este trabajo seinteresa por comprender y por explorar cómo funcionaeste vínculo, antes que por interrogar su “éxito” o “fraca-so”, o preocuparse por la elaboración de recomendacionesen torno a cómo podrían fortalecerse7. Las aproximacionesnormativas hacen de la ciencia, del Estado y de la políti-ca pública principios trascendentales, independientes deltiempo y del espacio, y es por ello que las explicacionesse reducen, en su mayoría, a la comprobación permanentede carencias o de fallas en alguno de estos ámbitos. Ana-lizan la relación entre producción y conocimiento a par-tir de modelos abstractos de relaciones y posibles cursosde acción, pero eluden la pregunta específicamente socio-lógica sobre el funcionamiento concreto de las prácticasasociadas a la producción de conocimiento especializadoen políticas educativas que se demandan desde el Estado,en contextos y tradiciones específicas. Y, más importanteaún, ocultan lo que las prácticas existentes efectivamentepermiten y realizan.

Con el propósito de contribuir a la comprensión dela relación entre investigación y política en Educaciónen Argentina, esta investigación explora los procesos deproducción de conocimientos educativos originados en el

7 La prescripción es un aspecto muy fuerte de esta línea de trabajos. Algunos deellos se formatean como recetarios de cocina o listas de sugerencias (“checklists”) sobre cómo vincular la investigación con las prácticas políticas –ver, porejemplo, Porter y Prysor-Jones (1997) o Garret e Islam (1998)– mientras otrospresentan las recomendaciones de una forma menos estructurada pero no poreso menos prescriptiva (ver Reimers y Mc. Ginn, 1997; Walter, Nutley et al.,2003).


Ministerio de Educación Nacional8, organismo nacionalresponsable por el gobierno de la Educación, entre 1999 y2009. Se interesa por la red de relaciones asociadas a estosprocesos: a manos de quiénes, dónde y cómo se desarro-lla la producción concreta de estos saberes específicos. Seconsidera que, a diferencia de lo que propone la mayorparte de los abordajes de la temática, esta pregunta sólopuede contestarse analizando un entramado de relacionessociales específicas y situándose en una historia y en unespacio particular. De esta forma, esta investigación pro-cura contribuir a una mayor comprensión acerca de losvínculos entre la producción de conocimiento y la políti-ca educativa en Argentina en la década de 2000, en espa-cios de producción de conocimiento que se caracterizanpor su hibridez. Además, los procesos de producción deestos espacios tienen una doble orientación política: sur-gen como respuestas a las políticas y, a la vez, pretendenmoldearlas. De esta manera, presentan fronteras difusasno sólo entre las lógicas asociadas a la “ciencia” y al “Esta-do”, sino también entre diferentes ámbitos, instituciones yperfiles profesionales.

Los procesos de producción de conocimiento deman-dados por el Ministerio de Educación de la Nación entre1999 y 2009 serán aquí la vía de acceso para explorar esteentramado social. Pues esta investigación se ha interesa-do por las prácticas en torno al desarrollo de informes deinvestigación, antes que por las acciones asociadas con

8 Para evitar enredos y confusiones en la introducción, se conceptualiza al Minis-terio de Educación como si se tratara de una institución relativamente homogé-nea, con límites precisos y cierta continuidad a lo largo del tiempo. Aunque locierto es que, en la práctica, el ME está conformado por múltiples espacios concaracterísticas y lógicas diferentes (subsecretarías, direcciones, coordinaciones,etc.) y que, además, variaron en su estructura interna, tanto formal como infor-mal a lo largo del período analizado.


la elaboración de datos estadísticos9. Como se profundi-zará más adelante, se optó por un objeto de estudio quepermitiera eludir la necesidad de categorizar a priori elespacio social a explorar. En vez de partir de un recorteinstitucional (organismos estatales, think tanks, fundacio-nes privadas, universidades, etc.), de una delimitación enrelación con los actores que participan de estos procesos(investigadores, técnicos, burócratas, analistas simbólicos,intelectuales, etc.) o de una demarcación centrada en eltipo de producto (líneas de base, evaluaciones, diagnós-ticos, etc.), se escogió una entrada más abierta, flexible eindeterminada: seguir las investigaciones demandadas porel Ministerio de Educación con el fin de explorar sus pro-cesos de producción.

El período abordado es el de la década de 2000, quese inicia con la asunción del presidente Fernando de laRúa en diciembre de 1999 y termina con la disolución dela Unidad de Planeamiento Estratégico y Evaluación de laEducación Argentina (UPEA) en 2009. El comienzo, 1999,está marcado por un cambio de rumbo, al menos discursi-vo, en la orientación de las políticas en general y de las polí-ticas educativas en particular. Si en el terreno educativo ladécada del noventa se caracterizó por la implementaciónde la transformación educativa (asociada principalmente

9 Desde el regreso a la democracia y al menos hasta la publicación de este libro hahabido un incremento en las demandas de conocimientos educativos por partedel Estado, y específicamente, del Ministerio de Educación. Esta demanda seorganizó especialmente a partir de la década del noventa, por un lado, en torno ala producción de información estadística (censos educativos, evaluaciones deaprendizaje de los alumnos, censos docentes y de infraestructura, etc.) y, por elotro, en relación con la producción de informes de investigación (ver capítulo 3 yCardini, 2018). Como se verá, en el interior del Ministerio, la producción de cadauno de estos tipos de productos se organizó en espacios diferentes, aunque enpermanente relación. Esta obra analiza la producción de informes de investiga-ción (muchas veces realizados sobre la base de datos estadísticos que produce elpropio Ministerio), antes que por los procesos de producción de datos estadísti-cos en sí.


a la transferencia de los servicios educativos de la Nacióna las provincias y a la implementación de la Ley Fede-ral de Educación), el cambio de gobierno en 1999 planteóun nuevo camino, que proponía dejar atrás los años delmenemismo y la reforma educacional. A fines de 2001 laspolíticas se vieron interrumpidas por una de las peores cri-sis económicas, sociales y políticas de la historia del país,durante la cual se sucedieron varios cambios de gobierno.Las políticas educativas quedaron reducidas al necesarioapoyo asistencial, en un contexto social dramático. Reciénen 2003, con la llegada del presidente Néstor Kirchner alpoder, empezaron a vislumbrarse las primeras señales derecuperación económica. En 2007, fue electa Cristina Fer-nández de Kirchner, lo que determinó la continuidad en elpoder del Frente para la Victoria hasta el final del periodoque nos ocupa, durante el cual se reorientaron las políticaseducativas. Estos cambios se expresaron, entre otras cues-tiones, en el protagonismo que asumió el Estado Nacionalen torno a la definición e implementación de políticas,así como en la fuerte actividad legislativa que caracterizóal sector.

El recorte temporal de diez años no se circunscribe aun gobierno específico y atraviesa contextos sociales, polí-ticos y económicos muy disímiles. Durante los diez añosestudiados hubo cuatro cambios de gobierno, además delos tres presidentes temporarios que ocuparon el cargodurante unos días en 2001. Es por ello que la explora-ción de la producción de conocimiento demandada por elMinisterio de Educación a lo largo de la década de 2000permite complejizar las apreciaciones, al trazar conclu-siones que no se circunscriben a un gobierno particular,sino que dan cuenta de modalidades de relación que, aun-que están fuertemente marcadas por las gestiones políticasparticulares, también las trascienden.


2. Los antecedentes que orientan la investigación

En los últimos treinta años, se produjo un renovado interéspor la problemática de las relaciones entre la investigacióny la política pública (Oakley, 2002; Coburn y Talbert, 2006;Delvaux y Mangez, 2007; Baya-Laffite y Papanagnou, 2011;Fazekas y Burns, 2012). Aunque desde las Ciencias Socialeslas reflexiones sobre los vínculos entre la ciencia y la polí-tica se remontan a las conferencias de Max Weber a princi-pios del siglo XX, en las dos últimas décadas esta discusiónha tomado nuevos giros y orientaciones. En un contex-to en el que se han transformado profundamente los dospolos de la relación –tanto la ciencia (las universidades,los científicos, la producción de conocimiento académico)como la política (el Estado, los burócratas y los procesosde políticas públicas)–, las reflexiones en torno al tema sehan multiplicado, proponiendo diversas aproximaciones,que se corresponden con variados intereses, enfoques yobjetos de estudio.

En los próximos párrafos se hará un recorrido porlos dos cuerpos de literatura que permitieron enmarcary focalizar la problemática a lo largo de la investigación.La primera línea se vincula con los estudios que provie-nen de la Educación y que analizan el desarrollo del cam-po educativo y sus vínculos con el Estado y la política enArgentina y en la región (Palamidessi, Suasnábar y Galarza,2007; Gorostiaga, Palamidessi y Suasnábar, 2012; GutiérrezSerrano, 2013; Gorostiaga, Palamidessi, Suasnábar e Isola,en prensa). La segunda línea de trabajos estudia las rela-ciones entre la investigación y la política en diversas disci-plinas (aunque escasamente en Educación), centrándoseprincipalmente en la relación entre intelectuales y exper-tos, así como en la interacción con los espacios sociales enlos que se desenvuelven. Lo hacen desde una perspectiva


que aborda el estudio del Estado y sus zonas grises, antesque desde una mirada monolítica de la actividad estatal(Neiburg y Plotkin, 2004; Morresi y Vommaro, 2011; Plotkiny Zimmermann, 2012).

2.1. La producción de conocimientos educativos y sus relaciones con lapolítica

Un primer grupo de trabajos está conformado por los estu-dios que, centrados en el ámbito educativo, analizan elcampo de la producción de conocimiento en Educación ysu relación con la política argentina. Se trata de trabajosque se interesan por el desarrollo del campo de la Educa-ción en Argentina y, más específicamente, por el análisisde las relaciones entre el campo de la producción de cono-cimiento en Educación y el ámbito de la política. Es en estalínea10 en la que se inscribe esta investigación.

Dentro de esta perspectiva se encuentran tambiénlas investigaciones que, desde una aproximación histó-rica, indagan la conformación y el desarrollo del cam-po educativo e intelectual en diferentes contextos socio-históricos. Estos trabajos muestran cómo la producciónde conocimientos educativos y el desarrollo del EstadoNacional estuvieron, desde su origen, íntimamente rela-cionados y señalan la importancia de los procesos de

10 Muchos de los investigadores que han realizado trabajos en esta línea se agrupa-ron en el año 2007 en el Núcleo de Investigaciones sobre Conocimiento y Políti-ca Educativa (NICPE): una red académica conformada por equipos de investiga-ción de Argentina con diversas inserciones institucionales –la Universidad deSan Andrés, la Universidad Nacional de La Plata (UNLP), la Facultad Latinoame-ricana de Ciencias Sociales (FLACSO), la Universidad Nacional de San Martín(UNSAM) y la Universidad Nacional de Tres de Febrero (UNTREF)–. NICPE tie-ne por finalidad promover estudios sobre la producción de conocimiento eneducación y su vinculación con la definición e implementación de políticas edu-cativas. Entre 2007 y la fecha de publicación de este libro, organizó encuentros,actividades de intercambio con especialistas locales e internacionales y publica-ciones con el objetivo de avanzar en el desarrollo de programas de investigación.


profesionalización e institucionalización –tanto del ámbi-to estatal como del sector universitario– para comprenderlos vínculos entre estos dos espacios (Suasnábar y Pala-midessi, 2006; 2007). Estos análisis revelan que la volun-tad de intervención del discurso pedagógico se explicitórecién en las décadas del sesenta y setenta (Suasnábar,2004; Isola, 2014b). Por último, estos estudios permitie-ron avanzar en el desarrollo de una caracterización de losvariados posicionamientos y dinámicas de funcionamien-to del campo educativo en los años de la dictadura y delexilio, así como profundizar en las innovaciones teóricasque se dieron durante este período desde la universidad(Suasnábar, 2004; 2014).

Otros trabajos, que comparten estas preocupaciones,reflexionan acerca del campo educativo y, en particular,sobre el rol de los intelectuales y sus modalidades de inter-vención en diferentes momentos históricos. Pioneros enesta línea son los artículos de Tenti Fanfani (1984; 1988)que exploran las características del campo de la investiga-ción educativa para señalar que se trata de un espacio envías de conformación, desestructurado y de baja autono-mía relativa. Asimismo, publicaciones más recientes per-mitieron avanzar en una caracterización de los profesio-nales del campo y sus modos particulares de intervenciónen la política, desde el regreso de la democracia hasta laactualidad (Gorostiaga et al., 2006; de Marinis, 2009; Suas-nábar, 2009; 2010; Suasnábar e Isola, en prensa; Isola, 2010;2014b).

Por otra parte, hay publicaciones que estudian lastendencias y los cambios estructurales en el campo dela producción de conocimiento en Educación en Argen-tina. Estos abordajes, que fueron los primeros en mapearel campo a través de un análisis que atiende en simul-táneo a las instituciones productoras y a los productos


de la investigación (Palamidessi et al., 2007; Palamidessi,2010), estudian las funciones, el desarrollo y la producciónde diferentes agencias, como los organismos estatales degobierno y gestión del sistema educativo (Galarza, 2007b),las universidades públicas (Galarza, 2007a), las universi-dades privadas (Encabo et al., 2007), los centros de inves-tigación privados (Suasnábar y Merodo, 2007), los orga-nismos internacionales e inter-gubernamentales (Galarzaet al., 2007) y las fundaciones financiadas por el empre-sariado (Simón, 2006; Simón y Palamidessi, 2007). Al mis-mo tiempo, hay trabajos que se focalizan en la produc-ción académica (Merodo et al., 2007) y en la circulacióna través de revistas y libros (Palamidessi y Devetac, 2007).Estos mapeos del campo educativo también constatarontendencias en su desarrollo para el período que estudian:la expansión cuantitativa; la ampliación y la pluralizaciónde su espacio institucional; el contradictorio avance dedeterminados procesos de diferenciación, la profesionali-zación y la especialización del campo, así como un bajonivel de integración.

Por último, complementariamente a las preocupacio-nes de todos los trabajos reseñados, ciertos estudios anali-zan el campo educativo en América Latina de forma com-parada (Gorostiaga et al., 2012; Gutiérrez Serrano, 2013).Estos trabajos señalan aspectos asociados a la configura-ción histórica en diferentes países de la región y avanzansobre un análisis de cómo estas configuraciones influyenen las formas que adquiere el vínculo entre la investiga-ción política y la investigación educativa en la actualidad.Luego de un pormenorizado análisis por país, en las con-clusiones, los autores ubican el caso argentino –junto conUruguay y Paraguay– en el modelo que denominan “bajacapacidad de gobierno y demanda de conocimientos con


tendencia hacia un tipo de vinculación menos formali-zada” (Gorostiaga et al., 2012). Los autores resumen estemodelo argumentando que:

En Argentina, el proceso errático de diferenciación y profesio-nalización de los organismos estatales, sumado al carácter dis-continuo de las políticas públicas de promoción científica dacuenta de este rasgo de escasa capacidad de la política estatalorientada al desarrollo continuo y con autonomía de las agenciasexpertas. Asimismo, el proceso de pluralización de las agenciasproductoras puesto de manifiesto en la emergencia de centrosprivados, think tanks, y organismos internacionales converge enuna vinculación informal con las instancias de formulación ydecisión de política, asociada a un estado con poca capacidadpara ordenar y sostener prioridades y estímulos hacia las agen-cias y agentes especializados en la producción de conocimien-tos. (Gorostiaga et al., 2012: 23)

2.2. El Estado: saberes, expertise y elites técnicas estatales

El segundo cuerpo bibliográfico relevante para esta inves-tigación se inscribe en el creciente interés por el rol de laexpertise11 y de las elites técnicas estatales, en relación conla producción y con la circulación de saberes técnicos ysu vinculación con el Estado y con las políticas públicasen Argentina. La preocupación por la formación de elitesintelectuales (asociada con la historia de las profesiones,las instituciones universitarias y las disciplinas científicas)aportó nuevos elementos para abordar tanto la íntima rela-ción entre los “intelectuales-profesionales” y la construc-ción y el desarrollo estatal, como el papel legitimador delEstado sobre las disciplinas académicas y los agentes espe-cializados. En los últimos años, estas líneas de indagación

11 Siguiendo a Morresi y Vommaro (2011), con el término expertise se hace referen-cia a las formas de intervención en el campo del poder y de la producción de bie-nes materiales y simbólicos que remiten a un saber técnicamente fundado, liga-do a una disciplina científica o a un campo profesional.


motorizaron una serie de investigaciones que combinanenfoques provenientes de la historia, la política, la socio-logía y la antropología, y que abordan el estudio de laszonas grises, porosas y de fronteras difusas entre diferentesámbitos y disciplinas12.

Entre estos estudios, se pueden destacar aquellos tra-bajos que se alejan de las visiones polarizadas entre laciencia y la política (o conocimiento y poder) proponien-do, en cambio, una aproximación analítica que enfatiza lacomplejidad y la hibridez de este espacio social, caracteri-zado por sus límites imprecisos. Abordan las “zonas grises”,donde la producción de conocimiento es indisociable tan-to de los procesos político-estatales como del desarrollode los campos científicos. Se trata de miradas que tras-cienden y que superan una visión dicotómica y cerradaentre “ciencia” y “política” y que, a su vez, no priorizan lamodelización abstracta. Pues proponen, más bien, entra-das empíricas y situadas en distintos sectores del entrama-do de saberes y perfiles profesionales vinculados al cono-cimiento experto.

En primer lugar, se distinguen los trabajos que,desde una perspectiva histórica, combinan elementos dela Sociología y de la Antropología e interrogan las rela-ciones entre la producción de conocimiento social yla política estatal (Neiburg y Plotkin, 2004, compilación

12 Dentro de los estudios interesados por las elites estatales están también las pro-ducciones que, desde la Sociología Política, analizan los vínculos entre investi-gación y política a partir del estudio de la “tecnocracia” en el último cuarto desiglo en la región (Domínguez, 1997; Centeno y Silva 1998). Estos trabajos sefocalizan en el análisis del ascenso de los economistas, prestando especial aten-ción a las transformaciones más estructurales del Estado y de las formas degobernabilidad. A su vez, a partir del estudio de esta disciplina particular (laEconomía), de sus contenidos, sus formas de circulación y difusión así como delos actores (individuos e instituciones) que la despliegan, varios autores analiza-ron los efectos sobre las modalidades de gobierno y las características que hanasumido las políticas estatales en nuestro país (Markoff y Montesinos, 1994;Camou, 1997; Corrales, 1997; Huneeus, 1998; Camou, 2007; Heredia, 2007).


pionera cuyos artículos despliegan un abordaje teórico-metodológico que supera las visiones dicotómicas; Bohos-lavsky y Soprano, 2010; Plotkin y Zimmermann, 2012). Sonestudios que se abocaron al análisis histórico de la cons-titución del conocimiento social en Argentina desde unamirada relacional, que se enfoca en la comprensión y en elestudio de zonas en las que las fronteras entre la produc-ción de conocimiento y la política no son claras.

Íntimamente relacionados están los trabajos que reve-lan una mirada novedosa sobre el estudio del Estado, almismo tiempo que lo redefinen como objeto de estudio. Enrelación con este punto, Plotkin y Zimmermann señalan:

Ya no se trata de pensar al Estado siguiendo la tradición weberia-na como una agencia que monopoliza la coerción legítima, sinomás bien como un organismo dinámico, polifacético y en cons-tante evolución, evolución que estaría lejos de ser lineal y sincró-nica en todas sus áreas. (Plotkin y Zimmermann, 2014: 23)

De esta forma, se inclinan hacia la imagen de unEstado fragmentado, que funciona sobre la base de lógicasmúltiples –e incluso contradictorias– y que responde a losdiversos actores que operan en su seno. Los estados sedescriben como “zonas grises”, donde las fronteras y defi-niciones no son tan precisas. En esta misma línea analítica,que se profundizará en el capítulo teórico, se encuentranlos trabajos de Soprano (2007) y Balvi y Boivin (2008) yBohoslavsky y Soprano (2010).

En segundo lugar, hay otros trabajos que complemen-tan aspectos de la bibliografía mencionada poniendo elfoco, desde diferentes perspectivas y sectores de activi-dad, en la figura del experto y en el campo de la exper-tise (Morresi y Vommaro, 2011). Algunos trabajos anali-zan las formas de expertise reconstruyendo las redes yalianzas conformadas por individuos particulares –“padres


fundadores” de diversas disciplinas– así como las estrate-gias, recursos, capitales movilizados y espacios de circu-lación que sirven a la imposición de un cierto modo deintervención técnica sobre el mundo social. Otros indaganlas arenas de expertise, dando cuenta de las reglas y jerar-quías de cada actividad, las formas de justificación política,moral y técnica de los recursos que movilizan, así como losespacios de socialización de los ingresantes para entrar a laactividad (2011: 30). Por último, hay artículos que abordanlos principios ético-políticos y discursivos que movilizanlos expertos, con el objetivo de explorar el contenido de susintervenciones, y la manera en la cual estas se opusierona otros modos de clasificar y de ordenar el mundo social.Estos textos despliegan interesantes reflexiones y aportesen torno a la especificidad del experto (en relación conotros perfiles profesionales como los tecnócratas, los aca-démicos o los burócratas), sus trayectorias académicas ysus recorridos profesionales, la utilización que hacen delconocimiento, y su vínculo con lo internacional y las redesmás amplias de expertise13.

3. Las preguntas de investigación

Esta investigación comparte con los estudios sobre la con-formación del campo educativo en Argentina y en la regiónel interés por los modos en que se organizó y transformóel campo de la producción de conocimiento en Educación.Las investigaciones señaladas han hecho un significativo

13 Ligados a los estudios sobre los intelectuales y expertos están los trabajos recien-tes que analizan el accionar estatal a través del estudio del funcionamiento coti-diano de las instituciones estatales y las burocráticas. Ver, por ejemplo, Panta-león (2005), Frederic, Graciano y Soprano (2010), Perelmiter (2011a), Soprano(2012), Becerra (2012), la compilación de Boholasvsky y Soprano (2011) y lacompilación de Acuña (2013).


y sistemático aporte en el mapeo y análisis de las insti-tuciones que producen conocimiento educativo. Tanto lostrabajos histórico-institucionales, que indagan en los pro-cesos de institucionalización y de profesionalización delcampo y sus agentes, así como las investigaciones másrecientes sobre la conformación y las especificidades delcampo de la producción de conocimientos educativos enArgentina y en América Latina son un excelente punto departida macro-estructural para ubicar esta investigaciónen términos temporales y espaciales.

Si bien este libro se apoya en y dialoga con estas inda-gaciones, a su vez se distancia de las preguntas y supuestosque las orientan. En gran medida, los marcos de referenciautilizados (macro-sociales y centrados en los procesos deinstitucionalización y profesionalización del campo) ten-dieron a resaltar las fronteras institucionales entre las dife-rentes agencias del campo. Así, el mapa institucional quedelinearon pareciera contar con límites precisos y espaciosdelimitados. Esta investigación propone una aproximaciónque admite pensar en este espacio como una complejared de relaciones a partir de la cual se entretejen diversoscircuitos de producción y de circulación de conocimien-to. El recorte que sugerimos es más reducido, pues buscaprofundizar la comprensión del funcionamiento cotidianoy concreto (complejo y contradictorio) de la producciónde conocimiento orientado a la política, con el objetivo desituarlo en las tramas relacionales y en las interaccionessociales que lo hacen inteligible.

Los hallazgos realizados en torno a la comprensióndel desarrollo histórico y de la morfología actual de lasagencias productoras del campo educativo en Argentinadeben complementarse con la exploración de las prácticasy procesos concretos a través de los cuales estas organiza-ciones y los individuos que allí se desempeñan construyen


conocimiento educativo cotidianamente. Si lo que interesaes, además, la interacción entre la investigación y la polí-tica en Educación, analizar cómo se producen los conoci-mientos de las investigaciones que se originan en el Minis-terio de Educación Nacional se vuelve aún más relevante.Las prácticas asociadas a la producción de conocimientoseducativos son un terreno apenas explorado por la acade-mia local. En este sentido, y a diferencia de los enfoquescitados, este trabajo parte de una noción desagregada yplural del Estado, que implica considerar la actividad coti-diana y situada de las prácticas asociadas a la producciónde conocimientos educativos como el nivel privilegiado deinvestigación.

En cuanto a los trabajos sobre los saberes y la experti-se, compartimos aquí el interés por los entramados socia-les híbridos, al tiempo que abordamos la problemáticadesde otro lugar: en vez de centrarse en instituciones espe-cíficas, en figuras reconocidas, en un perfil profesional oen un campo disciplinar, este trabajo explora los proce-sos de producción de conocimientos educativos deman-dados por el Estado. De esta forma, procura analizar demanera empírica y contextualizada “la caja negra” de estaproducción (Latour y Woolgar, 1995; Knorr Cetina, 2005).Hasta el momento, son escasas las investigaciones que hanencarado el análisis de cómo se conforman y negocian lasagendas de investigación que se originan, en primera ins-tancia, desde el Estado; de qué manera las propias reglasy prácticas individuales e institucionales, sus alianzas, lasasociaciones y los contextos políticos particulares que lasenmarcan, moldean los procesos de producción y cómose articulan los productos y su posterior circulación con elentramado político del que forman parte.


Esta investigación procura adentrarse en el espaciosocial donde se origina y se fabrica este conocimientoespecífico. Espacios borrosos y fluidos que trascienden lasfronteras estatales y que son tan atinadamente abordadosen los trabajos analizados, pero en una zona (el sectoreducativo14) y a través de un objeto de estudio (los proce-sos de producción de conocimiento) que hasta ahora hansido apenas explorados. Así, a partir de la lectura de estosestudios, se desprenden preguntas que interesa tener pre-sentes en esta indagación: el conocimiento que se originaen el Ministerio de Educación, ¿está vinculado a una redo campo de expertise particular? ¿Cuáles serían los espa-cios institucionales en torno a los cuales se agrupan estasredes? ¿Cuál es el perfil de los profesionales que participande estos procesos?

4. La estrategia analítica

La estrategia de investigación para reconstruir los procesosde producción de los saberes demandados por la Secre-taría de Educación del Ministerio de Educación Nacionalentre 1999 y 200915 buscó eludir los modelos teóricos que

14 La Educación ha sido uno de los sectores de las políticas sociales que recibiómayor atención en los últimos 25 años en Argentina. Esta atención se expresa enlas transformaciones que se plantearon a partir de la sanción de dos leyes deEducación nacionales –Ley Federal de Educación, 1993 y Ley Nacional de Edu-cación, 2006– y en el importante aumento de la inversión pública destinada alsector. Sin embargo, pese a estas transformaciones, el papel que asumió y asumeactualmente el conocimiento orientado a la política en los procesos de políticaeducativa ha sido apenas estudiado.

15 Entre 1999 y 2009, la estructura del ME estuvo dividida en dos ámbitos muy dife-renciados entre sí. Por un lado, la Secretaría de Educación, responsable de lasacciones orientadas a la Educación básica y, por el otro, Subsecretaría de Políti-cas Universitarias. Este trabajo se centra en las producciones demandadas por laSecretaría de Educación. Deja marginada toda la producción realizada ydemandada desde la Subsecretaría de Políticas Universitarias.


establecen a priori qué es esperable de este funcionamien-to, tanto en cuanto a los modelos que analizan la pro-ducción de conocimiento como a los que se centran enel funcionamiento del Estado y de las políticas públicas.Estas decisiones se tomaron, sin embargo, una vez avanza-da la investigación y en estrecha relación con las primerasobservaciones de campo. En este sentido, se trata de deter-minaciones que fueron constitutivas tanto de las preguntascomo de las respuestas de la investigación.

En una primera etapa, el tema de interés fue abordadodefiniendo de antemano el espacio social a estudiar y sufuncionamiento: las instituciones, el perfil de los actoresentrevistados y el tipo de producción. Sin embargo, comose profundiza en el capítulo metodológico, los primeroscontactos con el campo evidenciaron cierta labilidad en elespacio social estudiado, difícil de comprender o de expli-car en ese momento pero que actuaba con fuerza, vol-viendo la problemática escurridiza y difícil de aprehender.Anclar esas primeras observaciones en categorías analíti-cas predefinidas resultaba difícil. Frente a un panorama defluctuación de actores y entidades participantes, de fron-teras movedizas y difusas entre grupos e instituciones, seresolvió que el objeto de estudio requería de una pers-pectiva que no delimitara por adelantado ni la forma, niel tamaño, ni la combinación de las posibles asociaciones(Latour, 2008). Únicamente así se podría captar la presen-cia y la yuxtaposición de instituciones y actores, así comolas lógicas, sentidos e intereses diversos que cada uno deellos despliega en los procesos de producción de estosconocimientos.

A partir de las características mencionadas, se impusola necesidad de crear un enfoque más adecuado y un ins-trumental teórico-metodológico específico para abordarel problema. De manera simultánea e interconectada, se


definió tanto el problema de investigación como la aproxi-mación analítica y metodológica. Así, el enfoque se cons-truyó sobre la base de tres puntos de partida: i) una con-cepción relacional de lo social, que pone el acento en losprocesos de asociación; ii) un abordaje situacional, centra-do en acontecimientos cotidianos y corrientes de la acti-vidad de producción de conocimientos educativos vincu-lado a las políticas públicas y, finalmente, iii) una vía deacceso a la temática centrada en los procesos de produc-ción de conocimiento que se inician en el Ministerio deEducación.

La clave interpretativa que permite una mayor genera-lidad es la relacional (Menéndez, 2010)16. En esa línea, nosinteresamos aquí por los procesos de asociación, es decir,por el rastreo de las asociaciones/relaciones que se mani-fiestan en y, al mismo tiempo, construyen y conformanel conglomerado social explorado: el de la producción deconocimientos educativos vinculados al accionar estatal(Latour, 2008). En vez de resaltar la perspectiva que podríacaracterizarse como “racional-normativa” en la construc-ción de las instituciones (estatales y científicas), es decir,aquellos aspectos legales y más formales, hacemos focoen los aspectos relacionales que operan en distintos nive-les, proponiendo una escala de análisis que trasciende ladiferenciación entre perspectivas macro y micro sociales(Plotkin y Zimmermann, 2012).

Es por todo ello que esta investigación se centra enlos conceptos que designan relaciones, y no en aquellosque denominan cosas. Como señala Rockwell (2009: 72),

16 Este enfoque se interesa por las relaciones existentes entre los diferentes actoresque operan en los procesos sociales. En este sentido, el estudio de los procesosrelacionales constituye una realidad diferente de la obtenida de la descripción ydel análisis de cada uno de los actores en términos particulares y aislados(Menéndez, 2010: 294-295).


las relaciones no son observables en la realidad estudiada:son, justamente, lo que se tiene que construir –desde laperspectiva del actor– y lo que permite articular de manerainteligible los elementos observados. En esta línea, se optópor rastrear las conexiones sociales a través de las mar-cas materiales y empíricamente observables que dejan losactores durante el desarrollo de sus actividades de asocia-ción. Se siguió a los actores observando sus rastros, paraque ellos mismos muestren cómo fabrican esta existenciacolectiva, qué métodos elaboran para mantenerla y quérelatos son los más adecuados para dar cuenta de las nue-vas asociaciones que establecen para que los agrupamien-tos se sostengan de maneras más o menos perdurables a lolargo del tiempo (Latour, 2008: 47-67).

Al privilegiar el estudio de los procesos de asociaciónse sortea el falso dilema actor/sistema o el debate micro/macro, que discute si el mundo social deriva de las accio-nes individuales o si la acción individual es, en cambio,producto de las lógicas estructurales del sistema. La recu-rrente tensión entre las explicaciones que se centran en la“agencia” (lo micro) o en la “estructura” (lo macro) quedansuperadas al examinar las relaciones de interdependenciaque dan existencia a lo social, focalizándose en cómo seforman y desarman los agrupamientos sociales (los gru-pos) y qué lazos y relaciones se crean y sostienen a partir delas asociaciones existentes. A partir de esta concepción, seasume la imposibilidad de mantenerse en un nivel macro-estructural o, por el contrario, en un nivel micro centradoen la agencia, para aceptar que las explicaciones socialesdeben, justamente, mostrar de qué forma concreta se vin-culan en cada caso estas dimensiones (Latour, 2008).

Pensar en términos de asociaciones lleva a la segun-da dimensión de la aproximación: el abordaje situacional,que resalta la importancia de las interacciones sociales


concretas y corrientes de la actividad social (Pons y VanZanten, 2007; Perelmiter, 2007; 2011a). Esto implica foca-lizar la atención en el conjunto de situaciones en las quese fabrica cotidianamente la vida social, atendiendo a losmúltiples niveles que conectan y desconectan las relacio-nes entre los actores (Knorr Cetina, 1981)17. En estas situa-ciones concretas se encuentran tanto conexiones durade-ras, objetivadas y definibles (como una institución, unanormativa específica, una clase social, un cuerpo profesio-nal) como relaciones más endebles, menos perdurables ypasajeras, pero sin las cuales se desarticularía gran partede los sistemas que dan forma a lo social. La Sociologíaclásica propone múltiples conceptos para dar cuenta de lasconexiones duraderas (institución, profesión, burocracia,Estado, etc.), pero parece menos provista de nociones quepermitan comprender relaciones sociales que se sostienensobre asociaciones más fugaces. Es en gran parte por esoque, cuando se intenta explicar el funcionamiento de espa-cios dinámicos y que se ubican en zonas grises, se tiende ahacerlo a través de conceptos que, en general, se asocian afalencias, ausencias o desvíos.

Para avanzar en esta dirección, se abraza una miradateórico-metodológica particular del Estado y de su fun-cionamiento cotidiano. Aunque no estaba previsto en uncomienzo, al adentrarse en el análisis de los procesos deproducción de conocimiento demandados por el Ministe-rio de Educación, se entró de lleno en el accionar estatal.Como se adelantó en el apartado dedicado a los antece-dentes y se profundizará en el capítulo teórico, se reem-

17 Knor Cetina (1981) propone la noción de situacionalismo metodológico (metho-dological situationalism) para dar cuenta de una aproximación que responde ados movimientos teórico-metodológicos paralelos en las Ciencias Sociales: porun lado, el pasaje de una visión del orden social más bien normativa a una deorden cognitivo y, por el otro, la oposición tanto al colectivismo metodológicocomo al individualismo.


plazó una noción del Estado “singular” por otra del Estado“plural” y con “rostro humano” (Bohoslavsky y Soprano,2010; Soprano, 2007). Como explica Perelmiter (2011), estoconsiste:

… no sólo en situar los estudios en organismos estatales específi-cos, transfiriendo los atributos que se le asignan al aparato esta-tal a un espacio de dimensiones más pequeñas, pero concebidode igual modo agregado. Más bien, implica una reconstrucciónde la combinación singular entre los atributos relacionales quecaracterizan a su funcionariado, el tipo de tarea que realizan, laescala sobre la que operan y la trama histórica en la que estánsituados. (Perelmiter, 2011: 29)

Todas estas dimensiones, además, deben tratarsecomo preguntas empíricas, contrastables mediante lainvestigación.

Avanzar con un abordaje relacional y centrado en lassituaciones sociales concretas podría extender la investi-gación al infinito, sobre todo si se pretende además sus-pender las categorías comúnmente utilizadas para indagarla temática. Así, la tercera dimensión de la aproximaciónteórico-metodológica es un recorte analítico: la selecciónde los procesos de producción de conocimiento comoobjetos de estudio (Latour y Woolgar, 1995; Knorr Cetina,2005) y los proyectos de investigación como unidades deanálisis. Fueron estos proyectos los que guiaron la entradaal espacio social estudiado, marcando las interacciones deinterés, y permitiendo un primer recorte. Como se reto-mará con mayor detalle en el capítulo metodológico, laelección de los procesos de producción de conocimientocomo objetos de estudio y de los proyectos como unidadesde análisis privilegia la exploración de las asociaciones enlas situaciones cotidianas y corrientes mediante las cualeslos individuos establecen vínculos específicos.


Ahora bien, para investigar el nivel efectivo de lasprácticas asociadas a la producción de conocimientoorientado a la política, así como las relaciones en las cualesestas se entretejen, se construyó un diseño metodológicoexploratorio y cualitativo. El abordaje fue fluido y flexible,experimentó acomodamientos y modificaciones acordes alos hallazgos que se obtenían a medida que se avanza-ba, para habilitar, de esta manera, el descubrimiento decuestiones que no habían sido anticipadas en un primermomento (Abélès, 2002). Si bien se incluye un capítulo conuna detallada justificación de la estrategia metodológica,se adelantan aquí dos aspectos considerados clave de estaaproximación.

El primero es el interés por comprender la realidadsocial desde el punto de vista de los actores. Se intentódar sentido e interpretar los fenómenos de acuerdo con elsignificado que los propios actores les otorgan. Siguiendo aMason (citado en Vasilachis de Gialdino, 1992), este enfo-que se preocupa por las formas en las que el mundo sociales interpretado, comprendido, experimentado y produci-do; por el contexto y los procesos; “por la perspectiva delos participantes, por sus sentidos, sus significados, por susconocimientos, experiencias y relatos” (29). Así, se habilitael pasaje de un punto de vista externo a uno interno. Esdecir, nuestra tarea como investigadores es comprenderla realidad de cada contexto a través de nuestra funciónparticipativa como intérpretes, que no dan significado a loobservado sino que hacen explícita la significación dadapor los participantes (Vasilachis de Gialdino, 1992).

La segunda cuestión –íntimamente relacionada conla anterior– implica reconocer la fuerte cercanía del inves-tigador con los sujetos de investigación, que conlleva lanecesidad de reflexionar permanentemente sobre el roldel investigador. Este punto es especialmente relevante


en esta investigación, donde los sujetos estudiados y elinvestigador no tienen únicamente una proximidad pro-fesional sino también una cercanía social: la pertenenciaen muchos casos a los mismos círculos sociales. En estesentido, como señalan Morresi y Vommaro, el estudio defenómenos asociados a la actividad experta es un ejerci-cio de permanente reflexividad sociológica, así como una“forma de desnaturalización de una actividad que preferi-ría mantenerse al abrigo del estudio de sus pares” (2011:12). En este sentido, este trabajo necesariamente crítico nodebe confundirse con una crítica ideológica o un cuestio-namiento moral18. En contraste, mostrar los mecanismosde la producción de este tipo de saberes debe contribuir alconocimiento de la forma en la que se produce y reproduceel mundo social, en un espacio específico de articulacionesentre diferentes ámbitos sociales.

Partiendo de estos lineamientos generales, esta inves-tigación propone dos dimensiones analíticas complemen-tarias. La primera plantea una indagación más general delperíodo en cuestión. A través del análisis comparado delas trayectorias de 112 investigaciones originadas en o soli-citadas por el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009,delinea tendencias generales entre distintas modalidadesde producción. La segunda se acerca a la temática a travésdel análisis de caso. Explora en profundidad un proyectode investigación en desarrollo, desde su origen hasta lafinalización del informe de investigación. El propósito esrealizar una reconstrucción detallada de las vicisitudes ycontroversias del proceso de producción, haciendo énfasisen los rasgos de los actores que participan del proceso y enlas relaciones que se establecen entre ellos.

18 Como se desarrollará en el capítulo metodológico, para evitar este tipo de cues-tionamientos, se tuvo especial cuidado en preservar el anonimato de las perso-nas entrevistadas.


Aunque con diferentes énfasis de acuerdo con la lenteutilizada, la investigación se apoyó en una estrategia multi-método, que combinó el recorrido por varios escenarios,el encuentro con variados actores y la utilización de dis-tintas técnicas y fuentes de recolección de datos. Si bienestos aspectos serán retomados en detalle en el capítulometodológico, se adelanta aquí que a lo largo del trabajode campo se realizaron 78 entrevistas en profundidad; serelevó el material documental vinculado a los proyectos deinvestigación demandados por el Ministerio de Educaciónentre 1999 y 2009; se reunió material ligado a las trayecto-rias de los sujetos que participaron de las investigacionesy la escritura de los informes finales así como documen-tos más precisos asociados con el caso de estudio (expe-dientes, informes, etc.). Finalmente, se realizaron registrosetnográficos de situaciones asociadas tanto a los proyec-tos de investigación en general como al proyecto que sesiguió en detalle.


1

Marco teórico

1. Presentación19

El estudio de las relaciones entre la investigación social yla política pública ha sido abordado desde múltiples pers-pectivas y disciplinas. Son varios los trabajos que desa-rrollan un detallado estado del arte que incluye diversasaproximaciones teóricas al tema (Neilson, 2001; Stone etal., 2001; Coburn, 2006; Delvaux, 2007; Jones, 2009; Fazekasy Burns, 2012; Baya-Laffite, 2011). Es por ello que la inten-ción aquí no es ofrecer un exhaustivo estado de la cuestión–tarea que supera el espacio propuesto y las posibilidadesde este trabajo– sino, más bien, repasar y analizar crítica-mente aquellas miradas y antecedentes más extendidos enel abordaje del problema.

Este cuerpo bibliográfico es ambiguo, ecléctico y difí-cil de organizar. La diversidad de enfoques disciplinarios,de instituciones productoras y formatos –que abarcan des-de artículos de opinión hasta publicaciones en prestigiosasrevistas científicas– es un reflejo de la variedad de pregun-tas que guían estos trabajos. Tal como señala Hammersley(2002), mientras algunos textos se centran en el análisisempírico del rol de la investigación sobre la política públicaen un contexto particular, otros proveen modelos más bienabstractos del papel que cumple la investigación social.

19 Una primera versión de este capítulo fue publicada en Cardini (2013).

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Finalmente, están los que se preguntan por la función quedebería asumir el saber sobre los procesos de políticaspúblicas. Se podría agregar, además, que en muchos traba-jos estos intereses se combinan. En efecto, la superposiciónde miradas descriptivas, analíticas y normativas es una delas características que comparten esas producciones.

Las primeras interpretaciones acerca de las relacionesentre las Ciencias Sociales y la política pública surgendespués de la Segunda Guerra Mundial y están cargadasde optimismo. En nuestra región, la convicción de queel conocimiento social podía direccionar las decisionespolíticas se reflejó con fuerza en las ideas desarrollistasy asociadas al planeamiento (Gorostiaga et al., 2012). Sinembargo, este entusiasmo fue decayendo en los años sub-siguientes. Los “años dorados” de la investigación orien-tada hacia la política, que se caracterizaron por interpre-taciones de esta relación que resaltaban la linealidad y laracionalidad de las conexiones, fueron reemplazados poruna etapa de mayor recelo hacia el potencial de los cono-cimientos sociales a la hora de guiar las políticas públicas.Hacia los años 70, la desilusión en torno a las posibilidadesconcretas de las Ciencias Sociales para moldear las prácti-cas políticas tuvo efectos directos en las formas de enten-der los vínculos entre las dos esferas. El modelo racionaly lineal utilizado para comprender estas relaciones (sobretodo en relación con las Ciencias Exactas) fue suplantadopor aproximaciones que admitieron un abanico mayor deposibilidades. Estas nuevas aproximaciones fueron clavepara comprender estos vínculos desde una mirada menosinstrumental.

En la primera parte de este capítulo se caracteriza-rán sintéticamente cuatro grandes perspectivas utilizadaspara abordar esta temática en los últimos años, junto a losautores y textos de mayor circulación. Estas perspectivas


orientan la mayor parte de la investigación sobre la temá-tica. Se expondrán primero aquellas visiones que analizanlas formas de utilización del conocimiento por parte dela política. Luego se explorarán las ideas centrales de la“tesis de las dos culturas”, mirada que parte del supuestode que las relaciones entre ambas esferas son muy débiles,e intenta dar cuenta de las causas a partir de un análisisde las diferencias entre esos dos espacios. En tercer lugar,se recorrerán las visiones que analizan el rol de los agen-tes intermedios, los individuos que hacen de mediadoresentre ambas esferas. Se considera que estas tres perspec-tivas no son excluyentes y que comparten varios de sussupuestos. En cuarto lugar, se revisará la utilización delconcepto de “campo social” de Bourdieu en los estudiosrecientes sobre el tema en nuestro país.

En la segunda parte se proponen algunos conceptosalternativos, que pretenden iluminar la complejidad, lahibridez y la interconexión entre la investigación y lapolítica en Argentina en la actualidad. Se delinea unamirada teórica ecléctica, que combina elementos teórico-conceptuales provenientes de diferentes disciplinas, arti-culándolos para analizar las demandas de conocimientodel Ministerio de Educación Nacional entre 1999 y 2009.En este sentido, la teoría interesa en función de cómo pue-de asistir en la comprensión de un mundo que se percibesumamente complejo, multifacético y multicausal. La teo-ría será utilizada como una “caja de herramientas”, antesque con la intención de proveer una explicación prolija yacabada del mundo social (Ball, 1994a; 1994b; 2002). Esposible afirmar con Ball:

En el estudio de temas complejos –como la política– probable-mente dos teorías funcionen mejor que una […]. La complejidady el alcance de los estudios sobre política –desde la preocupa-ción por el funcionamiento del Estado hasta el interés por los


contextos de la práctica […]– excluye la posibilidad de una expli-cación que se desprenda de una sola teoría. Lo que necesitamospara este análisis es una caja de herramientas con diversas teo-rías y conceptos, una Sociología aplicada antes que una pura.(Ball, 1994a: 14, traducción propia)

Siguiendo esta línea de pensamiento, se propone unconjunto de instrumentos (y no un sistema) que puedeutilizarse de forma conjunta o relativamente separada paracomprender y explicar los fenómenos que aparecen a lolargo del trabajo empírico. En este sentido, los instrumen-tos adquieren su fuerza en la medida en que permitenexplicar –aunque nunca de forma acabada– algunos de losfenómenos observados desde una perspectiva empírica ehistóricamente situada.

2. Primer paso: revisión de las propuestas analíticascontemporáneas

2.1. Teorías de utilización del conocimiento

Los modelos de utilización del conocimiento surgen a finesde la década del setenta para profundizar el análisis delas relaciones entre las Ciencias Sociales y las políticaspúblicas. Diferenciándose de los modelos más instrumen-tales (asociados a las Ciencias Exactas), la tesis central deestos autores será que, mientras que en las Ciencias duraspodrían darse modelos de relación más racionales y linea-les, en las Ciencias Sociales este proceso se manifiesta demaneras más sutiles e indirectas, en forma iluminativa, depercolación o de goteo.

Carol Weiss (1979b) fue la primera en proponer unatipología de vínculos entre ambas esferas. Su objetivo fueexplicar las diversas formas en las que el conocimientosocial afectó a la política pública en el pasado y “aprender


cómo hacer para que esta contribución sea más efectivaen el futuro” (173, traducción propia). La autora diferen-ció siete usos de la investigación social por parte de lapolítica pública:

1) el modelo conducido por el conocimiento o modelolineal, que deriva de las Ciencias Naturales y supone quehay una secuencia clara entre la investigación pura, lainvestigación aplicada, su desarrollo e implementación.

2) el modelo de resolución de problemas que sugiereque los resultados de la investigación social se aplican deforma directa a la definición de soluciones para problemasplanteados por la política.

3) el modelo interactivo que propone que la investi-gación es utilizada para tomar decisiones, pero entre otrasfuentes de información como, por ejemplo, la periodística,la administrativa o la burocrática. Se trata de un procesoconformado por un “desordenado conjunto de intercone-xiones, con idas y vueltas” (1979a: 177).

4) el modelo político que supone que la investigaciónse utiliza para justificar o legitimar decisiones políticas queya fueron definidas.

5) el modelo táctico que considera que el conocimien-to se utiliza para aumentar la credibilidad de la acción (oinacción) propuesta por el tomador de decisiones.

6) el modelo iluminativo que propone que la investi-gación influye de manera indirecta en la identificación y enla resolución de políticas públicas.

7) el modelo intelectual en el que el saber influyeglobalmente en la forma de pensar los problemas y con-vertirlos en necesidades políticas.

Los primeros dos modelos –el modelo lineal y el deresolución de problemas– son señalados como los másextendidos a la hora de pensar en los vínculos entrela investigación y la política. Sin embargo, raramente se


observan en el tipo de utilización que se hace del conoci-miento social (1979a). Esos modelos parten de supuestosracionales y lineales de vínculo: se presenta un problema,se busca información para generar posibles soluciones, lainvestigación propone el conocimiento faltante y, así, losfuncionarios políticos toman la mejor solución. En con-traste, para Weiss, la “investigación afecta el desarrollo yla modificación de las políticas de maneras difusas. Pro-vee un marco de ideas y generalizaciones empíricas quese deslizan suavemente hacia las deliberaciones políticas.Su influencia se ejerce de forma más sutil” (1979a: 183,traducción propia). La autora propone el término “ilumi-nativo” para dar cuenta de los procesos indirectos y difusosa través de los cuales las Ciencias Sociales afectan a la polí-tica. Explica que los decisores políticos tienden a usar lainvestigación de forma indirecta “como fuentes de ideas,información y orientaciones sobre el mundo” y que “aun-que el proceso no es fácil de discernir puede tener efectosprofundos sobre la política a lo largo del tiempo” (Weiss,1977a: 531, traducción propia).

En el ámbito más específico de la Educación, esosmodelos fueron revisados por Husén y Kogan (1984), quie-nes propusieron dos modelos de vínculos para compren-der la utilización de la investigación educativa por partede la política: 1) el modelo “iluminativo”, de “percolación”o de “goteo” y 2) el modelo político. Mientras el primeroincluiría el uso iluminativo, el interactivo y el intelectual(en palabras de Weiss), el segundo fusionaría el modelopolítico con el táctico. Husén y Kogan dejan al margenel modelo lineal y el de resolución de problemas, porqueal igual que Weiss consideran que, aunque se trata de laexpectativa más extendida, se basa en supuestos que rara-mente aplican a las Ciencias Sociales.


Los autores insisten en que el modelo de percolaciónes muy “sutil e intangible” (1984: 18) y entienden que larelación entre la política y la investigación es difusa y difí-cil de señalar: “La investigación […] contribuye al ponerciertos temas en la agenda del debate público e inspirademandas de acción política. […] Es un instrumento degeneración de ideas antes que de datos y conocimientogeneral” (21). En este sentido, destacan que las interac-ciones cara a cara entre los investigadores y los políticos,así como la lectura directa de informes académicos, pue-den ser muy débiles en términos de impacto. Advierten,en cambio, la importancia del rol de los mecanismos deconexión entre las dos esferas, ya se trate de la prensa, deindividuos que actúan como intermediarios o de institu-ciones del sector privado.

Una última categorización de los modelos de utiliza-ción del conocimiento educativo es la que proponen Gins-burg y Gorostiaga (2003; 2005) también partiendo de laclásica tipología de Weiss (1977a). Estos autores diferen-cian entre tres modelos. El modelo instrumental incluyedos versiones “que representan el proceso en términos depersonas usando el conocimiento en forma directa parala toma de decisiones específicas” (2005: 286): el formatoconducido por el conocimiento y el de solución de proble-mas. El segundo modelo es el conceptual, más complejo,indirecto y difuso, que contiene el formato interactivo y eliluminativo, y equivale a lo que Husén y Kogan denomina-ron el modelo de “goteo”. Por último, presentan el modeloestratégico (al que Husén y Kogan llaman “político”) en elque las posiciones de los funcionarios políticos son deter-minadas o respaldadas por los resultados de la investiga-ción. Aquí se incluye el formato político y el táctico, entérminos de Weiss, y se agrega el promocional donde “laactividad de la investigación sirve para difundir y promover


la implementación de decisiones de política o profesiona-les entre individuos que no participaron en el proceso detoma de decisiones” (2005: 287).

Los trabajos de Weiss (1977a) y de Husén fueronpioneros en teorizar sobre las posibles formas en que lapolítica podría utilizar el conocimiento social. Al formulardiferentes modelos de utilización, proponen una tipologíaque da cuenta de las variadas formas en las que estas dosesferas podrían relacionarse. Fueron, además, los primerosescritos que se distanciaron de las visiones más lineales einstrumentales para pensar los vínculos entre las CienciasSociales y la política pública. Las tipologías que presentanlos autores y, especialmente, el modelo de “iluminación”propuesto por Weiss y el de “percolación” o “goteo” pre-sentado por Husén, recorre la mayor parte de las revisionesbibliográficas sobre estos temas. Además, estas tipologíasno se basan únicamente en sus experiencias profesiona-les sino que se desprenden del desarrollo de investigacio-nes empíricas que involucran entrevistas –y, en el caso deHusén, también cuestionarios– con investigadores y confuncionarios políticos20. El hecho de que sus conclusionestengan un sustento empírico es destacable, teniendo encuenta que la mayor parte de los trabajos sobre la temáticaes más bien ensayística y basada en la experiencia de losautores como investigadores o funcionarios.

En términos teóricos, el enfoque de estos autores par-te de una mirada que diferencia ambos espacios y les otor-ga relativa autonomía, para luego avanzar sobre una tipo-logía de modelos de utilización de la investigación social,

20 La investigación realizada por Husén a comienzos de los años 80 se describe enHusén y Kogan (1984). Aquí se presentan los resultados del estudio comparadode las relaciones entre investigadores y políticos que llevaron adelante en cuatropaíses: Suecia, Alemania, Gran Bretaña y Estados Unidos. Los resultados de lostrabajos de Weiss se presentan en Weiss (1977b) y en Weiss y Bucuvalas (1980).


por parte de la política. En consecuencia, son modelos queproponen un análisis unidireccional de las relaciones entreambas esferas. Suponen que la investigación (entendidacomo el conocimiento objetivo que producen los investi-gadores) es utilizada por la política (conceptualizada engeneral como los funcionarios políticos que toman deci-siones o “hacen” política – los “policy-makers”–) pero enningún momento se preguntan cómo la investigación esmoldeada por la política o por los mecanismos concretosde “utilización”. Los procesos de intercambios y negocia-ciones permanentes entre ambos espacios quedan en lasombra.

2.2. Las tesis de las dos culturas

La tesis de las dos culturas parte del supuesto de que losvínculos entre la investigación y la política pública son muydébiles. De acuerdo con esta perspectiva, las diferenciasexistentes entre los científicos sociales y los funcionariospolíticos explican esa debilidad. Desarrollada inicialmentepor Caplan (1979), esta aproximación plantea una “brechacultural” entre los dos grupos en relación con sus valores,su lenguaje, los tiempos que marcan sus actividades, susistema de incentivos y recompensas, sus afiliaciones pro-fesionales y su legitimidad.

En el terreno más específico de la Educación, estalínea de pensamiento fue retomada por Levin (1991), quesostiene que “el problema de la utilidad [del conocimien-to educativo] deriva de las diferencias en los contextosy los métodos que caracterizan a las funciones políticasy de investigación educativa” (72). El autor explica que,mientras la cultura política “es restrictiva y orientada alas decisiones con un claro énfasis en el corto plazo, lainvestigación es menos restrictiva y brinda la informaciónnecesaria para moldear el mundo del futuro” (72). Husén


(1988: 16) concuerda con esta visión al sostener que “elmero encuentro de ambas formas de vida contiene los gér-menes del conflicto”.

Para los que se aproximan a la temática desde la tesisde las dos culturas, en el mundo de la política se encuen-tran los funcionarios y, en el mundo de la investigación,los investigadores. Los funcionarios políticos son además,en general, aquellos que toman decisiones sobre el rumbode las políticas públicas. Las marcadas diferencias entre losdos grupos con respecto a qué esperan, cómo produceny cómo utilizan la investigación social sería la principalcausa del divorcio entre la esfera de la investigación y lade la política.

Según estas visiones, los funcionarios políticos estánconstreñidos por limitaciones políticas y presupuestariasy utilizan la investigación entre muchas otras fuentes dedatos e información. En consecuencia, están especialmen-te interesados en aquellas investigaciones que abordanlos temas específicos asociados a sus agendas políticas.Demandan producciones que tratan políticas en áreasdelimitadas por su interés programático, y suelen desaten-der las conexiones asociadas a otras áreas o sectores. Valo-ran especialmente aquellas conclusiones que son direc-tamente compatibles con sus creencias, sus valores y susprácticas. En términos del lenguaje, no están habituadosa leer investigación social o educativa ni conocen los con-ceptos más específicos utilizados por los investigadorespara presentar sus métodos y resultados. Por último, encuanto a los tiempos, quieren acceder a los resultados deforma inmediata.

Por su parte, los investigadores sociales que traba-jan en su mayoría en universidades seleccionan los temasde investigación de acuerdo con las tradiciones académi-cas y llevan adelante su trabajo bajo el paradigma de sus


disciplinas y en el marco de un alto grado de especiali-zación. Hacen un empleo riguroso de los cánones meto-dológicos de las Ciencias Sociales; entienden al cono-cimiento como objetivo, fáctico, desapasionado; revisany cuestionan permanentemente sus propios supuestos yadmiten que hay límites para la realización de generali-zaciones válidas (Anderson, 1991; Ginsburg, 2003; 2005;Husén, 1984).

En contraste con los modelos de utilización de cono-cimiento, centrados en los vínculos posibles entre ambasesferas, la tesis de las dos culturas explica la distanciaexistente entre estos dos ámbitos. Esta brecha es entendi-da como una consecuencia directa de las diferencias quecaracterizan a los profesionales que se desenvuelven encada uno de estos espacios. En ese sentido, la tesis de lasdos culturas es un modelo explicativo que despliega lascaracterísticas particulares de la práctica de los científicossociales, por un lado, y de los funcionarios políticos, porel otro. Hace énfasis en las necesidades, en muchos casoscontrapuestas, de cada uno de estos grupos a la hora deproducir o demandar investigaciones.

La principal crítica a esta aproximación es que analizacada una de las comunidades como si fuera estática y pura,como si no existieran superposiciones, híbridos y maticesen los perfiles profesionales. En este aspecto, Ginsburg yGorostiaga (2003; 2005) resaltan que ese enfoque presentatres elementos estereotípicos. En primer lugar, describe acada grupo de acuerdo con las características de su cul-tura dominante. En segundo lugar, se trata de una aproxi-mación que ignora la heterogeneidad de los miembros decada grupo, en la medida en que omite considerar las dife-rencias en relación con, por ejemplo, sus áreas de interés,sus concepciones acerca de la actividad que emprenden ylos espacios en los que se desempeñan. Por último, exagera


la pertenencia a uno solo de los dos grupos culturales quedefine y omite el hecho de que es muy frecuente que sealternen o se superpongan los roles.

2.3. Los mediadores: el análisis de los actores intermedios

El tercer modelo analítico, también muy extendido en labibliografía sobre la temática, es aquel que estudia la fun-ción que cumplen los “actores intermedios”, aquellos indi-viduos que median entre la esfera de la política públicay la del conocimiento. A diferencia de las dos perspecti-vas analizadas previamente que cobraron especial fuerzaen los países centrales, la noción de intermediarios fuepropuesta también por autores de nuestra región. Se losidentificó con variados rótulos: “analistas políticos”, “ana-listas simbólicos”, “brokers del conocimiento”, “mediado-res”, “intermediarios”, “traductores”, “hombres del medio”,“intelectuales reformadores” y “agentes del conocimien-to”21. Aunque cada una de las definiciones resalta aspectosdiferentes de estas figuras, todas coinciden en que se tratade un actor relativamente nuevo y cada vez más influyente,cuya función es la de conectar el ámbito de la investigacióncon el de la práctica política.

Tomando como referencia a los Estados Unidos, Trow(1984) explica que los analistas políticos son un nuevoactor que surge a mediados de la década del setenta, en

21 Para mayor detalle, se puede consultar a Trow (1984) que presenta el término de“analistas políticos”; a Wilson (1981) por el de “intelectuales políticos”; Biddle yAnderson (1991), el de “brokers del conocimiento”; Sunquist (1978) que losdenomina “traductores”; Huberman (1994), “intermediarios”; Kogan (1980),“hombres del medio” (middle-man); y Reimers y Mc.Ginn (1997), “agentes deconocimiento”. En el ámbito regional, se utilizaron los términos “analistas sim-bólicos” (Brunner, 1996), “analistas de políticas”, “brokers del conocimiento”(Cariola et al., 1997) e “intelectuales reformadores” (Braslavsky y Cosse, 1996).En el terreno de los análisis económicos, se ha utilizado también el término de“technopolíticos” (Domínguez, 1997).


relación directa con el desarrollo de las carreras de polí-tica pública. Se trata de un personaje “que a veces separece mucho a un investigador –definiendo un proble-ma, haciendo análisis, relevando e interpretando datos; aveces, a un “hombre intermedio” reuniendo e interpre-tando investigaciones realizadas por otros para los toma-dores de decisión; y, otras, es él mismo el que toma lasdecisiones” (263, traducción propia). Su formación es dife-rente a la de los investigadores y son entrenados de for-ma interdisciplinaria para responder a las necesidades delos políticos, y a través del desarrollo de trabajos cortosque incluyen recomendaciones y sugerencias directas. Eneste sentido, analizan los problemas desde la racionalidadde los tomadores de decisión (costos y beneficios), perocon las herramientas analíticas de la investigación. Estascaracterísticas, explica el autor, ubican a este nuevo perfilprofesional en un lugar privilegiado para mediar entre lainvestigación y la política.

Reimers y Mc Ginn (1997) proponen un modelo deacción para informar a la política a través de la investiga-ción, y señalan la importancia de los “agentes del cono-cimiento” a quienes definen como “personas o institucio-nes interesadas en el desarrollo y diseño de actividadesde investigación que puedan informar reformas políticas”(175, traducción propia). A diferencia de Trow, que des-cribe a estos personajes haciendo énfasis en el tipo deformación que reciben, Reimers y Mc Ginn tienen unamirada más bien prescriptiva: se basan en sus experien-cias como consultores internacionales para presentar unmodelo heurístico que diferencia nueve momentos en loscuales el agente del conocimiento “debe tomar decisionescríticas para que la investigación sea útil a las reformaseducativas” (175). Los agentes del conocimiento deberíanpoder: i) definir el proceso de cambio; ii) identificar los


diferentes grupos de interés; iii) contemplar los flujos polí-ticos (contexto político); iv) diagnosticar los diálogos exis-tentes y los necesarios; v) dar poder a los grupos paradialogar; vi) establecer reglas para el diálogo informado;vii) diseñar operaciones para generar conocimiento; viii)balancear conocimientos técnicos, conceptuales y organi-zativos; y ix) preparar un plan de reporte y diseminación.

En nuestra región, el sociólogo chileno José JoaquínBrunner (1993; 1996) ha sido el primero en introducir estamirada para el análisis de las relaciones entre el conoci-miento y la política. A través de la noción de “analistassimbólicos”, planteada inicialmente por Robert Reich, elautor explica algunos de los cambios recientes en relacióncon la producción y la utilización del conocimiento. Segúnél, los analistas simbólicos son quienes mejor respondena las renovadas demandas del mercado. Son “personas endisposición de producir, transportar, usar y aplicar cono-cimientos para la identificación, resolución y arbitraje deproblemas” (Brunner, 1993: 8). Se trata de investigadoresque poseen un conocimiento de tipo práctico, es decir, unsaber que consiste en disposiciones, destrezas y capacida-des de individuos entrenados tanto para producir conoci-miento como para maniobrarlo. Los analistas simbólicos“identifican, solucionan o arbitran problemas mediantela manipulación de símbolos” (1999: 9). En cuanto a susingresos, generalmente, están más ligados al tipo de servi-cio que proveen, a su calidad y originalidad, que al tiempoempleado para producirlo. Por último, sus carreras profe-sionales no son lineales ni jerárquicas y dependen antesbien del prestigio acumulado y de las redes de las queparticipan.

En esta misma línea, el texto de Cariola, Schiefelbein,Swope y Vargas (1997) se centra en el surgimiento de unnuevo agente al que denominan “analista de políticas” o


“broker del conocimiento”, por su semejanza con el rol delos brokers financieros. Según los autores, esos actores tie-nen que “proveer oportunamente la información más rele-vante a los tomadores de decisión para que estos den lamejor solución posible a un problema determinado” (34).Siempre atento a los desarrollos del campo de la Educa-ción, se trata de un actor con la capacidad de vincularla academia con las prioridades políticas. Sus competen-cias más importantes son su capacidad comunicacional,su estrecha relación con los problemas sociales más gene-rales, su capacidad de “hacerse cargo de los problemas delos educadores” y su expertise para acceder a análisis de lainformación. Su objetivo fundamental es:

… el mejoramiento de la calidad y equidad de la Educación, másallá de la formulación de políticas, lo que define elevados gradosde autonomía en su función, obligándolo a mantener relacio-nes con todos los actores involucrados en un problema, y nosolamente con los tomadores de decisión. (Cariola, Schiefelbein,Swope y Vargas, 1997: 26)

Por su parte, Braslavsky y Cosse (1996) también uti-lizan la noción de “analistas simbólicos” e introducen lade “intelectuales reformadores”. Según estos autores, losanalistas simbólicos son una categoría de la nueva estruc-tura ocupacional que emerge con la democratización deAmérica del Sur y con la inserción de investigadores profe-sionales en el desarrollo de políticas educativas en la déca-da de 1980. Entre las características de esta nueva catego-ría enuncian las siguientes, además de las señaladas porBrunner: i) conciencia de la relación entre conocimientoy poder, ii) distancia crítica que establecen respecto de losotros actores que se insertan en el Estado, iii) esfuerzo porhorizontalizar la toma de las decisiones, iv) construcción


de políticas de Estado perdurables y, en términos más cog-nitivos, v) acceso a paradigmas y propuestas de transfor-mación internacionales (1-2).

En la aproximación que proponen estos trabajos, lla-ma la atención la constante superposición entre una mira-da analítica y otra prescriptiva. La primera se evidencia enel análisis de los procesos sociales más generales en losque se enmarca el surgimiento de estos nuevos actores, enla exploración de sus características y en el estudio de surelación con la investigación y la política. Paralelamente,se encuentra una tendencia a indicar lo que “debería ser”,descripciones cargadas de connotaciones positivas y tonoscelebratorios para el rol de estos nuevos actores, y la impo-sibilidad de ubicar a estos actores, así descriptos, en losprocesos de política más concretos. Estas valoraciones noson un problema en sí mismo. No obstante, por momen-tos, denotan la ausencia de una mirada más crítica y delpropio carácter híbrido de sus autores, a la vez analistasy partícipes en los procesos que ellos mismos estudian ydescriben. En este sentido, Neiburg y Plotkin (2004: 16)sostienen que “la principal limitación de buena parte deestas interpretaciones se debe a que los analistas parecencompartir con sus objetos un mismo interés por la dico-tomía, clasificando autores y grupos en categorías que nosiempre son distinguibles empíricamente”.

Por otra parte, estas aproximaciones entienden la apa-rición de estos actores como el resultado natural de lasnecesidades de incorporar el conocimiento en la tomade decisiones políticas. Les adjudican una alta cuota devoluntarismo y los presentan como la mejor solución parafortalecer las débiles conexiones entre la investigación yla política. Según estas miradas, los mediadores propo-nen formas de interacción renovadas y más eficientes,que combinan la objetividad científica con la neutralidad


política. En esta línea, Trow (1984) explica que la forma-ción, los hábitos, y las condiciones de trabajo de los analis-tas políticos están “expresamente diseñados para reducirla brecha entre el investigador y el funcionario político, ypara que el conocimiento sistemático llegue de forma másdirecta, más rápida y más relevante a los asuntos políti-cos” (264, traducción propia). Por su parte, Brunner (1993)señala que el rol de los investigadores sociales está cam-biando y que “hoy se espera, y el mercado demanda, apersonas en disposición de producir, transportar, usar yaplicar conocimientos para la resolución y arbitraje de pro-blemas” (9). Asimismo, Cariola et al. (1997) señalan quefrente al problema de las interconexiones entre el conoci-miento y la toma de decisiones “se hace necesario traer alescenario […] un nuevo agente con una identidad profe-sional desinstitucionalizada y con capacidad de responderal conjunto de demandas emergentes de políticos y otrosagentes involucrados en el mejoramiento de la calidad yequidad de la educación” (25).

Al igual que la literatura sobre la utilización del cono-cimiento y la tesis de las dos culturas, esta concepción par-te de una diferenciación clara entre ambas esferas. En vezde centrarse en los modelos de utilización de la investiga-ción (los vínculos) o en las características propias de cadauna de esas esferas, se preocupan por describir a los acto-res que median entre esos dos espacios. En estos trabajoslos actores intermedios se presentan como una categoríaabstracta de relativa homogeneidad, cuando en la prácticase trata de actores diversos que se mueven en un espa-cio social plagado de superposiciones. En efecto, es muycomún la coincidencia entre mediadores y funcionariospolíticos y/o investigadores.


2.4. La noción de campo social

En Argentina no son muchos los trabajos que abordaronempíricamente el estudio de la investigación educativa.Y los que lo hicieron se apoyaron, principalmente, en elconcepto de “campo social” de Bourdieu. A diferencia delas perspectivas comentadas, esta noción permite analizarla investigación educativa desde una perspectiva crítica.Concebir la investigación educativa como un campo socialhace frente a dos problemas que aparecen en otras apro-ximaciones al fenómeno. Por un lado, la naturalización delas prácticas sociales vinculadas con la investigación edu-cativa y, por el otro, la ausencia de análisis de las relacionesde poder subyacentes a estos procesos.

La noción de “campo social” obliga a abordar el objetode estudio considerando los procesos a través de los cualeslas prácticas sociales localizadas se refuerzan como accio-nes generalizadas y comunes. Incorpora la historia y, deesta forma, desnaturaliza los procesos que, desde otrasaproximaciones, se consideran naturales, independientesdel contexto histórico y de las relaciones sociales de fuerzaque los conforman. Esta mirada se plasma, por ejemplo,en el trabajo de Palamidessi et al. (2007) que explora lasrelaciones entre la investigación y la política en Argentinaentre 1983 y 2003. En la introducción, los autores concibenla investigación educativa como una práctica “con historiasy tradiciones específicas, que se desarrolla en contextossociales y marcos institucionales que la condicionan y leotorgan orientaciones particulares” (2007: 27).

Con respecto al segundo punto, está claro que la mira-da bourdiana pone el foco en las relaciones de poder quese establecen entre las diferentes posiciones que asumenlos individuos y las agencias dentro del campo y, particu-larmente, en los vínculos de dominación y de subordina-ción. De esta forma, incluye el análisis de los intereses en


juego y los conflictos desplegados en el campo social estu-diado. Esta mirada también queda explícitamente plasma-da en el trabajo antes mencionado. Los autores señalan:

La apuesta por el conocimiento, cualquiera sea la recompensa/capital que se persiga, se vincula con las estrategias mediantelas cuales se intenta, en forma individual o colectiva, salvaguar-dar o mejorar posiciones e imponer principios de clasificación,jerarquización o valoración acorde con ciertos intereses. (Pala-midessi et al., 2007: 21)

Los trabajos de Tenti Fanfani (1984; 1988) son losprimeros en explorar el concepto de “campo social” paraabordar la investigación educativa en nuestro país. Enca-ran el análisis en términos generales, es decir, observandoen qué medida la investigación educativa responde a lascaracterísticas fundamentales que Bourdieu asigna a todoslos campos sociales. En este sentido, se trata de un tra-bajo de reflexión teórica que es acompañado de algunasreferencias empíricas sobre el funcionamiento concreto dela investigación educativa. A partir de esta exploración, elautor advierte que “no existe un conjunto de reglas de jue-go que regulen la competencia de los profesionales o pro-ductores de conocimientos respecto a la Educación” (1988:126). Afirma que se trata de un campo que está aún en víasde conformación, desestructurado y con baja autonomíarelativa, en el que los requisitos de entrada son laxos ylas puertas de ingreso son múltiples y dependen más dela voluntad de los propios actores que de requerimientosdefinidos desde adentro.

Por su parte, el estudio de Palamidessi et al. (2007)avanza en la especificación y en la delimitación del cam-po de la investigación educativa en Argentina. A diferenciadel trabajo de Tenti Fanfani (1984; 1988), esta investiga-ción realiza un profundo estudio empírico sobre las insti-tuciones, las agencias y la producción de la investigación


educativa en los últimos años. Con respecto a la utiliza-ción del concepto de “campo social”, este trabajo preci-sa aún más la ubicación de este espacio en relación conotros campos sociales. Inscribe la investigación educati-va en el campo cultural, y de manera aún más específi-ca, en el campo científico. Por otra parte, basándose enBernstein y Díaz, los autores ubican la investigación edu-cativa en el campo de la Educación, dentro del cual dife-rencian, además, al campo intelectual de la Educación yal campo pedagógico. Y, entre estos dos, ubican el campode la recontextualización pedagógica. Por último, tambiénintroducen las relaciones entre el campo de la Educacióny el campo estatal.

La necesidad de delimitar el campo (o el espaciosocial) al que se hace referencia está directamente ligadaa la aproximación que propone esta teoría. La perspectivabourdiana obliga al investigador a definir qué queda den-tro y qué queda fuera del campo específico en cuestión.El establecimiento de las fronteras tiene distintos nivelesde abstracción. En primer lugar, la delimitación del tipo decampo social al que se estaría haciendo referencia: cultu-ral, científico, artístico, etc. En segundo lugar, la definiciónde las reglas del espacio social concreto que se investi-ga –en este caso el de la investigación educativa–, acciónque es a su vez fundamental para clarificar el adentro yel afuera y, en este sentido, para delimitar las fronterasdel propio objeto de estudio. Los estudios mencionados seapoyan en la noción de campo para establecer las primerasdemarcaciones y características de la investigación educa-tiva como espacio social. Se considera, sin embargo, que ala hora de avanzar sobre la delimitación de sus fronterasy sobre la autonomía relativa con respecto a otros espa-cios sociales, comienzan a esbozarse los obstáculos y las


limitaciones de este enfoque para el análisis concreto dela producción de conocimientos educativos orientado a lapolítica en nuestro país.

El propio Bourdieu advirtió que la delimitación delcontorno de un campo social no admite una respuestaa priori, ya que solamente puede definirse a través deuna investigación empírica. Según el autor, “los límites delcampo están donde los efectos del campo cesan” y “sóloestudiando cada uno de estos universos puede sopesarsehasta qué punto están constituidos, dónde se terminan,quién está adentro y quién no, y si conforman o no uncampo” (Bourdieu y Wacquant, 2005: 154). Este punto estáestrechamente ligado con la autonomía relativa que defi-ne a estos espacios sociales. Según Bourdieu, se trata de“microcosmos sociales relativamente autónomos”, espa-cios de relaciones objetivas donde existen lógicas especí-ficas que son irreductibles a aquellas que regulan otroscampos sociales (2005: 150). Para analizar el interior deun campo (y, al mismo tiempo, definir si se trata de uncampo o no), es fundamental indagar otros conceptos dela teoría bourdiana. Las características particulares de uncampo sólo pueden abordarse adentrándose también enel análisis de otras nociones como habitus, capital, trayec-torias y estrategias.

Para alcanzar una definición más operativa del cam-po de la investigación educativa, es fundamental demar-car sus límites de autonomía relativa y avanzar sobre unanálisis empírico de las reglas del juego que regulan elespacio social en cuestión. No obstante, la débil autono-mía relativa y la baja estructuración señaladas por TentiFanfani (y propias del campo de la investigación educativaen Argentina) dificultan una definición operativa del con-cepto, sin la cual la propia teoría de Bourdieu no llega adesarrollarse en su fase más práctica. Así, en los trabajos


analizados se evidencia la dificultad para establecer lasfronteras del campo estudiado y esto redunda en una defi-nición de carácter general, dentro de la cual cuesta precisarlas particularidades de dicho campo (que son al mismotiempo las que lo conforman como tal). Algunas de estaspropiedades serían, por ejemplo, la definición de las reglasy los capitales específicos en juego, las relaciones entrelas posiciones objetivas y los habitus de sus ocupantes, lasbarreras de acceso y egreso, así como las estrategias deconservación y de subversión.

En síntesis, si bien en su sentido general la noción decampo permite una primera aproximación social y críticaal estudio de la investigación educativa, al poner el énfasisen la delimitación de sus fronteras y en la autonomía rela-tiva del campo de la investigación educativa, este enfoqueubica al investigador en una encrucijada: obliga al analistaa establecer una frontera entre aquello que remite a uncampo específico y todo lo que se ubica en su exterior, envez de poner el acento en la hibridez intrínseca que carac-teriza a estos espacios sociales. Al utilizarse para analizarla investigación educativa, se extraen dos posiciones. Laprimera, presente en los estudios de Tenti Fanfani (1984;1988), es que la investigación educativa es un campo aúnen vías de conformación y de estructuración. La segunda,que se desprende del trabajo de Palamidessi et al. (2007),sugiere que las características de la investigación educativacomo espacio social permiten una definición general, perono pueden avanzar en una delimitación de tinte más prác-tico u operacional (en términos bourdianos).

Para el estudio específico de las relaciones entre lainvestigación y la política, estas problemáticas se hacenaún más evidentes. Las herramientas teóricas de Bourdieusitúan al investigador frente a la necesidad de delimitar,en primer lugar, si se estudia “el campo de la investigación


educativa” o el “campo de la política”. Si lo que interesason aquellos actores que son a la vez políticos y científicos,resulta artificial y forzado ubicarlos en uno u otro ámbito.En este sentido, la teoría de Bourdieu pone el acento másen la delimitación de las fronteras entre estos dos espa-cios que en iluminar su inmanente hibridez. En términosmetodológicos, la búsqueda de “instancias objetivas” parallevar adelante el estudio del campo en cuestión tiende aproponer como objetos de observación a las institucionesque lo conforman. Así, a partir de una utilización generalde este concepto, puede delinearse un interesante mapade los actores institucionales que conforman el campo (verPalamidessi et al., 2007), quedando ocultas las interrela-ciones, las superposiciones y las conexiones entre los espa-cios estudiados.

3. Segundo paso: herramientas para abrir la caja negra

El esquema teórico aquí presentado combina conceptos dediversas disciplinas para acompañar un recorrido empíri-co que busca explorar las relaciones entre investigación ypolítica en espacios híbridos, a través del análisis de situa-ciones cotidianas, localizadas geográfica y temporalmente.En línea con este objetivo, se adoptan miradas que pro-ponen un análisis al “ras del suelo”, que arrancan desdeel terreno y desde las interacciones cotidianas; e intentanarriesgar interpretaciones más estructurales cuando estaspueden asociarse con lo observado en el terreno. De estaforma, son perspectivas que están atentas a la conexiónentre las explicaciones más generales (estructurales) y losprocesos concretos de interacción social, tratando de nosaltar de un nivel al otro para facilitar la comprensión defenómenos complejos y difíciles de aprehender. Proponen


elementos para comprender el mundo social, dando cuen-ta de las propias limitaciones de esta comprensión (Latour,2008). En este sentido, se trata de miradas que aunquemuy centradas en la interacción cotidiana, no pierden devista –pero tampoco fuerzan– la conexión entre los aspec-tos observables y las cuestiones más estructurales de laorganización social.

3.1. Los procesos de construcción de conocimiento

En el marco de los estudios de la Sociología de la Ciencia,a comienzos de la década del ochenta, surgió una seriede trabajos innovadores que puso su foco en los proce-sos de construcción del conocimiento. Se rotularon bajo elnombre de “estudios de laboratorio” o “antropología de lasprácticas científicas” (Olivier, 2003). Estas investigacionesse centraron en el análisis de la producción de saberes endisciplinas “duras”, es decir, en la exploración de “hechos”científicos altamente sistematizados. Fueron los primerosen resaltar la importancia de abrir la “caja negra” de la pro-ducción del conocimiento para mostrar cómo se producenlos contenidos y ponerlos así en relación con el contextode producción (institucional, social, político, cultural) enel cual están insertos.

La idea de “abrir la caja negra” marcó este trabajo des-de el comienzo. Tal como señala Kreimer (1999), RichardWhitley (1972) fue el primero en utilizar la metáfora del“blackboxism” (cajanegrismo) para describir la investi-gación sociológica que analiza la producción científicacentrándose únicamente en sus productos corrientemen-te observables. Las perspectivas sociológicas tradicionalesdeclaraban como tabú el estudio de los procesos internos,que se volvían invisibles. En contraste, el autor propusopensar en la Sociología de la Ciencia como una “caja tras-lúcida”, que permite analizar cómo se generan y evalúan


los distintos grupos de ideas científicas. Así, cuestionó elsupuesto de perfecta racionalidad de los procesos científi-cos para proponer la idea de una racionalidad imperfecta,que admitió el estudio de las relaciones entre la conductade los científicos, las instituciones y los productos, resal-tando la importancia de los procesos de producción deconocimiento.

Hay tres estudios clásicos dentro de esta nueva ramade la Sociología de la Ciencia que resultan de particu-lar interés: el de Karin Knorr Cetina (2005), el de BrunoLatour y Steve Woolgar (1995) y, en menor medida, el deMichael Lynch (1985). Estos trabajos se centraron en losprocesos de producción de conocimiento. A partir de unametodología “sensitiva” (Knorr Cetina, 2005) y de méto-dos de inspiración etnográfica, estos autores exploraron enprofundidad las prácticas, los procedimientos, las nego-ciaciones y las acciones concretas que se despliegan enlos procesos de producción del conocimiento, y que a lavez los conforman. En este sentido, resaltaron el carácterfabricado de la producción de conocimientos científicos.Como señala Knorr Cetina, los productos científicos sonentendidos como:

Construcciones contextualmente específicas que llevan las mar-cas de la contingencia situacional y de la estructura de interesesdel proceso por el cual son generales, y que no pueden com-prenderse adecuadamente sin un análisis de su construcción.Esto significa que lo que ocurre en el proceso de construcciónno es irrelevante para los productos que obtenemos. (Knorr Ceti-na, 2005: 61)

De estos autores interesa, entonces, el énfasis queponen en la observación de los períodos de construc-ción del conocimiento. Asimismo, como se planteará en elpróximo capítulo, sus trabajos son inspiradores para deli-near un abordaje teórico-metodológico de los procesos de


producción del conocimiento desde una mirada que resal-ta su carácter cotidiano, artesanal y socialmente construi-do. En línea con estos argumentos, consideramos aquí losprocesos de producción de conocimiento demandados porel Ministerio de Educación Nacional un espacio privile-giado nunca antes explorado para analizar las relacionesentre la investigación y la política en Argentina. Sin embar-go, en contraste con ellos, que centraron sus análisis enlos laboratorios científicos y en la producción de cono-cimiento científico, los saberes que aquí interesan estándirectamente vinculados al Estado y a las políticas públi-cas. Es por ello que fue fundamental articular esta pers-pectiva con conceptos asociados al análisis del Estado (ysu funcionamiento), así como el análisis del desarrollo delas políticas públicas.

3.2. Conceptualización del Estado: hacia un estado plural

Aunque a veces no se explicitan –especialmente en lostrabajos de corte prescriptivo– los modelos para analizarlas relaciones entre la investigación y la política públicaconllevan una conceptualización particular del Estado yde las políticas. Para abordar el análisis de los procesosde producción de conocimiento es necesario alejarse deuna concepción monolítica del Estado, típicamente aso-ciada al enfoque de la Administración Pública. Tambiénes importante distanciarse de las miradas que priorizan elanálisis estatal formal (legal-normativo) así como de aque-llas visiones que ponen el énfasis en las decisiones toma-das por las cúpulas del aparato estatal, los policy-makers.Utilizando las expresiones acuñadas por Soprano (2007)y Bohoslavsky y Soprano (2010) para dar cuenta de unaaproximación alternativa, se propone aquí una mirada delEstado “plural” y con “rostro humano”.


Las aproximaciones más tradicionales y frecuentespara analizar el funcionamiento del Estado lo interpretancomo él mismo se presenta: impersonal, normativo, buro-crático. En consecuencia, las cuestiones que se alejan deesta concepción son percibidas como anormales, corrup-tas o desviadas. Alejarse de estas visiones habilitaría nue-vas preguntas sobre el funcionamiento concreto de lasprácticas estatales. De esta forma, como señalan Bohos-lavsky y Soprano, las Ciencias Sociales podrían beneficiar-se de una variación en su enfoque:

[El enfoque de la Administración Pública] tiende a percibir (yprescribir) normativamente al Estado tal como este se auto-presenta: autónomo con respecto a las fuerzas y grupos socia-les nacionales e internacionales, auto centrado, regulado segúnnormas impersonales, burocráticas y permanentes; en tanto quelas situaciones que violentan las orientaciones de tales “percep-ciones” suelen ser consideradas como desvíos, anormalidades,formas aberrantes o corruptas de la actividad estatal. No parecetener sentido comprenderlos apriorísticamente como la encar-nación de una modernidad racional y normativa, tal como sue-len percibirlas los actores contemporáneos y algunas perspecti-vas teóricas y políticas fuertemente prescriptivas. (Bohoslavskyy Soprano, 2010: 26-27)

Partiendo de esa contraposición, los autores propo-nen “ideas operativas” para estudiar al Estado. La primeraidea consiste en no personalizarlo: dejar de considerarlocomo un actor unívoco y auto-consiente, comparable a laidentidad de una persona. Sugieren, en cambio, “tomar alEstado como un espacio polifónico en el que se relacionany expresan grupos”, dando lugar a una agenda de investi-gación que da cuenta de “la constante modificación de losequilibrios, de la alternación de fuerzas y de los permanen-tes reacomodamientos producidos en el interior del Estadoy en la interlocución de los actores y agencias estatalescon otros actores y esferas no estatales” (23). Aunque en


primera instancia parezca contradictorio, la segunda ideaes personalizar al Estado: en este punto los autores se refie-ren a la importancia de combinar el análisis de las normasque lo configuran y determinan con el estudio de las per-sonas que participan de la acción estatal (tanto dentro dela función pública como por fuera de ella). Respecto delúltimo aspecto, señalan que se debe “imaginar el Estadocentrándonos en las diferentes identidades y experienciasde quienes se desempeñan en él, desplazar el foco de aná-lisis de la ‘organización’ estatal como una entidad única,trascendente y homogénea” (25), lo que permite analizarquiénes son el Estado en determinado tiempo y lugar.

En cuanto a su funcionamiento, enuncian dos aspec-tos clave. El primero, intenta superar las visiones marxistasy funcionalistas para postular que el Estado debe enten-derse como el resultado de múltiples presiones. Si bienestá claro que el Estado es una configuración social don-de se objetivan cuestiones asociadas a las disputas entreclases sociales, estos autores remarcan la importancia deampliar esta mirada para poder identificar otras tensionesque se expresan en su accionar y que no se limitan a laestructura social clasista. Intervienen también otras lógicassociales como las profesionales, las corporativas, las regio-nales, las internacionales, las de género, las partidarias (ysub-partidarias), las étnicas y las amistosas, entre otras. Porotro parte, en relación con los límites del Estado, los auto-res plantean la permanente interconexión entre el Estadoy otras esferas (no estatales, privados y otros ámbitos esta-tales, desde niveles de gobierno municipales hasta inter-gubernamentales e internacionales). “Estas interacciones”,explican, “brindan a la política pública algunos elementossimbólicos y materiales que intervienen en su definición, ysimultáneamente condicionan, facilitan u obstaculizan suejecución” (26). En este sentido, es tan importante ver qué


sucede dentro del Estado como fuera de él, “asumiendoincluso que lo que a priori no sería definido como propia-mente estatal es un resultado históricamente dado, que amenudo adquiere formas socialmente difusas” (26)22.

Refiriéndose al enfoque y a los métodos necesariospara alcanzar una comprensión de este tipo, los auto-res señalan la necesidad de valerse de estudios micro-sociológicos “de las trayectorias y experiencias de indivi-duos y grupos, nominalizándolos, observando sus rutinaslaborales, los procesos cotidianos de la toma de decisiones,las alianzas y rivalidades establecidas en torno de afinida-des y conflictos personalizados, así como las pautas infor-males activas en los sistemas de reclutamiento y de exclu-sión de las instituciones estatales” (25). A su vez, enfatizanla necesidad de inscribir los estudios en cierta localizaciónestatal como el ámbito de incumbencia (nacional, provin-cial o municipal); el área de política (Educación, Salud,Seguridad, etc.); posición en los escalafones de la adminis-tración pública (tipo de contratación y escala salarial, perfily niveles de formación profesional y académica); trayec-torias en la función pública; y diferentes formas y nivelesde interlocución que mantienen con actores inscriptos yactivos en otras esferas sociales.

3.3. El Estado en movimiento: la noción de acción pública

Alineada con la conceptualización del Estado “con rostrohumano”, resultó de interés también la noción de “acciónpública”, que permite distanciarse de los estudios sobrepolíticas públicas provenientes de la Administración Públi-ca. Detrás de estas nociones hay una conceptualización

22 La importancia de la definición de los márgenes del Estado fue analizada tam-bién desde las miradas antropológicas del Estado. Los textos de Veena Das yDeborah Poole (2008) así como el de Talad Asad (2008) abordan esta problemá-tica.


que establece relaciones relativamente directas y linealesentre lo que entra (el input), el proceso y el resultado (eloutput). A su vez, se trata de una perspectiva en la que pre-valece el momento en el que se toman decisiones, asignán-dole además un papel fundamental a los “tomadores dedecisión” y a las normas burocrático-administrativas quese desprenden de esas decisiones. En este sentido, volvien-do al funcionamiento del Estado, se considera que desdeestos enfoques aparece sobre-representado el rol de loshacedores de políticas (policy-makers) y de las accionesdeliberativas. Así, muchas de las escenas que constituyenla política pública y que no responden a acciones concretasde tomadores de decisión –sino justamente a la inacciónde funcionarios políticos y otros actores– quedan ensom-brecidas y apenas exploradas.

Un grupo de autores franceses y belgas acuñaronel término de “acción pública” (Delvaux y Mangez, 2007;2008; Lascoumes y Le Galès, 2007; Comaille, 2004) paraplantear algunas diferencias en la aproximación al estudiodel Estado desde una mirada constructivista. El conceptode “acción pública” se aleja del modelo del ciclo de laspolíticas o “por etapas” que las analiza como una sucesiónde momentos más o menos lineales que incluyen: i) ladefinición del problema, ii) la identificación de solucionesalternativas, iii) la evaluación de opciones, iv) la selecciónde opciones, v) la implementación y, por último, vi) su eva-luación. Las críticas a este modelo fueron señaladas porvarios autores. Entre otras cuestiones, se ha resaltado ladificultad de someter el modelo a pruebas empíricas; lacaracterización de la formulación de las políticas como unproceso que se da de “arriba hacia abajo” sin tomar encuenta otros actores; la imposibilidad de captar los varia-dos niveles de gobierno y ciclos de interacción en los pro-ceso reales de formulación de políticas y, por último –lo


que interesa especialmente aquí–, no permite el análisisdel conocimiento, la información e investigación que seusa en el proceso de las políticas públicas, más allá de laetapa de evaluación (Sabatier y Jenkins-Smith, 1993, enParsons, 1995).

En contraste con esta mirada, Delvaux y Mangez seña-lan que:

La acción pública es formulada desde escenas múltiples inter-relacionadas (aunque sólo parcialmente dependientes). Estacaracterística dificulta el control de su curso de acción, inclusocuando este es iniciado por los actores más poderosos. En estesentido, estamos frente a asuntos públicos (sucesivos y/o simul-táneos) que manifiestan contenidos en escenas deliberativas yno deliberativas. (Delvaux y Mangez, 2008: 4, traducción propia)

El concepto de escena es clave en esta perspectiva.Al igual que nociones como arena, nivel o foros, este con-cepto se utiliza para designar las esferas interdependien-tes e interconectadas en las cuales se desarrolla la acciónpública. Empero, en contraposición con la noción de nivel(que se asocia con escalas y controles jerárquicos y conuna implementación de arriba hacia abajo); de arenas (queevoca la lucha y la competencia); y de foro (que se vin-cula con la discusión argumentativa verbal), la noción deescena es maleable y admite diferentes acciones en su inte-rior. Asimismo, trasciende la noción de foro en el sentidode que conduce a pensar en acciones tanto deliberativascomo no deliberativas, con un grupo de actores o con unosolo. Como señalan los autores, al pensar en una escena loprimero que se imagina son las escenas teatrales, con supúblico y el tras bambalinas. Sin embargo, la palabra tam-bién sirve para designar espacios que están menos limita-dos (escena urbana) o menos públicos (escena doméstica)o que acontecen en espacios menos definidos y no delibe-rativos (2008: 12-13). En una escena se pueden representar


tragedias, comedias, óperas o conciertos. Por último, unaescena siempre tiene un público, que no debe ser entendi-do como simple y pasivo, sino como un conjunto de espec-tadores que pueden interactuar con los actores.

La imagen de la acción pública como superposición–más o menos sucesiva– de escenas es potente, ya queconsidera los vínculos entre esferas cuando la acción estáocurriendo. En efecto, con frecuencia los espectadores deuna escena pueden ser actores en otra. En esta línea losautores afirman:

Un asunto público no deja una escena para pasar a otra. Másbien, avanza simultáneamente en varios frentes, es decir, haciamúltiples escenas que responden unas a otras pero sin inte-rrumpir su particular curso de acción y en un sentido en que laacción de uno no puede ser nunca interpretada como el sim-ple resultado de la acción de otro. (Delvaux y Mangez, 2008: 17,traducción propia)

La analogía entre la interrelación de escenas y un con-cierto de una banda de jazz, que Delvaux y Mangez tomande Steve Sturdy (2008), es muy elocuente y se retomaráaquí. Como en una banda libre de jazz, en la acción públicano hay un líder. Ninguno de los músicos sabe cómo losdemás van a tocar ni a reaccionar frente a la música de losotros. Necesitan adaptarse tanto a cada uno de los músicoscomo a lo que se produce colectivamente. Por momentos,hay un músico que domina, dando las directivas generalesa la improvisación. Pero su continuidad como líder no estáasegurada. A su vez, nadie puede estar seguro de cómo vaa terminar la pieza. En palabras de los autores:

Al igual que sucede en una pieza musical de jazz, las escenas seadaptan unas a otras sin interrumpir su propia acción, y sin queuna acción pueda verse como simple resultado de otra iniciativa.


En este sentido, la acción pública es fragmentada, flexible y sucurso de acción imprevisible. (Delvaux y Mangez, 2008: 4, tra-ducción propia)

La noción de “acción pública” hace énfasis en ciertosrasgos de la política púbica. En primer lugar, realza la mul-tiplicidad de actores que pueden conducirla, resistiéndosea la idea de liderazgo de un poder gubernamental uni-ficado, tan común en otras perspectivas. A través de esapremisa, tiene en cuenta los efectos de los procesos de glo-balización y de descentralización, contemplando la parti-cipación de actores locales, regionales e internacionales.Admite también la participación de actores que no sonpúblicos así como de diversos actores dentro del Estado.Por ende, el Estado es entendido como un participantemás en la co-construcción de la acción pública, pero noel único. Al igual que los enfoques que se describieronen el apartado anterior, desde esta perspectiva, el Estadose deja de percibir como un ente monolítico, homogéneoo actor todopoderoso para pasar a pensarse, en cambio,como un espacio influenciado por un conjunto de variadasy complejas organizaciones, diversas instituciones y meca-nismos con lógicas contradictorias.

El segundo punto se refiere al reemplazo de la idea derelación jerárquica por la de interdependencia. Se abando-nan las conceptualizaciones que dan especial importanciaa la organización formal del poder burocrático estatal paraproponer un enfoque multipolar y poliárquico, que no seda necesariamente de arriba hacia abajo. Si bien se acepta


que hay espacios y actores con más influencia que otros,se acentúan las interdependencias entre actores y escenasantes que sus relaciones jerárquicas y de subordinación23.

Estos dos puntos se vinculan directamente con otrasdos ideas: la relativización de los procesos de implementa-ción de políticas y la ausencia de linealidad de los procesos(non-linearity). Respecto del primer punto, se entiende lapolítica desde una visión más amplia que la derivada delanálisis de la aplicación de leyes/regulaciones por parte deuna autoridad. Aunque las autoridades gubernamentalesasumen en general un rol central, no puede soslayarse laintervención de otros actores –con principios y prioridadespropios– que se comportan con cierta autonomía y cuyaintervención podría modificar el curso de la acción. Enrelación con el segundo punto, las complejas interdepen-dencias entre escenas y actores promueven un proceso deco-construcción de la acción pública que pierde lineali-dad. Ya no puede pensarse a la política pública como unasecuencia lineal donde un actor poderoso define la agenday crea la normativa que otros actores aplican.

Siguiendo estos principios, en palabras de Comaille(2004), tal como lo citan Delvaux y Mangez, la acciónpública es:

El resultado del entrelazamiento de las estrategias de los actoresy de sistemas de acción guiados por un esquema de regulacionesnegociadas, y tiende a obedecer al principio de horizontalidado circularidad antes que a la linealidad y jerarquía. (2010: 417,traducción propia)

23 Esta perspectiva aparece en los estudios de Ball sobre el funcionamiento de laspolíticas educativas y la organización de las ideas que las moldean. Ver, porejemplo, Ball (2002, 2008) y Ball y Exley (2010).


En suma, la acción pública es de naturaleza flexible,fragmentada e incierta. Dada la multiplicidad y variedadde actores que participan en su desarrollo, la circularidadde los procesos (que no son lineales) y la organización de lahorizontalidad (no jerárquica), esta noción desafía la verti-calidad de la acción para proponer una mirada que admitecontradicciones y ambigüedades. Propone así un análisismultifacético y complejo de los procesos de política públi-ca en el interior del Estado.

4. Conclusiones

Las aproximaciones teóricas presentadas en la primeraparte abrieron la posibilidad de analizar los vínculos entrela investigación social y la política trascendiendo la miradalineal y racional propia de las Ciencias Duras que caracteri-zó estas discusiones hasta los años setenta. Desde diferen-tes enfoques, estas aproximaciones dieron un paso haciaun análisis de mayor complejidad de las relaciones entrelas Ciencias Sociales y las prácticas políticas.

Las primeras tres perspectivas analizadas (utilizacióndel conocimiento, tesis de las dos culturas y actores inter-medios) se ubican entre los abordajes que se denomina-ron normativos y prescriptivos. Todas parten del supues-to de que los vínculos entre la investigación y la políticason débiles, y de que su fortalecimiento es deseable paramejorar la efectividad de las políticas públicas. Sobre labase de esta apreciación, exponen un análisis que de for-ma simultánea describe, explica y –en mayor o menormedida– prescribe futuras líneas de acción. Intentan darcuenta de cómo se plantean las relaciones entre las dosesferas para luego sugerir y recomendar direcciones paraque estos vínculos sean más fuertes y fluidos. Detrás de


los conceptos utilizados, está siempre presente la idea deque con la atención y los recursos necesarios, los vínculosentre estas dos esferas pueden intensificarse. De esta for-ma, se mejorarían las decisiones políticas, teniendo efectosdirectos sobre la eficiencia y la eficacia de los procesos depolíticas públicas.

Asimismo, estas aproximaciones tienden a diferenciarde forma tajante el ámbito de la política y el de la investiga-ción. Conciben el mundo de la política y el de la investiga-ción como dos espacios específicos, independientes, rela-tivamente autónomos y de fronteras precisas. La diferen-ciación entre estos dos espacios se sostiene sobre concep-ciones relativamente abstractas y esquemáticas de la “polí-tica” y de la “investigación”. Son entendidos como prin-cipios trascendentales, independientes del tiempo y delespacio, como nociones que carecen de marcos histórico-temporales, geográficos o políticos que los contextualicen.Esto se revela con suma claridad en los estudios sobre lautilización de conocimiento y la tesis de las dos culturas.Aunque el análisis de los actores intermedios propone unamirada más centrada en los actores híbridos y en los espa-cios de yuxtaposición, lo cierto es que esta concepcióntambién mantiene la distancia entre los dos ámbitos. Alubicar a estos individuos como mediadores entre dos esfe-ras, antes que como partícipes y productores de un espaciosocial complejo, se fortalece esa diferenciación.

En líneas generales, esos trabajos no incorporan elestudio de las diferentes formas que puede asumir la prác-tica política, ni cómo las estructuras y prácticas político-estatales funcionan en contextos particulares, moldeandolas relaciones entre la investigación y la política. En cuantoal conocimiento, en esas visiones, los procesos de produc-ción de conocimiento quedan invisibilizados, y los saberesse presentan como cajas negras ya cerradas. En relación


con la política, como ya fue señalado, priorizan la linea-lidad de los procesos y las decisiones deliberativas de losaltos funcionarios.

Algunas de estas cuestiones fueron superadas en lostrabajos que avanzan sobre el estudio de las relacionesentre la investigación educativa y la política basándose enla noción bourdiana de campo social y los trabajos rea-lizados desde esta perspectiva permiten un acercamientohistórico y crítico al problema. Son estudios que brindanun excelente marco para contextualizar esta investigaciónen términos temporales y espaciales, superando la mira-da abstracta y prototípica de los otros tres enfoques ana-lizados. En efecto, el recorrido por los antecedentes de lainvestigación presentado en la introducción general mues-tra el avance hacia una mayor comprensión del desarrollohistórico y de la morfología de las agencias productoras deconocimiento del campo educativo que propusieron estostrabajos. Sin embargo, poco han indagado sobre las prác-ticas y los procesos concretos a través de los cuales estasorganizaciones y los individuos construyen el conocimien-to educativo y cómo, en el propio proceso de construcción,delinean las relaciones con el ámbito de la política.

Proponemos aquí un giro en el modo de indagarlas relaciones entre la investigación y la política. En lugarde partir de modelos y categorías abstractas para anali-zar la situación en nuestro país, decidimos ubicarnos ensituaciones concretas y cotidianas. Explorando las prácti-cas de los actores en escenarios donde se despliegan diver-sas lógicas y determinaciones, se propuso una perspectivacomprensiva y atenta a dilucidar qué tipo de asociacio-nes aparecen en este espacio social particular. Interpre-tadas desde aproximaciones prescriptivas, resulta difícilcomprender el sentido de esta producción. En contraste,se considera que para empezar a entender quién, dónde


y cómo se desarrollan esos conocimientos es fundamentalcontar con otras herramientas teóricas que eviten, comoseñala Soprano, “establecer a priori fronteras y compar-timentos estancos entre universos de relaciones e identi-dades” (2010: 19).

Los procesos de producción de conocimiento, enten-didos como las prácticas y las negociaciones sociales quese despliegan en el desarrollo de nuevos saberes, funcio-nan como una excelente vía de acceso para el análisis delas relaciones entre investigación y política desde situacio-nes cotidianas y concretas. Gracias al hecho de que par-timos de la exploración de estos procesos hemos podi-do identificar a los actores que participan, sus roles y susmecanismos particulares. El análisis de las cajas negrasconsolidadas se reemplaza por el de las prácticas cuandoaún están en marcha.

El interés por el conocimiento educativo demandadodesde el Estado, en particular desde el Ministerio de Edu-cación, hizo necesaria también la introducción de concep-tos teóricos para analizar el rol del Estado y de las políticaspúblicas. Los conceptos que surgen del estudio del estadocomo plural y con rostro humano y la noción de acciónpública cubren esta necesidad. Pues brindan herramien-tas que permiten hacer el recorrido por los procesos deproducción de conocimiento sin resaltar permanentemen-te las distancias entre lo observable y lo deseable, y sinenfatizar las desviaciones y las anormalidades del procesopor sobre su productividad, es decir, lo que efectivamentepermite. La articulación de estas aproximaciones teóricas ylos conceptos que se desprenden de ellas permite analizarentramados sociales para dar cuenta de sus sentidos, másallá de que muchas veces, en una primera instancia, noparezcan lógicos ni racionales.


2

Marco metodológico

1. Presentación

Esta investigación tuvo una doble inspiración. Por un lado,se vio influenciada por los estudios que, orientados a laEducación y desde una mirada macro social, se interesaronpor el campo de la producción de conocimientos educati-vos (Palamidessi et al., 2007; Gorostiaga et al., 2012; Goros-tiaga et al., en prensa). Por el otro, encontró un fuerte estí-mulo en los trabajos etnográficos, tanto acerca de la pro-ducción de conocimiento científico (Latour, 1992; KnorrCetina, 2005) como del accionar estatal (Neiburg y Plotkin,2004; Bohoslavsky y Soprano, 2010; Delvaux, 2007; Morresiy Vommaro, 2011). Mientras una primera etapa de trabajoestuvo más influida por los antecedentes más directos altema y por la línea de análisis en la que se enmarca, lasegunda estuvo atravesada por un esfuerzo por armonizaresos intereses generales con una aproximación teórica quecomplejizara nuestro problema de investigación, así comomuchos de los supuestos acerca de su funcionamiento.

El balance entre estas dos fuentes de inspiración varióa lo largo de la investigación. Las dos miradas se desafia-ron, se enfrentaron y se combinaron. Finalmente, se con-gregaron a partir de la construcción de una nueva apro-ximación, que cambió la definición del objeto de estudio,su abordaje y, también, al propio investigador. Aunque lasdecisiones metodológicas reflejan vaivenes retrospectivos

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entre los puntos de partida y el trabajo final, se optó porun enfoque metodológico que combina dos dimensionespara abordar el problema de investigación. Este enfoquese evidencia también en la escritura y en la organizaciónde esta obra. En efecto, la existencia de dos capítulos deresultados, uno orientado al análisis general de las trayec-torias de los proyectos y otro a la exploración de un caso deestudio particular, refleja, en gran medida, la necesidad deincorporar dos dimensiones complementarias para abor-dar el análisis de estos procesos.

El ensayo de respuestas a las inquietudes de partidahabilitó un camino metodológico que no tuvo linealidad opredeterminación. El itinerario fue fluido y flexible, y tuvomomentos de confusión y de incertidumbre (Mendizábal,2007). A medida que se tomaba distancia de las categoriza-ciones más comunes para abordar la temática, aparecíandisyuntivas sobre las que era necesario reflexionar parasostener las decisiones ya tomadas o para imaginar nuevasopciones y recorridos. El marco teórico adoptado –tanto enrelación con la construcción de conocimiento como con elestudio del Estado y las políticas– nos impulsó a tomar unrumbo metodológico que, por momentos, resultó imprevi-sible y habilitó la aparición de nuevas preguntas. De esterecorrido quisimos dar cuenta en las páginas siguientes.

2. El diseño de la investigación

Al referirse a las formas de abordar el estudio de lo social,Latour indica dos opciones:


Seguimos a los teóricos sociales y comenzamos nuestro viajedefiniendo al principio en qué tipo de grupo y nivel analítico nosconcentramos o seguimos los caminos propios de los actores einiciamos nuestro viaje siguiendo los rastros que deja la activi-dad de formar y desmantelar grupos. (Latour, 2008: 49)

Esta cita condensa nuestro recorrido metodológico.Siguiendo a los teóricos sociales, durante los primerosaños del trabajo se intentó abordar el tema de interésdefiniendo de antemano el espacio social a estudiar y sufuncionamiento: las instituciones, el perfil de los actoresentrevistados y el tipo de producción. Sin embargo, basta-ron unas pocas entrevistas y observaciones para descubrirque el ámbito social estudiado era diferente al imaginado,y que por eso necesitaba de un abordaje alternativo.

Las delimitaciones a priori sobre qué institucionestomar, qué tipo de investigaciones y qué actores entrevistarresultaban artificiales y forzadas. En cuanto al recorte ins-titucional, se percibió que la mayor parte de los proyec-tos de investigación orientados a la política se desarro-llan en entramados sociales de los cuales participa másde una institución (organismos estatales, think tanks, fun-daciones privadas, organismos internacionales). De estaforma, resultaba forzado en una primera instancia explo-ratoria partir de un corte institucional que incluyera tansólo algunas organizaciones. A su vez, las fronteras institu-cionales perdían definición frente al tipo de contratación(acuerdos temporarios e inestables) y frente al pluriem-pleo que caracteriza a varios de los actores. En el extremode esta dificultad de catalogación, estaban los investiga-dores que, aun siendo empleados estables de una insti-tución, participaban en estudios a través de la figura deconsultores independientes. Esto complicaba también lacategorización a priori del perfil de los entrevistados. Defi-nirlos como burócratas, como técnicos, como investigado-


res, como analistas simbólicos, como intelectuales o comoexpertos resultaba impreciso pues esas categorías coinci-dían solo parcialmente con personajes que se caracterizan,justamente, por su yuxtaposición identitaria y por la super-posición institucional24. Por último, un recorte sostenidoen la definición del tipo de conocimiento (diagnósticos depolíticas, estudios de los efectos, evaluaciones, etc.) tam-bién se mostraba ineficaz. En ese caso, la propia definicióndel tipo de producción estaba en permanente disputa ynegociación.

En otras palabras, con el objetivo de comprender elfuncionamiento de los procesos de producción de cono-cimiento demandado por el Estado, se comenzó la inda-gación priorizando el análisis de los marcos instituciona-les y/o profesionales25. Pronto apareció la necesidad detrascender esos marcos para prestar mayor atención alsentido que los propios actores otorgan a su quehacercotidiano, “supuestamente normado” por estos procesos

24 Como se verá a lo largo del capítulo, los entrevistados desplegaban trayectoriasprofesionales de acuerdo con el momento en que eran entrevistados o en rela-ción con el proyecto de investigación específico del que estaban hablando. Estoobligaba a una recategorización permanente. Muchos de ellos habían sidodemandantes y productores, habían estado en organismos estatales y no estata-les, habían participado de los procesos desde posiciones de mucha influencia odesde sitios subalternos. Uno de ellos sintetizó esta situación explicando que“había estado de los dos lados del mostrador”. Eran o habían sido técnicos, ana-listas, investigadores y burócratas. Eran difíciles de encorsetar.

25 Esta primera aproximación quedó plasmada en dos documentos vinculados conla investigación. Por un lado, en el proyecto de investigación, titulado “Educa-tion research and policy-making in Argentina: a policy-sociology approach tothe links between educational research and Education policy decisions”, elabo-rado durante el primer año de estudios doctorales en la Universidad de Londres(Institute of Education) bajo la supervisión del Dr. Stephen Ball. Por otra lado, enel Proyecto de Tesis, titulado “Investigación y política educativa en Argentina: laconstrucción de conocimiento experto: lógicas institucionales, trayectorias per-sonales y posicionamientos político-intelectuales” defendido en noviembre del2007 frente a un tribunal conformado por la Dra. Mariana Heredia y el Dr. PabloKreimer. Sus comentarios fueron clave para la redefinición de la problemática yde la estrategia teórico-metodológica.


institucionalizados. Lo institucional se exhibía frágil a lahora de descubrir el significado que esos procesos tienenpara los actores que participan de ellos y que, al mismotiempo, los construyen. La institucionalidad parecía fun-cionar como un velo que revelaba y escondía a la vez: reve-laba los propósitos más explícitos, pero, al mismo tiempo,ocultaba los sentidos propios que los actores (o grupos deactores) atribuían a sus prácticas, influenciadas a su vezpor diversas referencias institucionales (burocráticas, aca-démicas, técnicas, etc.).

La aproximación propuesta pretende contemplar loinstitucional pero cuestionándolo, complejizándolo y tras-cendiéndolo por lo que las miradas antropológicas y lasperspectivas etnográficas resultan muy valiosas. Comoseñala Guber:

… los antropólogos se entrenan en revelar normas y prácticasconsuetudinarias, más que códigos explícitos y formalizados.Esto ha dado lugar a una particular destreza para detectar laspautas informales de la práctica social, ya sea lo que todos sabencomo parte del sentido común, sea aquello que, asimilado a lapráctica, no se considera digno de ser registrado, sea el conjuntode prácticas y nociones que se alejan –por costumbre y/o contra-vención– de las normas establecidas. (Guber, 2004: 69)

Desde un enfoque holístico, se busca establecer lavida real de la cultura, que incluye lo informal, lo intersti-cial, lo no documentado, y sus particulares vínculos con loestablecido y lo formalizado.

Para trascender los marcos institucionales –en susdiversos formatos– es necesario partir de la perspectivadel actor y orientarse hacia la apertura de los sentidosde las acciones. En concordancia con las propuestas deinvestigación cualitativa, eso significa analizar los proce-sos de producción de conocimiento subrayando el papeldel actor como agente y haciendo hincapié en el peso de


sus actividades para la construcción y para el desarrollode la realidad en la que intervienen. En este sentido, lavida social debe analizarse partiendo de lo que hacen losactores antes que de esquemas culturales/institucionalesgenerales. En palabras de Long:

… un enfoque orientado al actor empieza con la simple ideade que en las mismas o similares circunstancias estructurales sedesarrollan formas sociales diferentes. Tales diferencias reflejanvariaciones en las maneras en las que los actores intentan enca-rar lidiar con las situaciones. (apud Menéndez, 2010: 354)

Ahora bien, si se comparte la idea de que los sujetosno pueden ser entendidos como simples cumplidores denormas preestablecidas y se subraya su activo papel en lainterpretación, en la modificación y en la creación de nor-mas, también hay que tener en cuenta que hay determina-dos mecanismos más generales –procesos que van más alláde cada sujeto o microgrupos– que deben ser consideradosen el análisis. En este punto, siguiendo a Menéndez, sepuede afirmar que “no somos cada uno de nosotros los quedecidimos actuar respecto de hechos generados por cadauno de nosotros, sino que cada uno de nosotros actuamos/reaccionamos frente a hechos que se nos imponen” (2010:360). El diseño propuesto aborda esta doble relación entresujeto y estructura y busca comprender los entramadossociales y las lógicas de producción de una determinadaforma de conocimiento, partiendo de la perspectiva de losactores pero sin dejar de contemplar las cuestiones socia-les más generales que moldean sus acciones.


3. El objeto de estudio y las unidades de observación

En concordancia con la perspectiva relacional y situadaseñalada en la introducción general, los procesos de pro-ducción de conocimiento son la vía de acceso o el objetode estudio que permite dar cuenta del entramado socialanalizado.

Tal como se profundizó en el capítulo teórico, los pro-cesos de producción de conocimiento fueron utilizadosdesde la Sociología de la Ciencia por analistas interesadosen abrir la “caja negra” que suponía la construcción dehechos científicos en los laboratorios (Lynch, 1985; Latour,1992; Latour y Woolgar, 1995; Knorr Cetina, 2005). Estosautores fueron pioneros a la hora de explorar qué ocurríadentro de los laboratorios, de los que en general se conocíasolamente lo que entraba (recursos) y lo que salía (publi-caciones), pero no lo que había adentro. Esta línea de tra-bajos se interesó por la ciencia “mientras se hace”, y no porla ciencia hecha y, en este sentido, resaltaron el carácterfabricado de la producción científica. Como señala KnorrCetina, desde estas perspectivas, los productos científicosson entendidos como:

Construcciones contextualmente específicas que llevan las mar-cas de la contingencia situacional y de la estructura de interesesdel proceso por el cual son generales, y que no pueden com-prenderse adecuadamente sin un análisis de su construcción.Esto significa que lo que ocurre en el proceso de construcciónno es irrelevante para los productos que obtenemos. (Knorr Ceti-na, 2005: 61)

Desde esta mirada, explorar los procesos de pro-ducción de conocimiento implica analizar las prácticassiguiendo a los individuos, a las instituciones y a los pro-ductos implicados, para evitar así el etiquetamiento antici-pado de las cuestiones que los investigadores creen aprio-


rísticamente relevantes (Latour, 2008). De esta forma, sedejan en suspenso las categorizaciones para explorar, encambio, los procesos de producción cotidianos y concre-tos. La imagen de una caja negra utilizada por estos autoresresulta poderosa para pensar los procesos de producciónde conocimiento demandado desde el Estado, un espacioque, como se verá, también se presenta como oscuro antelos ojos del observador. En este caso particular, además,muchos de los productos nunca salen a la luz, lo que vuelvemás relevante la dimensión de la fabricación, incluso paracomprender el porqué de su posterior “encajonamiento” osu escasa circulación.

Dado el interés del trabajo por el vínculo entre cono-cimiento y política educativa, se decidió orientar la indaga-ción hacia los procesos de producción que tienen una rela-ción directa con el organismo estatal responsable de la pla-nificación y de la implementación de políticas educativasa nivel central: el Ministerio de Educación Nacional. Estaentrada asegura la posibilidad de observar la producciónde “saberes del Estado” y este recorte permite el acerca-miento al estudio del funcionamiento cotidiano del accio-nar estatal, aunque trasciende la cartera educativa y permi-te analizar, antes bien, los entramados institucionales quesi bien parten del Ministerio (como demandante) incluyenvariadas instituciones en sus procesos de producción26.

26 Si bien, como se argumentó en el capítulo teórico, las transformaciones recien-tes en la naturaleza del Estado condujeron a la emergencia de nuevas modalida-des de producción de políticas, basadas en la participación de múltiples agen-cias y de diversos sitios de generación (Ball y Exley 2010), se considera que elEstado aún mantiene su papel como centro de gobernabilidad. Aunque dejó deser la única fuente de actividad estatal, no puede negarse que sigue siendo la“usina fundamental de gobernabilidad” (de Marinis, 2009: 84) o un “nodalpoint” de las prácticas de gobierno (Garland apud de Marinis, 2009).


Para abordar los procesos de producción de conoci-miento decidimos utilizar como unidades de observaciónlos proyectos de investigación demandados por la “Secre-taría de Educación” del Ministerio de Educación entre1999 y 200927. El seguimiento de estos proyectos habilitó,en la práctica, una entrada al campo abierta y flexible y fuedefiniendo y conformando el recorrido de la investigación:las locaciones, los escenarios y los sujetos relevantes. Así, elitinerario se definió sobre la marcha, en función de las aso-ciaciones que indicaron las diversas fuentes utilizadas paraseguir estos proyectos, y a los actores asociados a ellos.

Al tratarse de un estudio exploratorio acerca de la pro-ducción de saberes que han sido escasamente estudiados,se dispuso reunir estas producciones desde un conceptoinclusivo y general, el de “producción de conocimiento”,

27 Una aclaración acerca del Ministerio de Educación Nacional. A grandes rasgosse puede decir que, entre 1999 y 2009, la estructura del ME ha estado dividida endos ámbitos, bastante independientes entre sí, al punto que algunos entrevista-dos los describieron como “dos ministerios diferentes”. Por un lado, está al ámbi-to dedicado a las políticas universitarias y, por el otro, el que se ocupa de lasacciones orientadas a la Educación básica (Educación común y superior no-universitaria). En esta investigación se han excluido los estudios realizados des-de el primer espacio, el de la “Subsecretaría de Políticas Universitarias”, paracentrarse únicamente en las producciones que se desarrollaron desde la “Secre-taría de Educación” y en algunos organismos que de allí dependen, como el Ins-tituto Nacional de Formación Docente, creado en 2006. De esta forma, los pro-yectos relevados y analizados dejan afuera a dos grupos de trabajos orientados ala política y que se desarrollan desde el ME. En primer lugar, se excluyeron todaslas producciones que, desde el ME, analizan las políticas y el funcionamiento delas universidades de nuestro país y que se desarrollan, en general, desde la Sub-secretaría de Políticas Universitarias. Por otra parte, quedaron marginados losestudios que se financiaron a partir de programas enmarcados en las políticasde Ciencia y Técnica nacionales, gestionadas desde el Ministerio de Educaciónhasta el año 2007, que pasaron a depender del Ministerio de Ciencia, Tecnologíae Innovación Productiva, creado ese mismo año como un desprendimiento delMinisterio de Educación. En efecto, este segundo grupo de investigaciones seconsidera parte de la red de producción académica antes que de la red de pro-ducción orientada a la política, que es la que aquí interesa indagar (ver Capítulo3, donde se explica esta distinción).


antes que desde una definición más precisa y particular28.Partir de la utilización de conceptos con significados máspuntuales –como, por ejemplo, “diagnóstico”, “evaluación”,“línea de base” o “monitoreo”– hubiera implicado recor-tar el relevamiento de las producciones sobre la base deuna clasificación y de un criterio de inclusión construidopreviamente por el investigador29, cuando el interés de estetrabajo reside, precisamente, en sumar al análisis aquellasproducciones que los propios actores entienden y definencomo estrechamente ligadas con la gestión de las políti-cas educativas.

Si esta unidad de observación admitió la construcciónde un trabajo de campo abierto y flexible, y una estrategiametodológica de “ida y vuelta” entre teoría y análisis empí-rico, presentó también algunos desafíos. El primero radicaen la propia delimitación de qué implica, en los hechos,un “proyecto de investigación”. Mientras que en algunoscasos los proyectos se corresponden con fuentes de finan-ciamiento, en otros se presentan como unidades temáticas.A su vez, hay proyectos que reflejan la trayectoria del traba-jo de un espacio institucional o de un grupo de investiga-dores, asociada o no a determinados contenidos temáticoso a una fuente particular de financiamiento. Además, algu-nos proyectos se vinculan a un solo producto, mientras queotros involucran muchas producciones. Como tantas otras

28 En efecto, a lo largo de este texto se utilizará la expresión “producción de conoci-miento” de forma intercambiable con “estudios”, “trabajos” e “investigaciones”,conceptos que también dejan un amplio margen para la incorporación de dife-rentes tipos de productos.

29 A diferencia de otros conjuntos de producciones que se encuentran previamen-te relevadas y categorizadas en bases de datos, las producciones desarrolladaspor el Ministerio de Educación no están compiladas en este tipo de fuentes deinformación. Para ejemplos de compilaciones de estudios, ver, por ejemplo, eltrabajo de Maceira y Peralta Alcat (2008) para la producción en Salud en Argenti-na o el trabajo de Corvalán y Ruffinelli (2007) para la producción de investigacio-nes educativas en Chile.


cuestiones dentro de este entramado social, las fronterasde los proyectos tampoco son precisas. Además, las inves-tigaciones demandadas por el Ministerio de Educación noson estables e invariables. Todo lo contrario, se trata deunidades de análisis difíciles de aprehender. Por momen-tos, se escapan como arena entre los dedos a medida quese transforman, redefinen, desdoblan o desaparecen. Esteenredo se resolvió, una vez más y siempre que fuera posi-ble, utilizando la propia definición de los actores en rela-ción con la delimitación de las investigaciones.

El segundo desafío se relacionó con el acceso a lainformación. Por un lado, a las dificultades asociadas ala confidencialidad (más o menos explícita y normada,dependiendo del proyecto) que caracteriza a muchas deestas producciones. Como se explicará en detalle en elCapítulo 4, muchos de los informes finales de estas inves-tigaciones no son de circulación abierta. Son varios losproyectos que no se publican o difunden, y sobre los cua-les casi no existe información a disposición del público.Por otro lado, muchos de los procesos de producción pre-sentan altas cuotas de informalidad y, en este sentido, secaracterizan por la ausencia de documentación acerca desu proceso de elaboración (documentos, contratos, publi-caciones). Cabe señalar, a modo de ejemplo, que no hayen el ME ningún listado oficial de esas publicaciones, queesa producción no tiene asignado un rubro presupuestarioy no existen regulaciones generales sobre cómo contratar aterceros, desde el Estado, para el desarrollo de esas tareas.

Fuertemente vinculado al punto anterior, el tercerdesafío tiene que ver con la dificultad de trabajar con elcontenido asociado a estas producciones. Este fue unode los principales cambios de rumbo a los que se ajustótanto el problema como el diseño de la investigación. Sientre las primeras intenciones estaba presente el interés


por explorar la interrelación entre los enunciados (y sutransformación en “hechos”) y el contexto social en el quese producen, al avanzar con el trabajo de campo, se evi-denciaba cada vez con más fuerza que tanto el contenidocomo su circulación eran objeto de permanentes disputasentre participantes y, también, entre los sujetos de la inves-tigación y el investigador. En efecto, para acceder a variosde los estudios cuya circulación era restringida o incierta,se acordó no trabajar con su contenido ni divulgarlo30. Así,mientras se abría el camino a la posibilidad de analizarlas condiciones y reglas en torno a la producción y a lacirculación de estos contenidos se cerraba, en cambio, laposibilidad de explorar la relación entre los procesos deproducción y sus contenidos.

4. Dos dimensiones analíticas

Para dar cuenta de las variadas instancias y niveles deasociación que conforman el universo de prácticas y deactores involucrados en la producción del conocimientodemandado por el Ministerio de Educación se decidió uti-lizar dos dimensiones analíticas. Las unidades de observa-ción fueron abordadas a través de dos lentes, que explo-ran el objeto de estudio desde perspectivas que involucrantiempos, espacios y niveles de análisis diferentes. El pri-mero consiste en un análisis general de los procesos deproducción asociados a las investigaciones originadas en

30 Para el caso de estudio realizado, por ejemplo, la participación quedó circuns-cripta a la firma de una nota declarando el compromiso de mantener los datos,resultados y conclusiones de la investigación en reserva. Se prometió tambiénproteger el anonimato de las personas observadas y entrevistadas. No divulgarlos contenidos de la investigación implicaba la renuncia definitiva a la posibili-dad de explorar cómo los enunciados pasan a estabilizarse como un “hecho”,como diría Latour (1992).


el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009. El segundopropone el seguimiento minucioso de un caso de estu-dio, un proyecto particular de investig ación, mientras sedesarrolla.

4.1. El análisis comparado de las trayectorias de las investigaciones

Esta primera dimensión se desprende del esfuerzo porcaptar la recurrencia de mecanismos y de estrategias enlas trayectorias de los proyectos de investigación origina-dos en el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009. Paradelinear estas tendencias, se realizó un trabajo simultáneode relevamiento y de análisis de la información, a partir dedistintas fuentes de recolección de datos.

El relevamiento de los proyectos de investigacióndemandados por el Ministerio de Educación entre 1999y 2009 requirió, primero, un arduo rastrillaje del Centrode Documentación del Ministerio de Educación y de suspáginas de Internet, donde se encontró la mayor parte delas producciones de circulación amplia. En segundo lugar,para poder dar cuenta de los productos de circulación res-tringida o incierta, fue necesario complementar el rastreode las producciones con entrevistas formales e informalescon informantes clave, con la revisión de los CV de inves-tigadores y funcionarios, con el rastreo de produccionespublicadas en páginas de organismos internacionales, conla participación en eventos del Ministerio, etc. El trabajo entorno a este relevamiento se extendió desde fines de 2006hasta fines de 2011, y fue una tarea minuciosa y artesanal.


Se relevó un total de 129 proyectos31. A partir de eserelevamiento, se construyó una matriz de datos donde seclasificó y comparó la información referida a 112 proyectosde investigación. Se incluyeron allí los proyectos sobre loscuales se contaba con suficiente información. La matrizexplora las características y compara las trayectorias deesos proyectos y analiza cuestiones referidas a las institu-ciones y a los individuos participantes, así como los rolesde cada uno a lo largo del proceso; las producciones; lastemáticas abordadas y los objetivos centrales del estudio;su metodología y organización; su costo y tipo de finan-ciamiento; su duración y las características de su circula-ción32. En la conformación de esta matriz fue fundamentaltriangular la información proveniente de diferentes fuentesde datos (documentales, entrevistas y observaciones). Serealizó un análisis integrado y crítico de los datos que seobtuvieron en diferentes momentos y espacios, provenien-tes de personas y grupos variados.

31 Si bien esta fuente de datos fue producto de un relevamiento de información demás de cuatro años de duración, es posible que falten estudios. Estas ausenciasse relacionan con las características de los procesos de producción: por un lado,con su carácter descentralizado y su tipo de circulación y, por el otro, con la dis-continuidad y el poco registro escrito de este tipo de producción que, sumado ala fuerte circulación del personal, hace muy difícil rastrear productos que sedesarrollaron en el marco de un área o bajo la conducción de un funcionarioque hoy no se encuentra en la estructura ministerial.

32 Las categorías utilizadas en el cuadro son: i) enfoque general; ii) temática espe-cífica; iii) nivel y/o modalidad educativa; iv) área del ME responsable; v) áreamás específica desde la cual se desarrolló el estudio; vi) tipo de responsable de laejecución (externa / interna); vii) institución principal en la escritura del infor-me; viii) individuo responsable; tipo de trabajo tal como indica en el informe opor los entrevistados; ix) función; x) destinatarios; xi) metodología; xii) tipo deinvestigación (cualitativa y/o cuantitativa); xiii) fuentes utilizadas; xiv) actoresinvolucrados y roles; xv) tipo de organización financiadora; xvi) financiamiento(monto); xvii) año de comienzo y de finalización; xviii) síntesis del trabajo reali-zado; xix) productos; xx) tipo de circulación (abierta/restringida); xxi) coordina-dores / directores del proyecto; xxii) investigadores participantes; xxiii) cantidadtotal de participantes.


El análisis de los procesos de producción de estos pro-yectos se expone en el Capítulo 5. Allí, sobre la base delos datos relevados, se construye una primera tipología delas trayectorias de los procesos de producción de conoci-miento surgidos en el Ministerio de Educación entre 1999y 2009. Se realiza una primera reconstrucción de las cone-xiones de sentido y de las relaciones entre diferentes tiposde producciones, de acuerdo con el lugar en el que se ori-ginan. Se delinean tendencias –o “generalizaciones empí-ricas” (Becker, 2009)– que se desprenden del campo y quepermiten avanzar en una mayor comprensión del tema.

4.2. Un caso de estudio: la evolución de un proyecto de investigación

Esta dimensión se inspira en los estudios de laboratoriode Latour (1992), Latour y Woolgar (1995) y Knorr Cetina(2005). Desde fines de 2006 –y de forma paralela al rele-vamiento de los proyectos de investigación– se empezó aimaginar, cada vez con más entusiasmo, la posibilidad derealizar el seguimiento de un proyecto de investigación33.La idea de estudiar el conocimiento “mientras se hace”–en vez del conocimiento ya producido– y de hacerlo concierta sensibilidad etnográfica y en su lugar de producción,resultaba atractiva para abordar otra dimensión de la pro-blemática propuesta34.

33 Este entusiasmo quedó reflejado en los objetivos del Proyecto PICTO presenta-do a la Agencia de Promoción Científica y Tecnológica en 2008, donde se propu-so hacer el seguimiento de dos proyectos de investigación “en desarrollo”, uno enel interior del Ministerio de Educación y otro solicitado a una institución exter-na.

34 En los trabajos provenientes de la Sociología de la Ciencia citados, los laborato-rios científicos cobraron fuerza como objeto de investigación y como lugar deobservación. Tal como señala Kreimer (1999, 2005) los estudios de laboratorio secaracterizaron por las siguientes premisas: i) propusieron a los laboratorioscomo lugar “ordinario” y no sacralizado de la ciencia; ii) definieron una nueva


El interés por observar y por acercarse personalmentea las vicisitudes de la vida cotidiana y a los significados quelos hechos tienen para las personas implicadas derivó en elestudio de casos, entendidos como un sistema delimitadoen tiempo y espacio de actores, relaciones e institucionessociales para dar cuenta de su particularidad en el marcode su complejidad (Neiman y Quaranta, 2006). En contras-te con el nivel analítico anterior, aquí el acento se ubicaen la profundización del conocimiento de las especificida-des antes que en el delineado de tendencias más generales(Yin, 1994; Forni, 2010). Como señala Stake, “el objetivoprimordial del estudio de caso no es la comprensión deotros. La primera obligación es comprender el caso” (1998:17). Los casos así concebidos tienden a focalizarse en unnúmero limitado de hechos y de situaciones que permitenabordarlos con la profundidad requerida para su compren-sión holística y contextual.

Después de un engorroso proceso de búsqueda yde negociación al que se hará referencia más adelante, amediados de 2008 se logró acceder al proceso de produc-ción de un proyecto de investigación demandado por elMinisterio de Educación Nacional. Se trataba de un pro-yecto gestionado por el Ministerio de Educación, finan-ciado por un organismo internacional y elaborado por uncentro de estudios. Así, entre mediados de 2008 y media-dos de 2009, se rastreó en profundidad el proceso de fabri-cación de un informe de investigación particular. Al inda-gar este proceso se fueron descubriendo los variados acto-res e instituciones participantes, sus roles y funciones enel proceso y, sobre todo, las maneras en que unos y otros

perspectiva metodológica, para estudiar “la ciencia mientras se hace”; iii) prio-rizaron el concepto de negociación de sentidos y objetos; y iv) se centraron enel carácter localmente situado de las prácticas.


se asocian y dispersan entre sí, negociando y definiendo elrumbo y los sentidos asignados a cada parte del procesoasí como a su desenlace final.

El análisis del caso se expone en el Capítulo 6, dondese presenta una descripción analítica con la idea de com-plementar lo expuesto en el Capítulo 5. Se trata de un textoque intenta mostrar las relaciones construidas medianteuna “descripción extensa del hecho observado, reordenán-dolo de acuerdo con las categorías analíticas utilizadas,pero a la vez conservando sus detalles particulares” (Rock-well, 2009: 72). Los resultados se exponen de manera des-criptiva, conservando las riquezas de los entramados par-ticulares del momento y del lugar donde se desarrolló elestudio.

5. Recolección de datos: técnicas y fuentes35

El diseño de investigación se apoyó en un diseño multi-método, que combinó la utilización de diversas técnicasy fuentes de recolección de datos, con el objetivo de cap-tar “distintos puntos de vista sobre el objeto o fenómenobajo estudio a partir de diversas fuentes de conocimiento”(Vasilachis de Gialdino, 1992: 15). A continuación se expo-nen las diferentes fuentes de recolección de datos.

35 Si bien aquí se habla de “técnicas de recolección de datos”, esta expresión no ter-mina de dar cuenta del trabajo interactivo y articulado entre la problematizacióndel problema, la definición metodológica y la “reunión de datos” que se realizó alo largo del proceso. Sirve, sin embargo, para ordenar y sistematizar el trabajorealizado.


5.1. Documentos

La primera técnica de recolección de datos se basó en elrelevamiento de material documental. Se recogieron, porun lado, todos los documentos que brindaban informaciónacerca del espacio social estudiado. En cuanto al Ministe-rio de Educación, se analizaron sus memorias de gestióny la normativa legal referida a su organización así como ala estructura y funciones de las diferentes áreas, sobre todoaquellas orientadas a la producción del conocimiento. Sebuscó también información referida a otras de las institu-ciones que participan de estos procesos. Se recorrieron suspáginas web, prestando especial atención a los empleadosde cada una, así como a su producción y su posiciona-miento en el campo educativo. A su vez, se reunió materialdocumental ligado a las trayectorias de los actores que par-ticiparon de las investigaciones y la escritura de los infor-mes finales, a través de sus CV (que se solicitó a cada entre-vistado) así como de la información referida a su recorridoacadémico y profesional informado en distintas páginas deinternet (Ministerio de Educación, universidades, informa-ción sobre congresos, páginas web personales, etc.).

Por otro lado, se reunió material más específico como,por ejemplo, los documentos ligados a los 129 proyectosde investigación analizados. Esto incluyó los informes par-ciales y finales de los proyectos; las publicaciones finales;los contratos que regulan la relación entre las institucioneso los actores participantes; los presupuestos de los pro-yectos; las menciones a proyectos o a sus resultados endiarios, revistas académicas y páginas web de institucionesdel campo educativo. Para el análisis del caso de estudio, setrabajó también con el expediente del Ministerio de Edu-cación, donde están las notas internas entre diferentes fun-cionarios del ME y con otras instituciones participantes; lalicitación del estudio, los mecanismos y la justificación de


selección de la institución; y los informes finales. A su vez,se accedió a los borradores de los informes parciales, a lascorrecciones y a la mayor parte de las comunicaciones víacorreo electrónico entre los diferentes actores vinculadosal proyecto analizado.

5.2. Entrevistas en profundidad

Se llevó adelante un total de 78 entrevistas a 58 entrevis-tados. La mayor parte de ellas se realizó entre octubre de2007 y julio de 2009. Además se realizaron seis entrevis-tas exploratorias entre diciembre de 2006 y septiembre de2007, que no se incluyeron entre las 78 mencionadas. Deltotal de las entrevistas, 41 fueron grabadas y transcriptas.En todas las demás se tomaron notas.

En cuanto al perfil de los entrevistados, como se ade-lantó, antes de definirlo de antemano se optó por entre-vistar a personas que estuvieran relacionadas con los pro-yectos de investigación demandados por el Ministerio deEducación entre 1999 y 2009, independientemente de surol en el proyecto o de la institución a la que pertenecieranen el momento de desarrollar el estudio o al ser entrevista-dos. El perfil de profesionales se asocia, en la mayor partede los casos, con una formación académica en CienciasSociales (muchos de ellos con posgrados) y con trayecto-rias académico-laborales que combinan la alternancia ysuperposición de cargos y de instituciones. Del total de losentrevistados, 15 son varones y 43 son mujeres.

Todos los entrevistados tuvieron contacto con la pro-ducción de conocimiento en Educación que solicitó elMinisterio de Educación de la Nación entre 1999 y 2009.Lo hicieron desde diversas posiciones socio-laborales,dependiendo del proyecto de investigación analizado:como demandantes, productores, financiadores, directo-res, coordinadores, investigadores, consultores, asisten-


tes de investigación, productores de datos, etc. Ocuparonposiciones de alta responsabilidad (ministros, viceminis-tros, directores nacionales, etc.) y/o posiciones interme-dias (coordinadores de un programa y área, burócratasde carrera, consultores, etc.). Respecto de las institucio-nes, algunos participaron desde la cartera educativa mien-tras que otros lo hicieron desde agencias internacionales,organismos no gubernamentales y/o instituciones de nivelsuperior. Respecto de su participación en los proyectos, lamayoría había estado en más de uno y, en muchos casos,cumpliendo con roles diferentes, dependiendo del proyec-to del que se tratase y desde la institución y rol desde lacual participaban. La cuestión es que, como se ha adelan-tado, sus identidades y trayectorias profesionales se carac-terizan por el movimiento y la alternancia o superposiciónde diferentes posiciones socio-laborales.

Las entrevistas realizadas consistieron en diálogosminuciosos y distendidos de entre una y dos horas, basa-dos en preguntas más o menos abiertas, cuyos temas seorganizaron previamente en guías de entrevistas específi-cas para cada entrevistado (Oxman, 1998). Se incluía, engeneral, una parte que indagaba sobre la trayectoria pro-fesional del entrevistado y otra parte más orientada a lasprácticas en torno a los proyectos desarrollados desde elMinisterio de Educación Nacional en los que el entrevista-do había participado36.

36 En líneas generales, los temas indagados en las entrevistas fueron: i) Trayectoriaacadémico-profesional, ii) Proyectos demandando por el Ministerio en los queparticipó, iii) Área del ME desde donde se financió/demandó el proyecto, iv)Información sobre el área/profesional desde la cual se desarrolló el proyecto, v)Gestación y origen del proyecto (motivación), vi) Construcción y definición de laagenda de investigación, vii) Tipo de contrato / reglas informales que regulan larelación entre los actores (instituciones e individuos), viii) Monto/recursosinvertidos en el proyecto y modalidad de financiamiento, ix) Nivel de autonomíaen la definición del abordaje por parte de los actores que desarrollan la investi-gación y escriben el informe final, x) Forma de contratación, sueldos y perfil de


En esta investigación, las entrevistas tuvieron unadoble función: “documental” y de “opinión o personali-dad” (Duverger, 1996: 282-289). La primera función hizohincapié en el relevamiento de testimonios que sirviesenpara completar y asignar significado a la información pro-vista por otras fuentes (se indagó sobre lo que el entrevis-tado sabía acerca de los proyectos de investigación releva-dos). La segunda se centró en conocer tanto las prácticas ylas acciones de los entrevistados (se preguntó acerca de loque el entrevistado hizo en relación con los proyectos estu-diados) así como sus trayectorias e identificaciones institu-cionales (de qué grupos sienten que forman parte).

A lo largo del proceso de investigación se dio un movi-miento hacia entrevistas cada vez menos dirigidas, es decir,a conversaciones más orientadas a abrir los sentidos, adescubrir nuevas preguntas y relaciones (Guber, 2004). Elpasaje de las preguntas directas a las indirectas, la tran-sición hacia “responder” a lo observado (verbal, gestualo visualmente) más bien por conductas imitativas o deacompañamiento que por respuestas verbales y la incor-poración de un estilo verbal alusivo (y de silencios) inau-guraron un nuevo diálogo con los interlocutores, inclusocon las mismas personas que ya habían sido entrevistadasantes. Así, las entrevistas comenzaron a desplegar, cadavez más, aspectos no directivos, que permitían corregir laimposición del marco del investigador, como resultado de

los investigadores contratados para el proyecto, xi) Tiempo y plazos de produc-ción, xii) Actividades de investigación involucradas en el desarrollo del proyecto,xiii) Tipos y formatos de la producción, xiv) Modalidades de validación delconocimiento; xv) Publicaciones asociadas al proyecto y reglas de autoría, xvi)Circulación, xvii) Destinatarios de las producciones.


considerar cada encuentro como el producto de una rela-ción socialmente determinada en la cual se tiene en cuentala reflexividad de los actores y del investigador37.

Al mismo tiempo, aparecían cada vez más situacionescotidianas que desplegaban información muy valiosa, yque no se enmarcaban necesariamente en el contexto dela entrevista tradicional (con un temario, duración y lugardefinido). Así, hacia mediados de 2008, muchas situacio-nes pasaron a ser ocasiones susceptibles de convertirse enentrevistas o, mejor dicho, en datos: una llamada telefónicaa un entrevistado, las correcciones a documentos asocia-dos con la escritura, las conversaciones en una reunión degabinete en el trabajo, las charlas en un cumpleaños de uncolega, la presentación de un libro, la visita a un amigo enel Ministerio, las reacciones de profesores y colegas a losproductos del trabajo, etc.

5.3. Observaciones y registros

Las observaciones y los registros no quedaron fuera delproceso de transformación que sufrieron las entrevistas38.Si en un principio se pensaron como circunscriptas al casode estudio y a un lugar específico (pus se imaginó que se

37 En palabras de Guber (2004), esta no directividad implica “incorporar al campode estudio al investigador y a las condiciones en las que produce la entrevista. Lareflexividad en el trabajo de campo y, particularmente, en las entrevistas, puedecontribuir a diferenciar los respectivos contextos, a detectar permanentementela presencia de los marcos interpretativos del investigador y de los informantesen la relación, a elucidar cómo cada uno interpreta la relación y sus verbaliza-ciones, quizá así sea posible establecer un nexo progresivo entre ambos univer-sos, pero no como resultado de observaciones aisladas sino del proceso globalde aprendizaje en el campo” (2004: 211).

38 Siguiendo a Hammersley y Atkinson (1994), las notas de campo se concibencomo “descripciones más o menos concretas de los procesos sociales y de sucontexto. La intención es capturar esos procesos y ese contexto en su integridad,anotando sus diferentes mecanismos y propiedades, aunque lo que se registradependa claramente de cierto sentido general de lo que es relevante para la pre-figurada investigación de problemas” (1994: 193).


observaría un espacio circunscripto: una especie de labo-ratorio de la investigación demandada por el ME), a medi-da que evolucionó la investigación, se descubrió que elrelevamiento de datos se daba en espacios que no hubie-ran podido anticiparse jamás.

El primer registro de esta cuestión se dio cuando,en la presentación de un libro de un colega, se reunieronmuchas personas asociadas a los proyectos de investiga-ción que se querían estudiar, que además en ese momentoparecían tener tiempo y ganas de conversar sobre estosproyectos. Muchos de ellos habían participado tangencial-mente en esos procesos y, al ser contactados para unaentrevista formal, sentían que no ameritaba una reunión.Sin embargo, un encuentro informal y distendido parecíamás pertinente para hablar de prácticas que, para muchosde ellos, habían sido tangenciales y de alta informalidad.Lo mismo pasaba con las visitas al Ministerio. Cuando sealmorzaba con algún colega, sorprendía una sobremesacon coordinadoras, demandantes, productores de distin-tas investigaciones, de las cuales a veces no se conocíasiquiera su existencia. A partir de ese momento, se dio uncambio de rumbo en relación con las observaciones y suscorrelativos registros.

Los cuadernos de campo empezaron a engrosarse connotas de nuevas observaciones que ya no abordaban sola-mente las situaciones asociadas al caso de estudio especí-fico, sino también a todas aquellas actividades que se rele-vaban como pertinentes para obtener información. Guberseñala que “el eje de la supuesta indefinición y ambigüe-dad de la observación participante es, más que un déficit,uno de sus recursos distintivos” (2004: 171). En efecto, laflexibilidad que admite la observación reveló la imposibi-lidad del investigador para definir de antemano y unila-teralmente qué tipo de actividades es necesario observar


y registrar. Las notas comenzaron a incorporar aspectosrelacionados con el espacio en el que transcurren las situa-ciones observadas, los actores participantes y sus diferen-tes roles, la actividad desarrollada, los objetos presentes,determinados actos y acontecimientos que llaman nuestraatención, el tiempo, los fines y también los sentimientos(Hammersley, 1994; Mendizábal, 2007).

Las observaciones se dividieron en cuatro cuadernosde notas. Los dos primeros tenían como objetivo dar cuen-ta de las situaciones observadas y son diarios del recorridorealizado, de cómo se concibió el estudio, qué personas seentrevistaron, las situaciones observadas, las fuentes a lasque se accedió, todo indicado con fecha y horario. Los dosúltimos fueron una bitácora de la investigación. En pala-bras de Latour se intentó documentar allí “la transforma-ción que uno sufre al realizar el viaje” (2008: 194). Se tomónota de las sensaciones y de las emociones a lo largo delproceso, de la sorpresa, la frustración, la incomodidad quecausan algunos aspectos del trabajo de campo así comode las reacciones de terceros al estudio. Se documentó endetalle la cercanía y la extrañeza que provocaba introducir-se en un nuevo estado de cosas.

6. El análisis de los datos

El análisis de los datos fue, en realidad, un proceso dearticulación simultánea entre la temática de la investiga-ción, los métodos y los datos relevados. Estas tres cuestio-nes avanzaron de forma conjunta hasta el momento en elque se escribió la última palabra. Siguiendo a Rockwell, seentiende que el análisis de datos:


Se inicia, de hecho, con las primeras decisiones tomadas en elproceso de observación (¿Qué mirar? ¿Qué registrar?), y no ter-mina sino con las últimas fases de redacción y articulación de ladescripción etnográfica. Entre el inicio y el fin, el análisis requie-re de una serie de pasos intermedios conscientes en la elabora-ción de escritos sucesivos (notas, registros ampliados, cuadros ofichas, descripciones analíticas). (Rockwell, 2009: 64)

En este caso, los pasos intermedios se vieron facili-tados por la utilización del Atlas Ti, un software para elanálisis visual de datos cualitativos. Este software permitiócongregar información admitiendo un orden cronológicode los datos y, simultáneamente, su organización en fun-ción de categorías. Así, se pudo preservar y acudir a losdiferentes datos en cualquier momento y, al mismo tiem-po, se logró organizarlos y reorganizarlos, una y otra vez,de diferentes formas y en relación con distintos temas.

El primer paso consistió en recopilar, preparar y orga-nizar los datos relevados para incorporarlos al software. Seincluyeron en el análisis: i) textos de las entrevistas, tantolos de aquellas que fueron transcriptas como los de aque-llas sobre las que se tomaron notas, ii) documentos, siem-pre que estuvieran en formato digital, y iii) y cuadernosde registro, tanto de observaciones como de reflexiones. Alpreparar y asignar los documentos al programa se hizo unaprimera lectura, categorización y orden de los datos.

En segundo lugar se realizó el trabajo de construc-ción, definición y denominación de categorías, códigos yde relaciones entre códigos y categorías, también facilitadopor el software. A partir de la lectura y de la relectura delos documentos incorporados, se distinguieron citas de lostextos a las que se les asignaron –y reasignaron– códigoso palabras para identificar lo seleccionado. A su vez, conuna opción del programa, algunas de estas referencias fue-ron asociadas con determinadas reflexiones (memos). Losmemos y los códigos se vincularon de maneras diferentes


para complejizar el análisis. La simpleza con la que sepudieron realizar anotaciones, codificar (y recodificar) ycomparar segmentos significativos de entrevistas, registrosy documentos facilitó el análisis. A su vez, la búsquedarápida de palabras, la recuperación y la navegación portodos los segmentos de datos y las notas (memos) relevan-tes a una idea ayudó a pulir el armado de categorías. Estohabilitó un ir y venir, nombrar y renombrar, las categoriza-ciones y las ideas a lo largo del trabajo, y la posibilidad deleer y releer a partir de diferentes propuestas analíticas.

El trabajo de análisis y de categorización realizadoa través del Atlas Ti, sumado al armado de la matriz dedatos asociada al análisis de los proyectos de investigacióndescripta anteriormente, fueron las bases del proceso deanálisis de datos.

7. El trabajo de campo

7.1. El acceso, la reflexividad y la importancia de la confianza

El proceso de negociación del acceso al campo39 es crucialen una investigación. Allí se develan los primeros rasgosdel espacio social estudiado. Hammersley y Atkinson expli-can que la obtención del ingreso al campo no es única-mente una cuestión práctica: “el descubrimiento de los

39 Con “trabajo de campo” se hace referencia a una mirada que intenta compren-der los fenómenos sociales en el escenario natural en el que se desenvuelven y apartir de diversas técnicas de recolección de datos. Como señala Guber (2004),desde una mirada antropológica, “el campo de una investigación es su referenteempírico [...] es una cierta conjunción entre un ámbito físico, actores y activida-des”. Su delimitación, continúa la autora, se relaciona con dos cuestiones: elámbito físico o la “unidad de estudio” y los “sujetos de estudio” o “unidades deobservación” (117).


obstáculos que dificultan el acceso y también los mediosefectivos para sortearlos, por sí mismos, aportan indiciosde la organización social del lugar” (1994: 71).

La lección más importante aprendida durante elrecorrido fue la importancia del continuo confianza-desconfianza y su vínculo con la accesibilidad al campo.El primer registro de estas cuestiones se evidencia en lasnotas de campo que resumen el intrincado proceso denegociación en torno a la posibilidad de observar un pro-yecto de investigación particular (el caso de estudio):

Por fin conseguí un proyecto para observar. Hace más de un añoy medio que busco uno. Ya había hecho tres pedidos concre-tos de participación y me habían rechazado. Las justificacionesde las negativas iban desde generalidades acerca de la falta deespacio para observar hasta la “complejidad política” del pedi-do. Desde que supe de la existencia de este proyecto hasta quese aceptó mi participación pasaron cuatro meses. Necesité sieteautorizaciones encadenadas, en tres instituciones diferentes. Laprimera en abrirme las puertas fue la directora de la institucióna cargo del desarrollo del estudio, a la que advertí francamenteinteresada en la temática y con una sólida trayectoria, aspectosque seguro ayudaron a que mi presencia en el proyecto no sesintiera como una amenaza sino más bien como un “posibleaporte al conocimiento”. Conocí después a dos investigadorasprincipales, que empatizaron con mi entusiasmo –a esa alturadesesperado– por conseguir un proyecto de investigación paraobservar (una de ellas estaba en su propia negociación de accesoal campo). Tras estas primeras autorizaciones, me indicaron quehablara con “la gente del Ministerio”, en particular con Paula,la contraparte del proyecto. Antes de conocerme, Paula habíaaveriguado quién era yo y de dónde venía. Parece haberla tran-quilizado saber que había trabajado hasta hace tan poco en elMinisterio. De todas formas, Paula me advirtió que tendría quepedir tres permisos más antes de confirmar mi participación. Losdos primeros los tramitaría ella directamente: el de su jefa direc-ta, la Directora de la UFI, y el de la Unión Europea, organismoque financiaba la iniciativa. Me adelantó que no veía inconve-nientes por ese lado, y no los hubo. También señaló que tendría


que pedir una última autorización escrita al “área sustantiva”del Proyecto: la Dirección del Nivel Primario. Por suerte tambiénconocía a la directora. Si bien nunca habíamos trabajado juntasde forma directa, había compartido oficina con una amiga míadurante dos años. La llamé por teléfono, le expliqué la situacióny me dijo que antes de autorizarme necesitaba consultarle a sujefa. La Directora Nacional de Gestión Educativa era cercana ala persona que me había contratado a mí unos años antes, yesa confianza (transitiva) fue lo que posiblemente habilitó miparticipación. Me pregunto si la dificultad para encontrar la llavede acceso en las oportunidades anteriores tuvo que ver con laausencia de lazos personales que me sacaran del anonimato yme volvieran alguien familiar y confiable en ese entorno. [Notasde campo, julio de 2008]

Estas notas hacen hincapié en la importancia de laconfianza (o cercanía) así como en la potencia –casi siem-pre implícita e imprevisible– de su actuación en el accesoal campo y a la información. Su funcionamiento parecedepender más de las posiciones socio-laborales (e institu-cionales) de los actores y del investigador en un momen-to temporal específico que de los marcos normativos quesupuestamente rigen el quehacer de las personas, seanestos institucionales, profesionales, burocráticos o acadé-micos. Las razones detrás de la posibilidad de acceder aeste estudio no estaban normadas ni formalizadas, y sevinculaban más bien con la confianza inspirada por elinvestigador producto de su posición socio-laboral y de suarticulación con la posición socio-laboral del otro y, en estesentido, diferente en relación a cada interlocutor.

El paulatino descubrimiento de las formas que asu-men las relaciones de confianza y desconfianza en esteentramado social particular llevó a la necesidad de proble-matizar permanentemente aspectos asociados a la reflexi-vidad. Si la introspección permanente acerca de la relaciónentre el investigador y los sujetos de investigación es cen-tral en las investigaciones cualitativas, en nuestro trabajo


particular esta reflexión se volvió aún más relevante. Estasconsideraciones repercutieron, a su vez, en la definición delas precauciones a la hora de realizar el trabajo de campo,de relacionarse con otros y de interpretar los datos releva-dos. En este sentido, la toma de conciencia de los diferen-tes “basamentos” del trabajo, el regreso a nosotros mismosy a nuestra propia actividad como investigadores se cons-tituyeron como las herramientas centrales para mejorar lacalidad de la investigación (Ghasarian, 2002).

A partir de cada una de las relaciones entabladas, sehacía cada vez más evidente el peso (relativo/relacional)de las distintas posiciones que asumía el investigador ycómo cada posición, que abría o cerraba puertas de acceso,se presentaba como una restricción o una oportunidad, oambas cosas a la vez. A su vez, estas consideraciones sobreel propio investigador y su relación con el campo, estimu-laban reflexiones sobre el espacio social explorado. Estascuestiones fueron atendidas permanentemente a lo largodel proceso de investigación y quedaron ejemplificadas enmúltiples notas de campo:

Al igual que mis entrevistados, yo también cuento con múltiplesposiciones socio-laborales (cruzadas además por las cuestionesde la temporalidad y la localización) que se despliegan de mane-ra diferente según el entrevistado, el momento y el lugar de laentrevista. Antes no comprendía bien el funcionamiento multi-facético de mi actuación en el campo, pero de a poco voy des-cubriendo qué cosas abren o cierran puertas y cómo, además,estas cuestiones están atravesadas por lo situacional, están rela-cionadas con un contexto temporal y espacial particular. ¿Cuálesson mis diferentes posiciones? Yo puedo enfatizar mi trabajoen instituciones escolares como maestra y, si mi interlocutores “progre”, suma agregar el nombre de los colegios en los quetrabajé; puedo poner el foco en mi trayectoria académica, resal-tando la carrera de Sociología en la UBA, la maestría realizadaen Londres y, sobre todo, mi cercanía al Dr. Stephen Ball; puedoresaltar mi trayectoria en el ámbito de lo estatal (mi educación


en la universidad pública, mi trabajo como coordinadora de unprograma doctoral compartido entre tres universidades del con-urbano) o en el ámbito de lo percibido por algunos como “pri-vado”, mi trabajo como profesora y doctoranda en la Universidadde San Andrés o mi trayectoria en CIPPEC. Puedo subrayar miposición en el Ministerio de Educación, como asesora del Vice-ministro (entre 2006 y 2007) o del Ministro (2008) o inclinarmehacia mi posición como becaria del Instituto de Educación deLondres (2004) o de CONICET (entre 2008 y 2010). En fin, todas,algunas o ninguna de estas cuestiones pueden ser mencionadas.Cada una de estas posiciones se articula de manera diferentede acuerdo con el entrevistado y con el particular momento delencuentro, acercan o alejan, brindan confianza o desconfianza.A veces puedo adelantarme a los efectos y otras no. [Notas decampo, febrero de 2011]

De las notas de campo presentadas se desprende que,al igual que los sujetos entrevistados y/u observados, elinvestigador tampoco está anclado en una sola instituciónni sus prácticas se rigen por un esquema normativo único.En contraste, su posición registra un acopio y la posibili-dad de movilidad entre posiciones socio-laborales diver-sas. Esas posiciones están pregnadas, además, por tramaso redes relacionales que cada actor gesta de acuerdo consu posición en un momento determinado. El punto es quela manera en la que se establecen y actúan estas posicionessociales (jerarquizadas) depende de aspectos relacionales.

Estos movimientos socio-laborales a los que se hizoreferencia tienen tres componentes que interesa resaltaren relación con las entrevistas realizadas: el relacional, eltemporal y el espacial. El relacional –vinculado a los pro-cesos de reflexividad– tiene que ver con la relación entre laposición del entrevistador y el entrevistado en el momentoen que se produce el encuentro. La dimensión temporalse refiere a la cercanía o a la distancia respecto de deter-minada posición socio-laboral en el momento en el quese relevan los datos. El eje espacial se vincula con el lugar


donde se realiza este relevamiento (sea una entrevista ouna observación). Estas tres dimensiones están, además,interconectadas. Se puede ver un ejemplo de esta articula-ción en las siguientes notas de campo:

Hace unos días entrevisté a Martín de nuevo. Hablamos unahora y media en un bar de la zona de Pacífico. Hace más deun año que no lo veía. La última entrevista había tenido lugaren su oficina en el Ministerio, cuando él coordinaba un área yyo era asesora del Viceministro. Ahora él vive en el extranjero yyo tengo una beca de finalización de Doctorado del CONICET.Releo una y otra vez la desgrabación de la entrevista y no dejo deasombrarme. Parece otra persona. Si bien siempre tuvimos unabuena relación –de cierta complicidad y confianza–, en la prime-ra entrevista había contestado mis preguntas de forma esquiva ygeneral. En esta oportunidad se desplegó lo contrario. Recorri-mos juntos los procesos de producción de varias de las investiga-ciones desarrolladas desde el Ministerio, con lujo de detalles. Meexplicaba las marchas y contramarchas de cada proyecto, y hacíaun esfuerzo por poner de manifiesto las causas que explicabanlas diversas e impredecibles trayectorias de las investigacionesy las decisiones en torno a su circulación. Me aclaró en variosmomentos “esto no se puede decir”, “ojo con esto”, pero seguíahablando tranquilo y confiado frente al grabador. A los dos díasme pasó documentos a los que nunca creí que tendría acceso.[Notas de campo, febrero de 2009]

En cuanto a la dimensión temporal, el hecho de queMartín no ocupara un cargo político en el Ministerio lohabilitaba a hablar sobre los mismos procesos desde otraperspectiva. Había una distancia temporal que permitíaotro tono de conversación. A su vez, en relación con elcomponente relacional, que la investigadora fuera becariadel CONICET y no asesora de un alto funcionario de unMinisterio proponía sin duda un vínculo diferente entreambos. A su vez, esta dimensión temporal se articula conuna geográfica. Posiblemente, el hecho de que Martín


viviera a cientos de kilómetros de Buenos Aires, en otropaís, también cambió su perspectiva en relación con lostemas abordados en la entrevista.

La dimensión geográfica también se ponía de mani-fiesto al acordar el lugar para desarrollar las entrevistas.Por ejemplo, entrevistar a un investigador del Ministerio enun bar resultaba mucho más fructífero que hacerlo en elpropio Ministerio. En el bar de la esquina del ME se desple-gaban múltiples pertenencias (académicas, profesionales,políticas, etc.) mientras que dentro del Ministerio se posi-cionaban como “investigadores del Ministerio” y hablabande los procesos de producción de conocimiento predomi-nantemente desde esa perspectiva. Las locaciones neutras,es decir, los espacios geográficos que no formaban parte deuna institución particular habilitaban el despliegue de lasdiversas posiciones socio-laborales del entrevistado, vol-viendo más productivos los encuentros.

La relevancia de los aspectos asociados al binomioconfianza/desconfianza en la entrada al campo provocóque, por momentos, el recorrido fuera arduo, incierto ydifícil de sostener. Lo no documentado, lo implícito y loinformal de este espacio social se cristalizaba en emocio-nes, muchas de ellas desagradables y difíciles de explici-tar. Cuando el continuo estaba más cerca de la confianza,el campo se mostraba amigable, pero cuando aparecía elextremo de la desconfianza las sensaciones eran muy incó-modas. Esta incomodidad era producto, por ejemplo, delos “ninguneos”, expresión utilizada por los propios acto-res para dar cuenta de las situaciones en las que una per-sona ignora a otra. Fueron recurrentes y se expresabanen la ausencia de respuestas, en las contestaciones for-males pero apenas conducentes, en la derivación a otraspersonas o sectores (también poco conducentes), en lossilencios y hasta en el hecho de que, en determinados


momentos, nos evitaran físicamente. Muchas de estas sen-saciones quedaron apuntadas en los cuadernos que fun-cionaron como un espacio de registro detallado de viven-cias, como un diario íntimo del investigador.

No es este el lugar para confesiones o catarsis desme-didas de las frustraciones (y pequeñas alegrías) a lo lar-go del proceso de investigación, pero sí interesa poner demanifiesto que, como señala Godelier:

El modo en el que se construye un proyecto de investigación nose aproxima ni a lo arbitrario ni a pura racionalidad: una parteesencial corresponde a lo sensible, a la intuición y a la moviliza-ción de recursos personales gracias a los que se establecen losprimeros contactos de los que depende la posibilidad de perma-necer en el campo y la calidad de las informaciones reunidas.(Godelier, 2002: 62)

En esta investigación, los aspectos sensibles y la movi-lización de recursos personales fueron centrales.

Una segunda lección, vinculada a lo ya mencionado,se relaciona con la distancia del investigador respecto delas reglas del espacio social estudiado y la reflexión sobrecómo esta cercanía/lejanía puede condicionar su análisis.Si, por un lado, el conocimiento de las lógicas particula-res de funcionamiento de la producción de conocimientodemandado por el Ministerio permite una captación desentidos que a otros investigadores le quedarían ajenos;por el otro, dispone un acercamiento a la problemáticacargado de presupuestos que fue necesario reconocer parapoder avanzar sobre una comprensión más profunda. Así,si hubo algunas posiciones institucionales del investigador–como, por ejemplo, ser asesora del ministro de Educa-ción– que posibilitaron el acceso a escenarios particula-res y a información privilegiada; existieron otras –como


ser becaria de CONICET, por ejemplo– que permitieronun mayor distanciamiento y una profundización sobre elobjeto de estudio.

7.2. Anonimato, credibilidad y ética

Una de las particularidades de esta investigación es quela diferencia entre lo público (aquello de acceso amplioy abierto) y lo “privado”, “secreto” o “confidencial” no essiempre clara. Entre esos dos polos, una vez más, aparecie-ron fronteras terriblemente difusas, algunas de ellas docu-mentadas, pero la mayor parte definidas informalmentey sobre la marcha. Además, estas cuestiones se definende acuerdo con el contexto en el que se solicitan. No eslo mismo pedir un informe final de investigación una vezque la persona o la gestión que lo solicitó ya no está en elMinisterio que pedirlo cuando todavía está en funciones.No es lo mismo pedírselo al demandante, al productor,al investigador contratado que participó en el armado delcampo o al director de la institución que lo llevó adelante.Su circulación “abierta” o “restringida” dependerá de quiénlo pida, para qué, a quién se le pida y cuándo (este tema seabordará en detalle en el Capítulo 4, apartado 4).

Además, la complejidad entre lo público y lo privadono tiene únicamente que ver con los informes de investiga-ción y/u otros documentos, sino también con la informa-ción provista a través de entrevistas o recaudada a partirde observaciones. En este punto, mientras a algunos infor-mantes no les importaba ser identificados, otros explici-taban abiertamente su preocupación por que se los man-tuviese en el anonimato40. Ya se señaló también que para

40 Una entrevistada, por ejemplo, escribió un correo dos días después del encuen-tro diciendo: “Estoy segura de tu profesionalismo, pero te pido que tengas espe-cial cuidado si vas a usar textuales de la entrevista, porque dado que no haymuchas [su profesión] dando vueltas por el Ministerio, el anonimato no es fácil


acceder al caso de estudio se firmó un compromiso deno divulgación de los datos así como de preservación desujetos observados.

En función de las complejidades señaladas, se resol-vió preservar el anonimato de absolutamente todos losinformantes así como de los datos que cada uno de ellosaportó. Es decir, se evitó identificar no sólo las identidadesde los informantes sino también la asociación entre refe-rencias específicas rescatadas de entrevistas y observacio-nes y las personas que las aportaron. Este cuidado implicó,por momentos, la necesidad de obviar detalles asociados aproyectos particulares, a determinadas instituciones, a car-gos específicos o a determinadas fechas o sucesos. Si, porun lado, se consideró que esta decisión no afectó la posibi-lidad de comprender las lógicas detrás del funcionamientode las prácticas ligadas a la producción de conocimientodemandado por el Estado, es cierto que presenta algunosinconvenientes en torno a la credibilidad de lo expuesto.

La pregunta sería: ¿cómo fortalecer aspectos asocia-dos a la credibilidad del trabajo cuando no se puedenidentificar las fuentes de los datos que se analizan y seexponen? La necesidad de explicitar este problema se hizoevidente en un encuentro con un colega en marzo de 2015.Se trataba de una persona con harta experiencia en el cam-po, que trabajó como funcionario en el ME. Había leídolos dos capítulos asociados a los resultados del trabajo ymanifestó sus dudas en relación con la confiabilidad dela investigación. A continuación se detallan las notas decampo de este encuentro:

de resguardar”. Frente a una pregunta asociada a las formas de contratación deun proyecto otra entrevistada aclaró: “Yo tengo dos respuestas: una anónimay otra expresa, por si no es anónimo”. Abundaron también las situaciones enlas entrevistas en las que, a pesar del acuerdo de confidencialidad propuesto,los entrevistados señalaban su preocupación por que no se asociaran algunasfrases con sus nombres.


Empezó contándome qué le había parecido el capítulo sobrelos proyectos. De pronto, me dice “Esta cita es muy fuerte, sino explicitás quién lo dijo, ¿cómo sé que no te la inventaste?”.Mi primera reacción fue de indignación. ¿Cómo puede siquierapensar que me lo inventé? Trabajó conmigo más de cuatro años.Los 20 minutos que siguieron me la pasé justificando el trabajorealizado. Le hice un rápido recorrido por los documentos de micomputadora: mis archivos de campo, las desgrabaciones de lasentrevistas, los cuadernos de notas, abrí el Atlas Ti y le mostré loscódigos, sus relaciones y los memos, las entrevistas marcadas, losfragmentos de textos analizados y asociados a otros. Me hubie-ra gustado mostrarle también las impresiones de las entrevistasy documentos en cuadernillos de más de 400 páginas, marca-dos con colores, que me acompañaron de un lado para el otrodurante dos años. Quería mostrarle las notas y las reflexiones enlos costados de las páginas. Los borradores de los capítulos quetodavía guardo, con los comentarios y las notas de lectores. Labiblioteca de casa, donde hay un estante completo invadido conlos documentos de los proyectos analizados, que se negaron adarme en formato digital. No, no me lo inventé, pero tampocote puedo decir quién me lo dijo ni cuándo. Lo siento. [Notas decampo, febrero de 2015]

A lo largo de la investigación se tomaron varios recau-dos en relación con la calidad, la confiabilidad y la credibi-lidad del trabajo, que contrarrestan la necesidad de man-tener a los informantes en el anonimato. En primer lugar,se triangularon permanentemente los datos y las catego-rías. La triangulación de las fuentes de información impli-có la comparación de la información referida a un mismofenómeno pero obtenida en diferentes fases del trabajode campo, en distintos puntos de los ciclos temporales o,como ocurre en la validación solicitada, en la comparaciónde relatos de diversos participantes de campo, incluido eletnógrafo (Hammersley, 1994). De forma paralela, se trian-gularon diferentes técnicas de recolección de datos (obser-vación participante, entrevistas, documentos), cada una deellas con distintas amenazas para la validez. En segundo


lugar, también se hizo un control de miembros y de otrosinvestigadores, que implicó la lectura de por lo menos dospersonas de cada uno de los capítulos (Mendizábal, 2007).

Más allá de las precauciones tomadas, las cuestionesantes señaladas en torno al anonimato y a la credibilidadse funden en cuestiones éticas. Es claro que algunos de losargumentos presentados pierden fuerza al “lavar” los datosen su especificidad y contexto, pero la preocupación porrespetar a los informantes, sus palabras, sus temores y suspedidos explícitos de anonimato resulta más importante.Además, como se señaló en la introducción, el interés deeste trabajo está orientado a descubrir los sentidos queestas acciones tienen para los actores, antes que de denun-ciar o cuestionar moralmente sus acciones. En este senti-do, como resume Godelier, “a partir de un momento, ya nose analiza solo a los individuos; se busca explicitar, a travésde ellos, los procesos que forjan lo social, su mundo social”(2002: 197). Es por ello que, a lo largo de estas páginas,se optó por resaltar sus posiciones sociales (temporales yrelacionales) antes que sus nombres y apellidos.


3

Notas para una historia de las relacionesentre producción de conocimientos educativos

y el gobierno de la educación en Argentina

1. Presentación

Este capítulo propone una reconstrucción de las relacionesentre el campo de la producción de conocimientos educa-tivos y el gobierno de la Educación en Argentina. Se partede la idea de que esas relaciones no pueden analizarseindependientemente de los cambios en el desarrollo y delas formas que van asumiendo, por un lado, el Estado y,por el otro, las instituciones que conforman el campo dela producción de conocimiento en Educación. A su vez,tanto las transformaciones estatales como los desarrollosintelectuales están atravesados por los cambios político-institucionales de las sociedades, y viceversa. La relaciónentre ambas esferas no puede entenderse sin dar cuenta deesos cambios más generales y de cómo, en cada momentohistórico, varió la conceptualización de cada uno de losdos términos de la relación (Wagner, 2001: 296).

Desde una perspectiva que trasciende el análisis delsector educativo, Weiss y Wittrock exploran las relacionesentre la Ciencia Social y el Estado, resaltando la impor-tancia de una mirada hacia el pasado para comprender elpresente. En sus palabras:

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La historia determina las relaciones entre el centro y la periferia,el grado de conflicto interno y madurez de las instituciones: si lasciencias sociales están más establecidas, si y donde están incor-poradas a la universidad y el respeto que se les dé son cosas queestán influidas, todas ellas, por circunstancias históricas. Asimis-mo, la historia afecta la naturaleza de las cuestiones de la agendade políticas, y las tradiciones dentro de las cuales se les consi-dera. Los legados del pasado influyen sobre el tipo de personasreclutadas en la vida política y la administración […] La riquezanatural de la Nación, su temprana o tardía llegada a la épocaindustrial, su historia de colonización, revolución y guerra: todoello ejerce un enorme impacto sobre la relación entre la cienciasocial y la acción del Estado. (Weiss y Wittrock, 1999: 435)

No es la intención desarrollar aquí las múltiplesdimensiones señaladas por los autores. Interesa más bienresaltar los aspectos del desarrollo del Estado y del cam-po de la producción de conocimiento en Educación enArgentina que permiten contextualizar los aportes de estainvestigación. Frente a las variadas propuestas analíticasque modelizan las relaciones entre el conocimiento socialy la política pública independientemente de los contex-tos específicos en los que tienen lugar (ver apartado 2 delCapítulo 1), se considera fundamental prestar atención ala configuración socio-histórica de nuestro contexto parti-cular. Para dilucidar las modalidades de articulación entreestas dos esferas no se puede prescindir de una mirada quese dirija hacia la conformación, el desarrollo y la configu-ración actual del espacio social estudiado.

El delineado socio-histórico que se propone estábasado en el análisis de los procesos de institucionaliza-ción y profesionalización del campo de la producción deconocimiento en Educación, tanto dentro de la esfera esta-tal como en otros espacios de producción, especialmente,en la universidad. Históricamente, el campo de la Educa-ción se estructuró a partir de dos bases institucionales: porun lado, los organismos centrales de gobierno del sistema


educativo y, por el otro, las instituciones universitarias yde formación superior docente. La exploración de estosdos procesos (institucionalización y profesionalización) enestos dos ámbitos –el del Estado y el de las universida-des– permite dar cuenta del grado de diferenciación y deespecialización de saberes, de agentes y de institucionesdel campo educativo en cada momento histórico41 (Weissy Wittrock, 1999: 176).

Por institucionalización se entienden aquellos pro-cesos por los cuales determinados grupos o prácticas serecortan como específicas, se regularizan, se sancionany se construyen como autónomas y legítimas (Suasnábary Palamidessi, 2007). Las instituciones funcionan en lasociedad como un conjunto de reglas que apuntan a resol-ver conflictos de coordinación y de distribución. Distribu-yen poder y recursos y son, a la vez, producto de la luchade actores desiguales. Operan, además, en contextos en losque existen otras instituciones y variables sociales (Acuña,2013). La creación de una carrera universitaria, el cambioen un plan de estudios, la apertura de una cátedra, la for-malización de un nueva agencia en el ámbito estatal, lasanción de una Ley de Educación serían algunos ejemplosde instituciones relevantes en nuestro análisis.

Los procesos de profesionalización están, en cambio,más ligados a los agentes y a su formación. Suponen laemergencia de ciertos puestos de trabajo o de posicionesinstitucionales. Para ocupar estas posiciones “se requie-

41 En esta línea, Camou señala que la historia de los saberes y actores expertosdebe trazarse teniendo en cuenta, por un lado, el fortalecimiento del Estadocomo entidad central de regulación estatal y, por el otro, el desarrollo, la espe-cialización y la profesionalización de las disciplinas científicas, en especial lasCiencias Sociales. Mientras el Estado se convierte en un “creciente demandantede expertos y técnicos para cumplir las cada vez más diferenciadas tareas pro-pias de la condición de Welfare State” (2007: 141), son las nuevas disciplinascientíficas las que proveerán esos técnicos así como los analistas en ese procesode articulación entre saber y poder.


ren saberes, calificaciones y titulaciones específicas” y, engeneral, los ocupantes reivindican el control y la regulaciónexclusiva de ese conjunto de prácticas y conocimientos”(Suasnábar y Palamidessi, 2007: 41). Son dos los requisi-tos fundamentales para que exista la profesionalización: elprimero, la creación de una carrera o trayecto cuyo ingresoestá determinado por reglas que son conocidas y acepta-das por todos, y el segundo, la existencia de recursos paraproveer los medios de subsistencia a los profesionales quetransitan ese recorrido (Kreimer, 1999: 20).

La consideración de estas dos dimensiones (la ins-titucionalización y la profesionalización) a lo largo de lahistoria de la Educación en Argentina permite delineartres patrones de relación diferentes, que reflejan configu-raciones socio-históricas distintas en las relaciones entreel gobierno de la Educación y la producción de conoci-mientos educativos en nuestro país42. En cada una de estasetapas varían las estructuras político-estatales así como laforma y las agencias productoras de conocimientos educa-tivos orientados a la gestión, conformando vínculos dife-rentes entre ambas esferas. Esta periodización permite unacomparación esquemática al enfatizar las característicasgenerales de tres tipos de vínculos. Sin embargo, deja delado, por una parte, el análisis más preciso de las rupturas,las contradicciones y las discontinuidades en el interior decada uno de esos momentos. Al ofrecer una mirada pano-rámica se tiende a sobreestimar su unidad y descuidar sudinámica práctica. Por otra parte, al centrarse en los proce-sos de institucionalización y profesionalización asociadoscon la producción de conocimientos educativos, quedan

42 La periodización planteada se basa en el trabajo realizado por Suasnábar y Pala-midessi (2007). Se retoma también en los trabajos de Palamidessi (2010) y deTedesco (2012).


en segundo plano también los debates más ligados a lasideas y contenidos que se desarrollaron en el campo dela Educación43.

A través de una revisión de esos tres momentos his-tóricos, se persigue un doble propósito. Por un lado, sepropone contextualizar histórica y temporalmente el pro-blema. Por otra parte, el recorrido propuesto ayudará a darcuenta de algunas de las tendencias que se evidencian enel campo de la producción de conocimiento sobre Educa-ción en el período estudiado.

2. Construcción del Estado Nacional: creación del sistema educativo

El análisis de la emergencia de los diferentes dominios deconocimiento social se inscribe, tanto en los países centra-les como en los periféricos, como parte de un proceso másgeneral de racionalización que caracterizó la expansión delos estados modernos y el desarrollo del capitalismo enlas sociedades modernas. Los procesos de conformaciónde los estados nacionales y de su capacidad para gobernarestuvieron acompañados por una progresiva demanda ygeneración de saberes orientados a las tareas de gobiernoy, a su vez, a la conformación de elites técnicas estatales.

43 Hay todavía un reducido cuerpo bibliográfico que aborda los debates intelectua-les de la Educación a lo largo de la historia argentina. Sobre la primera etapa, sepueden consultar los trabajos de Puiggrós (1990), donde se analizan en detallelas corrientes pedagógicas dominantes y alternativas del período; el de Diker(2006), que desarrolla un análisis de la producción pedagógica de los docentesentre 1880 y 1940; y el de Dussel (1997), donde se exploran los variados discursospedagógicos presentes entre 1863 y 1920 en torno a la enseñanza media. Para lasegunda etapa, puede consultarse Suasnábar (2004), que analiza la relaciónentre las universidades, los intelectuales y la política entre 1955 y 1976; y, porúltimo, para la tercera, se encuentra el libro de Palamidessi et al. (2007), en elque, más que los discursos educativos, se describen las instituciones y la pro-ducción educativa entre 1883 y 2003.


Así, el crecimiento, la diferenciación y la especializaciónde funciones y agentes estatales fue paralela al desarro-llo de dominios de conocimiento específicos ligados a lasacciones gubernamentales. Plotkin y Zimmermann resu-men este proceso con las siguientes palabras:

Históricamente, las redefiniciones de los espacios de interven-ción del Estado no han sido sólo el resultado de cambios ideo-lógicos (grandes narrativas, o cosmovisiones, tales como el libe-ralismo o el socialismo), sino que han ocurrido también a partirdel desarrollo de saberes específicos y de reformulaciones quelos mismos produjeron en percepciones sociales más amplias,las que a su vez han influido de manera dialéctica en la evoluciónde estos saberes. (Plotkin y Zimmermann, 2012: 11)44

En el terreno educativo, el surgimiento y la expansiónde los sistemas de escolarización masivos a fines del sigloXIX generó una demanda de conocimientos, de funciona-rios burocráticos y de agentes especializados en la regu-lación, el control y la legitimación de los nuevos sistemasescolares. Si hasta el momento la Educación había esta-do principalmente a cargo de la iglesia, de asociacionesy de particulares, a partir de entonces el Estado Nacionalcomenzó a concentrar las tareas de administración y deprovisión de la Educación, y a regular de forma sistemáti-ca y exhaustiva las prácticas de los agentes burocráticos yde los docentes. Este proceso fue conducido centralizada-mente por los nuevos estados nacionales.

44 Sobre las imbricadas relaciones entre conocimiento social y el proceso de cons-trucción del estado moderno así como la conceptualización de las elites técnicoestatales en esta etapa en Argentina, cabe señalar la importancia de los libroscompilados por Neiburg y Plotkin (2004) y por Plotkin y Zimmermann (2012).Cada uno de los artículos expuestos analiza esta articulación desde una pers-pectiva relacional y situada para diferentes áreas de conocimiento.


En Argentina, el inicio de esta etapa podría ubicarseen la década de 1880, momento en el que el Estado Nacio-nal y las provincias comienzan a desarrollar sistemas edu-cativos como piezas fundamentales de sus estrategias decontrol social. Con un objetivo fundamentalmente políti-co, que hizo hincapié en la homogeneización social y enla construcción del ciudadano argentino, en ese período seinstauró un régimen de escolarización masivo. Brevemen-te expuesto, el sistema educativo tradicional implicó:

…la definición de una forma determinada de articula-ción entre una estructura del sistema por niveles (primario,secundaria, superior), su organización institucional (queincluye las formas de gobierno), el papel de los actoresdel proceso pedagógico (particularmente los docentes), ladefinición de contenidos y de la estructura curricular y lasmodalidades de acción pedagógica (la didáctica). (Tedes-co, 2012: 25).

Al compás de estas definiciones, se sucedieron impor-tantes cambios en la estructura del Estado y sus agentes.

2.1. Las primeras agencias y agentes estatales

Con el propósito de expandir la Educación Primaria haciatoda la población, hacia fines del siglo XIX y comienzosdel siglo XX se gestan, estructuran y consolidan los órga-nos de gobierno del sistema educativo nacional. Dos hitosmarcan el comienzo de esta etapa: la sanción de Ley deEducación Común (1884), que declara a la Educación Pri-maria obligatoria, graduada, gratuita y laica, y la creacióndel Consejo Nacional de Educación (CNE), como el órganoresponsable de la conducción y del gobierno del sistema


educativo45. Este proceso de ampliación se reflejó en lascifras de crecimiento del sistema: en 35 años, entre 1880 y1915, la cantidad de alumnos de la escuela primaria pasóde 108.319 a 909.979, y la cantidad de docentes de 3.043a 26.874. A su vez, el número de escuelas se cuadruplicó,pasando de 1.833 instituciones educativas a 7.595 (Gan-dulfo, 1991). La tasa de asistencia escolar de la poblaciónde entre 6 y 14 años pasó del 30% en 1895 al 56% en 1914(Tedesco y Cardini, 2007). Junto a esta expansión se fue-ron institucionalizando los organismos, los aparatos y lasburocracias gubernamentales tanto nacionales como pro-vinciales, a cargo de la conducción, la administración y elcontrol del sistema de Educación Primaria.

Como era de esperar, la magnitud y el ritmo de expan-sión del sistema educativo trajo aparejado un importan-te crecimiento y una incipiente especialización de dis-tintos agentes educativos. Para regular centralizadamentela Educación, se sumaron nuevos funcionarios y técnicosestatales, tanto en las tareas de docencia como en las deadministración y control del sistema. Así, comenzó a ins-taurarse una división jerárquica entre tres funciones delEstado: la administración política y central del CNE, losinspectores y los docentes46.

45 Si bien es cierto que la Ley de Educación Común regía el funcionamiento de laEducación básica para la Capital Federal y los Territorios Nacionales, logró esta-blecer también una intervención indirecta sobre las provincias. Al determinarque los inspectores provinciales pasarían a depender del Consejo Nacional deEducación quedó consagrada la centralización del control y la supervisión delsistema educativo nacional (Marengo, 1991).

46 En este proceso de especialización entre los diferentes agentes del campo, fue-ron centrales las normativas sancionadas hacia fines de siglo XIX. La propia Leyde Educación Común separa las funciones de conducción e inspección del siste-ma al quitarles a los vocales del Consejo Nacional de Educación las tareas deinspección y transferirlas a los inspectores, que pasan a ser los responsables dela vigilancia de las escuelas en relación con la enseñanza, el edificio y las rutinasadministrativas. Por su parte, la separación de tareas de supervisión y de controlde las escuelas de las tareas docentes y directivas se fueron cristalizando en otras


El rol del cuerpo especializado de inspectores fue cen-tral en este período y fueron confirmados en calidad denuevo agente del campo. Si bien este cuerpo había sidofundado en 1871 a través de la Ley de Subvenciones Nacio-nales, recién en 1890 comenzó a funcionar en torno a unreglamento preciso y bajo la coordinación de una Jefa-tura General (Marengo, 1991), diferenciándose tanto delos docentes como de los funcionarios políticos. Los ins-pectores eran técnicos subordinados a las decisiones polí-ticas. Funcionaban como un “control controlado” ubica-do entre el poder central y los docentes, actuaban como“bisagras entre el gobierno escolar y los maestros” (Dus-sel, 1995: 63). Su trabajo cotidiano de administración y decontrol del sistema estuvo acompañado por una novedo-sa demanda y producción de saberes expertos específicos,tanto del gobierno del sistema (técnicas presupuestarias,arquitectura escolar, estadística educativa) como de cues-tiones pedagógicas47.

En relación con la producción de datos cuantitativossobre el sistema educativo, el trabajo de los inspectoresen esta etapa fue fundamental. En efecto, la estadísticaeducativa de la época se sostuvo principalmente sobre los

normativas de menor rango. En 1899, por ejemplo, se prohíbe el ejercicio docen-te por parte de los inspectores y, cuatro años más tarde, se impide también sudesempeño como directores de escuela (Marengo, 1991).

47 Se sabe que durante esta etapa se consolidó un cuerpo de saberes específicosrelacionados con la práctica educativa concreta, difundidos principalmente através de las publicaciones de la época (El Monitor de la Educación Común,Memorias del Consejo Nacional de Educación, Informes de los inspectores,generales y de inspección). Sin embargo, con excepción del trabajo de Dussel(1995) que se centra en las tareas de inspección en la Provincia de Buenos Aires,hay muy pocos estudios sistemáticos que aborden el análisis de la producciónde saberes expertos relacionados con el gobierno del sistema educativo en estemomento histórico.


informes de los inspectores48, que se ocupaban de fiscalizaraspectos generales de la estadística escolar (cantidad dealumnos, titulación de docentes, nacionalidad de alumnosy docentes, etc.) y de la infraestructura, la higiene y losrecursos de las escuelas. Hacia 1900, sumaron a sus activi-dades una función más pedagógica y con poder punitorio,cuyo objeto fueron las prácticas de enseñanza y los “agen-tes de la Educación”, es decir, los maestros. En el marco deesos procesos, se fueron jerarquizando el rol del inspec-tor y su saber específico, y pasaron a desarrollar la dobletarea de “vigilar/examinar y prescribir/enseñar las prácti-cas correctas” (Dussel, 1995: 66).

Por su parte, los docentes de las escuelas primariasse conformaron como un cuerpo de especialistas relativa-mente homogéneo, dotados de tecnologías y saberes espe-cíficos, vinculados principalmente a los discursos norma-listas (Dussel, 1997). Con la intención de formar maestrospreparados para reemplazar a las personas que cumplíaneste rol sin capacitación específica, entre 1871 (momentoen el que se creó la primera Escuela Normal en la Ciudadde Paraná) y finales del siglo XIX, se creó un total de38 escuelas normales en el territorio nacional (Tedesco,2003). Como en el caso de los inspectores, la formacióndocente trajo aparejada la institucionalización de ciertasorganizaciones –las escuelas normales– así como de sabe-res específicos, que fueron consolidando a su vez a losdocentes como profesionales portadores de esta formacióny conocimientos particulares. Como señala Pineau:

48 Durante esta etapa, la producción de saberes sobre la población escolar estabamás ligada a los relevamientos realizados por los inspectores que a los censosestadísticos. En efecto, el primer censo educativo se llevó adelante en la Provin-cia de Buenos Aires en 1870 y el primer censo nacional en1909.


La tenencia monopólica de saberes específicos para compren-der, controlar y disciplinar a los alumnos –método correcto,tablas de calificación y clasificación, baterías de tests, apara-tos psicométricos, etcétera- otorgó identidad a los maestros yles permitió diferenciarse de otras figuras sociales con las quese fundía en épocas anteriores, como las del anciano, clérigo osabio. (Pineau, 2001: 34)

Comienza a darse, así, una incipiente diferenciaciónentre dos saberes técnico-pedagógicos: por un lado, unsaber cotidiano asociado a los docentes y las tareas deenseñanza y, por el otro, un saber experto vinculado conlas actividades de inspección, que encontró su legitimi-dad en la pedagogía (Dussel, 1995; Suasnábar y Palami-dessi, 2007).

En el interior del cuerpo docente, sin embargo,comenzó a delinearse otra diferenciación. Si, por un lado,se iba consolidando un cuerpo de maestros primarios for-mados en las recientemente creadas escuelas normales,por el otro, la formación de los docentes secundarios sedaba en el marco de otras instituciones, principalmen-te la universidad49. Se fueron construyendo y articulandodos circuitos vinculados con la enseñanza. El primero aso-ciado a la enseñanza primaria y a las escuelas normales(primaria-normal) y el segundo vinculado con la enseñan-za secundaria y la formación universitaria (secundaria-superior) (Dussel, 1995; Pinkasz, 1992). Esta diferenciatenía sus raíces en la estructura social sobre la que se cons-truía el sistema educativo. Como señala Tedesco (2003),las escuelas normales tendían a reclutar a sectores socialesde menos recursos que la universidad, y principalmente a

49 En 1902 y 1907 se crearon los profesorados de enseñanza secundaria, normal yespecial en la Universidad de Buenos Aires y en la Universidad de La Plata, res-pectivamente. Como consecuencia, se definió un nuevo agente, el “profesorsecundario diplomado”. Hasta el momento esta tarea era cumplida por profesio-nales con título universitario (Dussel, 1997 y Pinkasz, 1992).


las mujeres. La formación de magisterio no era concebi-da como una etapa previa a los estudios superiores y estacaracterística la hacía menos prestigiosa, limitando el inte-rés de los sectores medio-altos. Así, el campo profesionalde los maestros quedó restringido a la enseñanza en escue-las primarias y normales, mientras que los profesores for-mados en la universidad estaban habilitados a dar clasesen las prestigiosas Escuelas Secundarias Nacionales50.

Las funciones de supervisión, seguimiento y controlcotidiano del sistema educativo ejercidas por los inspec-tores no solo se diferenciaban de las tareas de docencia, acargo de los maestros y profesores, sino también de las fun-ciones de conducción general del sistema, responsabili-dad de los funcionarios políticos. Las diferencias entre ins-pectores y funcionarios se manifestaban en dos sentidos.En primer lugar, el proceso de profesionalización de loscargos de inspectores (su selección por concurso público)trajo aparejada una mayor permanencia y estabilidad ensus cargos, dotándolos de una mayor cuota de autonomía.En segundo lugar, el saber pedagógico del que disponíanlos ubicaba en funciones de asesoramiento técnico de lasfiguras políticas. De hecho, durante ese lapso (1900-1915),entre los inspectores escolares se encontraban destacadospedagogos que tuvieron una participación decisiva en laconfección de reglamentos escolares y normas, así comotambién en la definición de rituales pedagógicos y planesde estudio. La base de la autonomía de este cuerpo era laposesión de un saber técnico-pedagógico del que eran losrepresentantes legítimos.

50 Las batallas en torno a la definición de los títulos necesarios para dar clase en losdistintos niveles e instituciones educativas dan cuenta de las luchas por la dife-renciación profesional (y social) de cada uno de los circuitos de enseñanza (verDussel, 1997 y Pinkasz, 1992).


2.2. El espacio universitario: desarrollo de la producción de conocimientoseducativos

En los párrafos anteriores se enfatiza la importancia delaparato estatal en la producción de saberes educativos y deconocimientos técnico-pedagógicos en esta etapa, tanto apartir de la creación de organismos gubernamentales conel objetivo de administrar y controlar el sistema (el cuerpode inspectores), como en las instituciones responsables dela formación de docentes primarios (escuelas normales).Sumado a esto, a principios del siglo XX, aparecieron losprimeros grupos especializados en temas educativos en elmarco de las universidades. Tanto en la Universidad deBuenos Aires como en la Universidad de la Plata se ges-taron núcleos orientados a la producción de conocimien-to, ligados principalmente a la formación de profesoressecundarios que, como se indicó, no gozaban de una titu-lación específica en ese momento.

Los procesos de institucionalización de saberes edu-cativos en las universidades se dieron, primero, a través dela creación de cátedras (asignaturas) asociadas a sabereseducativos y, más tarde, con la inauguración de las carre-ras específicas de Educación. En 1896 se crea la cátedrade Ciencias de la Educación, en la Facultad de Filosofíay Letras de la Universidad de Buenos Aires, y, en 1905, laSección Pedagógica en la Universidad de La Plata. La inau-guración de la Facultad de Ciencias de la Educación en1914 completó este proceso de incipiente institucionaliza-ción universitaria. Si bien existieron algunos intentos pordelinear una universidad centrada en la investigación (y laSección Pedagógica de la Universidad de La Plata podríainscribirse en esta línea), estos avances:


… no dejaron de inscribirse en el modelo tradicional de universi-dades, donde los criterios de reconocimiento se fundaban en elprestigio derivado de la actividad profesional o de la pertenenciaa una elite dirigente y no en el de una comunidad académica.(Suasnábar y Palamidessi, 2007: 46)

Fueron las características elitistas y oligárquicas de lasociedad las que, en este período, pusieron muchos de loslímites a los intentos de cientifización del campo de la Edu-cación en la universidad. Las universidades en Argentinasurgieron y se afirmaron sobre un doble juego de, por unlado, sostener y consolidar una clase política y, por el otro,formar profesionales orientados a responder a las deman-das de desarrollo del Estado y del nuevo sistema educativo.Poco espacio quedó, así, para las actividades sistémicas deinvestigación (Krotsch, 2003).

2.3. La profesionalización de los agentes educativos

En términos de profesionalización, durante esta etapase inicia un proceso de diferenciación entre los diversosagentes que conformaban el nuevo y creciente sistemaeducativo. Como se señaló, cada uno de los roles nece-sarios para concretar y expandir la escolaridad estuvieronasociados, por un lado, con la creación de nuevas institu-ciones y, por el otro, con la adopción y producción de sabe-res específicos. De esta forma, durante estos años se fue-ron conformando, simultáneamente, los docentes de nivelprimario (escuelas normales-normalismo); los docen-tes de nivel de secundario (universidad-humanismo); laburocracia controladora (agencias estatales – cuerpo deinspectores-saber pedagógico) y los funcionarios políticos.

Esta diferenciación no fue tan evidente, como seríamás adelante, entre los inspectores y los docentes univer-sitarios. En efecto, muchos de los personajes más ilustresdel campo educativo y los hombres de letras, durante este


período, ocuparon cargos de inspección. Otros, además,tuvieron una doble inserción como funcionarios burocrá-ticos (inspectores y miembros del Consejo Nacional deEducación) y docentes universitarios en materias pedagó-gicas51. Caracterizados como “pedagogos humanistas”, porel tipo de intervención político intelectual que representa-ban, estos hombres pertenecían a grupos de elite, teníanuna formación clásica, centrada en la reflexión filosófica, yno tuvieron inconveniente en insertarse en la gestión polí-tica construyendo su legitimidad desde el lugar universalque representaba la pedagogía (Suasnábar, 2004; 2009).

3. Impacto del desarrollismo en las relaciones entre conocimiento,políticas y planificación

En los países centrales, la consolidación de los Estadosde Bienestar en los años de postguerra propuso una nue-va configuración en las relaciones entre el Estado y lossaberes sociales. El modelo intervencionista de elabora-ción de políticas, que había comenzado en el campo dela Economía con el keynesianismo, se extendió a todoslos sectores de gobierno. La expansión del intervencionis-mo político estuvo acompañada, a su vez, por un fuertecrecimiento de la administración pública, que modificólos principios operantes de la gestión y generó una nue-va demanda de conocimientos sociales, incluyendo el de

51 Entre 1900 y 1915 destacados pedagogos ocupan cargos de inspección: porejemplo, Víctor Mercante, Pablo Pizzurno, Andrés Ferreira, y literatos, comoLeopoldo Lugones y Horacio Quiroga (Dussel, 1995). Por su parte, las biografíasde personajes como Francisco Berra, Carlos Octavio Bunge y Horacio Rivaroladan cuenta de una doble inserción profesional. Todos ellos desempeñaron car-gos en el Consejo General de Educación, como miembros o inspectores, y ocu-paron además la primera cátedra de Ciencias de la Educación de la Facultad deFilosofía y Letras de la Universidad de Buenos Aires (Suasnábar, 2004; 2009).


nuevas disciplinas como la Educación. Wittrock, Wagner yWollman dan cuenta de esta nueva relación entre Estado ysaber social señalando: “En esta época de crecientes pro-gramas públicos e intentos de planeamiento racionalista,se estaban forjando nexos directos entre la ciencia socialde orientación hacia las políticas y la intervención en laspolíticas” (1999: 87).

La idea de que el saber experto puede vincularsedirectamente con los procesos de administración estatalpara alcanzar una reforma social determinada se expandecon fuerza. Se crea una suerte de coalición entre la políticapública y el desarrollo de las Ciencias Sociales, con el dobleresultado de renovar las instituciones políticas y la cienciasocial. La planificación empieza a resonar como una nuevatecnología de intervención social y la investigación es per-cibida como un insumo clave del proceso. En el cuanto a lainvestigación educativa, que a diferencia de otras discipli-nas –como la sociología y la economía, por ejemplo–, habíatenido una relación más bien lejana con las preocupacio-nes políticas inmediatas, comienza lo que de Landsheeredenomina la etapa “dorada”, caracterizada por el aumentode la inversión estatal destinada a la producción de cono-cimiento52 (de Landsheere, 1996; Husén, 1988).

La fuerte confianza depositada en la racionalidadcientífica, como un instrumento clave para planificar laorganización futura de la sociedad, trajo aparejada la crea-ción de nuevas instituciones, formas organizativas e ins-trumentos de política en materia de producción científica.A medida que se aumentaban los fondos públicos des-tinados a la producción de conocimiento académico, se

52 En efecto, en el contexto europeo y norteamericano, muchos países promovie-ron y financiaron ambiciosos programas de investigación y evaluación orienta-dos a la formulación y a la implementación de políticas educativas (Husén, 1988;Karabel, 1977)


realimentaba el lazo entre estos conocimientos y las deci-siones políticas. Tanto en los países centrales como en losperiféricos, hubo un movimiento de ampliación de la baseinstitucional dedicada a la investigación especializada yorientada hacia las políticas. Se inauguraron institucionesde investigación especializada, muchas de las cuales seenfocaron en campos o problemas específicos de política.En algunos países se introdujeron mecanismos especialespara regular los vínculos entre la investigación y la políti-ca53 y se crearon cuerpos especialmente coordinados paravincular la “demanda” de investigaciones con la “oferta”(Wittrock et al., 1999).

En América Latina, la coalición entre institucionesdedicadas a la investigación y los espacios de decisionespolíticas se articuló con los discursos desarrollistas, quese presentaron a fines de los años cincuenta como unaalternativa reformista y progresista a la revolución, frente alos problemas que aquejaban a la región. Entre el núcleobásico de estas ideas, estaban la industrialización acelera-da, la tecnificación del agro y la reforma agraria moderada,todos elementos que permitirían un crecimiento econó-mico sostenido y una distribución más equitativa de losingresos (Neiburg y Plotkin, 2004). En este programa, sele asignaba un papel esencial al Estado como promotorcentral del desarrollo y se lo postulaba como el respon-sable de llevar adelante la modernización institucional y

53 En los Estados Unidos se estableció la política de “solicitud de propuestas” enconexión con los programas de la Guerra contra la Pobreza y de la Gran Socie-dad. En Inglaterra se regularon las relaciones entre clientes y contratistas a tra-vés de los principios Rothschild, que otorgaron a los ministerios de gobiernoherramientas y procesos detallados para encargar investigaciones que conside-raran pertinentes a sus preocupaciones. En Francia las “políticas de contrato” sedefinieron durante los años setenta. Por último, en Suecia se generaron las lla-madas “políticas de ciencia sectorial” (Véase Wagner et al. (1999) para un deta-llado relato de estas transformaciones en países de Europa y en los Estados Uni-dos).


social. A su vez, el Estado debía apoyar el desarrollo delas Ciencias Sociales, que producirían los saberes y herra-mientas para diagnosticar y planificar las transformacionessociales necesarias.

Los nuevos saberes sociales requeridos para estimularel desarrollo social y económico tendrían dos característi-cas. En primer lugar, al igual que otros saberes aplicadosa distintos campos de la política pública, eran esencial-mente interdisciplinarios. Como señalan Neiburg y Plot-kin, “en la consecución del desarrollo tendrían que actuaruna constelación de nuevas formas de conocimiento cien-tífico sobre la sociedad, en la que habría lugar no sólo paraeconomistas, sino también para sociólogos, antropólogos,psicólogos sociales” (2004: 238). A la lista de profesionalesque enumeran estos autores, se podrían agregar los licen-ciados de Ciencias de la Educación. Por otro lado, paraalcanzar el desarrollo se requería que esos saberes fueranespecíficos y especializados. Apareció entonces “toda unagama de tecnologías aplicadas a las Ciencias Sociales y enespecial a la Economía que permitirían producir instru-mentos adecuados para el diagnóstico de la situación y laprogramación y planificación” (238). A su vez, en cuan-to a los nuevos perfiles profesionales, “el manejo de estastecnologías requería un conocimiento que sólo una forma-ción específica con reglas propias podía otorgar” (238).

En la mayor parte de los países de la región, el pro-ceso de modernización institucional y social postulada porel desarrollismo se canalizó institucionalmente median-te dos procesos simultáneos: la modernización burocráti-ca estatal –que incluyó la creación de nuevos organismosgubernamentales a cargo de la producción y difusión deconocimiento para la gestión–, y la institucionalización denuevas carreras universitarias y de sistemas estatales parapromover la ciencia y la tecnología. Sin embargo, como


se desarrollará más adelante, estos proyectos concretosde modernización quedaron truncos como consecuenciade la inestabilidad política de la región, reflejada en lossucesivos golpes militares que instauraron gobiernos auto-ritarios.

3.1. La modernización del Estado: complejización y diferenciación de lasfunciones gubernamentales

En Argentina, y en especial en el terreno de la Educación,las transformaciones en torno a la modernización del Esta-do –que formaban parte de un proceso de mayor comple-jización, ampliación y diferenciación de funciones guber-namentales– se enmarcaron en un contexto de crecimien-to exponencial del sistema educativo. Esta expansión seexpresó, entre otras cosas, en el aumento de la matrícula detodos los niveles escolares. Entre 1952 y 1970, la matrículade la Educación pre-primaria llegó a triplicarse, pasandode 63.314 alumnos a 229.025; el nivel primario amplió lacantidad de alumnos en un 43%, que pasó de 2.394.538 a3.425.288; y, por último, el nivel medio estuvo cerca de tri-plicarlos, pasando de 353.973 a 974.167 alumnos (Paviglia-niti y Tiramonti, 1988). Este crecimiento del servicio edu-cativo trajo aparejada la contratación de nuevos docentesy la construcción de numerosos edificios escolares.

La administración de un sistema educativo cada vezmayor requirió de la creación de nuevos organismos espe-cializados en el interior de la cartera educativa. Así, se ini-ció un proceso de reconfiguración y diferenciación entretres tipos de funciones gubernamentales que se mantu-vieron hasta nuestros días. En primer lugar, se crearonagencias dedicadas a la prestación de servicios educati-vos cada vez más especializados. Se fueron conforman-do direcciones de inspección, responsables de impartiry supervisar la enseñanza. Más allá de las dependencias


y denominaciones específicas de cada área –que fueronvariando a lo largo de estos años–, durante esta etapa seinstitucionalizaron en direcciones nacionales o consejosespeciales distintos niveles y modalidades educativas que,hasta ese momento, no contaban con funciones y objetivospropios54. En segundo lugar, se consolidaron áreas a cargode la gestión administrativa, de la organización presupues-taria y contable, del desarrollo de la infraestructura y de lagestión del personal docente y no docente del sistema. Porúltimo –y especialmente relevante para el tema que intere-sa–, se inauguraron dentro de la cartera educativa orga-nismos técnico-pedagógicos y oficinas de planeamiento,responsables de la producción y de la difusión de nuevostipos de conocimiento55.

Si, hacia el año 1950, dentro del Ministerio existíaúnicamente la Dirección de Biblioteca e Información Edu-cativa, responsable principalmente del desarrollo de lasestadísticas del sector, en la década del sesenta se inau-guraron dos nuevos organismos bajo la dependencia de laSubsecretaría de Educación: i) el Departamento de Docu-mentación e Información Educativa y ii) el Departamentode Estadística Educativa56. Además, unos años más tarde,

54 Durante esta etapa, se estructuraron, entre otras, las áreas responsables por laeducación primaria, educación de adultos; educación especial; educaciónmedia y superior; educación técnica; educación privada; educación agrícola,educación artística y educación técnica.

55 Para una cronología detallada de la evolución interna de los organismos respon-sables de la Educación entre 1950 y 1983 ver Paviglianiti (1988: 171). Para el aná-lisis más específico de los órganos responsables del planeamiento educativoPavigliniti se basa en Aguerrondo (1987).

56 Según el Decreto Nro. 7.568/60 que crea estas nuevas dependencias, el Departa-mento de Documentación e Información Educativa tendría como funciones lade centralizar la documentación docente y normativa nacional y extranjera; pre-parar y difundir informes y respuestas a los interesados en la actuación educati-va; y establecer intercambio de datos, informes y publicaciones con organismoseducativos nacionales e internacionales. Por su parte, las tareas del Departa-mento de Estadística fueron las de registrar el movimiento estadístico de las acti-vidades educativas, realizar estudios estadísticos destinados al planeamiento


se puso en marcha el Servicio Nacional de PlaneamientoIntegral de la Educación, que tenía como objetivo “el estu-dio, sobre bases científicas, de los servicios educativos paraadecuarlos a las necesidades de la cultura y del desarrolloeconómico y social de la Nación” (Paviglianiti, 1988)57.

Siguiendo la tendencia internacional hacia la amplia-ción de las instituciones dedicadas a la investigación espe-cializada y orientadas hacia las políticas, cabe señalar queen Argentina ese proceso se dio, principalmente, a travésde la creación de agencias estatales, tanto dentro de la car-tera educativa como fuera de ella. Además de las depen-dencias mencionadas que se crearon en el Ministerio deEducación, se inauguraron otras agencias que se ubica-ron por fuera. En 1961, se creó el Consejo Nacional deDesarrollo (CONADE), dependiente de la Presidencia de laNación, que llevó adelante el primer diagnóstico socioedu-cativo del país (CONADE, 1966). En 1959 se había creadoel Consejo Federal de Inversiones (CFI), pensado como unorganismo de investigación, coordinación y asesoramien-to, responsable de recomendar medidas para una mejorutilización de los recursos económicos en las provincias. Apartir de 1966, en el marco de la reorganización del Sistema

integral y difundir los resultados en el área nacional e internacional (Paviglianiti,1988: 153). Es interesante señalar que ninguno de los organismos encargados dela prestación y supervisión de servicios educativos contaba con un organismotécnico. La única excepción fue el Servicio Nacional de Enseñanza Privada queen 1961 creó dentro del servicio pedagógico un “gabinete de expertos” integradopor seis especialistas de la Educación para las tareas de estudio e investigacióntécnico científicas que sirvieran de base a las decisiones que adoptare el ServicioNacional en materia pedagógica (154).

57 Esta tendencia a la creación de nuevos organismos técnico-pedagógicos en elámbito de la Educación siguió profundizándose a lo largo de la década delsesenta. En 1970, a través de una reforma ministerial se creó la SubsecretaríaTécnica que comprendía a la Oficina Sectorial de Desarrollo “Educación”, a laDirección general de Servicios Educativos, al centro Nacional de InvestigacionesEducativas y al Departamento de Cooperación Internacional para la Educación,Ciencia y Cultura. La tendencia hacia su jerarquización y centralización comen-zó a revertirse a partir de 1972 (Paviglianiti, 1988).


Nacional de Planeamiento y Seguridad Nacional, se des-centralizó la planificación del ámbito nacional en ochooficinas regionales de planeamiento y catorce oficinas sec-toriales de desarrollo. En este contexto, se creó la OficinaSectorial de Desarrollo “Educación” (OSDE), que entró enfuncionamiento en 1970 y que luego pasó al Ministerio deEducación (Paviglianiti, 1988).

Las ideas que delineaban la actividad de estas insti-tuciones estaban fuertemente ligadas al desarrollismo que,en el plano educativo, articulaba una relación estrechaentre la planificación, los recursos humanos y el creci-miento económico y social, basándose en las teorías delcapital humano y de la formación de recursos humanos(Tedesco, 2012). Esquemáticamente expuestas, estas ideassostenían que el nivel educativo de la población estabadirectamente asociado a su productividad y al desarrollo.En este sentido, los recursos asignados a la Educación deja-ron de considerarse un gasto para pasar a analizarse comouna inversión, tanto a escala individual como social. Estasinversiones debían organizarse en función de la deman-da de mano de obra sugerida por los planes de desarrolloeconómico y social (Carciofi, 1987). Basándose en cono-cimientos de Economía, algunas de las herramientas con-ceptuales y políticas más comunes durante este períodofueron los estudios de las tasas de retorno, que permitíanidentificar los sectores más rentables para las inversioneseducativas58.

58 Aguerrondo (1990) señala las múltiples limitaciones que presentaron los enfo-ques economicistas para una concepción más amplia del planeamiento educa-tivo. Por un lado, estas visiones se caracterizaron por una “escasa comprehensi-vidad de la definición del objeto a planificar, del cual se desconocieron [...] losaspectos que no fueran aprehensibles con los esquemas economicistas” (29).Por otra parte, explica que la utilización de enfoques y metodologías originadasen el campo económico –como las de recursos humanos o la de tasas deretorno– brindaron aproximaciones muy parciales a la planificación educativa.


3.2. El planeamiento y la fuerte influencia de los organismos internacionales

El papel de los organismos internacionales creados en elmarco de los procesos de paz y desarrollo fue clave parala difusión de estas ideas. La Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL) y, más adelante, elInstituto Latinoamericano de Planificación Económica ySocial (ILPES), que dependía de la CEPAL, influyeron deci-sivamente en la formulación de políticas y en la planifi-cación en la región. En el terreno educativo, tuvieron unrol fundamental la Organización de las Naciones Unidaspara la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y laOrganización de Estados Americanos (OEA). Más entradala década del sesenta, la Organización de Cooperación yDesarrollo Económico (OCDE), aunque se trataba de unorganismo intergubernamental ajeno a la región, tuvo unainfluencia significativa en el enfoque ligado a los recursoshumanos (Aguerrondo, 1990). La orientación conceptual ymetodológica de la planificación, así como la formación decuadros técnicos, fueron aspectos centrales de las accionesque desarrollaron los organismos internacionales duranteestos años.

El rol de estos organismos fue fundamental tantoen términos técnicos como políticos. Tedesco advierte laimportancia de su papel con las siguientes palabras:

En términos técnicos, introdujeron metodologías de diagnósti-co basadas en datos e informaciones estadísticas que obligarona mejorar los sistemas nacionales de información. Asimismo,incorporaron al análisis educativo todo el soporte técnico de lasCiencias Sociales y de la Economía, lo que permitió superar elenfoque filosófico pedagógico dominante hasta entonces. Des-de el punto de vista político, crearon un espacio de discusiónsupranacional, en el que era posible arribar a ciertos consensosque no necesariamente se traducían en decisiones nacionales.


El prestigio político y técnico de los organismos internacionalesbrindaba legitimidad a los postulados modernizadores sosteni-dos por los actores locales. (Tedesco, 2012: 53)

Sin menospreciar la importancia de la propagación deestas ideas y de las acciones de estos organismos, nos gus-taría señalar algunas de sus limitaciones. La más impor-tante tiene que ver con la crisis del Estado planificadory el modelo desarrollista, y será retomada en el últimoaparatado de esta sección. Hay otra de menor enverga-dura relacionada con los propios agentes “planificadores”.Lamarra y Aguerrondo (1978) señalan que si bien en unprimer momento la “ideología” planificadora –es decir, laconcepción de la planificación como solución para el cam-bio social– ayudó a instalar mayor racionalidad técnica alos diagnósticos y definición de políticas, al mismo tiempolos llevó al aislamiento de los niveles de decisión políti-ca y administrativa. Según los autores, ellos mismos partede este grupo, los planes y productos de la planificaciónrespondían, en algunos casos, más a las concepciones polí-ticas de los planificadores que a concepciones vigentes enese momento en el país. Estas teorías no encontraron laposibilidad de anclarse ni de direccionar las prácticas polí-ticas concretas.

3.3. La universidad, el impulso a las políticas de Ciencia y Técnica y la creaciónde los centros de investigación

Las transformaciones y los cambios que tuvieron lugar enlos órganos de gobierno de la Educación, y las ideas cen-trales que los impulsaban, se empezaron a dar en un perío-do en el que las disciplinas sociales todavía no estabanampliamente reconocidas, establecidas y consolidadas entérminos académicos. Las condiciones políticas iniciadascon la caída del peronismo en 1955, sumadas a las nuevas


demandas de conocimiento orientado a la gestión que sedesprendían del proyecto desarrollista, fueron clave en elproceso de extensión y de modernización de las capacida-des universitarias y científicas que caracterizó a esta etapa.Tal como se explicó al comienzo de este aparatado –aun-que con características diferentes a las presentadas en lospaíses centrales–, en nuestro país también se dio una suer-te de coalición entre la política pública y el desarrollo delas Ciencias Sociales, lo que derivó en la renovación delas instituciones políticas y en la producción de conoci-miento social.

En el ámbito de la universidad, la reformulación delos planes de estudio y el pasaje de campos disciplinarios acarreras universitarias implicó un proceso de instituciona-lización que incluyó la creación de nuevas identidades dis-ciplinares. En la Universidad de Buenos Aires, por ejemplo,entre 1956 y 1958, se convirtieron en carreras universitariascampos disciplinares como la Geografía, la Sociología y laPsicología, y se reformularon los planes de estudio de lascarreras de Historia y Filosofía. En 1957, se aprobó el plande estudios de la carrera de Ciencias de la Educación, quereemplazó los estudios de Pedagogía (Buchbinder, 1997).En el marco de disputas, negociaciones y acuerdos acercadel núcleo central de conocimientos que se transmitiríaa los alumnos en cada carrera (definición curricular y delos programas específicos de las materias), se definían lasaproximaciones de cada una de las disciplinas. En el casode las Ciencias de la Educación, en su programa convivie-ron conflictivamente los nuevos temas que introducían las


disciplinas especializadas con aquellos saberes y tradicio-nes propias de la formación general anterior (Suasnábar yPalamidessi, 2007)59.

La creación de nuevas carreras universitarias, relacio-nadas con la Educación, se asocia con la aparición de untipo de profesional moderno, cuyos saberes especializadosfundamentan científicamente las nuevas tecnologías deintervención estatal. En este sentido, la mencionada fun-dación de la carrera de Ciencias de la Educación permitióavanzar un paso más en el proceso de profesionalizacióndel campo a través de la creación de un nuevo agente: ellicenciado en Ciencias de la Educación, lo que derivó enuna mayor diferenciación entre una formación más tradi-cional orientada a la docencia secundaria (muy fuerte enel período anterior) y otra más técnica. El licenciado enCiencias de la Educación se constituye como un especia-lista que se diferencia de los maestros, de los profesoresuniversitarios y de los funcionarios políticos.

La emergencia de este nuevo agente es clave parael tema que nos interesa. Tal como señalan Suasnábar yPalamidessi (2007), el “especialista en Educación” basa sulegitimidad en el conocimiento empírico y sistemático, enla expertise técnica, en la racionalidad instrumental y enla neutralidad científica. Así, se distancia cada vez másdel “pedagogo humanista”, aquel intelectual de la Edu-cación que se había consolidado a comienzos de siglo yque expresaba una matriz generalista del saber (Suasnábar,2004; 2009). En palabras de Suasnábar:

59 Ver, por ejemplo, Blanco (2004) para un análisis de las disputas entre los dos gru-pos que reclamaban la identidad de los sociólogos en el momento en que la dis-ciplina se moderniza e institucionaliza en la universidad, a partir de la creacióndel departamento y la carrera de Sociología en la Universidad de Buenos Airesen 1957.


Es en la ductilidad y funcionalidad del especialista en Educacióndonde “se encuentran las razones de la declinación de aquelmodelo intelectual residual que caracterizamos como el “peda-gogo humanista”, el cual no necesariamente estuvo asociado adeterminada corriente político-pedagógica sino que encarnabaun tipo de intervención que no rehuyó a insertarse en la gestiónpráctica pero que a diferencia de los especialistas buscó cons-truir su legitimidad desde el lugar de lo universal que represen-taba la pedagogía. (Suasnábar, 2009: 5)

De forma paralela al desarrollo de nuevas disciplinasuniversitarias, en esta etapa nace un fuerte interés porfomentar la investigación y por orientar las políticas deCiencia y Técnica, ahora percibidas como una estrategiaclave para el desarrollo económico y social. Al afianzarsela confianza en la Ciencia y en la racionalidad técnico-instrumental como medios de transformación social, eldesarrollo de la investigación y la creación y regulación deuna carrera científica se volvió una necesidad. En las uni-versidades, el impulso a la investigación se expresó: i) enel aumento de la cantidad de profesores e investigadoresde dedicación exclusiva a la docencia; ii) en el número debecas para investigación y perfeccionamiento de estudian-tes y graduados; y iii) en el apoyo sistemático a la laborde los institutos y centros de investigación (Buchbinder,1997). A escala nacional, en 1958 se creó el Consejo Nacio-nal de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET),una agencia estatal responsable de la instauración y regu-lación de un sistema nacional de Ciencia y Tecnología. Lacreación del CONICET, basado en el modelo francés deuna carrera científica independiente y autónoma de losgobiernos de turno, fue uno de los hitos más importantesdel proceso de constitución de una profesión académicade Argentina.


Ahora bien, la producción de conocimiento socialen nuestro país encontró lugar también en un pequeñonúcleo de instituciones privadas e independientes de losfondos estatales. A diferencia de otros países, donde el sur-gimiento de los centros especializados estuvo principal-mente ligado a las universidades, las características par-ticulares del proceso de modernización universitaria enArgentina estimularon la creación de espacios de produc-ción que no dependieron de la universidad. La fragilidadinstitucional sumada a la dominación de la formación deprofesionales liberales en las universidades impidió que seconsolidaran las tendencias modernizadoras de la época,generando un espacio de acción para los centros indepen-dientes. La inauguración del Instituto Di Tella en 1958 y delIDES (Instituto de Desarrollo Económico y Social) en 1960refleja esta tendencia.

La expansión de los centros independientes se aceleróa partir del golpe militar de 1966 y hasta los años ochenta,en el marco de un fuerte conflicto político y de inestabi-lidad institucional. En ese momento comenzaron a fun-cionar como un refugio y como un ámbito de superviven-cia para muchos docentes-investigadores universitarios ycomo un espacio alternativo para la formación de nuevosprofesionales (Suasnábar y Merodo, 2007). En 1971, se creóel Centro de Estudio e Investigaciones Laborales (CEIL); en1974 empezó sus actividades el Centro de Estudios e Inves-tigaciones Laborales (CENEP); y en 1975 el Centro de Estu-dios de Estado y Sociedad (CEDES). En el ámbito regional,en 1966 se creó el Consejo Latinoamericano de CienciasSociales (CLACSO) y, en 1974, se funda la sede argenti-na de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales(FLACSO). En el ámbito más específico de la Educación, en1966 se inauguró el Centro de Investigaciones en Ciencias


de la Educación (CICE) como centro asociado del InstitutoDi Tella y, en el ámbito católico, a comienzos de los setentase funda en Centro de Investigaciones Educativas (CIE).

La participación e importancia de los centros inde-pendientes de investigación –que muchas veces desarro-llan investigación orientada a la política– es una caracterís-tica que, con variaciones a lo largo del tiempo, se instauraen ese período y continúa hasta nuestros días.

3.4. La crisis del Estado planificador

En los países centrales, la coalición entre la intervenciónpolítica y la producción de conocimiento social comenzó adesmoronarse hacia fines de los setenta y comienzos de losochenta, cuando el intervencionismo estatista fue someti-do a un creciente escrutinio y cesaron las grandes expec-tativas con relación a la utilidad del conocimiento social(Wittrock et al., 1999). En Argentina, en cambio, esta alian-za apenas empezaba a esbozarse cuando en 1966 comenzóun período que se caracterizó por una fuerte crisis políti-ca, un alto grado de inestabilidad y profundos conflictosideológicos.

El golpe militar de 1966 marcó un primer momentode ruptura de los impulsos modernizadores. El procesode profesionalización académica que se había iniciado ladécada anterior se vio interrumpido por la intervención delas universidades, las renuncias masivas de profesores, lamigración de científicos –llamada “fuga de cerebros”– y lasrepresiones a profesores, entre otros conflictos (Suasnábary Palamidessi, 2007). Así, quedaron definidos “los límitespolíticos, sociales y culturales que existían en nuestro paíspara el despliegue de este proceso de modernización ins-titucional y para el desarrollo autónomo de la investiga-ción social” (52).


La dictadura militar de 1976 fue más allá. Instauró unmodelo de gobierno represivo y violento, que tuvo un fuerteimpacto sobre la vida universitaria. Hubo una intervencióndirecta de las autoridades militares sobre la conducción de lasuniversidades; se instauraron mecanismos de severo controlideológicoquedesmantelaronelpensamientocientíficoautó-nomo; existieron persecuciones y cesantías del cuerpo docen-te, así como también expulsiones de estudiantes. Durante esteperíodo existió una total impunidad para la imposición demecanismos,procedimientosyprácticasrepresivasenlasuni-versidades (Kaufmann, 2001; 2003)60. Además, en el ámbitode la Educación, las severas limitaciones impuestas por losgobiernos militares para la discusión política hicieron que losinvestigadores que continuaron su carrera en el país viraranhacia estudios de cuestiones psicopedagógicas, didácticas opsicológicas. Así, los temas vinculados con el ámbito más pri-vado de la enseñanza y el aprendizaje cobraron fuerza en des-medrodetemáticasorientadasalapolíticaeducativa.

Estos rasgos terminaron por destruir las debilitadas rela-ciones que se habían forjado entre el conocimiento educativoylapolítica.Así, laposibilidaddecrearunaculturadecoopera-ción entre las universidades y el Estado quedó obturada por elconflictivo lugar en que quedaron las universidades y los cen-tros de investigación. La necesidad de salvaguardar las condi-ciones básicas de supervivencia y la defensa de espacios míni-mos de autonomía por parte de las universidades limitó, pormucho tiempo, el armado de una nueva coalición de interesesentre ambos espacios (Palamidessi, 2010). Este punto es cla-ve en nuestro tema de estudio ya que sienta las bases para una

60 Paraunrelatominuciosodelosdistintosefectosdeladictaduramilitarsobreelámbitouniversitario se pueden consultar las compilaciones de Carolina Kaufmann (2001,2003).


tensa y paradójica relación entre el Estado y las universidadesen lo referido a la producción de conocimiento orientado a lapolítica.

Los procesos de diferenciación, modernización y profe-sionalización de las funciones estatales también fueron seve-ramente afectados por los conflictos y la discontinuidad quecaracterizóestosaños.Losórganosdegobiernoylaburocraciaestatal sufrieron cambios permanentes y se fueron debilitan-do. A partir de 1976, la situación empeoró notablemente conla instauración del terrorismo de Estado, el congelamiento deldebate público y la desestructuración de los proyectos moder-nizadores. En el marco de las agencias estatales, los organis-mos técnicos se desmantelaron a través de procesos de fusióny de la reubicación del personal61. Aunque existieron algunosintentos modernizadores posteriores62, cuando se recupera lademocracia, en 1983, la universidad y la investigación socialestabanmuyendebles.

61 Paviglianiti(1989),citandoaAguerrondo(1986),dacuentadelosprocesosdedesman-telamientodelasáreastécnicasenelMinisteriodeEducacióncuandoseñalaque“conelderrocamiento del gobierno constitucional en 1976 [...] se lleva a cabo una política dedesmantelamientodelosorganismostécnicosoficiales,particularmentelosdeplanifi-cación. La oficina de planeamiento de la Educación a nivel nacional (OSDE) sufrió delmismo modo una serie de avatares. En 1976 se la desintegró utilizando el cargo de suDirectorparaunasesordelSubsecretariodeEducación,yadscribiendoalequipotécni-coalaDirecciónNacionaldePolíticasyProgramaciónPresupuestariayalrestodelper-sonal al Área de Seguridad Nacional del Ministerio de Educación. Posteriormente, en1979,sediopaseatodoelgrupotécnicoqueestabaenpresupuestoadscribiéndolonue-vamente, esta vez a la Dirección Nacional de Investigación, Experimentación y Perfec-cionamientoEducativo(DIEPE)dondeseconformóelSectorPlaneamiento,perodon-denuncaseleasignaronfuncionesespecíficas”(158).

62 Delamanodeungobiernomilitar,en1970,existióunintentoporseguirmodernizandolauniversidadenmarcadoenloquesellamóelProyectoTaquini.Estapolíticauniversi-taria incluyó la expansión del sistema de Educación Superior y la regionalización de laoferta.Enelmarcodeesteproyecto,secrearonuniversidadesenmuchascapitalespro-vincialessobrelabasedeunmodelomásorientadoalainvestigaciónyaldesarrollodevínculos con actividades productivas. En el plano de la formación docente, estegobierno también avanzó en la transformación de las Escuelas Normales en InstitutosSuperiores de Formación Docente, creando una división entre los estudios superioresuniversitariosylosestudiossuperioresnouniversitarios.


4. Estado y políticas educativas desde el retorno a la democracia

En Argentina, la finalización de la dictadura militar y desus mecanismos de censura y persecución posibilitaronel retorno del debate político. En ese nuevo contexto, sedio un movimiento de reactivación cultural acompañadode un fuerte interés por la discusión educativa, acalladadurante la década anterior. Comenzó una tendencia –quese fue profundizando a lo largo de las últimas tres déca-das– hacia la reconfiguración, expansión y diferenciacióndel campo educativo.

Los años del gobierno radical (1983-1989) significaronun importantísimo avance en pos de la democratizaciónde la sociedad y del Estado que, en el ámbito educativo,se manifestó tanto en cambios en los organismos estatalescomo en las universidades. Sin embargo, esas transforma-ciones quedaron contenidas por la crisis económica, por lapresión de las fuerzas armadas, por la oposición crecienteen el parlamento y por el activismo sindical. En ese sentido,recién durante el gobierno de Carlos Menem, en 1989, enel marco de nuevas condiciones económicas y políticas,comenzó a entablarse un nuevo rumbo en relación conlos vínculos entre la producción de conocimiento en Edu-cación y la política.

Durante la década del noventa se intensificaron losprocesos de globalización, reconfigurando las relacionesentre el Estado, la sociedad civil y el mercado. Se obser-vó entonces un giro neoliberal que se expresó en accio-nes políticas y económicas orientadas hacia el mercado,la privatización, la apertura económica y la desregulación.En este contexto, se inauguraron fuertes transformacionesen el sistema educativo así como en el papel que comen-zó a tener la producción de conocimiento orientado ala política. Si bien a mediados de la década del 2000 se


modificaron algunas tendencias de política educativa, lanueva estructura de regulación del sistema educativo inau-gurada en los años noventa se mantuvo.

4.1. La reforma de los años noventa: hacia una reconfiguración de lasfunciones asociadas a la producción del conocimiento educativo

El tipo de vínculos entre la investigación y la políticaencontró un punto de inflexión en la década del noven-ta. Fue un momento signado por un cambio profundoen los discursos y en las orientaciones estatales en elámbito educativo, alrededor de los conceptos de reforma,equidad-calidad, eficiencia y rendición de cuentas. La pri-mera transformación se dio en 1992, con la descentraliza-ción del sistema. Con la Ley de Transferencia Educativa,las instituciones secundarias y terciarias que estaban toda-vía en manos del Estado Nacional pasaron a las provin-cias. Producto de estos cambios, el Estado Nacional dejóde tener entre sus responsabilidades la provisión y el finan-ciamiento del servicio educativo de nivel básico y terciario.Pasó, en cambio, a tener un papel vinculado con la regu-lación del sistema nacional, a través de dos dispositivoscentrales: la evaluación del sistema y la compensación delas diferencias. Este nuevo rol quedó en evidencia tambiéncon la sanción de la Ley Federal de Educación en 1993, enla que se plasmaron los ejes centrales del cambio, que sedetallarán en el capítulo siguiente.

En este nuevo contexto de transformaciones en lasrelaciones entre el Estado y la Educación cambió la funciónde la producción de conocimiento orientada a la políticay se instaló una mirada que continúa hasta la actualidad.Esta producción empezó a moldearse a la medida de políti-cas particulares antes que universales. En vez de centrarseen la provisión del servicio educativo y en su efecto sobre eldesarrollo económico y social en términos más generales


(característica que compartían los trabajos desarrolladosdesde los primeros órganos de planificación en la décadadel sesenta), se empezó a trabajar de forma más diferen-ciada y dispersa sobre los variados temas que involucran alas políticas educativas específicas (por ejemplo, la forma-ción docente, la Educación Secundaria, los costos de unaacción política particular, etc.). Mientras que, como seña-lan Wittrock et al. (1999), en el marco de un Estado inter-vencionista y de bienestar la mayor parte del conocimien-to intentaba “optimizar el producto” (es decir, mejorar lasprestaciones de las políticas públicas educacionales parafavorecer su crecimiento y expansión), con su decaimien-to se vislumbra la aparición de una segunda generaciónde estudios, centrados más bien en la implantación y enla evaluación de políticas, con la intención de mejorar sueficiencia (96). En esta misma línea, Tiramonti señala:

Ya no se trata de profundizar y ampliar la propuesta de la moder-nidad para que alcance a toda la población, sino de revertiralgunas de sus tendencias, juzgadas como perniciosas para elcambio desde un Estado que asume una posición de evaluador yemancipador. (Tiramonti, 2007: 92)

El cambio en el rol que se le asigna al Estado enEducación provocó que las actividades de producción deinformación estadística, la elaboración de investigacioneseducativas y el desarrollo de evaluaciones centralizadasy estandarizadas de los aprendizajes se desarrollaran conmás fuerza. Estas tres tareas (estadística, investigación yevaluación) se complementaron para asumir una funciónclave de gobierno: brindar el conocimiento necesario paradiagnosticar las condiciones del sistema educativo y orien-tar su coordinación (Galarza, 2007b). La importancia asig-nada a cada una se vio reflejada en los cambios en la orga-nización del Ministerio de Educación y en la asignación


de nuevas funciones en el organigrama. Asociados a cadauna de estas funciones, se reconfiguraron o crearon nuevosespacios institucionales en el interior de la cartera educati-va (Landau, Pini y Serra, 2006; Galarza, 2007b).

La producción estadística comenzó un proceso dereformulación y de reorganización. Entre 1990 y 1992, lacartera educativa encaró un trabajo de (re)diseño del sis-tema estadístico educativo nacional. En 1993 se aprobóel documento sobre el cual se construyó la Red Federalde Información Educativa (ReDFIE), organismo que con-centró estas actividades hasta 1999. En 1994 se reinicióla producción de bases estadísticas con la realización deun Censo Nacional de Docentes y Establecimientos Edu-cativos. Dos años más tarde, se pusieron en marcha losRelevamiento Anuales (RA) de datos estadísticos del siste-ma educativo, que relevaron y proveyeron datos sobre losestablecimientos, los alumnos y los docentes del sistemaeducativo durante ese período y hasta el año 2002. En 1998se realizó un Censo Nacional de Infraestructura Educativa.Además, durante esos años, Argentina participó de expe-riencias de producción de información transnacionales.

La elaboración de investigaciones educativas tambiéncobró fuerzas y la mayor parte del trabajo se concentró entres espacios (Galarza, 2007). El primero fue la DirecciónGeneral de Investigación y Desarrollo Educativo (DGIy-DE), creada en 1993 como un organismo dependiente dela Subsecretaría de Programación y Evaluación Educativa.Su trabajo estuvo ligado, principalmente, a la necesidadde orientar y fundamentar las decisiones vinculadas con laimplementación de la Ley Federal de Educación. El segun-do fue el Programa de Costos del Sistema Educativo (PEC-SE) inaugurado a mediados de la década para respondera los desafíos presupuestarios que implicaba la reforma.Además del desarrollo de investigaciones desde ámbitos


con funciones orientadas hacia esta tarea, durante la déca-da del noventa fueron varios los programas del Ministerioque hicieron estudios sobre el sistema educativo, de formamás bien dispersa. Dando cuenta de esta tendencia, Ague-rrondo, Núñez Prieto y Weinstein Cayuela (2010) señalanque “se abrió una línea de producción de documentos pre-vios a la toma de decisiones relativos a cada aspecto dela reforma” (34), elaborados por los equipos profesionalescontratados por el Ministerio, para discutir entre los gruposde decisores nacional y provinciales, y sus asesores63.

La última actividad relacionada con la producciónde conocimientos educativos fue la elaboración de meca-nismos para evaluar la calidad del sistema, a través dela aplicación y del seguimiento de pruebas de los apren-dizajes de los alumnos. Respondiendo a las tendenciasinternacionales y regionales de evaluación de la calidad,en 1993 se creó el Sistema Nacional de Evaluación de laCalidad Educativa (SINEC), dependiente de la DirecciónNacional de Evaluación de la Calidad. La aplicación de losOperativos Nacionales de Evaluación (ONE) comprendiótanto pruebas estandarizadas de conocimiento maestralesy censales para los alumnos como cuestionarios comple-mentarios dirigidos a alumnos, docentes y directivos, quereunieron datos para contextualizar los resultados de laspruebas (Gvirtz, Larripa y Oelsner, 2006).

4.2. Los cambios en la organización del sistema universitario

En el ámbito universitario también se instalaron nuevosmecanismos de control y de evaluación de las institucio-nes, en el contexto de una redefinición más amplia de las

63 Según Aguerrondo et al. (2010) estas producciones evidencian tres novedadesen relación con la utilización de fuentes en las producciones de la cartera educa-tiva: las experiencias previas nacionales y de las provincias, las tendencias inter-nacionales y los avances académicos.


relaciones entre el Estado y la universidad. En los añosochenta se había iniciado un proceso de reconstrucción dela producción y de la difusión académica, en un contex-to más general de normalización de la vida universitaria,destruida durante la dictadura. En los años noventa, encambio, desde el Estado se viró hacia la descentralizacióndel sistema universitario, y se implementaron incentivos ala productividad. Estos procesos profundizaron la autono-mía y la “regulación a distancia”, a través de políticas deevaluación de la calidad (Palamidessi, 2007).

La sanción de Ley de Educación Superior (1995)impulsó esas acciones, asociadas a su vez con la creaciónde nuevos organismos de coordinación en el nivel supe-rior del sistema –como la CONEAU (Comisión Nacional deEvaluación y Acreditación Universitaria)–, centrados en laacreditación de carreras de grado y de posgrado. Se amplióla burocracia gubernamental asociada al ámbito universi-tario, se sancionaron instrumentos regulatorios y nuevosmecanismos de asignación de recursos. En relación conla investigación y con el desarrollo técnico, cabe destacarla creación y puesta en marcha de la Agencia Nacionalde Promoción Científica y Tecnológica (ANPCyT) en 1996.Desde ese espacio, se establecieron áreas prioritarias paralas actividades científicas y tecnológicas, a través de la asig-nación de fondos para el desarrollo de investigaciones, porlos que compitieron las distintas universidades.

En cuanto a la formación universitaria ligada a lainvestigación, esta etapa se caracterizó por una fuertea expansión de los posgrados. Según los datos de laCONEAU, aproximadamente el 50% de los posgrados fue-ron creados a partir de 1995, 25% entre 1989 y 1994, conuna tasa promedio de crecimiento anual del 17% en elperíodo 1989-94, y del 18% en el período 1995-2000 (de laFare, 2008). Los posgrados en Educación representaban un


pequeño porcentaje del total. Más allá de este crecimiento,estos espacios no lograron articularse entre sí, ni recibie-ron apoyo del sistema científico-técnico. Esto, sumado alas características de la profesión académica ligada a laEducación (su organización, grados de discusión y escasasregulaciones), limitó la posibilidad de fortalecer el nivel deposgrados como un eje de profesionalización del campoeducativo (Isola, 2014b: 239).

4.3. La ampliación y las nuevas sinergias en el campo de la investigación:protagonismo de organismos internacionales y de centros independientesde investigación

La tendencia hacia una ampliación del campo de la pro-ducción de conocimiento en Educación (evidenciada en elaumento de espacios institucionalizados en el Estado y enla universidad, en la cantidad de profesionales involucra-dos –docentes e investigadores– y en la cantidad de egre-sados en áreas afines, entre otras cosas) fue acompañadapor un proceso de pluralización y de diversificación. Haciafinales de los años ochenta, pero principalmente en losnoventa, nuevas organizaciones empezaron a tener inci-dencia en el campo de la producción de conocimientoseducativos: los organismos internacionales y los centrosde investigación independientes o privados, es decir, aque-llos centros que no dependen (directamente) del financia-miento estatal.

Los organismos internacionales –especialmente losnacidos de acuerdos económico financieros como el BM yBID– fueron muy influyentes, no sólo como ideólogos dealgunos aspectos de la reforma educativa, sino también ensu papel de financiadores, consultores y asesores técnicosde proyectos nacionales y provinciales, que involucrabanla contratación de especialistas y el desarrollo de tareasde producción de conocimientos educativos (Coraggio y


Torres, 1999; Gvirtz y Beech, 2007; Beech, 2010). En cuantoa otros organismos, cabe mencionar el rol de la UNESCOa través de la Oficina Regional de Educación para AméricaLatina y el Caribe (OREALC) y, hacia finales de la década,el del Instituto Internacional de Planeamiento de la Edu-cación (IIPE) que instauró una sede en Buenos Aires en199764 (Galarza, Suasnábar y Merodo, 2007). De todas estasagencias, las que fueron adquiriendo más importancia enla configuración de agendas de debate, en la producción ydifusión de conocimiento, y en la definición de escenariosy políticas educativas, fueron FLACSO e IIPE, “en su dobley complejo carácter de organismos con redes y legitimidadinternacional pero con un fuerte arraigo y compromisolocal” (Palamidessi et al., 2007: 235).

Por su parte, la presencia de las organizaciones dela sociedad civil se ha ido incrementando desde el regre-so a la democracia. Los liderazgos, orientaciones y estilosde cada una varían fundando un espacio heterogéneo deinstituciones. Durante la década del ochenta el Área deEducación de la Fundación de Investigaciones Económi-cas Latinoamericanas (FIEL) fue la primera de un pequeñogrupo de organizaciones financiadas por el empresaria-do que se caracterizaban por su intención de interveniren la definición de las políticas educativas. En la décadade 1990 ese lugar lo ocuparon la Fundación Gobierno ySociedad, el IERAL (Fundación Mediterránea) y el GrupoSophia. Hacia fines de los noventa, el Centro de Implemen-tación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimien-to (CIPPEC) fue construyendo un lugar protagónico entrelas organizaciones de la sociedad civil, que se consolidó

64 Aunque con menos fuerza, también se podría incluir el trabajo desarrollado des-de el Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina(PREAL) y desde el Instituto internacional de la UNESCO para Educación Supe-rior de América y el Caribe (IESALC).


en los 2000, proponiendo una diversificación en los temas,orientaciones y estrategias y procurando legitimar sus pro-ducciones también en ámbitos académicos (Simón y Pala-midessi, 2007).

La influencia privilegiada que fueron adquiriendoestos nuevos espacios se asocia, según varios analistas, a laflexibilidad que presentan para acomodar sus agendas deinvestigación a las demandas del mercado. En esta línea,Gorostiaga et al. (2006) señalan que se da un movimien-to desde una forma de hacer investigación autónoma einterdisciplinaria hacia una modalidad que responde a loscriterios de solución de problemas y de aplicabilidad. Losautores afirman que la “libertad académica y la autonomíaque los investigadores solían tener en la elección de lostemas a investigar parecen haber sido reemplazadas porlo que el mercado (incluyendo los fondos gubernamen-tales) demandan” (129, traducción propia). Por su parte,Tiramonti explica:

Ya no se trata de una esfera autónoma que produce un saberdeterminado sobre la realidad que puede ser o no ser utilizadoen la tarea de gobernar, sino del reclamo de un saber cuya pro-ducción se justifica por su utilidad en la esfera del gobierno, porsu capacidad de ser instrumental a las capacidades de gobernar.(Tiramonti, 2007: 15)

Estas dos afirmaciones resaltan el hecho de que enla década del noventa se enfatizaron los aspectos relacio-nados con la utilidad del conocimiento y, en este sentido,se revalorizaron las investigaciones que pudieran brindarconocimiento sobre aspectos específicos de la gestión delsistema. La revalorización de los trabajos orientados haciala política trajo aparejada la activación de una nueva redde productores de conocimiento, conformada por agenciasestatales, organismos internacionales y centros privadosde investigación, que hasta el momento no habían tenido


tanto protagonismo65. Por su parte, la universidad sufriótrasformaciones en dirección hacia una regulación centra-da en los incentivos y la competencia y, al menos en el dis-curso, hacia una mayor valoración del conocimiento útily aplicable, perdiendo la posibilidad de producir conoci-miento de forma autónoma.

En la práctica, sin embargo, cabría preguntarse si másque un avance de estas nuevas instituciones en detrimentodel tipo de trabajo y de la influencia ejercida por las univer-sidades, no se profundizó en Argentina un proceso –que sehabía iniciado en la década del setenta– de diferenciaciónentre dos tipos de saberes, uno “académico” y otro “estatal”,basados en redes de producción y de circulación relativa-mente diferentes. El hecho de que esta diversificación nohaya llegado a institucionalizarse o a consolidarse, sobretodo en lo concerniente a las demandas de conocimientorealizadas desde el Estado, pareciera generar un espaciosocial complejo y conflictivo, de fronteras sumamente difu-sas entre dos tipos de conocimientos relacionados con laEducación. Este punto se retomará en las conclusiones.

4.4. Conformación de nuevos perfiles profesionales

El aumento de la producción de conocimiento sobre Edu-cación y su incipiente diferenciación no fue acompañadapor el desarrollo de comunidades profesionales especiali-zadas, ligadas con las dos formas diferenciadas de saberque se mencionaron en el apartado anterior. Más allá delos sucesivos intentos, no llegaron a consolidarse cuerpos

65 A diferencia de otros sectores de políticas donde se desarrollaron análisis por-menorizados de los sujetos y de las instituciones vinculadas con esta nueva for-ma de intervención, en Educación son muy pocos los trabajos que abordaronestas cuestiones. Ver, por ejemplo, Heredia (2011) y Beltrán y Strauss (2011) parael análisis de los economistas, Pereyra (2011) en el sector anticorrupción y Vec-chioli (2011) para abogados de derechos humanos.


profesionales diferenciados dedicados a la producción dedatos e investigación sistemática en temas educativos, yasea como docentes-investigadores en las universidades ocomo burócratas y/o técnicos en el Estado.

Desde los años sesenta, la formación de investiga-dores y de profesionales especializados así como la cons-trucción de espacios institucionales ligados con la inves-tigación educativa atravesaron un proceso interrumpido ydiscontinuo. Como resumen, Palamidessi et al.:

Las alteraciones políticas e institucionales afectaron fuertementela trasmisión de capacidades profesionales y el ethos de la pro-ducción sistemática de conocimientos iniciada en algunas pocasuniversidades nacionales y en un núcleo de organismos estatalesde planificación. (Palamidessi et al., 2007: 239)

El ámbito estatal fue escenario de sucesivos intentospor profesionalizar la burocracia pública. En los ochenta,la reforma administrativa del radicalismo estuvo centra-da en la calificación del personal y en el mejoramientode la carrera administrativa. En este contexto, se crearonel INAP (Instituto Nacional de Administración Pública) yel Cuerpo de Administradores Gubernamentales (Oszlak,1994). Sin embargo, los esfuerzos por conformar una carre-ra administrativa a través de la instauración de concursosy promociones más transparentes encontraron serias limi-taciones (Iacoviello y Tommasi, 2002). Durante los noventase desarrollaron nuevas políticas de empleo estatal liga-das, al menos en el discurso, a la profesionalización delos agentes estatales y a la “modernización” estatal. Aun-que se destacan algunos efectos positivos, en la prácti-ca, las políticas de empleo público derivaron, entre otrascosas, en un aumento de la heterogeneidad contractual, enuna reducción constante del empleo permanente (a tra-vés de retiros voluntarios, de jubilaciones anticipadas y del


congelamiento de las plantas funcionales), en el aumentode la brecha en la pirámide salarial y en una tendenciaprogresiva a la utilización del tiempo parcial en los con-tratos de trabajo66.

Las acciones pensadas y realizadas para profesiona-lizar la burocracia se vieron limitadas principalmente porla crisis fiscal, que derivó en la imposibilidad de contra-tar nuevos empleados para cargos públicos (vigente desde1993) y en la rigidez salarial del personal de carrera. Pero,además, estas medidas entraron en contradicción con laintroducción, en 1995, de la posibilidad de incluir personalen organismos estatales nacionales por un tiempo deter-minado, a través de contratos que no garantizan ni esta-bilidad ni beneficios sociales. A estos contratos llamados“basura” se sumó una suerte de “burocracia paralela”, liga-da a los organismos internacionales, que empezó a super-ponerse con los agentes tradicionales preexistentes en ladécada del noventa. Como advierten Zeller y Rivkin:

La administración se fue poblando con un numeroso contingen-te de personal contratado67, cuyos salarios –financiados con cré-ditos de organismos internacionales– son mucho más elevados

66 La mayor parte de estos cambios quedaron plasmados en la Ley de Reforma delEstado (Ley 23.696) y se implementaron a través de la creación a comienzos dela década del Sistema Nacional de la Profesionalización Administrativa (SINA-PA), que reemplaza el Decreto 1428 del año 1973, que estaba vigente en esemomento para la mayor parte del personal civil de la Administración PúblicaNacional.

67 Los autores señalan además que esta modalidad expresa un sesgo muy fuerte dela reforma: “la presencia de planteles tecnocráticos que conforman una suertede ‘enclaves’ en la administración con condiciones y controles muy diferentes alas del resto del personal y que responden exclusivamente a las más altas autori-dades políticas de turno, contrarrestándose así toda posibilidad de configurarun verdadero cuerpo burocrático de carrera que transfiera su experiencia y habi-lidades al conjunto del sector público y de manera duradera” (Zeller y Rivkin,2005: 199-200).


que los del personal de planta permanente, y no necesariamen-te transparentados a través de los rubros presupuestarios quecomputan el gasto en personal. (Zeller y Rivkin, 2005: 199)

Este fenómeno también se evidenció en el sectoreducativo. En un estudio sobre la institucionalidad en losMinisterios de Educación, Aguerrondo et al. (2010) señalanque en los noventa:

La novedad consistió en que se dio un lugar dentro del ME nacio-nal (y luego en los Ministerios provinciales) a perfiles técnico-profesionales puestos al servicio de la elaboración e implemen-tación de las políticas educativas […] La incorporación de estepersonal no seguía los procedimientos tradicionales de la admi-nistración pública. Los programas recibían de manera directafondos para contratación de personal, lo que generó un doblecircuito de cuadros, evidente por ejemplo en la diferencia enla estabilidad del puesto, pero también en las funciones, en lossalarios y en los perfiles. (Aguerrondo et al., 2010: 39)

Así, en términos de profesionalización en el interiorde Estado, hacia fines de los noventa ya estaba instauradauna pérdida de estabilidad en el empleo público, dejandocada vez más espacio para contratos variados, que intro-dujeron condiciones de trabajo flexibles y discontinuas,y que limitaron la consolidación de una burocracia esta-ble y jerarquizada. Está claro que estos modelos de con-tratación flexible van acompañados de problemas tantoen lo que respecta a los empleados, que no cuentan conestabilidad ni con los beneficios regulares asociados alempleo (vacaciones, aportes jubilatorios, obra social, etc.),como en cuanto a las políticas, que no logran consolidarequipos sustentables a lo largo del tiempo68. Además, este

68 No encontramos datos sobre las características del empleo estatal en el sectoreducativo, pero un estudio sobre el empleo de la Administración Pública Nacio-nal señala que pese a los esfuerzos por consolidar la normativa del empleo


mecanismo de contratación se torna más problemáticocuanto mayor es la inestabilidad política, tanto en rela-ción con los cambios anticipados de gobiernos como enrelación con los cambios de los funcionarios políticos delos ministerios.

Esta tendencia no se revirtió con el gobierno que llegaal poder en 1999. La persistencia de la crisis fiscal fueenfrentada por las autoridades con nuevos ajustes en elgasto público, que redujeron una vez más la planta de fun-cionarios de la Administración Pública Nacional medianteun nuevo programa de retiros voluntarios en el año 2000, yla reducción de los salarios a partir de mediados de 2001.La crisis hacia finales de 2001, con la correlativa sucesiónde tres presidentes provisorios entre 2001 y 2003, se carac-terizó por una virtual inmovilidad de los organismos públi-cos, característica de los gobiernos transitorios, en los quelos proyectos de reformas quedan sujetos a los resultadosde las próximas elecciones (Iacoviello y Tommasi, 2002: 8).

En cuanto a la universidad, si bien hacia mediadosde los noventa se establecieron políticas para promover lasactividades de investigación académica como una dimen-sión inseparable de la docencia, estos esfuerzos no llega-ron a constituirse como una base sólida para la profesiona-lización académica. La figura de docente-investigador esmuy limitada en términos numéricos y las condiciones ins-titucionales para el desarrollo de investigaciones son muy

público, sigue habiendo una gran dispersión en los regímenes de empleo. Enel año 2000, de los casi 115.000 cargos civiles presupuestados, cerca del 40%del total estaban comprendidos dentro de la Ley Marco y de la Ley de Nego-ciaciones Colectivas del Sector Público, que representan las dos normas básicasque buscan dar consistencia al sistema. Pero quedan más de 24.000 empleadosque si bien se rigen por la Ley Marco, no están convencionados bajo ningu-na de las dos leyes de negociación colectiva y algo más de 36.000 empleadosestán sujetos a la Ley de Contrato de Trabajo, y de ese total la gran mayoríaestán sujetos a convención colectiva bajo la Ley del Sector Privado (Iacovielloy Tommasi, 2002: 6).


precarias. Como señalan Palamidessi et al. (2007), segúnun cálculo optimista (considerando docentes universita-rios con dedicaciones exclusivas y altamente categorizadosy profesionales que se desempeñan en otras agencias), amediados del año 2000 el número de investigadores enEducación no superaría los 150-250 profesionales. Así, eldesempeño profesional de buena parte de los profesiona-les de las universidades públicas y de casi todos los delas universidades privadas está basado en el pluriempleo(universitario y/o profesional; diversas posiciones en lamisma y en diferentes instituciones, etc.), dificultando lastareas de investigación y obstaculizando la reproducciónde cuadros académicos (240).

En relación con los perfiles profesionales, son varioslos autores que analizan la paulatina aparición de unnuevo profesional ligado a la expertise académica perocon una fuerte conexión con las funciones estatales. Selo denominó “analista simbólico”, “intelectual reformador”,“tecnopolítico” (ver, por ejemplo, Brunner, 1996; Bras-lavsky y Cosse, 1996; de Marinis, 2009; Isola, 2010, 2014).Las características que se le adjudican a este agente hansido abordadas en el apartado 2.3. del Capítulo 1, ya quesu categorización funciona simultáneamente como unaperspectiva teórica para comprender las transformacionesrecientes de los vínculos entre investigación y política enla actualidad (los actores intermedios) y como una expli-cación/justificación de un nuevo rol profesional de nues-tros tiempos.

Aunque principalmente señalada para las figuras dealto rango, la contratación de especialistas por parte delEstado, sin embargo, no se limitó al pasaje de reconoci-dos investigadores a altos cargos como funcionarios públi-cos (ministros; secretarios de Educación o subsecretarios),como señala la mayor parte de la bibliografía sobre la


temática69. Además de este movimiento, se evidenciaronotras trayectorias, más extendidas y con consecuenciasmenos estudiadas. En este período aparecen nuevos per-files profesionales menos llamativos, desde especialistasque desarrollaron de forma simultánea (o en saltos) unacarrera académica menos reconocida y cargos intermediosde la gestión pública (directores o coordinadores de áreas)hasta jóvenes profesionales que saltaron de un lugar a otrobuscando mejores oportunidades laborales en roles másligados a ayudantías en docencia o a la investigación enámbitos académicos y a cargos de menor jerarquía en lasoficinas estatales (coordinadores de tareas menores, asis-tentes de programas, asesores, etc.).

En un contexto de ampliación del mercado laboral,especialistas en Educación de distintas edades y con diver-sas formaciones empezaron a circular cada vez más entreel Estado y los organismos internacionales y regionales,inauguraron sus propios centros de trabajo o consulto-ras estableciendo lazos con varias y diversas institucio-nes y sectores, comenzaron a trabajar simultáneamente endiversas instituciones (organismos internacionales o regio-nales, el sector estatal, agencias del tercer sector, etc.).El movimiento o la simultaneidad entre actividades rela-cionadas con la consultoría, la asesoría o la gestión, asícomo tareas académicas y de producción de conocimien-to en ámbitos públicos y privados, académicos o estata-les, ligados a organismos internacionales o al tercer sector,

69 A modo de ejemplo del traspaso de académicos al ámbito del Estado en generalse proponen altas figuras, reconocidos académicos que llegaron a ocupar altoscargos en la gestión. Suasnábar (2010) analiza las trayectorias de Daniel Filmus,Juan Carlos Tedesco, Mariano Narodowski, y Adriana Puiggrós; Gorostiga et al.(2006) proponen a Daniel Filmus como ejemplo. De Isola (2014) analiza, para elperíodo que comienza en los años 2000, las figuras de Daniel Filmus, Juan CarlosTedesco, Silvina Gvirtz y Adriana Puiggrós.


aparece como una tendencia que se instaura con fuerzaen la década del noventa y que se profundiza en los añossiguientes.

Estos movimientos dificultan la creación de una iden-tidad profesional propia de los especialistas en Educación,identidad que no encuentra su base de consolidación enla carrera de Ciencias de la Educación ni en la trayecto-ria profesional dentro de una institución. En un trabajodedicado al análisis de los procesos de profesionalizaciónen Educación entre 1955 y 2013, Isola (2014) concluye enque, dentro del espacio académico de la Educación, seprofundizó:

Una conformación identitaria más regida por el autodesarrolloy las redes de relaciones (incluidos los contactos con la política)que por una noción de profesionalización tendiente a un enfo-que moderno de la disciplina en un mundo científico interna-cional altamente codificado. De este modo, la divergencia delcampo se mantuvo al calor del fomento de prácticas más perso-nales que institucionales asentadas en la lealtad y dependenciapersonal o grupal, que dejaban como resabio un cierto escepti-cismo y desconfianza, fruto de un reconocimiento no alcanza-ble por el sólo camino de la producción científica de calidad.(Isola, 2014: 316)

La existencia de procesos “inacabados” de profesio-nalización en el ámbito universitario y estatal, sumada ala ampliación del mercado laboral relacionado con la pro-ducción de conocimientos educativos, profundizó la can-tidad de estos movimientos en esta etapa. Su expansióndurante la reforma educativa y los años 2000 debe leersetambién en el marco de los efectos de la crisis de la políticay de los partidos políticos sobre el campo profesional de laEducación. Esta crisis provocó la aparición de intelectua-les y especialistas en un estado de “disponibilidad políti-ca”. Tal como señala Suasnábar (2004), durante estos años


surge una “masa de graduados en Educación y de CienciasSociales que sin filiaciones ideológicas fuertes ni compro-misos político partidarios se encuentran en disponibilidadpara insertarse en el ámbito público-estatal o privado”. Estefenómeno, sumado a la ampliación de la base institucionaly a la nueva demanda de conocimientos ligados a la refor-ma educativa, provocó la aparición de un nuevo “mercadoprofesional de venta de servicios de consultoría, asistenciatécnica y producción de investigación orientada hacia lageneración de políticas” (38-39).

La precaria –aunque sostenida– profesionalizacióndel campo incitó el desarrollo de carreras laborales quecombinaron tareas diversas (académicas, gestión, consul-torías) en el mismo o en distintos ámbitos profesionales(universidades, el Estado, otros centros de producción).El crecimiento de la profesionalización académica en lasuniversidades se manifestó en la aparición de más cargosde tiempo completo y en incentivos para la investigación.Sin embargo, las bajas remuneraciones y las limitadas con-diciones institucionales para el desarrollo de la investiga-ción en esos ámbitos, acentuaron el estado de disponi-bilidad de estos intelectuales y especialistas. En el sectorestatal, aunque se crearon y desarrollaron áreas con fun-ciones ligadas a la generación de datos y conocimientossistemáticos sobre Educación, en líneas generales y salvoalgunas excepciones, no se destacaron por proveer con-diciones profesionales que aseguraran cierta continuidad,posibilidad de ascenso profesional y buenas remuneracio-nes. En este contexto, se expandió el fenómeno de tránsitoy/o de coexistencia de profesionales de la Educación entredos o más actividades vinculadas a diferentes funciones y/o ámbitos institucionales.


4.5. La apertura de un mercado de investigaciones educativas

Las tendencias señaladas en los apartados anterioresabrieron un nuevo y amplio mercado de producción deconocimientos educativos. Pero este mercado no se dioen un contexto de reglas claras, diferenciadas e institucio-nalizadas que permitieran regular la producción. En con-traste, los intercambios se dieron de manera heterogénea,informal y ambigua. Varios autores definen esta forma decoordinación aludiendo a la integración frágil y a la bajaestructuración del campo. Palamidessi et al. (2007) utili-zan estos conceptos para referirse a las dificultades quepresenta la extensa y compleja trama de agencias y agen-tes que conforman el campo educativo para estructurarun mercado de producción, de circulación y de consumode datos y conocimiento diferenciado e institucionalizado,nacionalmente integrado y con redes de intercambios flui-dos con el exterior.

Con respecto al conocimiento que demanda el Estado,no hay ninguna normativa que defina los términos genera-les de la contratación externa, ni procedimientos que deli-neen las condiciones de producción, de publicación y/ode circulación dentro del Ministerio. Este tema será reto-mado con más detalle en el capítulo referido al análisis deproyectos de investigación demandados por el ME, perocabe mencionarlo aquí como una de las cuestiones querefleja y a la vez explica la baja estructuración del campo.En cuanto al espacio universitario, siguiendo a Palamidessiet al. (2007), cabe mencionar sucintamente algunas cues-tiones que dan cuenta de la débil integración a la que losautores hacen referencia: i) las fuertes diferencias entre losgrados de consolidación de las distintas áreas disciplina-res, ii) la discontinuidad de los espacios de comunicación,de intercambio y de validación de productos (interrupciónde la publicación de las revistas académicas del sector y


mínima institucionalización de congresos y encuentros),iii) la insuficiente atención al desarrollo de estándaresmínimos de calidad aceptados como legítimos y, por últi-mo, iv) la escasa existencia de asociaciones permanentes yreconocidas con un funcionamiento regular en disciplinasespecializadas (238). Estas cuestiones toman especial rele-vancia cuando se compara el desarrollo del campo de laproducción de conocimiento en Argentina con el de otrospaíses de la región (Gorostiaga et al., 2012).

La débil integración que por momentos dificultaincluso la posibilidad de referirse a un campo unificadoestá aún más debilitada por su baja estructuración, fenó-meno que ya había sido señalado a fines de la décadadel ochenta y principio de los noventa por Tenti Fanfani(1988). Retomando lo expuesto en el capítulo teórico, elautor advierte que “no existe un conjunto de reglas de jue-go que regulen la competencia de los profesionales o pro-ductores de conocimiento respecto a la Educación” (126).Afirma que se trata más bien de un campo que está aúnen vías de conformación, muy desestructurado y con bajaautonomía relativa, donde los requisitos de entrada sonlaxos y las puertas de ingreso son múltiples y dependenmás de la voluntad de los propios actores que de requeri-mientos definidos desde adentro. Estas ideas escritas hacemás de 25 años (Wainerman, 2010) conservan su actua-lidad.

Para Tenti Fanfani, la débil estructuración del campodificulta, en gran medida, la posibilidad de consolidaruna producción de conocimiento autónoma de los pode-res políticos. “La autonomía”, explica, “quiere decir que elinvestigador tiene tanto la capacidad de elegir sus estra-tegias de trabajo como el derecho a ser evaluado por suspares y según los criterios que se imponen como legíti-mos en el interior del propio campo” (1993a: 153). En este


sentido, señala que “la lógica de la investigación contrata-da significa, entre otras cosas, una limitación severa a lanecesaria autonomía del trabajo intelectual” (1993b: 24).Explica también:

La desestructuración y baja autonomía relativa hacen que loscriterios de la producción (qué se investiga y cómo) y de eva-luación de los productos vengan impuestos desde afuera delpropio campo. En general, se produce para el cliente (instan-cias de gobierno, entes financieros de investigación, etc.). (TentiFanfani, 1993a: 149)

En este sentido, consideraba necesario insistir en elreconocimiento de códigos propios con espacios de vali-dación precisos para el poder político, por un lado, y parala autoridad científica, por otro. Con el objeto de lograrel respeto por “la especificidad funcional y la autonomía(siempre relativa) de ambos tipos de prácticas” (Tenti Fan-fani, 2007: 259).

Siguiendo esta línea de pensamiento, pareciera que esjustamente la falta de reglas y de espacios de validaciónespecíficos y diferenciados para la producción de cada unode estos tipos de conocimiento (el académico y el orien-tado a la política) lo que dificulta la conformación de uncampo intelectual autónomo del poder político. La débilintegración y la escasa estructuración del campo, íntima-mente ligada con el deficiente proceso de profesionali-zación académica y burocrática señalado en el parágrafoanterior, reflejan los límites que enfrenta la consolidaciónde un campo especializado en la producción de sabereseducativos con mayores grados de autonomía y con conti-nuidad en su funcionamiento.


5. Reflexiones finales: la conformación de una red de producción deconocimiento orientado hacia la política

En las páginas anteriores se recorrieron tres modelos vin-culares entre la producción de conocimientos educativosy el gobierno de la Educación, asociados con tres contex-tos históricos particulares. Podríamos concluir que duran-te el primer período se delineó un proceso que combinóla creación de, por un lado, un sistema masivo de esco-larización y, por el otro, de los saberes necesarios parallevar adelante las tareas profesionales asociadas al nuevosistema. Ambas cuestiones en el marco más general de lacreación del Estado Nacional y de las nuevas demandasde calificación profesional. Así, como señalan, Suasnábar eIsola, en esta etapa, “la producción teórica no sólo expre-saba la demanda por legitimar la ideología educativa y deregulación que suponía el gobierno de la Educación sinotambién respondía a la necesidad de formación y certi-ficación” (en prensa: 4). Se dio un proceso simultáneo eimbricado de creación de saberes, perfiles profesionales einstituciones educativas.

La producción y el uso de conocimientos moldearonla creación de los primeros espacios y de las institucio-nes ligadas a la profesionalización del campo educativo.Esto trajo aparejada, a su vez, una incipiente diferencia-ción profesional entre los maestros primarios (asociados alas escuelas normales), los profesores secundarios (vincu-lados con las universidades), los burócratas ministerialescon funciones de supervisión y los funcionarios políticos(en esta primera etapa también asociados a la universi-dad). En este contexto, la diferenciación entre perfiles pro-fesionales y saberes estuvo íntimamente ligada a la con-formación del sistema educativo y al sostenimiento dedeterminado orden social, antes que a una diferenciación


más moderna entre distintos tipos de saberes. En efecto,no había en esta etapa un discurso explícito en torno a lavoluntad de intervención de los conocimientos en la esferapolítico-estatal.

En el segundo período, se empezó a esbozar una nue-va forma de articulación entre el conocimiento y la polí-tica que marca, en muchos sentidos, el problema que nosinteresa. En el contexto del desarrollismo y de las ideasligadas al planeamiento, se da un giro en la forma de con-cebir las relaciones entre la investigación y la política: sepropone un lazo de influencia más directa entre ambasesferas a través de estudios orientados a diagnosticar o aplanificar el rumbo de las decisiones de política pública. Seestablece una suerte de coalición entre las dos esferas, quese basa en un proceso de legitimación simultánea entre lasprácticas de gobierno y los saberes sobre el Estado:

Por un lado, los especialistas ofrecen un cierto número de instru-mentos obtenidos en ámbitos académicos que ordenan el mun-do social y que pueden sustentar las acciones del Estado, legiti-mando el diagnóstico de problemas sociales y la formulación desoluciones a estos que sólo ellos estarían en condiciones de ofre-cer. Por otro lado, el reconocimiento de esos saberes por partede las instituciones estatales contribuye a legitimar socialmente(e incluso a dotar de autoridad científica) a esos especialistas.(Neiburg y Plotkin, 2004: 20)

Esta coalición de intereses entre el saber sobre el Esta-do y las prácticas gubernamentales se expresó en incipien-tes cambios en el desarrollo de las instituciones estatales yde las universidades. En el ámbito estatal se crearon orga-nismos técnicos y de investigación bajo el paradigma dela planificación. También se ampliaron y diferenciaron lasfunciones de gobierno, promoviendo cambios en la con-formación de la burocracia estatal. Por su parte, el siste-ma universitario se expandió, se diversificó y empezó a


formar nuevos profesionales. Además, emergieron los pri-meros centros privados de investigación. Estos tres pro-cesos simultáneos produjeron importantes cambios en elcampo de la Educación argentina, que comenzó a ampliar-se profesional e institucionalmente. Aunque fuertementerelacionados, en esta etapa empezó a vislumbrarse unamayor diferenciación entre los saberes de tinte más acadé-mico y los saberes de Estado70 y se estableció una rudimen-taria demarcación entre dos formas de conocimientos, conperfiles profesionales y circuitos institucionales de produc-ción y difusión conectados, pero diferentes.

Estos avances se vieron amenazados por la inestabili-dad política e institucional que caracterizó la vida políticadesde 1966, y que volvió “discontinuo e incompleto” el pro-ceso modernizador (Suasnábar, Palamidessi y Gorostiaga,2012). La discontinuidad de los gobiernos y las dificulta-des para definir marcos de referencia claros y permanen-tes impidieron que se consolidaran pautas profesionalese institucionales estables, tanto en el ámbito del Estadocomo en el de la universidad. En el campo estatal, emer-gieron organismos técnicos y de investigación que –conmucha dificultad– lograron sobrevivir al conflicto político,a la inercia burocrática o a la oposición de diversos secto-res e intereses. Sin embargo, estos intentos no llegaron areemplazar a las tradiciones y prácticas de las burocraciasprecedentes y su institucionalización fue menospreciadafrente a los imperativos y urgencias de la lucha política.

Estas cuestiones socavaron la consolidación de unainteracción y de un diálogo fluido entre universidades,centros independientes y organismos estatales. Al mismotiempo, limitaron las posibilidades de que la producción

70 La compilación de artículos realizada por Neiburg y Plotkin (2004) muestra laíntima y constante articulación entre estas dos esferas en diversas disciplinassociales.


de información y de conocimiento sistemático pudiera uti-lizarse para diagnosticar, formular y planificar políticaseducativas (Palamidessi, 2010; Palamidessi et al., 2012).Las particulares características de institucionalización demuchos de los dispositivos definidos en este período pare-cen haber sido decisivos –a mediano y largo plazo– en elparticular desarrollo de la burocracia estatal, en la comu-nidad científica así como en la capacidad de dialogar yde interactuar entre estos espacios en Argentina (Goros-tiaga et al., 2012).

El regreso a la democracia representó una recons-trucción de varios de los procesos que habían quedadotruncos, pero recién en la década del noventa aparece unanueva forma de vinculación entre el conocimiento y lapolítica. Las nuevas relaciones propuestas entre el Estado,el mercado y la sociedad marcan el inicio de una etapa enla que el Gobierno Nacional deja su rol de proveedor delservicio educativo para centrarse en su papel de regula-dor del sistema. En este nuevo contexto, se da un procesode expansión, de pluralización y de profesionalización delcampo educativo, en el marco de la apertura de un “mer-cado” de producción de conocimiento en Educación. Másallá de las diferencias de las orientaciones políticas de cadagobierno y de las limitaciones que encontraron, a partir deese momento se empiezan a dar transformaciones, tantodentro del Estado como en las universidades, hacia unamayor institucionalización y profesionalización del campo.

A su vez, durante esta etapa se consolida y profundizauna tendencia que había comenzado en los sesenta: laexpansión de un “tercer sector” muy heterogéneo en sucomposición. Organizaciones internacionales e intergu-bernamentales, organismos de crédito, think tanks, cen-tros de investigación y desarrollo vinculados a sindicatos,empresas, consultoras, ONG se expanden y cobran cada


vez más fuerza en el campo educativo. Se trata de un grupode instituciones –que no pertenecen ni al ámbito institu-cional estatal ni al universitario– que, a través de la movili-zación de distintos tipos de recursos (políticos, financieros,intelectuales) tienen una fuerte influencia en la produc-ción de conocimiento y en la formación de profesionales(Palamidessi et al., en prensa).

El recorrido realizado manifiesta una tendencia –especial-mente visible a partir de la década del sesenta– hacia unamayor diferenciación en el interior del campo de la pro-ducción de conocimientos educativos entre dos tipos desaberes: los saberes académicos y los saberes orientados ala política. Se argumenta aquí que la diferenciación entreestos dos tipos de conocimientos demarca, a su vez, dosredes institucionales y profesionales fuertemente conecta-das pero distintas. En Argentina estas dos redes presentan,además, fronteras particularmente difusas.

La primera red está conformada por los saberes “delEstado” y “para el Estado”, es decir, por los conocimien-tos directamente ligados a la gestión y a la administra-ción del sistema educativo. Los productores de este tipo desaber trabajan de forma más directa con la política públi-ca, ya sea porque se encuentran dentro del Estado –tan-to en organismos de planificación como de ejecución–,o porque, aunque ubicados fuera del aparato estatal, susproductos responden a demandas más o menos explícitasdel Estado. Una porción de esta producción se realiza enagencias estatales o a través de la tercerización de trabajosde investigación desde el Estado. Otra parte es produci-da por grupos interesados en el gobierno de la Educación–como, por ejemplo, partidos políticos, candidatos políti-


cos, organismos internacionales, etc.–. Este tipo de saberes el que se denomina, en general, “experto” u “orientadohacia la política”.

En cuanto a las instituciones que conforman la redde producción de este tipo de conocimiento están, por unlado, las agencias estatales. Como se mostró, desde la déca-da del sesenta, se crean y reformulan dependencias esta-tales con el fin de sistematizar información y de generarconocimientos vinculados a la gestión política. Si bien nose puede negar su crecimiento, profesionalización y conti-nuidad durante los últimos años, Palamidessi et al. señalanque, en líneas generales, se caracterizan por:

… lógicas recurrentes de corto plazo, inestabilidad de los cuadrostécnicos, superposición de funciones, falta de coordinación delas diferentes agencias, imposibilidad de sostener en el tiempoagendas de trabajo y dificultades para sostener contactos fluidoscon universidades y otros organismos del exterior. (Palamidessiet al., 2007: 237)

Por otro lado, íntimamente conectadas con el Estado–aunque, como se desarrollará en el Capítulo 4, no siemprecon las áreas con funciones de producción de conocimien-to– también forman parte de esta red las agencias inter-gubernamentales con sede local, los centros de investiga-ción privados y algunos espacios institucionales o sujetosde las universidades públicas y, en menor medida, priva-das. Estas agencias “se consolidaron como actores influ-yentes en la producción de conocimientos vinculados conla construcción de problemas, la generación de diagnósti-cos y la proposición de políticas” (Palamidessi, 2007: 325;


Palamidessi et al., en prensa)71. Según estos autores, com-parten un conjunto de rasgos comunes, entre los que seencuentran su flexibilidad para contratar profesionales ypara adaptarse a los nuevos mecanismos y estímulos definanciamiento; su capacidad para producir un tipo deconocimiento que se aleja de las agendas disciplinariaspara enfocarse, en cambio, en la resolución de problemas;el desarrollo de fluidos intercambios con universidades,centros de investigación y organizaciones internacionalesasí como con agencias estatales; y el despliegue de estra-tegias para difundir y “poner en valor” la producción desus agentes (2007: 236).

La segunda red se organiza en torno a la producciónde saber de tipo “científico” o “académico” desarrolladopor investigadores de manera relativamente independien-te del Estado (aunque fuertemente influenciado por elfinanciamiento estatal universitario y por las políticas deCiencia y Técnica que se definen desde el Estado), princi-palmente, desde las universidades. A lo largo de la historiade nuestro país ha sido el sector universitario el que hadesarrollado la mayor parte de la producción de conoci-mientos educativos, desde una lógica académica. Actual-mente, el conocimiento académico se produce en el marcode una red que incluye fundamentalmente a las univer-sidades estatales pero también privadas, a los docentes einvestigadores que se desempeñan allí, y a los organismosgubernamentales ligados a las universidades y a la promo-ción de la Ciencia y la Técnica.

71 En un artículo todavía en prensa, Palamidessi et al. ubican entre las agenciasproductoras de conocimiento orientado a la política en la primera década de2000 a tres organismos internacionales (UNICEF, IIPE y OEI), tres centros políti-cos (CEPP, CIPPEC y Educación para Todos) y un centro académico (FLACSO).


Entre los organismos gubernamentales de promociónde la Ciencia y la Técnica nos gustaría resaltar el rol delCONICET que, desde fines de la década del cincuenta,creció como espacio destinado a financiar investigadores,becarios y proyectos de investigación; la Secretaría de Polí-ticas Universitarias que regula el financiamiento de las uni-versidades estatales y ofrece programas de fortalecimien-to universitario y becas e incentivos a la investigación; yel Ministerio de Ciencia, Técnica e Innovación Productivaque, desde 2007, es responsable de orientar el desarrollode la Ciencia y la Técnica a través de programas destinadosa fortalecer la investigación y a equipar a las instituciones.Estos organismos son los que sostienen financieramente lamayor parte de la producción académica ligada a la Edu-cación. Sus acciones gozan de altos grados de instituciona-lidad, que se manifiestan en las leyes y en las resolucionesque las respaldan, en los organismos que las implementany en las partidas presupuestarias que las sostienen, asegu-rándoles cierta continuidad.

Ahora bien, esta tendencia hacia una demarcación entredos redes de saberes que se ha esquematizado en laspáginas anteriores está inmersa en un contexto particularque hace por momentos muy difícil delimitar las fronterasentre una y otra. En Argentina, los procesos de institucio-nalización y de profesionalización se dieron en contextospolíticos de fuerte discontinuidad política e institucional,que afectaron profundamente el desarrollo y la continui-dad de las iniciativas. Esto dejó un panorama de políticaspúblicas discontinuas, incompletas y duplicadas. Por loque los procesos delineados se manifiestan, en la práctica,de manera confusa, contradictoria, informal e implícita.


El primer aspecto que merece atención, en este senti-do, son las peculiares características de los procesos de ins-titucionalización. Ha habido una fuerte tendencia hacia laexpansión, la ampliación y la diferenciación institucionalen el campo de la Educación. Sin embargo, las condicionesinstitucionales de estos espacios son muy inestables y difu-sas. Esta cuestión queda menos de manifiesto en un aná-lisis socio-histórico como el que se realizó, pero sale a laluz en cualquier estudio más minucioso de procesos espe-cíficos. En cuanto al funcionamiento institucional dentrode las organizaciones, parecieran ser muy pocas las quecuentan con condiciones adecuadas para el desarrollo deactividades de investigación (formación académica, sala-rios razonables, continuidad en la inserción institucional,oficinas, bibliotecas, intercambios con el exterior).

El segundo aspecto tiene que ver con las conse-cuencias de los particulares procesos de profesionaliza-ción estatal y universitaria. Más allá de los sucesivos inten-tos por crear carreras para los funcionarios públicos olos docentes-investigadores, y de algunas excepciones, losinvestigadores del campo educativo no encontraron unaformación y puestos de trabajo de cierta autonomía, iden-tidad y sustentabilidad en esos espacios. En cambio, estaetapa se ha caracterizado por la aparición de profesio-nales pluriempleo que presentan saltos o yuxtaposicioneslaborales entre las distintas oportunidades que ofrece unmercado educativo, en el que las reglas cambian perma-nentemente.

Los procesos de institucionalización y de profesio-nalización del campo de la producción de conocimien-to en Educación aquí analizados son parte del contextosociohistórico y, tal como señalan Acuña y Chudnovsky(2013), la relevancia –si importan, por qué importan ylas implicancias de esa importancia– de las instituciones


señaladas solo cobrará sentido a la luz de los procesossociales espacio-temporalmente acotados: en este caso, losprocesos de producción de conocimiento orientado a lapolítica y demandado por el Ministerio de Educación entre1999 y 2009. Sólo en un espacio empírico-temporal delimi-tado se podrá ponderar qué instituciones y de qué mane-ra específica permiten explicar los procesos sociales queinteresa dilucidar.


4

Un análisis de los estudios originados en elMinisterio de Educación de la Nación (1999-2009)72

1. Presentación

Establecidas las coordenadas histórico-institucionales, eneste capítulo se propone un análisis comparado de los pro-cesos de producción de 112 investigaciones demandadaspor el Ministerio de Educación entre 1999 y 2009. Más quecentrarse en lo distintivo y singular de cada investigación,se intentará dar cuenta de aquellas cuestiones que tienenen común. La intención es delinear ciertas generalidadesacerca de los procesos de producción o, en palabras deBecker, encontrar “historias típicas, historias que funcio-nen más o menos de la misma manera cada vez que ocu-rren” (2009: 88). Si bien las narrativas de los procesos nun-ca tienen un final predeterminado, a lo largo del recorridopermiten analizar “qué factores de fondo o conjunto de cir-cunstancias vuelven más o menos probable que la historiase desarrolle de modo que conduzca a determinado final”(89). La intención es buscar tendencias en estos procesosque, a primera vista, parecen fragmentados y difíciles deorganizar bajo un eje.

El capítulo presenta, en primer lugar, un breve reco-rrido por los principales cambios en las políticas educa-tivas durante el período analizado, haciendo énfasis en

72 Una primera version de este capitulo fue publicada en Cardini (2018).

197

los espacios creados en el Ministerio de Educación paraabordar ese tipo de producción. Este recorrido pretendeenmarcar espacial y temporalmente los procesos de pro-ducción explorados. En segundo lugar, se analizan las tra-yectorias de los proyectos de investigación relevados a par-tir de tres dimensiones. La primera indaga su surgimiento,prestando atención a las razones y motivaciones detrás desu origen, tal como son percibidas por los entrevistados. Lasegunda analiza su desarrollo, dando cuenta de las reglas ycondiciones de trabajo en los espacios donde se elaboranestas investigaciones (tanto dentro del Ministerio como eninstituciones externas). La tercera indaga los circuitos decirculación de esas producciones, haciendo una recons-trucción de sus recorridos y de las lógicas que los guían.Por último, en las reflexiones finales se presentan las ten-dencias que se observan al compararlos así como algunosaspectos generales que caracterizan esa producción.

El período abordado no se corresponde con un pro-yecto político único ni con una situación económico-socialestable. Todo lo contrario, se trata de un eje temporal quecombina distintas gestiones y partidos gobernantes, en elque se suceden momentos de transición, de crisis y derecuperación y estabilización. En relación con las políti-cas educativas, se observan períodos de mayor y de menororientación.

La etapa se inicia con la asunción presidencial de Fer-nando de la Rúa. Su partido político, la Alianza, planteabauna reorientación de las políticas en general y de las polí-ticas educativas en particular. Si, en el terreno educativo,la década del noventa se había caracterizado por la imple-mentación de la reforma educativa, el cambio de gobiernoplanteaba dejar atrás los años del menemismo y la reformaeducacional. Sin embargo, el gobierno de la Alianza llegóal poder en un contexto económico complejo, del que no


logró recuperarse. A los meses de haber asumido empezó aperder popularidad y libertad de acción para gobernar. Enrelación con el sistema educativo, no contó con la fuerzasuficiente como para dar marcha atrás en las transforma-ciones y las diferencias en relación con la aplicación depolíticas educativas alternativas dentro de la coalición quehabía llegado al poder tampoco permitieron nuevas defini-ciones al respecto. Las acciones propuestas por la transfor-mación educativa (cambio de estructura, financiamiento,capacitación a docentes, etc.), que había generado fuertesresistencias en el sistema educativo y en las universidades,quedaron en un impasse: no llegaron ni a modificarse ni aasumirse como propias por el nuevo gobierno.

Si bien es cierto que en las cuestiones más estructu-rales no se tomaron definiciones, sí se propusieron medi-das –aunque parcialmente aplicadas– para transformar laorganización y las funciones del Ministerio de Educaciónorientadas a la producción de estadísticas y de investiga-ciones educativas. En 2001 la producción de informacióny de conocimiento dentro de la cartera educativa intentóconcentrarse bajo un nuevo organismo, el Instituto parael Desarrollo de la Calidad Educativa (IDECE). Se busca-ba concentrar las funciones de producción de estadísticas,evaluación de la calidad e investigación en una instituciónautónoma que permitiera potenciar las posibilidades deproducir conocimiento para evaluar el sistema educativo.En efecto, desde este organismo se avanzó sobre la utili-zación de la evaluación de calidad de los alumnos comomecanismo de presión selectiva sobre el sistema, aunqueeste no logró afianzarse y fue fuertemente resistido desde


varios sectores73. Su corta duración (el decreto que lo con-formaba fue abolido en 2002 por el tercer presidente pre-visional), sumado a la inestabilidad del período (reflejadaen la sucesión de tres ministros de Educación en menosde dos años) no permitió, sin embargo, que se consoli-dara una significativa reorganización de las áreas especí-ficas ni un funcionamiento autónomo del Ministerio deEducación.

Como se verá, las actividades ministeriales asociadasa la investigación nunca llegaron a desarrollarse desde elIDECE y tuvieron lugar, en cambio, desde la nueva Unidadde Investigaciones Educativas, organismo de baja jerarquíainstitucional formal, que había sido creado por el subse-cretario de Educación, bajo su dependencia, con la idea detener un equipo técnico que llevara adelante tareas de ase-soramiento, de investigación y de producción de informespara acompañar la gestión. El personal que había estadoen la DGIyDE en la década del noventa, sumado a algunosnuevos empleados, pasó entonces a depender de la UIE.Pero la crisis económica puso un freno a toda la actividady recién en 2002, cuando se disolvió el IDECE y se creóla Dirección Nacional de Información y Evaluación de laCalidad Educativa (DINIECE), el personal de la UIE pasó aintegrar la nueva área junto con el área de estadística y deevaluación de la calidad del sistema.

Pasados dos años de dificultades económicas y escasagobernabilidad, la situación del país estalló hacia finalesde 2001 con la renuncia del presidente. A la retirada de laAlianza le siguió una problemática sucesión, que implicó laalternancia de tres presidentes provisionales con funciones

73 A fines de diciembre de 2001 se publicaron listados de escuelas organizados deacuerdo a su desempeño en las pruebas de calidad realizadas a los alumnos enel año 2000. La publicación de un “ranking” de escuelas fue una novedad muyresistida.


interinas. Visto desde hoy, podría considerarse que la “cri-sis” extendió su duración entre 2001 y 2003, años en loscuales el conflicto económico, social y político y los índicesde pobreza, desempleo y desnutrición ocuparon el cen-tro de las iniciativas del gobierno y de la discusión políti-ca. En ese contexto, la agenda del gobierno provisional de2001-2003 quedó definida en torno a la asistencia social ylas políticas sociales y educativas pasaron a centrarse enel alivio de la grave situación de pobreza, alimentación ydesempleo.

Recién en 2003, con la llegada de Néstor Kirchner alpoder, empiezan a vislumbrarse las primeras señales derecuperación económica. Ese gobierno heredó una situa-ción social y económica difícil pero que comenzaba a mos-trar francos signos de recuperación y generaba las condi-ciones para un relanzamiento de políticas sociales y edu-cativas. El discurso de las nuevas autoridades buscó dife-renciarse de los tópicos que dieron sentido a las políticasde la década de 1990 y promovió un nuevo clima de con-fianza y centralidad estatal, facilitado por la desconfianzade importantes sectores de la población respecto de laspolíticas que habían caracterizado la década anterior.

En ese contexto, se propuso un cambio en la direcciónde las políticas educativas que se manifestó, principalmen-te, en la febril actividad legislativa que derivó en la sanciónde diversas leyes vinculadas al sector. Entre 2005 y 2006 sesancionaron la Ley de Educación Técnico Profesional (N°26.058), la Ley de Financiamiento Educativo (Nº 26.075)y la Ley de Educación Nacional (Nº 26.206). Esta últimareemplazó a la Ley Federal de Educación proponiendoreformas significativas en el gobierno del sistema educati-vo, en la formación docente, en la estructura de niveles yen la definición de nuevas modalidades de la EducaciónBásica, manteniendo muchos de los organismos que se


habían creado a partir de la aplicación de la Ley Federal. Lapolítica educativa de ese período se vio caracterizada porun incremento significativo de la inversión educativa, unénfasis en la necesidad de reconstruir la infraestructura yel equipamiento del sistema, una política activa de recupe-ración y nivelación de los salarios docentes y una reformu-lación de los mecanismos de apoyo a la escolaridad de losniños y a la actividad de las escuelas, especialmente en lossectores más vulnerables de la población.

En relación con la producción de conocimiento desdeorganismos burocráticos estatales, a partir de 2005 se evi-dencia un lento proceso de recomposición de la capacidadde planificación de los ministerios, que se manifiesta, porun lado, en el incremento de las publicaciones realizadasdesde los organismos técnico-burocráticos estatales y enlas demandas externas de productos de investigación aso-ciados con los procesos de toma de decisiones y, por elotro, en la creación de nuevos espacios productores. Larealización o demanda externa de estudios e investigacio-nes ligadas a las demandas vinculadas con las funcionesde gobierno y gestión del sistema educativo que se habíanparalizado entre 2002 y 2003 empezó a recomponerse a lapar de la definición de las nuevas normativas del sector.

En 2002, el gobierno de Duhalde había creado laDINIECE, espacio responsable del desarrollo y la susten-tabilidad del Sistema Federal de Información Educativa,de las acciones de evaluación del sistema educativo nacio-nal, y del diseño y desarrollo de investigaciones vinculadascon la formulación de las políticas educativas. Para lle-var adelante esas tareas, se dividió en tres áreas: el Áreade Información Estadística, responsable del desarrollo delSistema Federal de Información Educativa; el Área de Eva-luación de la Calidad Educativa, a cargo de las acciones


de evaluación de los aprendizajes del sistema educativonacional; y por último, el Área de Investigación, responsa-ble del diseño y del desarrollo de investigaciones.

La creación de la DINIECE concentró por primera vezlas funciones de investigación, estadística y evaluación dela calidad educativa en un mismo organismo con jerar-quía de Dirección Nacional dentro del Ministerio. Con lasanción de la Ley de Financiamiento Educativo a fines de2005, la DINIECE pasó de depender de la Secretaría deEducación a la recientemente creada Subsecretaría de Pla-neamiento Educativo. Además, al calor del armado de losprimeros convenios bilaterales de financiamiento entre laNación y las provincias propuestos por la ley, se creó unapequeña área, relativamente informal y de dependenciadirecta del subsecretario de Planeamiento, que se interesópor la producción de informes sobre el sistema educati-vo orientados a la implementación de la Ley de Finan-ciamiento Educativo, aunque su trabajo parece haber per-dido impulso frente a los cambios de gestión ministerialde 2009.

La renuncia del ministro de Educación a mediadosde 2009 trajo aparejado otro cambio ligado con las funcio-nes de planeamiento educativo. El ministro saliente pasóa ser responsable de la Unidad de Planeamiento Estratégi-co y Evaluación de la Educación, organismo creado en elámbito de la Presidencia de la Nación con el fin de brindarasesoramiento en temas educativos74. Algunas de sus fun-ciones se superponían con las del Ministerio de Educación,

74 Entre sus objetivos figuraban asesorar en temas estratégicos de la política edu-cativa, formular propuestas educativas, diseñar políticas de evaluación de lacalidad educativa y crear la Agencia Nacional de Evaluación Educativa, diseñarlos lineamientos generales vinculados a la planificación estratégica, organiza-ción, supervisión y financiación del Sistema Educativo Nacional, la organizaciónde convocatorias de participación de expertos nacionales e internaciones parael análisis de estrategias de políticas educativas y la presentación de informes


haciendo difícil la repercusión de su trabajo y las relacio-nes con la cartera educativa. En el seno de esta unidad sellevaron adelante estudios sobre el sistema educativo, secontrataron trabajos a organismos externos y se elaboróun Plan Educativo para la década. Sin embargo, la cortavida del organismo, que se disolvió sorpresivamente unaño más tarde, cuando renunció su director, impidió, almenos hasta el momento, la trascendencia de las activi-dades desarrolladas.

2. El surgimiento de las investigaciones

El origen de estudios en el interior del Ministerio de Educaciónresponde a múltiples lógicas y motivaciones que, además, enmuchos casos van transformándose a lo largo de su desarro-llo. Más allá de la singularidad de cada uno de los proyectos deinvestigación, a partir de la comparación, pudieron delinear-se distintas combinaciones de motivaciones asociadas con ellugardentrodelMEenelqueseoriginanlospedidos.

2.1. Los pedidos de áreas ministeriales con funciones de producción deinformación y de investigación

Una gran parte de las investigaciones relevadas surgió desdeáreas de la cartera educativa con funciones ligadas a la pro-ducción de información e investigación (62 de 112). Tal comofue advertido en el apartado anterior, durante el período estu-diado estos espacios cambiaron su organización, su nivel deformalidad y su lugar en el organigrama. En cualquier caso,más allá de esas transformaciones, se trata de espacios que

prospectivos y propuestas para la introducción de Tecnologías de la Infor-mación y Comunicación (TIC) en los distintos niveles del sistema educativo(Decreto 957/2009, Buenos Aires, 23 de junio, 2009).


fueron cobrando cada vez más importancia desde el regreso ala democracia y que, tanto en su misión como en su función,estánligadosalaprovisióndeconocimientoparalagestión75.

Alineados con la función formal asignada al área, des-de la perspectiva de sus directores y coordinadores, lo pri-mero que se manifiesta en las entrevistas es el interés porproducir y por difundir materiales relevantes para la plani-ficación de políticas educativas. Uno de sus ex coordinado-res, por ejemplo, advirtió: “El objetivo de las investigacio-nes era producir información de carácter macroeducativo,hacer investigaciones con un énfasis comunicacional, esdecir, documentos publicables para un público diverso”. Asu vez, un ex director de la DINIECE explicó:

La definición de los temas a investigar depende de las condicio-nes políticas y de los lineamientos en el marco de una políticaeducativa. […] Antes de pensar una agenda de investigación, loque se piensan son los temas prioritarios de la agenda políticay, en función de eso, se van perfilando temas posibles para laproducción de conocimiento.

De esta manera, los responsables del área enfatizandos motivaciones: la primera asociada al deseo de contri-buir a la toma de decisiones políticas a través de la produc-ción de conocimiento, y la segunda ligada a la necesidadde publicar y de difundir informes.

Esas motivaciones más generales y explícitas orienta-das hacia la planificación y la publicación de informaciónse entremezclan con otro tipo de variables-razones que sehacen evidentes al indagar sobre el desarrollo de proyec-tos de investigación situados y concretos. Si en un primer

75 Comosevio,duranteelgobiernodelaAlianza(1999-2001)lamayorpartedelasinvesti-gaciones surgieron de la Unidad de Investigaciones Educativas (UIE). A partir de 2002,conlacreacióndelaDirecciónNacionaldeEvaluaciónyCalidadEducativa(DINIECE),losestudiosseconcentraronenelÁreadeInvestigacióndeesadirección.


momento parecen responder a situaciones coyunturales yrelativamente aisladas, al analizar el conjunto de las razo-nes esgrimidas por los entrevistados se aprecia que son,en la práctica, motivaciones que actúan de forma perma-nente pero que toman más o menos relevancia según elcontexto en el que se desarrollan. Es decir, la ponderaciónde cada una es sólo asequible en relación con el trasfondoque enmarca a y del que forma parte cada proyecto.

Entre esas variables más asociadas a la oportunidad,se encuentra, en primer lugar, la disponibilidad de datoscuantitativos. Entre los técnicos de las áreas de investiga-ción, los datos estadísticos son considerados un insumoclave para el origen de nuevas investigaciones. En con-traste con las motivaciones señaladas en torno a la plani-ficación de políticas, un entrevistado que participó en eldesarrollo de varios estudios entre 1999 y 2002 señaló queel surgimiento de esos trabajos estaba más alineado con lainformación disponible que con los objetivos políticos: “lalógica era: ‘tengo la información, veo qué se puede hacercon eso, y se me ocurre el informe’. No era ‘tengo un objeti-vo y voy a buscar la información’”.

El hecho de que la existencia de estadísticas funcionecomo motor del desarrollo de estudios no puede com-prenderse sin considerar los mecanismos de difusión deestadísticas del ME para el desarrollo de investigaciones76.Aunque este aspecto se retomará a lo largo del capítu-lo, adelantamos aquí que su divulgación no se encuentranormada y que los “permisos de acceso” a instituciones oa investigadores externos no se conceden con frecuencia

76 Si bien hay trabajos que han abordado el estudio de la (sub)utilización de losdatos estadísticos del ME, se han centrado en el análisis de su difusión al públicoen general (ver, por ejemplo, Gvirtz, Larripa y Oelsner, 2006; Isola 2014). En con-traste, no se encontraron trabajos que hayan explorado los mecanismos de difu-sión de las bases estadísticas del Ministerio para la producción de investigacio-nes.


(Jacinto, 2010). No obstante, son muchos los entrevistadosque dieron pautas de las reglas que, en efecto, guían sudifusión. Un alto funcionario del ME parafraseó a Perónpara explicar la lógica detrás de la difusión de estadísticas:“Para los amigos todo, para los enemigos, la Ley” [Notade campo, 20/04/2009]. Por su parte, una ex integrante delárea que actualmente se desempeña como docente univer-sitaria señaló que “sólo podés acceder a las bases de datosdel Ministerio si trabajaste ahí en algún momento e hicistetu propio back up” [Nota de campo 3/12/2009].

Más allá de que sean las lógicas de cercanía y/o de confianza (como indica el primer testimonio) oel poder-capacidad individual de acceder a la informa-ción (como sintetiza el segundo), se trata de lógicasrestrictivas y discrecionales, que dependen de los acto-res involucrados en una situación específica. En estecontexto, las personas que trabajan en el Ministerio,y en particular en la DINIECE, cuentan con un cuasi-monopolio de acceso a las bases producidas por elME. Esto les da una ventaja importante en relacióncon los investigadores en Educación que se desempe-ñaron siempre por fuera del ME y también, aunque enmenor medida, en relación con aquellos que trabajanen otras dependencias dentro del propio ME. Cons-cientes de esta situación, dentro de la propia DINIE-CE surgió en 2006 una experiencia inédita y que novolvió a repetirse: el concurso “Promoción y uso deestadísticas en la investigación”. Esta experiencia nosólo ejemplifica temas asociados a la distribución deinformación estadística desde el ME, sino que adelantaademás algunas cuestiones referidas a las condicionesde producción y de circulación que serán retomadas enlas próximas páginas.


Concurso “Promoción y uso de estadísticas en lainvestigación”

El concurso “Promoción y uso de estadísticas enla investigación” desarrollado por la DINIECE en 2006trajo aparejada la producción de diez trabajos de inves-tigación. Universidades, Institutos de Educación Supe-rior y Organismos Provinciales de Planificación fueroninvitados a competir por $10.000 para desarrollar unestudio sobre la base de las estadísticas producidas enel ME77. Se presentaron 87 proyectos y se eligieron diez.

Según una entrevistada que participó de cerca enel armado de la iniciativa, esta respondió a un doblepropósito78. Por un lado, a la intención de promovermecanismos más abiertos para la difusión de los datosdel ME:

La idea era difundir el uso de las estadísticas educativas.Ponerlas a disposición del público. Había un problema conla publicidad de los datos. Había que poner las bases a dis-posición. Había que marcar un hito externo que traccionaraen esa dirección.

Por otro lado, la iniciativa respondía a la necesidadde estimular la producción de investigaciones demayor calidad desde la DINIECE. Así lo sintetizó:

77 Resolución Nº 142/2007, Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, BuenosAires, 19/2/2007, pp. 1 y 2.

78 Oficialmente, el concurso tenía tres objetivos: “i) contribuir al desarrollo y forta-lecimiento del intercambio y cooperación entre las instituciones académicas yde gestión educativa, ii) fomentar el uso de los datos producidos regularmentepor la gestión educativa y fortalecer la capacidad de análisis de esta informacióny iii) desarrollar conocimiento significativo en áreas relevantes del quehacereducativo actual. Resolución Nº 142/2007, Ministerio de Educación, Ciencia yTecnología, Buenos Aires, 19/2/2007, pp. 1 y 2.


El concurso aparece como un medio solapado para unadoble necesidad institucional. La primera, la falta de publi-cidad de la bases de datos. La segunda, yo le decía a laDirectora de la DINIECE: ‘No vas a tener investigación decalidad con la gente que tenés acá. No vas a poder contra-tar investigadores full time para que trabajen acá. Hay queaprovechar la capacidad de la DINIECE de disponibilidad dedatos. No tenés buena gente. Tenés buenos datos. Hay queempezar una estrategia progresiva para hacer alianzas coninstituciones académicas que investiguen’.

De esta forma, la producción de estos diez estu-dios parece haber surgido en estrecha relación con tresfactores del funcionamiento del ME. El primero, ana-lizado en los párrafos anteriores, asociado a los meca-nismos en torno al acceso de las bases de datos. Elsegundo, que se retomará más adelante, se vincula conlas condiciones de trabajo dentro del Ministerio. Espe-cíficamente, con las formas de contratación y la forma-ción de los empleados, asociadas, en este testimonio,con la calidad de la producción (ver punto 3.1. de estecapítulo). En este sentido, el concurso fue una iniciativaque trasladó la elaboración de estudios hacia institu-ciones externas, porque se percibía que la calidad dela producción interna no era suficientemente buena. Eltercero, que no se desprende del testimonio anteriorpero será abordado más adelante, tiene que ver con lacirculación de las producciones. El concurso funcionócomo una manera controlada de circular las bases dedatos del ME. Una forma de avanzar hacia una mayorpublicidad de la información cuantitativa pero mante-niendo, por parte de la DINIECE, un seguimiento de suutilización y, como se verá más adelante, también desu circulación (ver el punto 4.2 de este capítulo). Fue


una iniciativa que ensayó una estrategia de difusión dedatos más abierta, pero en un contexto delimitado en eltiempo y en el espacio, y donde la DINIECE se reservóel derecho de elegir a quién y para qué se entregaría lainformación así como qué se haría con los contenidosderivados de esas investigaciones.

El financiamiento disponible es la segunda variableque propicia la realización de estudios. La existencia defondos es percibida por los que trabajan en estas áreascomo un promotor de nuevas investigaciones. Ilustrandoeste punto, una investigadora del equipo del Ministerioexplicaba:

Cuando imaginás una investigación en el Ministerio creés queprimero tienen la idea y después buscan la plata. Pero es al revés.Desde el inicio, ya sabés las determinantes: tenés una cantidadde plata. No es que diseñás la investigación y decís “Necesito50.000 dólares” y te dicen: “Bueno, tomá, 50.000”. No, te dicen:“Tenés 40.000. Hacé lo que puedas con eso”.

Según varios testimonios, los recursos extra no sólorepresentan la posibilidad de llevar adelante investigacio-nes, sino también una oportunidad para obtener presti-gio y darle más visibilidad al equipo. En este sentido, loscoordinadores del área están atentos tanto a las nuevasoportunidades de financiamiento como a aquellas que seheredan de gestiones anteriores. Al respecto, un ex coordi-nador del área explicaba:

El proyecto era una idea que le habían vendido al BID dos añosantes. Al BID le había interesado. El proyecto se había demoradoy, finalmente, salió con la nueva gestión. Me llamó el Viceminis-tro y me lo comentó. Obviamente me interesó porque trataba deagrandar el área. Traer un proyecto implicaba juntar plata, cosaque nosotros no teníamos. Además, era jugar un poco más en las


grandes ligas porque tenía el asesoramiento de la Universidad deStanford y la idea era trabajar con otros ministerios [de AméricaLatina]. También era una oportunidad de hacernos conocidos.Entonces yo dije que sí.

Tanto la disponibilidad de información estadísticacomo de fondos son motivaciones que cobran aún másrelevancia en contextos políticos en los cuales las áreas deinvestigación quedan relegadas. En esos casos, los inves-tigadores aprecian aún más el financiamiento adicional yaumentan, a su vez, la cantidad de estudios basados enestadísticas educativas relevadas por el Ministerio, ya queestas no requieren un financiamiento complementario alde los salarios. La continuidad del trabajo del área depen-de de la existencia de investigaciones. En palabras de unainvestigadora:

Acá todo se construye con el trabajo. Voy a seguir teniendo uncontrato porque me ocupé de generar redes, proyectos y deman-da de nuestro trabajo. Trabajamos para eso. Para despertar inte-rés, para elegir temas que interesan. Es un trabajo de hormiga.

La creación y el sostén de las tareas de investigaciónson percibidos como claves para permanecer.

Por último, los intereses individuales de las personasque trabajan en el Área de Investigación (asociados asu formación y su experiencia laboral) se conjugan conlas condiciones más estratégicas y ocasionales menciona-das. Fueron varios los entrevistados que mencionaron esteaspecto. Una investigadora explicaba que “el Área de Inves-tigación es un área relativamente independiente. Es autó-noma. Podemos darnos ciertos lujos: decidir cómo hace-mos el trabajo; cuánto tiempo le dedicamos y mostrar loque queremos”. En contraste, otros testimonios percibenestas libertades –especialmente las asociadas a la elecciónde temáticas de investigación– con connotación negativa


debido a la distancia que perciben entre las elecciones delequipo y su articulación con las políticas del Ministerio: “elequipo decide lo que investiga de forma bastante autista”.

Al igual que la importancia de las razones asociadascon la existencia de datos y de fondos, el grado de auto-nomía de los integrantes del área también pareciera acen-tuarse en los momentos en los que la conducción políticadel Ministerio en general, y del área en particular, es menosdireccionada y más ambigua: “Cuando no tenemos nadaque hacer a alguno se le ocurre algo y lo hacemos”, expli-caba un integrante del área. Por su parte, una consultoraexterna de la DINIECE se refería a esta cuestión al advertircon tono crítico que cuando ella empezó a trabajar en elÁrea de Investigación en 2003, “no había orientaciones enqué investigar. Investigaban lo que se les cantaba. Se defi-nía en relación a las personas, por las particularidades y losperfiles profesionales y académicos de cada uno”79.

Las variadas motivaciones para producir investigacio-nes dentro del Área de Investigación se combinan de dis-tintas maneras de acuerdo con la relevancia política e insti-tucional que se le asigna al área en cada momento. Cuandohay una direccionalidad política clara –en general mani-fiesta a través de leyes o normas que explicitan el rumbo dela política educativa en determinado momento–, hay máslineamientos sobre qué producir y más cantidad de tra-bajos publicados. Este es caso de la producción realizada

79 El extremo de esta situación se dio después de la crisis, entre 2002 y 2003, ydurante los cambios de gestión del ME donde integrantes del área, según uno deellos, “se dedicaron a terminar sus tesis de maestría y doctorado porque nohabía nada que hacer en el área”. Otro entrevistado señaló que, en momentos depocas tareas, utilizan el tiempo para tareas personales de escritura. Describióesta situación como “tráfico de tiempos”, haciendo alusión a la cuestionada éticadetrás de la utilización del tiempo de trabajo del Área de Investigación para eldesarrollo de tareas personales. Sin embargo, visto desde los investigadores, esla forma de darle sentido a los tiempos “muertos” que parecen caracterizar algu-nos períodos de trabajo dentro del ME.


entre 2006 y 2010 asociada, por ejemplo, a la sanción de laLey de Educación Nacional. La coordinadora del Área deInvestigación explicaba que, durante esa etapa:

… lo que marcó la pauta en la definición de las temáticas fue eldebate de la Ley de Educación Nacional. La Ley facilitó muchísi-mo, era el marco en el cual se podían identificar las prioridades.[…] En este caso, como estaba la pauta marcada, los temas másimportantes eran los que estaban allí.

En contraste, entre 2001 y 2003, años de crisis social,política e institucional, la producción de estas áreas estu-vo casi paralizada y dependió exclusivamente de las moti-vaciones personales de sus integrantes: “El interinato deGiannettasio [Ministra de Educación entre enero de 2002y mayo de 2003] hay que olvidarlo. En investigación nohubo nada”80.

Las líneas de política que enmarcan la producción, sinembargo, no siempre se ajustan a estos dos polos señala-dos en el párrafo anterior. Hay períodos en los cuales exis-ten algunos lineamientos, pero que no llegan a explicitarseen documentos públicos. En estas ocasiones, se realza elpapel de los responsables del área a la hora de definir losasuntos que, aunque menos manifiestos, son importantespara los funcionarios del Ministerio. Dando cuenta de estasituación, refiriéndose a un estudio realizado entre 1999y 2001, un entrevistado explicó que “el trabajo surgió deuna inquietud particular del coordinador del área. Él creíaque ahí había un quilombo. Había que trabajarlo porqueera un tema que se venía en la agenda y nadie lo estabatomando”.

80 En este período, además, algunos integrantes del área dejaron de trabajar en elMinisterio: “veía que iba a hacer trabajo de mula en un período de sequía”, expli-caba un entrevistado que se fue a trabajar a un organismo internacional.


En suma, las razones esgrimidas por los coordinado-res y directores de estas áreas se relacionan con la necesi-dad de producir materiales que moldeen la planificaciónde políticas a mediano y largo plazo. Sin embargo, al inda-gar sobre el origen de estudios concretos, se desprendenotras motivaciones que conviven –de forma contradicto-ria– con las primeras y que están más vinculadas a aspec-tos coyunturales que estratégicos. Serían, en palabras deKnorr Cetina (2005), aquellas lógicas “oportunistas” o de“contingencia”81. En este caso, las variables son: i) la dis-ponibilidad de datos, ii) la existencia de recursos y iii) losintereses personales de los que se desempeñan en el área.Si bien estas razones se conjugan y se ponderan de maneradiferente a lo largo del período, todas aparecen a través dela etapa estudiada. Como se profundizará en el capítulo, altratarse de un área con pocos recursos, escasa relevanciay visibilidad hacia el interior del Ministerio, sus coordina-dores e integrantes se esfuerzan por mantener y construirnotabilidad. Aprovechan toda oportunidad –como la exis-tencia de datos cuantitativos, el potencial financiamien-to y sus propios intereses– para llevar adelante tareas deinvestigación que les den visibilidad, prestigio y poder o,en otros casos, tan sólo la subsistencia y la posibilidad deperpetuar sus tareas laborales82.

81 En su trabajo sobre el análisis de los procesos de producción en laboratorioscientíficos, la autora explica algunos de los diferentes aspectos de esta lógica: lavariabilidad de las reglas, la oscilación de los criterios de decisión, las idiosincra-sias de investigación locales, el oportunismo del proceso y el juego de los cientí-ficos con las limitaciones contextuales (138).

82 Algunos entrevistados asocian, por ejemplo, el surgimiento de investigacionesde tipo evaluativo en el Área de Investigación hacia mediados de la década de2000 con esta función de permanencia: “Empezar a hacer investigación evalua-tiva fue una forma de sobrevivir. Durante la crisis y después, no hubo muchoespacio para hacer. Había menos margen de maniobra. Una de las formas desobrevivir fue meterse a interactuar con otras oficinas del Ministerio para hacerevaluación de programas: investigación aplicada a evaluar programas. [...] Tenía


2.2. Los pedidos de los altos funcionarios

Las investigaciones son también demandadas por las uni-dades ejecutivas centrales del ME como el ministro, lossecretarios y subsecretarios de Educación (y sus asesoresdirectos). A diferencia de las áreas de investigación quedemandan y la mayor parte de las veces también producensus estudios, los altos funcionarios sólo solicitan trabajos:algunos se dirigen hacia el interior del Ministerio (princi-palmente al Área de Investigación) y otros a institucioneso consultores externos.

Los pedidos a las áreas del ME con funciones de inves-tigación son, en palabras de una entrevistada con más dediez años de experiencia en la cartera educativa, “puntua-les y de corto plazo”. Se trata, en general, de peticionesde datos o información precisa sobre aspectos del sistemaeducativo como, por ejemplo, la cantidad de escuelas enun municipio, cifras de repitencia o abandono en una pro-vincia o la evolución de la matrícula del nivel medio. Estaempleada explicó con cierta frustración:

Esto lo veo desde que empecé a trabajar en los noventa. Tenésque salir a darle a cada funcionario un papelito diciéndole “larepitencia en Salta o en Jujuy es tanto”. Hacemos un trabajo arte-sanal. Hay algo ahí que no funciona en este vínculo. Te pidencosas, hay demandas de información, pero no hay demanda deinvestigaciones.

En la mayor parte de los casos, los requerimientosde los altos funcionarios responden más a la necesidad decontar con datos particulares sobre el sistema educativopara el desarrollo de sus labores cotidianas (la inaugu-

que ver con posicionarnos y tener cierta visibilidad en el Ministerio y, al mismotiempo, que pudiéramos empezar a vender nuestros servicios y generar clientesinternos dentro del Ministerio”.


ración de una escuela, la presentación de un programaen una provincia, un encuentro con un intendente, etc.),que a la demanda de estudios asociados con la gestión demediano o largo plazo de la política educativa. En algunasentrevistas se mencionaron, además, pedidos ocasionalesde funcionarios que responden a motivaciones y necesida-des de índole personal83.

A los pedidos de datos más puntuales dirigidos hacialas Áreas de Investigación se le suman las solicitudes deinvestigaciones a instituciones externas. Si bien no sonmuchos en cantidad (8 de 112 estudios), son significativosporque se trata de trabajos que se consideran más estra-tégicos. Salvo excepciones, estos pedidos se originan enreuniones privadas entre los funcionarios del Ministerioy los directores de las instituciones o los consultores par-ticulares seleccionados para elaborarlo. Se financian confondos del propio Ministerio y no se adjudican con meca-nismos abiertos y/o de competencia. Son el resultado deuna negociación que contempla los intereses de ambaspartes y, como se verá al final del capítulo, los circuitos decirculación de las producciones son restrictivos.

Entre las motivaciones detrás de estos pedidos fuerecurrentemente mencionada en los testimonios recogi-dos la necesidad política de atraer o “cooptar” a determi-nados profesionales o instituciones relevantes en el cam-po de la política educativa. Dando cuenta de este tipo

83 Una entrevistada renunció al Área de Investigación porque “la directora empezóa pedirme cosas que eran para trabajos personales y yo no quería hacerlos”. Enuna charla informal, otro investigador señaló que durante una época había dedi-cado la mayor parte de su tiempo semanal a armar cuadros con la evolución his-tórica de la matrícula de Educación Media para una publicación personal delsubsecretario de Educación [Notas de campo, 1/11/2010]. Por último, una ase-sora de un alto funcionario señaló que trabajó en la edición de un artículo de sujefe para una publicación personal, externa al trabajo del ME.


de motivación, que trasciende gobiernos puntuales y seobserva a lo largo de todo el período estudiado, la directorade un organismo internacional sintetizaba:

Hay una serie de proyectos que se demandan y financian desdelos espacios políticos del Ministerio y que no sabés si tienen quever con necesidades del Ministerio o con necesidades de cons-trucción de lazos de amistad con determinados investigadoreso grupos. Esto es así en Argentina. Así es la cultura política yasí es como funciona. Hay algunos proyectos que no sabés sirealmente van a ser utilizados en el procesamiento de decisionespolíticas o si forman parte de las estrategias de construcción deconsenso del Ministerio, búsqueda de apoyo de intelectuales,de académicos, etc.

La idea de que algunos estudios se encargan por razo-nes ligadas a la construcción de poder político fue mencio-nada tanto por investigadores externos como por personasque trabajan dentro del ME. Al ser consultada acerca dela selección de una agencia externa para la realización dedos estudios demandados por altos funcionarios, una exdirectora del Área de Investigación explicó:

Es todo un debate. Yo creo que hay una razón política. […] Lasbuenas lenguas dicen que esa institución hace buenos trabajos.Las malas lenguas dicen que de esa manera evitás que te llenende críticas los diarios. Los cooptás de alguna manera. […] Esa ins-titución se juega mucho en la cosa programática. Ellos podríanponer cosas en la primera página de un diario. No les importaríaponer “hay un millón de chicos fuera del sistema educativo”.

Por su parte, otra funcionaria comentó que, al asumircomo coordinadora del Área de Investigación, entre susresponsabilidades estaba el seguimiento de dos investiga-ciones: “Eran paquetes que venían negociados política-mente. Tenían un monto de plata, que para los dos estu-dios era, misteriosamente, el mismo número”. Se trataba


del resultado de “una negociación entre el Secretario deEducación y los directores de las dos instituciones”. Cuan-do empezó a trabajar “ya estaba negociado el titular y laplata” y se había definido a grandes rasgos la temática. “Nosé cómo fue el sistema de negociación entre el Vicemi-nistro y los directores de las dos instituciones”, explicó laentrevistada, “pero me imagino que forma parte de estecampo oficial ampliado del cual estas instituciones, condistintos roles, con distinta intensidad, cumplen”.

La directora de otra de las instituciones que recibióencargos de un alto funcionario dio cuenta en su relato dehasta qué punto esos productos son el resultado de unanegociación entre dos instituciones, antes que de una soli-citud del ME a una agencia externa. Cuenta que, una vezfinalizado el primer estudio, el ministro le dijo que queríanseguir trabajando con la institución y que les querían soli-citar un nuevo estudio. La entrevistada explicó:

Ahí me di cuenta más claramente de que trabajar con nosotrosera una necesidad política. Le propuse algo distinto y no cuajó.[…] Me contestó: “Mirá, yo lo que tengo ahora es lo que te dije”. Yle digo: “Bueno, si no puede ser lo que propuse, la otra cosa queme gustaría estudiar es esta porque no hay ningún estudio sobreese tema”. Me dice: “Eso me interesa, háganlo”.

Si los testimonios ofrecidos con anterioridad descri-ben a las consultorías como parte de una estrategia deacercamiento y de cooptación de referentes del campoeducativo por parte del poder político, esa cita evidenciaque se trata más bien de un proceso de intercambio (y node mera cooptación). Si, por un lado, los altos funcionariosconstruyen una red de alianzas a través de las consultorías,por el otro, las instituciones o los consultores aprovechanlos recursos –poco accesibles en el campo– y acceden a


información del sistema educativo –poco disponible– paradesarrollar investigaciones vinculadas a la gestión de laspolíticas.

Ahora bien, la motivación orientada a cooptar y amantener cerca a instituciones y/o personas influyentesdel campo se combina con razones ligadas a la obtenciónde conocimiento/información sobre políticas específicas.Esta necesidad parece exacerbarse cuando se trata de polí-ticas que se heredan de gestiones anteriores y para las cua-les hay que (re)definir un rumbo. En la mayor parte delos casos los nuevos funcionarios no cuentan con informa-ción sobre el programa que deben gestionar y las personaso instituciones externas –pero cercanas y de confianza–funcionan como asesores personales a través del financia-miento de estudios. Este es el caso, por ejemplo, de una delas solicitudes estudiadas. El proceso fue descripto por lainvestigadora de la siguiente manera:

Somos muy amigos, tenemos mucha cercanía. Era el comienzode la gestión y lo ayudaba a pensar todo el tiempo. De noche mellamaba y me decía: “Che, tengo tal problema”. Un día me dijo:“no sé qué hacer con los Centros de Actividades Juveniles”. Yo ledigo: “Bueno, por qué no ves dónde están. La primera cuestiónes ver qué son”. Loco, ¿no?, estas formas de gestión: no saberdónde estás parado. Entonces ahí armamos el proyecto. Me dijo:“Tengo esta plata. Hagámoslo”. Entonces lo hicimos. Fue comouna propuesta pero también una demanda. Había un problemay nosotros podíamos hacer una investigación que relevara dón-de estaban parados desde la cuestión más general, qué fuerondesde su concepción y también algunos ejemplos de la prácticay de cómo están funcionando.

En suma, los pedidos de información de los altosfuncionarios parecieran seguir dos caminos diferenciados.Cuando se trata de solicitudes de datos estadísticos básicoso cuestiones educativas puntuales necesarias para abordarsus tareas cotidianas de gestión, los funcionarios tienden


a dirigirlos hacia el propio ME y, en particular, al Área deInvestigación. Por el contrario, cuando necesitan estudiosmás complejos, que den cuenta de la situación de unapolítica educativa particular (como, por ejemplo, la exten-sión de la jornada, la enseñanza de una lengua extranje-ra o una encuesta sobre el trabajo docente) se inclinan ademandarlos a instituciones externas, mayoritariamente aorganismos internacionales con fuerte presencia local o aorganismos no gubernamentales (CIPPEC, IIPE, FLACSO)o a consultores individuales que pueden estar ligados auna u otra institución. En estos últimos estudios parecie-ran combinarse, por un lado, la necesidad de mantenerbuena relación con instituciones influyentes del campo dela producción de conocimiento sobre Educación y, por elotro, la de contar con información sobre una temática polí-tica específica.

2.3. Los pedidos de las áreas de gestión

Por último están los proyectos que se generan desde coor-dinaciones de programas y políticas (41 de 112 estudios).Son las dependencias de la cartera educativa que gestio-nan acciones educativas. Son sumamente heterogéneas:cuentan con diversas fuentes de financiamiento (nacionalo internacional) y están ubicadas en diferentes niveles delorganigrama ministerial (Direcciones Nacionales, Coordi-naciones, Programas, Áreas, etc.)84. Si bien algunos tra-bajos se llevaron adelante desde las dependencias donde

84 Estos espacios varían en su organización institucional, algunos son relativamen-te independientes –como el Instituto Nacional de Educación Tecnológica(INET) y el Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD)–; otros se confor-man como Direcciones Nacionales, como es el caso de las Direcciones de NivelInicial, Primario o Secundario; y, por último, están los que se organizan en tornoa programas o proyectos más delimitados –como, por ejemplo, el ProgramaNacional de Becas Educativas, el Programa de Mejoramiento del Sistema Educa-tivo (PROMSE) o el Observatorio Argentino de Violencia Escolar, entre otros–.


surgieron (ver último párrafo de este apartado), la granmayoría fue demandada a áreas del Ministerio con funcio-nes de investigación o a instituciones o consultores exter-nos. Más allá de dónde se desarrollen, la mayor parte deestos trabajos responde al objetivo de monitorear o de eva-luar las acciones implementadas en el marco de la polí-tica gestionada. Aunque con distintos énfasis, son traba-jos que hacen mención a la idea de un seguimiento para(re)pensar el curso de acción de una política85.

Una primera diferenciación entre los estudios deman-dados por las áreas de gestión se vincula con su fuente definanciamiento. Aunque hay algunas excepciones, cuandolas demandas van hacia el interior del Ministerio se finan-cian por el propio Ministerio a través de una modalidadmixta, donde el Área de Investigación provee los investiga-dores y la dependencia que lo solicita costea los insumosligados con la realización del trabajo de campo (viáticos ymanutención de los investigadores en el campo, impresiónde cuestionarios, etc.). En contraste, cuando los estudiosse encargan a instituciones externas o se desarrollan desdelas mismas dependencias desde las cuales se gestionan laspolíticas a través de la contratación de consultores, cuen-tan con financiamiento internacional. El financiamientootorgado por organismos o agencias internacionales vieneacompañado –a veces producto de una sugerencia y otras

85 A modo de ejemplo, uno de estos estudios señala que su objetivo es “producir,sistematizar y relacionar información que pueda contribuir al análisis de la polí-tica implementada por el Ministerio de Educación” (Finnegan, 2007). Otroenuncia que “pretende contribuir a la producción de insumos que puedan ayu-dar a mejorar la gestión del programa durante su implementación y a generarconocimientos que permitan comprender mejor las formas en que se imple-mentan las políticas públicas en edición” (DINIECE, 2005).


de una imposición– por fondos orientados a la elaboraciónde estudios, que se incluyen como parte del apoyo másgeneral a un programa o conjunto de políticas86.

Al analizar los procesos de producción de estudioscon financiamiento externo se evidencia una gran diversi-dad de trayectorias. Las variaciones se asocian no sólo ala modalidad en la que se instala el requisito de la elabo-ración de estudios –entre la negociación y la imposición–sino también con relación al tipo de producto.

Se advierte que, cuando los estudios son financiadospor organismos de crédito internacional, forman parte delos requisitos para otorgar el préstamo, antes que del inte-rés de funcionarios del Ministerio. Resaltando este pun-to, una de las investigadoras que participó en un estudioevaluativo comentó: “Como el organismo internacionalpuso fondos, esta evaluación surgió como imposición deese organismo”. En esta misma dirección, otro testimoniomanifestaba: “una gran cantidad de plata viene de orga-nismos internacionales y uno de los puntos centrales ahíes el seguimiento de los resultados y su evaluación: la des-cripción en términos numéricos”. Esta lógica también seevidencia en la introducción de una evaluación del Progra-ma de Becas Estudiantiles donde se señala:

86 Además del financiamiento de estudios como parte de un crédito, hay institu-ciones internacionales que administran recursos del ME para el desarrollo deproyectos específicos, que en algunos casos incluyen investigaciones. Entre losestudios analizados, hay tres instituciones que cumplieron esa función: la Orga-nización de Estados Iberoamericanos (OEI), el Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) y el Instituto Internacional de Planeamiento Educati-vo (IIPE).Según varios entrevistados, esta modalidad se utiliza para sortear losobstáculos burocráticos presentes en el Ministerio a la hora de efectuar pagos.En palabras de un entrevistado: “Los fondos de esa investigación los administróla OEI para evitar complicaciones y tiempos largos. Es dinero del Ministerio peroque lo administra un organismo internacional”.


Una de las condiciones del préstamo del BID para apoyar losprogramas sociales prioritarios del Gobierno Nacional argentinofue un compromiso (por parte del Gobierno argentino) de pla-nificar un monitoreo de la eficacia de estos programas en rela-ción con la obtención de beneficios, la provisión de servicios yel mejoramiento de la salud y la educación de los sectores másvulnerables. (Heinrich y Cabrol, 2005, traducción propia)

El seguimiento de políticas y la evaluación de resul-tados a partir de datos estadísticos son percibidos por losorganismos internacionales como ejes clave de la imple-mentación de las acciones que financian. En las ocasio-nes en que el Banco Mundial o el Banco Interamericanode Desarrollo desembolsan el dinero, los estudios tiendena ser diagnósticos previos al desarrollo de las acciones(Líneas de Base), evaluaciones de seguimiento y/o finali-zación de las políticas financiadas. Basándose en indica-dores cuantitativos y focalizándose en los resultados, esostrabajos tienen como objetivo establecer la eficacia y/o elimpacto de las acciones introducidas. En cambio, cuandolos estudios son financiados por organismos de coopera-ción internacional, como condición necesaria aparece lasugerencia de incorporar investigaciones entre las accio-nes a realizar: “Queda muy bien y completo un proyectoque tenga acciones, un presupuesto y estudios de segui-miento”, resumía una empleada del Ministerio a cargo delarmado de una solicitud de fondos para el área de coopera-ción internacional [Nota de campo, 16/09/09]. A diferenciade los organismos de crédito, que financian estudios a tra-vés de préstamos que deben ser devueltos, estas agenciasrealizan donaciones no reembolsables para la ejecución deacciones de política educativa que, entre sus componentes,cuentan con algún estudio. En esos casos, la posibilidad deproponer y de negociar por parte de los empleados del ME


el tipo de estudios y las temáticas pareciera ser mayor87. Sibien los fondos provenientes de los organismos de coope-ración internacional han sido menores que los de organis-mos internacionales de crédito, sus aportes hicieron posi-ble la elaboración de por lo menos 16 estudios durante ellapso de tiempo analizado88.

El declive de las políticas neoliberales en el nuevosiglo y el creciente cuestionamiento al accionar de los orga-nismos internacionales, especialmente a partir de 2003,desdibujó la influencia de los organismos de crédito inter-nacional a partir de ese momento, y sobre todo en relacióncon la década anterior. Perdieron su capacidad de direccio-nar las políticas educativas más generales, aunque siguie-ron financiando programas y determinando, en esos casos,las modalidades de contratación de expertos y el tipo deproducción a desarrollar. Las negociaciones dejaron másespacio para las propuestas locales. Entre 2003 y 2005 seacordaron dos préstamos financiados por el BID y el BancoMundial, para la Educación Media y la Educación Rural,respectivamente89. La crisis económica disparó, además,

87 Este punto se analizará en profundidad en el capítulo siguiente, donde se abor-dan en detalle las negociaciones entre un organismo de cooperación internacio-nal y el ME en torno al desarrollo de un proyecto de investigación.

88 Entre estas agencias, se destaca la Unión Europea que financió dos iniciativasentre 2004 y 2009: el Proyecto de Fortalecimiento del Programa Integral para laIgualdad Educativa (FOPPIE) en el marco del cual se desarrollaron cuatro estu-dios y el Programa “Educación Media y Formación para el Trabajo para Jóvenes”desde donde se realizaron siete estudios. Además de la Unión Europea están losorganismos de cooperación nacionales como, por ejemplo, la Agencia deCooperación del Gobierno Alemán (GTZ) y del Gobierno Japonés (JICA).

89 Aprovechando negociaciones que habían quedado inconclusas en 2001 con elBanco Interamericano de Desarrollo, en 2003 el nuevo gobierno terminó denegociar un préstamo por 600 millones de dólares (con una contraparte nacio-nal por 400) para la Educación Media llamado “Programa de Mejoramiento delSistema Educativo” (PROMSE). En 2006 se inició el “Proyecto de Mejoramientode la Educación Rural” (PROMER) con una duración de cinco años y que impli-caba un préstamo del Banco Mundial por 150.000 millones de dólares (y unacontraparte nacional por 16.6 millones).


la aparición de organismos de cooperación internacional–como, por ejemplo, la Unión Europea o la Agencia deCooperación Alemana–, que a lo largo de la última décadaapoyaron financieramente y asistieron con la realizaciónde estudios, en el marco de la implementación de progra-mas y/o proyectos específicos. A lo largo de toda la etapaestudiada, la participación y preponderancia de organis-mos y agencias internacionales y, después de la crisis de2001, también de los organismos de cooperación inter-nacional, estuvo directamente asociada con las áreas delMinisterio que gestionan políticas. La relevancia de estetipo de organizaciones no se manifestó ni en relación conlos estudios que surgieron desde espacios del ME asocia-dos al planeamiento (analizados en el aparatado 2.1) ni deaquellas que se originaron a partir de pedidos concretos dealtos funcionarios (señalados en el apartado 2.2).

Por último, entre las dependencias asociadas con lagestión de políticas que generan estudios, hay que men-cionar también la existencia de investigaciones que se ori-ginan desde áreas pequeñas creadas con el fin de produ-cir información e investigaciones en el interior de otrasdependencias. De alguna manera, se trata de áreas quese superponen al trabajo que realiza la DINIECE, peroque se focalizan en el ámbito de política específica don-de se crean. Sus estudios se financian, en la mayor partede los casos, con fondos del propio Ministerio. Duranteel período estudiado, fueron dos los espacios ministeria-les con estas características y generaron aproximadamentesiete estudios. El primero existió entre 2004 y 2007 bajola órbita de la Dirección General de Gestión Curricular yFormación Docente (en adelante DNGCyFD) y el segun-do, todavía en actividad, se creó en 2005 dentro del nuevo


Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD)90.Esteúltimo se focalizó en el desarrollo de investigaciones orien-tadas hacia la práctica docente.

3. La ejecución de los estudios

Una vez que surge la demanda, los proyectos de investiga-ción toman principalmente dos caminos: o se desarrollandentro del ME o se solicitan a instituciones o consultoresexternos.

3.1. Los estudios realizados en el Ministerio

En el ME se desarrolló menos de la mitad de las produccio-nes analizadas (48 de 112). La dependencia que más tra-bajos produjo fue el Área de Investigación91. Desde allí se

90 En su análisis sobre las producciones desarrolladas por el ME entre 1993 y 2003,Galarza (2007) señala el Programa de Estudios de Costos del Sistema Educativo(PECSE) como un espacio fundamental de producción de investigación dentrodel ME. Según el autor, entre 1995 y 1999 se desarrollaron desde esa área más de14 estudios relacionados con el financiamiento del sistema, los salarios docen-tes, el tamaño y los costos de las instituciones educativas y los modelos de orga-nización y de gestión de los sistemas educativos. Sería interesante indagar cómose transformó esta área a partir de 1999 y por qué parece haber perdido protago-nismo en la etapa aquí analizada.

91 Además de los trabajos desarrollados en el Área de Investigación de la Secretaríade Educación, hay estudios que fueron realizados desde otras dependencias confunciones de investigación, con más o menos grados de formalización, asocia-dos a organismos del Ministerio con funciones de gestión de políticas. Sondependencias que se superponen al trabajo que realiza la DINIECE, pero que sefocalizan en un ámbito de política específico en el que se enmarcan. Sus estu-dios se financian, en la mayor parte de los casos, con fondos del propio Ministe-rio. Durante el período estudiado, fueron tres los espacios ministeriales conestas características y generaron aproximadamente siete estudios. El primeroexistió entre 2004 y 2007 bajo la órbita de la Dirección General de Gestión Curri-cular y Formación Docente (DNGCyFD). El segundo, todavía en actividad en elmomento de la publicación de esta investigación, se creó en 2005 dentro delnuevo Instituto Nacional de Formación Docente (INFoD). Este último se focali-zó principalmente en el desarrollo de investigaciones orientadas hacia la prácti-


coordinaron, planificaron y ejecutaron 43 investigaciones.En un intento por trazar tendencias, se puede constatarque se realizaron fundamentalmente dos tipos de trabajos.Los primeros, y más extendidos, son de corte descriptivoy están orientados a la publicación. En palabras de unainvestigadora del ME, son trabajos que:

… tienen un perfil netamente descriptivo. […] Tratan de no hacerun juicio de valor sobre la política sino, más bien, ordenar, siste-matizar y mostrar los datos. En todo caso, si hay interpretaciones,estas se derivan más de la forma en que se muestran los datosque de las instrumentaciones que se hace de ellos.

Los segundos, en cambio, son evaluaciones de polí-ticas, una modalidad mucho menos extendida que surgióa partir de 2004 y cuyos productos, como se verá, son decirculación restringida.

Las diferencias en los procesos de producción de estosdos tipos de trabajos fueron recurrentemente señaladaspor los entrevistados. Una funcionaria del Área de Investi-gación explicó que los primeros:

… tienen un carácter diagnóstico, aunque hay análisis y puedehaber recomendaciones de políticas. La evaluación, en cambio,implica emitir juicios sobre el desarrollo de un programa. En esesentido, es políticamente mucho más complejo el campo de laevaluación que el de la investigación.

En cuanto a los procesos de producción, mientrasque en el primer caso “no hay mayor problema con garan-tizar el producto (uno solo tiene que ser juicioso, haceralgo relevante y que esté bien escrito)”, en el segundo el“tema es más complejo”. En la práctica, si los procesos de

ca docente. Por último, hay un equipo de trabajo que se denominó “Equipo deseguimiento de egresados”, en el interior de la Unidad de Información dentrodel Instituto Nacional de Educación Técnica (INET).


producción de los primeros son relativamente transparen-tes y abiertos, los segundos son más obscuros, y presentana lo largo de su desarrollo un abanico de negociaciones–explícitas e implícitas– que van transformando el produc-to y su sentido. Este capítulo no se detendrá en ese análisis,pero cabe anticipar estas diferencias que serán variablesclave a la hora de comprender los variados circuitos dedifusión92.

Respecto a la conformación del área durante el perío-do analizado, estuvo integrada por entre 15 y 20 personas.Contó siempre con sociólogos, licenciados en Ciencias dela Educación, antropólogos –que crecieron en número amediados de la década de 2000 cuando se incorporó unacoordinación de estudios cualitativos– y, en menor medi-da, con economistas. La gran mayoría tiene un fuerte con-tacto con la universidad, como estudiantes de posgrados(maestrías y doctorados) o como docentes. A lo largo delas entrevistas con funcionarios, investigadores y responsa-bles de proyectos desarrollados desde el ME, se recogierontestimonios sobre las condiciones de trabajo cotidianas de

92 El análisis de los procesos de producción de las evaluaciones dentro del Ministe-rio de Educación ameritaría un capítulo aparte. Aquí, nos interesa señalar que,al igual que con las investigaciones encargadas por altos funcionarios, las eva-luaciones de políticas se encargan internamente o externamente de acuerdo conla relevancia que se les asigna. Cuando se perciben como relevantes quedan, engeneral, bajo la responsabilidad de la directora de la DINIECE y se llevan ade-lante a través de la contratación de investigadores de su confianza, que le res-ponden directamente. En cambio, cuando se consideran menos importantestienden a ubicarse en el Área de Investigación y son desarrollados por sus inte-grantes. Así, los encuadres institucionales y la responsabilidad sobre la produc-ción de las evaluaciones de programas varían y se transforman, en gran parte, ala luz de la importancia política que se le adjudica al estudio así como de lasnegociaciones y disputas entre diferentes funcionarios en torno a cuestionesque pueden estar ligadas a su desarrollo, al contenido y, sobre todo, a su circula-ción y utilización posterior.


este equipo. Esas condiciones moldean y, al mismo tiem-po, permiten caracterizar los procesos de producción deconocimiento.

La primera cuestión se vincula con los procesos másgenerales de profesionalización estatal: las condicioneslaborales/contractuales de los empleados. Tal como fueanalizado en el Capítulo 3, y en línea con lo que sucedeen el resto de las instituciones del Poder Ejecutivo Nacio-nal, existe una enorme heterogeneidad en las formas decontratación del ME. Por un lado, están los empleados deplanta permanente, que forman parte de la carrera buro-crática del Ministerio. Representan menos de la mitad.Tienen garantizada su permanencia laboral y sus salariosse actualizan en función de acuerdos sindicales. Por otraparte, están los de planta transitoria, ubicados entre losempleados que gozan de mayor estabilidad y los contrata-dos. Estos últimos trabajan para el Ministerio pero a travésde acuerdos por tiempo definido, que pueden ser con elME o con un organismo internacional –como el PNUD, elBanco Mundial, la Organización de Estados Iberoameri-canos (OEI) o el IIPE. Estos empleados gozan de menosestabilidad y trabajan en constante incertidumbre, ya quesus acuerdos laborales son de corto plazo –de un mes has-ta un año–, aunque sus contratos pueden renovarse porperíodos que llegan a superan los diez años.

Los efectos de las contrataciones de ese tipo sobre eltrabajo cotidiano son múltiples. Además de las sensacio-nes de incertidumbre e inestabilidad permanentes –que seacrecientan con los cambios de gestión–, en las entrevis-tas se hizo mención a la discontinuidad de los equipos detrabajo y al débil vínculo de pertenencia con la institucióncomo consecuencias de esas formas de contratación. Unainvestigadora del ME resumió esas cuestiones al indicar:


El tema de los contratos refleja la degradación del trabajo delMinisterio. En un momento, los gremios y las organizacionesbásicas empezaron a convocar a todos los contratados. Habíasituaciones de gente que estaba trabajando hacía diez años enel ME con un contrato. Ahí noté que estaban los contratadostercerizados (PNUD, OEI, BM, IIPE). Éramos nosotros. Algunosempezaban a pasar a planta transitoria, que es como un lim-bo, un espacio intermedio que no es ni la planta permanenteni contratado. En esas condiciones era muy difícil pensar eninvestigación. Un día la gente está y al día siguiente no. No sesabe bien quién les paga. Es todo un sinsentido y una super-posición de normas.

Con respecto a los vínculos entre los empleados y lainstitución, los contratos generan una situación de muchaambigüedad, y hasta los propios empleados no están segu-ros de quién les paga y/o a quién responden. Esto pone enevidencia la fluidez de las fronteras ministeriales: el límiteentre el adentro y el afuera del ME es, en muchos casos,difuso e inestable. Esto se expresa en el testimonio de unainvestigadora contratada por el BM que trabajaba en elÁrea de Investigación. Frente a la pregunta por el nombrede su equipo contestó:

Qué se yo. De hecho, muchas veces no sabemos cómo presentar-nos. A veces decimos que somos de la DINIECE, a veces decimosque somos del Programa de Educación Rural. Otras veces deci-mos que somos del Área de Investigación. En una época éramosdel Área de Evaluación. Cuando nos quieren poner de la veredade enfrente dicen que somos del Banco Mundial.

Ni siquiera los altos funcionarios del Ministerio tienenun panorama claro de la cantidad de empleados y de lasformas particulares de contratación del Ministerio. Losacuerdos laborales se definen en y circulan por distintosámbitos, los contratos externos se pasan, se prestan y per-mutan entre funcionarios políticos de distintas áreas. Elregistro de estos intercambios no está concentrado en un


único lugar. A excepción de los empleados que conformanla planta permanente, el resto de las contrataciones soninestables, confusas, ambiguas, y la información que a ellasse refiere es poco transparente y poco accesible. Los con-tratos son, en la mayor parte de los casos, producto deintercambios particulares entre el funcionario que contratay el nuevo empleado, y sus características responden enmuchos casos al poder de negociación y a la relación exis-tente de ellos. Esto genera a su vez una gran diversidad encuanto a qué queda asentado y explícito en cada contra-to. Varía el detalle de las tareas a realizar, los productos aentregar, la explicitación de los horarios y días de trabajo,el lugar de trabajo, la remuneración, etc.93.

Las negociaciones discrecionales, basadas en criteriossituacionales y personales, así como la ambigüedad quecaracteriza estas formas de contratación, permiten esque-mas de trabajo de mayor flexibilidad y, desde el punto devista de los actores, más maleables que los proporciona-dos por los esquemas burocráticos. Muchas veces, tantolos empleadores (funcionarios políticos) como los investi-gadores (empleados) prefieren esta forma de contrataciónpor sobre los contratos estables del ME. Paradójicamen-te, si bien las condiciones de trabajo son más inestablesy los derechos laborales no están asegurados, desde la

93 Dependiendo del caso, la letra del contrato refleja de manera más o menos fide-digna las condiciones y tareas asociadas a la contratación. Ejemplificando estepunto, una investigadora contratada por el ME a través del BM explicó que “ladiversidad temática y de demandas es infinita, y cada persona se encarga de 70cosas que no figuran en ningún término de referencia. La situación es difícil”. Encontraste, otra entrevistada, también contratada por el ME pero a través de uncontrato de la OEI, señaló: “Mis términos de referencia se ajustaban a la tarea.En general yo soy bastante insistente en eso porque tengo un marido auditor. Sino, después terminás vos engrampada: te dicen ‘¡Ay! no hiciste lo que decía’.Alguien después mira los papeles y resulta que vos sos la corrupta. Vos laburastey tenés que salir a explicar. Entonces soy bastante hincha con eso porque meparece que hay que poner más o menos lo que va. Y la directora que me contratóes bastante rigurosa en eso también”.


perspectiva de los contratados este modelo laboral abre laposibilidad de negociar aspectos como el salario, el lugary el horario de trabajo. Y los que contratan ven en esteesquema la posibilidad de contratar perfiles profesionalesa los que, de otra manera, no podrían tentar.

En cuanto a la remuneración, las distancias entre unasy otras formas de contratación han variado a lo largo delos últimos diez años, aunque, en términos generales, losentrevistados señalaron que los contratos externos son pormontos más altos que los del Ministerio. La transcripciónque sigue refleja estas cuestiones:

–¿Vos tenés un contrato de planta del ME?–Recién desde el año pasado. Desde que empecé a trabajar acá,hace más de siete años, tuve siempre un contrato del BID. Unaprecarización laboral de un montón de años. El año pasado paséa ser de planta transitoria. De todos modos, yo opté por eso enese momento, porque el valor de los salarios de los contratosera el doble de la planta.–¿En los últimos años también?–En los últimos años fue un desastre. Todo quedó achatado, tan-to para los contratos como para los de planta. Hay gente que estátrabajando por muy poca plata y por eso el horario de trabajo esde cuatro o seis horas. Por más que sean recién egresados, lossueldos son bajísimos. Yo cobro apenas más que ellos con toda laexperiencia que tengo, con todos los años de trabajo. Es patético.

La información provista en las entrevistas indica quela mayor parte de los investigadores del Ministerio estáempleada a través de contratos de corto plazo y renovablesque se negocian personalmente entre los empleados y losempleadores. Los términos de esta negociación –que, en lamayor parte de los casos, son muy poco explícitos– tienenefectos tanto en términos personales (sensación de incer-tidumbre e inestabilidad, rispidez entre diferentes tipos deempleados, dudas con respecto a la institución y personaa la que se responde) como en términos del trabajo más


colectivo e institucional (dificultad para la conformaciónde equipos estables de trabajo, imposibilidad de negocia-ción colectiva de mejores condiciones de trabajo, etc.).

El segundo aspecto se relaciona con las condicionesmateriales en las que se desarrollan las tareas de investiga-ción. La infraestructura, el equipamiento y los recursos soncuestiones no resueltas que, por momentos, obstaculizanel trabajo de los investigadores. Una asesora de la directorade la DINIECE explicó que hacen “esfuerzos sobrehuma-nos” para trabajar allí: “Mirá las condiciones de trabajoen el Área de Investigación: cajas apiladas, fotocopiado-ras e impresoras rotas. Hay una cosa muy degradada”. Porsu parte, una investigadora del área explicó que, cuandocomenzó el proyecto, los integrantes del equipo trabajabanen sus domicilios particulares porque no contaban con loque necesitaban. De a poco fueron consiguiendo el equi-pamiento necesario para trabajar desde el ME:

Nosotros conseguimos estas computadoras y muebles haciendocirujeo. Algunas cosas las heredamos del programa que estaba allado y que se desarmó. Nos las dieron de onda. Otras nos costómucho tiempo conseguirlas. Insistiendo, insistiendo, insistien-do. […] Les insistimos a todos. Pese a que en nuestro programahay un montón de plata asignada para equipamiento, nadie sehace cargo. No sé por qué. Te dicen que no hay. […] Cuando yollegué estaba la coordinadora instalada acá. Por supuesto queno tenía todo esto. Ella me contó que cuando empezó no teníani siquiera silla. Le habían dado solamente una computadorapero ni muebles, ni nada. Una secretaria le preguntó: “Pero vos,¿de dónde venís?”, asumiendo que venía de alguna otra parte delMinisterio. Porque vos tenés que traerte la silla de donde venís.Es increíble pero es así. El ventilador nos lo prestan, alguien deahí al lado. Si salís al pasillo y alguien dejó un mueble, lo traés.

Los fondos para poder desarrollar nuevas investiga-ciones también son escasos. Dando cuenta de esta situa-ción, un integrante del Área de Investigación explicó: “A


veces, es imposible hacer investigación porque no hayrecursos para hacer trabajos de campo”. La coordinado-ra de otro estudio optó por realizar el trabajo de campode una investigación cualitativa en la Provincia de Bue-nos Aires cuando originalmente estaba pensado hacerloen otra provincia, para abaratar los costos del campo: “Lotuvimos que ir negociando, siempre hay un momento enel que te dicen que no hay plata”. En otra entrevista, unainvestigadora señalaba que, en algunas ocasiones, frente ala dificultad –a veces también administrativa– de obtenerlos fondos para realizar el trabajo de campo, algunos finan-cian los costos con sus propios recursos:

Los llamaban un día antes para que se vinieran hasta BuenosAires. Sin viáticos. Sin nada. La gente vino, se hizo el trabajo. Nosabían bien cuándo les iban a pagar. Están tan acostumbradosa ese maltrato en términos de condiciones del sistema que lotoman como algo que funciona así. Yo también estoy acostum-brada a los maltratos de los contratos y demás. Pero si me decísde un día para otro que vaya a hacer un trabajo de campo sinviáticos […] probablemente lo haga porque en Educación unosiempre termina haciendo esas cosas.

La presencia de partidas presupuestarias orientadas aldesarrollo de investigaciones no está formalizada. El finan-ciamiento se basa en las condiciones de gasto generalesdel ministerio y en las negociaciones particulares entreel coordinador del Área de Investigación y el director dela DINIECE. Como señalamos en el apartado 2.2. de estecapítulo, muchas investigaciones del Área de Investigaciónsurgen a partir de la existencia de datos estadísticos o dela posibilidad de acceder a fondos internacionales pues elárea además carece de recursos financieros propios parallevar adelante ese tipo de producciones.


En tercer lugar, en varias entrevistas se hizo mención aaspectos burocrático-administrativos y a su impacto sobrelas condiciones de investigación dentro del ME. Una exdirectora de la DINIECE explicaba:

Los responsables de la DINIECE tenemos mucho trabajo buro-crático. Por ejemplo, para mandar a un equipo a hacer un releva-miento de campo en una provincia tenés miles de mecanismosadministrativos (hacer que salgan los pasajes, los viajes, etc.).Eso no hace a la parte sustantiva del trabajo de investigaciónpero, si no lo resolvés, los equipos no pueden salir.

En muchos casos, estos procesos llevan mucho tiem-po y hacen que las investigaciones se demoren más de loprevisto: “Todo es burocrático e insume mucho tiempo.Los meses van pasando por la propia lentitud del Estado”,explicaba otra investigadora. Un testimonio hizo referen-cia, además, a las transformaciones permanentes de losprocesos administrativo-burocráticos:

Yo creía que en el Estado había ciertos procedimientos estanda-rizados. En otros lugares, a nadie se le ocurre hacer un caminoadministrativo nuevo. Todos tienen en claro de quién dependecada cosa. […] Acá nada es así. No hay procedimientos, no haycaminos determinados para nada. Todo se hace sobre la marcha.Las cosas administrativas se hacen un montón de veces. Te dicen“esto no está bien. Antes era así pero ahora no es así”. No haymanuales de procedimientos. Ni para la cosa más nimia comopuede ser, por ejemplo, un viático ni para nada.

3.2. Los estudios demandados a consultores o a instituciones externas

La segunda porción y la más importante (64 de 112) delos trabajos analizados fue demandada a instituciones o aconsultores externos al Ministerio, a través de la contrata-ción de consultores individuales o de agencias específicas.Cuando fueron demandados hacia instituciones externas,


la mayoría se dirigió a organismos internacionales, en par-ticular al Instituto Internacional de Planeamiento Educa-tivo (IIPE, 16 de ellos) y, en menor medida, a la FacultadLatinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO, tres estu-dios). CIPPEC, un organismo no gubernamental, participóen el desarrollo de tres trabajos.

En términos numéricos, la participación de las univer-sidades públicas es significativa, ya que 11 trabajos fueronrealizados por ese sector. Sin embargo, la mayoría de losestudios solicitados a instituciones universitarias (nuevede ellos) se realizaron en el marco del Concurso de promo-ción y uso de estadísticas y fueron trabajos que, en la prác-tica, tuvieron una trascendencia limitada, tanto en cuantoa la cantidad de recursos asignados, al tipo de estudios y,como se verá, a la calidad de los informes finales.

Los mecanismos de tercerización de estudios del MEno cuentan con una regulación explícita que goce de con-tinuidad94. Entre los mecanismos de contratación de indi-viduos o de instituciones externas se observan múltiples

94 A diferencia de otros países, en Argentina no hay mecanismos institucionalescon cierta continuidad para fomentar la investigación aplicada en Educación.Sin embargo, existieron dos acciones aisladas llevadas adelante durante elperíodo en cuestión que, aunque no gozaron de continuidad, se orientaron aeste fin. La primera fue el ya señalado Concurso de promoción y uso de estadís-ticas educativas en investigación coordinado por la DINIECE en 2007. La segun-da fue una iniciativa entre la Secretaría de Educación y la Secretaría de Ciencia yTécnica del ME en el marco de la cual se plantearon tres Áreas de Vacancia, a tra-vés de las cuales se financiaron proyectos de investigación (PICT) en 2006. Losproyectos realizados en el marco de esa iniciativa fueron: “La enseñanza yaprendizaje de saberes socialmente productivos. Los saberes del trabajo”, a car-go de Adriana Puiggrós, en la Universidad de Buenos Aires; “Interseccionesentre desigualdad y educación media: un análisis de las dinámicas de produc-ción y reproducción de la desigualdad escolar y social en cuatro jurisdicciones”,a cargo de Inés Dussel en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales; y“TIC y educación en la Argentina. Caminos recorridos y desafíos pendientes”, acargo de María Rosa Albornoz, en la Universidad Nacional de la Patagonia Aus-tral y otros. Esta última experiencia ameritaría más estudios, ya que inaugura unvínculo entre la investigación académica y la investigación orientada a la políticaque no se había dado antes en nuestro país.


modelos, que responden principalmente a las circunstan-cias y a las posibilidades concretas de las áreas o de losfuncionarios que los demandaron en ese momento. Refi-riéndose a la lógica de estas contrataciones externas y a suarticulación con la investigación desarrollada en el interiordel ME, un integrante de la DINIECE señaló:

El ME nunca tuvo una política clara y sostenida en el tiempopara la contratación externa. Son cosas que surgen de maneraocasional. Se hacen, se cortan y después no se vuelven a hacer.Más adelante se contrata a otra institución para hacer otro tra-bajo. Además, la investigación que se contrata externamente esparalela a la investigación que hacemos nosotros. Nunca hubouna agenda de investigación que articulara ambas cosas.

De acuerdo con las condiciones de cada negociación,el ME asume distintos grados de responsabilidad y de par-ticipación. Hay trabajos en los que el Ministerio arma lostérminos de referencia, lo encarga y espera el producto.Hay otros en el que el Ministerio es responsable, además,de brindar las bases de datos (y/o de su procesamiento)para la elaboración del informe. También hay estudios enlos que el ME tiene un fuerte rol a lo largo de todo el proce-so de producción, incluyendo la edición final del trabajo ysu publicación. Además, en muchos casos, la participacióndel ME y su relación con las otras instituciones participan-tes varía a lo largo del desarrollo del trabajo.

En concreto, podría decirse que cada estudio que sedemanda externamente es diferente y, en contraste con lostrabajos desarrollados dentro del ME, dada la cantidad deagencias y de consultores participantes, es mucho más difí-cil delinear tendencias sobre sus condiciones de produc-ción. En esos casos, la definición del trabajo, la modalidadde contratación, el desarrollo, su evolución y su posteriorcirculación varían enormemente de acuerdo con las carac-terísticas de cada investigador o institución así como en


relación con los acuerdos particulares con el ME. Es porello que en los próximos párrafos se describirán las razonesseñaladas por los entrevistados para explicar la terceriza-ción de esos estudios. Estas motivaciones dan cuenta dela percepción que se tiene acerca de las condiciones detrabajo de los investigadores, tanto dentro como fuera dela cartera educativa.

La primera razón esgrimida por los entrevistados sevincula con el margen de maniobra que habilita en losprocesos de tercerización. Visto desde los funcionarios delMinisterio que demandan estudios, solicitar una investiga-ción a una institución o persona ajena al ME admite mayorinjerencia en la definición y en el desarrollo de la investiga-ción. Esto es percibido como una gran ventaja en relacióncon las percepciones que tienen muchos funcionarios de,por ejemplo, el trabajo solicitado a la DINIECE.

La contratación externa permite, por un lado, convo-car a expertos con larga trayectoria en temas específicos.Pues estas instituciones o personas renombradas y presti-giosas del campo no están, en general, interesadas en tra-bajos de mediano o largo plazo en el ME donde los sueldos,la jornada laboral y la autonomía a la hora de producirconocimiento son menos atractivas que en otros espaciosen los que trabajan (ya sean universidades, organismosinternacionales u ONG, o varios de esos espacios de for-ma simultánea). Y una solicitud por un tiempo limitado ycon tareas específicas es una de las formas de sumarlos.Por otro lado, admite una definición más precisa de lascondiciones de trabajo y de los tiempos de producción. Alrespecto, un investigador de la DINIECE explicó que “elcontrato externo supone términos de referencia asociadosal producto, y estrictos en relación con las actividades y lostiempos que hay que cumplir. Esa es su ventaja: se prede-terminan tiempos y productos”. “Cuando hay poco tiempo


para hacer un estudio no se puede resolver internamente”,indicó otro entrevistado. Haciendo una comparación entrelas formas de trabajo en el ME y en instituciones externas,un ex director de la DINIECE resumió: “desde afuera delME, la administración es más sencilla y es mucho menor.No es tan pesada. Los pasos a seguir y los mecanismosson más sencillos”. En ese sentido, la contratación externapereciera admitir una celeridad a la cual es difícil accederen el contexto administrativo-burocrático del ME, dondelas tareas muchas veces se interrumpen por pedidos con-cretos de funcionarios (ver punto 2.2 de este capítulo) o secomplican con procesos administrativos imprevistos (ver3.1 de este capítulo).

La segunda razón que explica la tercerización de estu-dios tiene que ver con el origen de los fondos. Cuandoel financiamiento es externo y proviene de un organismointernacional, muchas veces es requisito del financiadorque las investigaciones se desarrollen por fuera del ME. Enmuchos de estos casos, además, las condiciones de con-tratación de la agencia externa están regulados y definidospor el organismo financiador (este es el caso, por ejemplo,de todos los estudios realizados en el marco de proyec-tos financiado por la Unión Europea). Como se señaló enel apartado 2.3, este tipo de investigaciones se demandageneralmente desde áreas del Ministerio con funciones degestión, y se orienta al monitoreo y a la evaluación cuanti-tativa de resultados de políticas educativas específicas.

La tercera razón se vincula con el armado de unared de construcción y de apoyo político a la gestión delME. Esta cuestión, abordada en mayor detalle en el apar-tado 2.2, atañe principalmente a los altos funcionarios.Retomando lo enunciado en páginas anteriores, una delas razones detrás de la externalización es la de generary/o mantener buenos términos con organizaciones o con


individuos externos e influyentes en el campo de la Edu-cación (apartado 2.2 de este capítulo). La demanda deestudios a instituciones o consultores externos funciona,en estos casos, como parte de una estrategia más generalde los funcionarios políticos de turno para mantener unabuena relación con instituciones que podrían mostrarsecríticas al gobierno. Si bien muchos de los testimonios yafueron incluidos en el capítulo, interesa sumar las palabrasde un ex director del Área de Investigación que vuelven ailustrar con claridad este punto: “Los muchachos tienenque estar más o menos adentro siempre, porque se losnecesita. Es la manera de tenerlos adentro y tenerlos cerca.No voy a decir comprados, pero sí tenerlos cerca”.

El cuarto y último aspecto a destacar tiene que vercon el control del contenido. Al igual que la razón vincu-lada con el armado de redes institucionales de coopera-ción, estos mecanismos también parecen estar impulsadosprincipalmente por altos funcionarios políticos. El siguien-te ejemplo resulta ilustrativo: a Sonia la contrataron desdeel ME como consultora para rehacer un trabajo que, enprimera instancia, se le había solicitado a otra institución.El funcionario que la contrató no estaba conforme con elproducto final que se había entregado y le pidió a Sonia, aquien conocía hacía muchos años y le tenía plena confian-za, que lo re-escribiera. Refiriéndose al proceso de edicióndel informe, Sonia explicó:

Fue agotador y muy largo. Cuestionaban todo: “¿Por qué ponésesto o lo otro?” “¿Por qué el promedio?” “¿Por qué mayoritaria-mente?”. Era imposible. Le dije a mi amiga Lucía [la funcionariaque la había contratado]: “Nunca más te hago esto. Me tienenharta. Este trabajo me sacó canas verdes. No manejan el temay revisaron el trabajo 250 veces. Lo tacharon. Ya ni siquiera séqué es mío de todo eso. Tengo en la computadora cinco ver-siones finales”.


Cuando se le preguntó si su interlocutor era Lucíacontestó:

No, todos: Francisco, Lorena, Tatiana, a veces Lucía. A Lucía ledaba inseguridad entonces se lo daba a cuanto pánfilo pasabapor ahí, pero ninguno de ellos sabe de investigación. Cada vezse le iban limando más aristas al documento y cada vez que-daba más lavado.

La contracara del afán por controlar qué dice uninforme final, que se manifiesta en el ejemplo expuesto,es el interés de algunos funcionarios por obtener miradasde mayor autonomía sobre el funcionamiento de políti-cas educativas específicas. Es fundamental aclarar que elnivel de autonomía de las instituciones y consultores varíay que, mientras algunos funcionarios perciben la posibili-dad de controlar el producto final como una ventaja, otrosoptan por tercerizar un trabajo justamente por la razónopuesta: para tener una mirada autónoma e independien-te sobre un tema específico. El control y la autonomía fun-cionan como los dos polos de un continuo. El punto enel que se ubica cada investigación pareciera definirse enfunción de múltiples factores como, por ejemplo, la agendadel funcionario en relación con el estudio, las expectativasen cuanto a su publicación y su relevancia. Si bien esascuestiones serán retomadas, cabe adelantar aquí que deacuerdo con la “función” esperada del estudio, los funcio-narios definen a quién le asignarán su desarrollo. No todoslos contratados son iguales. Se sabe que su trayectoria yprofesionalismo influyen sobre el nivel de autonomía desus producciones. Este último punto fue ejemplificado poruna investigadora con vasta trayectoria y experiencia en eldesarrollo de consultorías para el Estado:


A mí me llama poca gente desconocida. Pero no todos misamigos que ocupan lugares importantes [en el Estado] me dantrabajo. Yo necesito tener cierta afinidad con las personas queme contratan, quiero que les vaya bien y los cuido pero, al mis-mo tiempo, mantengo una distancia y tengo cierto nombre quecuidar. Yo no voy a escribir que está todo bien si las cosas noestán bien.

4. La circulación del conocimiento

Una vez finalizados, los informes se convierten en lo queDelvaux y Mangez (2008: 39) denominan “conocimientoexternalizado y puesto en palabras” y empiezan a circularpor variadas localizaciones y entre diversas instituciones yagentes. Sin embargo, como se verá, este conocimiento nose moviliza de la misma manera por todos los ámbitos. Setraslada con criterios diferenciados de acuerdo con el tipode estudio y con su contenido. La noción de “circuitos delconocimiento” acuñada por estos autores permite analizar,justamente, la estructura de la circulación de los saberes95.Pues permite, en sus propias palabras:

… discutir el movimiento del conocimiento entre actores y esfe-ras (escenas, sectores, países), y describir estos movimientos nosólo en lo concerniente al volumen y la dirección sino tambiénal tipo de información transmitida y a los actores que la hacencirculan. (Delvaux y Mangez, 2008: 39)

95 Según estos actores, para avanzar sobre una descripción de los circuitos deconocimiento, existe una serie de elementos a tener en cuenta: i) la cantidad deconocimiento que circula; ii) el foco del conocimiento, y aquí proponen una cla-sificación que diferencia entre inputs, outputs, procesos y opiniones y reglas for-males; iii) el tipo de conocimiento (general o específico), iv) la frecuencia delflujo de información (intermitentes e irregulares o constantes y regulares) y v)los transportadores, es decir, los vehículos en los que se traslada (Delvaux yMangez, 2008: 43-45).


En el caso de la producción de conocimiento orien-tado a la política en Argentina se distinguen dos circuitosdiferenciados: el de los estudios que se publican y muevenabiertamente y el de los que tienen una circulación res-tringida. Los primeros son de índole más bien descriptiva.Los segundos plantean, en general, juicios de valor rela-cionados con acciones políticas del Ministerio y tienden aser considerados más relevantes. Algunos de esos trabajosson confidenciales y no tuvieron nunca intención de publi-carse. En otros casos, en cambio, su circulación se definesobre la marcha, en relación con decisiones explícitas dealgunos funcionarios o de mecanismos no deliberativos ydescentralizados, producto de las decisiones individualesde los actores que los tienen en su poder.

4.1. El circuito abierto

De un total de 112 estudios analizados, 32 circulan abier-tamente. La mayoría (22 trabajos) está disponible en lapágina web de la DINIECE96. Otros pueden encontrarseen el Centro de Documentación o en la biblioteca delME. La mayor parte de estas producciones se organizó enseries de trabajos e incluye a los autores en las publica-ciones. Este formato de publicación se había inauguradodurante la década del ochenta con la serie “Demandas deInformación Educativa”, pero se detuvo durante la déca-da del noventa, momento en el que la producción estuvomás descentralizada dentro del Ministerio (Galarza, 2007b;Cardini, 2018). Volvió a utilizarse durante la breve gestiónradical (1999-2001); se interrumpió durante el impasse dela crisis y los primeros años de recuperación (2002-2005),

96 https://goo.gl/3L4YSJ (Último acceso: 29 de junio, 2016).


http://www.teseopress.com/%20https:/goo.gl/3L4YSJ

y se retomó nuevamente durante las gestiones de Filmusy de Tedesco como ministros (2003-2007 y 2007-2009, res-pectivamente).

Entre los 112 estudios analizados y publicados, seencuentran 13 informes de investigación realizados duran-te la gestión radical del Ministerio de Educación, entre1999 y 2001, por la Unidad de Investigaciones Educativas.En ese momento, se diseñaron tres series de publicaciones.Las dos primeras, “Educación General Básica” y “TercerCiclo de la Educación General Básica”, fueron produccio-nes basadas en datos relevados durante la gestión anterior,pero que no habían llegado a analizarse. En el marco dela tercera serie, “Las tecnologías de la información y lacomunicación”, se publicaron cinco estudios orientados alos intereses de algunos funcionarios del ME.

Después del estancamiento en la producción durantelos años de crisis y de transición, a partir del año 2006aparecieron nuevas series de trabajos: “Boletines Temasde Educación”, “Educación en Debate” y “Resultados deEvaluaciones”. Desde su origen, estos documentos estuvie-ron orientados a difundir a la comunidad educativa losresultados de investigaciones desarrolladas desde el ME.En palabras de la ex coordinadora del Área de Investiga-ción: “decidimos producir documentos e investigacionesque tuvieran soporte en la información estadística, peroorientadas a la finalidad comunicativa de difusión a distin-tos actores del sistema educativo. Así se armaron estas treslíneas de publicación”.

Durante el período estudiado, el formato de produc-ciones cortas y diferenciadas en series respondió, funda-mentalmente, al objetivo de aumentar y de agilizar la pro-ducción en el Área de Investigación, así como mejorar su


calidad. Esta preocupación se refleja en las declaracionesde una entrevistada que, al asumir como coordinadora delárea hacia el final de los noventa, señaló:

Yo veía que al ritmo que se trabajaba y la cantidad de datos quehabía: el armado del informe iba a tardar un año. Dije “mués-trenme todos los datos”. Y mi visión fue: vamos a cortar estosdatos, que eran continuos, en temas relacionados a una seriede documentos. Los documentos tienen que empezar a salir enun mes, en dos meses, en tres meses. Punto. La idea era pasarde hacer un gran informe para producir documentos breves […]para ir haciendo salidas y no esperar un año hasta tener un bodo-que que después nadie va a leer.

Por otra parte, un consultor contratado por la DINIE-CE entre 2005 y 2008 comentó que esa organización enseries pudo darle “ritmo y exposición” y más legitimidad alos estudios realizados. En este sentido, indicó:

Las series reemplazaron a los anillados con tipografía distintaque había, algunos eran muy buenos y otros pésimos. Y el pési-mo te tiraba abajo el bueno. El pésimo no tiene que tener el sellodel ministerio y el logo de la DINIECE […] no puede tener lalegitimación de la DINIECE.

Los objetivos ligados a los tiempos de producción ya la calidad de las producciones se articulaban, además,con el propósito de mejorar las condiciones laborales delos integrantes de esas áreas. Como se vio, aunque convariaciones durante el período estudiado, las condicionesde trabajo del ME se caracterizaron por una fuerte pre-cariedad laboral, bajos salarios y escasos recursos paradesarrollar investigaciones (ver apartado 3.1 de este capí-tulo). En ese contexto, la posibilidad de los investigadoresde publicar trabajos breves de su autoría funcionó comoun estímulo y como un beneficio laboral, una suerte de


“recompensa simbólica” en el marco de condiciones labo-rales no muy favorables. Un entrevistado dio cuenta de estarelación con claridad:

Era un momento de mucha tensión, había reclamos por el temasalarial. El director no podía responder porque no maneja sala-rios. Le decían: “poné la plata”, pero él no podía hacer eso. Des-pués de un par de días muy tensos le digo: “yo creo que pararomper este clima de inercia y de parálisis, si no se puede hacernada con la recompensa material, hay que operar con la recom-pensa simbólica. Si vos a todo el mundo le decís que el informesale con su nombre la cosa va a andar”. Lo propuso y salió esecambio. No desaparecieron las tensiones, pero una cosa es tra-bajar para hacer un informe descriptivo de 12 páginas y que vayacon el nombre del Ministerio y otra cosa es que salga con tunombre, porque ahí hay algo de recompensa simbólica. Vos loponés en tu currículum y pesa.

4.2. El circuito restringido

La mayor parte de los informes desarrollados desde elMinisterio de Educación no tiene, sin embargo, una circu-lación abierta. No se encuentran a disposición del públi-co general. No se entregan cuando se piden, no están enInternet, no se publican ni se imprimen copias con el finde difundirlos. De un total de 112 estudios analizados, másde la mitad (73) son de circulación restringida. La forma deacceder a ellos es a través del contacto personal directo conquienes los tienen en su poder: los demandantes, los queejecutan la investigación y –a veces aunque no siempre–los funcionarios que gestionan las políticas estudiadas.

Muchos de ellos se producen sin la intención depublicarse y son confidenciales. Fueron pensados con elobjetivo de aportar información a los funcionarios que losdemandaron, a los gestores de políticas y/o a los organis-mos internacionales que los financian. Son “documentosde circulación interna”, describió una ex coordinadora del


Área de Investigación del ME. Otra investigadora señalóque son productos “que sirven para decisiones internasdel Ministerio, para la decisión de políticas. Obligan a lano publicación de sus resultados”. Entre esas produccio-nes se encuentran, fundamentalmente, las evaluaciones depolíticas y, en menor medida, algunas consultorías o asis-tencias técnicas sobre alguna política educativa específica.Su confidencialidad se explicita, en general, en contratos.Cuando estos estudios son demandados a institucionesexternas los convenios de trabajo entre ambas institucio-nes explicitan el hecho de que cualquier información aso-ciada al desarrollo del trabajo es propiedad del Ministerio:“Propiedad significa que yo no tengo derecho a publicarnada de estos informes, ni a utilizar los datos, salvo quepida autorización”, sintetizó un entrevistado.

Ahora bien, si existe un número de informes que noson para difundir abiertamente, hay otro conjunto de pro-ducciones cuyo destino, por lo que respecta a su circula-ción, es definido sobre la marcha. Hay trabajos que, en suorigen, se demandaron con el propósito de ser publicadospero a lo largo del proceso de producción se decidió limi-tar su circulación. Este es el caso, por ejemplo, de los diezinformes producidos en el marco del Concurso promocióndel uso de estadísticas educativas en la investigación (des-cripto en 2.1). Varios entrevistados explicaron que estabaprevisto publicar los trabajos finales. Sin embargo, comolos documentos entregados por las instituciones seleccio-nadas para llevar adelante los estudios no alcanzaron lacalidad que se esperaba, la directora del organismo optópor publicar únicamente unas breves reseñas y no los tra-bajos finales completos. Refiriéndose a uno de los traba-jos, una investigadora declaró indignada: “No puede ser.Juntan cuatro indicadores y hacen una variable, ignorandotodo lo escrito sobre el tema”. Otra explicó que “la calidad


de los trabajos era bajísima y muy desigual. Algunos eranunos bodoques de 350 páginas, donde se hacían descrip-ciones metodológicas larguísimas e ilegibles: no se puedenpublicar así” [Notas de campo, 3/09/08]. Esta modalidadtambién caracterizó al caso de estudio que se analizará enel capítulo siguiente.

La relación entre la circulación de los informes y lacalidad de los trabajos demandados fue señalada tam-bién por otros entrevistados. En algunas circunstancias,además, un informe de “mala calidad” viene acompaña-do de la demanda de un nuevo estudio, que supere alanterior y pueda difundirse. En el año 2008, un Programadel Ministerio de Educación contactó a un consultor para(re)escribir un trabajo que, en primera instancia, habíasido solicitado a otra institución. Le pidieron que produje-ra un informe sobre la base de:

… una encuesta que ya estaba hecha, aplicada y además para lacual se había armado un informe […]. No sé quién lo armó. Nosé cómo fue. A mí me pidieron que con esos datos hiciera algo yarmé una cosa que va a salir publicada ahora.

La persona que había estado a cargo del primer infor-me “les había entregado algo horrible […] dijeron que erauna cosa espantosa, muy mala. No lo quisieron usar”, expli-có. En este contexto, el área del Ministerio optó por dejarel primer informe “encajonado” y encargar uno nuevo parapublicar.

En los dos ejemplos expuestos son funcionarios delME los que, a través de escenas deliberativas, ejercen supoder para limitar su circulación. Frente al compromi-so inicial de publicarlos y frente a la entrega de produc-tos que no satisfacen sus expectativas, utilizan recursos


alternativos que habilitan cierto grado “controlado” de cir-culación del conocimiento: como la publicación de rese-ñas o la elaboración de un nuevo informe.

En contraste, existe otro conjunto de investigacionescuya circulación se define en función de coyunturas queinfluyen –y también trascienden– a los sujetos que regulanlos procesos de producción de conocimiento. Se trata detrabajos que, en palabras de un entrevistado, quedan “enel limbo”, producto de cambios político-organizacionalesdel ME antes que de decisiones concretas de funcionariospolíticos específicos. Esto se evidenció, por ejemplo, cuan-do renunció la directora de un área desde la cual se habíadesarrollado un estudio importante. En palabras de unainvestigadora, el área quedó “acéfala” y, a los pocos meses,se disolvió. En cuanto al informe realizado, explicó queestaba lista “la última versión y estaba toda la idea de quese publicara” pero que no sabía en qué había quedado. Enotro testimonio, de un área que se cerró, la investigadora acargo de los informes explicó que “cada uno se llevó lo quetenía en su computadora, la oficina quedó vacía. No sé quépasó con eso [las investigaciones]. Quedaron en la nada”.

La cantidad de informes que quedan en “el limbo”o “en la nebulosa” se acrecientan tanto durante los cam-bios político-institucionales del Ministerio (cambios degestión y de funcionarios, así como modificaciones en laestructura del ME) como en relación a eventos fortuitospero igualmente influyentes sobre el ambiente ministerial.El siguiente extracto del testimonio de una investigadoraejemplifica ese punto. La entrevistada había sido contra-tada por la Dirección de Gestión Curricular y FormaciónDocente (DNGCyFD), con un contrato externo del PNUD,para realizar un trabajo de investigación. El informe finalde su trabajo se concluyó a mediados de 2007 y hacia fines


del mismo año se había terminado de definir la versiónpara publicar. Ante la pregunta por la circulación del infor-me señaló:

–Sí, estaba la idea de publicar el informe final. Tenía financia-miento para eso. Se suponía que iba a circular. Nosotros hicimosy mandamos las últimas correcciones. Vimos la última versión,totalmente editada para publicar. Pero nunca pudimos saber sise publicó o no. Justo cambió la gestión. Al día de hoy no sabe-mos si finalmente se publicó o no, y yo necesito saberlo porquelo tengo que poner en mi currículum.–¿Llamaste a alguien para preguntarle?–Sí, me comuniqué el año pasado. Pensé que si en la nueva direc-ción nadie sabía nada, en el área de edición tendrían que saberalgo. Me comuniqué pero parece que la que lo editaba tambiénse había ido del Ministerio. No hay ni una persona como parapreguntarle. Eso fue lo que pasó y esto era algo bien concreto:era una investigación pedida por una Directora Nacional quetenía financiamiento, del que llegamos a hacer las correcciones.También puede ser que yo me fui del Ministerio. Si estuvieseahí adentro lo hubiese rastreado antes. Lo hubiese encontrado.Hubiese sabido qué pasó.

En cuanto a la circulación de estos trabajos, en unprimer momento, los investigadores que participaron enestos estudios –tanto dentro como fuera del ME– sostienenque los informes finales no les pertenecen y que, por ello,no pueden tomar decisiones ligadas a su diseminación. Encontraste con los informes confidenciales cuya definiciónen torno a la propiedad de los trabajos queda manifiestaen convenios legales, en estos trabajos la regulación acercade su difusión no es explícita. Sin embargo, es captada porlos actores: “si sos contratado por el Estado para ayudaren la toma de decisiones, sabés y te avenís a estas reglas”,expresaba un entrevistado. Evidenciando esta lógica y lastensiones que genera, otra entrevistada comentó:


¿Sabés lo que pasa? Me ponés en un lugar muy difícil pidiéndo-me esos trabajos. Es cierto que yo los tengo en un CD, pero noson míos. Son de un área que ya no existe. Cuando nos fuimoshice una copia de la información de mi computadora. Pero yo notengo autoridad para dártelos, porque ya no trabajo más ahí, lasoficinas cerraron y el área no existe más. Es una pena, ese lugarya no está, pero yo no puedo pasarlos porque no me correspondea mí, no soy la dueña. Es una pena, pero eso es así.

No obstante existen algunas excepciones para su cir-culación. Cuando estos mismos informes son solicitadospor alguien del círculo de “confianza” del que los tiene ensu poder, la situación es diferente: los informes se ponen enmovimiento. En algunos casos, además, el que los hace cir-cular añade un comentario acerca de su posterior utiliza-ción: “Ojo, que no creo que puedas citarlo. Es un documen-to interno de consultoría”, advertía por ejemplo un investi-gador al enviar por mail el informe final de un trabajo.

La utilización de dos criterios diferentes a la horade definir el ámbito de circulación de los trabajos finalesfue señalada por varios entrevistados. El primer criterio seaplica a cualquier persona que pregunte por el informe, yconsiste en derivarla al funcionario o al área del Ministerioque demandó o produjo el trabajo. En caso de que ese fun-cionario o área ya no estén, como en la situación a la cualse refiere la investigadora en el fragmento de la entrevistacitado, se la deriva “al Ministerio”, que funciona como unparaguas institucional amplio pero al que, en la práctica,es imposible acceder. Esto se debe a que aquellas personasy áreas que lo constituían en el lapso de tiempo en el quese produjo el trabajo ya no están en el momento en queel informe se externaliza y empieza a circular. El segundocriterio se emplea con los amigos o colegas de confianza aquienes se les hace llegar el trabajo. Esos criterios apare-cieron reflejados en varias entrevistas:


El informe no es mío en el sentido de mi propiedad. […] Si melo pide alguien de afuera, yo creo que tiene que preguntarle alMinisterio. A ver, si me lo pide Mora, que es mi amiga y quetrabaja en un organismo internacional, se lo doy porque con-fío en que si me dice “lo voy a usar porque quiero saber…”, séque lo va a hacer. Si es una persona que no conozco o qué séyo, alguna autoridad que te puede llegar a preguntar “¿Esto dedónde salió?”, ahí lo que le diría es “yo no tengo problema endártelo, pero consultá primero con tal área”. Finalmente yo nosoy la propietaria, el propietario es el Ministerio, entonces el queimpone la circulación me parece que es el Ministerio. Yo creoque es así. Esa información es producida desde el Ministerio,para el Ministerio, pagada por el Ministerio. El que decide cómocircula finalmente es el Ministerio.

Si me piden el informe yo les digo que se lo pidan al Ministerio.Yo no puedo hacerlo circular, menos cuando se trata de un infor-me reciente. Yo, por lo general, no entrego los informes quehago. Puedo llegar a facilitárselo a algún investigador de muchaconfianza cuando ya pasó un tiempo. De hecho, se lo di a uninvestigador pero porque yo sé que va a tener cuidado, que lo vaa usar de forma inteligente, que no va a salir a jugar al Verbitsky97

con el informe, a hacer denuncias o a sacarlo en los medios. Esdecir, lo va a usar seriamente. Pero en general no los difundoporque, aunque creo que tienen que ser difundidos, esa es unafunción de la institución, no mía. No creo que yo sea Robin Hoodde un proceso del cual se tiene que hacer cargo el Estado. ElEstado tiene que difundir esos informes.

Los criterios aplicados para definir la circulación delos informes no están exentos de ambigüedades. La faltade claridad acerca de las reglas que deberían regular su cir-culación es aún mayor cuando se trata de informes finalesque quedaron “en suspenso”, o para los cuales no existie-ron contratos escritos. “Pozo negro” o “economía informal”son algunas de las expresiones utilizadas por los actorespara dar cuenta de las lógicas que guían el movimiento

97 Se refiere al periodista y escritor argentino Horacio Verbitsky, reconocido porsus artículos de denuncia.


de estos informes. A continuación se presentan dos tes-timonios donde se manifiestan estas zonas imprecisas decirculación. El primero de un investigador contratado y elsegundo de un ex coordinador del Área de Investigación:

A veces circulo los trabajos, depende. Tiene que ser alguien demucha confianza, en realidad. Es difícil, porque para mí es unmaterial de circulación interno. […] Si quiero que lo lea algúnintegrante del equipo de investigación de la universidad o algúnalumno mío, se lo paso, pero para que lo tome como lectura.Nunca queda claro si se puede circular para que alguien lo cite.Una vez que se hace la devolución, los trabajos entran en unpozo, después que lo devolvemos entra en un pozo ciego.

Había gente que se enteraba y pedía el informe. Entoncesempezaba una especie de economía informal donde se decíaque todavía estaba con algunos ajustes. El informe no estaba niautorizado a circular ni a ser publicado explícitamente ni tam-poco estaba prohibido que circulara. Entonces empezó la cir-culación: me lo pedían, “Tomalo”, “Pasalo”, “Copialo”, “Yo no telo di”. Ese tipo de cosa.

Frente a la ausencia de reglas explícitas y generales,las redes de circulación se tejen en torno a relacionesinformales, personales y de confianza. Muchas veces, ade-más, las relaciones de tipo personal pesan más que lasinstitucionales. En un testimonio, un investigador del MEremarcaba que, en algunos casos, un estudio podría cir-cular informalmente entre dos personas cercanas de dosinstituciones diferentes pero que, frente a una solicitudinterna del propio Ministerio, podría no entregarse [Notasde Campo, 15/10/2011]. En pocas palabras, las lógicas decirculación restringida se definen a partir de las decisio-nes individuales de las personas que alguna vez tuvieronacceso a ellos (demandantes o investigadores), que son losúnicos que disponen de la capacidad para hacerlos circu-lar aunque, como fue expuesto, no siempre cuentan con laautoridad. Es decir, son actores que poseen la capacidad


para movilizarlos pero que, en muchos casos, no cuentancon el permiso legítimo o con la facultad para hacerlo. Estadoble acepción de la práctica del poder –poder como capa-cidad de hacer algo y poder como autoridad para haceralgo– varía de forma permanente y genera, como se verá,múltiples tensiones en los procesos de producción y decirculación del conocimiento.

El control del desplazamiento de los informes finalesen estas redes de circulación podría estar en manos tan-to de los que demandan los estudios como de los que loelaboraron, que son los actores que necesariamente tienenacceso. Sin embargo, cuando se trata de investigacionesque quedaron suspendidas entre dos gestiones, son fun-damentalmente los redactores los que pueden habilitar sumovimiento. Más allá de que hayan trabajado en el Minis-terio o por fuera, son ellos los que en general actúan como“porteros” del acceso a esta información, admitiendo oimpidiendo su circulación. A diferencia de los funciona-rios que solicitan estos trabajos –entre muchas otras tareasasociadas a la gestión–, quienes los elaboraron son inves-tigadores que se dedican principalmente a tareas de pro-ducción. Es por ello que, mientras los funcionarios pier-den las pistas de esos informes, los investigadores suelenconservarlos y, por ende, los pueden seguir movilizando.Aunque los investigadores perciban que no son los “pro-pietarios” de los informes y que no les corresponde hacer-los circular porque no tienen la autoridad para hacerlo,los movilizan en función, como fue señalado, de criteriosorganizados en torno a los grados de confianza con la per-sona que los solicita.

En la mayor parte de las investigaciones demandadaspor el Ministerio Nacional quedan al margen del círculo deconfianza tanto los responsables provinciales de gestionar


las políticas analizadas como las instituciones y los actoresestudiados. Hay una anécdota del trabajo de campo queilustra la relación:

Estaba sentada esperando para hacer una entrevistaen un área del Ministerio Nacional donde se había desarro-llado una investigación sobre una política específica. Sabíaque, desde el inicio, la idea era publicarlo y difundirlo.Mientras esperaba sonó el teléfono. Después de una breveconversación, la secretaria preguntó en voz alta: “¿Algunosabe si la investigación se puede enviar a las provincias? EsJorge, del Ministerio del Chaco, que estuvo ayer con Lorena[la directora del área] en un seminario y le comentó de lainvestigación, y le interesa. ¿Qué le digo?”. La persona quecoordinaba el informe contestó: “Decile que no está publi-cado, que todavía quedan temas de edición, que no estápara mandar”. En ese momento reveló que, si bien estabaterminado, todavía no se había decidido si se publicaría ono. La secretaria colgó y comentó: “¡Qué pesado este Jorge,manguea todo lo que puede!”. Jorge era el funcionario quetrabajaba en la Provincia de Chaco, con un sueldo financia-do por el Ministerio Nacional, asistiendo en la implemen-tación de la política educativa investigada. Había participa-do también como entrevistado en la investigación. [Notasde campo, 18/02/2009]

Para muchos de los investigadores que participan deestos procesos, esta exclusión es inadmisible. Muchos deellos contactaron a funcionarios provinciales para realizarel trabajo de campo y señalaron explícitamente el interés–muy claro en ese momento– de difundir los resultados.Sin embargo, una vez que el estudio se terminó se topancon frenos desde la gestión del Ministerio que los incomo-dan. Una investigadora del ME ejemplificaba este puntocon el siguiente testimonio:


Se requiere de toda una serie de aprobaciones y de un caminoburocrático para que los estudios puedan circular. Es impractica-ble. De hecho, nosotros hicimos dos informes, que no circulan.Nos costó bastante esfuerzo que los recibiera la gente de losministerios provinciales que nos acompañó a recorrer las escue-las. Lo tuvimos que discutir y seguir acá adentro. Nos decían queno era el mejor momento, que había cambiado la gestión. Y esoque hace muchos años que trabajamos en estos ámbitos y somosmuy cuidadosas con lo que decimos. Sabemos que lo que unoescribe en el contexto de la gestión es un tono y un contenidomuy diferente al de la investigación académica. Siempre algo sete puede escapar pero no es que estamos haciendo una cosatotalmente delirada. Te dicen que no, que no es el momento, quemejor no. Es difícil de explicar.

Los actores (docentes, directivos, referentes provin-ciales) o instituciones (escuelas, institutos terciarios, etc.)que participaron en la investigación y que están intere-sados en sus resultados también quedan, en general, porfuera del circuito de circulación. La ausencia de mecanis-mos de devolución a las escuelas, a los directivos, docentesy alumnos fue también señalada como una preocupaciónpor muchos investigadores. Al respecto, una investigadoradel ME explicó:

Una cosa que nos preocupa mucho es la devolución a las escue-las. […] Para nosotros es importante exponer [los resultados] alprograma, pero también que el Ministerio invite a los maestrosy directivos. Yo quiero que esa gente que me abrió su escuelitarural lo tenga. Además nos lo pidieron por favor. […] Ahí sí quetenemos una traba. Cuando yo digo: “Bueno, yo se lo mando ala directora”, me dicen: “Esperá porque si se llega a enterar lagente del programa…”. Los directores del programa tienen quesaber, hay que seguir una estructura jerárquica que, en general,termina haciendo que las escuelas tengan desconfianza, que seabone la desconfianza. […] Esto se debe, por un lado, a esta cosaque es lenta, hasta que van resolviendo: si lo lee primero este, silo lee después aquel, si lo lee el otro, quién lo lee. Pasaron cinco


meses y la gente ya se olvidó. Por el otro, a lo mejor puede serque no tengan tanto interés en que se enteren en las escuelas deuna investigación de estas características.

La respuesta a la pregunta “¿por qué no están publi-cadas?” es clave para comprender las razones detrás de laexistencia de los circuitos de circulación restringida, dondela confianza actúa como el principal impulsor del movi-miento. Las dos cuestiones esgrimidas en la citada entre-vistada –la “estructura jerárquica” y el hecho de que “notengan tanto interés de que se enteren”– fueron señaladasrecurrentemente en muchos de los testimonios recogidosdurante el trabajo de campo.

La primera cuestión se vincula con los procesos queregulan la difusión del conocimiento y, más específica-mente, con la ausencia de políticas públicas y explícitas deedición y de publicación. En las situaciones referidas, lainexistencia de circuitos de diseminación más inclusivosno pareciera responder al contenido del informe –que aveces provoca que un funcionario opte por limitar su cir-culación– sino más bien a la falta de definiciones en tornoa los procesos que reglan su circulación. En relación coneste aspecto, una ex coordinadora del Área de Investiga-ción manifestó que el ME: “No tiene una política de ediciónsistemática, unificada. Lo que sale con el sello del Minis-terio varía en cada caso. A veces el responsable político lomira… a veces no lo mira”. Una investigadora reforzó estepunto señalando que:

La circulación es arbitraria. La decisión de quién lo puede tener yquién no es arbitraria. No hay una política de publicaciones quediga: “En algún momento esto se va a publicar. Más acotado. Máscorto. Por tema o lo que sea”.

Para muchos, además, esta situación no responde auna decisión explícita:


No creo que [el Estado] se proponga no difundir. Creoque es inútil para difundir, que sus personas no tienenidea de que su servicio es un servicio público. Porque meparece que es muy fácil: vos se lo mandás a tal y a cual,se lo mandás al Ministro, generás una rutina, un proceso.Lo que puede ser conflictivo no lo ponés y lo colgás enInternet. Desde afuera uno le confiere una intencionalidadpero yo creo que no se hace por inutilidad de la institu-ción. Eso me indigna.

En efecto, tal como se esboza en los fragmentos deestas entrevistas, cuando un informe se termina son varioslos actores que estuvieron implicados en su proceso deproducción y sólo en algunas circunstancias excepcionalesqueda claro cuál de ellos es el responsable de autorizarsu circulación. Al no estar pautados los procedimientosde autorización y de legitimación interna –en general– sebusca el consenso de todos los implicados, entre los cua-les podrían estar incluidos el programa al que hace refe-rencia el estudio, el área que lo coordinó y la instituciónque lo elaboró. A este proceso lento e indefinido de auto-rizaciones cruzadas, se le suma la problemática de que,en muchos casos, alguno de los actores implicados “des-aparezca”, complicando aún más el –de por sí– sinuosocamino hacia la legitimación y publicación de un infor-me final.

La segunda razón hace referencia a los potencialesperjuicios relacionados con la difusión de estos trabajos,tal como son percibidos por las autoridades políticas. Envarias entrevistas se destaca el “miedo” a la crítica o al“escándalo” entre las motivaciones para limitar la distribu-ción de un informe:

Hay temor, todo el mundo tiene miedo. Hay una cultura delmiedo a la información, de qué pierdo si pongo pero no pier-do si no pongo. ¿Qué se pierde? Yo creo que Argentina tiene


una baja cultura del dato. La prensa, los gremios, los legislado-res están esperando un error del otro para hacerlo mierda. Hayuna cosa absolutamente visceral en todos los actores. Ahora, esono sé cómo se destraba. Me parece que hay una responsabili-dad principal del Estado en destrabarlo. Y no consiste en ponerindiscriminadamente información que sabés que el otro la va aamarillear, pero poné algo. ¡Poné algo!

No fue publicado porque temían que dijeran cosas. Que sehicieran inferencias erróneas a partir de los datos y que se termi-naran haciendo públicas esas aseveraciones que no eran reales.O sea, temían malas lecturas de los datos estadísticos.

En el ME hay una tendencia a no publicar nada, a no sacarnada, a no mostrar datos. Cuando presentás un dato tenés quecuidar todos los detalles. ¿Para qué? Para que nadie chille. Esmuy difícil escribir algo porque tenés que presentar todos loslogros, y hay logros pero también hay… No te piden que modifi-ques la información o la trampees, pero sí que muestres lo queva bien. Yo, por mi experiencia, ya tengo incorporado cómo pre-sentar la información, sin mentir, para que no genere escándalo.El escándalo existe como fantasma. […] En el ME no sacan nada,no quieren sacar nada, no quieren mostrar datos.

El miedo al escándalo no es señalado, únicamente,con relación a la prensa, a los gremios y al Poder Legislati-vo. La importancia de que “nadie chille” involucra tambiéna los altos funcionarios provinciales: ministros de Educa-ción y gobernadores. Para algunos de los funcionarios quetrabajan en el ME esta preocupación forma parte de lafunción pública:

Si estás ocupando un espacio público en el que hay muchosactores, hay que cuidar la relación entre los actores y cómo vaa impactar la información. Hay algo que siempre le decimos aun director de una ONG: ellos pueden sacar informes y análisisque nosotros no, porque están en una organización social. Ungobernador enojado no lo van a llamar a él, sino a nosotros quesomos los que tenemos la información. Entonces nosotros cui-damos de qué manera damos esa información. Y, si vemos quehay información que puede ser sensible para los gobernadores opara los ministros, no la damos. Es información que se la damos


al gobernador o al ministro pero que no la hacemos pública. Por-que eso genera otro tipo de conflictos posteriores. […] Cuandoocupamos roles públicos tenemos que tener cuidado de que lainformación que damos no impacte negativamente en los distin-tos actores con los que nosotros trabajamos cotidianamente.

Dentro de los contenidos que se definen como “sensi-bles” –o aquellos que pueden “impactar negativamente”–se encuentran todas las evaluaciones de políticas educati-vas. Cualquier estudio de tipo evaluativo donde se examinala implementación o los resultados de una política edu-cativa particular es percibido por los entrevistados como“delicada” a la hora de difundirse. Los trabajos que contie-nen secciones prescriptivas –con recomendaciones preci-sas sobre la dirección que deberían tomar ciertas políticas–también quedan en un ámbito privado de circulación. Losestudios que señalan los costos de una acción ya realizadao que se va a desarrollar tampoco son de circulación abier-ta. Por último, también se evita la diseminación de traba-jos donde se comparan datos entre las jurisdicciones quepudieran provocar conflictos entre políticos provinciales,ya se trate de salarios docentes, de la inversión en Educa-ción (el gasto total del presupuesto destinado a Educación,el gasto por alumno, etc.) o indicadores más vinculadoscon el sistema educativo como, por ejemplo, la evoluciónde la matrícula, la repitencia, o la sobreedad.

En suma, los circuitos restrictivos de circulación selimitan, en general, al desplazamiento de los trabajos entrelas personas de confianza de los investigadores (más alláde la institución a la que pertenezcan). En este sentido,los “transportadores” o vehículos por los que se trasmi-te ese conocimiento están principalmente en manos deindividuos (antes que de instituciones) y en lógicas dis-crecionales (antes que formales y normadas). Estas lógicascontextuales hacen que el flujo de la información sea inter-


mitente, irregular e imprevisible. Por último, cabe señalarque quedan al margen tanto los responsables provincia-les (ministros, directores, coordinadores) de las políticaso programas analizados, como los sujetos (referentes pro-vinciales, directivos, docentes y alumnos) que participaronde las investigaciones.

5. Reflexiones finales

A lo largo de este capítulo y a partir de la exploración de lastrayectorias de los 112 proyectos de investigación deman-dados por el ME entre 1999 y 2009, se buscó delinear algu-nas regularidades que, aunque con disonancias, permitanuna primera caracterización de este entramado social. Elanálisis propuesto mostró tendencias generales que con-viven con la singularidad y con la particularidad de cadaproyecto de investigación. A partir de las tendencias obser-vadas, se delinearon tres tramas de relacionales o “histo-rias típicas” (Becker, 2009): acciones que se originan endeterminados lugares del ME producto de combinacionesde razones particulares, con condiciones y ritmos de pro-ducción determinados, y productos y modalidades de cir-culación específicos. Asimismo, cada una de estas tramasanuda con mayor o menor fuerza a determinados gruposde actores. De esta manera, describiendo estas tramas secaracterizan sistemas de relaciones que permiten integrar,clasificar y hacer más inteligibles los procesos observados.

El primer entramado de relaciones se conforma a par-tir de las trayectorias de investigaciones que surgen y sellevan adelante desde espacios del ME con funciones deproducir investigación, denominadas aquí “áreas de inves-tigación”. Se trata de dependencias formales en el interiordel ME, tanto respecto a su jerarquía en el organigrama


como en relación con su función, explícitamente orienta-da a la producción de conocimiento. Desde estas áreas seoriginan y desarrollan estudios que, en muchos casos, seapoyan sobre los datos estadísticos producidos por el ME ose motorizan a partir de oportunidades de obtener finan-ciamiento. Se combinan demandas de los coordinadorescon la auto-gestión de proyectos por parte del personaldel área, en busca de su subsistencia burocrática, en uncontexto laboral precario. Los ritmos de esta producciónse articulan en torno a los tiempos dispuestos por estosrecursos (datos y financiamiento), detectados por los “pro-fesionales técnicos polivalentes”98 que se desempeñan enesas dependencias, así como por los tiempos burocrático-administrativos del ME. La posibilidad de autogestionar-se tareas de investigación (definiendo temáticas, tiempos,calidad, etc.) los vuelve una suerte de “trabajadores autó-nomos” que autoinician proyectos. Si algunos funcionariosdel ME perciben esta independencia como un problema,en la medida en que el personal trabajaría ignorando lasnecesidades de otras áreas del ME (en relación, por ejem-plo, con los tiempos y la calidad de las producciones),pareciera que para los propios técnicos es justamente esaautonomía lo que más valoran de su trabajo.

Los espacios ministeriales con funciones técnicas aso-ciadas a la producción de conocimiento fueron cobran-do fuerza a partir de la década de 1980. La existencia depublicaciones organizadas en series de estudios con más

98 Dados los perfiles profesionales y las condiciones de trabajo de estos espacios,se optó por agruparlos bajo el término de “técnicos-profesionales polivalentes”antes que, por ejemplo, burocracia técnica especializada. Todos poseen títulosprofesionales y sus tareas se asocian más a sus profesiones (en el marco de lastécnicas que demanda el área para la cual trabajan) que a las actividades admi-nistrativas usualmente vinculadas con la burocracia. A su vez, las variadas for-mas de contratación así como una inserción laboral (que combina el trabajo téc-nico en el Estado con la participación como profesores e investigadores en launiversidad) los vuelve polivalentes.


de diez años de continuidad dentro de la cartera educativada cuenta de ese recorrido. No obstante, las motivacionesque motorizan estos productos, sumadas a las condicio-nes de trabajo en el interior del ME (contrataciones, esca-sos recursos e insumos para desarrollar investigaciones,formación y capacidad del personal, etc.) suelen generarestudios que según los entrevistados son “descriptivos”,basados en análisis generales de datos y, en la mayor partede los casos, desarticulados del análisis de prácticas polí-ticas concretas. El interés puesto en la publicación de losproductos por parte de los coordinadores de estas áreaspareciera atentar contra la posibilidad de pasar de estu-dios descriptivos a trabajos analíticos aplicados. En efec-to, es sugestivo el hecho de que los funcionarios políticosde mayor jerarquía deriven a estas áreas pedidos de datosmientras que demandan la realización de estudios másestratégicos a instituciones externas.

Así, aunque los directores y los coordinadores de lasáreas de investigación hagan explícita su motivación paraproducir conocimiento que oriente las políticas a medianoy largo plazo, un análisis de la trayectoria de los proce-sos concretos de producción deja entrever un conjuntode razones heterogéneo y contradictorio. Esta producciónpareciera responder más a cuestiones coyunturales, aso-ciadas a la supervivencia del área y de las personas que allíse desempeñan (oportunidades de financiamiento, exis-tencia de bases de datos e intereses del personal) que a laplanificación de políticas futuras. En cuanto a su circula-ción y en línea con los objetivos del área, la mayor partede esa producción se pone a disposición de un públicoamplio, a partir de su publicación institucional. Eso impli-ca, como se pudo ver, que el producto final pasó los filtrosnecesarios para que sus enunciados no corran riesgo devolverse problemáticos o controversiales. En este sentido,


el proceso de edición final termina de limpiar los rasgosanalíticos para resaltar los descriptivos (y políticamenteinofensivos) de las publicaciones finales.

El segundo entramado de relaciones se conformaalrededor de proyectos solicitados por altos funcionariosdel Ministerio, los hacedores de políticas (policy-makers):ministros, secretarios, subsecretarios y directores naciona-les. En la mayor parte de los casos, estas demandas res-ponden a las necesidades de la gestión y su ritmo estáfuertemente marcado por el flujo de la vida política (elcalendario político-electoral, los medios de comunicación,la articulación con el poder legislativo, etc.). Las deman-das suelen combinar tres elementos. Por un lado, la nece-sidad de contar con información de calidad, “relevante”y políticamente sensible, que se ajuste a la lógica de lostiempos políticos. Por el otro, la demanda de productos seasocia con la construcción de legitimidad y de redes deapoyo y de cooperación política, es decir, el acercamiento,la cooptación y la neutralización de instituciones e indi-viduos influyentes en el campo. Por último, al encargarestudios a consultores o a agencias externas, se abre unabanico de posibilidades de negociación entre demandan-tes y productores que parecen satisfacer mejor las variadasy fluidas razones detrás de estas demandas.

La mayor parte de estas demandas se encauza a partirde la tercerización de las investigaciones. La necesidad decontrolar la calidad, los tiempos y la circulación de susenunciados canaliza el desarrollo de los estudios haciaprestigiosos actores o instituciones externas, percibidascomo capaces de abordar temas sensibles con discrecióny en los plazos solicitados. Estos “ejecutores”, sean indivi-duos o instituciones, se acercan a la categoría (descriptiva,no valorativa) de “expertos”, tanto por el estilo técnico quecaracteriza su producción como por su particular poder


simbólico y de legitimación (Morresi y Vommaro, 2011)99.Entre las instituciones del campo educativo aparecen tresagencias que podrían considerarse “centros de expertise”en cuanto al papel que asumen en esta trama de produc-ción (Heredia, 2011). Se trata del IIPE, FLACSO y, a partirde 2005, CIPPEC100. En línea con lo señalado por Palami-dessi et al. (2007) estas agencias siguieron consolidándosecomo actores influyentes en la producción de conocimien-to vinculado con la construcción de problemas, la genera-ción de diagnósticos y la proposición de políticas101.

99 En el análisis de esta trama productiva particular, se revelaron ciertos aspectosde la expertise educativa en general. Si bien este tema trasciende el recorte pro-puesto por esta investigación, se aprovecha el punto para hacer algunas reflexio-nes que podrían profundizarse en el futuro. A diferencia de los otros grupos ana-lizados, este actor se mostró capaz de utilizar los productos realizados para elME en el marco de otras tareas (y relaciones) más generales asociadas con laproducción de diagnósticos, propuestas y evaluaciones del sector educativo.Desde su punto de vista, el trabajo con el ME es una tarea fundamental en el pro-ceso más amplio de intervención política y de legitimación de saberes. Si bien,como se vio, los contenidos que se producen en este contexto no tienen una cir-culación regulada, su condición de “expertos” les permite reconvertirlos en unproducto relativamente divorciado (pero no del todo) de la producción del ME.A diferencia de otros actores de menos jerarquía, conocen los tiempos políticos(y las diversas temporalidades de la producción), lo que les da un poder/capaci-dad diferenciado. Participar de estas producciones les da, por un lado, acceso ainformación reservada y contactos privilegiados con los hacedores de políticas(policy-makers) y sus preocupaciones. Por el otro, les brinda acceso a datos esta-dísticos que, sin estos contactos, son de difícil acceso.

100 Heredia (2011) privilegia la noción de “centros de expertise” para describir orga-nizaciones cuya principal actividad es la producción de diagnósticos, propues-tas y evaluaciones para la toma de decisiones públicas. Estas entidades constitu-yen nodos por los que transitan los expertos y a través de los cuales reúnenactores diversos en torno a ciertas ideas y dispositivos. En este sentido, explica laautora, se trata de actores políticos “tanto porque suelen proponer diagnósticosy reformas como porque aspiran a ser espacios de encuentro e intermediaciónentre los diversos actores e intereses implicados en cada política” (299-300). Sibien las tres instituciones señaladas comparten algunas de estas características,la que estatutariamente mejor se ajusta es CIPPEC (Ver Simón, 2006; Simón yPalamidessi, 2007).

101 Según estos autores, estas agencias comparten un conjunto de rasgos comunes,entre los que se encuentran su flexibilidad para contratar profesionales y paraadaptarse a los nuevos mecanismos y estímulos de financiamiento; su capaci-dad para producir un tipo de conocimiento que se aleja de las agendas discipli-


En contraste con la modalidad de difusión abierta delos trabajos del primer entramado, estas producciones sonde circulación restringida. La ambigua regulación en tornoa su circulación (en la mayor parte de los casos informal eimplícita) hace que estos trabajos queden en “limbos” encuanto a las reglas de su difusión. De esta manera, y comose demostró, circulan sobre la base de lógicas discreciona-les, basadas en la confianza y la cercanía entre los que lospiden y los que los tienen en su poder. Aunque habría queprofundizar el análisis para ser más concluyentes, la circu-lación de estas producciones pareciera proponer otro ras-go particular que no se desarrolló en el capítulo. Se sugiereque la posición (experta) de los ejecutores que participande este entramado les permite hacer uso de esta ambigüe-dad para reconvertir, en algunos casos y de acuerdo con elcontexto específico, los productos desarrollados para el MEen renovadas (¿o nuevas?) producciones publicables102. Esdecir, la posición privilegiada que detentan en el campo

narias para enfocarse, en cambio, en la resolución de problemas; el desarrollode fluidos intercambios con universidades, centros de investigación y organiza-ciones internacionales así como con agencias estatales; y el despliegue de estra-tegias para difundir y “poner en valor” la producción de sus agentes. Ver tam-bién Palamidessi, Gorostiaga y Aberbuj (en prensa) para un análisis de las agen-cias que producen conocimiento orientado a la política en la década de 2000.

102 Hay tres ejemplos de publicaciones realizadas que se desprenden, en mayor omenor medida, de demandas de altos funcionarios políticos a “expertos” en dis-tintas posiciones; pero que no está claro si forman parte de los circuitos de circu-lación definidos en torno a la producción de la investigación demandada por elME. El análisis de las decisiones en torno a estas publicaciones no formó partede nuestro trabajo porque, aunque son publicaciones que se desprenden dedemandas realizadas por altos funcionarios del ME, la relación entre esasdemandas y las producciones finales son ambiguas y ameritarían un seguimien-to puntual de estos procesos de producción. Sería interesante profundizar esteanálisis en el futuro ya que pareciera iluminar algunos de los beneficios que tan-to expertos como funcionarios obtienen de la demanda/participación de estosproyectos. Los textos son Tenti Fanfani (2005) que pareciera desprenderse deuna investigación solicitada por el ME al IPPE en el año 2000; Miguez (2008),Tedesco (2015), proveniente de una investigación solicitada por el ME en el mar-co del Observatorio de la Violencia en 2005, que se desprende parcialmente delos estudios demandados desde de la UPEA en el año 2009. Estos últimos no se


les da un espacio de negociación particular que admite laconstrucción de un sentido diferente al proceso, con suconsiguiente “nueva” publicación y circulación.

El tercer entramado está compuesto por proyectosque surgen de áreas del ME que gestionan políticas edu-cativas. Desde allí, se demandan estudios orientados almonitoreo, seguimiento o evaluación de políticas específi-cas y que, en la mayor parte de los casos, tienen abordajescuantitativos. En este espacio hay un fuerte protagonismode los organismos internacionales (especialmente los decrédito pero también –a partir de 2003– de cooperación).Son estas instituciones las que, en general, marcan lascaracterísticas, los plazos y la modalidad de producción yde circulación. Aunque con distintas modalidades, la parti-cipación de estos organismos propone una serie de instru-mentos tecnocráticos que guían muchos aspectos de esaproducción103. Esta narrativa se entremezcla con el accio-nar de la burocracia del ME, en este caso asociada a la ges-tión de las políticas. Si bien la mayor parte del desarrollo deesas producciones se terceriza, la heterogeneidad de eje-cutores es mayor que en el entramado anterior y nuclea, enmuchos casos, a especialistas en temas cuantitativos queno forman necesariamente parte del círculo de expertos.

En cuando a su circulación, estos productos tam-bién son de circulación restrictiva pero, a diferencia de losproductos analizados en el entramado anterior, son con-fidenciales. En otras palabras, los estudios que surgen delas áreas de gestión son acompañados, en la mayor par-te de los casos, de contratos específicos que regulan la

incluyen en este estudio porque, en función de nuestro recorte metodológico,no fueron demandados desde el ME. Sin embargo, se mencionan porque pare-cieran responder a la misma lógica que los dos anteriores.

103 En general, en los convenios de financiación se describen aspectos asociados alos plazos, los objetivos de las tareas, las modalidades de contratación, los pro-cesos contables, la auditoría posterior de los procesos administrativos, etc.


propiedad de la información producida y que definen alME como el único autorizado para difundir la informa-ción. Así, las reglas que guían la circulación también sonindividuales y discrecionales, pero los individuos que loscirculan saben que son confidenciales, y sus advertenciasy recaudos al circularlos son mucho mayores. Además, lasposiciones de estos “ejecutores” en relación con el entra-mado y con el campo educativo en general sumado al tipode producción realizada no deja demasiado espacio parala reutilización de esas producciones.

En suma, la existencia de cada trama se consagra apartir de diferentes elementos: i) la función que cumplenlos actores en los procesos de producción de conocimientodemandado por distintos espacios del Ministerio de Edu-cación. En este sentido, si bien todos los grupos (en sen-tido latouriano) forman parte del proceso de producción(como productores), se diferenció entre los actores típicosque demandan, desarrollan o financian la producción104,ii) el actor típico que participa en cada una de estas funcio-nes y es, en gran medida, su portavoz, iii) las narrativas oexplicaciones a través de las que los sujetos que participande esos grupos se diferencian de los otros grupos o, comodiría Latour, contra-grupos, iv) el tipo de productos, y vi) eltipo de circulación de esos productos.

La siguiente tabla tipifica y sintetiza los rasgos carac-terísticos de cada uno de los tres entramados delineados apartir del análisis de los procesos de producción.

104 A su vez, hay actores como los organismos internacionales cuya función no estan clara en relación con la cadena de producción, pero que delinean, en granmedida, las regulaciones (en permanente negociación) que guían la produc-ción.


Tabla 1. Procesos de producción de conocimiento:tres tramas relacionales

Tramasrelacio-nales

Origen– Actortípico

Ejecutor – Actortípico

Financia-miento

Narrati-vas

Tipo deprodu-cto

Circula-ción

Trama1

Área deproduc-ción deinvesti-gacio-nes

Área deproduc-ción deinvesti-gacio-nes

Profesio-nalestécnicospoliva-lentes

ME Auto-iniciadapor losprofe-sionalestécnicospoliva-lentes/buro-crática

“Infor-mesdescrip-tivos”

Abierta/institu-cional

Trama2

Altosfuncio-narios(Policy-makers)

Expertos yagencias

ME Juegopolítico

“Infor-mesrelevan-tes”

Restrin-gida/discre-cional

Trama3

Áreasdegestión

Consul-toresinternosy exter-nos(institu-cionesysujetos)

Investi-gadores(énfasiscuanti-tativo)

Orga-nismosinterna-cionales

Lógicastecno-cráticasde losOrga-nismosinterna-cionales

Monito-reo/Evalua-cionesdepolíticas

Confi-dencial/restrin-gida/discre-cional

Fuente: Elaboración propia.

Ahora bien, más allá de las generalizaciones propues-tas, la materialización de cada una de estas característicasasí como las negociaciones en torno al armado y desar-mado de los grupos particulares (Latour, 2008) sólo puedeaprehenderse con relación a situaciones y proyectos espe-cíficos, tal como se propone en el próximo capítulo. Lastramas relacionales propuestas pierden fuerza y nitidez, yse vuelven más contradictorias al profundizar el análisis


alrededor de un proyecto de investigación en desarrollo.Como se verá en el capítulo siguiente, sólo a partir de uncaso de estudio exhaustivo puede darse cuenta del carác-ter negociado y situacional de los sentidos, los ritmos ylas razones que movilizan a los actores en las diferentesescenas que conllevan a un resultado, siempre imprevisi-ble e incierto.


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Andanzas y vicisitudes en la producción de uninforme de investigación: un caso de estudio

Incertidumbre, gente trabajando, decisiones, competencia, con-troversias son lo que se encuentra cuando se realiza un flashbackdesde las cajas negras concretas, frías, no problemáticas, a supasado reciente. Si se toman dos fotografías, una de las cajasnegras y otra de las controversias abiertas, son completamentediferentes.Bruno Latour, Ciencia en Acción. Cómo seguir a los científicos eingenieros a través de la sociedad, 1992.

Presentación

Bruno Latour comienza su libro Ciencia en Acción.Cómo seguir a los científicos e ingenieros a través dela sociedad con una serie de escenas vinculadas conla investigación del ADN en laboratorios científicos.Su texto analiza la construcción de hechos científicosa partir de una mirada que se centra en los proce-sos de producción del conocimiento. Según el autor,los procesos de gestación y fabricación (el making of )de cualquier empresa (películas, rascacielos, reunionespolíticas, etc.) ofrecen “una visión que es suficiente-mente diferente a la oficial” (2008: 131). Brindan laposibilidad de ubicar al investigador “detrás de esce-na” y permiten que conozcamos “las capacidades y lostrucos de los profesionales” (131) para fabricar aquello

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que analizamos. A su vez, cuando se recorren los pro-cesos de producción se experimenta una “sensacióninquietante y excitante de que las cosas podrían serdiferentes, o al menos que aún pueden fracasar; sensa-ción que nunca es tan profunda cuando uno se enfrentaal producto final” (131-132).

En esa misma línea de trabajo, este capítulo pre-tende estudiar la producción de conocimiento sobreEducación en torno a un caso puntual: el proceso deelaboración de un informe de investigación. Siguien-do a Latour, interesa el conocimiento orientado a lapolítica pública delineado en el texto resultante. Elpropósito es dejar al descubierto todo lo que no que-da asentado en tinta: aquellos aspectos del informeque forman parte de su historia y prehistoria, pero noforman parte de sus páginas. Cuando se analizan lasrelaciones entre la investigación y la política educati-va, los productos (informes) de las investigaciones soncomúnmente entendidos como cajas negras, cerradasy herméticas. En contraste, al explorar los procesos deproducción de conocimiento se intenta dar cuenta delas negociaciones, las disputas, los cambios de rumboy de sentidos en torno al informe. Y, sobre todo, lasmaneras en que unos y otros grupos se asocian y dis-persan entre sí (Latour, 2010), negociando y definiendoel rumbo de esa producción, cuyo devenir es –en esemomento– imposible de anticipar.

A diferencia de los procesos de producción cien-tífica, el objeto de estudio está íntimamente imbrica-do con la práctica estatal. Se analizará una investiga-ción demandada por el Ministerio de Educación (ME),financiada a través de una donación por la Unión Euro-pea (de aquí en más UE) y elaborada por un centrode estudios llamado Instituto Internacional de Estudios


Sociales (en adelante, IIES). Es por ello que en esteanálisis se combinan conceptos vinculados tanto a laantropología de las prácticas científicas (asociados ala producción de conocimiento) como elementos delanálisis antropológico del Estado y del concepto deAcción Pública. Retomando algunas cuestiones plan-teadas en el capítulo teórico, a modo de caja de herra-mientas, se articulan nociones provenientes de diversasdisciplinas para crear una aproximación propia, que seajusta mejor a un espacio social híbrido y de fronterasborrosas, raramente analizado: el de la producción deconocimiento orientado a la política en Educación.

Este capítulo organiza las conexiones medianteuna descripción relativamente cronológica del proceso,dividida en diferentes momentos-escenas. Más que ubi-car las observaciones en una secuencia racional deetapas de la política pública donde “el desvío” o la“falla” es lo más llamativo, se optó por avanzar con unamirada exploratoria y descriptiva. Para ello se utilizó elconcepto de “escena” (Delvaux, 2007; Delvaux y Man-gez, 2008). En este caso particular, el producto final delas escenas expuestas es un informe de investigacióndemandado por el Ministerio de Educación Nacional.Así, el recorrido realizado se reconstruye en torno aocho escenas diferentes, que una vez presentadas sedesarrollan en detalle. De a momentos puede resultardemasiado detallado para el lector, pero se consideraque es la única forma de aprehender la complejidad ylas variadas dimensiones que intervienen en el proceso.


Escena 1

Un caluroso día de diciembre de 2005 en Buenos Aires, Jorge105,delegado de la Comisión Europea en Argentina, se sintió satis-fecho frente a la versión final del Convenio de Financiación. Setrataba de una donación de la UE por 10 millones de Euros alME con el fin de reforzar las acciones del Programa Escuelas porla Igualdad (en adelante, PEI). Esta política, iniciada en 2003,involucraba a las 1.000 escuelas primarias más vulnerables delpaís. El proyecto incluía apoyo a iniciativas escolares, la provi-sión de recursos materiales, capacitaciones docentes y acceso anuevas tecnologías. Del monto total de la donación, 15.000 Euroseran para el desarrollo y la publicación de un estudio titulado“Repitencia, Abandono, Ausentismo, Promoción y Egreso en lasescuelas cubiertas por la intervención del PEI. Un análisis delos factores asociados”. Era algo de poca relevancia en el contex-to de la donación. “Por fin”, se dijo a sí mismo. Sentado en suoficina ubicada en una antigua casona de Recoleta, recordabamás de un año de reuniones con personal del ME. Había tan-tas propuestas en pugna que en un momento creyó que jamásllegarían a un acuerdo.

El origen de la donación que financió el informe

La donación surgió como posibilidad en el marco de unaArgentina en crisis, en marzo de 2004. El gobierno de Nés-tor Kirchner había asumido en 2003, en un contexto econó-mico y social crítico. La profunda crisis de 2001 había inci-tado un cambio en la estrategia de cooperación de la UE.En concordancia con un pedido realizado desde el Minis-terio de Relaciones Exteriores de Argentina, la asistencia

105 Para asegurar el anonimato de las personas entrevistadas se decidió reemplazarlos nombres de las instituciones y de las personas que participaron en el desa-rrollo de este estudio por denominaciones de fantasía. Como ya se señaló en elcapítulo metodológico, estos cambios no transforman el sentido de lo que sebusca argumentar en estas páginas. El objetivo aquí es dar cuenta de las lógicasque guían los procesos de producción de conocimiento experto pero, de ningu-na manera, responsabilizar a sujetos particulares por estas reglas del juego.


de la UE pasó de priorizar proyectos orientados a la coope-ración económica a iniciativas vinculadas con el sectorsocial. Tal como expone el documento del organismo, losprogramas a financiar “deberían concentrarse en los sec-tores de la sociedad más débiles y vulnerables así comoen las regiones que evidencian las condiciones más pobresde desarrollo humano y que fueron más afectadas por lacrisis” (European Commission, 2004: 29).

Respondiendo a esta nueva estrategia, en conversa-ciones que incluyeron a funcionarios del Ministerio deRelaciones Exteriores y representantes de la DelegaciónEuropea, a comienzos de 2004 se identificaron accionessusceptibles de ser financiadas. A partir del diálogo con lasdiferentes carteras nacionales, el Ministerio de RelacionesExteriores propuso varios proyectos. Si bien las relacionesformales en esta primera instancia se desarrollaron a travésde estas dos instituciones, a medida que se avanzó en ladefinición del proyecto el ME tomó un papel cada vez másrelevante en las comunicaciones con la UE, principalmen-te a través de la Dirección de Cooperación Internacional.

En el interior del ME, fueron funcionarios políticos dealta jerarquía (ministros, secretarios y directores naciona-les) los que definieron el ámbito al cual se le asignaríanlos fondos. En efecto, fue el propio ministro de Educación,Daniel Filmus, quien propuso el Programa de Escuelas porla Igualdad (PEI) como objeto de financiación. El PEI eraun programa central de su gestión. Un director nacionaldel ME, que participó activamente en las negociaciones,explicó al respecto:

El PEI era un programa prioritario. El año anterior habían estadolos pibes desnutridos en Tucumán en todos los noticieros delpaís. Corrientes venía de una situación de emergencia educativa.Lo más vulnerable de la matrícula escolar estaba allí, y había quehacer un trabajo de volver a cierta normalidad del sistema.


La distribución de fondos (préstamos y donaciones)del ME entre niveles educativos también tuvo que ver conla decisión de que la donación se dirigiera al PEI. Mien-tras las acciones de nivel secundario contaban con dineroproveniente de un préstamo del Banco Mundial, el PROM-SE106, los programas orientados a las escuelas primarias nodisponían de recursos extras. En ese momento, las accio-nes del nivel primario se coordinaban desde el PEI. Enrelación con la jerarquía funcional del programa, una fun-cionaria explicaba que “organizativamente no era nadaprolijo, pero desde el punto de vista de las prioridades polí-ticas era así: primaria era el PEI y el PEI era primaria”. ElPEI no tenía financiamiento propio, ya que se trataba deun programa trasversal con fondos de diferentes áreas107.Así, financiar al PEI era una forma de inyectar recursoscomplementarios a un nivel que contaba únicamente confinanciamiento del gobierno nacional y que era altamenteprioritario de la gestión.

Estas dos cuestiones (su relevancia política y la esca-sez de financiamiento) lo ubicaban, según los altos fun-cionarios políticos del ME, entre las mejores propuestas.Paralelamente, visto desde la UE, el PEI y su foco en laspoblaciones vulnerables lo trasformaban en una excelen-te alternativa para cumplir con los objetivos de la nuevaestrategia para Argentina. Se definió así que el dinero de

106 El Programa de Mejoramiento del Sistema Educativo implicaba un monto totalde 1.000 millones de dólares para el nivel secundario. Ver: https://goo.gl/bAcxJb(Último acceso: 10 de septiembre, 2011).

107 La parte vinculada a las capacitaciones y cuestiones curriculares se financiabacon presupuesto de la Dirección Nacional de Desarrollo Curricular y FormaciónDocente (DNGCyFD). La entrega de libros, útiles escolares y guardapolvos sefinanciaba desde la Dirección Nacional de Políticas Compensatorias (DNPC).Su evaluación requería fondos de la Dirección Nacional de Evaluación y CalidadEducativa (DINIECE) y las obras de infraestructura (construcciones y reparacio-nes) dependían de la Dirección de Infraestructura (DI).


la donación se dirigiría al PEI. No obstante, definir quéacciones concretas del PEI se incluirían en el convenio definanciación implicó un año más de negociaciones.

El convenio de financiación: apoyo a las acciones del PEI

El pasaje de estas definiciones generales al contrato quese firmaría entre la UE y el ME implicó un proceso lar-go y delicado de negociaciones y articulación de interesesentre la UN y el ME. Por un lado, debieron negociarse lasacciones en el interior del ME y, por el otro, estas accio-nes tendrían que articularse con las posibilidades y con laslimitaciones propuestas por los instrumentos del organis-mo de cooperación.

A la hora de definir las líneas de acción, se reagru-paron los actores del ME: aparecieron asesores, coordina-dores y perfiles técnicos de diferentes dependencias. Sesumaron personas que trabajaban en la DNGCyFD, funcio-narios y asesores del recientemente conformado PEI, téc-nicos de la Unidad de Financiamiento Internacional (UFI)y empleados de la Dirección Nacional de CooperaciónInternacional. La pluralidad de grupos tenía que ver condos cuestiones. La primera era que el propio PEI estaba enun proceso de definición. En palabras de un entrevistado,“estaba imaginándose”. En ese contexto, pensar en activi-dades complementarias para su fortalecimiento resultabaun desafío. Por otra parte, como el PEI era un programatransversal, eran muchas las dependencias que queríanbeneficiarse de esos nuevos fondos. En un contexto deescaso financiamiento del Tesoro Nacional y de los orga-nismos internacionales, la posibilidad de recibir fondos deuna donación era muy apetecible para cualquier gestor.

Desde la perspectiva de la UE, la participación de tan-tas dependencias y la vaguedad de las acciones que efec-tivamente se llevarían adelante desde el PEI dificultaba la


posibilidad de llegar a un acuerdo. El ME era visto como unente fragmentado y con jerarquías ambiguas. Un represen-tante del organismo advirtió:

Hay una cosa muy compleja en el ME. No hablabas con una solapersona, sino con 16 en simultáneo. No había una sola voz. Nadietenía “la” voz del Ministerio. Había mucha gente que aparecíay desaparecía de las reuniones. Te cruzabas a distintas áreas,unas te decían una cosa y otras te decían otra. Todos queríanformar agenda. Todos querían poner su tema, su temita, en elproyecto […] Había muchas ideas dando vueltas y nadie podíadecir: “Bueno, sobre esto vamos a trabajar”. En las discusionespara definir el proyecto siempre era medio que sí, medio que no;que pienso esto pero no lo estoy haciendo, pero lo voy a hacer.Costaba mucho saber qué estaban haciendo efectivamente, quépodían prometer y qué harían por su cuenta.

En el marco de estas definiciones, se barajaron múlti-ples y variadas opciones. Entre otras posibilidades se pen-só en utilizar los fondos para construir y refaccionar escue-las; en realizar obras de infraestructura básica, como laconstrucción de gimnasios o salas de música; en proveera las escuelas de conectividad a Internet; en capacitaciónde docentes, directivos y supervisores en diferentes áreaspedagógicas; en la entrega de equipamiento y mobiliarioescolar; y también en el financiamiento de proyectos decooperación entre las escuelas y la comunidad.

En medio de las negociaciones, fueron tomando fuer-za dos alternativas: el financiamiento de acciones ligadas ala educación artística y el apoyo a iniciativas relacionadascon la gestión escolar y las Tecnologías de la Información yla Comunicación (en adelante, TIC). La primera alternativaestaba representada por la DNGCyFD, que proponía utili-zar los fondos para la provisión de equipamiento artísticoy la realización de capacitaciones docentes en esa mismalínea. Tal como señaló su directora:


Entendíamos que lo de las TIC ya estaba cubierto. […] Asociadocon la justicia curricular quedaba afuera el tema del arte. Lasescuelas pobres no tienen profesor de Plástica, ni profesor deMúsica, ni materiales. Nos parecía que ese era un tema a abordar.

La segunda era propulsada por el organismo decooperación internacional. Los representantes de la UEestaban convencidos de que el organismo no financiaría“bajo ningún concepto” proyectos de educación artística.Uno de los delegados comentó:

Se había identificado que el problema era la repitencia, la sobre-edad, el ausentismo y el abandono. Sobre eso había que haceruna estrategia más clara. Todos entendemos que la educaciónartística es válida, pero cuando el problema está en lengua, mate-mática y ciencias no es muy justificable trabajar en educaciónartística.

Finalmente, por presión de la UE, el proyecto se incli-nó hacia acciones orientadas a la gestión escolar y a lasTIC. Sin embargo, esto no fue percibido como un fracasopor la DNGCyFD. Por un lado, al tratarse de una donación,los funcionarios estaban dispuestos a realizar las conce-siones necesarias para aprovecharla: “Para nosotros esta-ba claro: si ellos querían capacitar en Ikebana [arte floraljaponés] y traían 40 millones de pesos, si no había otraposibilidad, iba a ser en Ikebana. El país no estaba en con-diciones de desperdiciar 40 millones de pesos”, explicó ladirectora de la DNGCyFD. Por otro lado, según su pers-pectiva, la tensión generada entre las dos instituciones (elME y la UE) abrió el margen para definir, más allá de latemática general, muchas de las acciones concretas que seincluirían en el convenio, volcando el proyecto hacia suspropios intereses. Como sostuvo la misma entrevistada:


Como hubo tanta discusión, se tensó el punto de negociación.Si no hubiese habido discusión previa, hubiese habido más inje-rencia de los consultores de la UE en la definición. Como ladiscusión se tensó, una vez que se definió que quedaba TIC ygestión escolar, hubo posibilidad de ponerle letra propia. Esomuestra que uno no está completamente preso de los organis-mos. Los países tienen, cuando quieren tenerlo, un nivel de dis-cusión bastante parejo con los organismos. Los organismos novienen a imponerte todo.108

Si una de las características del proceso fueron las difi-cultades para lograr acuerdos tanto en el interior del MEcomo entre el ME y la UE, la otra se relacionó con la traduc-ción de estos acuerdos a documentos formales. El delega-do del organismo europeo explicó que “el ME es el equipode trabajo y hace las políticas. Uno está allí para tratar dedarle una forma que se acepte en Europa y que sea consis-tente con nuestra estrategia”. Por su parte una referente delPEI, que participó de estas negociaciones, señaló:

El contenido a veces queda intervenido por la forma […]. Las for-mas que te exigen los contratos de los organismos internaciona-les son muy estructuradas. Hubo una larguísima discusión hastaque encajaron las dos cosas. La UE tenía definiciones muy toma-das y te aprobaba o no en función de esas decisiones. La inten-ción de llenarlo con tal contenido y tal forma desde el Ministerioimplicaba mucho tiempo de trabajo para que finalmente cerrarapara ambas partes.

108 Desde el organismo de cooperación también se enfatizaba la idea de que elMinisterio de Educación sería el responsable de definir los contenidos del pro-yecto, aludiendo a una nueva forma de hacer cooperación internacional. Estaidea quedó plasmada en el discurso de un oficial del organismo en la aperturade una de las actividades del REPPEI: “Este proyecto […] no se ve como un pro-yecto que llega y, como se hizo muchas veces en la cooperación internacional,‘se dice lo que se tiene que hacer’. En este caso fue formulado por las autoridadesnacionales y nosotros simplemente apoyamos” (Discurso del representante delorganismo de cooperación en la apertura del Seminario Regional de gestiónEducativa, “Diseño y Desarrollo de Políticas Inclusivas”, San Salvador de Jujuy,11 de abril de 2007).


Como resultado de estas negociaciones, en diciembrede 2005 se firmó el Convenio de Financiación109. Era unadonación de cuatro años que involucraba un total de 10millones de Euros por parte de la UE, y casi 3 millones deEuros como contraparte del ME. Su propósito era “contri-buir a las acciones que viene implementando el PEI y espe-cíficamente a mejorar y renovar las propuestas de ense-ñanza para la adquisición de saberes básicos de las niñas ylos niños de las escuelas PEI”. Se organizó en cuatro com-ponentes: i) fortalecimiento de la gestión educativa, queincluye capacitaciones en gestión educativa y escolar, laasistencia técnica en aspectos de gestión educativa a par-tir de las necesidades planteadas por las jurisdicciones yla realización de cuatro estudios; ii) fortalecimiento de lascapacidades pedagógicas, que contiene acciones de capa-citación en el uso pedagógico de Tecnologías de la Infor-mación y Comunicación (TIC); iii) apoyo a la equidad enel acceso a las TIC (a través de la provisión de equipamien-to informático-multimedial y mobiliario) y, por último, iv)proyectos Escuelas en RED – Sociedad Civil, a partir delcual se financian iniciativas socioeducativas llevadas ade-lante por organizaciones de la sociedad civil junto a uni-versidades y escuelas.

La inclusión de los estudios

Dentro del componente orientado al fortalecimiento dela gestión educativa, se incluyeron cuatro estudios porun monto de 15.000 Euros cada uno. Con el objetivo de“ampliar y acrecentar los conocimientos y brindar ele-mentos de base para el desarrollo de políticas educativas”

109 El convenio fue firmado por una directora de la Secretaría de Coordinación delMinisterio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, por elMinistro de Educación y por un representante de la Comisión Europea.


quedaron plasmados en el Convenio de Financiación. Sedefinieron cuatro títulos: i) La gestión escolar: estrategiasde conducción y articulación entre ciclos. Construcciónde acuerdos, planificación, ejecución y seguimiento de lasactividades escolares en escuelas EGB 1 y 2 / primaria; ii)Normativa, reglamentación y criterios escolares y docentesen la definición de la evaluación, promoción de EGB 1 y 2/ Primaria; iii) Repitencia, abandono, ausentismo, promo-ción y egreso en las escuelas PEI. Un análisis de los factoresasociados; y, por último, iv) La enseñanza de TIC en EGB 1y 2 / Primaria de las escuelas PEI110.

Cuentan que la idea de incluir investigaciones estuvoimpulsada, principalmente, por la UE, que las percibíacomo acciones clave para la planificación de políticas amediano y largo plazo. En esta línea, un delegado de laUE señaló: “Nosotros habíamos identificado –cosa que elMinisterio no– que un programa de estas característicaspodía ser también el ámbito donde se financian investi-gaciones aplicadas a políticas. Generación de conocimien-to aplicado a las políticas”. Cuando se indagó sobre cómose definieron los temas a investigar, el delegado explicó:“Nosotros tenemos mucho interés de hacer ese tipo deinvestigación pero no definimos en qué. Esa es una cues-tión de ellos [el ME]. Ellos son los que necesitan la infor-mación o el conocimiento. La UE reconoce que no es espe-cialista”.

110 De los cuatro estudios propuestos en esta etapa inicial, sólo dos se llevaron ade-lante: el ii) y el iii). El i) fue reemplazado por un estudio sobre las áreas de pla-neamiento en las provincias titulado “Análisis de los órganos de gobierno yadministración de la educación del sistema educativo: estructuras organizativasde las distintas jurisdicciones y funcionamiento de las áreas de planeamientoeducativo” y el iv) fue reemplazado por otro trabajo sobre el mapa de la capacita-ción docente que, aunque se intentó, nunca llegó a elaborarse.


Los estudios no eran prioritarios en el marco de ladonación. En efecto, las temáticas específicas se definie-ron a partir de cruces relativamente casuales entre funcio-narios. Por ejemplo, cuenta Gladys, responsable de temasrelacionados con la capacitación docente del ME, que afines de 2005 se dirigió a la oficina de la directora dela DNGCyFD para una reunión. En la sala de espera seencontró con la directora de la UFI, que estaba a cargodel armado del convenio de financiación con la UE. Ledijo: “Hay una platita para investigación con la que esta-mos viendo qué se puede hacer”. “Buenísimo”, contestóGladys, “¿No se puede hacer un estudio sobre capacita-ción?”. Gladys advirtió que sabía que no tenía nada que vercon el PEI pero sí con el proyecto de capacitación. Mástarde, “viendo la platita cuánto era y para cuánto podíaalcanzar, sumaron otras preocupaciones” y temáticas.

El estudio sobre “Repitencia, abandono, ausentismo,promoción y egreso en las escuelas PEI. Un análisis de losfactores asociados” se incluyó a partir del interés del PEI dehacer un seguimiento de la política. Paula, la coordinado-ra del proyecto desde la UFI, señaló que sus responsablesestaban interesados en conocer “el impacto de la políticaen el mejoramiento de la trayectoria de los alumnos”. LaUE entendía trayectoria en términos de repitencia, aban-dono y deserción. Los del PEI dijeron: “Bueno, entoncesqueremos un informe que sea sobre eso”. Al respecto, ladirectora de capacitación docente señaló: “Fue eso: ver laoportunidad de meterlo ahí. Probablemente, si no esta-ba esa posibilidad, hubiéramos inventado otra cosa paratener algún dato”111.

111 Este interés se observó también cuando se analizaron los proyectos de investiga-ción demandados por el ME entre 1999 y 2009 en el Capítulo 4, donde se halla-ron otros tres estudios de seguimiento de esa política.


En términos presupuestarios, la producción de estosestudios representaba un 1% del total del proyecto. A finesde 2005 quedaron entonces definidos los cuatro estudioscon sus respectivos títulos y financiamiento. Los estudiosno fueron considerados por ningún actor como un aspectorelevante de la negociación.

Escena 2

Como sucede habitualmente con los proyectos de financiamien-to externo, a comienzos de 2006 se creó en el ME un área den-tro la Unidad de Financiamiento Internacional (de ahora enmás, UFI112): Refuerzo Pedagógico del Programa Escuelas parala Igualdad (REPPEI). A mediados de 2006, el primer coordina-dor fue reemplazado y Paula quedó a cargo, hasta su disoluciónen 2009. En 2007 se mudaron de oficinas y, por primera vez,el equipo –conformado por 13 personas– empezó a trabajar enuna misma oficina. “Antes parecía una tierra de ocupas”, expli-caba Paula, celebrando el cambio a las oficinas del Barrio deOnce. El REPPEI tenía como función la ejecución de la dona-ción de 10 millones de Euros de la UE, que requería de procesosadministrativos complejos y específicos. Realizaba este trabajocon la orientación de dependencias pedagógicas, ubicadas bajola Subsecretaría de Calidad y Equidad. El REPPEI marcaba lostiempos, manejaba los recursos y asistía con los mecanismosburocráticos para implementar las acciones de la donación. Elcontenido de las acciones, explicaba Paula, estaba a cargo de lasáreas pedagógicas del ME.

112 La Dirección General Unidad de Financiamiento Internacional (UFI) es el áreadel Ministerio de Educación que interviene en la formulación de proyectos confinanciamiento internacional y en la tramitación de su aprobación ante los orga-nismos involucrados. En algunos casos es responsable también de su ejecución.Asimismo, impulsa en su ámbito la concentración de las funciones de apoyocomunes a los diversos proyectos del MECyT con financiamiento internacional,a efectos de alcanzar grados adecuados de integración y la homogeneidad de losprocesos administrativos, lograr mayor eficiencia en la utilización de los recur-sos que se destinan a la gestión de los proyectos y mejorar las posibilidades decontrol interno. https://goo.gl/if8WTJ (Último ingreso: 11/06/09).


La creación del REPPEI y su relación con otros grupos del ME

El REPPEI, que surgió en 2006 –dependiendo de la UFI ydentro de la Subsecretaría de Coordinación Administrati-va del ME– para ejecutar los fondos de la donación de laUE, operaba en un entramado de articulaciones institucio-nales que incluía dependencias del ministerio y organis-mos externos. Su articulación con otras áreas ministerialesera fuerte, ya que debían administrar la donación con laorientación de las áreas pedagógicas del Ministerio, encar-gadas de brindar el contenido de sus acciones. Paula, sucoordinadora, explicó: “Nosotros logramos que se haganlas cosas, pero la línea de las políticas es la de las áreaspedagógicas del Ministerio. Los ejes de trabajo son los quemarca cada una de las áreas sustantivas involucradas”.

Esas áreas “sustantivas” se ubicaban en otra líneaorganizativa del ME, que dependía de la Secretaría de Edu-cación. Entre las áreas que trabajaban codo a codo con elREPPEI en un primer momento estaban el Programa PEI,la DNGCyFD, las áreas dedicadas a la capacitación docen-te dependientes también de la DNGCyFD y la Direcciónde Políticas Compensatorias (ver Anexo 1). Paralelamente,el REPPEI trabajaba en permanente interlocución con laUE, organismo desde el cual se regulaban las acciones delproyecto. Los instrumentos normativos de la UE definíanlas características de las licitaciones113, la organización yconservación de la información, la realización de pagos,etc. Además, la UE tenía programada una auditoría al pro-yecto antes de que finalizara para controlar la ejecuciónde esos procesos.

113 Los procedimientos administrativos de contratación de terceros para la realiza-ción de cada una de las acciones planificadas en el Convenio de Financiación(2005) están pautadas en detalle en un documento titulado Guía práctica de losprocedimientos contractuales para las acciones exteriores de la ComunidadEuropea (2008).


El REPPEI tenía una función burocrático-administrativa: gestionaba los tiempos, manejaba losrecursos y asistía con los procesos administrativos. Pau-la explicó: “Operamos como hacedores de voluntades yarticuladores de necesidades”. Desde su perspectiva, eltrabajo del REPPEI era el de erogar los fondos previs-tos en los plazos pautados, evitando una subejecución,es decir, que quedaran fondos sin gastar. Más allá delos resultados concretos de las acciones, lo importantedesde esta dependencia y, sobre todo, desde la visiónde su coordinadora, era que se llevaran adelante lasobligaciones pautadas en el convenio. Como se verá,en algunos momentos el interés por ejecutar los fondosparece perder de vista el sentido explícito de la acciónfinanciada. Una ex directora nacional manifestó esterasgo cuando explicó:

La UFI tiene en general un perfil muy administrativo. Está bienque así sea porque son los que manejan la plata. Ellos tienen unaprogramación y la cumplen. Van y piden, independientementede qué es lo que esté pasando del otro lado.

En sus inicios, las relaciones entre el REPPEI ylas demás áreas del Ministerio eran muy fluidas. Lacoordinadora pedagógica del REPPEI y los dos coordi-nadores pedagógicos del PEI eran muy amigos, tantoque se autodenominaban “los tres mosqueteros”. Habíatambién afinidad entre los altos funcionarios que diri-gían cada una de las áreas involucradas. Dando cuentade esta cercanía, uno de ellos señaló que entre laspersonas que trabajaban en el proyecto:


… había un conjunto de acuerdos que no hacía falta explicitar.Era fácil recuperar la historia que teníamos juntos: en nuestraformación y en nuestra trayectoria de trabajo. No nos costabamucho tener una agenda común porque, en general, teníamosuna perspectiva similar.

Además, estos equipos respondían directamente alministro y al viceministro de Educación, y contabancon un fuerte y permanente apoyo político.

En marzo de 2006, producto de cambios políticosfortuitos, se desequilibró esta armonía laboral. El secre-tario de Educación, Lic. Alberto Sileoni, pasó a ocu-par el cargo de ministro de Educación de la CiudadAutónoma de Buenos Aires bajo el Gobierno de JorgeTelerman. Hasta ese momento, Telerman había sidoVicejefe de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pero,cuando destituyeron a Aníbal Ibarra por un juicio polí-tico, pasó a ocupar su lugar y optó por cambiar alos responsables de algunos de los ministerios, entreellos, el de Educación. Para reemplazar a Sileoni enel Ministerio Nacional, Filmus escogió a Juan CarlosTedesco, que tenía un perfil “más técnico” y no erade la misma “línea política” que Sileoni. Este dejó lagestión de algunos programas en manos de la Subse-cretaría de Equidad y Calidad y de la DNGCyFD. Juntocon Sileoni también partió a la Ciudad la directora dela UFI, que era de su extrema confianza. De esa forma,en la práctica, la responsabilidad de los lineamientosdel PEI e (indirectamente) del REPPEI quedó bajo laórbita de la Subsecretaría de Equidad y Calidad (y node la Secretaría de Educación) y de un nuevo directorde la UFI. Si, hasta ese momento, el secretario habíatenido un rol político importante con relación al PEI,


ahora ese rol pasaría a la Subsecretaría de Calidad yEquidad y a la DNGCyFD114. Además Paula tendría quetrabajar junto a un nuevo referente directo.

Estos acomodamientos, sin embargo, serían menoresa la luz del cimbronazo que vendría dos años más tarde.En diciembre de 2007, con la llegada de Cristina Fernándezde Kirchner a la presidencia, se dio otro conjunto de trans-formaciones. Las elecciones presidenciales, provinciales ylegislativas de octubre de 2007 provocaron para diciembrede ese año un reacomodamiento de puestos, organigra-mas y relaciones tanto a nivel nacional como provincial.El ministro de Educación, Daniel Filmus, pasó a ser sena-dor nacional y su viceministro, Juan Carlos Tedesco, fueelegido para sucederlo en el cargo de ministro. AlbertoSileoni, que había sido subsecretario de Educación entre2003 y 2006 (pero que, como vimos, en 2006 pasó a serministro de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires), volvióal cargo anterior. Aunque en el ME se hablaba de una con-tinuidad entre las dos gestiones, la nueva gestión impul-só un cambio de estructura organizativa que transformótanto su organigrama como las relaciones de fuerza entrelas distintas dependencias. En el marco de la Secretaría de

114 Cabe resaltar que menos de un año después (en febrero de 2007), Sileonirenunció a su cargo en la Ciudad y regresó al Ministerio como asesor delministro. En ese momento, el kirchnerismo anunció que Daniel Filmussería su candidato a Jefe de Gobierno en la Ciudad Autónoma de BuenosAires en los comicios de ese año. Esa decisión lo enfrentaba con Teler-man, que también era candidato. En medio de esa tensión, Sileoni –queapoyaba el proyecto político de Filmus– dejó su cargo y volvió al Ministe-rio Nacional como asesor, en una posición de menos exposición. En esemomento Sileoni explicó: “Yo asumí en abril en el marco de un consensocon el gobierno nacional y siempre sostuve que acompañaría las decisio-nes del presidente. Bueno, en diciembre, Kirchner tomó la decisión deproponer a Filmus como su candidato en la Ciudad. Y a mí me une conFilmus una relación personal, política y profesional de afecto. Por eso pre-senté la renuncia” (Diario La Nación, 31 de enero de 2007. “La CampañaPorteña se cobró un ministro. Sileoni deja Educación de la Ciudad paraacompañar a Filmus”).


Educación, la nueva estructura del ME desarmó la ante-rior Dirección Nacional de Gestión Curricular y FormaciónDocente (DNGCyFD) para reemplazarla por una DirecciónNacional de Gestión Educativa (DNGE), de la cual depen-dían las diferentes Direcciones de Nivel. La mayor parte delos responsables también cambiaron.

Durante los meses inmediatamente posteriores alcambio de gestión, son varios los actores que acuerdan enque hubo una escisión entre el discurso de las máximasautoridades hacia el PEI y las acciones concretas que sedesarrollaban para sostenerlo: “había un respeto discursi-vo pero muy poca acción”, explicó una de las personas quese había desempeñado allí y agregó que “la nueva gestiónfue lapidaria. Dejó morir la relación que se había estable-cido entre el PEI y las provincias. Abandonó el programa”.Otra entrevistada señaló que fue un momento “de inaccióny de parálisis” del programa. Esto tenía un impacto pro-fundo en el REPPEI, que se había conformado para apo-yar las acciones de un programa que estaba en extinción.Refiriéndose a esta etapa, Paula del REPPEI comentó que“durante todo este tiempo el PEI fuimos nosotros. Mientrasse estuvo a la espera de qué se hacía con el PEI, las únicasacciones que se llevaron adelante fueron desde el REPPEI”.

Por su parte, el coordinador nacional del PEI pasóa ocupar un alto cargo político en su provincia natal. Lacoordinadora pedagógica del programa quedó, en palabrasde una empleada del PEI, como “vocera, como coordina-dora nacional, pero sin designación. Tomaba las decisio-nes operativas”. Durante los primeros meses de 2008 huboentre las autoridades una discusión sobre la ubicación delPEI: si el programa y sus acciones debían depender de lanueva Dirección de Políticas Socio-Educativas (anterior-mente denominada Dirección de Políticas Compensato-rias) o si debía pasar a la órbita de la Dirección de Nivel


Primario. Aunque la decisión no estuvo acompañada deningún anuncio oficial, en mayo de 2008 todo indicabaque el PEI pasaría a depender de la Dirección de NivelPrimario. La mayor parte de los entrevistados cercanos alprograma creían que pasar del PEI a la Dirección de Pri-maria significaba abandonarlo. Con esta reubicación, elprograma perdía su relativa independencia y la identidadúnica que lo había caracterizado: “Antes, el PEI tenía unaentidad propia, pero ahora depende de la Dirección dePrimaria”, explicó una asesora de la directora nacional deGestión Educativa.

Eran varios los frentes en los que se evidenciaba lapérdida de poder político del programa PEI. Por un lado,en el cambio de perfil de su coordinador, que pasó dealguien con un alto perfil político a una persona con pocainfluencia. El liderazgo de su primer coordinador, sumadoa la estrecha relación con el ministro (y el subsecretariode Educación), había dado una prioridad al PEI dentrode las acciones del Ministerio que no se pudo recuperar.En términos más formales, el programa pasó de ocuparuna relación directa con el ministro y/o el subsecretario(dependiendo el momento) a un lugar secundario e infor-mal dentro de la nueva estructura del Ministerio. Dependíaahora de dos instancias burocráticas intermedias. Por otrolado, este cambio reflejaba también un cambio de prio-ridades en la gestión reflejados tanto en la sanción de laLey de Financiamiento Educativo, como en la Ley Nacio-nal de Educación y en los cambios del organigrama delMinisterio. Por último, el programa reflejaba la fracturapolítica que existía entre el ministro (Juan Carlos Tedes-co) y el subsecretario de Educación (Alberto Sileoni) y losempleados del programa más cercanos al subsecretario sedesplazaron hacia espacios del ME que respondían a las


líneas políticas con las cuales se sentían más a gusto115.Así, el PEI quedó desarmado, y pasó de ser el “Programaestrella del ME” a ocupar un lugar relativamente relegadoen la Dirección de Primaria.

En este nuevo contexto, las relaciones entre el REPPEIy las llamadas “áreas sustantivas”, ahora transformadas,dejaron de fluir. A diferencia del período anterior, cuandohabía un contacto directo y de mucha confianza entre los“tres mosqueteros”, en esta etapa se observaban tensiones,ambigüedades e indefiniciones entre el REPPEI y la Direc-ción de Nivel Primario. Con la desintegración del PEI, losresponsables del REPPEI necesitaban validar sus accionescon la Dirección de Primaria, un área cuya responsable noera conocida ni de “confianza” de ninguno de ellos. En esecontexto, se ve un aumento de la actividad administrativo-burocrática del proyecto (registros de notas, pedidos, lla-mados, decisiones, etc.) que antes no se sentían necesa-rias. Por otra parte, hay que considerar que si el PEI y elREPPEI habían contado con un fuerte apoyo de altos fun-cionarios116 en sus inicios, a partir de comienzos de 2008 seencontraban menos protegidos en términos políticos.

La desconfianza en la Dirección de Nivel Primariogestó cambios en las funciones de algunos empleados delREPPEI y empezaron a tener más fuerza los perfiles peda-gógicos. Desde el discurso, todos los testimonios indica-ban que el REPPEI tendría funciones predominantemen-te administrativas pero, a medida que pasaba el tiempo,

115 En ese momento, estas áreas eran las que estaban por debajo de la UFI y de laDirección de Políticas Socio Educativas, dos dependencias que respondían a la“línea política” del Viceministro de Educación que, en diciembre de 2007, volvióa ser Alberto Sileoni. En cambio, la Dirección de Primaria respondía, más bien, ala “línea política” del Ministro de Educación, Juan Carlos Tedesco [Notas deCampo, 12/03/09].

116 Hasta 2006 el PEI había contado con el apoyo directo del Ministro y del Vicemi-nistro y, a partir de los cambios de 2006, contó con el apoyo directo del Ministroy de la directora de DNFDyGC.


y sobre todo con la pérdida anteriormente descripta delpoder del PEI, dos coordinadoras pedagógicas, Marta yClaudia, asumieron cada vez más protagonismo. Esto reve-laba que había una tensión y una permanente negociaciónentre lo formalmente pautado y lo dicho y la práctica coti-diana concreta. En efecto, como veremos en las próximasescenas, estas dos empleadas –ambas con contratos exter-nos por tiempo definido– dan forma a muchas de las deci-siones del proyecto, tanto en el armado de los Términos deReferencia como en el control del trabajo de la instituciónque queda a cargo del desarrollo del estudio, el IIES.

A pesar de los cimbronazos y de su efecto consiguien-te en el armado y en el desarmado de grupos dentro delME, el REPPEI marcó en gran medida el ritmo de la eje-cución de la donación. Su fuerte impronta burocrático-administrativa (en combinación, como se verá, con los ele-mentos tecnocráticos de la UE) definió los tiempos de laspróximas escenas en relación con la producción de infor-me analizado.

Escena 3

En mayo de 2007, Liliana recibió un llamado de su jefa, la direc-tora de DNGCyFD. Le pidió que armara los Términos de Refe-rencia (en adelante, TDR) de una investigación, que se licitaríaen los meses siguientes. El pedido venía de la UFI y, más espe-cíficamente, de la coordinadora del REPPEI. Liliana trabajaba enel Ministerio de Educación desde 2005 y dejaría de trabajar acomienzos de 2008. Tenía un contrato externo al Ministerio –deun año con posibilidad de renovarse– para coordinar el área deProducción de Información y Comunicación (a partir de aquíPIC). La función de esta área, que no tenía respaldo formal ninormativo, era analizar los datos cuantitativos de la dirección.Estaban definidos el título y el monto del estudio: se destinarían15.000 Euros para desarrollar y publicar una investigación cuyo


título sería: “Repitencia, Abandono, Ausentismo, Promoción yEgreso en las escuelas cubiertas por la intervención del PEI. Unanálisis de los factores asociados”. Asumió la tarea con respon-sabilidad, dándole al estudio una impronta cuantitativa. En esemomento no sabía que, una vez que entregara los TDR, el REP-PEI los enviaría al PEI para una revisión y que en el PEI haríanuna expeditiva modificación: agregarían un componente cuali-tativo basado en entrevistas a directivos y docentes, sin alterarcon esto ni el costo ni el cronograma de los TDR.

El PIC y el armado de los TDR

Entre 2005 y 2008, Liliana fue la coordinadora del áreade PIC que dependía de la DNGCyFD. Esta dependenciano tenía una ubicación formal dentro del organigrama delME, ni funciones delimitadas, ni presupuesto. Su incum-bencia se definía informalmente: se ocupaba de la pro-ducción de información para la dirección117. Era un “ente”,resumió Liliana, “formalizado en términos políticos por ladirectora”. Su funcionamiento dependía del director. Lilia-na explicó que “no estaba formalizado en un raviol, con locual cuando se fuera la directora, todo estaba susceptiblea que no existiera más, y de hecho fue lo que pasó”. Ellatenía un contrato precario en el ME otorgado a través deun organismo internacional. Antes había trabajado más de20 años en la Dirección de Estadística de la Provincia deBuenos Aires.

Su jefa le encomendó el armado de los TDR del pro-yecto. Liliana cuenta que la seleccionaron porque no habíaotra persona confiable que pudiera hacerlo. Además tienela sensación de que fue algo circunstancial, más asociado a

117 El PIC se subdividía en dos áreas: la de información y la de comunicación. Entre2005 y 2008 se optó por darle fuerza al área de información contratando perfilesde profesionales especialistas en estadísticas educativas y socio-demográficaspara que procesaran la información cuantitativa del Ministerio en relación conlas necesidades de la Dirección.


la responsabilidad con que ella y su equipo se desempeña-ban, que con las funciones específicas que desarrollabanen el PIC. Explicó su asignación en los siguientes términos:

Fue un trabajo que cayó. ¿Viste como son los acontecimientosdel Ministerio?: “Che, ¿quién puede escribir sobre repitencia?”.“Está el equipo de PIC que habla de repitencia”. “Bueno. Dáseloa ellos”. No había nada institucionalizado en términos de fun-ciones de áreas. No era un trabajo específico de PIC ni estabapensado como nuestra tarea. La directora nos pedía a nosotrostodo lo que tenía que ver con datos, pero este no era un trabajoespecífico del área. No estaba pensado ni en su funcionamientoni en su posibilidad […].Nosotros siempre estábamos a disposi-ción de lo que el otro necesitaba. Eso hace que te caigan cosas.Quizá no seas el mejor. Quizás hay perfiles más altos para hacereso, más adecuados, más pertinentes. No importa. Sos el recursodisponible. El que va, se sienta y lo hace. Aunque no sea el mejorni el más experto. Más allá de mi experiencia, yo no creo queestuviera ahí porque era una experta. Estaba ahí porque sabíanque yo estaba disponible, que yo me iba a sentar, iba a charlar,iba a ir las veces que fuera necesario.

En efecto, en línea con lo manifestado por Liliana, estatarea no se encomendó al área del ME que, formalmentey a primera vista, podría considerarse la más adecuada:la DINIECE. Liliana había insistido en incluirlos: “Yo lesdije: ‘Acá no puede faltar alguien de la DINECE’. Ante suinsistencia, la respuesta que obtuvo fue: ‘No queremos anadie de la DINIECE porque no podemos hablar con ellos.No nos entendemos”. En su opinión, y en línea con loplanteado en el Capítulo 4 en relación con la “autonomía/independencia” con la que trabajan los profesionales téc-nicos polivalentes de las áreas de investigación dentro delME, su directora creía que “la gente de la DINECE no tienedisponibilidad para un área que está por fuera de la DINIE-CE. No van a hacer algo que no sea de interés propio paraellos”. Si bien la directora de la DNGCyFD y la directora


de la DINIECE tenían una buena relación, preferían dejarel armado de los TDR por fuera de ese grupo ministerial,sobre el que no ejercían control alguno, y delegar, en cam-bio, la tarea a su persona de confianza: Liliana. Por otraparte, más allá de que la demanda había surgido del PEI,tampoco se los incluyó en esta etapa. Liliana considerabaque quedaron afuera porque no contaban con personalcon la capacitación adecuada118.

Liliana elaboró los TDR junto a otras dos personas delREPPEI: Marta y Julieta. Marta era la coordinadora pedagó-gica del REPPEI. Tenía menos de 40 años y había comenza-do a trabajar en el ME en 2006. Era Licenciada en Cienciasde la Educación y se había desempeñado antes en el áreade capacitación docente en el Ministerio de Educación dela Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Había sido reco-mendada por la directora de la DNGCyFD. Por su parte,Julieta era una socióloga de no más de 30 años. Trabajaríasólo dos años en el REPPEI, entre 2006 y 2008.

118 Ejemplificó su punto de vista con una anécdota: “Un día el PEI quiso hacer unaencuesta: ‘Queremos saber cómo resultó el material que estamos enviando a lasescuelas. Hagamos una encuesta’, dijeron. Era un martes, 8 de la noche. Elencuentro se hacía al día siguiente. ‘¿Qué podemos preguntar? Preguntemos:¿Cómo te resultó la llegada del material?, ¿Te gustó?, ¿Sí o no?’. La segunda pre-gunta: ‘Lo que te llegó, ¿lo usás para las escuelas? ¿Sí o no?’”. Liliana continuó elrelato: “Esa era la encuesta. Dos carillas. Fueron al encuentro en Misiones. Saca-ron la hojita. Se la dieron y les dijeron a todos que tenían que responder laencuesta. Todos respondieron. La entregaron. Un día me llaman y me dicen:‘Liliana, necesitamos sistematizar la encuesta del PEI’. ‘¿Qué encuesta?’, le digoyo. ‘Esta es la encuesta’. ‘Esto no es una encuesta, es una lista de preguntas’, con-testo yo. ‘Bueno. No importa’. Además del PEI explican que no tenían la regiónNEA porque habían ido antes de que se les ocurriera la idea de la encuesta. Lesfaltaba una región entera del país. ‘¿Qué quieren que haga con esto?’, preguntoyo. ‘Algo. Yo necesito un número de esto’. ‘¿Un número? Eran preguntas de si tegusta, si no te gusta, te sirvió. ¿Cómo querés que te haga un número con esto?’.‘No sé, arreglate’, me dijeron. Me pusieron dos personas del PEI a ayudarme.Ellas lo hicieron así: ‘Contá cuántas escuelas hay acá. Son 10, 5 es la mitad’. Peroeso no es una encuesta. No es información. No es sistematización. No es análisis.Eso era el PEI. O sea, en el PEI no había nadie que pudiera hacer esto”.


Se reunieron varias veces en las oficinas del REPPEI.Para elaborar los TDR contaban con dos delimitaciones:el título y el costo. Esas dos cuestiones las antecedíancomo cajas negras, como hechos que no podían modificar-se y de los cuales desconocían el origen. Marta explicabaal respecto: “Cuando nosotros aterrizamos estos estudiosya existían. Hay muchas cosas que nos preceden”. Lilia-na agregó:

Ya estaba el título y la plata. Acá vos ya sabías cuáleseran los determinantes que tenés desde el inicio. […] Esta-ba el monto, estaba el título. También había, en esto te voya ser sincera, ciertas instituciones que pudieran hacerlo.

Para ellas el título del estudio (“Repitencia, Abandono,Ausentismo, Promoción y Egreso de las escuelas cubiertaspor la intervención del PEI. Un análisis de los factores aso-ciados”) indicaba que debía ser una investigación cuanti-tativa. Además, el hecho de que se lo hubieran pedido aella –especialista en estadísticas– reforzaba esta idea. Porotro lado, el monto previsto para la realización del estu-dio no admitía, según Liliana, la incorporación de méto-dos más cualitativos. Liliana solicitó entonces una inves-tigación basada en el análisis de datos cuantitativos. Enpalabras de Liliana:

Si tenés que hacer entrevistas en profundidad, esa plata noalcanza. Nosotros veníamos trabajando en el PIC en un estudiocon entrevistas y teníamos en la cabeza los montos y el tiem-po que te puede llevar. No era mucha plata y eso [el análisisestadístico] era lo que cerraba. Eso también fue un elemento dedecisión: con esta plata lo va a poder hacer solamente gente queya tenga algo hecho sobre el tema.

Liliana tenía la sensación de que el armado de los TDRquedó sobre sus hombros, mientras las prioridades labo-rales a su alrededor cambiaban aceleradamente. El nuevocontexto del Ministerio –el cambio de Sileoni por Tedesco


y la sanción de la Ley Nacional de Educación– había trans-formado el sentido de las acciones de su jefa y dejó derespaldarla en la tarea. Como se verá en la cita siguien-te, Liliana describe que finalizó la tarea por el compromi-so generado con sus colegas y por la relación “personal”entablada, antes que por las funciones y responsabilidadesasociadas con el espacio laboral que ocupaba en el ME:

En un momento esto pasó a ser prioridad número 148 en laagenda de la directora. Estaba absolutamente desligada, salvocuando le llegaba el bodoque. Llamaban desde el REPPEI y medecía: “Tengo que tener una reunión sí o sí con vos, hay algo delpresupuesto que tenemos que definir”. […] En un momento yosentía que las únicas que estábamos interesadas éramos las tresque trabajábamos en eso. Las dos personas del REPPEI porqueera su trabajo y yo porque ya me había comprometido con ellas.[…] Estábamos metidas por una cuestión de compromiso. Cons-truimos una buena relación personal, digamos en el sentido quenos llevamos bien, y son macanudas. Siempre comíamos juntas.Era una relación cordial y yo creo que eso se sostuvo más pornuestra relación que por otra cosa.

Liliana tendría un rol fundamental en el armado delos TDR y en el proceso de licitación pero, como vere-mos, ya no estaría trabajando en el ME en el momentodel desarrollo de la investigación. Los cambios de 2008 enla estructura del Ministerio impactarían profundamente aLiliana y su equipo, todos con contratos laborales de cortoplazo. Luego de un período de tres meses de indefinicionesen relación con su continuidad laboral, Liliana, junto a suequipo, frustrados decidirían dejar el ME:

A fines de marzo de 2008 se me terminó el contrato y me fui enabril. Teníamos una Subsecretaria de Educación nueva y débil,que no sabía dónde estaba parada. Recién el 1 de abril –yo ya notenía contrato– me llamó su asesora para decirme:“Liliana, tie-nen los contratos. Ustedes cinco tienen los contratos”. Yo le digo:“Es tarde. Yo ya me fui”. Estuve desde diciembre [que cambió la


gestión] hasta fines de marzo sin saber qué pasaba […]. Vos nome podés decir tres días después de que vencieron los contra-tos que seguimos, porque yo a la gente no le pude decir naday decidieron irse.

La validación del PEI

Una vez que Liliana entregó los TDR al REPPEI, este losenvió al PEI para su “validación”. La coordinadora pedagó-gica del PEI pidió que se sumaran entrevistas a los direc-tivos de las escuelas y a los referentes provinciales delPrograma. En palabras de Marta del REPPEI: “Discutimosbastante. Si bien no era el objetivo del estudio, ellos que-rían buscar algunos indicios vinculados al impacto de lasacciones del PEI con entrevistas”. Por su parte, la coordina-dora del PEI explicó que en el estudio buscaban:

… ver qué se producía en términos del mejoramiento de losindicadores de inasistencia y de abandono. Pero no sólo a partirde las pruebas estándar, sino también de un instrumento quepermitiera recuperar cuánto de la experiencia del PEI aportabapara que los pibes se desenvolvieran mejor como alumnos.

El agregado de entrevistas no fue acompañado por unaumento del presupuesto para el estudio. En ese momen-to no se sabía todavía que, a mediados de 2008, una vezadjudicado el estudio se agregarían también, a pedido delREPPEI, entrevistas a los docentes (ver Escena 5).

Con estos cambios de último momento, a comienzosde 2007 el REPPEI dio por finalizados los TDR. La investi-gación estaba organizaba en tres etapas. La primera invo-lucraba una reelaboración de las bases de datos de laDINIECE para la realización de un “análisis comparati-vo de los resultados de escuelas bajo cobertura del PEIy escuelas que no se encuentran incorporadas en el Pro-grama, estableciendo situaciones diferenciales y variables


explicativas”. La segunda, también de orden cuantitativo,proponía la elaboración de una base de datos propia enfunción de las estadísticas existentes (Censo, EPH, Anua-rios Estadísticos, etc.) para la “elaboración de una matrizde correlaciones para establecer relaciones entre variablespedagógicas y variables externas o contextuales, análisisfactorial y de correlaciones múltiples e interpretación delos resultados”119. Por último, a pedido del PEI, la terceraincluía entrevistas a directores para relevar las variables ydimensiones que condicionan las trayectorias escolares delos alumnos de las escuelas del PEI.

Los TDR también describían los objetivos del contra-to, las actividades a realizar por la institución contratada ylos tiempos de elaboración. Los objetivos propuestos eran:i) proveer un trabajo investigativo, ii) presentar el informefinal diseñado gráficamente y editado, y iii) presentar lasconclusiones mediante encuentros y reuniones con equi-pos del Ministerio. En cuanto a las responsabilidades de lainstitución contratada, se incluyen las siguientes: i) diseñogeneral y metodológico, ii) definición de la estrategia derecolección de datos y de la sistematización y el análisisde la información, iii) elaboración de un cronograma detrabajo, iv) descripción de las tareas y los plazos del pro-yecto, v) presentación de un informe de avance y de uninforme final, y por último vi) desarrollo de encuentros yde reuniones de trabajo con equipos del Ministerio. LosTDR concluían con el calendario del proyecto, donde secontemplaba un total de cinco meses para la ejecución delcontrato, con la especificación de los perfiles de los “exper-tos principales” que participarían.

119 Términos de Referencia del estudio, p. 7.


Escena 4

El proceso de licitación estaba muy pautado, de acuerdo conla estricta normativa de contrataciones de las donaciones de laUE. El pliego tenía 83 páginas. El proceso era coordinado porel REPPEI. El comité de evaluación abrió los sobres y analizó,primero, los requisitos administrativos. Luego tuvo lugar unadiscusión más informal en la que los evaluadores compartieronsu conocimiento sobre las distintas instituciones y sujetos quese presentaban. El IEES era una excelente opción. Tenían unafuerte relación con el Ministerio y, además, la persona a la quehabían presentado para la realización de la parte estadística,Andrea, cumplía con las expectativas de los evaluadores. Traba-jaba en ese momento en un área de estadística de una provinciay había trabajado antes en el ME. Sabían que cuidaría los datos.Sin embargo, al realizar las observaciones técnicas obviaron elhecho de que en la página 8 del anexo de los TDR indicaba que“los funcionarios y el personal de la administración pública delpaís beneficiario no podrán ser contratados como expertos”.

La licitación del estudio

Tal como se indicó en el Capítulo 4, los estudios deman-dados por el ME que se tercerizan a través de una licita-ción son una excepción y, en este caso, la participaciónde la UE era la razón de esa particularidad. Tal como sehabía definido en el Convenio de Financiación de 2005, elestudio se adjudicaría “con arreglo a los procedimientosde contrataciones establecidos en la guía práctica” de laUE120. En pocas palabras, ese procedimiento implicaba queel Ministerio de Educación –órgano de contratación– debíainvitar al menos a tres candidatos para que presentaran susproyectos y, a través de un pautado proceso de evaluación

120 La Guía Práctica es un documento elaborado por la UE donde se definen los pro-cedimientos para la asignación de fondos de proyectos financiados por el orga-nismo. En el lenguaje del organismo de cooperación, el proceso licitatorio sedenomina “Procedimiento negociado en régimen competitivo”.


interna, seleccionaría la oferta “técnicamente conformeque sea económicamente más ventajosa” (Guía Práctica,2008). La regulación de los procesos administrativos estabadetalladamente reglada por los instrumentos de la UE.

Para dar inicio al proceso, el REPPEI elaboró un pliegobasado en los documentos propuestos por la UE, dondede describen los aspectos administrativos y contractualesde la relación entre el órgano de contratación y la insti-tución contratada121.

El proceso licitatorio requirió de dos instancias. Enla primera (entre marzo de 2007 y octubre de 2007), elME invitó a siete instituciones, de las cuales se presenta-ron sólo dos. El comité de evaluación se reunió dos vecesy la declaró “fracasada”. Los expertos no cumplían conlas “calificaciones requeridas en el documento licitatorio”(Nota del comité evaluador, 2007)122. La dificultad teníaque ver con el perfil del segundo experto, que debía con-tar con una Maestría en Estadística123, algo que muy pocos

121 Se trata de un documento de 83 páginas titulado “Procedimiento negociado enrégimen competitivo. Contratación de servicios para la elaboración y diseño delestudio: “Repitencia, abandono, ausentismo, promoción y egreso en las escuelascubiertas por la intervención del PIIE. Un análisis de los factores asociados”(MECyT, 2007).

122 El hecho de que sólo dos instituciones se hubieran presentado al pliego tambiénse relacionaba con el perfil de los expertos demandados. En efecto, en el expe-diente del proyecto hay tres cartas enviadas por instituciones que no se presen-taron porque no podían cumplir con ese requerimiento. Pero no fue esta la úni-ca razón por la cual algunas instituciones invitadas desistieron de presentarse.Una entrevistada que trabaja en una universidad del conurbano señaló que ellosno se presentaron porque el ME les avisó de la existencia de la convocatoria consólo dos semanas de anticipación.

123 En el primer pliego se requería que el primer experto fuera Licenciado/a enSociología especialista en Educación (preferentemente) o Licenciado/a enCiencias de la Educación (no excluyente) y que tuviera una Maestría en Educa-ción (excluyente). El segundo tendría que ser Licenciado/a en Sociología (prefe-rentemente) o Licenciado/a en Ciencias de la Educación (no excluyente) y conuna Maestría en Estadística (excluyente). Los requisitos para el tercero eran quefuera Licenciado/a en Ciencias de la Educación (excluyente) o Licenciado/a enSociología especializado en Educación y que tuviera estudios de posgrado enEducación (excluyente) (MECyT, 2007).


profesionales vinculados con el campo educativo poseen.Al respecto, una investigadora que participó de la primeraconvocatoria señaló:

Nosotros habíamos conseguido una flaca que hizo una Maestríaen Estadística y había entregado su tesis, pero como la tesisno estaba evaluada, no pudo formar parte del grupo. No habíaquien cumpliera ese requisito en el campo de la Educación. Sino, tenías que sumar a alguien a quien no conocieras, que escomo contratar a un asesino a sueldo. Era pedir algo que casino existe124.

El segundo llamado tuvo lugar entre noviembre ydiciembre de 2007, en el apuro por finalizarlo antes delcambio de gestión. El procedimiento era exactamente elmismo pero con una pequeña modificación en el pliego: elperfil del primer experto podría ser Licenciado/a en Socio-logía o carreras afines y con una Maestría en Educación ocon orientación en Educación y, al segundo, se le retiró elrequisito de poseer una Maestría en Estadística. Así, en lasegunda vuelta se presentaron tres instituciones. Ganó laúnica institución que se había presentado también en laprimera vuelta: el IIES.

La evaluación de los pliegos

En el comité de evaluación participaron seis personas. Serepasaron primero los requisitos administrativos. Esta par-te –la “más técnica”– la asumió Liliana, del PIC. Pero ade-más del visto técnico, en la mesa había dos personas del

124 Otra entrevistada que participó de la convocatoria señaló al respecto: “Eran per-files cerrados y bastante difíciles de hallar en el mercado académico. Había con-diciones muy expresas que requerían ciertos saberes y competencias que no sontan frecuentes, tan comunes, en relación con los años de experiencia en investi-gación, en relación con los usos de las bases de datos o los cursos de perfeccio-namiento”.


REPPEI que tenían una función más política, ligada a laapreciación de los sujetos y de las instituciones presenta-das. Como explicó otra evaluadora:

Ellas analizaban cuestiones más ligadas a los perfiles, a los currí-culum, a las políticas. “¿Este de dónde viene?, ¿A quién res-ponde?, ¿Sobre qué va a escribir?, ¿Qué versión política tiene?,¿A quién adhiere políticamente? Por más que acá diga que vaa estudiar esto, la lectura la va a hacer desde acá”, decían. Esetrabajo lo hacían ellos.

Fueron múltiples las dimensiones que se contempla-ron en la mesa de evaluación. Y la mayoría no formabaparte de las formalidades explícitas propuestas por la UE125.La primera estaba relacionada con la familiaridad y conlos lazos de confianza existentes entre ellos, la institucióny los expertos presentados. La segunda dimensión (tam-bién asociada a la primera) se vinculaba con la percep-ción de los evaluadores de la capacidad de las institucionespara llevar adelante el trabajo demandado con el montode dinero asignado. Uno de los evaluadores explicaba: “Seinsistía en que el tiempo para hacerlo era muy corto y quela plata no era mucha. La institución que aceptara teníaque tener trabajo previo relevado, hecho y escrito”.

El IIES cumplía con las expectativas de los evaluado-res. En primer lugar, existía un alto nivel de familiaridad yde confianza entre algunos de los miembros del ME y el

125 Entre algunas de las formalidades especificadas por la UE se incluía que “Todoslos expertos deben ser independientes y carecer de cualquier tipo de conflictode intereses respecto a las actividades que deben realizar. Los procedimientosde selección […] serán transparentes, y se basarán en criterios previamente defi-nidos, incluidas las calificaciones profesionales, los conocimientos lingüísticos yla experiencia laboral. Los resultados del jurado de selección quedarán registra-dos. […] Obsérvese que los funcionarios y el personal de la administraciónpública del país beneficiario no podrán ser contratados como expertos, salvoque la Comisión Europea haya dado previamente su aprobación por escrito(MECyT, 2007, p. 8 del anexo de los TDR).


Instituto. Las dos personas que ocuparon el cargo de direc-toras de la DNGCyFD durante el período 2004-2008 teníanfuertes lazos con el IIES. Además, también había relacionesen niveles más bajos del organigrama del ME. Eran varioslos funcionarios del ME –especialmente, del REPPEI y elPEI– que habían trabajado o que se habían capacitado enel IIES. En efecto, la segunda experta presentada por elIIES había trabajado hasta el año 2005 en el ME, muy cercade una de las directoras de la DNGCyFD. También Mar-ta, coordinadora pedagógica del REPPEI, tenía un vínculoprevio con el Instituto, al que ya le habían encargado antes,también en el contexto de la donación, la producción demateriales curriculares. Esta confianza no se manifesta-ba únicamente en relación con la institución, sino que seexpandía también hacia las personas concretas que asumi-rían los roles principales en el desarrollo del estudio. Unade las evaluadoras explicó:

La coordinadora pedagógica del REPPEI, Marta, sabía que laprimera y la tercera experta –que ella conocía mucho y a quienyo no conocía–, podían hacerlo. Y yo imaginaba que por estar enPlaneamiento de la Provincia a la segunda experta no le iba a sertan difícil hacer ese trabajo.

Más allá de lo presentado formalmente (las credencia-les de la institución y los expertos), los evaluadores basa-ban sus juicios principalmente en su conocimiento previode las personas que intervendrían. Como el trabajo teníaun fuerte componente cuantitativo, consideraban funda-mental el rol del segundo experto. Solo conocían a uno delos expertos de los tres pliegos que se presentaban. En esesentido, Andrea se adecuaba bien a las expectativas:

En ese momento, Andrea trabajaba en la Ciudad y había tra-bajado antes en la DINIECE. Hoy está en Planeamiento Edu-cativo en la Provincia de Buenos Aires. Conoce a toda la gente


de DINIECE. Yo no la conocía personalmente pero la conocíapor referencias. Sabiendo que estaba ese pliego pregunté: “¿Vossabés cómo labura?, ¿Qué pensás de la Dirección de Estadísticade Ciudad?”. Hablando con gente me pareció que era una per-sona que técnicamente lo iba a poder hacer. El pliego es unaversión de lo que hace siempre la DINIECE y las direcciones deplaneamiento. No era muy difícil. Nosotros sabíamos que iba apoder hacerlo con facilidad. La presentación del otro pliego nocerraba mucho. Era muy ambiciosa y dudábamos de que por esaplata y en ese tiempo lo pudieran hacer bien. Imaginábamos quepodía ser más palabrerío que algo serio.126

Había otra razón que beneficiaba a Andrea en la selec-ción: los evaluadores consideraban fundamental asegurarque la persona que recibiera las bases de datos por escueladel ME fuera confiable. Eso requería, según los evaluado-res, de un nivel de confianza superior al de otros expertos.La entrega de esa información era, desde su perspectiva,delicada ya que se corría el riesgo de que los investigadoresno respetaran el secreto estadístico. En sus palabras:

[Entre los evaluadores] se generó también otra charla referidaal tema de la entrega de los códigos para identificar a las escue-las donde se realizarían las entrevistas. Siempre con la idea deguardar el secreto de la información. Andrea eso lo sabía muybien. Así que no había ningún inconveniente. Yo creo que el IIESy, en este caso, Andrea en particular, conocen, valoran, garan-tizan y defienden el derecho del secreto estadístico. A veces, sele hace firmar a las instituciones la guarda de la información.En este caso, no hubo necesidad. Se le dijo y se habló. No huboninguna clase de duda.

126 Es interesante resaltar que habían contactado a Andrea de otras dos institucio-nes para incluirla como la segunda experta del pliego. Esto evidencia que su per-fil para este proyecto no era únicamente reconocido desde el ME sino tambiéndesde otras instituciones del campo educativo que se presentaron como oferen-tes.


No cabía duda de que Andrea y el IIES eran los mejo-res candidatos. No obstante, según los requisitos de la UE,los expertos no debían ser funcionarios de la administra-ción pública del país beneficiario. Paradójicamente, paralos evaluadores era justamente esa característica –la de tra-bajar en la función pública y en, particular, en la Direcciónde Planeamiento de la Provincia de Buenos Aires– lo quevolvía a Andrea la persona más adecuada para llevar ade-lante la investigación. A su vez, si desde la UE se suponíaque la evaluación tendría que basarse en los anteceden-tes presentados por los expertos (sus CV), desde el ME seprivilegiaron más bien las relaciones informales y la perte-nencia a círculos de confianza a la hora de seleccionar a lainstitución contratada.

En suma, el proceso de evaluación estuvo fuertementeatravesado por la regulación de la UE, que definió lostiempos e instrumentos a través de los cuales se llevaronadelante las licitaciones. Este proceso más formal quedódocumentado en el expediente del estudio. Sin embargo,esta prescripción externa se articuló, en la práctica, con loscódigos más característicos del funcionamiento informaldel ME. En la selección de sujetos y de instituciones, lasrelaciones de confianza (construidas sobre la base de tra-yectorias socio-profesionales) prevalecieron sobre la for-malización normativa inicialmente dictaminada.

Escena 5

La licitación fue adjudicada al IIES en junio de 2008. Sol, la direc-tora del IIES, miró atentamente el listado de documentos quedebía presentar para la adjudicación del estudio. La instituciónhabía realizado muchos estudios para el ME, pero nunca habíanimplicado semejante papelerío y burocracia. El proyecto habíasido licitado dos veces, y el IIES se había presentado en ambas.


La primera licitación había fallado porque ninguna institucióncumplía con los perfiles solicitados en los TDR. La segundavez fueron seleccionados. Habían logrado conformar el equiporequerido, que incluía investigadores asociados a la instituciónpara realizar las entrevistas y la subcontratación de especialistasen estadísticas para la parte cuantitativa. Sol sospechaba que elarmado del contrato llevaría más tiempo que el desarrollo delestudio. Finalmente, en julio, el IIES y el ME firmaron el contratode trabajo. El estudio debía entregarse seis meses después.

La asignación de la licitación al IIES

Una vez finalizados los dos llamados licitatorios, endiciembre de 2007, el ME envió una nota al IIES informan-do la decisión. Requirieron, tal como demandaba la UE, ladocumentación necesaria para firmar el contrato. El pro-ceso de entrega de toda esa información insumió casi seismeses. Fue descripto como “un infierno” por parte de unade las investigadoras del IIES:

Nos piden de todo, […] tenemos que probar que la instituciónnunca ha quebrado, que no tiene juicios, que no tiene deudas.Que los integrantes del equipo no son delincuentes, que no tie-nen entradas en la policía. Es una cosa infernal, […] es para-dójico, porque los requerimientos organizativos y burocráticoseran impresionantes y, al mismo tiempo, el proyecto en sí eramuy sencillo. El esfuerzo estaba más puesto en poder cumplircon todos los requisitos burocráticos que en diseñar el proyectode investigación.

El 22 de julio de 2008 se firmó el contrato entre el IIESy el ME. En ese mismo momento comenzaba también lacuenta regresiva para que el IIES entregara el documentofinal del estudio. Se habían comprometido a hacerlo encinco meses: para diciembre de 2008.


El inicio de la investigación en el IIES

La primera reunión de equipo del IIES tuvo lugar en sep-tiembre de 2008. El primer encuentro de trabajo se realiza-ba en el mismo momento en el que el PEI estaba desinte-grándose como programa. Se reunieron los coordinadoresdel proyecto y el equipo que trabajaría en la sección cuali-tativa. No estaban los dos consultores que estarían a cargode la parte cuantitativa.

Según comentaron en la reunión, Sol, la directora delIIES, era “la persona con más experiencia en el equipo” yla responsable principal del estudio. Andrea era sociólo-ga y “responsable del armado de las bases” y Romina eraLicenciada en Ciencias de la Educación y estaba a cargode coordinar el trabajo de campo y el análisis de las entre-vistas. Además de las tres responsables del proyecto habíasiete investigadoras jóvenes, de entre 25 y 35 años. Todastenían carreras de grado vinculadas a las Ciencias Socia-les (Ciencias Políticas, Antropología, Ciencias de la Educa-ción, Sociología, etc.), la mayoría contaba con maestrías yvarias cursaban estudios doctorales. Todas formaban parte“del aula 8”, un equipo de investigadores que se reuníanquincenalmente en torno a la figura de Sol para compartirlecturas y avances de sus tesis127. La mayoría tenía con-tactos académicos con el IIES: habían realizado o estabandesarrollando en ese momento sus posgrados allí. Sol erala directora o codirectora de tesis de muchas de ellas. Trescontaban con becas de la Secretaría de Ciencia y Técnica,asociadas a proyectos de investigación que se realizaban

127 El equipo “del aula 8” se había constituido en el año 2000 en torno a un proyectode investigación con financiamiento de la Agencia de Ciencia y Técnica. “Eseproyecto nos constituyó como equipo y a partir de ese momento trabajamosininterrumpidamente en diferentes proyectos de investigación, buscando nue-vas problemáticas, buscando financiamiento. Desde el año 2000 en adelanteempezamos a trabajar como equipo […]. ‘Aula 8’ es el nombre que encontramospara institucionalizarlo”, señaló una de las investigadoras en la entrevista.


desde el IIES, y dos eran becarias del CONICET. Habíansido convocadas para desarrollar el trabajo de campo delestudio en las provincias y su participación se retribuía con$1.000 pesos, contra factura. A esta suma, se le agregabanlos viáticos y gastos.

Ninguna de las investigadoras tenía una relación labo-ral estable con el IIES, con excepción de Sol, que explicóque el IIES “no paga sueldos. La gente está comprometidacon los proyectos, recibe una remuneración en relacióncon los proyectos en los cuales participa”. Andrea agregóque el equipo “factura con relación a tareas acotadas yacuerdos de trabajo”. En efecto, de los coordinadores delestudio, solamente Sol –también directora de la institu-ción– contaba con un vínculo laboral estable (en relaciónde dependencia) en el IIES. Por su parte, Romina tenía unarelación laboral relativamente estable, aunque sin un con-trato permanente. Compartía su oficina con tres personasy trabajaba en el IIES cuatro días a la semana, combinandotareas de investigación con otras de gestión. Andrea, encambio, no contaba con un contrato permanente ni conoficina. Como las investigadoras más jóvenes, su remune-ración se asociaba a los proyectos en los que participaba.Trabajaba medio tiempo para el IIES, aproximadamenteun día y medio por semana e iba a la institución de acuerdocon las reuniones previstas. Cuando estaba allí, trabaja-ba en una sala destinada a asistentes de investigación yestudiantes de doctorado en el octavo piso. Allí había ochoescritorios y ocho computadoras disponibles.

La reunión fue liderada por Romina y por Andrea.Andrea explicó que se trataba de un proyecto para el REP-PEI sobre el PEI y acompañó su exposición con una carpetaque entregó a cada una con una impresión de los objeti-vos del PEI y de las funciones del REPPEI. En la carpeta


estaban también los TDR del proyecto y el cronograma(que había armado Liliana). En voz alta leyeron sus objeti-vos y las etapas que contemplaba el trabajo.

En cuanto al propósito de la investigación, Andreacomenzó resaltando que no se trataba de una evaluación:“Este laburo no es para evaluar al PEI. El ME aclara per-manentemente que no se trata de una evaluación”128. Senotaba un cambio de dirección en el propósito del estudio.Tan solo cuatro meses antes, Sol había señalado justamen-te lo contrario: había explicado que se trataba de una “unaevaluación de un programa que se aplica en escuelas queatienden a sectores desfavorecidos en distintos lugares depaís”. La distancia entre estas dos percepciones en torno alos propósitos del estudio refleja, una vez más, cómo tan-to su sentido como su finalidad fueron transformándosesobre la marcha.

Andrea explicó que la investigación estaba dividida endos etapas. La parte cuantitativa –que coordinaría ella conla asistencia de dos ex colegas del Área de Estadística Edu-cativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires– consistíaen el análisis estadístico de indicadores educativos y socio-educativos. Aclaró que el ME ya había entregado las basesde datos y que habían comenzado el análisis. Enumeró losindicadores con los que estaban trabajando. La mención ala parte cuantitativa fue muy breve, a pesar de que en losobjetivos de la investigación tenía un peso importante. Másadelante, Andrea explicaría que las tareas estadísticas lasllevaban adelante “desde su casa y los fines de semana”.

128 En efecto, en una comunicación escrita dirigida al IIES, la coordinadora pedagó-gica del REPPEI señaló que “una preocupación a tener especialmente en cuentaen el espacio de entrevistas es que quede claro que el estudio no tiene por objetoevaluar al PEI, sino conocer su mirada de la cuestión de la repitencia, sobreedad,etc.” [Comunicación escrita, 26/09/08].


En relación con la etapa cualitativa, Andrea y Rominaseñalaron que se habían reunido con la gente del REPPEIen el bar del IIES. En esa reunión habían acordado algunoscambios en la investigación. Si bien los TDR consignabansolamente la realización de entrevistas con directores deescuela y referentes provinciales del PEI, el personal delREPPEI solicitó que agregaran además entrevistas con losdocentes, lo que significaba un nuevo cambio en el alcancedel trabajo. Las investigadoras accedieron, con la condi-ción de reducir la cantidad de escuelas del estudio. Tam-bién acordaron las seis provincias en las que desarrolla-rían el trabajo de campo. Frente a la sugerencia del IIESde incluir a Corrientes entre las jurisdicciones estudiadas,los referentes del REPPEI propusieron reemplazarla porChaco ya que, en palabras de Andrea, “había dificultadespolíticas entre Corrientes y la Nación”.

Se pasó a la lectura de la guía de entrevistas a direc-tivos. La guía había sido elaborada por Romina, y los refe-rentes del REPPEI la habían revisado: “no cambiaron niuna coma”, señaló Andrea. Andrea pidió a los presentesque hicieran aportes y plantearan dudas, en función de lasdimensiones del análisis propuestas en el contrato firmadocon el ME. A tal punto se hizo hincapié en las dimensionespropuestas en los TDR que una de las investigadoras bro-meó: “en esto sí que estamos trabajando a reglamento”.

Andrea compartió con el equipo el cronograma detrabajo. Era exigente. Entre fines de julio y principios deseptiembre estaba previsto avanzar con el análisis de losindicadores de la DINIECE (primera etapa). En septiembrese desarrollarían las tareas cuantitativas relacionadas conotras fuentes de información (Censo Nacional de Pobla-ción y Vivienda y Encuesta Permanente de Hogares) enlas que ella ya estaba trabajando. La tercera parte habíacomenzado en agosto con la negociación de los instru-


mentos de recolección de datos. La idea era realizar eltrabajo de campo las dos últimas semanas de octubre, des-grabar las entrevistas durante las dos primeras semanas denoviembre y procesarlas las dos últimas. El informe finalse redactaría en diciembre y estaba previsto entregarlo alME el día 22 de ese mes.

A diferencia del trabajo en los laboratorios científicos,las tareas de investigación del IIES se dispersaban en múl-tiples locaciones. La mayor parte de los participantes notrabajaba cotidianamente en la institución. Habían sidocontratados para desarrollar tareas puntuales con relaciónal estudio. En otra oportunidad Andrea explicó esto conclaridad: “el equipo viene en días y horarios diferentes. Laidea es repartir el trabajo y organizar reuniones cada tanto”.A su vez, Andrea aclaró en la reunión que podían trabajartanto desde la sala 8 del IIES como desde sus casas, deacuerdo con sus preferencias. Se notaba que, para todoslos investigadores, la contribución con el estudio era unatarea intercalada entre varias otras responsabilidades, tan-to en el interior del IIES o en relación con los otros empleossimultáneos que cada uno de ellos tenía con otras insti-tuciones.

El sentido de la investigación para el equipo IIES

Desde la perspectiva del equipo de investigadores del IIES,el estudio nunca se planteó como una prioridad. Por unlado, se trataba de un proyecto cuyo foco estaba determi-nado desde el ME, dejando poco margen para los intere-ses de investigación del equipo. Una de las investigadoraspuso esta idea en palabras: “es un estudio casi calcadodel pliego que mandaron del ME. Muy pautado. Un enla-tado. Esto no tiene que ver con nuestros intereses”. Otraindicó que “venía todo muy especificado. No había espa-cio para la creatividad”. En otra oportunidad explicó que


no estaban “poniendo demasiadas neuronas, salvo paracumplir con lo que nos comprometimos”. Por otro lado,señalaban como otra restricción el hecho de que el IIESno pudiera capitalizar los resultados surgidos del proyectoa través de presentaciones y publicaciones posteriores129.Andrea explicó:

Uno no puede hacer nada con la base de datos: ni quedársela,ni publicar, ni presentar artículos. Es como olvidarse de que unoparticipó en este procesamiento y en este trabajo. Es un requeri-miento puntual que sirve para decisiones internas del Ministerio,para decidir sobre políticas. Obligan a la no publicación de losresultados. El contrato es claro.

Por lo que concierne a los fondos destinados a lainvestigación, los coordinadores del proyecto coincidíanen que eran ajustados. Para ilustrar ese punto, Sol relatóuna anécdota: “Cuando le pedí al administrador [del IIES]todos los documentos para presentar al ME antes de lafirma del contrato y supo el monto que nos pagarían me

129 El artículo 14 del Convenio de Financiación denominado “Derechos de propie-dad intelectual e industrial” trataba este punto. Allí se señalaba que “salvo espe-cificación en contrario, todos los informes y datos, tales como mapas, diagra-mas, dibujos, especificaciones técnicas, planos, estadísticas, cálculos, bases dedatos, programas informáticos, así como todos los documentos o materiales deapoyo adquiridos, compilados o elaborados por el Titular a lo largo de la ejecu-ción del contrato serán de propiedad exclusiva del Órgano de Contratación. Unavez finalizado el contrato, el Titular entregará todos estos documentos y datos alÓrgano de Contratación. El Titular no podrá conservar copias de dichos docu-mentos y datos, ni podrá utilizarlos para fines ajenos al contrato sin previa auto-rización por escrito del Órgano de Contratación. El Titular no publicará artículosrelacionados con los servicios ni hará referencia a los mismos cuando esté pres-tando servicios a otros, ni divulgará la información obtenida del Órgano de Con-tratación sin el consentimiento por escrito del mismo. Todos los resultados oderechos que se deriven de los mismos, incluidos los derechos de autor y otrosderechos de propiedad intelectual o industrial, obtenidos en la ejecución delcontrato, serán de propiedad exclusiva del Órgano de Contratación, que podráutilizarlos, publicarlos, cederlos o transferirlos como crea conveniente, sin limi-tación geográfica ni de otro tipo, excepto cuando ya existan derechos de propie-dad intelectual o industrial” (MECyT, 2007: 29).


dice: ‘Bueno, hagamos las cuentas a ver si conviene”. Sol lecontestó: ‘Pero nosotros ya nos presentamos. Ya lo gana-mos. No podemos decir que no. […] La plata es justita,justita, justita”130.

¿Por qué a pesar de la dificultad de orientar el temadel estudio hacia las temáticas prioritarias del equipo deinvestigación, de la imposibilidad de aprovechar los resul-tados para trabajos propios y del escaso financiamiento, elIIES se había presentado a la convocatoria? Porque a pesarde las restricciones señaladas, el estudio tenía sentido parala institución. En primer lugar, la participación en proyec-tos de este tipo es, en gran medida, lo que permite sos-tener a los equipos del “aula 8” como grupo. La ausenciade financiamiento propio del IESS para asegurar su conti-nuidad laboral hace que la posibilidad de adquirir fondosexternos sea altamente valorada por los coordinadores deproyectos. En la primera reunión de equipo, Andrea habíaanunciado que más allá de las limitaciones del pliego lesinteresaba participar “porque habilita a otras cosas. Par-te del trabajo queda para otras cuestiones del equipo. Eltrabajo de campo es un insumo que dispara ideas parael futuro. El pensar no queda limitado a los Términos deReferencia”. En segundo lugar, aunque reconocían que losrecursos eran escasos, se valoraba la posibilidad de viajara las provincias: “no tenemos muchas otras posibilidadesde hacer campo en el interior del país”, explicó Romina enotra oportunidad.

130 Hay otra anécdota que refleja las limitaciones presupuestarias que tuvo el traba-jo. En una de las reuniones de equipo, Andrea comentó que, en general, desde elIIES compran libros para entregar a los entrevistados en agradecimiento por sudisposición. Sin embargo, durante el desarrollo de ese estudio no pudieronhacerlo porque tuvieron que estar “muy duros con los gastos” porque el proyec-to “se paga medio mal” [Notas de campo, 08/10/08].


Escena 6

El 23 de diciembre de 2008, un día antes de Navidad, Andrealeyó por última vez el informe de investigación. Hizo las últi-mas correcciones en el ensamblado de los apartados cualitativoy cuantitativo del informe. El equipo del IIES había trabajadola parte cualitativa: la realización de entrevistas, su desgraba-ción y análisis. Por otra parte, dos personas de su confianza,que trabajaban en el área de Estadística de la Ciudad Autóno-ma de Buenos Aires, habían desarrollado el análisis cuantitativo.Estos dos equipos habían trabajado por separado y nunca lle-garon a conocerse. Andrea fue el vínculo, debido a que su for-mación estadística –infrecuente en el ámbito de la investigacióneducativa– le proporcionaba capacidades valiosas para articu-lar ambas dimensiones. Los equipos habían corrido contra relojpara realizar las entregas correspondientes y ella, como todosen diciembre, estaba cansada. Hizo un último cambio y cerró eldocumento. Estaba listo para ser enviado a su contraparte en elMinisterio: el REPPEI.

El desarrollo de la parte cualitativa

El trabajo cualitativo de la investigación requirió de lacoordinación de 59 entrevistas a directivos, docentes yreferentes del programa, en cinco provincias. Jorgelina,una de las investigadoras, llevó adelante la tarea: acordócon sus compañeras las fechas y sacó los pasajes, reservólos hoteles, administró los viáticos y entregó el equipa-miento para la realización de entrevistas (guías y grabado-res). Esto implicó, en sus palabras, “un trabajo full time,porque las chicas tenían que salir urgente al campo”. Enefecto, realizó estas tareas en tan sólo dos semanas, respe-tando los tiempos del cronograma inicial.

Marta, del REPPEI, había pedido que las investigado-ras se presentaran en las provincias como “el equipo con-tratado por el ME a partir de una licitación ganada por elIIES”. En línea con el propósito formal del estudio, desde


el REPPEI habían enviado una nota a los referentes delprograma en las provincias comunicando que los contacta-rían en el marco de un estudio cuyos “resultados serán uninsumo relevante para la tarea de los Ministerios Nacionaly Provinciales. En este sentido, una vez finalizado el mis-mo se publicará y difundirá el informe final”. De nuevo, seenfatizaba el propósito de publicar y difundir los hallazgosde la investigación.

Las transformaciones que se estaban dando en laorganización del PEI a nivel nacional –donde este perdía sulugar frente al director de Nivel Primario– tuvieron eco enlas provincias y complicaron la coordinación de las entre-vistas. A comienzos de 2008 hubo cambios gubernamenta-les en todas las jurisdicciones y, en muchos casos, los equi-pos provinciales de los Ministerios de Educación fueronreemplazados. Los referentes del PEI estaban siendo reem-plazados por directores de Nivel Primario. En efecto, lacoordinadora pedagógica del REPPEI aclaró que, en vez decontactarse con los referentes del PEI como estaba previs-to, las investigadoras debían coordinar las entrevistas conlos directores de Nivel Primario. En la mayor parte de lasprovincias no habían recibido la nota del REPPEI. En otras,le pidieron a Jorgelina que enviara una nota formal del IIESpara que quedara registro del pedido. Parece que algunosreferentes provinciales del PEI, que todavía estaban en suscargos, se enojaron porque supieron del contacto a travésde la Dirección de Primaria.

Una vez acordadas las reuniones, las demás investi-gadoras comenzaron a movilizarse. La anteúltima semanade octubre tres de las investigadoras viajaron a Neuquén,Santiago del Estero y Santa Fe. Por su parte, las entrevistasen la Ciudad y en la Provincia de Buenos Aires se realizaronen la última semana del mes de octubre al igual que el viajea la provincia de Chaco. Para llegar con los tiempos del


cronograma, la desgrabación de las 59 entrevistas estuvo acargo de un profesional externo. Eran tantas las entrevis-tas y el apuro por comenzar su análisis que, para no per-der tiempo, se pidió a las investigadoras que enviaran losarchivos digitales a medida que los tuvieran. A mediadosde noviembre, dos semanas después del campo, Jorgeli-na comenzó el análisis. Por su parte, las investigadoras-entrevistadoras dieron por terminado su trabajo el 7 denoviembre, en una reunión para “intercambiar impresio-nes una vez finalizado el trabajo de campo”.

La lectura, la codificación y el análisis de las entre-vistas fueron, en palabras de Jorgelina, “en tiempo com-primido”. Luego resaltó: “Yo revisé todas las entrevistas entres semanas. No hubo tiempo para una discusión entre elequipo”. Refiriéndose al desarrollo de estas tareas Rominaagregó: “faltó tiempo. Estuvimos muy apretados”. En efec-to, en sólo tres semanas Jorgelina había leído y codifica-do casi 60 entrevistas. Entregó un informe de 65 páginascon cuadros que organizaban las entrevistas sobre la basede los indicadores de los TDR. Paralelamente, entregó un“punteo de ideas como base para la elaboración del infor-me”, 28 páginas señalando las tendencias generales de lasentrevistas y sus referencias.

El desarrollo de la parte cuantitativa

En paralelo, se avanzó con el trabajo cuantitativo bajo lacoordinación de Andrea, con la asistencia de Sonia y deJessica. Andrea y Sonia se habían conocido en la décadadel noventa, trabajando en el área de estadística del MENacional. Se habían cruzado más tarde en el Ministeriode Educación de la Ciudad y, en ese momento, trabajabanjuntas en el Ministerio de la Provincia de Buenos Aires.En enero de ese año, Andrea, que tenía un cargo en laProvincia de Buenos Aires, la había contratado. Además,


Sonia seguía desempeñándose en un área del Ministe-rio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (de la cualAndrea había formado parte), donde coordinaba el traba-jo que realizaba Jessica. Jessica, a su vez, trabajaba juntocon Sonia para Andrea en la Provincia de Buenos Aires.Era un equipo que se conocía hacía tiempo y tenía expe-riencia de trabajo conjunto en espacios técnicos del MEcon función de producir y de analizar información. Las treseran sociólogas, especializadas en temas estadísticos, prin-cipalmente con trayectorias laborales en agencias estata-les, tanto en Nación, como en la Ciudad y en la Provinciade Buenos Aires.

Andrea tenía aproximadamente 45 años y su trayec-toria laboral estaba asociada, en sus propias palabras, “aaspectos cuantitativos, estadísticos, cuestiones demográ-ficas e indicadores”. En su carrera profesional combinóla gestión de políticas asociadas a la información desdeorganismos públicos estatales con tareas más puntuales deinvestigación: “Siempre tuve patas en dos lugares. Traba-jé en Ministerio de Educación de Nación y en Ciudad deBuenos Aires. Ahora estoy trabajando en Provincia. Paramí la gestión y la investigación transitaron siempre un mis-mo camino”.

Sonia tenía alrededor de 55 años. Había realizado unaespecialización en Ciencias Sociales y, al igual que Andrea,se desempeñó en organismos estatales orientados a la pro-ducción de estadísticas educativas. Cuando fue contacta-da para entrevistarla, adelantó que le inquietaba no poderayudar. No creía que pudiera aportar “cosas específicasacerca de aquella consultoría”. “La hice hace tanto e hicetantas otras cosas en el medio y todas con temas más omenos similares [estadísticas educativas], que no recuerdoni por asomo cómo fue que encaré aquella, creo que niel tema”, agregó. Además de su trabajo de medio tiempo


en la Ciudad y en la Provincia de Buenos Aires, donde “lallevó” Andrea, Sonia había desarrollado múltiples consul-torías en 2008. Una de ellas era la del IIES. Durante ese año,había asistido en temas estadísticos en cuatro investigacio-nes vinculadas con el ME. En dos de ellas la contratarondirectamente dependencias del ME y, en las dos restan-tes, había sido subcontratada por agencias internacionalespara desarrollar tareas puntuales.

Jessica tenía 35 años. También era socióloga y estabacursando una maestría en Estadística. Cuando fue con-tactada telefónicamente también se inquietó. Su trabajo,explicó, “había sido muy limitado y rutinario. Fue un tra-bajo cortito y muy técnico de procesamiento y análisis dedatos”. Trabajaba medio tiempo en el área de estadísticasdel ME de la Ciudad, desde hacía dos años, bajo la direc-ción de Sonia. Desde enero de ese año había agregadoalgunas horas de trabajo en el área de Estadística de la Pro-vincia de Buenos Aires, junto a Sonia, bajo la coordinaciónde Andrea. Señaló que en sus dos trabajos sentía condicio-nes laborales precarias: “ahí se va el Ministro y nunca sesabe quién queda”, es por eso que acepta “trabajos extras ytemporarios, que me den un ingreso adicional”. Para esta“consultoría” en particular, la había convocado Andrea.“Ella necesitaba dos tareas puntuales. Una de acondicio-namiento de las bases y otra de análisis. […] Ella despuésiba a usar esa información en la medida que le sirviera”,explicó Jessica. En cuanto a las razones más personales porlas que aceptó el trabajo, dijo:

El primer motivo es que era un trabajo para Andrea, que es unapersona a la que yo admiro y que, a nivel personal, me cae bien.Es gente con la cual me gusta trabajar. Cualquier cosa para laque me llame Andrea, sea paga o gratuita –aunque siempre mepaga– le voy a decir que sí. El segundo motivo porque tenía queusar esas técnicas estadísticas. […] Lo elegí porque tenía cosasque me interesaba hacer.


El análisis de los datos duros comenzó en agostocuando el IIES obtuvo las bases de datos del ME. A dife-rencia de otros proyectos de investigación donde la entre-ga de datos resulta controversial, aquí se dio sin incon-venientes, en parte debido a la importancia que se le dioa este aspecto en la selección de instituciones durante elproceso de licitación. El REPPEI se las pidió primero a laDINIECE, la DINIECE las entregó al REPPEI, y luego elloshicieron la entrega formal a Andrea en un CD. Sin duda,el hecho de que Andrea fuera parte de una red de con-fianza vinculada con los organismos educativos estatalesque se dedican al trabajo con datos duros simplificó lasinteracciones. Andrea les pasó las bases a Sonia y a Jessicay les pidió tareas puntuales de consolidación y análisis.Sonia y Jessica hicieron el trabajo en dos meses y medio,respondiendo a demandas puntuales de Andrea. Jessicaasistía a Sonia con el armado de las bases de datos y conel diseño de clusters (modelos estadísticos que compartenvariables) de escuelas, que dieran cuenta de las diferen-cias entre los establecimientos que habían participado delprograma PEI y los que no. Trabajaron desde sus casas y,en algunas ocasiones, se encontraban en la casa de Sonia.A veces comentaban temas puntuales asociados con estastareas los martes, cuando se encontraban las tres en laCiudad de La Plata por el trabajo que compartían en laProvincia de Buenos Aires.

Las tareas cuantitativas se desarrollaron de formaparalela al trabajo cualitativo realizado desde el IIES. Enefecto, Sonia y Jessica nunca trabajaron junto al equipodel IIES. No conocían ni formaban parte del equipo “aula8”. Tal como señaló Jessica, su único contacto con el IIESfue la búsqueda del cheque correspondiente a sus hono-rarios. Por su parte, con excepción de Andrea, el equipode investigación del IIES tampoco las conocía a ellas. Eran


parte de una red de relaciones diferente, una red que sehabía construido sobre la base de la experiencia de trabajoen organismos oficiales orientados al análisis estadístico.Andrea parecía ser la única persona que tenía una visióncompleta de la porción cuantitativa del informe. Sonia yJessica a duras penas lo veían como algo propio: “En todosestos trabajos donde me subcontratan yo no miro cómosale. El trabajo para el IIES ni siquiera lo reconozco comopropio. Yo hice un cachito dentro de una investigación quedesconozco a dónde va y cómo es. Desconozco el todo”,explicó Sonia. Sonia y Jessica habían realizado tareas deordenamiento, análisis y escritura, pero había sido Andreala que articuló las distintas partes elaboradas para confor-mar esa sección del informe y la que estuvo en contactopermanente con el equipo del IIES.

El ensamblado del informe final

Las distintas y desconectadas escenas del desarrollode la investigación fueron ensambladas vertiginosamentedurante de diciembre de 2008. El informe debía articulartres insumos: i) el trabajo cuantitativo coordinado porAndrea; ii) el análisis preliminar de las alrededor de 50entrevistas a directivos y docentes realizado por Jorgelina,y iii) el análisis de seis entrevistas realizadas a los refe-rentes del PEI por Victoria, entregado también la primerasemana de diciembre.

Andrea y Romina estuvieron a cargo del proceso. Lamayor parte de estas tareas tuvieron lugar en espacios pri-vados: las casas de las investigadoras y no incluyeron alresto del equipo. Refiriéndose al desarrollo del ensambla-do Andrea había explicado: “estamos en el momento deescritura individual y en breve habrá que armar el compila-do. No nos estamos reuniendo en esta etapa. Cada una estáleyendo y escribiendo”. Como imaginaban, cumplir con


los plazos pautados en el contrato era un desafío: “estamoscorriendo contra reloj”, dijo Andrea. Además de la comple-jidad propia de la tarea, el informe final se desarrollaba enun mes que en Argentina es de por sí intenso. En las institu-ciones académicas como el IIES se cierra el año lectivo: ter-minan las materias, los profesores corrigen exámenes pen-dientes y entregan correcciones finales. Al ser el final delcalendario académico, impacta directamente también enlas tareas del Ministerio, que debe hacer los balances anua-les de los programas antes de enero, mes en el que la mayorparte del personal se va de vacaciones. A estos balances sele suman dos de las fiestas anuales más importantes (Navi-dad y Año Nuevo) y varios eventos laborales y amistosos.El tráfico de la ciudad aumenta y el calor agobia.

El informe se entregó al REPPEI el 23 de diciembre de2008, en la víspera de la Nochebuena.

Escena 7

Mediados de enero de 2009: vacaciones escolares en Argentinay en el Ministerio. Como en cualquier otro enero, había pocopersonal. Susana estaba sola en su oficina de la recientementecreada Dirección de Nivel Primario del ME. La estructura delMinisterio había cambiado unos meses antes. Atendió el telé-fono y le pidieron que revisara y aprobara una investigación,cuya existencia no conocía. No había nadie más en la oficinaque pudiera hacerlo. No conocía el estudio, ni su origen, ni lostérminos de referencia, ni sus objetivos. Lo leyó, hizo algunoscomentarios menores y lo aprobó, para que pudiera efectuarse elpago al IIES. En febrero de ese año, se organizó una reunión paradiscutir los comentarios con los investigadores del IIES. Unosdías antes de esa reunión, renunció su jefa, y también la jefa desu jefa. Ante ese panorama, Susana decidió no asistir, ya que nosabía en nombre de quién presentarse.


La validación del informe

Unas semanas después de la entrega, el REPPEI, juntoa la Dirección de Nivel Primario, envió tres páginas concomentarios y sugerencias de cambios al IIES. A diferenciade otros estudios demandados desde el Ministerio, en estetrabajo se proponía una estrecha relación entre el organis-mo contratado y dependencias del ME. Los TDR advertíanque “en todas las etapas previstas […], es necesaria la arti-culación y contacto permanentes con el Programa PEI y elÁrea de Producción de Información y Comunicación (PIC)de la DNGCyFD y con el REPPEI” (MECyT, 2007). Pero,como se advirtió en la Escena 2, la mayor parte de esasdependencias –que habían participado activamente en elorigen del estudio– en 2008 ya no existían.

Los cambios obligaron a Paula, del REPPEI, a articular,a partir de ese momento, con la Dirección de Nivel Prima-rio, que era la responsable de “validar” las decisiones. Apartir de varios testimonios, se pudo percibir por parte delpersonal del REPPEI cierta desconfianza hacia el trabajo yel profesionalismo de la Dirección de Nivel Primario. Porlo pronto, se trataba de un equipo que no conocían, y estocontrastaba con la confianza que tenían con los equiposanteriores131. Más allá de estas cuestiones, una vez entre-gado el informe, su lectura y aprobación debía hacersedesde la Dirección de Nivel Primario. El REPPEI les pasóel documento.

131 Por ejemplo, para la validación de la guía de entrevistas los empleados del REP-PEI invitaron a un referente de la Dirección de Nivel Primario a la reunión entreel IIES y el REPPEI. Los presentes acordaban que la persona –de la que ningunorecordaba el nombre– no había realizado sugerencias importantes. Marta delREPPEI comentó más adelante que habían sentido cierta “vergüenza ajena” conla participación del referente de la Dirección de Nivel Primario en esa reunión,porque había señalado cuestiones sumamente superficiales.


Susana, de la Dirección de Nivel Primario, estuvo acargo de la validación del informe. Era una mujer de unossesenta años, trabajaba hacía más de veinte en el ME ytenía un contrato de planta permanente, algo novedosoentre los sujetos entrevistados. A pesar de la insistenciade los llamados se resistía a ser consultada: “Yo tuve muypoco que ver con eso. La verdad es que no tengo muchopara decir. Además, tendría que pedir autorización pararecibir a alguien”, explicaba. Sus palabras y la forma en laque las decía no parecían indicar reticencia a encontrarsesino, más bien, a que fuera una reunión formal.

En su opinión, ella había estado apenas involucradaen el proceso: “esta gestión no participó de esto. No cono-cemos nada del pliego, ni de cómo se hizo. Se manejódesde otro lado”, explicaba. Otra empleada de la Direcciónde Nivel Primario agregó que “venía de la gestión anteriory nuestro nivel de incidencia fue casi nulo. De hecho, notengo idea quién lo diseñó. A nosotras nos cayó”. Susanahabía escuchado de un estudio sobre el PEI, pero tomócontacto con el tema recién en enero de 2009 cuando ladirectora de Nivel Primario le pidió que hiciera un informey que, además, fuera el lazo con el REPPEI:

Había que hacer el informe en tres días. Así lo había pedido elREPPEI. Como hablaba de escuelas primarias lo teníamos quever nosotros. […] Esto me llegó porque eran las vacaciones deverano y acá no había nadie. Yo fui la que atendió el teléfono ypor eso me lo dieron a mí.

Desde su percepción, no tenía mucho sentido que lespidieran un informe a ellos: “¿Qué posibilidad de inciden-cia tenemos si está todo hecho y nos dan tres días paraaprobarlo?”.


Así, a pedido de la Dirección de Nivel Primario, duran-te el mes de enero, Susana elaboró los comentarios. Comodesconocía los TDR previamente acordados, la directoranacional de Gestión Educativa (que era la jefa de su jefa)solicitó que el informe se aprobara. Es por ello que Susanaelaboró un informe general y sin demasiadas críticas. Loenviaron al REPPEI con una nota formal, tal como habíasido solicitado. Era un documento de tres páginas centradoen la descripción del informe, antes que en sugerenciasde cambios132. En el último párrafo concluía: “Por todolo antedicho, sugerimos la aprobación final de este estu-dio con las consideraciones mencionadas, de modo quese prosigan los trámites contractuales correspondientes”(Informe presentado al REPPEI desde la Dirección de NivelPrimario, febrero de 2009). Susana, sin embargo, tenía unaopinión más crítica sobre el informe final que no se refle-jó en sus comentarios: “Era un estudio muy general, muyvago, poco consistente. Lo leías pero terminabas no enten-diendo nada. No entendíamos las categorías que habíanarmado. Las conclusiones eran muy vagas”.

El 6 de febrero de 2009 Susana había agendado unareunión entre los referentes del REPPEI y los investigadoresdel IIES para hacer una devolución del informe final. Undía antes, la sorprendió un nuevo cimbronazo: cambios enlas autoridades del ME. Habían renunciado la Subsecreta-ria de Equidad y Calidad Educativa y la directora nacionalde Gestión Educativa. La primera volvió a su jurisdicciónpara hacer campaña como diputada provincial y la segun-da renunció con su jefa política. Con esa transformación

132 En efecto, en las tres páginas del informe hay sólo dos sugerencias, referidasambas a la parte cuantitativa del estudio. La primera se refiere a la necesidad dedefinir el criterio utilizado para seleccionar las escuelas involucradas en una delas provincias. La segunda sugiere una diferenciación mayor entre los criteriosutilizados por los investigadores para definir dos de los agrupamientos de escue-las (clusters).


partieron también algunos de los directores de nivel, inclu-yendo a Inés, la directora de Nivel Primario y jefa directa deSusana. “Fue de un día para el otro. Totalmente inespera-do. Tuvimos que ordenar nuestras cosas e irnos”, describióInés al referirse a este episodio. Frente a estos aconteci-mientos Susana optó por no participar de la reunión.

Para la reunión, Marta y Claudia, del REPPEI, habíanpreparado un documento con sugerencias de cambios,sobre la base de los comentarios de la Dirección de NivelPrimario y sumando los propios. Era un archivo dondese explicitaba, una vez más, su propósito formal: “contri-buir a que el estudio se constituya en una valiosa fuen-te de información para aquellos actores involucrados enla generación de políticas”133. En relación con el forma-to del informe, solicitaban trasladar algunas aclaracionesmetodológicas hacia un anexo, para facilitar la lectura de“diferentes tipos de lectores, no necesariamente con altosconocimientos en cuestiones metodológicas y estadísticas”.Sugerían también incluir un resumen ejecutivo. En cuan-to al contenido del informe, pedían “ahondar en la rela-ción entre aspectos cualitativos y cuantitativos”. Asimis-mo, solicitaban que las afirmaciones del informe reflejaranlas fuentes utilizadas y que se explicitaran los criterios deselección de las escuelas PEI. Retomaban las sugerenciasrealizadas por la Dirección de Nivel Primario y agregabandos más: i) la inclusión de observaciones de los materialespedagógicos relevados en las escuelas y ii) la revisión dela conclusión, problematizando “los resultados de modoque faciliten la comprensión aún mayor de la complejidadimplícita en una intervención de esta envergadura” (Notaadministrativa Nro. 6; 2-3).

133 Orden Administrativa Nro. 6, enviada el 26 de enero desde el REPPEI al IIES conlos comentarios al informe final del estudio.


Andrea recibió el informe. Estaba convencida de quelos cambios propuestos apuntaban a que el informe pudie-ra publicarse:

El ME lo va a publicar. Tienen intención de publicarlo y por esopidieron que fuera menos técnico, para que lo pudiera leer unfuncionario. Pidieron cambios con la idea de enviar el informe alos directores de nivel y supervisores.

En relación con los cambios propuestos por la Direc-ción de Nivel Primario, Andrea consideraba que estos“daban la pauta de que no sabían bien qué esperabandel informe”. Según Andrea, ellos habían hecho “un infor-me sujeto a los Términos de Referencia que ellos mismosarmaron” y, sin embargo, solicitaban, en esta última ins-tancia, transformaciones que no estaban contempladas enel pedido inicial.

La tarea de revisar el informe en función de los cam-bios pedidos estuvo a cargo de una de las investigadorasdel IIES y se llevó adelante durante las primeras dos sema-nas de febrero, con la supervisión final de Andrea y deRomina. El informe se entregó nuevamente al REPPEI el 22de marzo de 2009. Una vez recibido, el REPPEI lo envío a laDirección de Nivel Primario para que lo validara. En mayode 2009 el informe ya había sido aprobado por la nuevadirectora de Nivel. El REPPEI decidió darlo por aprobadoy se realizó el pago pendiente al IIES. Quedaba ahora pordefinir qué se haría con relación a su circulación.

Sin embargo, ninguno de los integrantes del REPPEIparecía conforme ni con la calidad del informe final ni consu aprobación. Paula señaló que le daba “bronca porqueel informe era de muy mala calidad”. Creía que, desde laDirección de Nivel Primario, habían aprobado el trabajoporque “acá en el Ministerio nadie se quiere meter con elIIES”. Si bien le habían realizado observaciones al informe,


Paula sentía que no había cambiado de forma sustancial y,dado el nivel del informe, dudaba que se publicara. Clau-dia, por su parte, tenía la sensación de que el informese había realizado “a los apurones” y que “no decía nadanuevo”. Marta, que en un primer momento había estadomuy vinculada al informe, estaba de vacaciones y no habíatenido oportunidad de seguir el tema. Estuvieron a cargode esta tarea de seguimiento Claudia y Paula, y tambiénlo leyó Sofía, que había empezado a trabajar en el REPPEIcinco meses antes.

Sofía sintetizó las tres opciones que tenían desde elREPPEI en relación con la aprobación del informe. Unaposibilidad era dar la aprobación final, con lo cual seevitaría cualquier costo político-institucional. La segundaopción era enviar un nuevo informe al IIES sugiriendonuevos cambios (ya se había entregado uno en enero deese mismo año). Esta opción tenía un inconveniente: des-de el IIES estaban demandando el pago y, según el con-trato firmado, una vez entregado el informe el ME teníasólo 30 días para hacer una devolución y, si no la hacía,el contrato se daba por finalizado. Los tiempos corrían.Ya habían pasado más de 30 días y los investigadores delIIES lo sabían. La tercera posibilidad era, en palabras deSofía, “meterle mano”, es decir, realizar ellos los cambiosque consideraban pertinentes para poder publicarlo.

El informe está listo y validado. Ahora quedaba definirsu circulación.

Escena 8

A mediados de 2009, la coordinadora del REPPEI leyó el informey algo no la convenció, de modo que le pidió a su asistente quelo guardara en una caja de cartón junto a los demás expedientesdel proyecto. Allí se hallaban el Convenio de Financiación, los


TDR, la licitación y todas las comunicaciones y acuerdos entrelas instituciones participantes; en definitiva, todos los documen-tos resultantes del trabajo descripto en las escenas anteriores.

En ese mismo momento, Victoria, investigadora del proyectodel IIES, lamentaba no poder utilizar los resultados de esa inves-tigación para una ponencia en un congreso de Educación. Recor-daba con claridad la primera reunión de equipo en septiembrede 2008, en la cual las investigadoras principales indicaron quenadie podría dar a conocer ninguno de los resultados del pro-yecto en el futuro.

La circulación del informe

Como se ha señalado a los largo de las diferentes escenas,desde un primer momento la producción del informe estu-vo asociada a la idea de circularlo entre la comunidad edu-cativa a través de su publicación y difusión. En el conve-nio de financiación los estudios se enmarcaban entre las“acciones de promoción y sensibilización de actores cen-trales de la comunidad educativa” desarrolladas “a travésde estudios, diseminación y publicaciones”. Se proponíafinanciar “estudios específicos cuyos focos temáticos per-mitan ampliar y acrecentar los conocimientos y brindarelementos de base para el desarrollo de políticas educa-tivas” así como “actividades de publicación y difusión delos resultados”.

Los TDR del estudio, elaborados en 2007, retomabanel compromiso de publicar y difundir los resultados. Enefecto, entre las responsabilidades de la institución contra-tada, el documento enumeraba la tarea de “editar y diseñargráficamente el informe final para su posterior impresión”y la de “presentar las conclusiones del informe medianteencuentros y reuniones con distintas áreas del ME. A suvez, se enumeraban los grupos destinatarios del informe: i)el Equipo de Coordinación Nacional del PEI; ii) los respon-sables de coordinación de direcciones, programas, áreas, y


proyectos y equipos técnicos del ME; iii) los equipos téc-nicos de los ME provinciales y equipos jurisdiccionales delPEI; iv) los equipos de supervisión, dirección y docentes delas escuelas que integran el programa PEI y, por último, v)la comunidad académica profesional (MECyT, 2007).

La intención de diseminarlo se expresó también entestimonios. En 2008, la coordinadora del REPPEI señaló:“está previsto difundir los estudios, diseminarlos a todoslos actores que puedan estar interesados […]. Parte de lalicitación supone la realización del estudio y su publica-ción, edición y diseño gráfico. También hay dinero parahacer jornadas de difusión”. Asimismo, en una carta envia-da en octubre de 2008 desde el REPPEI a los referentes delos equipos PEI de las provincias con el objetivo de infor-mar acerca del trabajo de campo, se refuerza la intenciónde diseminar los resultados: “Cabe señalar”, dice la carta,“que los resultados de este estudio serán un insumo rele-vante para la tarea de los Ministerios Nacionales y Juris-diccionales, en este sentido una vez finalizado el mismo sepublicará y difundirá el informe final”.

Sin embargo, la explícita y reiterada convicción entorno a su publicación se puso en duda una vez finalizadoy entregado el informe. En mayo de 2009, con el informefinal aprobado, Paula, la coordinadora del REPPEI, señalóque no estaba segura de su publicación. Según explicó enese momento, la decisión dependía de las “áreas sustan-tivas” –en ese momento la Dirección de Nivel Primario–.Para ese entonces la dirección había cambiado varias vecesde autoridades. “Que se publique o no”, agregó Paula, “vaa depender del esquema de toma de decisiones políticasen ese momento”, y añadió que si esa misma discusiónse hubiera dado a comienzos de 2007, habrían acordado


con las diferentes áreas qué hacer: “Hoy es más compli-cado, con los cambios de gestión, no se sabe quiénes vana tomar esa decisión”.

Más allá de sus dudas en torno a la circulación, en elREPPEI dejaron todo listo para su publicación: la coordi-nadora pedagógica solicitó al IIES cambios de edición y deformato, en pos de una futura publicación. Visto desde elIIES, una vez entregado el informe, creían que se publica-ría. En efecto, casi un año después, a fines de diciembre de2009, Andrea explicó que había contactado nuevamente alME para indagar sobre el estado del informe. Había llama-do al REPPEI y, frente a su pregunta sobre qué pasaría conel informe y para su sorpresa, Marta le contestó que “porahora no piensan publicar el informe. En el medio de lainercia o vorágine (como prefieras) ha quedado entre lascosas pendientes. […] Un ladrillo más a recursos no muyaprovechados. Es una pena”.

En cuanto a su circulación, a pesar de los pedidosconcretos del informe final realizados por diferentes acto-res de la comunidad educativa (tanto al ME como al IIES),ninguna de las dos instituciones lo circuló. En línea con loseñalado en el Capítulo 4 en torno a los circuitos de circu-lación restrictiva, Andrea comentó que cuando un super-visor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se lo pidió,lo derivó al ME. En su opinión, ella no estaba autorizadapara tomar la decisión de difundirlo. Al REPPEI se lo pidióla directora de Nivel Primario de Santa Fe y un ex referenteprovincial del PEI de la Provincia del Chaco. A ambos seles contestó que el informe todavía estaba en proceso deedición. Desde el REPPEI tampoco lo diseminaron porqueesgrimían que la decisión debía tomarse en la Direcciónde Nivel Primario.


En suma, más allá de los acuerdos previos entre ins-tituciones (entre la UE y el REPPEI, entre los ME y el IIES,entre los investigadores y los actores entrevistados) y delos procesos organizativos y burocráticos construidos parallevar adelante esos acuerdos (la normativa, el financia-miento, la división de tareas y de responsabilidades), estadecisión quedó librada al contexto político particular ycoyuntural. Ya no dependía de una persona en particular,sino de las relaciones posibles de ese tablero político. Esdifícil saber dónde está el informe final en la actualidad.En el ME, que fue la institución que solicitó el estudio, lopusieron en cajas junto a los otros expedientes asociadosa la investigación. Pero en 2011 ya no existía ninguna delas dependencias de las que participaron activamente delproceso, ni siquiera el REPPEI. El informe final no estátampoco en el Centro de Documentación del Ministerio.Quizá lo tiene alguna de las personas que en ese momentotrabajaron en el REPPEI o en la Dirección de Nivel Pri-mario que posiblemente estén ahora en otra institución odependencia del ME. Además, aunque lo tuvieran, ningu-na de esas personas se siente autorizada para circularlo.Tienen la capacidad pero no la autoridad. Por su parte, lasinvestigadoras del IIES que tuvieron acceso al informe finaly quizás lo conservan, tampoco se creen facultadas paradifundirlo. Ellas firmaron un acuerdo comprometiéndosea no divulgar ningún dato asociado a ese estudio sin auto-rización del REPPEI.

Reflexiones finales

A lo largo de este capítulo se reconstruyeron los procesosde producción de un informe de investigación. Se eviden-ció una multiplicidad de actores (grupos) y de acciones,


así como fronteras y límites difusos entre el adentro y elafuera del Estado. Esta heterogeneidad quedó organizadaen escenas, que anudan las diferentes situaciones y acto-res que participaron de la construcción del informe deinvestigación. Estas escenas no responden directamente aacciones políticas explícitas y deliberativas (financiamien-to, normativa, contratación de personal, administración delos procesos, etc.) y están principalmente regidas por nece-sidades inmediatas, de corto y mediano plazo, asociadasa preocupaciones próximas. Las acciones se juntan y seorientan de acuerdo con las circunstancias particulares decada situación, en relación con plazos temporales delimi-tados, principalmente, por la coyuntura. Así, a lo largo dela producción de este informe se manifiesta una heteroge-neidad de sentidos, temporalidades y funciones, que cam-bian permanentemente. El informe transita por una seriede acontecimientos, adversos y favorables, que aceleran,disminuyen o cambian el ritmo de la producción. Estasespecificidades no son fáciles de registrar cuando se ana-lizan las tendencias generales de la producción, pero seiluminan cuando se observan los procesos de producciónen relación con la evolución de un proyecto de investiga-ción particular.

Las escenas analizadas agrupan sentidos, tomando lamultiplicidad de acepciones que dispara el término “sen-tido”: desde el propósito explícito con el que son lleva-das a cabo hasta el significado que tienen para quienesestán involucrados en ellas. En cuanto al sentido explícito,el informe se encontraba entre las “acciones de promo-ción y sensibilización de actores centrales de la comunidadeducativa” y, según muchos testimonios, buscaba orien-tar las políticas educativas del PEI. Esta finalidad quedacristalizada en todos los documentos y es la que la mayorparte de los entrevistados señala a lo largo del proceso


(aunque con algunas diferencias en cuanto a qué orien-tar específicamente). Este es el propósito manifiesto. Sinembargo, al observar las escenas cotidianas, los sentidosse diversifican y aparecen propósitos implícitos. Las esce-nas tienen sentidos menos manifiestos, más específicos ypersonales, y de plazos más limitados. Estos sentidos searticulan de diferentes formas entre sí, modificando el sen-tido formal y su dirección, si bien nunca desaparecen porcompleto. De esta manera, a lo largo del proceso de pro-ducción, se observa una multiplicidad de sentidos que setransforman, superponen, diversifican y multiplican, gene-rando nuevas escenas y reorganizando la importancia delas existentes. Algunos de estos propósitos toman el pesonecesario para habilitar el curso de la acción y funcionancomo hilo conductor entre escenas, situaciones y grupos,dándoles unidad.

En el caso analizado, hay dos sentidos conductoresque interesa resaltar. El primero está asociado a las escenasde origen. En ese momento, el financiamiento disponi-ble de la UE funcionó como movilizador y organizadorentre situaciones. En un contexto de crisis económica ysocial, la donación era especialmente apetecible para losgestores de políticas. La UE, sus delegados y asesores, fue-ron los protagonistas: marcaron el ritmo de las diferentesescenas. Retomando la metáfora de la banda de free jazzde Delvaux y Mangez (2008), en esta etapa Jorge sería el“arreglista”, el que adapta o recombina elementos sobre labase de una composición escrita por la UE. Jorge lideró laescena, con los instrumentos de la UE. En paralelo, en elME se desplegaban múltiples intérpretes, agrupados pro-visoriamente, compitiendo por el financiamiento. Tocaronsus instrumentos en simultáneo, de forma descoordinaday fragmentaria, intentando jerarquizar sus propios ritmosy acordes. Más allá de que en las escenas del origen la


investigación fuera casi irrelevante para la mayor parte delos actores (en relación con el monto de la donación ycon su importancia), a pedido de la UE, quedó entre lasacciones a financiar.

En segundo lugar, fueron los propósitos burocrático-administrativos, materializados en los mecanismos delREPPEI, los que guiaron las escenas asociadas al desarro-llo, validación y circulación del informe, dándoles cierta(precaria) coordinación y unidad. El REPPEI –cuya crea-ción implicó la contratación de una coordinadora y de unequipo de trabajo, el armado de una oficina, el movimientode recursos y la normativa– marcó el ritmo (la intensidady la duración) de las escenas subsiguientes. El propósi-to burocrático-administrativo asociado a la ejecución delos fondos de la UE permitió aglutinar grupos y escenas,breves y frágiles, pero no por ello menos importantes enrelación con el producto final. En esta segunda etapa fuePaula quien marcó el ritmo y la participación de los demás.Lo hizo junto a su equipo de músicos, con instrumentosadministrativo-burocráticos estatales y reinterpretando lapartitura de la UE. La burocracia administrativa del MEfuncionó como guía –apenas estructurada– de un espec-táculo, de una coproducción entre el ME y la UE.

Los arreglos realizados por la UE y el REPPEI (comoinstituciones) y por Jorge y Paula como portavoces de esosgrupos se entremezclaron con la aparición simultánea deotros grupos/actores, con papeles más fugaces pero tam-bién significativos. En línea con la metáfora de la bandade free jazz, serían músicos o conjuntos de músicos a losque otro (de confianza) les transmitió oralmente parte dela partitura a interpretar. Con esa información, suben alescenario por un lapso breve pero con protagonismo. Enocasiones conocen al resto de la banda y en otras no; a


veces cuentan con instrumentos adecuados y otras subenal escenario con lo que tienen, inseguros, como respuestaal pedido de una persona cercana y de confianza.

Para ejemplificar este tipo de “irrupciones” fugacesy específicas, se acude a dos escenas. La primera asocia-da al armado de los TDR. Liliana del PIC tuvo un papelprotagónico en ese proceso: sus decisiones marcaron elcontenido del informe. Sin embargo, cuando estaba termi-nando su número, se sumó la coordinadora del PEI que,con imprevistos acordes, cambió la dirección de la melo-día. Agregó un fuerte contenido cualitativo (entrevistas enprofundidad) a una investigación que se había definido,desde su inicio, como cuantitativa y basada en informa-ción estadística. Durante el desarrollo del informe, Lilia-na ya no estaba en el escenario, ni detrás de bambalinas,ni entre el público. Su contrato en el Ministerio se habíaterminado. Por su parte, Susana, de la Dirección de NivelPrimario, no imaginaba que estaría a cargo de la valida-ción del informe. Susana no conocía el escenario ni a labanda, ni tan siquiera el jazz. Atendió el teléfono en enerode 2009 e inesperadamente se encontró participando delespectáculo. Era la editora de una pieza musical que jamáshabía escuchado antes.

Las asociaciones entre Liliana y Susana con el teatroeran, además, precarias e inestables. Se sostenían sobrevínculos de confianza con sus jefes directos, que solicita-ron que participaran del espectáculo. Como se verá másadelante, esto explica –aunque sólo en parte– que sus esce-nas fueran tan fugaces. El propósito de Liliana fue construirlos TDR, tal como había solicitado su jefa. Ella asumió esecompromiso y, aunque en un momento notó que su actua-ción dejaba de tener protagonismo, cumplió con el pedidopara respetar los acuerdos con su directora así como paracomplacer el propósito del grupo de tres personas creado


al calor del armado de los TDR (ella y dos personas delREPPEI). Por su parte, Susana debía validar el informe,sabía que cualquier objeción podía complicarla tanto a ellacomo a su jefa. A tal punto este es el caso que cuando sujefa renunció días antes de la reunión entre los equipos delME y del IEES, Susana decidió no participar del encuentroporque no sabía en nombre de quién iría. No se percibía aella misma como parte de la Dirección de Nivel Primario,sino más bien como una prolongación de la breve actua-ción de –hasta ese momento– su jefa. En este contexto desentidos entremezclados y heterogéneos, es difícil predecirqué escenas cambiarán la dirección de la pieza musical.El rumbo podría virar tanto debido a la actuación de losmúsicos del elenco más estable como a la de improvisa-ciones inesperadas.

La articulación entre diversos sentidos y las formasde coordinación que le imprimen a cada escena producendesplazamientos en el ritmo (duración y/o intensidad). Laduración e intensidad de algunas escenas en relación conotras muestran contradicciones entre los sentidos explíci-tos y manifiestos (en general asociados a temporalidadesde mediano largo plazo) y los sentidos que movilizan laacción, más coyunturales y de corto plazo. Si bien existe unobjetivo explícito y formal que podría funcionar como laestructura melódica de la pieza musical (orientar la políticaa través de la producción de conocimiento), las escenasconcretas no se acomodan a esa melodía. El ejemplo mássugestivo es que el proceso de investigación comenzaraen el mismísimo momento en el que el programa que seanalizaba, el PEI, se disolvía. Otra manifestación de esasdislocaciones (más relacionado con los ritmos y con la arti-culación entre escenas) es la prolongada duración de lasescenas en torno a la negociación de la donación, el arma-do de los TDR y su licitación (dos años), en comparación


con el apresurado ritmo que tomaron las escenas ligadas ala ejecución y a la escritura del informe (6 meses). A su vez,las escenas y acciones enfocadas en cumplir el objetivoformal de publicar la investigación chocan con las escenasasociadas a su circulación. Por último, en la escena a la queya se hizo referencia, la del armado de los TDR, el trabajode Liliana lleva varios meses, pero el resultado se redirec-ciona en unos pocos días con una intervención puntual einesperada del PEI.

Las escenas, sus sentidos y su temporalidad se danademás en un contexto general en el que existen perma-nentes controversias funcionales. Son el resultado de loslímites imprecisos y en permanente movimiento de la dis-tribución de funciones y de autoridad entre áreas y téc-nicos del Estado. Están ligadas al papel que cumplen losactores participantes y son producto, en general, de lavaguedad, de la superposición y de la duplicación de rolesy de tareas. Si se echa mano nuevamente a la imagen deljazz, esta idea podría visualizarse como el espectáculo deuna banda donde, por momentos, se eligen músicos deconfianza antes que a los del elenco estable, o los uten-silios disponibles antes que instrumentos musicales. Valecomo ejemplo la exclusión de la DINIECE en el desarrollode este proyecto. Más allá de que su función formal estabaalineada con el armado de los TDR de esta investigación,el hecho de que se perciba como un grupo que trabajade forma autónoma y para sí mismo provoca que la tareaderive en el PIC, un área informal y sin ninguna garan-tía de continuidad134. Visto desde la directora que toma la

134 Para comprender este ejemplo, es importante contextualizarlo en relación conlos argumentos propuestos en el Capítulo 4 asociados a la escasa relevancia delas áreas burocra señalar la paradoja entre las personas participantes. En estepunto nos gustar cortnes, muchas de ellas totalmente imprevis ntáticas delMinisterio con funciones vinculadas a la producción de información.


decisión, sus necesidades (entregar al RREPEI los términosde referencia) tienen más posibilidad de llegar a destino sison encomendadas a alguien cercano y de confianza, quea un área sobre la que tiene poca autoridad y control.

La escena de la licitación también es oportuna parailustrar este tipo de tensiones. Los ejemplos anteriores alu-den a las negociaciones entre aspectos asociados a las fun-ciones de las dependencias y a la asignación de tareas entrelos diferentes empleados del ME. Hay otras situaciones queponen de manifiesto la articulación y la tensión permanen-te entre las normativas formales y su actuación práctica, lo“no documentado”. Como se indicó en el Capítulo 4, sonmuy pocos los proyectos del ME que se tercerizan a travésde mecanismos de concursos abiertos. En efecto, la exis-tencia de marcos regulatorios detallados para la contrata-ción de estudios (la licitación) es una rareza, producto dela participación de la UE en esos procesos. En este caso, lasprescripciones tecnocráticas de la UE fueron respetadas: secumplieron los plazos y las condiciones, tal como indicabasu partitura. Sin embargo, en el proceso de adjudicaciónprevalecieron las relaciones informales y no documenta-das antes que procesos explícitos normados. Los criteriosobjetivos que se definieron para la selección (la presenta-ción de curriculum vitae de los participantes, la trayectoriaacadémica de la institución, la presentación del proyecto)quedaron supeditados, en la práctica, a las relaciones deconfianza, al conocimiento previo (directo o mediado) porparte de algunos evaluadores de las instituciones y de losinvestigadores propuestos.

En cuanto a las características de las asociacionesentre las personas y las instituciones, el caso de Lilianavuelve a ser elocuente en este punto. Ella tenía una inser-ción ocupacional precaria en un “ente” informal del ME.Asume un rol protagónico circunstancial pero después


desaparece del escenario. Por su parte, Susana –cuya parti-cipación se da en el marco de fuertes transformaciones ins-titucionales– responde más a su referente personal directo(su jefa) que al lugar profesional que ocupa en la Direc-ción de Nivel Primario. En este contexto, pareciera que lasacciones se definen más por los compromisos temporalesasumidos entre los sujetos participantes, que en relacióncon roles institucionalizados o con acuerdos más genera-les de mediano o largo plazo. Este tipo de asociaciones sevuelven frágiles en un escenario en el que las relacionesde poder, de confianza y de autoridad varían constante-mente135.

La debilidad de las asociaciones entre personas einstituciones no parece ser una característica que incluyesolamente al sector estatal. En el interior del IEES, dos delas investigadoras que asumen un rol fundamental, Adria-na y Romina, no tienen un contrato estable con la insti-tución. A su vez, Adriana coordina la parte cualitativa delestudio con personas que son subcontratadas por el IIES,que no tienen relación alguna con la institución ni con elproceso más general del que participan. En efecto, apenasconocen la investigación en la que están inmersas. Ellasparticipan a pedido de Adriana, por la confianza y por lacercanía que sienten hacia ella. Llegan a mencionar queno lo hacen ni por el salario ni por el proyecto, sino por-que ella las convoca. Por último, las investigadoras queparticipan de la parte cualitativa están vinculadas a la ins-titución como becarias, estudiantes, profesoras, pero no através de contratos permanentes. De hecho, visto desde los

135 En línea con estas conclusiones, Perelmiter (2012) analiza algunas de estas cues-tiones en relación con las burocracias intermedias del Ministerio de DesarrolloSocial de la Nación en la década del 2000. Allí muestra cómo el carácter inciertode la movilidad intraburocrática, la informalidad de reconocimientos por partede las autoridades políticas, la fluctuación espasmódica de las confianzas com-ponen un juego político que estructura la cultura burocrática de ese organismo.


directivos de la institución, estos proyectos son justamentelos que les permiten –entre otras cosas– seguir mantenien-do a estas personas asociadas con la institución.

Todas estas cuestiones están atravesadas, además, porcambios permanentes que redefinen los sentidos y los rit-mos de las escenas. Las escenas se movilizan a partir de lastransformaciones asociadas tanto a ciclos institucionalesde la política democrática y cuestiones político-partidariascomo a situaciones fortuitas. Las escenas toman forma alcompás de una incierta dinámica de creación, recreacióny disolución de grupos que está fuertemente regulada porestos movimientos, muchos de ellos impredecibles. En elcapítulo anterior se mostró que esos cambios actúan comopotencial punto de inflexión en la trayectoria del estudio.Las salidas y entradas de altos funcionarios políticos –conestrategias y compromisos políticos y partidarios diferen-tes– es una de las cuestiones que actúan con fuerza sobre el“espectáculo”. Cada uno de estos cambios suscita diferen-tes movimientos en las escenas y en el curso de la acción,imposibles de prever. En este contexto, las relaciones per-sonales y de confianza reorganizan el entramado social.Antes que en función de asignaciones de responsabilida-des originadas en una estructura normativa racionalmen-te organizada, los cambios y los reacomodamientos frentea los cambios se basan en los vínculos personales y deconfianza.

La mayor parte de los protagonistas de estos procesosfue contratada por “recomendación” de algún funcionarioy los cargos se otorgan a personas que se perciben comoconfiables. Esta confianza la confiere el contacto previodirecto o la recomendación de un tercero. En este sen-tido, la confianza funciona como una propiedad transiti-va. También el IIES fue seleccionado por los evaluadoresdurante el proceso licitatorio sobre la base de las relaciones


de confianza, tanto con la institución como con los investi-gadores propuestos para llevar adelante el estudio. Y, másallá de lo formalizado y pautado que estaba el mecanismode selección a través de la normativa de la UE, prevalecie-ron en el proceso criterios asociados a las redes de con-fianza entre personas e instituciones por sobre las normasobjetivas propuestas desde afuera. Tal como se mencio-nó en el capítulo metodológico, en efecto, el análisis deeste caso fue posible también gracias a las relaciones deconfianza.

Retomando la metáfora del free jazz, en este espec-táculo no hay una sola partitura: son varios los documen-tos que indican cómo debe interpretarse la composiciónmusical. Algunas son muy formales, están impresas y fue-ron producto de muchas negociaciones previas, como laspartituras utilizadas por la UE o las asociadas a la adminis-tración burocrática del ministerio. Otras están manuscri-tas o fueron transmitidas oralmente a un intérprete justoantes de subir al escenario o en medio de la performan-ce. Esta combinación de partituras no pareciera suficientepara generar lazos de coordinación duraderos y previsiblesentre los diferentes grupos de intérpretes e instrumentos.Todo lo contrario, los grupos se muestran provisorios y enmovimiento: toman relevancia o la pierden, se intercam-bian, se reemplazan, desaparecen.

En un contexto de estas características, los actoresrenegocian el sentido del estudio basándose en las relacio-nes de cercanía y de confianza, que varían con las transfor-maciones permanentes del contexto. Así, el adhesivo entrelas escenas pareciera combinar elementos administrativo-burocráticos de corto y mediano plazo en un contexto don-de la mayor parte de las asociaciones se basa en compro-misos de tipo personal, que cambian de forma incierta ypermanente. Hay micro-acomodamientos –temporalmen-


te localizados– de la acción en un panorama136 que secaracteriza por la ambigüedad de los principios de jerar-quización y de coordinación, por la heterogeneidad de losmecanismos institucionales y profesionales y por la fluidezcon la que se transforman los espacios. Son producto de laforma incierta e imprevisible (aunque a la vez permanen-te) en la que se vinculan las diversas escenas en torno ala producción de este informe. El resultado práctico es unfuncionamiento fragmentado, intermitente e imprevisible.Frágil pero sostenible.

136 Latour (2008) utiliza el término “panorama” para contraponerlo al de “oligópti-co”. Entiende ambos conceptos como conectores entre distintas escalas analíti-cas: entre lo local y lo global o, en términos de la Sociología más clásica, entre lomicro y lo macro, la agencia y la estructura. Los oligópticos permiten ver conmucho detalle, dan visiones sólidas pero extremadamente restringidas del todo(como las presentadas en este caso de estudio). En contraste, los panoramas danla ilusión de totalidad al organizar, ordenar y clasificar. En palabras de Latour,“Mientras los oligópticos revelan permanentemente la fragilidad de las conexio-nes y su falta de control de lo que queda en medio de sus redes, los panoramasdan la impresión de control pleno sobre lo que se estudia. Aunque sean parcial-mente ciegos y a pesar de que nada entre ni salga de sus muros, excepto especta-dores interesados o confundidos” (2008: 270). Las características señaladas fun-cionan como el panorama que conecta lo social.


Conclusiones finales

Muchos de los estudios que analizan las relaciones entrela producción de conocimiento y la política parten de unavisión del Estado que, a través de sus normas explícitasy con cierta intencionalidad, moldea las acciones de losactores que intervienen en los procesos de producción deconocimiento (Weiss, 1977; Husén, 1984; Reimers y Mc.Ginn, 1997, entre otros). Otros enfoques conciben estosvínculos y justifican una distancia basándose en los argu-mentos que diferencian entre las lógicas políticas y lasde la investigación (Caplan, 1979; Levin, 1991). Las expli-caciones devenidas de estos enfoques ofrecen modelosabstractos que, alejados de tiempos y espacios particula-res, al enfrentarse a las observaciones empíricas cotidia-nas, reducen las explicaciones a la comprobación de fallas,carencias, éxitos o fracasos, desde un proceso relativamen-te lineal que es definido a priori como el correcto. En estesentido, se trata de perspectivas que tienen un poder gene-ralizador antes que explicativo y con un enfoque prescrip-tivo antes que comprensivo.

En contraste con esas miradas, abordamos aquí elestudio de las relaciones entre investigación y política enArgentina a través de una pregunta sociológica, eminente-mente comprensiva y exploratoria, situada espacial y tem-poralmente: ¿cómo fueron los procesos de producción deinvestigaciones originados en el Ministerio de Educaciónde Argentina en la década del 2000? ¿Quiénes, dónde ycómo se desarrolló la producción concreta de esos conoci-mientos, atravesada desde su origen por una doble impli-cación con el Estado y la política?

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A diferencia de lo advertido al analizar el funciona-miento estatal o las políticas públicas desde miradas ins-trumentales, cuando se observan las prácticas cotidianasaparece un panorama que no puede aprehenderse hacien-do únicamente hincapié en lógicas formales, burocráticase impersonales (Neiburg y Plotkin, 2004; Bohoslavsky ySoprano, 2010; Morresi y Vommaro, 2011; Plotkin y Zim-mermann, 2012). En efecto, al analizar las interaccionescotidianas a través de las cuales se fabrica el conocimientoorientado por y para la política, se desprende que la mayorparte de los procesos en torno al surgimiento, la ejecu-ción y la circulación de estas investigaciones no se haceinteligible priorizando el análisis en las normas explícitase institucionalizadas.

Las actividades en torno a la producción de este cono-cimiento se guían por un tipo de trama diferente, menosjerárquica, formal y manifiesta. El desarrollo de las investi-gaciones analizadas se mostró íntimamente imbricado conel de la política pública o, en palabras de Delvaux y Man-gez (2008), con la acción pública. Las escenas asociadas aesta producción (y al accionar del Estado) están guiadaspor pautas informales que se imbrican con reglamentacio-nes administrativo-burocráticas, pero que las trasciendenpermanentemente. Las formas de coordinación no son,en general, manifiestas y explícitas. Todo lo contrario: sontácitas, no están documentadas y a primera vista podríanpasan inadvertidas. No obstante, se cristalizan permanen-temente en el análisis de la producción de conocimien-tos educativos que se originan en el Estado. Cuando sesigue el trabajo de los actores, eludiendo las clasificacionesanalíticas a priori, ellas comienzan a desplegarse y ofre-cen riqueza de sentido. Aunque aparezcan muchas vecesde forma desordenada, superpuesta y también imprevista(Latour, 2008).


Es por ello que, encontrando inspiración en la antro-pología de las prácticas científicas (Lynch, 1985; Latour,1992, 1995; Knorr Cetina, 2005), esta investigación adoptóun enfoque metodológico que permitió explorar las rela-ciones entre investigación y política educativa desde unanueva lente, que admite en su análisis la complejidad y lascontradicciones presentes en las relaciones que indaga. Envez de partir del análisis de las instituciones, de los perfilesprofesionales o del tipo de investigación producida (apro-ximaciones todas que mostraron inmediatamente sus limi-taciones), se resolvió explorar los procesos de producciónde conocimiento originados en el Ministerio de Educacióndesde otro posicionamiento que recuperó lo anteriormen-te planteado. Así, se contribuyó a generar aproximacionesteórico-metodológicas alternativas para abordar la temáti-ca, que permitió recorridos y reflexiones inesperadas.

Este capítulo de cierre provisorio retoma cuestionesque fueron señaladas en los capítulos anteriores, mostran-do hallazgos y delineando nuevos itinerarios para profun-dizar en el futuro.

1. La red de producción de saberes orientados a la política

A partir de los antecedentes que estudian el campo de laproducción de conocimiento en Argentina y en la región(ver, entre otros, Palamidessi et al. 2007; Gorostiaga et al.2012; Gorostiaga et al., en prensa), creemos que desde ladécada del setenta empiezan a delinearse en Argentina dosredes de producción de conocimientos educativos, ínti-mamente vinculadas pero diferentes. Si bien las fronterasentre ambas son difusas –tal como se apunta en el Capítulo3–, sostenemos que conllevan perfiles profesionales y cir-


cuitos institucionales de producción y de circulación ínti-mamente conectados, aunque distintos, que fueron conso-lidándose desde el regreso de la democracia.

Se afirmó que la primera red, la que produce “saberacadémico” relativamente independiente del requeri-miento estatal, contiene a aquellos investigadores de uni-versidades que, merced a las políticas universitarias y deCiencia y Tecnología y con financiamiento estatal, produ-cen conocimiento relativo al campo. Esta red se diferenciade la de los investigadores que producen saberes “para elEstado”, orientados por y para la política gubernamental.Estos últimos trabajan en interacción directa con el Esta-do y las políticas públicas, ya sea porque se encuentrandentro de él –tanto en agencias de planificación como deejecución–, o porque, aún ubicados fuera del aparato esta-tal, sus productos responden a demandas más o menosexplícitas de las instituciones gubernamentales. Sobre elfuncionamiento y los comportamientos de los actores deesta segunda red hemos puesto el foco.

En términos analíticos, la diferenciación entre estasdos redes abre la posibilidad de explorar los procesos deproducción de conocimiento de manera más específica ycontextualizada. Analizar los saberes en cada una de esastramas por separado, diferenciándolas, permitió abordarlas particulares asociaciones que se dan en la red aquíanalizada. En los trabajos donde no se diferencia entreuna y otra, se manifiesta una tendencia a establecer crite-rios analíticos orientados a la producción académica, peroestos dejan en las sombras las especificidades de la red(más reciente y menos formalizada) asociada a la produc-ción de saberes para el Estado. A diferencia de la mayorparte de los trabajos que abordan el campo de la produc-ción de conocimientos educativos como un único conjun-to de actores y producciones, insistimos en la importancia


de una línea de investigación que las distinga. Partiendo deesta diferenciación, hemos indagado y profundizado en elanálisis del funcionamiento cotidiano de la red de produc-ción de saberes para el Estado137; una delimitación pococonsiderada en el campo educativo.

Este recorte permitió establecer algunas coordenadasespecíficas para el análisis. En sintonía con los trabajosacerca de la expertise y de la producción de este tipo desaberes en otros campos disciplinarios (Neiburg y Plotkin,2004; Morresi y Vommaro, 2011; Plotkin y Zimmermann,2012), se mostró que los procesos comprenden zonas gri-ses, porosas y de fronteras difusas entre distintos ámbitos,disciplinas y comportamiento de actores. La producciónanalizada se desarrolla en escenarios diversos y enmaraña-dos, que trascienden los organismos estatales e involucrana otros actores y ámbitos tales como centros de estudio,organismos internacionales, agencias de cooperación y, enmuy menor medida, universidades. A nivel profesional,sus actores combinan formaciones universitarias académi-cas con perfiles burocrático-administrativos (más o menosregulados por carreras burocráticas) y político-partidarios.

La coexistencia y la superposición de variados marcosde referencia (institucionales y profesionales) en un espa-cio que, como se verá, es dinámico y está en permanentetransformación, les da a los grupos que participan de estosprocesos una impronta distintiva, fluctuante y difícil declasificar. De esta forma, para aprehender y comprender sufuncionamiento se requiere de una mirada que incorporeel dinamismo y la fluctuación como parte constitutiva, y

137 Hasta el momento no hay estudios que se hayan centrado en el funcionamientoespecífico de esta red. Si bien hay un trabajo reciente que analiza las agenciascuyo objetivo es producir conocimiento orientado a la política en la Argentina(Palamidessi et al., en prensa), no se han realizado trabajos empíricos sobrecómo se produce cotidianamente ese conocimiento.


no como errores o desviaciones. Mientras muchas inves-tigaciones, con los enfoques ya mencionados, parten decategorizaciones fijas para abordar este tema, lo que que-da claro aquí es que si se pretende comprender el fun-cionamiento y el desarrollo cotidiano de estos procesos,el cambio y la fragmentación son aspectos ineludibles aconsiderar.

En suma, esta investigación analizó el funcionamientode la segunda red a partir del análisis más específico delorigen, la ejecución y la circulación de los procesos de pro-ducción de conocimiento originados en el Ministerio deEducación Nacional en la década del 2000. Se trata de unavía de acceso privilegiada para indagar el funcionamientoconcreto de las relaciones entre investigación y política.Este abordaje, combinado con una visión específica delfuncionamiento del Estado y de la política pública, permi-tió avanzar en el hallazgo de aspectos que no se explorancomúnmente en los estudios que abordan el campo de laproducción de conocimientos educativos como un tododesde perspectivas macroestructurales o institucionales.

2. Los procesos de producción de conocimiento originadosen el Ministerio de Educación en la década del 2000:tres tramas relacionales

Al analizar los procesos de fabricación del conocimiento(en contraste con el foco en los productos) se resalta sucarácter socialmente construido y negociado, alejándosede las visiones que lo entienden como un objeto finalizado,independiente de las condiciones de su creación. Se con-sidera que el estudio de estos procesos permite abrir “lacaja negra” de la producción, explorando cómo y en quémedida esas prácticas son relevantes para comprender los


productos finales. A partir del análisis de los procesos deproducción de 112 proyectos se describieron tres tramastípicas cuya descripción permitió bosquejar el conjuntode factores o de circunstancias relevantes en cada una deellas, pero admitiendo el carácter dinámico e imprevisiblede los recorridos. Cada una de estas tramas relacionalesanuda trayectorias similares de las investigaciones analiza-das, en cuanto a las motivaciones detrás de su surgimiento,los actores participantes, los productos y las característicasde su circulación. Se trata de recorridos probables, perono seguros.

Las trayectorias de los proyectos de trama 1 nacen enlas áreas del ME que tienen como función formal y explíci-ta la de producir conocimiento: las áreas de investigación.La mayor parte de estas producciones son autoiniciadasy gestionadas por los investigadores que allí se desempe-ñan: los “profesionales técnicos polivalentes”. En busca desu subsistencia burocrática, en un contexto laboral pre-cario (en cuanto al tipo de contrataciones, los recursos einsumos para investigar y la formación y capacitación delpersonal), el desarrollo de proyectos de investigación esfundamental para su supervivencia. Trabajan de maneraindependiente (cuestión que, como se vio, es interpretadacomo problema o como virtud, de acuerdo con la posicióndel entrevistado). Sus proyectos avanzan al ritmo tantode los recursos disponibles (datos estadísticos producidospor el ME y financiamiento externo) como de los tiemposburocrático-administrativos del ME.

Estos productos se ejecutan en el interior del ME porlas áreas que los inician. Son trabajos de corte descriptivo,es decir, basados en el análisis de los datos pero desarti-culados del análisis más preciso de las políticas educati-vas implementadas. El interés del personal de estas áreaspor publicar y difundir sus producciones pareciera ser,


justamente, lo que atenta contra la posibilidad de pasarde estudios descriptivos a trabajos analíticos aplicados. Sucirculación es favorecida institucionalmente. No obstan-te, para formar parte del circuito abierto de circulación,estos informes transitan procesos de edición final (auto-rrealizados tanto por los investigadores del área como porlos funcionarios políticos asociados a estas producciones)donde se lima cualquier aspecto analítico y plausible degenerar controversias, y se refuerzan los rasgos descripti-vos y políticamente inofensivos. Estos procesos de edición,descentralizados pero efectivos, son una característica quese observa en la mayor parte de los trabajos publicados porel ME. El carácter institucionalizado de las Áreas de Inves-tigación del ME garantiza la estabilidad y la continuidadde la producción, por lo que resulta la trama más prolí-fica en relación con la cantidad de estudios producidos ypublicados. Sin embargo, sus productos resultan los menosrelevantes en cuanto a su aplicación política.

Los proyectos de la trama 2 son solicitados por losaltos funcionarios del ME: ministros, secretarios, directo-res, etc. Su ejecución se delega a agentes o a institucionesexpertas. Las demandas de los funcionarios suelen combi-nar dos elementos: la necesidad de contar con informaciónde calidad, relevante y políticamente sensible, que se ajus-te a los intereses del juego político y, simultáneamente, através de la tercerización de estos estudios, los altos funcio-narios logran construir relaciones de apoyo y de coopera-ción política con instituciones e individuos influyentes enel campo. Los productos son heterogéneos (diagnósticos,evaluaciones o estudios de costos de políticas) pero siem-pre considerados valiosos para la gestión. El ritmo de estaproducción está marcado por el flujo de la vida política (elcalendario político-electoral, los medios de comunicación,la articulación con el poder legislativo, la construcción de


alianzas específicas, etc.). Es la trama que produce menosestudios. No obstante, se trata de las producciones consi-deradas más relevantes. Es también la trama menos trans-parente y de acceso más difícil.

El interés de los funcionarios por el manejo de lostiempos y por el control de la calidad canaliza las contra-taciones hacia prestigiosos actores o instituciones exter-nas, percibidos como los únicos capaces de abordar temassensibles con discreción, en los plazos solicitados y conla calidad esperada. En relación con el tipo de productos,con su financiamiento o con su circulación, es difícil esta-blecer tendencias. Estas cuestiones dependen de circuns-tancias coyunturales y se dirimen en negociaciones entrefuncionarios y ejecutores, que se mantienen siempre en elterreno de lo informal y de lo no documentado. Las reglasen torno a la circulación son discrecionales, se basan en laconfianza y en la cercanía entre los que los piden y los quelos tienen en su poder.

Los proyectos de la trama 3 surgen de las áreas delME que gestionan políticas. Estos estudios se orientan almonitoreo, al seguimiento o a la evaluación de políticasespecíficas y, en la mayor parte de los casos, desde abor-dajes cuantitativos. En este espacio hay un fuerte protago-nismo de los organismos internacionales (crédito y coope-ración) que, a través de documentos formales, moldeanlos plazos y la modalidad de producción y de circulación(confidencial). Estas pautas se entremezclan con el accio-nar de la burocracia y con los mecanismos informales delME. Muchas veces, aunque las prácticas estén fuertemen-te reguladas por el organismo, los actores locales escogenvías alternativas y más informales para llevar adelante losprocesos. Estos (re)direccionamientos se acomodan mejora sus necesidades particulares. En cuanto a su circulación,esos productos también tienen una circulación restrictiva


pero, a diferencia de los productos analizados en la trama2, son confidenciales, reservados de antemano a los acto-res que los solicitan.

El análisis comparativo de estas tres tramas relaciona-les funciona como un mapa (provisorio e incompleto) delas trayectorias más comunes en el desarrollo de las inves-tigaciones estudiadas. Indica dónde comienzan los reco-rridos, por dónde transitan y cómo circulan y se difundenuna vez finalizados. También permite conocer los perfilesde actores típicos de cada recorrido.

3. El carácter contextual y situado de la acción

Si el análisis de estas tres tramas permite dar cuenta de lastrayectorias típicas de un proyecto de investigación, pocodice sobre cómo y en función de qué variables esos actoresnegocian y toman las decisiones que inciden en el recorri-do de los informes que producen. Para dar cuenta de esasnegociaciones y de sus rasgos es necesario llevar adelan-te un estudio de caso detallado y profundo donde, comoseñala Guber, se manifiesta:

… una articulación específica entre las actividades y las nocio-nes, entre lo formal y lo informal, lo no documentado y lo inters-ticial, las contradicciones entre lo que se hace y lo que se diceque se hace; es una composición que deja traslucir ritmos, pau-sas y sonoridades, simultánea y sucesivamente. (Guber, 2004:193)

El contexto próximo es la llave para acceder a los sig-nificados y descubrir los rumbos de las prácticas y de losprocesos generales que conforman.


La metáfora de la banda de free jazz dio cuenta dela forma en la que se produce conocimiento y puso demanifiesto la complejidad y la multiplicidad de ritmos yde sentidos en el curso de la acción, asociados a la pro-ducción de informes de investigación y, en términos másgenerales, al desarrollo de la acción pública. Las prácticascotidianas se vuelven inteligibles, siguiendo la metáfora,si se reconocen los aportes y peculiaridades de cada ins-trumento (rol/ámbito/sector), de cada intérprete (actor)al intervenir en la composición colectiva (la vida social).Los aportes sólo pueden comprenderse en relación conel contexto, relacional y situacional. En este análisis, seutilizó el concepto de “escena” (Delvaux y Mangez, 2008)para organizar esta complejidad, iluminando las diversasesferas (in)dependientes e interconectadas con tempora-lidades específicas (no necesariamente sucesivas) en lasque se desarrolló la acción pública. Cada escena presentóy enmarcó un recorte específico de la acción, pero sólo alexplorar su articulación se pudo explicar el resultado delespectáculo. Es decir, a partir del análisis de la forma en laque se articulan las escenas (así como de los actores queen ellas intervienen) puede explicarse cómo se construyeeste conocimiento.

La particular asociación entre las escenas descriptaspone de manifiesto la multiplicidad de sentidos (simul-táneos y contradictorios, más o menos perdurables) queguían esta producción. Los objetivos manifiestos, tantolos documentados como los que presentan oralmente losactores, exponen un maridaje entre las acciones políticasy la investigación, planteando un esquema de actuaciónde largo plazo que combina el pasado, el presente y elfuturo. En contraste, los sentidos menos formalizados queguían la mayor parte las acciones cotidianas de los acto-res involucrados se construyen sobre la base de un eje


temporal inmediato: un tiempo presente. Estas diferenciasentre sentidos y temporalidades que se superponen pro-ducen lo que se denominó “dislocaciones temporales”. Nose trata en este caso de las estudiadas diferencias entre lostiempos de la política y de la investigación que planteanlos argumentos inspirados en la tesis de las los culturas.Se refiere, en cambio, a los puntos de inflexión imprevi-sibles en los recorridos de la acción, que sólo encuentransu explicación en relación con el contexto situacional ycon los horizontes temporales en que se inscriben. Desdeotras perspectivas, las contradicciones permanentes entrelos tiempos y los ritmos propuestos por algunas escenas enrelación con otras se perciben como una desviación, másque como un rasgo intrínseco de esta producción.

Adentrarse en el desarrollo de un proceso de produc-ción particular permite visualizar hasta qué punto las tra-yectorias típicas (presentadas aquí en el Capítulo 5) estánen la práctica expuestas a un posible cambio de rumbo.Estos cambios de rumbo se dan al compás de un dinamis-mo imprevisible del contexto en el que se desarrollan lasescenas. La estructura organizacional del Ministerio y lasprioridades de la gestión se transforman permanentemen-te, no sólo en momentos de recambio político-electoralnacional y provincial (cada cuatro años, en función de laselecciones presidenciales), sino también a partir de reali-neamientos de los grupos intraministeriales o de situacio-nes fortuitas y sorpresivas. Al ritmo de esas transformacio-nes, las acciones ligadas a una investigación se interrum-pen, se transforman, cambian de rumbo o se detienen.

En este contexto de cambio permanente e imprevi-sible, las relaciones de cercanía y de confianza funcionancomo sujetador de lo social. Los sistemas de coordinaciónde las escenas vinculadas a la producción de conocimientose sostienen sobre pautas más asociadas al regateo que a


la autoridad jerárquica (Delvaux, 2007: 78-79). Los diferen-tes actores negocian, hacen concesiones y definen el cursode la acción caso a caso, sobre la base de sus interesesinmediatos (cambiantes, situados e implícitos). En contex-tos tan dinámicos y poco formalizados, las relaciones deconfianza se vuelven aspectos centrales para el desarrollode la acción. El regateo se combina con la autoridad, esdecir, con la coordinación de escenas basada en decisionestomadas por los que tienen más jerarquía (por ejemplo losprocesos definidos por la UE o el REPPEI en el caso deestudio). Así, el resultado final es siempre imprevisible.

La variable temporal es clave para el análisis de lasrelaciones entre la investigación y la política. Para que laproducción analizada encamine las políticas educativasnecesita orientarse en tres tiempos: el pasado (el análisiso diagnóstico), el presente (las prácticas de producción deconocimiento) y el futuro (posibles orientaciones de políti-cas). Sin embargo, las acciones concretas tienen horizontestemporales inmediatos y urgentes, definidos en función desus fluctuantes interacciones cotidianas y a través del rega-teo, un sistema de coordinación en tiempo básicamentepresente. Así, como señala Oszlak (2007, 2010, 2013), tantoel futuro (planificación y programación) como el pasado(revisión de aquello que se planificó y grado en que se eje-cutó) quedan en segundo plano. Las acciones políticas ter-minan conjugándose en tiempo presente bajo sistemas decoordinación que hacen de lo imprevisible y de lo impro-visado un rasgo permanente.


4. Algunas reflexiones sobre los actores

En contraste con las líneas de pensamiento que enfatizanel papel de estos sujetos como “mediadores o actores inter-medios” en términos abstractos y prescriptivos, propone-mos un acercamiento diferente a la cuestión. El enfoquede los mediadores modeliza a los actores en función delo que hacen y promueven con el conocimiento. A lo lar-go de este trabajo se buscó describirlos a partir de cate-gorías sociológicas y empíricas: quiénes son, para quiéntrabajan, cómo se formaron y llegaron a sus puestos detrabajo. Sin embargo, esta perspectiva analítica permitiótan sólo respuestas preliminares a esos interrogantes. Seevidenció que estos actores vienen de posiciones profesio-nales, laborales e institucionales variadas simultáneas y/oalternadas. Para describirlos es más relevante analizar sutrayectoria que tratar de definir una función específica. Elrasgo común es su movimiento y no una ubicación socio-laboral de relativa permanencia.

En sintonía con las problemáticas y con las reflexionesde los estudios recientes sobre la expertise señalados entrelos antecedentes que orientaron la investigación (Neiburgy Plotkin, 2004; Morresi y Vommaro, 2011), observamosque el atributo sociológico más característico de estos suje-tos es su movimiento. Como señalan Delvaux y Mangez,“su expertise, su conocimiento (y su poder) podría prove-nir precisamente de su ubicuidad, su capacidad de cruzarfronteras, de estar acá y allá al mismo tiempo” (2008: 109).

La polivalencia y las trayectorias socioprofesionalesen permanente movimiento hacen que sus acciones sevuelvan inteligibles en función del entramado situacionaly relacional del que participan. Por un lado, del análisissituacional (Capítulo 5) se desprende que su identidad ysus disposiciones a actuar se definen en estrecho vínculo


con la posición sociolaboral que ocupan en un momentodeterminado, antes que con regulaciones profesionales oinstituciones. En el trabajo de campo se evidencia que setrata de actores cuyas acciones responden a reglas de juegosituacionales y en movimiento138. Se rompe así definitiva-mente con la idea de unidimensionalidad de sus predis-posiciones a determinada forma de actuar139. Cada sujetotiene posibilidad de operar entre posiciones sociolaboralesdiversas (jerarquizadas), que dependen del entorno. Así,estos actores (y nunca mejor utilizado el término) interac-túan de una y otra manera de acuerdo con la escena y conel espectáculo en el que se encuentran inmersos140.

Por otro lado, desde la perspectiva relacional (Capí-tulo 4), se desprende que el papel de los actores (sujetose instituciones) se entiende no sólo en relación con su

138 Tomando a Boltansky (1973), Vommaro (2011) denomina “multiposicionalidad”a la aptitud socialmente condicionada de la que gozan algunos grupos socialesdominantes para ocupar simultáneamente varias posiciones en el mismo cam-po o campos diversos.

139 Knorr Cetina (2005) muestra este mismo aspecto en relación a los científicos.Analiza su accionar según diferentes lógicas en movimiento: como razonadorpráctico, inicial, analógico, socialmente situado, literario y simbólico. De estaforma, con la idea de unidimensionalidad de la practica científica. Sería intere-sante a futuro seguir trabajando en la diferenciación de lógicas en movimientode los actores que participan de los entramados relacionales que aquí interesan.

140 Latour (2008) explica que no es accidental que la noción de actor provenga delmundo del teatro ya que pone de manifiesto que nunca está demasiado claroquién y qué está actuando cuando actuamos. En sus palabras, “la actuación tea-tral nos mete inmediatamente en un denso embrollo donde la cuestión de quiénlleva a cabo la acción se ha vuelto insondable. En cuanto comienza la obra [...]nada es seguro: ¿Es real? ¿Es falso? ¿Importa la reacción del público? ¿Y qué hayde la iluminación? ¿Qué está haciendo el personal técnico detrás de escena? ¿Seestá transmitiendo el mensaje del dramaturgo con fidelidad o se ha hecho unembrollo sin remedio? ¿El personaje llega al público? Y, si es así, ¿por cuálmedio? ¿Qué están haciendo los otros actores? ¿Dónde está el apuntador? Siaceptamos desplegar la metáfora, la palabra “actor” misma dirige nuestra aten-ción a una dislocación total de la acción, alertándonos de que no se trata de unasunto coherente, controlado, bien definido y con bordes claros. Por definiciónla acción es dislocada. La acción es tomada prestada, distribuida, sugerida,influida, dominada, traicionada, traducida” (2008: 73-74).


posición sociolaboral en un momento determinado, sinotambién en relación con la trama de producción de conoci-miento a la que pertenece. Sus disposiciones a actuar estánpotenciadas y limitadas por las tramas o redes relacionalesde las que participan. Como se mostró, la producción deconocimiento demandada por el Ministerio puede organi-zarse a partir de tres trayectorias típicas que anudan deter-minadas demandas, con actores típicos, con productosespecíficos y con formas de circulación. Esta organizaciónen tramas relacionales permite ver la heterogeneidad delos actores participantes tanto en relación con su funcióndentro del proceso de producción (demandantes, ejecuto-res, financiadores, vehículos de circulación, etc.) como consus posiciones más o menos jerárquicas en relación con eltipo de producción que desarrollan.

En síntesis, con respecto a los actores que producenel conocimiento que se origina en el Ministerio de Edu-cación, a lo largo de estas páginas se muestra que susrasgos se definen más en relación con su posición socio-laboral y con la trama inter e intrainstitucional en la quese encuentran inmersos, que en función de los marcosnormativos más generales de los procesos o de las insti-tuciones a las que pertenecen. Así, para dar cuenta de laautoridad/poder que detentan es necesario contextualizarsu actuación y explorar estos atributos en una situaciónparticular y en el marco de las relaciones que desde allíestablecen141. Dado el panorama altamente fragmentado

141 De la misma manera relacional y situada en la que se arman y desmantelan gru-pos, se rige el poder/autoridad de los actores en el desarrollo de estos procesos.En línea con lo que señala Perelmiter (2011, 2012) en su trabajo sobre burocra-cias intermedias, la autoridad de estos sujetos no puede deducirse de las posi-ciones ocupadas, sino más bien de las interacciones entre los ocupantes de losdiferentes puestos en un determinado momento. Se suma aquí la necesidad deconocer la trama relacional de la producción de conocimiento en la que se ubi-can. Así, el poder/autoridad no se construye únicamente en relación con cues-tiones normadas (principio de reclutamiento, jerarquía institucional, tipo de


en el que transcurre la acción pública, su autoridad puedeexplicarse observando el tablero político contextual (situa-cional y relacional).

5. Nuevos puntos de partida

A lo largo de estas páginas se propuso una nueva modali-dad para explorar los procesos de articulación entre la pro-ducción de conocimientos educativos y la política públi-ca en Argentina. El enfoque (relacional y situacional) y laestrategia teórico-metodológica (basada en los procesosde producción de conocimiento como unidades analíticas)habilitaron un abordaje abierto y flexible. Esta aproxima-ción permitió eludir los modelos institucionales y norma-tivos que conllevan a conclusiones que hacen hincapié enel carácter irracional de los procesos antes que en la com-prensión de las prácticas sociales concretas analizadas.Los resultados de esta investigación permitieron avanzaren una primera caracterización exploratoria del funciona-miento de la red de producción de conocimiento orien-tado a la política.

En el recorrido se detectaron cuestiones que fueronapenas esbozadas en este trabajo y que podrían ser bue-nos puntos de partida para investigaciones futuras. Por un

contratación, posición en el campo, etc.), sino en el ejercicio cotidiano de lasprácticas en contextos específicos. Como se mostró, además, el contexto en elque se desarrollan estas prácticas se caracteriza por la heterogeneidad institu-cional, la ambigüedad de reglas y el dinamismo de las prácticas, lo que derivaen una forma de ejercer el poder y la autoridad dinámica, espasmódica e impre-visible. Es por ello que la autoridad de los sujetos sólo puede deducirse de lasrelaciones entre ocupantes en una escena temporal específica, en relación conlos puestos formales o efectivamente ocupados. Estas escenas, además, cam-bian permanentemente, transformando, a su vez, la relación de fuerzas entrelos actores participantes.


lado, y en línea con la literatura que analiza el campo de laproducción de conocimientos educativos en Argentina, seabren cuatro líneas de indagación.

La primera propone profundizar entre la historiapasada y el presente del campo de la producción de cono-cimiento orientado a la política e implicaría indagar enqué medida los rasgos aquí caracterizados, que funcionancomo el panorama en el que se desarrollan estos conoci-mientos, responden a la particular historia de las relacio-nes del campo de la producción de conocimiento y a lapolítica en nuestro país, abordada en el Capítulo 3. Seríainteresante descubrir nuevas asociaciones (rastreables, entérminos latourianos) entre, por un lado, los procesos deinstitucionalización y de profesionalización del campo dela producción de conocimiento y, por el otro, la confor-mación heterogénea y cambiante de grupos, la coexis-tencia de diversos principios de jerarquización, la varia-ción permanente de las estructuras formales y la presenciade múltiples zonas no formalizadas. Es decir, preguntarsehasta qué punto y de qué forma las intermitentes accio-nes orientadas hacia la institucionalización y profesiona-lización (tanto estatal como universitaria) del campo dela Educación se relacionan con el panorama de prácticascontradictorio e informal.

En segundo lugar, sería productivo enriquecer elanálisis de los procesos de producción de conocimientodemandado desde el Estado. Rastrear las tramas de rela-ciones generadas alrededor de los procesos de producciónde otras investigaciones aportaría nuevos elementos paradesarrollar algunas de las reflexiones que aquí se plantea-ron. Sería fructífero avanzar en enfoques similares tanto através de nuevos casos de estudio como de la comparaciónde trayectorias de proyectos en distintos espacios o lapsostemporales. Por un lado, podrían delinearse trabajos en


torno a la producción de conocimiento en otras depen-dencias estatales vinculadas con la Educación como, porejemplo, la Administración Nacional de la Seguridad Social(ANSES) en relación con el Programa Conectar Igualdad;el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Produc-tiva y la Secretaría de Políticas Universitarias del ME; elInstituto Nacional de Educación Técnica (INET); el Institu-to Nacional de Formación Docente (INFOD), etc. Podríanañadirse también casos en Ministerios de Educación juris-diccionales. Por otro lado, podrían explorarse los procesosde producción de conocimiento en los ochenta, los noven-ta o la actualidad142. Estos estudios podrían ser la base parapensar qué cuestiones de las aquí planteadas se reprodu-cen en otros contextos estatales orientados a la producciónde conocimientos educativos.

En tercer lugar, se presentan algunos interrogantesespecíficos asociados al funcionamiento del campo de laEducación que sería fructífero abordar en mayor detalle.El primero tiene que ver con las diferencias esbozadasen estas páginas entre la producción de investigacionescuantitativas y cualitativas en Educación. A lo largo deesta investigación fueron recurrentes las referencias a lasdiferencias entre los perfiles profesionales y las formas dereclutamiento de acuerdo con el enfoque. Se podría avan-zar en esta línea, por ejemplo, seleccionando y comparan-do casos de estudio de investigaciones de cada una de estasaproximaciones. En segundo lugar, y ligado a lo anterior,se propone seguir indagando los entramados de relacionesy negociaciones existentes en torno a las investigaciones

142 En Cardini (2018) se avanzó en una comparación de las demandas de sabereseducativos por parte del Estado en tres momentos políticos diferentes: la décadadel ochenta y el regreso de la democracia, los noventa y la implementación de lareforma educativa y los 2000. Sin embargo, si bien se esbozaron algunas cuestio-nes generales del tipo de demandas, no se avanzó en una caracterización de losprocesos específicos de producción.


evaluativas. Aunque apenas esbozado en estas páginas, eltrabajo de campo dio cuenta, más de una vez, de las con-troversias específicas que presenta el desarrollo de estetipo de producción143.

Ambos interrogantes (la diferencia entre investigacio-nes cuantitativas y cualitativas y la producción de evalua-ciones) aparecen cruzados por un tercer tema que ame-ritaría más estudios: las tramas alrededor del origen, pro-ducción y circulación de los datos estadísticos que se pro-ducen desde el ME. Como señala Daniel (2011), las esta-dísticas públicas operan, mediante una selección temáticay categorizaciones previas, construyendo representacionesde la sociedad y de los grupos que la componen. Asimis-mo, una vez volcadas al espacio público estructuran lasformas de percepción de la sociedad, doblemente legiti-madas por su condición científica y oficial. En este senti-do, analizar los procesos de elaboración de las estadísticaseducativas en el interior de las direcciones que producendatos dentro del ME (y los sujetos que las realizan) aporta-ría nuevos e interesantes elementos para seguir pensandolas relaciones entre producción de conocimiento y políticaeducativa en nuestro país que quedaron inadvertidos eneste trabajo144.

143 Un espacio relevante para llevar adelante este estudio es la Secretaría de Evalua-ción Educativa del Ministerio de Educación creada en diciembre de 2015 y toda-vía en proceso de institucionalización. En el interior de esa Secretaría se confor-mó un área con el objetivo de llevar adelante las evaluaciones de las políticas yde los programas del Ministerio de Educación. Analizar cómo se conforma elequipo, cómo se negocian/definen las políticas a evaluar, quién las evalúa y quése hace con los resultados aportaría elementos para seguir pensando el rol espe-cífico que cumplen las evaluaciones como parte de los saberes aquí analizados.

144 Al igual que la producción de investigaciones, la mayor parte de los enfoquespara analizar esta cuestión destaca el “fracaso” de la política de producción dedatos estadísticos del ME. Una mirada sobre sus procesos de producción podríaaportar nuevas aristas para pensar la cuestión, dando cuenta de los múltiplessentidos atribuibles al desarrollo de esos datos. La aparente paradoja de evaluar


En cuarto lugar, es clave incluir en los próximos estu-dios el análisis de la articulación entre los procesos socia-les de construcción de conocimiento y la elaboración decontenidos. Como se señaló en el capítulo metodológico,abandonar este interés fue condición necesaria para avan-zar con el trabajo de campo. Sin embargo, se mostró que adiferencia de lo que sucede en otras redes de producciónde conocimiento donde los actores participantes parecie-ran beneficiarse con la circulación de las producciones(Daniel, 2011; Heredia, 2011; Vechcioli, 2011; Vommaro,2011; Camou, 1997; Ball, 2010), en este espacio social elconocimiento tiende a mantenerse en circuitos de circu-lación restrictiva. Además, se trata de contenidos consi-derados de escasa relevancia por los propios actores queparticipan de esos procesos145. Explorar las intervencionesen torno a la producción de estos contenidos y vincularlacon su circulación permitiría abrir nuevas preguntas acer-ca de las controversias y de las negociaciones que operancuando se fabrican enunciados educativos, y su relacióncon la política educativa.

Por otro lado, algunas de las conclusiones aquí plan-teadas se inscriben en una línea de indagación incipien-te en nuestro país que aborda el estudio del Estado “enacción”. Este trabajo dialoga con los trabajos que ven en elanálisis de las prácticas cotidianas del Estado un espaciopara analizar la política pública o, en palabras de Perel-miter, “un laboratorio privilegiado de la política” (2011:

para luego limitar los resultados señalada por Isola (2014) en relación con losoperativos de evaluación de la calidad (ONE) resulta elocuente como puntapiéinicial para abordar el tema.

145 Hay dos excepciones que fueron señaladas en el Capítulo 4. Por un lado, los tra-bajos que surgen desde las áreas de investigación y cuyos contenidos son consi-derados (a través de sucesivas escenas no deliberativas) como inofensivos e ino-cuos. Por el otro, aquellos productos realizados por “expertos” que reciclan lostrabajos realizados a demanda del ME para (re)utilizar con el objetivo de sugerirdireccionamientos en la política educativa.


341). A partir de una concepción desagregada del Estado,anclada en preguntas específicas de investigación y estra-tegias metodológicas que promueven análisis relacionalesy situados de las prácticas estatales, esta investigación rea-liza una pequeña contribución a esos intereses. El interro-gante por la producción de los saberes demandados por elMinisterio de Educación llevó a analizar la cotidianidad delos procesos no sólo de fabricación de conocimientos edu-cativos demandados desde el Estado sino, a la vez, del rolque ocupa la producción de saberes expertos en los pro-cesos más generales de construcción de la política pública(Neiburg y Plotkin, 2004; Morresi y Vommaro, 2011).

En esta misma línea de estudios, este trabajo com-parte intereses con las investigaciones que, al analizar elEstado y los procesos de política pública, incorporan en elestudio a las personas y trayectorias que integran los seg-mentos mayoritarios de esos espacios, por sobre el análisisde los liderazgos y de las elites estatales (Soprano, 2012).Mientras que la mayor parte de los trabajos sobre la temá-tica se centraron en figuras de alto rango (tanto políticos–policy-makers– como investigadores –analistas simbóli-cos–), aquí se desplegó una variedad de figuras, que sonclave para comprender el funcionamiento de construccióncotidiana de esta producción. Si bien no nos centramosúnicamente en las burocracias, compartimos miradas conlos estudios sobre el funcionamiento de las burocraciasintermedias o “plebeyas” (Perelmiter, 2011) o subalternas(Frederic, Graciano y Soprano, 2010; Soprano, 2012). Deacuerdo con algunos de los hallazgos realizados, propone-mos que se continúen los trabajos que analicen el papelde los sujetos que –más allá de que lo hagan como partede burocracias estatales, como contratados temporales ocomo consultores– participan de los entramados asocia-dos a la producción de los saberes del Estado en distintas


áreas de gobierno, desde variadas posiciones jerárquicas.A partir del estudio de los procesos de producción de cono-cimiento en otros sectores de políticas, podría indagarsesobre el poder y la autoridad de estos actores, arrojandodiferencias y matices que, dado el recorte aquí propuesto,no pudieron apreciarse.

Por último, sería interesante explorar estas cuestionesen otros sectores de políticas (Salud, Seguridad, Asisten-cia Social, etc.), en variados niveles o locaciones (nacio-nales, jurisdiccionales, municipales). En ese análisis seríarelevante preguntarse por la relación entre, por un lado, laproducción de esos saberes estatales y, por el otro, la con-formación y el funcionamiento de las redes de producciónde ese conocimiento. En este sentido, esta investigación seinscribe y quiere seguir aportando en la línea de estudiosque muestran que lejos de ser lineales, los procesos deproducción de conocimiento vinculados a la acción públi-ca están cruzados por contradicciones, marchas y contra-marchas, por la participación de múltiples actores y por laexistencia de zonas indefinidas entre el adentro y el afue-ra de lo estatal.


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Anexo 1

Organigramas

Organigrama del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología(2004-2007)

Fuentes: Decreto Nº 357 del 21 de febrero de 2002 y la Decisión Adminis-trativa Nº 20 del 8 de abril de 2002.

Aclaraciones: Sólo se incluyen en este organigrama aquellas dependenciasrelevantes para el análisis presentado en este capítulo. Las líneas puntea-das hacen referencia a las dependencias del Ministerio que no están en lasnormativas centrales referidas al organigrama.

393

Organigrama del Ministerio de Educación (2008)

Fuentes: Decreto Nro. 115/2010 del 21 de enero de 2010 y la resoluciónNro. 1111/2010 del 9 de agosto de 2010.

Aclaraciones: Sólo se incluyen en este organigrama aquellas dependenciasrelevantes para el análisis presentado en este capítulo. Si bien estos cam-bios fueron formalizados a través de decretos y resoluciones en el año2010, empezaron a implementarse en abril del 2008.


Anexo 2

Metodológico

Documentos relevados

Documentos asociados a los proyectos de investigación

A continuación se listan los informes relevados a lo largode la investigación. Suman un total de 129. Sin embargo,si bien la información referida a sus procesos de produc-ción (tanto aquella obtenida a través de entrevistas comode documentos) fue incorporada como dato para el arma-do del Capítulo 5, cabe aclarar que sólo 112 de ellos fue-ron incluidos para la contabilización que se refiere a suorigen, su forma de financiamiento, sus productores y sucirculación.

Los casos que se excluyeron fueron: i) aquellos queestaban en proceso de producción (y de los cuales no secontaba aún con productos finales) y ii) los proyectos quefueron mencionados en entrevistas, páginas web institu-cionales o en CV, pero para los cuales no se logró completarla información de la matriz de datos utilizada para el aná-lisis comparado de trayectorias.

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Documentos asociados al caso de estudio

Borradores e instrumentos finales para la recolección dedatos. Guías de entrevistas a directivos, a docentes y areferentes jurisdiccionales del PEI (2008).

Convenio de Financiación entre el Organismo de Coope-ración Europeo y la República Argentina. ConvenioMECyT Nro. 793/05, firmado el 14 de diciembre de2005, por representantes del ministerio de relacionesexteriores y culto, el Ministerio de Educación y delorganismo de cooperación. El convenio cuenta condos anexos: uno que son las condiciones generales yel otro las disposiciones técnico-administrativas.

Documentos preliminares, estados de avance y documentofinal del estudio Repitencia, abandono, ausentismo,promoción y egreso de las en las escuelas cubiertas porla intervención del PEI. Un análisis de los factores aso-ciados (2008-2009).

Evaluación de las ofertas presentadas al régimen nego-ciado en régimen competitivo para la Contrataciónde servicios para la elaboración y diseño del Estudio:Repitencia, abandono, ausentismo, promovió y egresoen las escuelas cubiertas por la intervención del PEI.Un análisis de los factores asociados.

Expediente del estudio Repitencia, abandono, ausentismo,promoción y egreso en las escuelas cubiertas por laintervención del PEI. Un análisis de los factores aso-ciados. 4 cuerpos (carpetas oficio grandes) de docu-mentos relacionados con el estudio. Incluye todas lasnotificaciones entre áreas de ministerios, convenios,pliegos y sus aceptaciones, presentaciones a la licita-ción, etc. (2005-2009).

Notas administrativas relacionadas con el estudio enviadasentre instituciones o áreas de la misma institución(2006-2009).


Ofertas presentadas al régimen negociado en régimencompetitivo para la Contratación de servicios para laelaboración y diseño del Estudio: Repitencia, aban-dono, ausentismo, promoción y egreso en las escuelascubiertas por la intervención del PEI. Un análisis de losfactores asociados.

Procedimiento negociado en régimen competitivo. Con-tratación de servicios para la elaboración y diseño delEstudio: Repitencia, abandono, ausentismo, promo-ción y egreso en las escuelas cubiertas por la interven-ción del PEI. Un análisis de los factores asociados parael proyecto REPPEI. Ministerio de Educación, Cien-cia y Tecnología y organismo de cooperación europeo.Octubre 2007. Licitación MECyT-UE-25-2007.


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