pobres en ciudades pobres - madrid · 2015-10-06 · las ciudades del tercer mundo son el escenario...

POBRESEN CIUDADES POBRESVivienda, transportey planificación urbana

POBRESEN CIUDADES POBRESVivienda, transporte y planificación urbana

PONENCIAS DEL I CONGRESO INTERNACIONAL

SOBRE DESARROLLO HUMANO MADRID 2006

14125 pobres (7).qxp 1/4/09 12:39 Página 1

I CONGRESO INTERNACIONAL SOBRE DESARROLLO HUMANO

MADRID 2006

COORDINACIÓN EDITORIAL:

José Miguel Fernández Güell

Víctor Martínez González

TRADUCCIONES:

SERVIS EVENTOS, S.L.

FOTOGRAFÍA:

Dirección General de Inmigración y Cooperación al Desarrollo

NEXUM Comunicación Creativa, S.L.

Edita Cyan, Proyectos y Producciones Editoriales, S.A.

Depósito legal: xxxxx


ÍNDICE

Prólogo 5

Introducción 7

I. El problema del alojamiento 15

Pobres en ciudades pobres: una mirada desde América Latina 17Joan Mac Donald

Comentario: Sin habitabilidad básica no hay desarrollo humano posible 59Julián Salas Serrano

Presentación de caso: El problema del alojamiento en Guayaquil 77Anita Mariño y Roberto Costa

II. La planificación urbana 101

Urban Planning: Challenges in Developing Countries 13Mila Freire

Planificación urbana: desafíos en los países en vías de desarrollo 127Mila Freire

Comentarios a la ponencia: Urban Planning: Challenges in Developing Countries 151Luis Suárez-Carreño


III. La movilidad sostenible 163

Transportation and Land Use in the Developing World: Planning in a Context of Controversy 165Ralph Gakenheimer

Transporte y uso del suelo en los países en vías de desarrollo: planificar en medio de la controversia 203Ralph Gakenheimer

Comentarios a la ponencia: Transportation and Land Use in the Developing World: Planning in a Context of Controversy 241Andrés Monzón de Cáceres

Capturing Imaginations: The Importance of Style in Public Transportation Decision Making 249Kenneth E. Kruckemeyer

Recogiendo ideas: la importancia del estilo en la toma de decisiones sobre transporte público 271Kenneth E. Kruckemeyer

Presentación de caso: Proyecto urbano integral en la zona nororiental de Medellín: un modelo de transformación de ciudad 293César Augusto Hernández

Reflexiones finales 303José Miguel Fernández Güell


Las ciudades del Tercer Mundo son el escenario del mayor desafío en la lucha contra la

pobreza en todas sus facetas, tanto por la magnitud y complejidad de sus problemas, como

por las oportunidades que ofrecen para su superación. En las urbes tiende a concentrarse

la mayor parte de los problemas de desigualdad y exclusión social que afectan al desarro-

llo humano, aunque también son ellas las que encierran el mayor potencial para contribuir

al progreso humano en todas sus dimensiones.

El reto al que se enfrenta la sociedad irá en aumento: la ONU ha advertido de que en

2020 la población urbana de los países en vías de desarrollo será más del doble que ahora.

Ante esta realidad, la cooperación internacional y sus actores no pueden mantenerse indi-

ferentes. Es necesario abrir cauces estables de investigación y debate sobre sus características

e implicaciones para contribuir a la formulación de respuestas efectivas ante este desafío.

El libro que ahora presentamos incluye los resultados del I Congreso Internacional de

Desarrollo Humano Madrid 2006 sobre desarrollo urbano sostenible. En el Ayuntamiento

de Madrid nos complace que su publicación sirva ahora como documento de referencia

para la apertura de la segunda edición de este encuentro, centrada en los retos de la pobre-

za urbana. Con ello se pretende crear un hilo conductor entre las reflexiones y conclu-

siones de entonces con los planteamientos presentes, derivándolos hacia aspectos cada

vez más específicos. La aspiración es que sus conclusiones puedan, gradualmente, servir de

5

PRÓLOGO


hoja de ruta en los esfuerzos por lograr transformaciones reales en aquellos contextos más

afectados por los problemas identificados.

Más allá de cubrir las carencias de habitabilidad o vivienda que afectan a millones de

seres humanos en ciudades de todo el mundo, es necesario avanzar en procesos paralelos

y perdurables de creación de empleo y riqueza social y de fortalecimiento de las dinámicas

de inclusión social. La calidad de los servicios básicos y la sostenibilidad socioambiental de

las ciudades son otra dimensión clave que atiende a necesidades sociales y que no puede

descuidarse en el proceso. Finalmente, debe abordarse la gobernanza local como elemen-

to transversal que dota de viabilidad, impulso y continuidad a todos los esfuerzos, además

de servir de marco regulador imprescindible de muchas de las soluciones que se puedan

proponer.

Invitamos al lector a explorar los contenidos de este primer libro, que sirve como refe-

rente e inspiración para las jornadas del II Congreso Internacional de Desarrollo Humano

Madrid 2009. Así, esperamos dar otro paso en el compromiso institucional con el bienes-

tar de los más necesitados, en nombre de todos los madrileños.

CONCEPCIÓN DANCAUSA TREVIÑO

Delegada del Área de Gobierno de Familia

y Servicios Sociales 6

PRÓLOGO


Lanzamiento de una iniciativa ante los retos del desarrollo

A mediados del año 2005, el Ayuntamiento de Madrid se propuso organizar un Congreso

Internacional sobre Desarrollo Humano, enmarcado por un novedoso enfoque de gestión

del conocimiento en cooperación y siguiendo la estela de otros foros internacionales en los

que se abordaba la situación de la pobreza en el mundo. Esta iniciativa municipal preten-

día establecer un foro estable de reflexión estratégica en la capital española, en el que par-

ticiparan los diversos agentes públicos y privados interesados en esta problemática y que,

a su vez, permitiera al Ayuntamiento madrileño contrastar la orientación y el contenido de

su creciente actividad en el frente de la cooperación al desarrollo.

La idea central era abordar y debatir diversas cuestiones críticas relativas a la pobreza

y a las políticas de cooperación. Desde el lado económico surgían cuestiones sobre el

impacto y la evolución del proceso de globalización en los países menos desarrollados.

Dentro de esta línea, se planteaba cómo reconocer y reconducir el creciente impacto de las

grandes empresas en la transformación económica, social y ambiental de las comunidades

en las que actuaban. En el ámbito social, aparecía la preocupación sobre los flujos migra-

torios del Sur al Norte y cómo debían actuar los Estados para evitar las crisis humanitarias

causadas por estos desplazamientos. Desde el punto de vista de la gestión, surgían pregun-

tas sobre cómo articular las diferentes iniciativas públicas y privadas para lograr una ayuda

al desarrollo más eficaz y eficiente. En suma, se expresaban dudas sobre los resultados

7

INTRODUCCIÓN


logrados hasta el momento por las ayudas de cooperación y sobre las posibilidades reales

de alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos por Naciones Unidas.

Todo parecía indicar que había un estado de cuestionamiento general a los sistemas de

ayuda y que el balance de la cooperación internacional para el desarrollo distaba mucho

de ser satisfactorio. Así, se reconocía la necesidad de acometer un cambio radical en las fór-

mulas de ayuda ante las muestras de agotamiento que manifestaban las formas tradiciona-

les. En este contexto, avanzaban los conceptos de desarrollo compartido, de apropiación, de

codesarrollo y de responsabilidad social corporativa al servicio del desarrollo, se proponían

nuevos instrumentos, se multiplicaban y se especializaban los agentes de la cooperación. Sin

embargo, las dificultades para evaluar la calidad de la ayuda y su impacto desagregado cons-

tituían barreras que impedían el análisis científico —no meramente valorativo— de la situa-

ción existente, el perfeccionamiento de las formas de ayuda convencionales y la adopción

de otras nuevas, más eficaces y más adaptables a la realidad cambiante.

Entendiendo el problema en los términos anteriores, se creyó oportuno que el

Congreso propuesto abordara las cuestiones clave del desarrollo humano mediante la rea-

lización de análisis novedosos y la fijación de criterios que permitieran discriminar las dife-

rentes facetas de la pobreza con el fin de hacer más científica y eficaz la lucha contra cada

una de ellas. Se pretendía integrar el estudio de las causas y los agentes causantes de la

pobreza con el análisis estructural de la misma y con su desagregación en componentes

susceptibles de ser abordados con mayor pericia, coordinación y eficacia de esfuerzos.

Todo ello debía llevarse a cabo desde una perspectiva capaz de contraponer las dife-

rentes visiones del mundo actual y de hacer autocrítica del camino recorrido. Controversia,

autocrítica y realismo debían constituirse en los referentes intelectuales del Congreso, no

para concluir en una polémica vana que se disolviera en objetivos difusos, sino para pro-

yectar un nuevo orden de buenas prácticas que pudieran ser difundidas y aplicadas bajo un

enfoque científico y socialmente ético. En suma, el Congreso y sus posteriores ediciones

deberían servir como plataforma de expresión para experiencias, conclusiones, resultados,

avances y nuevas ideas, aportaciones y críticas sobre los problemas del desarrollo humano

y el combate contra la pobreza.

A partir de los antecedentes ya expuestos, se procedió a diseñar y organizar el

I Congreso Internacional de Desarrollo Humano, que se celebraría en la ciudad de Madrid

los días 14, 15 y 16 de noviembre de 2006 bajo los auspicios del Ayuntamiento de Madrid.

El propósito central de este primer encuentro fue plantear los principales problemas del

desarrollo y formular las estrategias de lucha contra la pobreza desde perspectivas secto-

riales. La intención era que los resultados y las conclusiones obtenidas en este primer

encuentro fueran desarrollados con mayor profundidad en foros ulteriores, con lo cual esta

iniciativa municipal adquiría vocación de permanencia en el futuro.

8

INTRODUCCIÓN


Así pues, el primer Congreso quedó estructurado en una introducción general com-

puesta por cinco plenarios y cinco líneas temáticas que, en opinión del Comité Científico,

proporcionaban una visión adecuada de las cuestiones sectoriales más relevantes que afec-

tan el desarrollo humano y a las que se enfrentaba la ayuda de cooperación, que fueron:

• Introducción y plenarios: Retos actuales para el desarrollo humano, coordinada por

Joaquím Tres Viladomat, Javier Sota Ramos y José María Berzosa González.

• Línea I: Desarrollo y migraciones, coordinada por Jaime Atienza Azcona y Carmen

Olabarría González.

• Línea II: Desarrollo humano y gobernanza democrática, coordinada por Carmen

Mormeneo Cortes.

• Línea III: Desarrollo urbano sostenible, coordinada por José Miguel Fernández

Güell y Víctor Martínez González.

• Línea IV: Desarrollo económico y cooperación, coordinada por José María Larrú e

Ignacio Valero Nogueira.

• Línea V: Desarrollo rural y nueva ruralidad, coordinada por Pedro Caldentey del

Pozo y Víctor Martínez González.

En todas las líneas temáticas se concedía especial importancia a la presentación y al

estudio de casos prácticos que analizaran los éxitos y fracaso de las políticas de coopera-

ción. Con ello se pretendía propiciar el encuentro entre el conocimiento experto y la expe-

riencia en terreno, con potencial de generar aprendizaje, identificar buenas prácticas y

orientar futuras investigaciones. Siempre centrados en el análisis de problemas concretos

y definidos y en la búsqueda de soluciones para los mismos.

El desarrollo urbano sostenible como línea temática del Congreso

Bajo el título de “Desarrollo urbano sostenible”, la tercera línea temática del Congreso

abordó un tema particularmente complejo de analizar y en el que convivían visiones con-

tradictorias. Se trataba de reflexionar sobre cómo conciliar el proceso urbanizador en los

países en vías de desarrollo con los objetivos ambientales, sociales y económicos inheren-

tes a un modelo de desarrollo sostenible. A continuación, se exponen las premisas que

guiaron la configuración de esta línea temática.

Desde el comienzo de los tiempos, la ciudad ha mostrado una clara dicotomía que

pone en evidencia la complejidad de su naturaleza: por un lado, ha actuado como un poten-

te generador de externalidades positivas, mientras que, por otro lado, ha provocado eleva-

das dosis de conflicto. En primer término, las ciudades constituyen fuentes de considerables

beneficios para las sociedades humanas gracias a que son los motores del crecimiento eco-

nómico, favorecen las economías de aglomeración, actúan como grandes catalizadores

9

INTRODUCCIÓN


sociales y generan aparentemente más bienestar que los asentamientos rurales. Sin embar-

go, las aglomeraciones urbanas también generan efectos perniciosos que se traducen en

elevados índices de congestión, inseguridad, contaminación, pobreza, enfermedad y exclu-

sión social. En cualquier caso, lo cierto es que el capítulo de beneficios tiende a superar al

de inconvenientes, ya que el proceso de urbanización resulta imparable en todos los países

del globo, presentando un patrón particularmente explosivo en los países del Tercer Mundo.

Según previsiones de las Naciones Unidas, en los próximos veinte años la mayoría de la

población mundial vivirá en áreas urbanas. Concretamente, en el año 2020 en los países en

vías de desarrollo el número de residentes urbanos se duplicará, alcanzando la cifra de dos

mil millones de ciudadanos, muchos de los cuales vivirán en condiciones de extrema pobre-

za. No hay precedentes en la historia de la humanidad de un trasvase de población del medio

rural al ámbito urbano de estas dimensiones, razón por la cual los desafíos de futuro, enten-

didos tanto en términos de amenazas como de oportunidades, son difíciles de prever.

De mantenerse esta tendencia, el mundo se consolidará como un espacio esencial-

mente urbano. En este escenario de futuro, la pobreza se desplegará mayoritariamente en

contextos urbanos de muy diversa tipología, con todas sus implicaciones estructurales

y sociológicas. Consecuentemente, los Gobiernos locales serán los responsables directos de

la aplicación de políticas y modelos de gestión capaces de abordar los problemas de la

pobreza urbana.

En un contexto de intensa y rápida urbanización en los países en vías de desarrollo, resul-

ta apremiante trasladar los conceptos de sostenibilidad a la planificación, construcción y ges-

tión de la ciudad —entendiendo por sostenibilidad nuestra capacidad para satisfacer las nece-

sidades actuales sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer

las suyas—. Entre los principios que rigen la sostenibilidad en el ámbito urbano cabe desta-

car el diseño de una ciudad compacta, la creación de espacios urbanos siguiendo criterios bio-

climáticos, la rehabilitación del espacio deteriorado y la promoción del transporte colectivo.

Ahora bien, los criterios de sostenibilidad no parecen ser iguales en una ciudad del

Norte próspero y desarrollado que en una ciudad del Sur pobre y subdesarrollado. La pra-

xis profesional y el propio sentido común nos indican que las diferencias entre ambos tipos

de urbes hacen inviable la traslación directa de modelos de sostenibilidad de las socieda-

des urbanas más avanzadas a las más retrasadas. Si asumimos esta realidad y acordamos

que la sostenibilidad debe ser una premisa básica para conseguir el desarrollo humano, la

cuestión central a debatir radica en cómo debe plantearse la sostenibilidad en las ciudades

con fuertes déficits de desarrollo.

A partir de estas consideraciones, se fijaron los objetivos específicos que debía seguir

la línea temática sobre desarrollo urbano sostenible:

10

INTRODUCCIÓN


1. Confirmar la relevancia de la sostenibilidad como premisa para lograr el desarrollo

humano en la ciudad.

2. Diferenciar los rasgos característicos del modelo de desarrollo sostenible en una

ciudad del Sur frente a una del Norte.

3. Identificar las principales barreras a las que se enfrenta el desarrollo sostenible en

el ámbito urbano del Tercer Mundo.

4. Explorar los procesos y los instrumentos más adecuados para promover y garanti-

zar la sostenibilidad en el ámbito urbano del Tercer Mundo.

Los citados objetivos se cubrieron y contrastaron mediante la participación de 11

ponentes nacionales e internacionales, cuyas intervenciones se estructuraron en tres blo-

ques: (I) El problema del alojamiento; (II) La planificación urbana, y (III) La movilidad soste-

nible. A continuación, se describen las cuestiones tratadas y los ponentes intervinientes en

cada bloque.

El problema del alojamiento

El primer bloque de la línea temática se centró en el problema del alojamiento en el Tercer

Mundo. Ante todo había que realizar un esfuerzo por dimensionar el problema, ya que se

trataba de una demanda insolvente muy voluminosa, pero con derecho legítimo a vivir con

dignidad en la ciudad. Interesaba estudiar el problema de los asentamientos precarios y de

la urbanización en zonas vulnerables a desastres naturales. A la hora de plantear solucio-

nes, había que identificar los requisitos básicos para satisfacer las necesidades de aloja-

miento, ya fuera en materia de suelo, planificación, financiación, tecnología, infraestructu-

ras o gobernabilidad. También era preciso determinar si el problema del alojamiento había

que resolverlo con políticas acordes con un enfoque sectorial o integral. En suma, había que

explorar los desafíos de futuro en materia de alojamiento en el Tercer Mundo.

Las cuestiones mencionadas fueron tratadas por cuatro especialistas. Como ponente

principal intervino Joan Mac Donald, arquitecta y presidenta del Servicio Latinoamericano,

Africano y Asiático de Vivienda Popular (SELAVIP), fundación privada que financia proyec-

tos de vivienda para familias urbanas de extrema pobreza en varias partes del mundo. Mac

Donald fue subsecretaria de Vivienda y Urbanismo de la República de Chile y fue oficial de

Asentamientos Humanos de la CEPAL. Su interesante ponencia sirvió de apertura al debate,

dando nombre a la presente publicación. Como comentarista actuó Julián Salas Serrano,

doctor ingeniero industrial y director del Instituto de Cooperación en Habitabilidad Básica.

Asimismo, se presentaron proyectos de alojamiento en Ecuador, Nicaragua, Mozambique y

Mauritania por parte de Anita Mariño Paredes, directora de la Corporación Viviendas Hogar

de Cristo, Mertxe Brosa Aguirre, responsable del Centro de Mujeres Xochilt Acalt, y el pro-

pio Julián Salas Serrano como expositor de casos (HabitAfrica).

11

INTRODUCCIÓN


La planificación urbana

Las ponencias de este segundo bloque de la línea temática sobre desarrollo urbano soste-

nible se centraron en cómo llevar a cabo la planificación urbana en los países en vías de

desarrollo. Para cumplir este objetivo era preciso comprender el nuevo rol de la ciudad

como polo de desarrollo social, económico y tecnológico y valorar la importancia del fenó-

meno metropolitano. Otra de las preocupaciones centrales era constatar el aumento de la

huella ecológica de las ciudades del Tercer Mundo debido al incremento del consumo per

cápita del suelo y de otros recursos naturales. Del mismo modo, había que debatir sobre el

derecho de propiedad del suelo urbano y la apropiación de su valor añadido en ciudades

sometidas a fuertes presiones de crecimiento, presiones que con cierta frecuencia condu-

cían a la urbanización de zonas vulnerables a desastres naturales. A pesar de la proverbial

escasez de recursos en estas urbes, era preciso plantear también la rehabilitación y preser-

vación de la ciudad consolidada y del patrimonio urbano. Ahora bien, muchas de las cues-

tiones anteriores no podrían resolverse sin una adecuada transformación y fortalecimiento

de las Administraciones locales. Finalmente, se planteaba el gran desafío de futuro de estas

ciudades, cómo lograr el equilibrio entre competitividad, equidad, sostenibilidad y gober-

nabilidad.

Todas estas cuestiones fueron abordadas por dos reconocidos especialistas en

procesos de planificación urbana en países en vías de desarrollo. Como ponente prin-

cipal intervino Mila Freire Silva, doctora en Economía y consejera sénior de la Red de

Desarrollo Sostenible del Banco Mundial. Como comentarista del ponente principal

actuó Luis Suárez-Carreño Lueje, arquitecto-urbanista, responsable del Programa

Patrimonio para el Desarrollo de la Agencia Española de Cooperación Internacional

(AECI).

La movilidad sostenible

El tercer y último bloque de la línea temática se dedicó a explorar cuáles eran los retos prin-

cipales a los que se enfrentaba el establecimiento de un modelo de transporte sostenible

en las ciudades del Tercer Mundo. ¿Era el transporte un factor de desarrollo humano o bien

era un elemento de exclusión social? ¿Cuáles eran las barreras al desarrollo de sistemas

de transporte sostenible en estas ciudades? ¿Qué tipos de modos, tecnologías, políticas de

servicios, coordinación multimodal, gestión del sistema, financiación, participación ciuda-

dana y desarrollo institucional eran más recomendables? ¿Cómo se podían coordinar

actuaciones entre transporte y usos del suelo para lograr una ciudad más compacta y una

mayor concentración funcional? En definitiva, el catálogo de desafíos de futuro era exten-

so y reinaba una cierta incertidumbre sobre las posibles estrategias a implantar para afron-

tar los retos en materia de movilidad urbana.

12

INTRODUCCIÓN


Estas cuestiones fueron discutidas por cuatro especialistas con reconocida experiencia

en sistemas de transporte en países en desarrollo. Como ponente principal intervino Ralph

Gakenheimer, doctor en Ingeniería Civil y profesor de Planificación Urbana del Instituto

Tecnológico de Massachussets. Como comentarista del primero actuó Andrés Monzón de

Cáceres, doctor ingeniero de Caminos y catedrático de Ingeniería Civil y Transportes de la

Universidad Politécnica de Madrid. Finalmente, se presentaron dos casos de estudio por

parte de Kenneth E. Kruckemeyer, arquitecto y profesor del Instituto Tecnológico de

Massachusetts, y César Augusto Hernández Correa, ingeniero y gerente del Proyecto

Urbano Integral Nororiental del municipio de Medellín, Colombia.

En los capítulos siguientes de esta obra se presenta la versión íntegra de las ponencias

principales de la tercera línea temática sobre desarrollo urbano sostenible del I Congreso

Internacional de Desarrollo Humano celebrado en la ciudad de Madrid del 14 al 16 de

noviembre de 2006.

JOSÉ MIGUEL FERNÁNDEZ GÜELL

Coordinador de la Línea Temática

Madrid, marzo de 2009

13

INTRODUCCIÓN

Comité Científico del Congreso. Sesión de Conclusiones (2006).


IEL PROBLEMA

DEL ALOJAMIENTO


1. Introducción

En la medida que los países del mundo en desarrollo alcanzan niveles de urbanización cada

vez más elevados, surgen apreciaciones diferentes acerca del papel que tienen o podrían

tener sus ciudades para derrotar la pobreza y ofrecer mejores condiciones de vida a la

población. Mientras para algunos estos centros serían lugares privilegiados donde se acu-

mulan y pueden generar excelentes posibilidades para dejar atrás los problemas económi-

cos y sociales, para otros la concentración de hogares urbanos en críticas condiciones de

pobreza y exclusión representa un escollo para avanzar en la lucha contra la pobreza. Más

allá de estos puntos de vista, el solo hecho de que hoy las ciudades albergan a la gran

mayoría de los pobres del mundo en desarrollo las convierte en escenarios privilegiados

para encarar la pobreza.

La experiencia acumulada en América Latina en materia de alivio de la pobreza urbana

señala que es necesario revisar las acciones que se han aplicado hasta el momento en esta

región para entender, medir y corregir las carencias económicas, sociales y culturales de los

sectores de menores ingresos. Se discute por ejemplo si es factible, e incluso conveniente,

17

POBRES ENCIUDADES POBRES:UNA MIRADA DESDE AMÉRICALATINAJoan Mac Donald1

1. Ex subsecretaria de Vivienda y Urbanismo de la República de Chile y miembro de la Fundación ServicioLatinoamericano, Africano y Asiático de Vivienda Popular (SELAVIP).


centrar la mayoría de los esfuerzos en extender a los pobres los mismos bienes y servicios

disponibles para los grupos acomodados. La escasez de recursos efectivamente disponibles

para tal propósito han llevado en la mayoría de los casos a resultados limitados y a veces ino-

perantes; más aún, las transferencias de “modernidad” a los pobres urbanos no les han

mejorado en muchos casos sus condiciones de vida, ni han disminuido las desigualdades que

caracterizan a las ciudades del mundo pobre.

En la medida que se constata la incapacidad que han tenido los programas tradicio-

nales para abordar la pobreza en el contexto de ciudades cada vez más complejas y diná-

micas, se aplican ahora nuevos programas en que intervienen múltiples sectores, niveles

y actores. Los estudios recientes sobre la pobreza urbana latinoamericana trazan un cuadro

complejo, diverso, cambiante, que no se ajusta a los estereotipos que dibujan las estadísti-

cas y los promedios nacionales, regionales y mundiales, y que llama a diseñar intervencio-

nes más precisas y diversificadas para corregir sus múltiples expresiones y rasgos. Ello

requiere identificar a través de diagnósticos más certeros y actualizados las características

de la pobreza en diversos ámbitos geográficos, situaciones y momentos en la vida de los

países como base a los programas de alivio a la pobreza.

A partir de la experiencia latinoamericana reciente en el tema, se exploran en los

siguientes capítulos algunas posibilidades para enfrentar la pobreza y la precariedad del

hábitat en las demás ciudades del mundo en desarrollo. América Latina, región de urba-

nización temprana y elevada, puede ofrecer a otras regiones un valioso material acumu-

lado en las últimas décadas —tanto en el ámbito conceptual como operativo— para

identificar caminos que han resultado exitosos y evitar cursos de acción cuyos riesgos

y limitaciones no vale la pena repetir. Complementando el análisis de lo avanzado en

América Latina, con una revisión de lo que sucede en materia de pobreza y falta de alo-

jamientos en África y Asia, el documento propone avanzar hacia nuevas formas de enca-

rar la pobreza urbana en el Tercer Mundo y, eventualmente, reformular las agendas urba-

nas y habitacionales hoy vigentes para hacerlas más sensibles a los problemas de los

habitantes de menores ingresos. También revisa las posibilidades de apoyar con mayor

efectividad el alivio a la pobreza desde la cooperación internacional —tanto la que llega

de manera más o menos sostenida a los países pobres como aquella que opera en situa-

ciones de emergencia—.

La reflexión sobre pobreza urbana que se condensa en este texto señala, por una

parte, la extrema criticidad de los problemas que enfrentan los pobres de las ciudades

pobres. La magnitud de las carencias existentes y la profundidad de sus consecuencias

sobre el desarrollo humano podrían llevarnos a concluir que se trata de un problema de

incierta solución. Pero, por otra parte, cuando se revisan múltiples experiencias y logros

desarrollados para combatir la pobreza, el cuadro parece más optimista. Más allá de las

diferencias regionales y locales, los avances más interesantes exhiben una característica

18

JOAN MAC DONALD


similar: ellos apuestan por un desarrollo en que los pobres no se ven como objeto de las

políticas instrumentadas para favorecerlos, sino como sujetos activos cuyas necesidades,

expectativas y potencialidades deben formar parte de los programas.

Desde esta perspectiva, no se trata simplemente de proveer “desde fuera” a los

pobres condiciones urbanas lo más idénticas posibles a las que prevalecen en las ciuda-

des del mundo desarrollado y en sus réplicas en barrios acomodados de aquéllas de Áfri-

ca, Asia y América Latina. Por el contrario, se requiere reconocer primero, y legitimar des-

pués, al hábitat precario de las ciudades pobres como territorios contemporáneos con

sus propias potencialidades y limitaciones, para combinar los urgentes esfuerzos por

suplir las carencias y concretar el acceso equitativo de los pobres a las oportunidades que

las ciudades otorgan a sus demás habitantes, con otros orientados a fortalecer y preser-

var las capacidades de los habitantes de los barrios informales para decidir sobre su hábi-

tat y la ciudad en general.

2. Urbanización, ciudad y pobreza

2.1. Urbanización

La población urbana que reside en áreas en desarrollo ha aumentado de manera explosiva

desde 1,5 mil millones en 1990 a unos 2,3 mil millones en 2005, y se acercará en el año 2015

a los 3 millones de personas (gráfico 1). A comienzos de los años noventa, un 21% de los habi-

tantes de ciudades pobres vivía en América Latina, un 13% en África, y el 66% en Asia2.

Si bien América Latina tiene una proporción menor del total de población urbana y de

población en pobreza que habita en el mundo en desarrollo, la trayectoria de su urbaniza-

ción permite anticipar en algunos aspectos lo que sucederá más adelante en las demás

regiones. Ya en los años sesenta esta región se empinaba por sobre el 50% de población

urbana, y hoy tres de cada cuatro habitantes vive en áreas urbanas. Los otros dos continen-

tes han sido y siguen siendo mucho menos urbanizados, con un predominio de población

rural proyectado hasta fines de esta década, pero su población urbana igualará a la rural

en la próxima década y aumentará su presencia en las siguientes3. Por ello resulta oportu-

no considerar cómo la urbanización latinoamericana ha influenciado la evolución de la

pobreza urbana y así identificar señales para abordarla en el resto del mundo.

19

POBRES EN CIUDADES POBRES: UNA MIRADA DESDE AMÉRICA LATINA

2. Hacia 2015, la incidencia de la población urbana latinoamericana llegará a ser sólo del 17%, mientrasla población urbana de Asia y África significará en conjunto el 83% del total.

3. En África el proceso de urbanización es el más acelerado de las tres regiones. Su población urbanaaumenta a razón del 4,87% al año. En cuanto a Asia, la velocidad de incremento de este segmento esde 3,77% (Naciones Unidas, 2003).


GRÁFICO 1

LOCALIZACIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA EN LAS REGIONES EN DESARROLLO EN MILLONES DE HABITANTES

(1990 A 2015)

FUENTE: NACIONES UNIDAS (2003).

La pobreza afecta de manera diferente a los tres continentes analizados4 (gráfico 2).

Mientras en América Latina y el Caribe sólo una de cada cuatro personas es pobre, en Asia

y África lo es casi uno de cada dos. La extrema pobreza es especialmente aguda en África,

donde una de cada tres personas está en esa condición.

GRÁFICO 2

INCIDENCIA DE LA POBREZA Y EXTREMA POBREZA EN LA POBLACIÓN. TANTO POR CIENTO DE LA POBLACIÓN TOTAL (2001)

NOTA: PARA AJUSTAR LA REGIONALIZACIÓN UTILIZADA POR EL BANCO MUNDIAL, LA REGIÓN “ORIENTE MEDIO Y NORTE DE ÁFRICA”SE INCLUYÓ EN ÁFRICA Y “EUROPA Y ASIA CENTRAL” EN ASIA.

FUENTE: BANCO MUNDIAL, WORLD DEVELOPMENT INDICATORS 2001, WWW.WORLDBANK.ORG

20

JOAN MAC DONALD

1.011,7

313,9198,8

África ALC Asia

1.562,1

433,2

352,9

1.990,1

2.987,5

2.348,2

1.524,4

508,3

489,1

40

27

33

África Asia ALC

Extrema pobreza Pobres No pobres

45

35

20

76

16

10

4. La comparación se basa en antecedentes utilizados por el Banco Mundial, que emplea líneas de referenciade “pobreza” y “extrema pobreza” situadas respectivamente en 2 y 1 dólares americanos diarios por per-sona. Para estimar la pobreza en los países, estas líneas de referencia se convierten a moneda local emplean-do tasas de paridad de poder adquisitivo basadas en los precios relativos de los bienes de consumo.


La evolución de la realidad urbana y social de los tres continentes permite asociar el

nivel de urbanización con la incidencia de la precariedad del hábitat. Como señala el grá-

fico 3, tanto en América Latina como en Asia la evolución y proyecciones de la población

urbana y de aquélla en tugurios entre 1990 y 2015 señala que mientras la primera

aumenta, la segunda tiende a disminuir en términos relativos. La trayectoria de la pobre-

za urbana, medida en términos relativos, reafirma esta tendencia. La llamada “urbaniza-

ción de la pobreza”, que da cuenta del aumento de la pobreza urbana en las ciudades,

no significa entonces necesariamente que la urbanización acarrea más pobreza, sino que

la concentra en las ciudades. Si bien este hecho podría implicar cuadros de acumulación

de carencias que incidan de manera negativa en la vulnerabilidad de estos grupos, por

otra parte ofrece ventajas de escala para dotar de bienes y servicios urbanos a los hoga-

res pobres.

Por el contrario, las tendencias y proyecciones para África parecerían señalar que la

urbanización no ha ido acompañada en esta región con una reducción de la población en

tugurios: al menos en esta fase de la urbanización africana el incremento de población

urbana se acompaña con un aumento de los tugurios. Las ciudades africanas de crecimien-

to vertiginoso y pobreza generalizada y aguda, que afecta en promedio a más del 60% de

la población regional5, no ofrecen por el momento otra alternativa de alojamiento que la

precariedad.

GRÁFICO 3

EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA Y LA POBLACIÓN EN TUGURIOS EN ÁFRICA, ASIA Y AMÉRICA LATINA.

TANTO POR CIENTO DE POBLACIÓN (1990 A 2015)

FUENTE: NACIONES UNIDAS (2003) Y UN-HABITAT (2006A).

21


31,939,7

45,1

61,762,568,4

31,9

39,945,5 43,2

38,7 37,8

71,177,5

80,9

35,331,030,0

% urbano % tuguriosÁfrica



1990 2005 2015

5. La pobreza alcanza en África Subsahariana al 77% de la población, y la pobreza extrema al 46,4%.


2.2. Pobreza por tipos de ciudades

Más allá de la mayor visibilidad que adquieren los problemas de pobreza y precariedad en las

grandes ciudades del mundo en desarrollo, las principales tareas que enfrentarán las políticas del

hábitat serán la extensión de servicios básicos y el mejoramiento material en las aglomeraciones

de menor tamaño, ya que la mayoría de la población urbana de los tres continentes, así como

la población pobre, vive y habitará en el futuro en ciudades medianas y menores (gráfico 4).

En los países latinoamericanos hay diferencias significativas tanto en la intensidad como

en los rasgos de la pobreza urbana entre los centros urbanos de mayor o menor tamaño.

Existe más pobreza en los centros medianos y menores que en las grandes ciudades. En mate-

ria de precariedad del hábitat, los centros de menor tamaño exhiben fuertes carencias de ser-

vicios básicos y materialidad; en cambio, sus índices de seguridad de la tenencia son relativa-

mente aceptables. En las ciudades metropolitanas hay una menor proporción de hogares con

carencia de servicios o materialidad inadecuada, ya sea porque los habitantes tienen más

recursos para efectuar mejoras, o porque las políticas públicas invierten más en los grandes

centros, o simplemente porque algunas de estas grandes ciudades “progresan” en su con-

junto beneficiando de paso a los pobres. Sin embrago, si se las compara con los centros de

menor tamaño, las grandes ciudades exhiben mayores problemas en cuanto a la seguridad

de la tenencia. De este modo, la consolidación material de los barrios informales no se ha

visto acompañada de consolidación legal, hecho que mantiene a sus habitantes en suspenso

y expuestos a desalojos por eventuales presiones inmobiliarias o planes de desarrollo urbano.

GRÁFICO 4

LOCALIZACIÓN DE LA POBLACIÓN URBANA SEGÚN TAMAÑO DE CIUDADES EN MILLONES DE PERSONAS (2003 Y 2015)

FUENTE: NACIONES UNIDAS (2003).

22

JOAN MAC DONALD

África

ALC

Asia

228,4

349,3

249,689,1

110,7 308,6

241,0

359,3 331,2 1.299,7

316,6 925,1

95,4

2003

2015

2003

2015

2003

2015

>5 millones 1 a 5 millones <1 millón


RECUADRO 1

LOS POBRES URBANOS, ACTORES EN EL DESARROLLO DE LAS CIUDADES DE ASIA

Los centros urbanos de Asia alojan a cerca de 1,5 mil millones de personas, esto es, a una

cuarta parte de la población mundial y a cerca de la mitad de la población urbana. En las ciu-

dades asiáticas encontramos a la mayoría de los pobres urbanos y de los habitantes de tugu-

rios. Naciones Unidas ha estimado que en el año 2000 más de 500 millones de habitantes

de ciudades asiáticas no tenían acceso a agua segura, y que otros 600 millones carecían de

saneamiento. Por todo eso, las posibilidades para reducir la pobreza urbana dependen

de manera importante de los avances que se logren en las ciudades de Asia.

En este continente han surgido respuestas innovadoras a los problemas de los pobres urba-

nos, algunas de ellas de escalas importantes. Las organizaciones y federaciones de los

pobres urbanos han alcanzado en Asia una alta representatividad, lo que les permite no

sólo presionar a los Gobiernos, sino además tomar iniciativas para participar en la ejecu-

ción de programas públicos que los favorecen. Donde las circunstancias políticas lo permi-

ten, estas organizaciones han establecido asociaciones muy efectivas con los Gobiernos de

las ciudades y han logrado un desarrollo urbano más favorable para los pobres. A su vez

los municipios y Gobiernos han entendido las ventajas de trabajar con las organizaciones,

para ejecutar intervenciones de gran escala y reducir costos a través de métodos participa-

tivos. Una gran lección que entrega la experiencia asiática en este campo es que resulta

posible para los pobres urbanos incorporarse como actores eficientes en los proyectos

públicos. Por ejemplo, en Phnom Penh y otras ciudades de Camboya, la Federación de

Solidaridad hacia los Pobres Urbanos (SUPF) ayuda a las comunidades pobres a organizar-

se, juntar sus recursos y planificar sus propias soluciones para obtener la tenencia de la tie-

rra, viviendas y servicios. De manera similar a lo que sucede en India y Tailandia, se pro-

mueven el ahorro y acceso al crédito y se emplean instrumentos como las encuestas

y mapas realizados por la propia gente, exhibiciones de casas modelo y visitas entre las

comunidades para preparar sus propuestas y presentarlas a las autoridades. Los grupos

desarrollan hoy diversos proyectos y participan en un ambicioso programa anunciado por

el Gobierno para consolidar cien tugurios anuales en los próximos años.

Estos avances han sido posibles en gran medida por la disposición de las organizaciones

populares para trabajar junto a las entidades públicas. A su vez, la escala masiva de las

movilizaciones sociales que se han producido en torno a asuntos de pobreza urbana

y tugurios favorece la apertura de algunos interlocutores gubernamentales para establecer

diálogos y concertaciones con los pobres urbanos para evitar los costos políticos de una

confrontación.

FUENTE: NACIONES UNIDAS, WORLD URBANIZATION PROSPECTS 2003; ASIAN COALITION FOR HOUSING RIGHTS (2005B),UNDERSTANDING ASIAN CITIES: A SYNTHESIS OF THE FINDINGS FROM THE CITY CASE STUDIES, WWW.ACHR.NET

23



2.3. Migraciones y dinámica de la pobreza

En busca de oportunidades urbanas Trasladarse a las ciudades —o a determinadas ciudades— es una alternativa que consideran

las personas y familias pobres para elevar deprimidas condiciones de vida, atenuar la vulne-

rabilidad económico-social y hacer frente a

persecuciones políticas y raciales. La intensi-

dad con que suceden las diferentes formas de

migración en América Latina ha variado en el

tiempo. Por ejemplo, el traslado desde áreas

rurales a los centros urbanos, que en el pasa-

do fuera el principal motor de la urbanización,

disminuyó a nivel regional su impacto cuan-

titativo6. En los países latinoamericanos la mi-

gración entre ciudades ha sido la de mayor

volumen de desplazamientos en las décadas

pasadas, y no necesariamente a las grandes

ciudades. La migración hacia áreas metropoli-

tanas, que en el periodo 1950-1970 fue im-

portante y sostenida, hoy deja de serlo7.

Desde la perspectiva de la pobreza son más

relevantes las migraciones al interior de las

ciudades, que han acentuado la segregación

espacial y la exclusión social de los pobres. Las

presiones del mercado del suelo y las propias

políticas públicas de vivienda favorecen sobre todo en los países más urbanizados una grave

fragmentación del espacio urbano, con graves secuelas sobre la formación de ciudadanía.

La experiencia latinoamericana podría ser considerada para evitar este tipo de procesos en

países y regiones que aún no tienen una fragmentación urbana tan marcada, a través de

una gestión urbana que evite la marginación física de los pobres urbanos8. Por último, tam-

bién han aumentado las migraciones internacionales en la región latinoamericana: más de

veinte millones de latinoamericanos y caribeños viven fuera de sus países de origen, ya sea

24

JOAN MAC DONALD

6. Aun así, sigue siendo relevante la migración campo-ciudad para las áreas rurales, ya que produce estan-camiento económico, despoblamiento, envejecimiento de la población y aumento de la dependenciademográfica.

7. Durante los años ochenta algunas de las principales metrópolis de la región el decenio de 1980 (BuenosAires, Caracas, Ciudad de México, Río de Janeiro y São Paulo, por ejemplo) ya no atraen tanta migración,y algunas incluso experimentaron una migración neta negativa. Aun así, algunas metrópolis siguen sien-do atractivas como puntos de destino: Bogotá, Lima y Santiago han tenido un crecimiento vigoroso.

8. Sin embargo, las erradicaciones masivas de tugurios que suceden en muchas ciudades africanas y asiá-ticas parecen indicar que no se reconocen los costos de esta práctica sobre la equidad y eficiencia de lasciudades pobres.


en otros países de la región o en países desarrollados (Rodríguez, 2005)9. Estas migraciones

han adquirido importancia para las economías de los países de origen, dado el monto de las

remesas que envían los migrantes a los familiares que permanecen en las localidades de ori-

gen. Para algunas naciones de la región, las remesas equivalen a más del 10% del PIB y

a más del 30% de las exportaciones, y superan con creces los recursos de asistencia para el

desarrollo que les proporcionan las entidades de cooperación. Desde una perspectiva de

superación de la pobreza urbana, resulta además indispensable proteger las redes y víncu-

los que existen en las comunidades de migrantes. Sin embargo, el tema de las migraciones

no ha sido asimilado en la gestión urbana latinoamericana, y las ciudades no cuentan con

mecanismos efectivos para proteger a esta población vulnerable, menos aún para integrar-

la de manera efectiva como valioso recurso que daría diversidad cultural a la vida urbana10.

Refugiados, erradicados y damnificadosEn contraste con las migraciones originadas en expectativas personales de progreso y empleo,

los desplazamientos forzados son causados por la violencia sociopolítica, los conflictos internos

o los desastres naturales que destruyen el hábitat de origen A comienzos de 2005, los migran-

tes forzados por razones de violencia política eran unos veinte millones en todo el mundo11.

En América Latina, el caso colombiano es emblemático. A comienzos de la década, cerca de

un millón de colombianos habían sido desplazados a causa del conflicto armado (COHRE,

2003). Muchas de estas personas se refugiaron en las principales ciudades del país. En Bogotá,

la ciudad que más desplazados recibe, los asentamientos informales periféricos crecen de

manera acelerada; cada año se incorporan unas 190 hectáreas de manera ilegal a la ciudad.

La población de Bogotá podría aumentar a causa de estos desplazamientos en 1,8 millones de

personas aproximadamente, de las cuales un 80% serán pobres. Si se quisiera albergar a los

nuevos habitantes en viviendas convencionales, se requeriría construir a un ritmo de 360.000

unidades anuales, cifra que excede ampliamente las posibilidades de los programas vigentes.

Pero también es crítica la situación en ciudades como Medellín, Cali, Cartagena y Barranquilla.

Por ejemplo, en Medellín, el municipio estimaba que para albergar a los desplazados se ten-

drían que proveer 80.000 viviendas, el equivalente a una nueva ciudad.

25


9. En torno al año 2000, unos 2,8 millones de latinoamericanos (en especial argentinos, brasileños, colombianos,ecuatorianos y peruanos) y caribeños residían en España, Canadá, Reino Unido y Japón (Rodríguez, 2005).

10. Particularmente compleja es la situación de los indocumentados —que tienen menor escolaridad relati-va y se dedican a actividades de baja calificaciónz— y de las mujeres, que se ven amenazadas por la dis-criminación de género, socioeconómica, étnica y de nacionalidad, abusos sexuales y deterioro de suintegridad física. Las redes han probado ser útiles para preservar sus rasgos culturales, potenciar opor-tunidades de empleo y mejor calidad de vida y asegurar su protección frente a las restricciones de inmi-gración y las prácticas de rechazo social.

11. Los refugiados ascendían a 9,2 millones; otras 840.000 personas habían abandonado sus países de ori-gen y solicitaban ser reconocidos como refugiados; 1,5 millones de personas son retornadas y requie-ren reinsertarse en sus localidades de origen. 1,5 millones de personas no tienen país de pertenencia o nacionalidad formal y no son reconocidas por Estado alguno. 5,4 millones de personas internamentedesplazadas (IDP) han sido obligadas a huir de sus localidades porque sus vidas o su libertad estaban enriesgo, pero no pudieron o no quisieron salir de su país (UNHCR, 2005). Otras fuentes estiman que losIDP alcanzan los 25 millones en todo el mundo.


Otros desplazamientos forzados que inciden en la proliferación de la pobreza son cau-

sados por erradicaciones masivas de los habitantes de tugurios. Entre 1998 y 2000, unas

723.000 familias (4,3 millones de personas) sufrieron erradicaciones forzadas (COHRE,

2002). En África Subsahariana, donde un 72% de la población vive en tugurios, una zoni-

ficación urbana poco realista con frecuencia obliga a los pobres urbanos a asentarse de

manera ilegal. La respuesta de los Gobiernos a la ilegalidad suelen ser las erradicaciones

forzadas como la Operación Murambatsvina (“restaurar el orden”), aplicada en 2005 por

el Gobierno de Zimbabwe (recuadro 2). En Camerún, millares de personas también sufren

la destrucción de sus alojamientos. Para la autoridad, la demolición se justificaría en el

hecho de que las familias ocupan ilegalmente tierras del Estado, aunque ocho de cada diez

familias habitan o construyen allí de manera ilegal. En Nairobi, Kenia, en el tugurio más

grande de África (Kibera, con más de 750.000 habitantes) se erradicaron en 2004 unas

2.000 viviendas como parte de una iniciativa gubernamental de limpieza urbana. De acuer-

do a lo denunciado por la Alianza Internacional de Habitantes (2006), el Gobierno de

Nigeria inició la operación más masiva y violenta de erradicaciones forzosas que se recuer-

da a finales del año 2005. Las demoliciones y erradicaciones afectaron a unos cuatro millo-

nes de un total de siete millones de habitantes de la capital federal Abuja. El propósito era

ejecutar un plan maestro diseñado en 1978 cuando la ciudad fue nominada capital fede-

ral de Nigeria12. En el mismo país, otras 1.388 familias fueron erradicadas con violencia por

el Ministerio de Vivienda y el Ministerio de Defensa a finales de 2005 desde apartamentos

de propiedad del Estado, y se anticipan nuevos y masivos desalojos en el marco de la pri-

vatización del sector habitacional que contemplan las reformas económicas del país.

RECUADRO 2

OPERACIÓN MURAMBATSVINA, UN INTENTO POR “ORDENAR LAS CIUDADES”

En Zimbabwe, el sector habitacional no es capaz de proveer suficientes viviendas en un

contexto de crónicos problemas económicos, aguda pobreza y explosiva urbanización. En

el año 2000 el déficit superaba a un millón de viviendas. En 2003, el Programa Nacional

de Vivienda establecía una necesidad de construcción anual de 162.000 unidades, aunque

la producción no había superado las 15.000 o 20.000 unidades al año. El sector formal de

vivienda disminuía su producción, y en 2002 sólo se lograron urbanizar 5.500 lotes para

una necesidad de 250.000 unidades anuales. La existencia de una normativa poco realis-

ta, originada en la época colonial, establecía requisitos y estándares excesivos de urbaniza-

ción y construcción imposibles de cumplir por los municipios.

En mayo de 2005 el Gobierno de Zimbabwe lanzó la Operación Murambatsvina (restaurar

el orden) en las ciudades del país, aduciendo la necesidad de limpieza y eliminación de la

26

JOAN MAC DONALD

12. El plan maestro visualiza una población de tres millones de habitantes, por lo que los restantes cuatroestarían fuera de los márgenes legales y deberían ser expulsados de sus viviendas y barrios.


ilegalidad tanto habitacional como en otros aspectos. Se inició en la capital, Harare, y se

extendió rápidamente como campaña nacional de erradicación y demolición de viviendas e

instalaciones productivas. Unas 700.000 personas de diferentes ciudades perdieron sus

hogares o fuentes de subsistencia, vieron interrumpida su educación o perdieron el acceso

a centros de salud. La gran mayoría eran pobres y hoy lo son aún más. Cifras oficiales indi-

can que unas 92.460 viviendas fueron demolidas, afectando a 133.546 hogares y 569.685

habitantes; otro tanto se hizo con 32.538 emprendimientos productivos pequeños y media-

nos, eliminando de paso las posibilidades de subsistencia de 97.614 personas. Después de

perder sus viviendas, unas 114.000 familias viven hoy al aire libre; otras 170.000 han sido

acogidas por familiares y el resto por la comunidad en iglesias y refugios temporales. La

Operación Murambatsvina fue presentada como un intento de progreso urbano, de tener

“ciudades sin tugurios”. Sin embargo, ocasionó desorden y sufrimiento, al convertir en per-

sonas sin alojamiento a más de medio millón de personas que habían logrado construir sus

modestas viviendas, y privar a centenares de miles de posibilidades de educación, servicios

o trabajo.

FUENTE: UN-HABITAT (2005A).

Los desastres naturales como los descritos recuadro 10 también causan dolorosos des-

plazamientos involuntarios, obligando a miles de familias pobres a abandonar sus lugares

de residencia y perder sus viviendas y medios de subsistencia. Existe una preocupación cre-

ciente en el área de los derechos humanos por establecer instancias de prevención y denun-

cia de los desalojos forzados y la promoción del derecho a una vivienda para los millones

de desplazados que existen en el mundo en desarrollo. Sin embargo, los instrumentos

constitucionales y legales para reconocer estos derechos y enjuiciar sus atropellos aún no

logran constituirse en garantía para la concreción de estos derechos.

3. Alojamiento y pobreza

3.1. Necesidades habitacionales

La estimación de necesidades habitacionales para las ciudades de las regiones en desarro-

llo se dificulta por la escasez de información confiable y comparable13. Un primer intento

para dimensionar las carencias y deficiencias existentes a comienzos de esta década se con-

signa en el cuadro 1.

27


13. No existe información comparable a nivel mundial, lo que da cuenta de cierto desinterés por conocercon precisión las carencias para aplicar las correcciones. Los estándares y niveles de aceptabilidad varíanentre países y regiones.


CUADRO 1

ESTIMACIÓN DE NECESIDADES HABITACIONALES EN LAS TRES REGIONES. TANTO POR CIENTO DEL TOTAL

DE HOGARES URBANOS (2001)

% de hogares que % de hogares % de hogares % de hogarescomparten vivienda en tugurios (B) sin agua segura (C) sin saneamiento (C)o carecen de ella (A)

Asia 9 40 23 55

África 10 61 57 72

ALC 5 32 23 65

Tres regiones 8 41 28 59(A) HOGARES EN CATEGORÍAS DE SUBARRIENDO, SIN CASA Y OTRAS FORMAS DE OCUPACIÓN; (B) CALCULADOS

SOBRE LA BASE DE POBLACIÓN EN TUGURIOS Y PROMEDIO DE PERSONAS POR HOGAR; (C)TANTO POR CIENTO CONSIGNADO PARA LAS CIUDADES PRINCIPALES DE LAS TRES REGIONES.

FUENTE: UN-HABITAT (2001A); UN-HABITAT (2003B).

El déficit habitacional total —cuantitativo y cualitativo— para el mundo en desarrollo fluc-

túa entre un 49% de los hogares (considerando a las familias que carecen de vivienda y aque-

llas que habitan en tugurios) y un 67% (si el déficit cualitativo se dimensiona sobre la base de

la carencia más generalizada —la exclusión del servicio de saneamiento—). Según la estima-

ción más baja, una de cada dos familias de las ciudades pobres del mundo tendría problemas

de vivienda, proporción que sube a dos de cada tres hogares en la estimación más alta14.

GRÁFICO 5

PROPORCIÓN DE HOGARES URBANOS CON DÉFICIT CUALITATIVO DE VIVIENDA EN ÁFRICA, ASIA Y AMÉRICA

LATINA. TANTO POR CIENTO DEL TOTAL DE HOGARES URBANOS (2000)

FUENTE: UN-HABITAT (2001A); UN-HABITAT (2003B).

28

JOAN MAC DONALD

14. El cuadro señala diferencias regionales significativas: en América Latina la estimación más baja es del37%; en Asia del 49% y en África del 71%.

% en tugurios

África ALC Asia

% s/serv. agua % s/serv. saneam.

6157

72

32

23

65

40

23

55


Si se comparan los porcentajes de hogares urbanos que habitan en tugurios con

los que carecen de conexión a servicio de agua y los que habitan sin servicio de eva-

cuación, se constata que los hogares sin saneamiento son en cada caso más numero-

sos que aquellos que habitan tugurios; a su vez, aquellos sin acceso a agua segura son

menos que los que residen en tugurios. Lo anterior confirmaría lo observado en

América Latina, de que la falta de saneamiento no es privativa de los tugurios, sino

que afecta también a otros barrios de las ciudades y que no todos los habitantes de

tugurios están excluidos del acceso al agua potable. Ello sucede en todas las regiones

analizadas, aunque la criticidad de las carencias sea muy diferente en cada caso (grá-

fico 5).

RECUADRO 3

INFORMALIDAD EN LAS CIUDADES DEL MUNDO EN DESARROLLO

En la mayoría de las ciudades pobres, sus habitantes de menores recursos no pueden finan-

ciar una vivienda legal, por lo que tienen que encontrar o construir alojamientos fuera del

ámbito o las reglas de la ciudad formal. Un ejemplo es la ciudad asiática de Pune, una

de las ciudades más exitosas desde la perspectiva económica en India. Allí, cerca del 40% de

la población vive en unos 500 asentamientos no autorizados, muchos de ellos localizados

en zonas con riesgo de inundación, de fuertes pendientes, o a lo largo de las líneas de

ferrocarril. En Karachi, Pakistán, más de la mitad del parque habitacional está en asenta-

mientos informales. El sector formal produce menos de un tercio de las necesidades anuales

de nuevas viviendas, las que se estiman en 80.000 unidades. Los asentamientos precarios,

las subdivisiones ilegales o las densificaciones en el casco central de la ciudad proveen de

viviendas a las familias que se forman y reemplazan a los alojamientos que se destruyen.

El alojamiento informal está socialmente aceptado desde hace muchos años en Karachi,

y en su mayoría alcanza con los años niveles cualitativos suficientes para ser regularizado.

En Phnom Penh, Camboya, más de 62.000 hogares conformaban unos 570 asentamien-

tos en 2003. En ese año, un 12% de estos hogares estaba siendo erradicado y otro 28%

estaba bajo amenaza de desalojo a causa del desarrollo de planes inmobiliarios.

En África, la informalidad es aún más generalizada, sobre todo en la región Sub-

sahariana, donde, en promedio, el 72,3% de la población vive en asentamientos preca-

rios. En países como Chad, Etiopía, Guinea Bissau, Madagascar, Malawi, Mauritania,

Mozambique, Somalia, Uganda y Tanzania más del 90% de la población urbana vivía en

tugurios a comienzos de esta década.

En América Latina la proporción de habitantes que habitan en las ciudades de manera

informal es bastante menor que en las regiones ya mencionadas, con variaciones significa-

tivas entre los diversos centros urbanos. Algunos de ellos aún exhibían altos índices de

informalidad a comienzos de la década de los noventa, similares a lo que sucede en Asia

29



y África: Guayaquil (67,2%); San Pedro Sula (50%); Tegucigalpa (40%), Ciudad de México

(40%); Lima (35%). En contraste, otras ciudades, particularmente en Brasil y el Cono Sur,

presentaban porcentajes mucho menores, como por ejemplo Río de Janeiro (20%), São

Paulo (20%); Buenos Aires (17%) y Montevideo (8%).

FUENTE: ASIAN COALITION FOR HOUSING RIGHTS (2005B); UN-HABITAT (2006A); NORA CLICHEVSKY (2003).

3.2. Alivio de la precariedad del hábitat

Mejorar las condiciones precarias en que habitan los pobres urbanos constituye un tremen-

do desafío, no sólo por la enorme cantidad de familias afectadas, sino además por reque-

rir de programas de considerable complejidad. Las políticas de vivienda han asumido hasta

ahora de manera muy limitada este desafío, siendo su principal interés la construcción de

nuevas viviendas. La mejora que observamos en los tugurios y barrios precarios de Asia,

África y América Latina se ha debido sobre todo a los esfuerzos de las propias familias

pobres, aunque sus escasos recursos sólo permiten avances pequeños o graduales.

También ha sido significativo el apoyo brindado al mejoramiento habitacional por ONG

y Gobiernos locales, si bien sus intervenciones han sido hasta ahora insuficientes para las

enormes necesidades acumuladas (UN-HABITAT 2003c).

Tugurios: ¿problema o solución? Los tugurios en que habitan cerca de mil millones de personas en las ciudades del mundo en

desarrollo son considerados por los Gobiernos como “un problema”. Para los propios habitan-

tes y algunos sectores que los apoyan son la única solución posible para acceder a la tierra y

a la vivienda (recuadro 4). Desafortunadamente, la alternativa preferida por los Gobiernos para

reducir a la población en tugurios parece ser el desalojo forzado, con graves secuelas no sólo

de aumento de la población deshabitada, sino de acentuación de la pobreza y la exclusión. Ello

sucede pese a que un 75% de los países del mundo tienen Constituciones y leyes para asegu-

rar en algún grado el derecho a una vivienda adecuada, y el 61% de los países cuenta con

legislaciones para proteger a su población de erradicaciones forzadas (COHRE, 2003).

RECUADRO 4

EL TUGURIO, “SOLUCIÓN REALISTA” DE VIVIENDA PARA LOS POBRES: LA VISIÓN DE UN EXPERTO

Para algunos pensadores del mundo en desarrollo, los tugurios no constituyen un proble-

ma, sino una solución de alojamiento dadas las graves restricciones que enfrentan los

pobres para acceder a soluciones convencionales. Arif Hasan, reconocido experto en la

30

JOAN MAC DONALD


materia, sostiene que en el mediano plazo sólo los asentamientos informales podrían pro-

veer suficientes viviendas a los pobres, ya que i) la tierra es hoy un bien trocable en el mer-

cado al cual los pobres no pueden acceder porque carecen de recursos suficientes; ii) los

recursos que se destinan a mejorar los tugurios son sólo una fracción de lo que se requie-

re; iii) la vivienda social no constituye una prioridad en la actual economía de mercado y

dejó de serlo después de los ajustes estructurales, y iv) los programas que hoy se instru-

mentan, por su mínima escala, sólo serán botones de muestra incapaces de constituir ver-

daderas opciones de política. Por todo lo anterior, el autor afirma que no necesitamos dis-

minuir los tugurios, sino tener más. Sin embargo, habría que cuidar que ellos sean tugu-

rios seguros, localizados cerca de los lugares de trabajo, de los servicios y los centros urba-

nos, de modo que puedan dejar de ser tugurios en unos quince o veinte años. ¿Cómo

lograrlo? Arif Hasan plantea que se requiere contar al menos con:

• Un plan de desarrollo urbano que realmente se pueda concretar, en el cual los usos

de la tierra se determinen por consideraciones sociales y no por el negocio inmobi-

liario.

• Instrumentos para la adquisición de tierra para vivienda social.

• Impuestos elevados sobre la tierra no utilizada para dificultar la especulación.

• Tenencia colectiva de la tierra en tugurios y asentamientos de los pobres urbanos.

• Normativas urbanas que haga posible todo lo anterior.

Sin embargo, para concretar este tipo de gestión urbana en las ciudades del mundo

en desarrollo, no basta con promover vigorosos procesos reivindicativos a nivel de los

afectados, por valiosos que éstos sean. Arif Hasan afirma que mientras en las propias

regiones en desarrollo no se adopten las necesarias decisiones políticas, será impro-

bable lograr los cambios estructurales para un manejo urbano más sensible a la

pobreza.

FUENTE: ARIF HASAN (2003).

Las políticas habitacionales latinoamericanas que contemplan la regularización de los

asentamientos precarios no han logrado alcanzar una cobertura suficiente para hacer

frente a la informalidad urbana. Una barrera para ampliar la escala es la complejidad

y diversidad de las intervenciones, si se las compara con las de producción de nuevas

viviendas. Las instituciones del sector tienen dificultades para articular iniciativas en dife-

rentes áreas y niveles y desarrollar una gestión necesariamente más participativa que la

que históricamente han asumido. Experiencias como las señaladas en el recuadro 1, sobre

masificación de estos programas que han sido logradas en Asia, podrían ser incorporadas

a las políticas latinoamericanas para lograr metas más adecuadas en materia de consoli-

dación de la informalidad.

31



En América Latina se reconoce hoy que para reducir efectivamente la pobreza y pre-

cariedad urbana es necesario articular la regularización de dominio con las mejoras urba-

nas. Las mejoras físicas que no consideraron una regularización de la tenencia no logra-

ron despejar la inseguridad jurídica y limitaron los esfuerzos de inversión de los propios

habitantes en el hábitat precario. La sola regularización jurídica de lotes, sin la provisión

de infraestructura u obras de mitigación de riesgos tampoco ha sido exitosa, ya que con-

solidó la precariedad material existente en los barrios pobres y no previno su deterioro.

En todas las regiones se comprueba que la participación de la comunidad es necesaria

durante todo el ciclo del programa, desde las informaciones previas a su formulación

hasta la consolidación del asentamiento. Las mesas de concertación, integradas por

pobladores y sus diferentes organizaciones, instituciones estatales, ONG y otros actores

han probado ser buenas instancias para elaborar, acordar y ejecutar las políticas de regu-

larización.

Manejo de la precariedad dispersaLa precariedad habitacional se asocia por lo general con los tugurios, aquellos barrios o sec-

tores urbanos de alojamientos con carencias generalizadas en cuanto a materialidad de la

vivienda, disponibilidad de servicios y seguridad de ocupación, donde se concentrarían los

hogares pobres de las ciudades. Sin embargo, en América Latina la asimilación entre tugu-

rio y precariedad se ha desdibujado a medida que avanza la urbanización15. En los países

más urbanizados no todos los habitantes de tugurios viven en la precariedad, ni tampoco

se concentra la precariedad necesariamente en los barrios informales. Los barrios que

nacen como tugurios van logrando avances junto con la ciudad en general, aun cuando

ello no suceda en el mismo grado o ritmo que en los barrios de sectores medios y acomo-

dados. Sobre todo en las ciudades más importantes o aquellas de economía exitosa, los ser-

vicios básicos, la infraestructura vial, las comunicaciones y los equipamientos de salud, edu-

cación, comercio, etc., se instalan en estos barrios, mientras los habitantes mejoran las

viviendas y luchan por la legalización de sus propiedades. Muchos antiguos tugurios hoy

forman parte de la ciudad formal sin reflejar su origen precario.

En los barrios informales latinoamericanos las diferentes dimensiones de la precarie-

dad se han superado de manera secuencial en el tiempo, carencia tras carencia. En algu-

nos casos ha sido posible corregir primero el acceso a ciertos servicios, en otros la irregula-

ridad de la tenencia o la calidad material del alojamiento (gráfico 6). La precariedad del

hábitat disminuye su criticidad y a su vez adquiere diferentes expresiones según sean las

carencias que aún no se han logrado resolver. Estudios efectuados por CEPAL señalan que

32

JOAN MAC DONALD

15. El análisis de la precariedad del hábitat urbano latinoamericano lo efectuó la autora en el marco de unproyecto sobre pobreza y precariedad regional realizado por la CEPAL en 2003. En él se consideran lassiguientes dimensiones de la precariedad: materialidad de paredes de la vivienda, acceso a agua, acce-so a saneamiento y tipo de ocupación de la vivienda (Mac Donald, 2004).


un 24% de los hogares pobres urbanos latinoamericanos no presenta carencias y otro 44%

sólo una de ellas. Este hecho desaconsejaría, en países de mayor urbanización y consolida-

ción de las ciudades, adoptar medidas radicales de reemplazo o mejoramiento radical de

los tugurios, siendo preferible intervenir selectivamente sobre las carencias específicas16.

Sin descartar la importancia del abordaje integral cuando prevalecen la precariedad y la

pobreza generalizadas, es probable que en situaciones semejantes a las que adquiere la pre-

cariedad en América Latina sean más efectivas las correcciones selectivas de las carencias

que aún persisten.

Las experiencias innovadoras de mejoramiento de la precariedad dispersa han sido eje-

cutadas por lo general por entidades ajenas al sector público de vivienda en América Latina.

Por una parte, las ONG llevan adelante, desde hace varias décadas, intervenciones de menor

escala en barrios precarios con apoyo de organismos de cooperación. Estas experiencias

deberían ser trasladadas a las políticas habitacionales para atender a la atención de la pre-

cariedad dispersa de manera sostenida y masiva.

GRÁFICO 6

SITUACIÓN DE PRECARIEDAD HABITACIONAL EN AMÉRICA LATINA. CANTIDAD DE HOGARES URBANOS POBRES

AFECTADOS (2000)

FUENTE: MAC DONALD (2005).

Otro tema emergente en materia de precariedad es el deterioro de los conjuntos de

viviendas sociales de estándares mínimos construidos en el pasado por los Gobiernos.

33


Sin

déf

icit

San

eam

ien

to

Ten

enci

a

Pare

des

San

./Ag

ua

San

./Ten

.

San

./Ag

./Ten

.

Ag

ua

San

./Par

.

San

./Ag

./Par

.

San

./Ag

./Ten

./Par

.

Ten

./Par

.

Ag

./Ten

.

San

./Ten

./Par

.

Ag

./Par

.

Ag

./Ten

./Par

.

6.000.000

5.000.000

4.000.000

3.000.000

2.000.000

1.000.000

0

16. Sin embargo, los escasos planes de mejoramiento barrial que se ejecutan en la región no reconocen estehecho, y siguen concibiendo la precariedad como una situación multidimensional que debería corregir-se con una batería de programas.


Muchos de ellos experimentan obsolescencia física y funcional, abandono de sus beneficia-

rios originales, irregularidades en la tenencia por ventas y alquileres no autorizados, cambios

de uso e inseguridad y violencia en sus espacios públicos. Esta nueva precariedad, la de los

“pobres con techo”, llama la atención acerca de la importancia de instrumentar un mante-

nimiento del parque social existente17.

3.3. Provisión de nuevas viviendas

Falta de viviendas A comienzos de la década, unos cuarenta millones de hogares urbanos de los tres conti-

nentes analizados no contaban con vivienda alguna, por lo que habitaban a la intemperie

o en el interior de las viviendas de otras familias18. Esta cifra de déficit cuantitativo podría

crecer unas dos o tres veces si se considera además el necesario reemplazo de viviendas

destruidas por desastres y conflictos o la provisión para familias desplazadas en este perio-

do. Para alojar a los hogares urbanos que se formarán más adelante, se requerirán además

unos 22 millones de viviendas anuales en los próximos diez años, y 27 millones anuales en

los siguientes quince años (cuadro 2)19.

CUADRO 2

NECESIDADES ANUALES DE NUEVAS VIVIENDAS URBANAS (2000 A 2030) SOBRE LA BASE DEL AUMENTO

DE HOGARES URBANOS EN MILES

2000 a 2015 2015 a 2030

África 3.941 6.169

Asia 14.513 18.043

ALC 3.081 3.113

Tres regiones 21.535 27.325NOTA: ESTIMACIÓN SOBRE LA BASE DEL AUMENTO PROBABLE DE HOGARES URBANOS.

FUENTE: UN-HABITAT (1996); ANEXO ESTADÍSTICO.

El mayor desafío cuantitativo se presenta en Asia, donde las metas se sitúan allí en

unos 14,5 a 18 millones de viviendas nuevas anuales para al menos consolidar el déficit

34

JOAN MAC DONALD

17. El deterioro de viviendas construidas por el sector público también existe en otras regiones. En Hanoi elparque presenta graves problemas asociados a los bajos estándares de la vivienda popular construida enaños pasados para trabajadores y empleados públicos, debidos al escaso mantenimiento posterior y losbajos ingresos de sus ocupantes (ACHR, 2005b).

18. Naciones Unidas estima que unos cien millones de personas, esto es, al menos 25 millones de familias,carecen de albergue alguno para pasar la noche. A esta población sin casa se agrega aquella parte delos dos mil millones de personas que viven en condiciones precarias (COHRE, 2006) que lo hace enviviendas irrecuperables.

19. Estas cifras, por cierto, no consideran las necesidades que podrían surgir por destrucción de hogaresexistentes a causa de eventos naturales y políticos, conflictos armados u operaciones de “desarrollourbano” como la que se consigna en el recuadro 2.


existente. Para África, que se encuentra en un rápido proceso de urbanización y preca-

riedad urbana generalizada, la meta de un promedio de cuatro millones al año, y a par-

tir del año 2015 en más de seis millones, también es difícil de lograr si se considera que

la institucionalidad sectorial es débil y que muy pocos países tienen políticas de vivienda

de cierta trayectoria. Esto permite anticipar aún más el deterioro habitacional en las ciu-

dades africanas. América Latina es el continente que presenta el panorama habitacional

más manejable ya que sus políticas de vivienda podrían, con algunos esfuerzos adiciona-

les, lograr una producción del orden de los tres a cinco millones de unidades anuales

para hacer frente al aumento de hogares y la reposición del parque obsoleto (Mac

Donald, 2005).

Institucionalidad sectorial Las políticas habitacionales focalizan la mayor parte de sus esfuerzos y recursos en la

producción de nuevas viviendas. Aun así, en América Latina las respuestas dadas hasta

ahora son insuficientes. Aunque la mayoría de los países cuenta con entidades públi-

cas especializadas para asumir técnica y políticamente la responsabilidad de proveer

viviendas de interés social, en la práctica no se da suficiente urgencia e importancia

a esta tarea. La proporción que representa el gasto público en vivienda dentro del gasto

público total (menos del 4% del gasto público social en comparación con el 36% en

educación y el 22% en salud), así como la fluctuación de este gasto en el tiempo, dan

cuenta de una percepción política del sector como prescindible si aparecen otras prio-

ridades presupuestarias. La trayectoria sectorial de algunos países latinoamericanos

comprueba que las políticas de vivienda sólo logran una consolidación en el tiempo

y reducen gradualmente las carencias de vivienda si cuentan con recursos regulares y

suficientes, y se da un reconocimiento político explícito al sector. Por ello, el nivel de

provisión de viviendas logrado por los países se asocia en parte a la jerarquía que tiene

su entidad sectorial en el aparato estatal, como se demuestra en el caso centroameri-

cano (recuadro 5).

RECUADRO 5

INSTITUCIONALIDAD DE VIVIENDA Y CAPACIDAD DE RESPUESTA EN LOS PAÍSES

CENTROAMERICANOS

La capacidad de atender las necesidades de nuevas viviendas se relaciona en los países cen-

troamericanos con el rango político que tiene la entidad rectora del sector habitacional,

como lo refleja la proporción que representa en cada caso la producción anual respecto del

total de necesidades de vivienda que se generan. Las repuestas a las demandas por nue-

vos alojamientos eran las siguientes a finales de la década pasada:

35



País Rango y nombre de la entidad rectora del sector vivienda Coberturaalcanzada (A)

Panamá Ministerio de Vivienda 87%

Costa Rica Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos 86%

El Salvador Viceministerio en Ministerio de Obras Públicas,

Transporte y Vivienda 63%

Guatemala Viceministerio en Ministerio de Infraestructura,

Comunicaciones y Vivienda 50%

Honduras Viceministerio en Secretaría de Obras Públicas,

Transporte y Vivienda 21%

Nicaragua Instituto Nicaragüense de Vivienda Urbana y Rural 10%

(A) COBERTURA COMO PROPORCIÓN DE LA NECESIDAD DE NUEVAS VIVIENDAS QUE REPRESENTA

LA PRODUCCIÓN PROMEDIO ANUAL EN CADA PAÍS.

En los dos países que lograban responder en niveles adecuados a las necesidades de am-

pliación del parque habitacional, Panamá y Costa Rica, existían instituciones públicas de

rango ministerial encargadas de la producción habitacional. En El Salvador, Guatemala y

Honduras, que exhiben menor capacidad de respuesta que estos países, las tareas de pro-

visión habitacional se han incluido en entidades públicas que además abarcan otras tareas

como la construcción de obras de infraestructura. En Nicaragua, el país que lograba una

menor cobertura, la función rectora del sector no tenía nivel ministerial. Contar con un

marco institucional firme y políticamente podría ser una herramienta importante —aunque

no la única— para desarrollar un sector habitacional con suficientes recursos y estabilidad.

FUENTE: UN-HABITAT (2003C).

Financiamiento habitacional Las experiencias de los países de América Latina durante las últimas décadas en materia de

financiamiento habitacional señalan aciertos y limitaciones. Para alcanzar a los sectores más

postergados, hasta los años ochenta se subsidió en muchos países la oferta de viviendas redu-

ciendo los precios de venta a menos de sus costos de producción y otorgando subsidios cre-

diticios “ocultos” por medio de tasas nominales de interés que no consideraban la inflación

en curso. Si bien estas políticas cumplieron un importante papel en la producción de vivien-

das económicas, no lograron resolver el considerable déficit acumulado y las nuevas necesi-

dades que generaban los elevados ritmos de urbanización y el aumento de la población.

Surgieron entonces nuevos esquemas de financiamiento que consideran tres componentes:

i) un subsidio estatal (en su mayoría un subsidio directo a la demanda); ii) un ahorro previo

por parte de la familia, ya sea en dinero, terreno o materiales de construcción, y iii) un crédi-

to otorgado primero por el sector público y luego por el sistema financiero privado. Además,

se reasignaron responsabilidades en el sector: mientras las entidades públicas actúan hoy

principalmente como reguladores y promotores, el sector privado asume responsabilidades en

36

JOAN MAC DONALD


la construcción y oferta de viviendas de interés social, y las instituciones financieras privadas

en la gestión de cuentas de ahorro y créditos hipotecarios20. Los países han actuado hoy con

cautela al introducir estas experiencias innovadoras que con frecuencia exige la banca multi-

nacional como condición para otorgar créditos que financien viviendas sociales. La adopción

de estos ajustes “modernizadores” no siempre ha sido exitosa, cuando se subvaloraron las

posibilidades efectivas del país para trasladar la atención del problema habitacional de los

pobres al sector privado. Los nuevos esquemas de financiamiento han significado al menos en

sus primeras etapas una restricción en la cobertura de los programas; en otros casos no

han logrado atender a los segmentos pobres, sino que han derivado los subsidios a hogares

de más recursos. El diseño de estrategias flexibles y progresivas, que consideren las realidades

locales y mantengan un rol importante del sector público donde sea necesario y por los pla-

zos que se requiera, ha permitido en algunos países que el proceso se realice de manera gra-

dual y sostenida, sin interrupciones en la producción de nuevas viviendas.

RECUADRO 6

LOS POBRES URBANOS EN LA ADMINISTRACIÓN Y CONCRECIÓN DE SUBSIDIOS DIRECTOS

En Sudáfrica, la política de vivienda contempla un sistema de financiamiento similar a el que

se aplican en Chile, Costa Rica o Colombia. Sin embargo, ha introducido algunos elemen-

tos participativos novedosos. De manera reciente, las autoridades sectoriales de seis provin-

cias de Sudáfrica entregaron cada una la administración de mil subsidios a la Federación de

Pobres Urbanos (FEDUP), una entidad afiliada a la Asociación Internacional de Habitantes

de Tugurios que agrupa a varios movimientos y organizaciones de pobres urbanos y habi-

tantes de tugurios. El apoyo dado por el Ministerio de Vivienda del país a esta iniciativa se

suma a otra similar que adoptó el Ministerio de Vivienda de Malawi, demostrando que esta

forma de colaboración también se extiende a otros países de África.

El desafío de acordar con el sector público cómo se emplearán los seis mil subsidios es

especialmente complejo de lograr en un contexto en que los pobres aún se ven como

“objeto” de las políticas de desarrollo, cuyas necesidades y posibilidades de incluirlos en

ellas se definen por lo general “desde fuera”. La administración de un monto muy impor-

tante de recursos por parte de la Federación de Pobres Urbanos es un nuevo paso en la

colaboración entre la política habitacional sudafricana y los pobres urbanos organizados.

37


20. En ciertos países y periodos, sobre todo al inicio de las reformas, el sector privado no ha estado intere-sado o capacitado para actuar en el segmento de mayor pobreza, debiendo el sector público intervenircomo oferente de viviendas, o bien aportar terrenos, servicios o equipamientos en beneficio de la ciu-dad. El Estatuto de la Ciudad de Brasil contempla instrumentos para dinamizar la oferta de tierra urba-na privada en el mercado legal, como son las operaciones urbanas conjuntas entre el sector público yla iniciativa privada o la transferencia del derecho a construir en otros sitios por parte del propietario de terrenos aptos para viviendas sociales, equipamientos o regularizaciones (Câmara dos Deputados deBrasil, 2002).


El proceso no ha estado exento de problemas, pero se ha ganado experiencia y se ha ins-

talado un estilo de gestión que no sólo acude a la confrontación para lograr sus propósi-

tos, sino privilegia el logro de la seguridad de tenencia y de la vivienda por medio de alian-

zas, compromisos y negociación. Más allá de las dificultades que se presenten en el futu-

ro, se trata de una oportunidad no sólo de solucionar el problema habitacional de seis mil

hogares, sino de fortalecer la capacidad de los pobres urbanos para enfrentar por sí mis-

mos la condición de pobreza y exclusión que los afecta.

FUENTE: SLUM DWELLERS INTERNATIONAL (2006).

Los nuevos esquemas de financiamiento se han ajustado mejor a la producción de

viviendas terminadas que a las soluciones participativas e incrementales. Por ello, en algu-

nos países se han descartado alternativas de tipo progresivo y participativo, que para

muchos hogares resultan más accesibles. Sin embargo, ejemplos como el que se señala en

el recuadro 6 indican que es posible incluir en las políticas de subsidio directo a la deman-

da elementos participativos que potencian la capacidad de los pobres por resolver su pro-

blema de vivienda.

Suelo urbano para viviendaEl acceso limitado a la tierra que tienen los pobres urbanos en América Latina tiene que

ver con diversos aspectos del mercado de la tierra en este continente. Por una parte,

existe en muchas ciudades una escasa oferta de suelo, asociada con frecuencia a la exis-

tencia de lotes urbanos sin ocupación, que se mantienen fuera del mercado con fines

especulativos21. Estas tierras con frecuencia ofrecen buena accesibilidad y disponen de

servicios básicos, por lo que podrían ser alternativas ventajosas para instalar alojamien-

tos populares si existiera respaldo político, legal e instrumental para incorporarlas a las

políticas de vivienda. La alta concentración de la propiedad en manos de grupos influ-

yentes hace difícil introducir regulaciones u otorgar transparencia al mercado del

suelo22. Los intereses económicos y políticos han dificultado un mayor avance en mate-

ria de regulación, tanto respecto de la producción como de la comercialización, y la

38

JOAN MAC DONALD

21. Algunos ejemplos que ilustran este hecho los encontramos en Río de Janeiro (44% de la tierra urbani-zada vacante), Buenos Aires (32%), Guadalajara (27%) y Quito (22%). Por otra parte, la oferta de tie-rra se ve influenciada por la dinámica económica, que determina en momentos y situaciones específi-cos las ventajas o desventajas de vender tierras o, por el contrario, adquirirlas y retenerlas como alter-nativa de inversión.

22. A finales de la década de los años sesenta, en Lima, más de la mitad (el 52,25%) de la tierra urbaniza-ble estaba en manos de sólo once grupos o familias; en Porto Alegre dos propietarios detentaban apro-ximadamente 44% de las 301 Ha de terrenos vacíos urbanos; en Guatemala, un intento de adquisiciónpública, en 1973, de 3.000 Ha de tierra para la construcción de un centro urbano no se pudo concre-tar porque el suelo pertenecía a un reducido número de familias influyentes que poseían el control sobreel stock de tierras.


mayoría de las políticas estatales sobre regulación del mercado privado del suelo evitan

afectar los intereses establecidos. Son aisladas las experiencias como aquéllas desarro-

lladas en Brasil, donde la implementación de regulaciones y gestiones innovadoras han

logrado dar cierto acceso al suelo a la población más pobre (Clichevsky, 2003). Por otra

parte, la revisión de regulaciones urbanísticas y el perfeccionamiento de la base tribu-

taria local para captar plusvalías o expropiaciones está en gran medida pendiente en

esta región (recuadro 9).

La poca transparencia del mercado dificulta conocer quiénes son los verdaderos pro-

pietarios o cuáles son los precios reales de las transacciones que se realizan, así como de

las inversiones que significa la incorporación de tierra rural a la oferta urbana, o el aumen-

to de su valor para el propietario. A partir de la última década se van realizando mayores

esfuerzos para actualizar o elaborar catastros y registros actualizados de tierras privadas

y fiscales, pero en la mayoría de los países de la región no se dispone aún de instrumen-

tos para garantizar la transparencia y fluidez del mercado de la tierra.

En este contexto, los escasos intentos realizados en América Latina para ampliar

el acceso al suelo para los pobres urbanos se han orientado sobre todo a corregir la

informalidad existente y no a anticipar las necesidades de tierra para nuevas vivien-

das23. Las tierras de propiedad fiscal para implementar políticas de vivienda se agotan

en muchos países y existe resistencia para aplicar instrumentos de intervención direc-

ta, como los bancos de tierras o reservas territoriales, con el fin de ampliar el stock de

suelos para este fin. Algunas políticas de vivienda han orientado entonces sus esfuer-

zos a lograr soluciones compactas, aprovechar lotes eriazos dentro del casco urbano

y, en general, ir privilegiando la rehabilitación y densificación de conjuntos existentes

antes de recurrir a la anexión indiscriminada de suelos periféricos. Hay experiencias

interesantes de construcción de hábitat popular de alta densidad en Chile y otros paí-

ses. Por otra parte, muchos barrios populares tienden naturalmente a compactarse. En

vez de combatir esta tendencia con normas urbanísticas poco realistas, se empieza a

apoyar un uso más intensivo del suelo urbano por parte de las familias de los sectores

urbanos más pobres. En resumen, las políticas habitacionales van incorporando gra-

dualmente el concepto del suelo urbano como bien escaso y dejando atrás una moda-

lidad de extensión urbana en baja densidad cuya aplicación dejó graves secuelas

ambientales y problemas de eficiencia urbana, por ejemplo, en materia de congestión

y costo del transporte.

39


23. Recientemente se ha tomado conciencia en Colombia que evitar la informalidad resulta menos costo-so que corregir situaciones de hecho por medio de inversiones posteriores, ya que resulta 2,7 vecesmás caro arreglar los asentamientos ilegales que proveer suelo urbanizado para que se instalen lasfamilias.


RECUADRO 7

ALGUNOS DESAFÍOS DE LAS POLÍTICAS DE VIVIENDA DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS

La evolución reciente del déficit cuantitativo de alojamientos en la región señala que la

presión por nuevas viviendas tenderá a disminuir en los próximos años. Entre los facto-

res que ocasionan esta desaceleración de la demanda por alojamientos está la menor

velocidad del crecimiento demográfico asociado a la urbanización y el aporte de la pro-

ducción social del hábitat al parque habitacional. Sin embargo, los volúmenes requeridos

de provisión de viviendas siguen siendo considerables, lo que sitúa a la disponibilidad de

suelo urbano de costo y localización razonables para construir viviendas sociales se plan-

tea como un factor crítico. Resulta muy urgente poner en marcha alternativas a la cons-

trucción en las periferias o sectores de escaso valor urbano, que hasta ahora profundi-

zan los riesgos de exclusión y disminuyen la efectividad de las políticas para aliviar la

pobreza. Entre estas medidas están: i) la necesidad de enfrentar los poderosos intereses

políticos y económicos que operan en el mercado del suelo, introduciendo regulaciones,

mecanismos tributarios e instrumentos que desincentiven la especulación y permitan

contar con suelos aptos para viviendas sociales, y ii) densificar el tejido urbano, prefirien-

do diseños habitacionales compactos e incentivando un uso intensivo de la tierra en la

ciudad en general.

El déficit cualitativo es en la región el problema más relevante desde una perspectiva

numérica. Para mejorar el parque habitacional existente se requerirá un rediseño de las

políticas de vivienda, ya que ellas hoy recogen escasamente este desafío. Son las propias

familias pobres las que con sus esfuerzos intentan elevar los niveles de calidad del hábi-

tat urbano, con resultados positivos en aquellas ciudades donde existe progreso, y otros

mucho menos favorables en los centros urbanos y territorios excluidos del desarrollo

económico. En este contexto, la incorporación del mejoramiento en las políticas de

vivienda latinoamericanas implica desafíos como los siguientes: i) ser capaces de comple-

mentar y no sustituir la acción de los habitantes para potenciar los procesos participati-

vos; ii) ofrecer una gama de correcciones de carencias específicas, aplicables sobre la

base de diagnósticos precisos y localizados; iii) alcanzar escalas de respuesta sustancial-

mente mayores, acordes a las deficiencias cualitativas existentes, y iv) establecer com-

pensaciones territoriales que permitan elevar las condiciones de habitabilidad en las ciu-

dades excluidas de los circuitos económicos, donde la escasez de recursos locales y los

niveles de pobreza han originado condiciones críticas de vivienda.

FUENTE: JOAN MAC DONALD (2005).

40

JOAN MAC DONALD


4. Gestión urbana y pobreza

La gran mayoría de los centros urbanos del Sur se desarrollan en contextos de escasos

recursos para inversión y operación, y además con pocos conocimientos y prácticas sobre

cómo incorporar el alivio a la pobreza en la gestión urbana. Por eso cuesta mucho sobrevi-

vir como pobre en las ciudades pobres. Dada su temprana y elevada urbanización, América

Latina cuenta con experiencias —positivas y negativas— que podrían ser útiles también en

otras regiones en desarrollo para abordar la pobreza y precariedad urbana cuando se tie-

nen pocos recursos y muchas necesidades acumuladas.

4.1. Reformas urbanas

Necesidad de ‘otra’ agenda urbana Las propuestas que se llevan adelante en los países pobres para combatir la pobreza

y segregación en las ciudades con frecuencia han resultado contradictorias con las acciones

que se emprenden en aras del progreso urbano en general. Muchos piensan que es necesa-

rio crear primero condiciones económicas favorables al progreso de la ciudad o el país para

luego tener recursos que permitan compensar a los pobres. Se supone que al construir una

“buena” ciudad —moderna, eficiente, competitiva— se arreglarían de paso gran parte de los

problemas de los pobres, o al menos se sentarían las bases para que ello suceda. Sin embar-

go, esto no funciona así, al menos en América Latina. En la mayoría de las ciudades coexis-

ten barrios de características semejantes a aquéllos de la ciudad del mundo desarrollado para

los sectores más acomodados, con extensas áreas de críticas condiciones de pobreza y preca-

riedad. No sólo es más probable ser pobre en una ciudad del mundo en desarrollo, sino ade-

más es más doloroso por las escandalosas diferencias entre las condiciones de vida y progre-

so que se ofrecen a ricos y a pobres. La experiencia de América Latina señala además que

puede ser muy costosa no sólo para los pobres, sino para toda la ciudad, la postergación del

inicio de programas de corrección de la pobreza y la precariedad, y que conviene evitar una

acumulación de problemas para que éstos no lleguen a ser inmanejables desde la perspec-

tiva de los recursos técnicos y financieros. Por otra parte, mantener la exclusión de vastos

sectores poblacionales conduce a la reproducción y agudización de los cuadros de pobreza

y torna cada vez más difícil la consolidación de una ciudad integrada.

Los países latinoamericanos reconocen hoy que las reformas modernizadoras de la

gestión urbana que han puesto en marcha no garantizan ciudades más justas e inclusivas.

Resulta necesario desarrollar “otra” agenda específicamente destinada a acoger las prio-

ridades y necesidades de los sectores más desposeídos24. Esta agenda debe asegurar una

41


24. Por ejemplo, la reducción de las funciones del sector público y la privatización de funciones urbanas nosólo han significado en las ciudades fuertes pérdidas de empleos para los pobres, sino además limita-ciones críticas para acceder a servicios básicos y urbanos.


focalización de suficientes recursos e inversiones en los hogares y barrios pobres si se quie-

re evitar que los avances urbanos terminen favoreciendo sólo a los sectores acomodados.

Pobreza, sostenibilidad y competitividadNo resulta fácil articular en la práctica una agenda urbana que dé atención a la pobreza y pre-

cariedad urbanas con otras prioridades del desarrollo urbano en general. En muchos países,

mantener a los pobres “fuera de la ciudad moderna” parece hasta conveniente para muchos

sectores e intereses. Por ejemplo, el panorama en materia de tratamiento de desechos que

presentan las ciudades del mundo en desarrollo es crítico y tiene graves consecuencias en

materia de contaminación y degradación del ambiente urbano (cuadro 3). Menos del 35%

de estas ciudades tratan sus desechos líquidos, en contraste con el 94% de aquéllas del

mundo desarrollado. Ante este hecho, ampliar la cobertura de servicios básicos en los asen-

tamientos precarios conlleva la exigencia de disponer adicionalmente de recursos para dar tra-

tamiento a los desechos si se quiere evitar que aumenten los problemas ambientales.

CUADRO 3

TRATAMIENTO DE DESECHOS LÍQUIDOS Y SÓLIDOS. REGIONES SELECCIONADAS (2001)

Región Tratamiento Disposición formal Reciclado de basuradesechos líquidos desechos sólidos

África 21,7% 31,4% 1,5%

Estados árabes 32,0% 44,3% 4,0%

Asia-Pacífico 33,7% 58,9% 7,7%

América Latina y Caribe 19,8% 66,3% 2,6%

Países en desarrollo 34,6% 46,4% 3,7%

Países desarrollados 94,3% 78,0% 18,9%FUENTE: UN-HABITAT (2001A).

En materia de extensión de la superficie urbana, las políticas de vivienda social han

sido criticadas en algunos países por originar un fuerte consumo de suelo urbano y gene-

rar nuevas necesidades de vialidad, transporte y equipamiento que no parecían existir cuan-

do los pobres habitaban hacinados en barrios informales. Las políticas de construcción

masiva de viviendas sociales presionan sobre el mercado de suelo al interior del espacio

urbano y su periferia, ocasionando alzas de precio de los terrenos. Esto no sólo limita el

acceso de familias de menores ingresos a terrenos urbanizables o viviendas básicas, sino

además eleva los costos de las soluciones que contemplan las políticas de vivienda, obli-

gando a optar por localizaciones cada vez más alejadas que acentúan la exclusión y perpe-

túan la pobreza. La alta incidencia del costo del terreno en los valores de las viviendas se

ha constituido para muchos países en la principal limitación para atender a los pobres urba-

nos en cantidad y localizaciones adecuadas.

42

JOAN MAC DONALD


Algo similar sucede con los esfuerzos para aumentar la competitividad urbana: de cara

a una falta de recursos para imprimir velocidad y calidad al desarrollo urbano, y así ofrecer

ventajas y atraer inversiones, se opta por acumular estos recursos en barrios e infraestruc-

turas que resultan estratégicos para este efecto, como centros de oficinas, negocios, vivien-

das para sectores de altos ingresos o infraestructura vial, desatendiendo necesidades críti-

cas de los barrios populares. En éstos y otros ámbitos, en los países en desarrollo se debe-

rá desarrollar suficiente respaldo político para validar una gestión urbana que aborde de

manera suficiente los problemas y prioridades de los pobres.

Pobreza, privatización y descentralizaciónEn la mayoría de los países los nuevos enfoques relativos al desarrollo disminuyen la impor-

tancia del sector público en la provisión directa de bienes y servicios urbanos e impulsan la

privatización de funciones que antes le correspondían. La transferencia de responsabilidades

opera relativamente bien en la ciudad formal, pero ha implicado problemas para mejorar la

ciudad de los pobres. Por ejemplo, los procesos de privatización y descentralización y priva-

tización de los servicios básicos en las ciudades han generado dificultades para atender a los

sectores de bajos recursos en forma equitativa. Hoy se constata que las demandas por ser-

vicios acumuladas en los asentamientos precarios difícilmente serán atendidas en el medio

plazo sobre la base de recursos privados, por lo que algunos países reconocen que se requie-

re proceder de manera cautelosa en la materia25. En éste y en otros campos, para llevar ade-

lante una agenda urbana sensible a la pobreza se requiere aún una presencia importante del

sector público.

A su vez, los procesos de descentralización que operan en América Latina han asigna-

do a los Gobiernos subnacionales un rol importante en los programas que favorecen la

superación de la pobreza urbana. Hay consenso en que los municipios y otros actores loca-

les deberían asumir una tarea fundamental para detectar y priorizar con las propias comu-

nidades afectadas, las necesidades y demandas que se deben abordar. Asimismo, ellos han

demostrado en general ser mejores ejecutores y coordinadores de las acciones en el terre-

no que las entidades del nivel central. Sin embargo, la experiencia también señala algunos

aspectos críticos que conviene tener en cuenta a la hora de descentralizar estos programas.

Las enormes desigualdades territoriales que prevalecen entre municipios conllevan sustan-

ciales diferencias de recursos y capacidades técnicas. Mientras en algunos municipios en

que se acumula la pobreza y la precariedad hay pocos medios, en otros donde abundan los

recursos, los pobres son escasos o no existen. La concentración espacial de la pobreza tien-

de entonces a acentuarse en el tiempo. Los instrumentos de compensación territorial son

43


25. Ante una percepción de menor rentabilidad inmediata, el sector privado no siempre se ha interesado enatender a estos sectores y menos aún, en realizar suficientes inversiones para extender las redes hastalos asentamientos informales o barrios populares, ya que anticipa dificultades para recuperar los costosde los servicios cuando los hogares no pueden pagar las tarifas establecidas.


aún escasos, por lo que se requiere, al menos por ahora, una presencia importante del nivel

nacional para asegurar que los programas se ejecuten efectivamente en los barrios, muni-

cipios y ciudades de mayor pobreza.

4.2. Una ciudad que incluye a los pobres

Para hacer posible que los pobres participen de las oportunidades que ofrecen las ciuda-

des, una agenda urbana debería promover su inclusión en tres niveles. En primer lugar, se

trata de avanzar hacia una mayor accesibilidad de los pobres a los bienes y servicios urba-

nos. Luego habría que abrir espacios de participación para ellos en las decisiones respecto

de sus barrios y de la ciudad en su conjunto. Por último, se necesita asegurar que los pobres

lleguen a ser parte de la ciudad, esto es, que se les reconozca como ciudadanos y, a la vez,

que ellos sientan esa pertenencia.

Tener parte de la ciudadLos pobres tienen un acceso muy limitado a los espacios, servicios, bienes y equipamientos

que usan los demás habitantes de la ciudad. Una condición básica para ampliar sus posibi-

lidades en este campo es que cuenten con una cierta seguridad de permanencia. En la gran

mayoría de las ciudades del mundo en desarrollo las familias sin recursos que habitan en

tugurios, las que son acogidas transitoriamente por familiares y conocidos y aquellas que

ocupan de manera precaria edificios y barrios centrales deteriorados ni siquiera pueden

contar con cierta tranquilidad que los estimule a mejorar las viviendas, los servicios y barrios

en que habitan o a organizarse para luchar por el acceso a una vivienda y a los benefi-

cios y oportunidades que ofrece la ciudad. La seguridad de ocupación también es impor-

tante en las etapas de emergencia y reconstrucción que suceden a episodios de desastres

naturales y conflictos, sobre todo si han causado desplazamientos de población vulnera-

ble26. En muchos países es necesario flexibilizar el marco jurídico para incluir formas de

tenencia no convencionales y procedimientos innovadores de gestión predial que posibili-

ten la radicación de hogares que no podrían solventar el acceso a la propiedad legal de la

tierra (UN-HABITAT, 2004). En Brasil se han desarrollado experiencias interesantes que per-

miten a los habitantes de favelas lograr una seguridad de ocupación. En Colombia, donde

el acceso ilegal al suelo urbano es extendido, se han tomado medidas para ampliar la ofer-

ta legal de suelo o viviendas en niveles de precios que los pobres puedan costear.

Tener parte de la ciudad significa también acceder a un ambiente doméstico y vecinal

saludable. Las graves carencias que existen sobre todo en las ciudades medianas y pequeñas

44

JOAN MAC DONALD

26. En estos casos, reconquistar un estado de tenencia regular puede ser muy difícil dadas las incertidum-bres asociadas a la destrucción y el abandono transitorio o definitivo de propiedades, a la pérdida decertificados y catastros, a la interrupción de los procedimientos para asignar la propiedad, a modifica-ciones impuestas al uso de suelo (por ejemplo, para definir nuevas zonas de riesgo) o a la oportunidadde negocio que puede surgir al “despejarse” tierras antes ocupadas.


del mundo en desarrollo exigen aumentar la cobertura de abastecimiento de agua y sanea-

miento en las áreas urbanas. En muchas ciudades del Tercer Mundo, los pobres urbanos tam-

poco tienen acceso efectivo a los espacios públicos disponibles para los demás ciudadanos,

ya sea porque se han debido localizar a gran distancia de los centros históricos y equipamien-

tos importantes, o porque se los excluye abiertamente de su uso27. Del mismo modo, los

barrios en que habitan los pobres no cuentan muchas veces con lugares habilitados para el

juego infantil, el deporte o la recreación. Múltiples experiencias de construcción y recupera-

ción de espacios de barrio señalan la necesidad de estos espacios barriales para detonar pro-

cesos comunitarios y de acumulación de capital social que favorezcan el alivio de la pobreza.

En programas de mejoramiento de barrios informales en ciudades latinoamericanas como

Lima, Bogotá, Caracas o San Salvador, los habitantes han dado especial importancia a la

inversión en espacios de encuentro y recreación, mejoramiento de la vialidad peatonal, vere-

das, escaleras públicas, áreas verdes, alumbrado público y mobiliario urbano, como expresio-

nes de su pertenencia a la ciudad (Salas, 2005).

RECUADRO 8

SEGURIDAD DE LA TENENCIA EN LOS ASENTAMIENTOS

El desafío de proveer seguridad para los millones de pobres urbanos que carecen de dere-

chos de propiedad sobre su vivienda o terreno sólo se puede lograr si se recurre a opcio-

nes factibles que no necesariamente se reducen a la titularización. Algunas experiencias

realizadas en ciudades de Asia y África señalan que el proceso es más fácil y efectivo si se

involucra desde un comienzo a la comunidad afectada. En muchos casos, han sido los

propios habitantes de tugurios quienes han explorado y propuesto soluciones a la autori-

dad, para luego concordar con ella los planes de regularización. Los casos exitosos seña-

lan que es importante iniciar el proceso conociendo en detalle la realidad de los asenta-

mientos, para lo cual la comunidad puede colaborar realizando encuestas y pequeños

catastros de las viviendas. Al compartir luego abiertamente con ella los antecedentes, se

podrá decidir qué asentamientos son posibles de regularizar y qué otros tendrán que tras-

ladarse, por ejemplo, por estar en áreas de riesgo. Las decisiones requieren ser bien docu-

mentadas para que sean aceptadas por la comunidad. El proceso de reasentamiento será

menos conflictivo si los afectados perciben que se les ayudará, por ejemplo, dándoles

prioridad en los programas de vivienda, cuidando que los traslados no impliquen desarrai-

gos o ruptura de redes de apoyo o asegurando una buena accesibilidad a fuentes de

empleo o subsistencia.

45


27. Un ejemplo son las operaciones de “limpieza” de los espacios públicos centrales —ocupados por ven-dedores informales o familias de escasos recursos—, para reducir la violencia e inseguridad.


Los asentamientos posibles de regularizar no necesariamente deberán obtener de inmedia-

to la propiedad individual del lote. La preservación de formas de tenencia alternativas

como la propiedad colectiva o el arriendo controlado pueden otorgar una seguridad en el

corto plazo e iniciar un proceso sostenible y realista de regularización física y legal en un

marco de desarrollo urbano relativamente ordenado. En muchos casos, estas medidas gra-

duales han logrado mejorar el funcionamiento del mercado del suelo y la vivienda, evitar

la especulación y disminuir la tensión social en las ciudades.

FUENTE: UN-HABITAT (2002).

Tomar parte en las decisiones La democratización de la gestión urbana para que los pobres puedan participar en ella es

en gran medida un tema pendiente. Ello puede atribuirse en parte a la estructura de toma

de decisiones que impera en general en las políticas sociales, y en especial en aquéllas

orientadas a los pobres urbanos. Como se ha comentado, pese a los avances que se obser-

van, por ejemplo en América Latina, hacia modelos más descentralizados de gestión, per-

sisten importantes limitaciones institucionales y financieras para que los Gobiernos subna-

cionales puedan asumir mayores responsabilidades en esta área. Los Gobiernos centrales

mantienen un gran poder de decisión para asignar recursos para este fin, y sólo traspasan

a los municipios la responsabilidad de su administración. Con mayor razón se excluye hasta

ahora a los demás actores del ámbito local, y sobre todo a los propios pobres, de la posi-

bilidad de tomar parte en la orientación y supervisión de estos programas.

En muchos casos, la posibilidad que tienen los pobres para influir sobre las decisiones que

afectan a la ciudad en su conjunto, y a ellos mismos en particular, se ven coartadas por inte-

reses tanto de las entidades públicas como del sector inmobiliario. Por ejemplo, la autoridad

puede justificar las erradicaciones forzadas por motivos de eficiencia urbana. Pero muchas ini-

ciativas de renovación de barrios o construcción de grandes proyectos de infraestructura tam-

bién son un buen pretexto para despejar extensas áreas para el desarrollo inmobiliario. Por

ejemplo, el proyecto para desarrollar la vía expresa de Lyari en Karachi, Pakistán, implicaba

desalojar a unos 36.000 hogares de asentamientos informales y numerosos emprendimientos

pequeños y medianos que les daban posibilidades de subsistencia. El proyecto, planteado por

entidades nacionales como indispensable para agilizar el tránsito en la ciudad, desencadenó

una tenaz resistencia de movimientos populares y grupos académicos a causa de su impacto

negativo sobre los más pobres. Los argumentos de que existe otra alternativa menos costosa

y más efectiva para reducir la congestión, que evita además los desalojos, no fueron acogidos

por la entidad nacional a cargo del desarrollo de la vía expresa. Los opositores al proyecto han

sostenido que el verdadero motivo del rechazo a su propuesta es que ella no sería un negocio

tan conveniente para el sector inmobiliario ni para las agencias públicas de desarrollo urbano,

justamente por no liberar tierras ocupadas para desarrollar en ellas proyectos más lucrativos.

46

JOAN MAC DONALD


RECUADRO 9

EL ESTATUTO DE LA CIUDAD, INSTRUMENTO PARA CONCRETAR LA EQUIDAD URBANA EN BRASIL

Después de una larga lucha de movimientos sociales y políticos, Brasil aprobó en julio de 2001

la Ley 10.257, más conocida como el Estatuto de la Ciudad. Esta ley establece directrices gene-

rales de política urbana en ese país en que las ciudades acogen al 80% de la población nacio-

nal y generan el 90% del PIB. Los movimientos populares que impulsaron esta iniciativa esta-

ban concientes de la exclusión, violencia, desempleo y pobreza en que vivían los pobres urba-

nos, mientras grupos privilegiados habitaban condominios lujosos y disponían de servicios

similares a los existentes en los países desarrollados. Se plantearon demandas en cuatro áreas:

• Derecho a la ciudad, que implica democratizar el acceso a la vivienda, al saneamiento, a la infor-

mación, a la libertad de organización y a un territorio sin distinción de género, raza o creencia.

• Gestión urbana democrática, que permita que la población y los sectores populares par-

ticipen del planeamiento y del gobierno de las ciudades y de las políticas públicas loca-

les, estatales y nacionales.

• Función social de la propiedad, de modo que prevalezcan los intereses colectivos sobre

los individuales, y se garantice que todas las personas tendrán derecho a disponer de un

territorio que les proporcione calidad de vida y condiciones de progreso.

• Derecho a la vivienda, esto es, acceso a alojamiento digno, servicios básicos y equipa-

mientos urbanos.

El Estatuto de la Ciudad, aprobado por el Congreso Nacional, acoge estas demandas con

propuestas como:

• Urbanización y legalización de los asentamientos.

• Combate a la especulación inmobiliaria.

• Una distribución más justa de los servicios públicos.

• Recuperación de plusvalías para la comunidad.

• Soluciones planificadas y coherentes para los problemas de las ciudades.

• Participación de la población en la formulación y ejecución de las políticas públicas.

La aprobación del Estatuto de la Ciudad es sólo el primer paso para garantizar el derecho

a la ciudad en Brasil, ya que los instrumentos para su aplicación se deben concretar a tra-

vés de leyes municipales. Por ejemplo, el Plan Director —que se formula por iniciativa

municipal— debería, entre otras tareas, ampliar el acceso a la tierra, delimitando zonas

especiales de interés social ZEIS en las áreas ocupadas por los pobres urbanos, y así permi-

tir su urbanización y regularización por medio de normas especiales.

FUENTE: CÂMARA DOS DEPUTADOS DE BRASIL, ESTATUTO DA CIDADE, BRASILIA (2002).

47



En sucesivos foros mundiales ha ganado importancia la lucha por el derecho a la ciudad

para todos sus habitantes, en especial para los pobres urbanos. Este derecho se traduciría,

entre otros aspectos, en la participación a través de formas directas y representativas en la ela-

boración, definición y fiscalización de las políticas públicas en las ciudades, el ejercicio pleno

de la ciudadanía, la no discriminación y la protección especial a grupos y personas en situa-

ción vulnerable. Se propone además suprimir mediante políticas de afirmación positiva de los

grupos vulnerables, los obstáculos que limiten la libertad, equidad y la igualdad de los ciuda-

danos y así lograr su efectiva participación política, económica, cultural y social en la ciudad.

Aunque estos planteamientos son hasta ahora más bien banderas de lucha de movimientos

populares, organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales y redes nacionales

e internacionales de la sociedad civil, ellos empiezan a ser acogidos en instrumentos legales,

urbanísticos y políticos (Foro Mundial Urbano, Barcelona, 2004). Ejemplos de avances en esta

materia son el Estatuto de la Ciudad y el Foro de la Reforma Urbana en Brasil (recuadro 9).

Ser parte de la ciudadEntre las características más criticables de las agendas urbanas convencionales del mundo en

desarrollo está la negación de la pobreza urbana. Los pobres y los tugurios simplemente no

existen en sus mapas y listas de prioridades. Por ello, ser reconocidos como habitantes que

ocupan amplias extensiones de la ciudad ha pasado a ser para los pobres urbanos un paso

fundamental en el camino hacia la inclusión urbana. Sobre todo en Asia y África, pero tam-

bién en América Latina, muchas confrontaciones de los pobres urbanos con los Gobiernos

de ciudades buscan en lo principal su reconocimiento como habitantes de la ciudad28.

Los pobres de las ciudades pobres perciben además de la exclusión por pobreza, otras

formas de discriminación asociadas a factores étnicos, culturales, de género, etc. Mientras en

las ciudades se acentúa la diversidad, los modelos de ciudad y de vida urbana que orientan a

las políticas urbanas convencionales tienden a ser cada vez más homogéneos. La “ciudad

ideal” que se tiene como referencia corresponde por lo general a aquélla del mundo desa-

rrollado. En América Latina, y con mayor razón en otros continentes pobres, este tipo de

gestión está siendo cuestionada no sólo por sus escasas posibilidades de concreción, sino

además por su absoluta inadecuación para los centros urbanos de esta parte del mundo. Se

valoran, en cambio, en mayor medida, ciertos atributos singulares que exhiben las ciudades

llamadas “pobres”, y dentro de ellas, los barrios en que viven los hogares de menores ingre-

sos, más allá de las innegables carencias que requieren ser corregidas. Desde esta perspec-

tiva, la inclusión urbana de los pobres ya no se concibe como su asimilación indiscriminada

48

JOAN MAC DONALD

28. Un caso emblemático ha sido la invasión de terrenos de pobres urbanos en la comuna de Peñalolén,Santiago. La interpretación y el consecuente manejo de este conflicto ha sido sectorial, esto es, quelas familias presionaban por obtener una vivienda. Sin embargo, se puede detectar detrás de las de-mandas un componente político asociado a la necesidad de reconocimiento de derechos ciudadanosbásicos (Salas, 2005).


a la ciudad de los barrios acomodados. Se trata más bien de construir ciudades en que los

diversos grupos —entre ellos los pobres urbanos— dispongan de oportunidades y niveles de

vida equivalentes, pero no necesariamente idénticos en su expresión.

5. Una cooperación que apoya procesos

La persistencia histórica de pobreza en las ciudades del mundo en desarrollo ha contribuido

a que ella sea considerada en muchos países como una realidad “normal” e inevitable, al

igual que la precariedad urbana forma parte del paisaje de estas ciudades. La notoriedad

esporádica que adquiere en algunos momentos la situación angustiosa en que viven muchos

hogares a veces no alcanza a remecer las estructuras políticas al punto de hacer posibles las

reformas que podrían corregir o superar la pobreza urbana. Sin embargo, las situaciones de

emergencia causadas por desastres de origen natural o antrópico han permitido en algunos

casos remover la inercia de los sistemas de toma de decisiones para introducir en ellos inter-

venciones y procedimientos más adecuados para hacer frente a la pobreza urbana. Las emer-

gencias —sobre todo aquellas que adquieren notoriedad en la opinión pública mundial—

y los procesos de ayuda que las suceden pueden transformarse en oportunidades para com-

batir la pobreza urbana de manera más realista que en periodos percibidos como normales.

En esas ocasiones, la cooperación internacional, tanto financiera como técnica, no sólo puede

aportar recursos importantes al alivio de los problemas habitacionales de los más pobres, sino

también exigir o promover en los países la adopción de procedimientos más efectivos para

aliviar la pobreza. Cuando han concurrido grandes flujos de recursos al alivio de las víctimas

de los desastres y a la reposición de alojamientos, infraestructuras y servicios dañados, se han

presentado interesantes oportunidades para enmarcar las acciones de rehabilitación en una

visión de más largo plazo, e incorporar iniciativas que instales formas más permanentes de

atender las necesidades de alojamiento de los pobres urbanos (recuadro 10). Sin ser los úni-

cos, destacan dos temas en este contexto: la posibilidad que ha demostrado en algunos casos

la cooperación para “empoderar” a las instituciones del nivel nacional en el país receptor de

modo que éstas mejoren su capacidad de formular y ejecutar políticas de provisión de aloja-

miento más allá de los periodos de emergencia, y las oportunidades y limitaciones que hasta

ahora se presentan para instrumentar una cooperación más cercana a los pobres urbanos, no

sólo para garantizar que los recursos finalmente lleguen a ellos, sino además para que los pro-

yectos acojan sus prioridades y necesidades.

5.1. Fortalecer la institucionalidad sectorial

La ejecución de programas de emergencia con financiamiento de la cooperación interna-

cional después de los desastres ocurridos en América Central a fines de los años noventa

ilustra acerca de las posibilidades que pueden tener las entidades de cooperación para for-

talecer el sector habitacional local. En estos países, la capacidad de diálogo, negociación

49



y ejecución de proyectos por parte de entidades públicas locales difería según el grado de

madurez institucional y operativa del sector vivienda en cada caso. Ante una institucionali-

dad frágil o inoperante, los organismos de cooperación se mostraron renuentes a trabajar

con las entidades sectoriales públicas, para asegurar la efectividad de las intervenciones

específicas y evitar que los recursos se usaran de manera ineficiente o impropia. En esos

casos, establecieron sus propias instancias ejecutoras para operar los programas y así cum-

plir con las metas establecidas. Esta modalidad de cooperación no siempre aportó de

manera positiva al fortalecimiento del sector o de las políticas nacionales. Por eso se reco-

noce hoy la necesidad de enfocar la cooperación más bien en el fortalecimiento institucio-

nal que en proyectos concretos, y al apoyo a procesos a medio plazo que se proyecten más

allá de los proyectos de ayuda. Para que operen estas nuevas modalidades de cooperación

se requiere, sin embargo, que los países receptores ofrezcan una institucionalidad de cier-

ta consolidación con la cual dialogar.

5.2. Fortalecer la participación y la gestión locales

Por otra parte, se ha tomado conciencia que una cooperación que aborda de manera

demasiado restringida el problema del alojamiento puede desatender otras dimensiones de

la pobreza, sus causas y efectos, dejando de lado carencias que son aún más prioritarias

para los pobres urbanos. Existen buenos ejemplos de programas de cooperación que han

logrado atacar de manera más integrada los problemas presentes en determinados territo-

rios o ciudades, combinando intervenciones en materia de servicios básicos, vivienda, espa-

cios públicos, desarrollo productivo local, etc. El Programa de Desarrollo Local PRODEL, en

Nicaragua, que opera con apoyo de una agencia de cooperación bilateral, incluye diferen-

tes componentes para un abordaje integral de la pobreza. Como consecuencia de esta con-

cepción más amplia de la cooperación, se promueve la concertación de múltiples actores

y sectores, tanto a nivel nacional como local, con buenos resultados en materia de impac-

to social y sostenibilidad de las iniciativas. Particularmente importante ha sido el apoyo a mu-

nicipios, aun cuando, por lo general, las relaciones de la cooperación con el país receptor

se establecen en el nivel central.

Se ha argumentado que a nivel local no existirían competencias suficientes para poner

en marcha programas para aliviar la pobreza. Sin embargo, la experiencia de quienes tra-

bajan en terreno difiere de esta percepción: se ha desarrollado una importante capacidad

de administración y ejecución de proyectos en el nivel local con la participación de movi-

mientos de mujeres, agrupaciones de pobres urbanos y de habitantes de tugurios, líderes

vecinales y equipos técnicos municipales. Un desafío importante para la efectividad de los

programas de cooperación en materia de alivio a la pobreza es entonces superar los pro-

blemas burocráticos y prácticos para establecer relaciones directas con estos grupos y enti-

dades en el nivel local, para incorporar sus esfuerzos individuales y colectivos en las tareas

de adelanto (Environment & Urbanization, 2001).

50

JOAN MAC DONALD


Aun aquellos programas de cooperación internacional que explicitan enunciados y

objetivos de participación en los programas de alivio a la pobreza urbana muchas veces no

logran concretar estos propósitos porque las especificaciones de los proyectos no lo permi-

ten. Por ejemplo, al detallar los rubros y proyectos elegibles, se exigen niveles y plazos de

cumplimiento rígidos, que sólo pueden ser atendidas por el sector privado convencional.

En otros casos se prefiere concentrar la ayuda en unos pocos grandes proyectos para sim-

plificar la gestión, en circunstancias de que los proyectos que más acogen las prioridades

de los pobres son intervenciones de menor escala y cierta diversidad, en que es posible que

participen y colaboren los propios beneficiarios29. Una cooperación que considere de

manera más amplia apoyar proyectos más modestos y participativos podría tener un impac-

to más amplio y sostenible sobre el panorama de la pobreza urbana que los proyectos con-

vencionales y centralizados (recuadro 10).

RECUADRO 10

COOPERACIÓN DE EMERGENCIA Y DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE

En diciembre de 2004 un tsunami afectó a trece países que rodean al océano Índico:

Indonesia, Sri Lanka, India, Tailandia, Bangladesh, Las Maldivas, Malasia, Myanmar, Somalia,

Kenia, Tanzania y Seychelles. Unas 150.000 personas murieron, cientos de miles quedaron

sin vivienda y cinco millones de habitantes se vieron afectados por este desastre. A menos

de un año de esta tragedia, un terremoto azotó a Pakistán en octubre de 2005 devastando

pueblos y localidades. 40.000 personas fallecieron y un 90% de las viviendas del área afec-

tada resultaron dañadas, destruidas o necesitaron ser demolidas.

Las medidas de reconstrucción tras estos desastres de gran impacto no siempre favorecie-

ron a los afectados. Por ejemplo, en Aceh, Indonesia, los habitantes de aldeas costeras

que fueron trasladadas por el Gobierno al interior perdieron sus tierras, bienes y medios

de subsistencia. Del mismo modo, a raíz del tsunami, se desataron intereses por despla-

zar a los ocupantes originales del valioso terreno costero para fines comerciales, y para

lograrlo se emplearon medidas legales, urbanísticas o simplemente las fuerzas del merca-

do. La escala y complejidad del daño dificultó además la tarea de diseñar a tiempo res-

puestas adecuadas. Cuando se reaccionó de manera apresurada con entregas de vivien-

das prefabricadas, en muchos casos los materiales o diseños no fueron adecuados, o se

desatendieron otras prioridades de los damnificados, que eran más urgentes que la

vivienda.

51


29. El desarrollo de las grandes obras es frecuente cuando se trata de los bancos de desarrollo, que requie-ren prestar grandes cantidades de recursos para absorber sus costos de administración, o de agenciasbilaterales que otorgan donaciones o préstamos blandos cuyos Gobiernos las presionan para sobredi-mensionar los proyectos o concentrar la ayuda en pocos proyectos que den visibilidad a la cooperación.


Un buen diseño de la cooperación de emergencia permite no sólo reconstruir viviendas e

infraestructuras, sino además instalar procesos sostenibles de desarrollo en las comunidades

afectadas. En Indonesia, se institucionalizó un proceso de concertación entre los beneficia-

rios y las diversas agencias cooperantes. Se firmaron acuerdos con organismos de diferen-

tes niveles territoriales y representantes de localidades para integrarlos a las tareas de dise-

ño de planes físicos de las aldeas y viviendas, selección de beneficiarios y ejecución de obras.

En algunos casos exitosos, las propias familias son hoy el motor del proceso de reconstruc-

ción, deciden de manera colectiva cómo éste se lleva adelante y proponen formas innova-

doras y sostenibles de desarrollo local.

Otras experiencias de reconstrucción en Sri Lanka también demostraron la importancia de esta-

blecer alianzas operativas entre donantes, agencias de desarrollo, académicos, sector privado

y entidades públicas para ordenar las ayudas, priorizar acciones y evitar la duplicación de esfuer-

zos. Para iniciar el proceso participativo, las comunidades afectadas fueron identificadas tem-

pranamente en conjunto con las autoridades locales y luego contactadas a través de los líderes

—religiosos, personas reconocidas, personas mayores, profesores, etc.—. Se formaron equipos

en terreno con las organizaciones de la comunidad para encarar la emergencia con una pers-

pectiva de desarrollo futuro. Las comunidades se han fortalecido en el proceso. Se han incor-

porado al mundo bancario moderno y tienen conocimientos de construcción para supervisar los

proyectos. De este modo, a los resultados visibles en nuevas viviendas, espacios públicos, equi-

pamientos y servicios urbanos se agrega la revitalización de las comunidades, que en sus con-

cejos comunales de desarrollo participan hoy en los proyectos y se involucran en las decisiones.

FUENTES: UN-HABITAT REGIONAL OFFICE FOR ASIA & THE PACIFIC: WWW.UNHABITAT.ORG;ASIAN COALITION FOR HOUSING RIGHTS, HOUSING BY PEOPLE, AGOSTO DE 2005.

6. Comentario final

Se han revisado en este documento algunos aspectos que pueden ayudar a comprender mejor

la pobreza en las ciudades del mundo en desarrollo y sugerir nuevas formas de aliviarla. Si bien

el conjunto de temas tratados surge del estudio de antecedentes y programas desarrollados en

América Latina y el Caribe, para profundizar sobre ellos también se exploró en la medida de lo

posible la realidad de las ciudades de Asia y África. Al situar el análisis en este horizonte más

amplio, se perciben similitudes y diferencias entre la realidad urbana de los tres continentes,

que deberían ser exploradas en mayor profundidad. Como ello excede con creces los alcances

de este documento, queda planteado el desafío de abordar la pobreza urbana del mundo

en desarrollo de manera menos segmentada. Al mismo tiempo, parece ser el momento de

descartar estereotipos regionales que, siendo válidos para algunos análisis, no resultan tan con-

sistentes a la luz de las variadas situaciones que se dan a nivel de países y ciudades, o de la

dinámica que exhibe la pobreza urbana en el momento actual.

52

JOAN MAC DONALD


6.1. Pobreza y alojamiento: oportunidades y limitaciones

En el cuadro 4 se enun-

cian de manera resumi-

da temas que surgen

del análisis del panora-

ma del alojamiento en

el mundo en desarrollo

efectuado en los capí-

tulos anteriores. Para

cada uno de los temas

se distinguen por una

parte asuntos que repre-

sentan o podrían llegar

a ser oportunidades para derrotar la falta de alojamientos. A su vez, se señalan otras situa-

ciones que requieren ser consideradas o corregidas para que no sigan limitando el desarro-

llo habitacional. El listado no pretende cubrir todas las complejas dimensiones del proble-

ma de vivienda de los pobres de las ciudades del mundo en desarrollo; más bien propone

una manera de mirar este desafío a partir de experiencias ya existentes, incorporando o

descartando nuevas dimensiones según lo aconsejen las circunstancias específicas en que

se lo emprende.

CUADRO 4

DIMENSIONES DEL DESAFÍO DEL ALOJAMIENTO EN LAS CIUDADES DEL MUNDO EN DESARROLLO

53


1

2

Aspecto

Urbanización y vivienda

Ciudades grandes

Centros medianos/ pequeños

Diagnósticohabitacional

Oportunidades

• Menor pobreza relativa

• Intervenciones de mayor escala

• Mejor nivel de infraestructura

• Mayor posibilidad de asegurar la tenencia

• Existen buenos instrumentos para precisar carenciasespecíficas

• Ventajas de incorporar a habitantes al diagnóstico

Barreras

• Concentración pobreza y precariedad

• Tendencias a la segregación

• Inseguridad, tenencia

• Más precariedad material y de servicios

• Se anticipa una agudización de carencias

• Menos posibilidades inversión

• Alta movilidad de pobreza y vulnerabilidad (migracionesvoluntarias y forzadas)

• Escaso interés por diagnósticos operativos


FUENTE: ELABORACIÓN SOBRE LA BASE DE LOS APARTADOS ANTERIORES.

54

JOAN MAC DONALD

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

Aspecto

Política habitacional

Alivio al déficit cuantitativo

Alivio al déficit cualitativo

Vivienda y suelo urbano

Vivienda y competitividad urbana

Vivienda y privatización

Vivienda y descentralización

Inclusión urbana y vivienda

Cooperacióny fortalecimiento sectorial

Cooperación, nivel local y participación

Oportunidades

• Ajustes para mayor efectividad(financiación)

• Alianzas con los afectados: proyectos participativos a granescala (Asia)

• Experiencia en producción de viviendas

• Activa producción social del hábitat

• Mejorar el tugurio, no reemplazarlo

• Prevenir deterioro parque existente

• Intentos para transparentar el mercado suelos (catastros)

• Experiencias densificación habitacional

• Ciudades y territorios “ganadores” con más recursospara alojamiento popular

• Buenas experiencias de colaboración público-privadapara aliviar la pobreza

• Gestión habitacional cercana a la gente

• Municipios y habitantes aportan nuevos recursos ycapacidad de gestión

• Conciencia derechos ciudad y vivienda

• Experiencias flexibilizar tenencia

• Valoración espacios públicos

• Cooperación puede generar/reforzar institucionalidadsectorial

• Cooperación puede forzar programas participativos

• Experiencias de cooperación directa con Gobiernos locales y beneficiarios

Barreras

• Bajo reconocimiento político sector

• Recursos insuficientes (gasto social)

• “Modernizaciones” forzadas restan efectividad

• Gran déficit acumulado

• Aumento acelerado déficit (nuclearización de hogares,migraciones, desastres, etc.)

• Mejoramiento no está integrado a políticas

• Institucionalidad inadecuada para encararlo

• Pequeña escala proyectos actuales

• Intereses poderosos limitan manejo social del suelo urbano

• Patrones de alto consumo de suelo urbano

• En ciudades y territorios “perdedores” se limita el accesode los pobres al alojamiento

• Sector privado no interesado en atender a los pobres

• Desigualdades territoriales: municipios pobres endesventaja; compensacionesterritoriales son escasas

• Escaso control sobre expulsión de los pobres por el mercadoinmobiliario

• Poca tolerancia a la diversidad en la ciudad

• Cooperación que privilegia urgencia

• Es difícil fortalecer una institucionalidad local frágildesde la cooperación

• Dificultades para operar con Gobiernos locales y beneficiarios


6.2. Acumulando experiencias

¿Qué aporte podría hacer América Latina y el Caribe a la tarea de proveer alojamientos a

los pobres del mundo en desarrollo, y en qué otros aspectos podría beneficiarse de las

experiencias de los demás continentes? Ciertamente, su condición de región con una urba-

nización avanzada la ha llevado a recorrer caminos que los otros dos continentes acaban

de iniciar. La urbanización parece haber sido un buen aliado en la lucha contra la pobreza,

hecho que se comprueba también para algunas ciudades asiáticas. A su vez, las cifras

regionales relativamente menores de población urbana pobre y habitantes de tugurios indi-

carían que la consolidación de políticas urbanas y habitacionales en muchos países pudo

responder al menos parcialmente a la precariedad urbana, situando las carencias en rangos

más manejables si se los compara con lo que sucede en los otros continentes. Experiencias

positivas asociadas a la urbanización y la consolidación de políticas latinoamericanas podrían

ser entonces aprovechadas en Asia y África para beneficio de sus pobres urbanos.

La comparación de nuestra realidad de urbanización “madura” y temprana, con la

existente en las ciudades asiáticas y africanas también permite constatar pérdidas que

la región ha tenido en las posibilidades de aliviar la pobreza. La presencia de una aguda

segregación urbana, ya crítica en algunas ciudades sudamericanas, y en proceso de fran-

ca acentuación en las centroamericanas, debería alertar para que en los centros de Asia

y África se exploren otros caminos que permitan controlar a tiempo la expulsión de los

pobres de sus barrios, densificar las áreas urbanas e intensificar el uso del suelo urbano,

y así mejorar las posibilidades de inclusión urbana y sostenibilidad en esas ciudades. A su

vez, al existir una mayor tradición en materia de planificación urbana y habitacional,

América Latina parece tener marcos normativos e institucionales más rígidos que las

otras regiones en desarrollo, lo que deja poco espacio para la creatividad, la innovación

o la audacia que podemos encontrar en otras regiones.

Por su parte, en Asia, y en menor grado también en África, los programas de alivio

a la pobreza urbana incluyen de manera mucho más importante que en Latinoamérica la

participación de los pobres urbanos. Las poderosas asociaciones y federaciones de habitan-

tes de tugurios y pobres urbanos que allí existen son hoy interlocutores válidos ante las

autoridades locales, los Gobiernos nacionales y las agencias de cooperación. En contraste,

la organización popular que existió en el pasado en América Latina para abordar temas

urbanos y de vivienda se encuentra —salvo excepciones— debilitada y desarticulada.

Descartando el aporte que aún hace la producción espontánea de viviendas al panorama

habitacional regional, las acciones organizadas de los habitantes son débiles incluso frente

a amenazas de expulsión. Particularmente, Asia podría compartir con esta región los inte-

resantes avances logrados por los pobres urbanos como entes de presión y de colaboración

efectiva con las entidades públicas. Asociada a esta experiencia está por cierto aquélla de

los municipios o Gobiernos de las ciudades, cuya actuación en materia de desarrollo urbano

55



y vivienda podría ser más relevante en Asia y África que en este continente en que el abor-

daje es mayoritariamente centralizado.

Si se consideran los grandes volúmenes de población que vive en la pobreza y preca-

riedad en las ciudades del mundo en desarrollo, el tema de la escala resulta fundamental.

Los esfuerzos desplegados en América Latina para masificar los programas de mejoramien-

to de barrios no han sido demasiado exitosos, y por el momento parece difícil alcanzar

impactos cuantitativos importantes. En este ámbito, sin duda Asia puede aportar un valio-

so bagaje de experiencias para masificar soluciones en todo el mundo en desarrollo.

Por su parte, las dimensiones críticas que presentan la pobreza urbana y los tugurios

en África, contrastadas con las escasas posibilidades económicas, políticas e institucionales

para ejecutar programas, posiblemente hagan de este continente más bien un potencial

beneficiario del intercambio de experiencias con otros continentes. Se deberían aprovechar

las “ventajas del retraso” para descartar alternativas que resultaron poco efectivas, y así

ahorrar tiempo y recursos en la lucha contra la pobreza y la falta de alojamiento. En este

continente donde aún persiste una rica diversidad cultural y étnica en las ciudades, resulta

además relevante la forma en que se aborde la inclusión de los pobres. Encarar la pobreza

urbana a partir del respeto de las múltiples formas de vida y construcción del hábitat, o

manteniendo las redes de solidaridad que existen en el mundo pobre, podría ser una res-

puesta más adecuada y realista para aliviar sus carencias que las aplicadas hasta la fecha.

En un mundo en que los pobres sólo pueden aspirar a que algún día se les permita ocupar

un lugar en la ciudad moderna o “les llegue” algo de sus supuestos beneficios, los pobres

urbanos del continente africano podrían demostrarnos que se puede dejar de ser pobres sin

perder los valores y costumbres que hoy enriquecen sus vidas, y así contribuir a que las ciu-

dades de esta parte del mundo consoliden una identidad que aún no logran descubrir.

Bibliografía

Alianza Internacional de Habitantes (2006). Los desalojados de África (www.habitants.org).

Asian Coalition for Housing Rights (2005). Housing by People in Asia, nº 16.

Asian Coalition for Housing Rights (2005). Understanding Asian Cities: A synthesis of the

findings from the city case studies; David Satterthwaite, octubre de 2005 (www.

achr.net).

Banco Mundial (2005). World Development Indicators (www.worldbank.org).

Banco Mundial (2005). World Development Report 2000/2001. Attacking poverty (www.

worldbank.org/poverty/wdrpoverty).

Câmara dos Deputados de Brasil (2002). Estatuto da Cidade. Brasilia, Brasil.

Centre on Housing Rights and Evictions, COHRE (2002). “Forced evictions. Violations of

Human Rights”, Global Survey, nº 8. Ginebra, Suiza.

56

JOAN MAC DONALD


Centre on Housing Rights and Evictions, COHRE (2003). Global Survey, nº 9 (www.

cohre.org).

Clichevsky, Nora (2003). Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas interrogantes sobre las

políticas de regularización en América Latina. CEPAL, octubre.

Environment & Urbanization (2001). Rethinking Aid to Urban Poverty Reduction: Lessons

for Donors. IIED, vol. 13.

Hasan, Arif (2003). Why do we need more slums in Asia? Asian Coalition for Housing

Rights (www.achr.net/arif_hasn1.htm).

Lincoln Institute (2002). Access to land by the urban poor. Annual ropundtable, Cambridge,

EE UU.

Mac Donald, Joan y Arriagada, Camilo (1998). Dimensions and scope of urban informal

life.

Mac Donald, Joan y Arriagada, Camilo (2004). “Pobreza y precariedad del hábitat en ciu-

dades de América Latina y el Caribe”, Serie Manuales, nº 38. CEPAL, Santiago de Chile.

Mac Donald, Joan y Arriagada, Camilo (2005). “La otra agenda urbana. Tareas, experien-

cias y programas para aliviar la pobreza y precariedad en las ciudades de América Latina

y el Caribe”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, nº 117. CEPAL, Santiago de Chile.

Naciones Unidas (2003). World Urbanization Prospects. The 2003 Revision. Nueva York, EE UU.

Organización Mundial de la la Salud OMS (2006). WHO Statistical Information System.

World Health Statistics (www.who.int).

Rodríguez, Jorge (2005). Migración interna en América Latina y el Caribe: estudio regional

del periodo 1980-2000. CEPAL, Santiago de Chile.

Salas, Julián (2005). Mejora de barrios precarios en Latinoamérica. Elementos de teoría y

práctica. Escala, Bogotá, Colombia.

Slum Dwellers International (2006). SDI Bulletin, nº 2. Ciudad del Cabo, Sudáfrica.

UNHCR (2005). 2004 Global refugee trends (www.unhcr.org).

UN-HABITAT (1996). An Urbanizing World: Global Report on Human Settlements.

UN-HABITAT (2001a). The Global Urban Observatory Databases. Monitoring the

Implementation of the Habitat Agenda. Analysis of Urban Indicators (www.unhabitat.org).

UN-HABITAT (2001b). Cities in a Globalizing World. Global Report on Human Settlements.

UN-HABITAT (2001c). The State of the World’s Cities. Nairobi, Kenia.

UN-HABITAT (2001d). Report of the Fourth International Forum on Urban Poverty. Marruecos.

UN-HABITAT (2002). Secure Tenure, Slums and Global Sample of Cities. Expert Group

Meeting on Urban Indicators

UN-HABITAT (2003a). The Challenge of Slums. Global Report on Human Settlements.

UN-HABITAT (2003b). Agua y saneamiento en las ciudades del mundo. Earthscan Publica-

tions Ltd, Londres, Reino Unido.

UN-HABITAT (2003c). Mejoramiento de asentamientos precarios. Condiciones para el desa-

rrollo de programas de amplia escala en América Central. Oficina Regional para América

Latina y el Caribe, Río de Janeiro, Brasil.

UN-HABITAT (2004). Urban Land for All (www.unhabitat.org).

57



UN-HABITAT (2005a). Informe de misión a Zimbabwe de la enviada especial de Naciones

Unidas en Asentamientos Humanos a Zimbabwe, Sra. Anna Kajumulo Tibaijuka.

UN-HABITAT (2005b). “Responding to the challenges of an urbanizing world”, UN-HABI-

TAT annual report 2005 (www.unhabitat.org).

UN-HABITAT (2006a). Global Urban Observatory Database. Slum population projection

1990-2020 (www.unhabitat.org).

UN-HABITAT (2006b). Facts and Figures about Water and Sanitation in Small Urban Centres

(www.unhabitat.org).

UN-HABITAT (2005a). “Building houses, rebuilding communities”, UN-HABITAT Post-tsuna-

mi reconstruction efforts in Indonesia (www.unhabitat.org).

UN-HABITAT (2005b). “A new home, a new life”, UN-HABITAT Post-tsunami reconstruction

efforts in Sri-Lanka (www.unhabitat.org).

58

JOAN MAC DONALD


1. Presentación

El trabajo que sigue ha de entenderse como respuesta al encargo formulado por la orga-

nización del I Congreso Internacional sobre Desarrollo Humano: comentarios a la ponencia

presentada por la arquitecta chilena Joan Mac Donald con el título Pobres en ciudades

pobres. Una mirada desde América Latina. Todo un reto, ya que Joan Mac Donald tiene en

su haber una dilatada trayectoria de reflexión y práctica, por la que goza de un reconocido

prestigio internacional en el campo de “la vivienda de los más pobres”. Es, sin duda, una

de las profesionales latinoamericanas con mayor audiencia y credibilidad entre los que nos

dedicamos a estos temas.

La ponencia “Pobres en ciudades pobres” presenta una panorámica actualizada del lla-

mado “problema de la vivienda” en los tres continentes de menor desarrollo: África, Asia

y América Latina. Una panorámica dura y amarga, como lo es la realidad del hábitat “de las

59

COMENTARIO:SIN HABITABILIDADBÁSICANO HAY DESARROLLOHUMANO POSIBLEJulián Salas Serrano1

1. Julián Salas Serrano, doctor ingeniero Industrial, investigador del CSIC, Instituto de la ConstrucciónEduardo Torroja. Director del ICHAB, Instituto de Cooperación en Habitabilidad Básica en la ETSAM y delCurso de Especialización de la UPM, “Cooperación para el desarrollo en asentamientos humanos en elTercer Mundo”. Es autor del Plan de Cooperación sobre Habitabilidad Básica en el Marco del Plan Directorde la Cooperación Española 2005-2008. Fue coordinador internacional del “Programa Tecnologías paraviviendas de interés social en Latinoamérica”. Autor de cinco libros, entre ellos, Contra el hambre de vivien-da (Bogotá, 1993) y Mejora de barrios precarios en Latinoamérica, editado por ESCALA, Bogotá (2005).


mayorías”, desde el compromiso de décadas de dedicación: en la oposición y el Gobierno en

Chile; en la academia y en los barrios de “callampas”; desde Latinoamérica, en CEPAL, y

ahora, con la visión cosmopolita que le proporciona la presidencia del SELAVIP. Una ponencia

rigurosa en la que la autora toma partido por “los pobres de las ciudades pobres”.

El trabajo de Mac Donald evoluciona según un esquema articulado, cuya columna ver-

tebral está constituido por un conjunto de nuevos paradigmas que se manifiestan como

herramientas válidas para la lucha contra la pobreza en materia de necesidades perento-

rias. Necesidades a las que a lo lago de este trabajo nos referiremos como: “habitabilidad

básica”2. A ello se dedicará el apartado “Paradigmas recientes para paliar la pobreza en

materia de habitabilidad básica”, siguiendo muy de cerca el trabajo que se comenta.

La segunda temática de esta intervención pretende argumentar sobre algunas razones

en las que sustentar una afirmación tan arriesgada y contundente como la que enuncia su

título: “Sin habitabilidad básica no hay desarrollo humano posible”. Sin un cobijo, por

humilde que éste sea, sin acceso a los servicios más indispensables se puede ser “sobrevi-

viente”, pero no “ciudadano” de pleno derecho. Puede que sea oportuno aportar desde ya

una reflexión obvia, pero no baladí: habitabilidad básica necesitamos todos los seres huma-

nos (sin distinción de raza, cultura, geografía…) y la necesitamos durante toda la vida (desde

el parto hasta la defunción). Hablaremos, por tanto, de la necesidad más global y más inten-

samente utilizada de cuantas necesita la humanidad, de la necesidad más generosamente

repartida de cuantas se puedan imaginar. Ello nos pareció que legitimaba la presentación de

esta faceta tangible del subdesarrollo inhumano en un Congreso como el que nos convoca.

En el ICHAB, Instituto de Cooperación en Habitabilidad Básica de la ETSAM-UPM,

hemos reflexionado sobre el tema; también lo hicimos como grupo de trabajo colaboran-

do en la elaboración del Plan Director de la Cooperación Española 2005-2008 que en su

apartado 2.5, “Habitabilidad básica”, recoge algunas de las propuestas elaboradas.

La presentación finaliza con una inmersión en el texto de Mac Donald del que se han

seleccionado algunas ideas-fuerza, cuyo conjunto conforman un auténtico vademécum

para conducirse en la búsqueda del desarrollo humano de los pobres en las ciudades

pobres.

60

JULIÁN SALAS SERRANO

2. “Habitabilidad básica” es, en nuestra opinión, la que colma las necesidades esenciales de cobijo quetenemos todas las personas. Su satisfacción requiere, pues, que se cubran las urgencias residenciales delvivir: no sólo las que conciernen al mero cobijo individual, sino también a los espacios públicos, infraes-tructuras y servicios elementales que constituyen, en conjunto, un asentamiento propicio para la repro-ducción vital.

. La habitabilidad básica comprende, o puede incluir, la infraestructura y los servicios básicos comunita-rios, entre otros: el abastecimiento de agua potable, el saneamiento, la eliminación de desechos, la asis-tencia social, los servicios de transporte y comunicaciones, la energía, los servicios de salud y de emer-gencia, las escuelas, la seguridad ciudadana y los espacios para el ocio (F. Ichab, F. Colavidas y J. Salas).


2. Paradigmas recientes para paliar la pobreza en materia de habitabilidad básica

¿Recientes? Puede sorprender, pero lo son. Estamos ante un sector —el del planeamiento

urbano, la construcción, los materiales, la tenencia del suelo…— eminentemente conser-

vador, tradicional, ancestral y, por lo general, con demasiados lastres frente a cambios

necesarios e inaplazables. La tabla 1, asumiendo los peligros de su esquematismo, preten-

de reflejar la evolución latinoamericana generalizable a otros continentes, que se estima de

interés aquí y ahora. Hace unas décadas, las principales ideas que se expondrán, y que

empiezan a asumirse mayoritariamente, estaban sólo en las mentes de unos pocos y en la

práctica de los grupos de vanguardia. Los cambios, aunque más lentos en África que en

Latinoamérica, se muestran imparables y el conjunto de políticas no convencionales de

vivienda se conforman internacionalmente sin otras propuestas viables para el problema

del “hambre de vivienda”.

Hace tres décadas —Primer Congreso de Naciones Unidas sobre el Hábitat (HABITAT

I, Vancouver, Canadá, 1976)— no había otra política “convencional” para enfrentar el sub-

desarrollo en materia de hábitat que “… entregar viviendas dignas3 llave en mano a los

necesitados del mundo”. Enunciado, que si se reconocen las dimensiones y gravedad del

problema a nivel universal, induce a una mueca de autosuficiencia: ¿pero cómo es posible

que esto ocurriese tan recientemente? Se han producido cambios, incluso también impor-

tantes retrocesos.

TABLA 1

RECIENTES TIPOLOGÍAS DE POLÍTICAS DE HÁBITAT PARA LOS MÁS POBRES

Periodo aproximado de vigencia Característica global

Años sesenta … dar viviendas dignas llave en mano a los pobres.

Años setenta (HABITAT I) … primeros atisbos de la práctica de políticas no convencionales:importancia del proceso como medio de acceso a la vivienda.

Años ochenta … políticas de tolerancia permisiva de estamentos gubernamentales con los procesos informales en materia de hábitat.

Año 1996 (HABITAT II) … nuevas estrategias facilitadoras para propiciar la consecuciónde viviendas dignas para todos. Reconocimiento del sectorinformal como actor válido.

FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA.

De forma muy concisa, se apuntan seguidamente algunas ideas-fuerza de lo que se

entiende hoy por “políticas convencionales” de vivienda, así como de las que hasta no hace

no tanto se consideraban nuevas ideas o “políticas no convencionales”:

61

COMENTARIO: SIN HABITABILIDAD BÁSICA NO HAY DESARROLLO HUMANO POSIBLE

3. La cursiva es nuestra.


• Políticas “convencionales” de vivienda:

– Intervención estatal en todas las etapas del proceso de producción, intercambio

y uso de la vivienda.

– Promoción de viviendas según estándares reconocidos internacionalmente.

– Proveer casas y apartamentos de calidad, subsidiadas, a familias con ingresos

estables.

– Priorizar la demanda solvente frente a las necesidades de alojamiento de los más

necesitados.

• Nuevas ideas:

– En los setenta, crisis de ideas de la modernización y desarrollo nacional para

todos.

– Generalización e incremento de la marginalidad, autoayuda, autoconstruc-

ción, toma de tierras…

– Nuevos planteamientos teóricos, entre ellos los de J. F. Turner con su “liber-

tad para construir” y “todo el poder para los autoconstructores”.

– Aceptación de la “vivienda como un proceso”.

– Revalorización del rol de los asentamientos ilegales en el problema de la

vivienda.

– Necesidad de políticas dirigidas específicamente a los pobres de la ciudad.

– El tugurio entendido como posible solución más que como problema.

Las nuevas estrategias vigentes son en parte consecuencia del realismo para

enfrentar la materialidad de los grandes déficits y del acercamiento innovador desde

las ciencias sociales a los temas de la pobreza, más ocupada en la elaboración del

soporte teórico de sus orígenes que de las formas de combatirla. En este contexto apa-

reció un nuevo paradigma de la pobreza, en el que se reconoce su condición multidi-

mensional, influida por características culturales, locales y sociales, interpretada y vivi-

da subjetivamente por los pobres de manera diferente según géneros, edades, oríge-

nes étnicos y habilidades. La pobreza se asume de tantas y tan variadas formas, que

invalida el concepto único de pobreza, también de estrategia cosmopolita para su erra-

dicación.

El nuevo acercamiento conceptual a la pobreza se expresa en los paradigmas cua-

litativo y participativo, de la misma forma que se complementan con otros como son su

heterogeneidad, multisectorialidad y vocación integradora. De ellos se presentan segui-

damente algunos rasgos, siempre en relación con la habitabilidad básica y el desarrollo

humano.

62



A. La pobreza4 es siempre heterogénea

También en materia de necesidades de cobijo y ser-

vicios. Al igual que “los ricos” no son igualmente

ricos (los 400 más ricos del planeta disponen de

ingresos equivalentes a los de los 400.000.000 más

pobres y “el 1% de la población de Brasil acapara

una riqueza mayor que la que posee la mitad de sus

186 millones de habitantes”)5, la pobreza no es

homogénea, aunque en ocasiones pueda parecerlo.

En contextos de pobreza y pobreza extrema, las

mujeres siempre son más pobres que los hombres;

los ancianos y los niños más que las personas en edad laboral; los enfermos y lisiados más

que los sanos… Hay que diseñar nuevas herramientas y utilizar las que existen para diseccio-

nar y discriminar la pobreza a la hora de implantar políticas de desarrollo humano.

Una herramienta conceptual para dilucidar y transitar por los territorios de la pobreza en

materia de habitabilidad básica la encontramos en la tabla 2, preparada por Mac Donald6.

Herramienta que utilizamos en un trabajo de campo en Ciudad Sandino (Nicaragua) llevan-

do a la práctica una política que acuñamos como “mejoramiento caso a caso y casa a casa”,

que pretende matizar el “mejoramiento secuencial, superando carencia tras carencia” que

propone el trabajo que se comenta.

La tabla 2 ofrece datos porcentuales precisos sobre las características de la pobreza

y la indigencia latinoamericana, en 1999, según cuatro características realmente funda-

mentales para cualquier colectivo: el grado de hacinamiento y el acceso al agua potable

(ambos críticos desde el punto de vista de la habitabilidad básica) y las tasas de “depen-

dencia demográfica” —cociente entre la suma de menores de 15 años y mayores de 64 en

relación con el total de los que conviven— y la de “ocupación” —cociente del número de

convivientes ocupados con ingresos y el total de los convivientes—, muy importantes al

evaluar las posibilidades de alcanzar el desarrollo humano de estas familias.

B. La pobreza es multisectorial

No hay familias pobres con un solo tipo de necesidad. No son imaginables pobres que sólo

careciesen de calzado y no de educación, alimentos, salud… Esta evidencia, que parece

63


4. Emplearemos “pobreza” en forma genérica, como sustantivo colectivo con intención de reflejar caracte-rísticas y actitudes de colectivos pobres, aun asumiendo las múltiples simplificaciones que ello conlleva.

5. Francisco Peregil: El secreto de la felicidad, El País, 26 de agosto de 2006.6. Véase Julián Salas (2005): Mejora de barrios precarios en América Latina. Elementos de teoría y prácti-

ca, ESCALA, Bogotá (Colombia), cap. 5, apartado: “El caso de Ciudad Sandino”.


obvia, no tiene siempre una respuesta lógica al intentar paliar la pobreza mediante progra-

mas de cooperación para el desarrollo de carácter sectorial: construcción de viviendas, de

dotación de agua, de microcréditos, de género, de energía… la mayoría de las veces, argu-

mentando que la institución financiera, promotora o donante del proyecto es sectorial, o

que pertenece a tal o cual ministerio, o a una determinada rama concreta de una entidad

multilateral. Olvidamos que la pobreza ni entiende, ni tiene por qué, sobre organigramas o

atribuciones de los que tienen la intención de cooperar.

TABLA 2

CARACTERÍSTICAS DE LA POBREZA Y LA INDIGENCIA EN AMÉRICA LATINA (1999)

(POBLACIÓN EN MILLONES Y PORCENTAJES)

En viviendas Sin acceso a Alta tasa de Baja proporcióncon hacinamiento agua potable dependencia de convivientes (B)

demográfica (A)

Cant. % Cant. % Cant. % Cant. %

Caracterizaciónde la pobreza (C)

Pobres (D) 61,0 28,9 109,7 52,0 46,6 22,1 71,6 33,9

Indigentes 35,5 39,8 57,4 64,2 28,2 31,5 39,5 44,2

Probabilidad depobreza (E)

Pobreza 79,6 66,7 68,1 65,1

Indigencia 46,4 34,9 41,2 35,9

FUENTE: TABULACIONES ESPECIALES DE ENCUESTAS HOGARES DIVISIÓN DE ESTADÍSTICA Y PROYECCIONES ECONÓMICAS

DE LA COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL).(A) HABITAN EN HOGARES EN QUE LA PROPORCIÓN DE MENORES DE 15 Y MAYORES DE 64 AÑOS, CON RESPECTO AL TOTAL DE LOS MIEM-

BROS ES MAYOR A 0,75. (B) HABITAN EN HOGARES EN QUE LA RELACIÓN ENTRE MIEMBROS OCUPADOS Y EL TOTAL ES MENOR A 0,25. (C) POBRES O

INDIGENTES AFECTADOS POR ESTA CONDICIÓN, EN CANTIDAD Y COMO PROPORCIÓN DEL TOTAL DE POBRES O INDIGENTES. (D) INCLUYE A LA POBLA-CIÓN INDIGENTE. (E) PERSONAS AFECTADAS POR ESA CONDICIÓN, SEAN POBRES O NO, Y PROPORCIÓN DE ESE TOTAL QUE ES POBRE O INDIGENTE.

Los proyectos realmente multisectoriales —aunque dentro del amplio campo de

especialización temática de la habitabilidad básica— se muestran en la práctica más efi-

cientes, mejor aceptados y con mayor capacidad de satisfacer necesidades. A priori, no

parece un buen planteamiento pretender dotar a un colectivo de 300 familias en situa-

ción de extrema pobreza, por muy precarios que sean sus cobijos, proporcionándoles

300 viviendas iguales, todas de 36 m2, llave en mano y realizadas por una constructora

tradicional. Posibles combinaciones de nuevas construcciones, mejoras y ampliaciones,

dotaciones de servicios básicos, formación de mano de obra, créditos blandos para

mejora del pequeño comercio o del sector productivo informal alojado en infraviviendas,

bancos de materiales… se adaptan mejor al desarrollo humano que se propugna.

Pretender una solución diversificada para una realidad —siempre diversa— es un cami-

no ciertamente más complejo, que poco tiene que ver con una idea simplificadora de la

planificación.

64



C. Salir de la pobreza requiere de la participación —real, activa, disciplinada y sustantiva— de los afectados por la misma

Nada puede conseguirse sin su participación. Ha costado décadas de cooperación exóge-

na, tan cargada de buenas intenciones como de escasos resultados. Sin la participación

decidida de la gente no es posible el desarrollo, es una afirmación que aunque empieza a

estar manida, condensa toda una filosofía para abordar tareas que pretenden hoy propi-

ciar el desarrollo. Pese a que hasta muy recientemente no era una premisa aceptada, pau-

latinamente se impone por la fuerza de los hechos, incluso, en las más importantes insti-

tuciones multilaterales. En el Prólogo del Informe del Banco Mundial 2004, firmado por el

presidente del Banco, James D. Wolfensohn, afirmaba éste que: “El desarrollo no es sólo

cuestión de dinero ni de objetivos numéricos por alcanzar para el 2015, pese a todo lo

importante que son. El desarrollo se refiere a la gente”7.

Un desarrollo humano con raíces necesita contar con actores locales, organizaciones

populares fuertes y estructuradas, toma de decisiones mediante mecanismos democráti-

cos… Como afirma Mac Donald en su ponencia: “La democratización de la gestión urba-

na para que los pobres puedan intervenir efectivamente es en gran medida un tema pen-

diente, salvo excepciones aisladas. Ello puede atribuirse en parte a la estructura de toma

de decisiones que impera en general en las políticas sociales y, en especial, en aquéllas

orientadas a los pobres urbanos”. Si es imprescindible el fomento de la participación en la

toma de decisiones sobre la ciudad, cuánto no lo será en las que afectan al barrio, al con-

dominio vecinal, a la vivienda propia.

Debe profundizarse en el significado de la “participación” en los procesos de coo-

peración para el desarrollo. Si participar se entiende como “comandar”, esto supone la

apertura de una multiplicidad de formas, estrategias de financiamiento y de gestión y,

sobre todo, de participación en los beneficios de la ciudad, fundamentales para abrir la

“ghetización” de los asentamientos populares... La gestión popular debe tener un

papel no sólo de corresponsabilidad en los costos y cargas de todo el proceso, sino tam-

bién un papel activo en la reversión de un modelo de ciudad que excluye y reproduce

desigualdades. Si no ha ocurrido así hasta bien reciente, ni tampoco siempre en la

actualidad, si sigue siendo difícil escuchar, consensuar y ejecutar decisiones surgidas de

los “beneficiarios” organizados que quebrantan los contenidos de programas y proyec-

tos externos concebidos, redactados y planificados sin contacto con la sociedad y la rea-

lidad que se quiere transformar, difícil —¿imposible?— será poder revertir las situacio-

nes de pobreza.

65


7. La cursiva es nuestra.


D. Integración en las políticas barriales, municipales y nacionales, como rechazopráctico de la idea de aislamiento y reivindicación real del ‘derecho a la ciudad’

No puede entenderse el desarrollo sin la restitución de la ciudadanía. Son cientos de millo-

nes los habitantes que carecen de esta carta de naturaleza, son supervivientes en espacios

marginales, sutilmente cerrados, a los que se priva de las muchas ventajas que ofrece la ciu-

dad. La lucha contra la pobreza mediante acciones de desarrollo humano en materia de

hábitat conlleva la restitución del derecho a la ciudad, la integración de los asentamientos

humanos, por muy precarios que éstos sean, al tejido social de la ciudad, es condición

necesaria y valorada por los ciudadanos. Las medidas que faciliten suturar el tejido social,

físicamente descompuesto, deberán valorarse en la importancia que ello conlleva o supone.

Nada cierra tantas puertas para salir de la pobreza como los “ghetos” estancos de pobreza,

así se ha entendido por los tres últimos Gobiernos municipales de la ciudad de Bogotá y los

resultados están a la vista de todos.

Las propuestas y realizaciones destinadas a propiciar operaciones de sutura, recompo-

sición y acercamiento físico y funcional entre los barrios informales y la ciudad formal mere-

cen nuestro aplauso. Defendemos como propuesta metodológica que sería más fructífero

y justo que los profesionales del urbanismo se acercasen a la ciudad de los países en desa-

rrollo como a una ciudad pobre en la que hay bolsones físicos de riqueza, más que (como

se hace hoy día) pensando que estamos ante ciudades ricas en las que hay bolsones de

pobreza. Este enfoque alternativo, adoptado sin dogmatismos, sería, cuando menos: más

cercano a las mayorías, más equitativo y más realista8.

3. ¿Desarrollo humano sin habitabilidad básica?

¿Puede alcanzarse el desarrollo humano en un contexto de subdesarrollo extremo, sin

abordar decididamente lo que en otros trabajos hemos caracterizado como “hambre de

vivienda” y aquí como necesidades de habitabilidad básica?

Jeffrey Sachs9 en su reciente best seller, El fin de la pobreza, distingue tres grados de

pobreza: la extrema (o absoluta), la moderada y la pobreza relativa. Entiende, entre otras

cosas, que la pobreza extrema significa que las familias no pueden hacer frente a las nece-

sidades básicas “… no tienen servicios de agua potable ni de saneamiento… carecen de

elementos rudimentarios para proteger sus viviendas —un techo que evite la entrada de la

lluvia en la choza o una chimenea para evacuar el humo de la cocina—…” para ellos, Sachs

66


8. Julián Salas (2005). Mejora de barrios precarios en Latinoamérica, ESCALA, Bogotá.9. Jeffrey Sachs (2005). El fin de la pobreza. Cómo conseguirlo en nuestro tiempo, Debate.


reivindica mosquiteras y lonas impermeables para colocarlas bajo las techumbres de paja

de todas las chozas de la aldea de Nthandire en Malawi, y aunque manteniendo profun-

das discrepancias con algunos de los enfoques sustantivos de Sachs, en esto, sí que coin-

cidimos plenamente con su propuesta, sería en nuestra opinión el más bajo escalón, pero

imprescindible, en la dotación de habitabilidad básica.

La dotación de servicios mínimos, resulta una condición inexcusable para poder subir

el primer peldaño en la consecución del desarrollo. No merece la pena debatir sobre cuál

puede o debe ser el puesto que le corresponde a la provisión de determinados tipos de

cobijo —alojamientos, soluciones habitacionales…— frente a otras necesidades también

básicas como son: salud, educación, igualdad de género, creación de puestos de trabajo,

transporte… no es tiempo para este tipo de debates. El hecho que se pretende resaltar es

que la habitabilidad básica conforma la salud y la educación de sus moradores, influye de

manera directa en su esperanza de vida, supone disminución del absentismo laboral y esco-

lar…, influye en la disminución de la vulnerabilidad, la inseguridad ciudadana, la mejora de

la economía informal…; sobre ello se volverá más adelante.

En el recuadro 1 se reproduce el compromiso contraído en Estambul (1997) por gran

parte de los jefes de Estado y de Gobierno, como Programa (Punto 84) para facilitar la vida

de los más pobres, comprometiéndose formalmente a “garantizar el acceso a la infraestruc-

tura y a servicios básicos”, con un grado de exigencia y detalle, que ni la Declaración de los

Objetivos de Desarrollo del Milenio se planteó como metas en el año 2000.

RECUADRO 1

GARANTIZAR EL ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA Y A SERVICIOS BÁSICOS

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (HABITAT II)

Programa de hábitat: objetivos y principios, compromisos y plan de acción mundial

Punto 84

Garantizar el acceso a infraestructura y a servicios básicos

La infraestructura y los servicios básicos a nivel comunitario comprenden, entre otros,

abastecimiento de agua potable, saneamiento, eliminación de desechos, asistencia social,

servicios de transporte y comunicaciones, energía, servicios de salud y de emergencia,

escuelas, seguridad ciudadana y la ordenación de los espacios abiertos. La carencia de ser-

vicios básicos adecuados, componente esencial de la vivienda, menoscaba gravemente la

salud humana, la productividad y la calidad de vida, particularmente en el caso de las per-

sonas que viven en condiciones de pobreza en la ciudad y en el campo. Las autoridades

locales y de los estados o provincias, según el caso, son las principales responsables de

prestar o facilitar los servicios, que deben estar reglamentados por una legislación y unas

67



normas apropiadas. Los Gobiernos centrales deben apoyar la capacidad de las autorida-

des locales para administrar, explotar y mantener la infraestructura y los servicios básicos.

No obstante, hay otros muchos agentes, incluidos el sector privado y las organizaciones

comunitarias y no gubernamentales, que pueden participar en la prestación y la gestión

de servicios bajo la coordinación de los Gobiernos a los niveles apropiados, incluidas las

autoridades locales.

¿Puede hablarse de desarrollo humano a los 925 millones de seres que en la actuali-

dad viven en “tugurios” —según la denominación y estadísticas de Naciones Unidas— sin

abordar sus carencias de habitabilidad? En los trabajos previos a la Declaración Universal de

la Cumbre del Milenio se fijó —en 1999, aunque hoy serán más— en 925 millones las per-

sonas que viven en “tugurios”, entendiendo como tales los barrios —generalmente infor-

males— en los que concurren para la mayoría de sus habitantes dos o más de las cinco

carencias que se enumeran y definen en la tabla 3.

TABLA 3

CINCO DIMENSIONES FUNDAMENTALES (DEFINIDAS POR UN-HABITAT) CUYA CARENCIA DE DOS O MÁS DEFINE

LA CONDICIÓN DE ‘TUGURIO’ PARA UN ASENTAMIENTO PRECARIO

Acceso al agua potable Se considera que un hogar tiene acceso al suministro de aguapotable si dispone de la cantidad de agua suficiente para el usofamiliar, a un precio asequible.

Acceso al saneamiento Se considera que un hogar tiene acceso adecuado al saneamientobásico si sus miembros disponen de un sistema de eliminación delos excrementos, ya sea en forma de letrina privada o pública.

Tenencia segura Tenencia segura es el derecho de todos los individuos y grupos acontar con una protección eficaz del Estado contra los desalojosforzados.

Durabilidad de la vivienda Una casa se considera “durable” si está construida en un emplazamiento no peligroso y tiene una estructura permanente y adecuada lo bastante segura como para proteger a sus habitan-tes de las inclemencias del tiempo.

Área suficiente para vivir Se considera que una casa proporciona un área suficiente para quesus miembros vivan cuando no más de dos personas comparten lamisma habitación.

Las “políticas no convencionales de hábitat” tienen algunos referentes que se mani-

fiestan como los más representativos: la provisión de “sitios y servicios”; la construcción de

gérmenes de vivienda o viviendas crecederas; el acceso a servicios básicos; el mejoramien-

to de “tugurios” y de barrios precarios; el fomento de la “construcción incremental”... De

todas ellas y del mejoramiento de barrios precarios, en particular, se enuncian seguidamente,

68



de forma escueta, sus aportes a lo que en nuestra opinión serían manifestaciones tangibles

del desarrollo humano.

A. Hacer frente a la inseguridad ciudadana

Según el informe anual sobre la coyuntura mundial del hábitat, UNCHS-HABITAT 2002, el

29% de las ciudades del mundo en desarrollo presenta áreas urbanas extensas considera-

das como inaccesibles o peligrosas para los servicios policiales. En Latinoamérica y el Caribe

este valor ascendía al 49%.

Lins10, en su libro Ciudad de Dios, afirma textualmente: “La vida en la favela engen-

dra muerte, acarrea basura, botes, perros vagabundos, antiguas cuentas que ajustar, rabio-

sos vestigios de tiros, noches para velar cadáveres, charcos dejados por las crecidas, lom-

brices viejas en intestinos infantiles, revólveres, hambre, traición y muerte” (LINS, 2003).

Aunque hay que hacer la aclaración de que ni todas las favelas son como la descrita por

Lins, ni todos los tugurios son favelas, este tipo de ambiente barrial no puede ser propicia-

torio del desarrollo humano.

B. Hacer frente a la vulnerabilidad

Aunque conscientes de que la cuantificación del riesgo no responde a ninguna función

matemática definida, hoy hay consenso en admitir como fenómenos “socionaturales” los

que hasta bien reciente se consideraban “naturales”, en un intento de conformar el riesgo

como función del “peligro” —externo al ser humano— y de la “vulnerabilidad” —estrecha-

mente dependiente de la sociedad—. Aunque en modo alguno responda a una función line-

al como la que se propone seguidamente, ésta se plantea únicamente con fines de imagen

divulgativa:

Peligro x Vulnerabilidad = Riesgo

En la década de los noventa los desastres de origen natural han causado en todo el

mundo un promedio anual de 57.000 muertos y 211 millones de personas damnificadas.

Esto significa que los desastres se cobraron 1.300 vidas por semana. Los últimos años de

la década han sido muy dañinos: las inundaciones, los tifones y los huracanes de 1998 deja-

ron sin hogar a 335 millones de personas, el 5% de la población mundial. En 1999 los

desastres causaron 132.077 muertos y 223 millones de personas damnificadas, y en 2000,

20.045 muertos y 256 millones de damnificados. Los daños materiales también han sido

muy elevados. A lo largo de este decenio han alcanzado unos 608.000 millones dólares, lo

que representa 1,2 veces el PIB español. Debido a que los daños están en directa relación

69


10. Paulo Lins (2003). Ciudad de Dios, Tusquets, Barcelona.


con el grado de vulnerabilidad, los países en desarrollo soportan la mayor parte de los

daños. En torno al 98% de las víctimas mortales de los desastres se producen en los paí-

ses pobres. Los daños materiales del periodo 1985-1999 representaron el 2,5% del pro-

ducto bruto de los países industrializados y el 13,4% del producto bruto de los países en

desarrollo11.

Hay constancia de que la gran mayoría de esos 57.000 muertos y 211 millones de per-

sonas damnificadas en el mundo la pasada década eran habitantes de los cientos de miles

de “tugurios” que esperan formar parte de los que se beneficien de los cien millones de

personas para las que los países firmantes de los Objetivos del Milenio se ha comprometi-

do a “mejorar sustancialmente sus vidas antes de 2020”.

C. Hacer frente a la enfermedad

Susan George asegura que “… la ONU ha demostrado científicamente que la ‘intensidad

de la exposición’ —niños que duermen juntos o que comparten vivienda con animales

domésticos— aumenta la incidencia de las enfermedades mucho más de lo que cabría

esperar sólo de la precariedad de los servicios sanitarios. El factor intensidad es causa de

tuberculosis, sarampión, tos ferina convulsiva y diarrea, todos los cuales se propagan con

mucha mayor rapidez y matan más a menudo en las casas y barrios donde reina el hacina-

miento”12.

Hoy no se duda de que uno de los vectores más influyentes en las bajas esperanzas

de vida en los continentes, países y regiones más golpeados por esta lacra está en las

malas condiciones del hábitat y en las carencias de habitabilidad básica... La tasa de mor-

talidad infantil por cada mil nacidos vivos, aunque sin correlaciones estadísticas, mues-

tran una dependencia directa de la precariedad habitacional, como lo prueban los altos

valores —por encima de cuarenta por cada mil— que presentan Bolivia, Guatemala, Haití

y Nicaragua.

Aunque pueda sonar a sentencia un tanto lapidaria, parece correcto afirmar que no

pueden crecer familias sanas en cobijos enfermos. El diagnóstico, genérico hasta ahora, se

acota poco a poco y aparecen datos de interés como los de la tabla 4, tomados de la

Organización Panamericana de la Salud, que afirma que la mejora del saneamiento básico

de la vivienda “inhibe la generación, reduce la incidencia e interrumpe la transmisión de

enfermedades infecciosas entre un 20% y un 80%”.

70


11. José Antonio Sanahuja (2002). Guerras, desastres y ayuda de emergencia, Intermón Oxfam, ColecciónInformes, nº 21, Barcelona, junio.

12. Susan George (2000). Informe Lugano, Intermón Oxfam, Barcelona.


TABLA 4

REDUCCIÓN POTENCIAL DE ENFERMEDADES A TRAVÉS DE MEJORAS EN LA VIVIENDA13

80-100% Abastecimiento de agua: tracoma, infecciones cutáneas, gastroenteritis, parasitosisintestinal.

Abastecimiento de agua potable: fiebre tifoidea, cólera, leptospirosis.

Instalaciones de baño y lavado: esquistosomiasis, tracoma, gastroenteritis, enfermedades cutáneas.

Productos de limpieza: intoxicación, alergia, daños en ojos y piel.

60-70% Lucha contra la contaminación del aire: infecciones respiratorias agudas.

Ventilación de viviendas con cocina de leña: enfermedades respiratorias agudas y crónicas.

Eliminación/reducción de polvo: asma, irritación en ojos y piel.

Seguridad en el uso del gas, petróleo y queroseno: quemaduras, accidentes.

Protección en piso y paredes: parasitosis, anquilostomiasis.

40-50% Instalación de mosquiteros: paludismo.

Control de techos de paja, adobe: mal de Chagas.

Protección de interiores: estrés generado por el calor.

Almacén correcto de alimentos: intoxicaciones, peste.

Eliminación de desechos y basuras: enfermedades hidrofocales, disentería.

Limpieza de ropa de cama: infecciones cutáneas, enfermedades transmitidas por piojos.

D. Mejorar la economía

Puede constatarse en múltiples trabajos publicados y ratificarse mediante simples inspec-

ciones oculares al interior de los tugurios más pobres que para muchas familias no existe

una distinción clara entre las actividades domésticas (de reproducción) y de actividades eco-

nómicas (de producción). Incluso en soluciones habitaciones muy precarias, puede consta-

tarse que dedican parte de sus mejores espacios a las actividades de producción elemental

o de servicios diversos.

A modo de enumeración de posibles ejemplos:

• Servicio de venta: de productos perecederos de consumo diario, sobre todo donde

la gente no tiene refrigerador o espacio para almacenar. Las tiendas más especializa-

das incluyen venta de ropa de segunda mano, pescado, carne, parafina, verduras...,

también ventas para el consumo inmediato: bebidas alcohólicas, refrescos, cafés…

71


13. Red Interamericana de Centros de Salud en la Vivienda de la Organización Panamericana de la Salud(OPS), mayo de 2001.


• Producción de artículos: ropa, tejidos, componentes electrónicos, zapatos, mate-

riales de construcción, artesanías, maletas, joyas, carpintería, etc. Preparación de

comida para vender en empresas, escuelas, cuarteles o en las calles.

• Prestación de servicios: reparaciones de todo tipo, servicios personales: salones de

belleza, dentistas, curanderos, médicos, teléfonos, fotocopias y fotografía, etc.

• Actividades de carácter social: escuelas, hogares infantiles, centros de salud, ges-

torías... algunos en forma de negocios privados, ONG o agencias oficiales.

• Actividades en la parcela de la vivienda: cría de animales domésticos, cultivo de

hortalizas o plantas medicinales, agricultura para autoconsumo, etc.

E. Crear puestos de trabajo

Siguiendo a la Organización Internacional del Trabajo (OIT), durante la década 1990-2000

el 85% de todos los nuevos puestos de trabajo en América Latina y el Caribe los creó el

sector informal de la economía.

Habría que matizar que muchos de estos puestos que contabiliza la OIT en su infor-

me son remunerados con sueldos bajísimos, ilegales, sin horario, de trabajo infantil…, en

resumen, de alta explotación, pero también, que suelen ser los primeros trabajos de los

recién llegados en su búsqueda de una salida, de personal femenino, de los sin oficio

y analfabetos, de los grupos étnicos más marginados… Si el barrio se densifica, si el hábitat

mejora, si los servicios llegan… los primeros en denotarlo son los sectores informales de la

economía, la repercusión en cantidad y calidad suele ser consecuencias inmediatas.

72



F. Legalizar la propiedad o tenencia de las parcelas

Defendimos ante HABITAT II (Estambul, junio de 1996), en representación del Programa

CYTED14, y nos sigue pareciendo plenamente vigente, que la rehabilitación de los barrios

precarios parte del reconocimiento del derecho a permanecer de los pobladores en el sitio

original de asentamiento, integrando procesos de regularización jurídica de la propiedad

y la mejora de condiciones de habitabilidad e inserción en el orden urbanístico, económi-

co, social, político, articulado a otra formas de construcción y disfrute de la ciudad.

De nuevo, volvemos a coincidir con Joan Mac Donald15: “La acreditación de la propie-

dad constituye el requisito más básico, a fin de que el flujo de recursos se desenvuelva en el

marco de la formalidad y se garanticen los fondos institucionales que potencialmente pue-

dan concurrir al mejoramiento. Las situaciones obscuras de tenencia que afectan a parte

importante del parque rural, junto con la ocupación irregular que es propia de los asenta-

mientos urbanos precarios, ameritarían un proceso de titulación masivo como base para

ofrecer garantías individuales a la población afectada por el déficit cualitativo. Para efectos

de su ejecución técnica, el sistema municipal aparece como el nivel de gobierno más idóneo

para calificar las necesidades de obra, organizar la demanda y dar asesoramiento técnico”.

4. Algunas pautas del trabajo de Joan Mac Donald

La densidad y cantidad de conceptos aportados por la ponencia “Pobres en ciudades

pobres” nos lleva a intentar un resumen-recopilación de ideas, que en nuestra personal

opinión nos parecen fundamentales, aunque no exentas de posibles polémicas. Su presen-

tación sigue el orden de aparición en la ponencia y en modo alguno pretende denotar prio-

ridad de ningún tipo. Nuestra única aportación se ha limitado a la selección de los textos y

al subrayado de los mismos.

I. … Se constata en terreno la dificultad de los programas sectoriales para “aislar” la

pobreza de un conjunto de fenómenos que suceden en las ciudades, y se intenta introdu-

cir nuevos programas en los que intervienen múltiples sectores, niveles y actores.

[…]

Mejorar las condiciones precarias en que habitan los pobres urbanos constituye un tre-

mendo desafío, no sólo por las enormes cantidades de familias afectadas, sino además por

requerir de programas de considerable complejidad.

73


14. Julián Salas (1996). Viviendo y construyendo, Postulado 3 de la Red CYTED.15. Joan Mac Donald (1996). Alojar el desarrollo: una tarea para los alojamientos humanos, Documento de

CEPAL para HABITAT II, Santiago de Chile. También en el libro Actas de las Jornadas: Latinoamérica anteHABITAT II, compilado por J. Salas y editado por el Ministerio de Obras Públicas, Madrid.


II. … La mayoría de la población urbana de los tres continentes —África, Asia y

América Latina— vive en ciudades medianas y menores y habrá un incremento masivo de

este segmento de población en el futuro.

[…]

En las ciudades metropolitanas hay una menor proporción de hogares con carencia de

servicios o materialidad inadecuada, mientras persisten problemas en cuanto a la seguridad

de la tenencia.

III. … Otro tipo de desplazamientos forzados que incide en la proliferación de la pobre-

za son aquéllos causados por erradicaciones masivas de los habitantes de tugurios. Entre 1998

y 2000, unas 723.000 familias (4,3 millones de personas) sufrieron erradicaciones forzadas.

IV. … Los tugurios en que habitan cerca de mil millones de personas en las ciudades

del mundo en desarrollo son considerados por los Gobiernos como “un problema” y por

los propios habitantes y algunos sectores que los apoyan, como la única solución posible

para acceder a la tierra y la vivienda.

V. … En todas las regiones se comprueba que la participación de la comunidad es nece-

saria durante todo el ciclo del programa, desde las informaciones previas a su formulación

hasta la consolidación del asentamiento. Las mesas de concertación, integradas por pobla-

dores y sus diferentes organizaciones, instituciones estatales, ONG y otros actores, han pro-

bado ser buenas instancias para elaborar, acordar y ejecutar las políticas de regularización.

VI. … La proporción que representa el gasto público en vivienda dentro del gasto públi-

co total (menos del 4% del gasto público social en comparación con el 36% de educación

y el 22% en salud), así como la fluctuación del gasto en el tiempo, dan cuenta de una per-

cepción política del sector como prescindible si aparecen otras prioridades presupuestarias.

VII. … Surgieron entonces nuevos esquemas de financiamiento que consideran tres com-

ponentes: i) un subsidio estatal (en su mayoría un subsidio directo a la demanda); ii) un aho-

rro previo por parte de la familia, ya sea en dinero, terreno o materiales de construcción, y iii)

un crédito otorgado primero por el sector público, y luego por el sistema financiero privado.

VIII. … La experiencia regional sugiere que es importante que las políticas habitacio-

nales incorporen el concepto del suelo urbano como bien escaso, prefiriendo las solucio-

nes compactas, el aprovechamiento de lotes eriazos dentro del casco urbano, la rehabilita-

ción y densificación de conjuntos existentes antes de recurrir a la anexión indiscriminada de

suelos periféricos.

IX. … Para hacer posible que los pobres participen de las oportunidades que ofrecen

las ciudades, una agenda urbana debería promover su inclusión en tres niveles. El primero

74



es avanzar hacia una mayor accesibilidad de los pobres a los bienes y servicios urbanos. El

segundo implica abrir espacios de participación para ellos en las decisiones respecto de sus

barrios y de la ciudad en su conjunto. Por último, se trata de que ellos lleguen a ser parte

de la ciudad, esto es, que se les reconozca como ciudadanos y, a su vez, ellos se sientan

parte de su ciudad.

X. … En sucesivos foros mundiales que se han desarrollado en esta década sobre las

ciudades ha ganado importancia la lucha por el derecho a la ciudad para todos sus habi-

tantes, en especial para los pobres urbanos.

XI. … La cooperación internacional, tanto financiera como técnica, no sólo puede

aportar recursos importantes al alivio de los problemas habitacionales de los más pobres,

sino también exigir o promover en los países la adopción de procedimientos más efectivos

para aliviar la pobreza.

XII. … ¿Qué aporte podría hacer América Latina y el Caribe en esta tarea, y en qué

otros aspectos podría beneficiarse de las experiencias de los demás continentes? Cierta-

mente, su condición de región de urbanización madura la ha llevado a recorrer caminos

que los otros dos continentes —África y Asia— aún están iniciando.

El ingeniero Julián Salas participó también como presentador de caso durante el

Congreso, con la ponencia titulada “HabitAfrica: dos realizaciones de habitabilidad bási-

ca de la Fundación CEAR-AECI en Mozambique y Mauritania”. Esta ponencia, con abun-

dante material gráfico, no se incluye en el presente libro, pero puede ser consultada en la

web de la Red Universitaria de Investigación sobre Cooperación para el Desarrollo:

www.reduniversitaria.es, dentro del apartado del I Congreso Internacional de Desarrollo

Humano16.

El contenido de esta segunda intervención de Julián Salas se organizó en los siguientes

capítulos:

1. Carencias de África en materia de hábitat: una visión general y desafiante:

• Algunos datos sobresalientes.

• Población en tugurios en África.

• El acelerado proceso de urbanización en África.

75


16. Véase en el siguiente vínculo: http://www.reduniversitaria.es/lineaTematica.php?idCongreso=2&nombre=I%20CONGRESO%20INTERNACIONAL%20DE%20DESARROLLO%20HUMANO%20&id=10


2. HabitAfrica: programa de cooperación en habitabilidad básica:

• Realizaciones para la esperanza en contextos de necesidades extremas.

3. Nacimiento de un germen de aldea en Mozambique tras la inundación:

• La importancia de la elección del suelo después de la catástrofe.

4. El proyecto “Twizaa Rajaa”: viviendas en los arenales de Nouakchott para el desa-

rrollo de Mauritania.

76



1. Descripción del caso

Corporación Viviendas Hogar de Cristo celebró, hace pocos días, 35 años de servicio a la

población de menores recursos de la costa ecuatoriana. Hasta el año 2001, el servicio con-

sistió en la fabricación y adjudicación, a crédito, de viviendas de madera y caña. A partir de

2002, conscientes de la compleja problemática en torno a la pobreza, se lanzó una pro-

puesta integral de desarrollo para nuestras beneficiarias y sus familias: el Programa DIF

(Desarrollo Integral de la Persona y la Familia).

Si bien Viviendas Hogar de Cristo tiene claro que gran parte de esta problemática habi-

tacional le corresponde solucionarla, al Estado y a la sociedad civil, no puede cerrar los ojos a

una realidad que afecta a los menos favorecidos. Por ello, ha tomado una parte de esta pro-

blemática social para contribuir a transformarla ofreciendo apoyo a estas familias de mane-

ra integral. A través de un Ejercicio de Planificación Estratégica, Viviendas Hogar de Cristo

puso a disposición de la población más necesitada el programa del Desarrollo Integral de la

Familias, que incluye: crédito para vivienda, microcrédito para negocio (autoempleo). Junto

al microcrédito se han dispuesto espacios y recursos para ofrecer cursos de capacitación téc-

nica-artesanal y de formación en valores personales y grupales para las beneficiarias. De

77

PRESENTACIÓN DE CASO:EL PROBLEMADEL ALOJAMIENTOEN GUAYAQUILAnita Mariño1

Roberto Costa2

1. Jefa de Proyectos Internacionales de Hogar de Cristo, Ecuador.2. Director de la Corporación Hogar de Cristo, Ecuador.


manera complementaria se desarrollan también los programas de apoyo escolar y de salud

mediante los cuales se subsidian algunos de los onerosos gastos médicos y de educación con

el fin de que la economía de las familias se vaya consolidando.

2. Breve reseña histórica de Viviendas Hogar de Cristo

El padre Josse van der Rest, presidente de SELAVIP (Servicio Latinoamericano y Asiático de

Vivienda Popular) visitó Guayaquil en el año 1969 y constató el grave déficit habitacional

de esta ciudad, considerada como la tercera en el mundo en problemas de vivienda.

Preocupado por esta realidad, buscó un compañero jesuita español que quisiera dedicarse

a atender las necesidades de los “sin techo” y encontró a un hombre totalmente comprome-

tido con los más pobres, llamado Francisco García Jiménez, familiarmente conocido como

“Tío Paco”.

Vale la pena destacar el apoyo incondicional recibido de parte de monseñor Ber-

nardino Echeverría Ruiz, arzobispo de Guayaquil de ese entonces, quien cedió un espacio

físico dentro del seminario, donde se instaló inicialmente la fábrica de construcción de

Viviendas Hogar de Cristo con una producción de dos viviendas semanales.

Habiendo aumentado la producción de viviendas se vio la necesidad de adquirir nue-

vos terrenos ubicados junto a orillas del río Guayas, donde en la actualidad está instalada la

oficina principal de Viviendas Hogar de Cristo y una fábrica aserradero totalmente equipa-

da donde actualmente se producen cincuenta casas diarias. A partir del año 1982 esta obra

social ha crecido de manera impresionante gracias al trabajo incansable y tesonero de su

administrador, hermano Roberto Costa, S.J., quien asumió esta responsabilidad por jubila-

ción del padre Francisco García Jiménez, S.J. En el año 2001, resultado de un ejercicio de

planificación estratégica, la Corporación incursionó en nuevas líneas de apoyo a los más

necesitados como microcréditos para autoempleo, capacitación a microempresarias, salud

y apoyo escolar. Éstos constituyen los pilares del Desarrollo Integral de la Persona, Familia y

Comunidad (DIF/DIC).

3. Misión, visión, estructura organizacional

3.1. Misión

Institución inspirada en el Evangelio de Cristo. Ofrecemos servicios sociales y asistenciales

a las familias más pobres de Guayaquil y otras poblaciones del litoral, procurando el desa-

rrollo integral de la persona y la familia a través de la vivienda, el trabajo, la educación, la

salud y la evangelización.

78

ANITA MARIÑO Y ROBERTO COSTA


3.2. Visión

Hogar de Cristo es una institución fundamentada en la fe en Cristo, sin fines de lucro, dedi-

cada a la promoción de la justicia social mediante el Desarrollo Integral de la Familia (DIF)

para las familias más pobres de la costa ecuatoriana, con sentido de comunidad (grupos

solidarios). Realiza su gestión con un equipo de colaboradores y voluntarios altamente

comprometidos, motivados, capacitados y con una gran mística de servicio.

3.3. Estructura organizacional

79

EL PROBLMA DEL ALOJAMIENTO EN GUAYAQUIL

Director general

Director social y ejecutivo

Contraloria

Comunicaciones

Captaciones

Proyectos

Pastoral

Gerencia Administrativay Financiera

Gerencia Social Gerencia de Vivienda

Contabilidad Microcrédito Ventas

Logística Salud Cartera

Producción Capacitación

Mantenimiento Voluntariado

Talento humano Iniciativas empresariales

Sistemas Organización comunitaria

Sucursales


4. El problema habitacional

El problema de la vivienda es un efecto de problemas mayores, como son: la migración del

campo a la ciudad y la falta de empleo e incremento del subempleo. La primera provoca

excesos de población en las ciudades y la segunda priva a la persona de una remuneración

digna y del aseguramiento para una enfermedad, discapacidad, educación y sobre todo de

recursos financieros para adquirir una vivienda.

4.1. Migración del campo a la ciudad

La tendencia de la población campesina por migrar del campo a la ciudad ha tenido un

incremento acelerado en los últimos cincuenta años. La tasa de crecimiento urbano, según

el censo del Instituto Ecuatoriano de Censos en el año 2001, es del 2,1% anual. De la

población estimada para el año 2001 en 12.156.608 habitantes, 7.431.355 de ellos, es

decir, el 62% vive en las ciudades.

La migración del campo a la ciudad se da porque en el campo la pobreza es casi absolu-

ta. Esto es consecuencia de la escasa capacidad económica de los sectores campesinos, quie-

nes no cuentan con una política agraria sostenible que apoye al pequeño agricultor; que gene-

ren actividades agrícolas y puedan convertir las mismas en rentables; es así como, ante la falta

de fuentes de recursos, los emigrantes campesinos son atraídos por estas grandes urbes.

Aparentemente, para la gente del campo, las grandes ciudades son la mejor opción

porque entre la pobreza que existe en el campo y las condiciones duras que encuentran en

las ciudades, ellos prefieren la segunda opción, ya que piensan que tienen al menos la posi-

bilidad adicional de trabajar como vendedores ambulantes, actividad que genera exiguos

recursos económicos, pero que de alguna manera les permite sobrevivir.

4.2. Desempleo y subempleo

La falta de fuentes de trabajo en nuestro país a julio de 2006 se ubicó en 10,15%, y aun-

que estos porcentajes parecen ser bajos, el número de personas con estabilidad laboral

y económica no ha crecido porque de hecho un segmento de la población ha disminuido su

nivel de estabilidad, pasando del empleo adecuado al subempleo, cuya tasa es de 49,14%

(Banco Central del Ecuador). Esto significa que la mitad de la población ecuatoriana no

logra ingresos suficientes para acceder a un adecuado nivel de vida. Adicionalmente, estos

porcentajes no reflejan productividad, sino más bien revelan la ola migratoria desatada en

el país con mayor fuerza desde 1998 a países europeos (más de 3.000.000 de personas).

Evidentemente las consecuencias y efecto más inmediato de la falta de fuentes de

empleo ha sido la migración. Por ello se estima que el 25% de la población ecuatoriana ha

80



emigrado a distintas partes del mundo, teniendo referencia que uno de los lugares de desti-

no con mayor afluencia ha sido España, el segundo país en el mundo con más población

ecuatoriana, donde han emigrado un promedio de 500.000 ecuatorianos. A consecuencia de

ello se han quedado en el país miles de niños y niñas, sin uno o ambos padres, quienes en

muchos casos nunca más los vuelven a ver. Estos niños y niñas permanecen al cuidado de sus

abuelos y familiares, lo que ha alentado la formación de pandillas juveniles.

Un informe del Banco Interamericano de Desarrollo determina que las remesas (el

dinero que envían los migrantes) en Ecuador las destinan a la compra de viviendas y para

el ahorro. Así tres de cada diez dólares que ingresan por remesas se invierten en la adqui-

sición de inmuebles (Diario El Universo: www.eluniverso.com).

El poder acceder a una vivienda muchas veces es una quimera, por ello el objetivo

principal de todo migrante es poder adquirir una vivienda para su familia. Sin embargo el

resto de la población, los más empobrecidos, realizan hazañas cotidianas para tratar de

sobrevivir. Ellos están obligados a vivir para trabajar y no se pueden dar el lujo de trabajar

para vivir. En esta lucha las mujeres son las que tienen mayor desventaja en relación a los

hombres, así lo indica la siguiente tabla de desempleo del último censo del año 2002:

DESEMPLEO POR SEXO Y GRUPOS DE EDAD

Nacional urbano Hombres Mujeres10 a 17 años 18,0% 13,2% 26,2%18 a 29 años 14,6% 9,2% 22,3%30 a 39 años 6,9% 3,5% 11,3%40 a 49 años 5,3% 3,2% 8,3%50 a 64 años 5,2% 4,2% 6,9%65 años y más 5,7% 6,7% 3,4%

FUENTE: INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICAS Y CENSOS (2002).

5. Dimensiones del problema de la vivienda

Ecuador Guayaquil• En Ecuador, según cifras estatales, el déficit • En la ciudad de Guayaquil, se necesitan

habitacional es de 1.100.000 unidades 400.000 viviendas para cubrir elde vivienda (Ministerio de Desarrollo Urbano déficit habitacional. y Vivienda-MIDUVI, 2004). • Cada año se necesita en la ciudad una

• Cada año se necesitan 66.000 unidades nuevas, oferta promedio de 10.000 viviendas nuevas.mientras el Estado y la empresa privada alcanzan • En la ciudad el 57% de las viviendas carecen de a producir 20.000 y 10.000, respectivamente. servicios residenciales básicos (agua, luz,

• El 52% de las viviendas no reciben agua recolección de excretas, etc.).por tubería. • El 12% de los habitantes de Guayaquil habitan

• El 63% de las viviendas de Ecuador viviendas con características físicas inadecuadas.carecen de servicios básicos • El 31% de los habitantes de la ciudad viven residenciales. en condiciones de hacinamiento crítico.

81



Ecuador Guayaquil• El 48% de hogares pobres arrojan sus desechos • El 30% de las viviendas están en

dentro de sus lotes; y el 43% los queman, condiciones de arrendamientocon consecuencias para su salud. o cedidas.

• El 18% de las viviendas del país tienen • El ayuntamiento local promociona casas desuelos de tierra. tipo social a valor medio de 6.000 US$, con una

• El 27% de los hogares del Ecuador viven entrada de 1.200 $, es decir, una persona en en condiciones de hacinamiento. extrema pobreza necesitaría dejar de vestir

• El costo promedio de una vivienda y alimentarse durante cuarenta meses paraen el país es de 15.800 US$. acceder a esta vivienda.

5.1 Déficit habitacional acumulado

Según datos del Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano, el déficit habitacional acumu-

lado en Ecuador es de 1.100.000 viviendas. Si tomamos en consideración que existe un

promedio de cinco miembros por familia, entonces estamos hablando de que 5.500.000

es el número de personas que se encuentran sin una vivienda adecuada. Dicha cantidad

representa el 42% del total de país y a este déficit se deben sumar los 66.000 nuevos hoga-

res que se forman anualmente y que precisan de una vivienda.

Las condiciones de habitabilidad en Ecuador varían considerablemente de ciudad a

ciudad. En general es evidente el crecimiento de viviendas con carencias de servicios bási-

cos y la falta de disponibilidad de terrenos urbanos con servicios de infraestructura para el

desarrollo de viviendas económicas en el marco del sector formal.

Es importante en este contexto mirar el “índice de necesidades básicas insatisfechas”,

que según la última encuesta de vivienda del año 2001 afecta al 52,9% del total de los

habitantes del país, 75,8% de los habitantes del campo y 37,1% de las áreas urbanas. Las

familias en esta situación corresponden a las de más bajos ingresos del país, situación que

no les permite acceder a la compra de una vivienda en el mercado formal.

Viviendas Hogar de Cristo tiene su sede en la ciudad de Guayaquil, cabecera cantonal de

la provincia del Guayas, con una población de 2.039.789 habitantes y con una tasa de creci-

miento del 2,4% anual.

Guayaquil es el motor de la economía de

Ecuador, en ella se encuentra el aparato pro-

ductivo del país. Su condición de puerto, uno

de los más importantes de Sudamérica y el prin-

cipal del país, la han convertido en una ciudad

netamente comercial, donde los sectores priva-

dos nacional e internacional encuentran incen-

tivos positivos para la inversión de capitales.

82



La prosperidad económica de Guayaquil ha generado un problema de crecimiento

acelerado en esta ciudad, que ha repercutido en el origen de áreas urbano-marginales peri-

féricas caracterizadas por una falta de planificación urbana y de servicios básicos, como el

deterioro de la vivienda, la falta de abastecimiento de una red de cloacas adecuadas, la ine-

xistencia de una canalización de agua potable y la falta de servicios sanitarios suficientes.

La precariedad de las condiciones de vida urbana en estas zonas, agravada por la disminu-

ción de los ingresos en términos absolutos, redujo a la mayor parte de la población a con-

diciones de elevada pobreza.

5.2. Realidad social

La realidad social hace que la obtención de la vivienda se convierta en un problema casi sin

solución. Esto se debe a que la clase más vulnerable habita en condiciones infrahumanas,

encontrando como alternativa de vivienda pequeñas covachas improvisadas construidas

con plásticos y cartones en las llamadas invasiones.

Las invasiones se caracterizan porque en ella viven familias que con dificultad logran

reunir dinero para comprar un lote (sin ningún tipo de servicios básicos) que les ofrecen

ilegalmente traficantes de tierra, mercenarios o políticos con fines electorales. Ellos se

convierten en posesionarios o invasores del predio y en ocasiones son desalojados por las

autoridades locales. En otras ocasiones, después de haber transcurrido un tiempo, son le-

galizadas ante la municipalidad.

En la ciudad de Guayaquil las invasiones empezaron en los años cincuenta en el lado

sur de la ciudad. Ya poblados estos sectores, hace más de diez años se iniciaron las inva-

siones en el noroeste, creándose cinturones de pobreza alrededor de la ciudad.

5.3. Diagnóstico socioeconómico del noroeste de Guayaquil

En el mes de noviembre de 2005, el Servicio Ignaciano de Voluntariado-Sigvol realizó un

diagnóstico socioeconómico de las comunidades de la Perimetral Noroeste de Guayaquil,

donde se asienta un estimado de 55.539 familias de escasos recursos económicos, confor-

madas por un promedio de cinco miembros por familia, por tanto podemos decir que en

la zona habitan no menos de 277.695 personas que constituyen más del 13% de la pobla-

ción total de la ciudad (2.039.789 habitantes).

Dentro de los aspectos que se investigaron están las características de la vivienda.

En ese sentido se pudo conocer que sólo el 25,61% de la población vive en casa, el

resto (74,39%) viven en ranchos (60,17%) en pequeños cuartos (6,37), mediaguas (4,78%),

covachas (1,84%) o departamentos (1,23%).

83



“Si bien es cierto, el lugar de residencia de las personas responde a la situa-

ción socioeconómica de la familia, también puede considerarse una causa de la

misma. Una familia que habita en una vivienda inadecuada, con servicios básicos

insuficientes, y arrendada, tendrá que incurrir en una serie de gastos relaciona-

dos con la salud, alquiler, entre otros, los cuales no le permitirán dirigir sus ingre-

sos a otros rubros como por ejemplo la educación. Es decir, existen una serie de

factores de la vivienda que explicarán la condición de pobreza de los individuos”

(Informe Sigvol).

En cuanto a servicios, sólo el 1,84% tiene agua entubada o de la red pública y un 97%

tiene acceso al líquido vital mediante tanqueros, y para mayor facilidad del suministro éstos

se encuentran fuera de las viviendas y dentro del terreno.

Con respecto a las condiciones sanitarias, el 92,21% de las viviendas disponen de

letrinas para la eliminación de excretas. La letrina es considerada como un sistema de higie-

ne básica que evita la contaminación. Por otra parte, para la eliminación de la basura el

22,06% quema la basura porque no cuenta con el servicio municipal de recolección de

basura.

Dichos indicadores, además de evidenciar las condiciones de vida y saneamiento fun-

damentales para el desarrollo de los individuos, permite observar el acceso a servicios públi-

cos de la población. Estos servicios son importantes para que la población pueda vivir en

un ambiente sano y protegerlos contra enfermedades.

En términos de ingresos, la condición de pobreza se ve reflejaba en los siguientes

datos que se obtienen en el proceso de selección de nuestras beneficiarias. Se ha tomado

una muestra de 188 familias en las que se puede observar que el 62% tiene un ingreso

inferior a 200,00 US$ mensuales, y el 75% de ellas un ingreso per cápita inferior a dos

dólares diarios por cada miembro.

Las bajas remuneraciones, e incluso en muchos casos injustas, se deben en gran

parte a un bajo nivel de escolaridad. El 11% de las beneficiarias de Hogar de Cristo son

analfabetas, el 62% ha estudiado la educación básica-primaria, un 26% ha estudiado

la secundaria y solamente el 1% tiene una educación superior. Esto ha hecho que la

población no haya adquirido suficientes destrezas y habilidades y en las comunidades

un alto porcentaje trabajan como empleadas domésticas, vendedores ambulantes y

obreros.

Sólo el 4,41% pertenece a algún tipo de organización social, ya que en muchos casos

les resulta para ellos difícil convocar reuniones comunitarias porque los dirigentes invaso-

res se lo tienen prohibido.

84



6. Explicación del modelo o solución ejecutada

En los estudios realizados por Viviendas Hogar de Cristo y en la prestación de servicios

sociales y financieros cotidianos a sus beneficiarias existe una muy baja cobertura de

familias atendidas con créditos para viviendas por restricciones originadas en el costo

y los requisitos de los programas administrados por las entidades financieras y sectoriales

públicas y privadas. El autoempleo en actividades microempresariales constituye la prin-

cipal fuente de ingresos para los grupos sociales más pobres, especialmente las mujeres,

sin embargo, éstas carecen de acceso a oportunidades de financiamiento debido a su

poca experiencia empresarial y limitadas capacidades económicas.

En términos de acceso a la vivienda, los productos disponibles, en su mayoría, incluyen

requerimientos que hacen difícil el acceso para los sectores de más bajos ingresos. Si bien los

créditos para acceder a una vivienda en Ecuador crecieron durante el último año en un 51%,

éstos sólo beneficiaron a familias que cuentan con un ingreso superior a la canasta básica y

que pueden afrontar una deuda de 16.000 US$ que es el costo promedio de una vivienda

popular en el país. Por otra parte, los programas de vivienda social impulsados por el Ministerio

de Desarrollo Urbano y Vivienda (MIDUVI) ofrecen soluciones habitacionales con un costo de

8.000 US$, monto que también resulta inaccesible para las familias de los estratos más pobres.

En otros programas, como el del municipio de la ciudad de Guayaquil, requisitos tales como

un valor de entrada o prima de alrededor de 900 US$ y estabilidad laboral del solicitante repre-

sentan obstáculos relevantes para el acceso por parte de familias de escasos recursos econó-

micos. VHC es la única entidad del país que produce y financia viviendas al alcance de los gru-

pos sociales que viven en condiciones de pobreza, especialmente de mujeres, ya que ofrece

soluciones habitacionales a un costo de 505,00 US$ pagaderas en plazos de tres años.

7. Programa de Vivienda Hogar de Cristo

Los estudios sobre la pobreza y la insatisfacción de las necesidades básicas prestan particu-

lar atención al tema de la vivienda. Las condiciones de vivienda definen en un sentido muy

concreto el bienestar de las personas. En efecto, la vivienda es una de las principales nece-

sidades básicas y un derecho de todos. Las personas requieren un techo para protegerse

de los elementos naturales y para gozar de intimidad y privacidad.

Por otro lado, investigaciones recientes plantean que la vivienda puede ser vista como

un recurso importante en una estrategia de combate y superación de la pobreza. La tenen-

cia de vivienda propia y legalizada, por ejemplo, constituye una capacidad que puede faci-

litar el acceso de los pobres al crédito y a otras fuentes de ingresos. Además, tener una

vivienda y que ésta sea de buena calidad influye positivamente sobre el desarrollo de otras

capacidades relativas a la salud, la nutrición y la educación.

85



7.1. Componentes del Desarrollo Integral de la Familia y Comunidad

Hogar de Cristo, en sus 35 años de trabajo, ha orientado su labor a satisfacer la necesidad

de vivienda en los sectores más pobres de la costa de Ecuador. A partir de la experiencia

captada, hemos desarrollado un programa en función de los resultados obtenidos a través

de la provisión de vivienda, el Desarrollo Integral de la Familia. Los ejes de este programa

son la salud, la educación y la generación de autoempleo mediante microcréditos, los mis-

mos que nos posibilitan lograr un Desarrollo Integral de la Comunidad, gracias a la forma-

ción de grupos solidarios.

7.2 Costo de la vivienda popular

La vivienda popular que ofrece Hogar de Cristo actualmente tiene un costo de 505,00 US$.

Los usuarios de estas viviendas tienen un plazo de tres años para satisfacer la cantidad en cuo-

tas acorde a su nivel de pobreza y que son fijadas de acuerdo al estudio socioeconómico rea-

lizado por la trabajadora social. De esta manera se ayuda a quienes más lo necesitan a tener,

por su propio esfuerzo, un techo digno. Pues debido a su propia condición de pobreza, estas

mujeres no son sujeto de crédito de ninguna entidad financiera, por lo que Hogar de Cristo

se convierte en la única alternativa para obtener una vivienda que cobije a su familia.

7.3. Financiamiento del programa

Viviendas Hogar de Cristo es una institución grande y sólida en términos financieros y con

el fin de optimizar los recursos ha implementado dos tipos de fondos: fondo rotatorio y

fondo asistencial.

Fondo rotatorioTal cual el nombre lo indica, este fondo mantiene un curso circular que se inicia con la cap-

tación de recursos, ya sea por medio de la presentación y aprobación de proyectos a ONG

internacionales o gracias a los aportes de donantes nacionales y extranjeros, los cuales se

convierten en capital que alimentan el fondo de crédito.

Este respaldo financiero hace que la Corporación pueda conceder, a la gente más

pobre, una vivienda con facilidades de pago en un periodo de tres años. Este fondo retor-

na cuando los beneficiarios comienzan a pagar las cuotas del crédito y con este fondo se

puede volver a adjudicar más viviendas.

Fondo asistencialEste fondo hace posible que se ayude a familias en extrema pobreza o que hayan sufrido

algún tipo de desgracia familiar. Según los informes del Departamento de Cartera en sus visi-

tas realizadas a los hogares para constatar el incumplimiento de pago, se encuentran con

86



casos como: desempleo, enfermedades crónicas, incapacidad física, desnutrición en primer

grado, muerte, abandono.

Estas peripecias por las que tienen que pasar los más pobres los imposibilitan a conti-

nuar realizando los pagos mensuales.

Hogar de Cristo está en contra del paternalismo porque pensamos que ellos sabrán

valorar la vivienda si ésta ha sido adquirida con esfuerzo y trabajo; sin embargo los casos

de extrema pobreza antes descritos son casos especiales a los que tenemos la obligación de

socorrer con un subsidio parcial (excepcionalmente total) sobre el valor de la casa.

Nuestra máxima es: “Que nadie que venga a Hogar de Cristo, si realmente necesita la

casa, se va sin ella aunque no la pueda pagar”.

7.4. Capacidad de producción

Viviendas Hogar de Cristo cuenta con una sede principal en Guayaquil, donde tiene insta-

lada una fábrica-aserradero de 15.000 m2 totalmente equipada con áreas de servicio y

administración. Su capacidad de producción es de cincuenta casas en un turno de ocho

horas, por lo que ésta muy bien podría duplicarse o triplicarse dependiendo del número de

turnos.

También tiene otras dos fábricas instaladas en las ciudades de Portoviejo y Esmeraldas

con capacidad para producir 16 y 10 viviendas diarias, respectivamente.

En las provincias de Los Ríos y El Oro existen instaladas agencias y las viviendas son

despachadas desde Guayaquil, por lo tanto cubrimos la totalidad de la costa ecuatoriana.

Las viviendas que entrega Hogar de Cristo son sencillas casas prefabricadas de 4,8 por

4,9 metros, un solo ambiente, compuestas por paneles de bambú o caña guadúa o angus-

tifolia, estructura y piso de madera, techo de zinc.

7.5. Proceso de fabricación de la vivienda

Materia primaCaña guadúa: principal componente de las viviendas, con ella se elaboran los paneles. Son

provistas principalmente por la hacienda San José, propiedad de Hogar de Cristo, ubicada

en Santo Domingo y otras varias haciendas del sector.

Maderas semiduras, como sande, laurel o palo negro, son utilizadas para la fabricación

de estructuras de paneles y otros.

87



Maderas duras como colorado y guachapali son utilizadas para el piso y cuartones

para el techo. Estas maderas se consiguen a través de proveedores que ejercen legalmen-

te esta actividad y cuentan con certificación ISO 14000.

Pisos y techosEl proceso para elaborar los pisos y estructuras del techo comienza al retirar con el monta-

cargas los materiales (tablas y cuartones) del almacenamiento. Las tablas son transportadas

al péndulo donde el operador y un ayudante las ubican sobre una mesa para que el ope-

rador despunte la tabla (realice un corte longitudinal).

Las tablas despuntadas son almacenadas temporalmente hasta que son movidas por

el montacargas para que otro operador inicie el proceso de canteado (corte a lo ancho); un

oficial ubica los desperdicios en el tacho respectivo. Un ayudante recepta las tablas cantea-

das y el oficial inicia el armado de los cuartones.

Un ayudante transporta las tablas al área de almacenamiento y un oficial u operario

ubica los cuartones de techos y pisos. Los productos terminados son almacenados tempo-

ralmente. El ayudante inicia el proceso de enzunchado de los pisos mientras el oficial rea-

liza el enzunchado de los techos, es decir, dejan los paquetes de la cantidad de tablas para

techos y pisos listos para el despacho que se realiza con el montacargas.88



PanelesEl proceso de ensamblaje de los distintos paneles comienza al armar los cuartones de made-

ra en las formaletas correspondientes y con el taladro se realizan los agujeros donde se colo-

carán con un martillo los clavos de cuatro pulgadas. Luego se ubican las tiras de los paneles

para graparlos; esta actividad es inspeccionada periódicamente para control de calidad.

A continuación se trasladan las cañas para ser grapadas y apretadas unas con otras

sobre la formaleta, se trasladan las latillas al panel y se grapan. Finalmente se recogen las

puntas del panel y se cortan con electrosierras los sobrantes de caña, latillas y tiras. Una vez

terminados los panales se agrupan hasta esperar que sean retirados por la beneficiaria.

La beneficiaria recibe la vivienda, compuesta de ocho paneles de caña, una puerta y

cuatro ventanas. Además, se les proporciona madera para unir los paneles y estabilizar la

vivienda, así como para el piso.

7.6. Los beneficiarios

Las familias beneficiarias de los proyectos de Hogar de Cristo habitan en comunidades

populares muy pobres de la costa ecuatoriana. Se le da preferencia a un sector vulnera-

ble como son las mujeres en situación de extrema pobreza, preferencialmente, jefas de

hogar, es decir, mujeres que lideren solas una familia, un hogar. Este compromiso de un

grupo altamente vulnerable tiene su sustento en la conformación estructural de la socie-

dad ecuatoriana, la cual está viciada por el “machismo”, que muchas veces ocasiona que

el hombre abandone la vivienda, dejando a su suerte tanto a la mujer (a quien, además,

jamás dejó prepararse ni realizar actividades económicas generadoras de ingresos) como

a sus pequeños vástagos, situación que estamos tratando de paliar mediante nuestro

programa.

Requisitos para la elegibilidad de los beneficiarios

• Poseer un terreno legalizado.

• Ser una familia con escasos recursos económicos.

• Tener un garante3 que respalde su crédito en vivienda.

• El criterio de selección es: “A mayor número de hijos y menores ingresos existe pre-

ferencia en la adjudicación de la vivienda, porque Hogar de Cristo beneficia a aque-

llas familias que no son sujetos de crédito ni de de la empresa pública ni privada”.

89


3. Garante: persona vecina o familiar que se pueda ubicar en caso de que no se efectúe el pago de lavivienda o se traslade la misma a otro sitio.


Proceso de adjudicación de los créditos en vivienda

• La solicitante se acerca a las oficinas de Viviendas Hogar de Cristo para pedir infor-

mación y regresar nuevamente con la documentación solicitada.

• Con la documentación requerida (copia de cédula y documento del solar), la tra-

bajadora social llena un cuestionario socioeconómico de la familia.

• La trabajadora social realiza una visita al domicilio y al terreno de la solicitante para

comprobar la situación actual del hogar y la propiedad del solar.

• La trabajadora social entrega la documentación y el informe a un comité para la

evaluación del crédito.

• Finalmente, la solicitante se acerca a las oficinas de Viviendas Hogar de Cristo a

retirar su vivienda.

Aporte de los beneficiariosHogar de Cristo siempre ha estado en contra del paternalismo (asistencialismo puro que

convierte a los pobres en mendigos), ya que se la considera una droga que adormece al ser

humano. Por lo tanto los beneficiarios de Hogar de Cristo siempre ponen su contingente,

en el caso de la vivienda ellos aportan con los siguientes rubros:

• Aporta con su terreno (adquirido en pequeñas cuotas mensuales a invasores)

carente de servicios básicos.

• El costo del transporte de la vivienda desde la fábrica de Hogar de Cristo hasta el

terreno de la usuaria.

• El montaje de la vivienda es también asumido por la beneficiaria.

• Pagos de cuotas mensuales por el crédito en la vivienda otorgado (según informe

de la trabajadora social).

8. Fases del trabajo realizado

Después de la vivienda adjudicada durante treinta años de manera dispersa, Hogar de

Cristo propone redireccionar su trabajo hacia la integralidad en el servicio que ofrece: cré-

dito para vivienda, crédito para el autoempleo, desarrollo de capacidades (formación en

valores y capacitación técnico-artesanal, apoyo para la salud y apoyo para la educación).

Todo esto se enmarca en el DIF: Desarrollo Integral de la Persona y la Familia.

Hemos adjudicado más de 125.000 viviendas desde nuestro inicio en 1971 hasta el mes

de julio de 2006. Las casas populares que fabricamos son la única opción que tienen los

pobres al momento de adquirir una vivienda (505,00 US$) a pagarse en tres años de plazo.

Previo a la entrega de la vivienda, se realiza la visita domiciliaria para verificar el grado de

pobreza de la familia y acordar el valor de la cuota mensual a pagar.

90



De existir casos especiales o críticos, éstos son remitidos a nuestro Departamento de

Voluntariado para que puedan ser socorridos con los proyectos que ejecutamos. Por lo

tanto, la vivienda se convierte en el primer paso para acercarnos a la familia y posteriormen-

te ayudarla a que suba los peldaños de su propio desarrollo integral, a través de la creación

de bancos comunales, charlas de desarrollo personal, capacitación técnica-artesanal, apoyo

escolar y apoyo en salud.

8.1. Bancos comunales y capacitación

Se forman grupos solidarios de hasta treinta familias que viven geográficamente cerca en las pro-

pias comunidades. Para la entrega de los microcréditos y charlas de formación en desarrollo

humano y capacitación técnica-artesanal se dispone de un Centro de Capacitación y oficinas res-

pectivas ubicadas en el sector de intervención. Para reforzar dicha formación se cuenta con

el apoyo de promotoras comunitarias que imparten charlas adicionales en la misma comunidad.

Hasta el primer semestre de 2006 se registra un total de 10.512 microempresarias

y se han entregado 60.326 microcréditos.

8.2. Educación

Además de entregar apoyo escolar: útiles escolares, mochilas y zapatos, Hogar de Cristo

también apoya con el pago de mensualidades a niños y niñas pobres de escuelas particu-

lares existen en las mismas comunidades, dado que difícilmente el Gobierno y el Ministerio

de Educación se preocupa de estas comunidades. Son los propios padres de familia quie-

nes crean escuelas con infraestructura no tan adecuada para un centro educativo, pero es

la única opción que tienen los pequeños para aprender.

8.3. Salud

Contamos con siete subcentros ubicados en zonas marginales de Guayaquil. En estos sub-

centros se atienden las beneficiarias de los programas de Hogar de Cristo y sus familias, así

como también está abierto a toda la comunidad. Atendiéndose a un promedio de 23.000

pacientes anuales.

La atención médica y medicinas se dan a bajos costos y las familias que pertenecen a

nuestros programas reciben descuentos adicionales al presentar su identificación.

8.4. Principios y valores

Tenemos también que mencionar que el marco de nuestros proyectos es la enseñanza

ecuménica, esto es, sin importar religiones. Se imparten principios y valores basados en la

91



palabra del Evangelio a los usuarios para que conozcan a Dios y fortalezcan su fe que les

servirá para continuar luchando por días mejores.

Sabemos que para una vivienda se necesitan cuatro pilares para poder mantenerla en

pie; así también Hogar de Cristo los necesita para sus cuatro proyectos sociales-asistencia-

les, los cuales constituyen los pilares fundamentales del Programa de Desarrollo Integral

de las Familias y Comunidades. Sin la congruencia de estos proyectos los resultados no serían

los favorables para llegar a un verdadero desarrollo integral.

La misión de Hogar de Cristo es dar, más que una casa, un hogar con los componen-

tes básicos a que tiene derecho todo ser humano.

Se puede pensar que Hogar de Cristo está siendo “paternalista” dando este apoyo inte-

gral, pero lo que quiere es propiciar la autogestión de las mujeres y que logren su propio desa-

rrollo integral. Tenemos la convicción de que el paternalismo quita al pobre la dignidad, lo con-

vierte en un mendigo, lo adormece como una droga y le quita su capacidad de esforzarse para

luchar contra la injusticia y liberarse de ella, por lo tanto en nuestros proyectos sociales-asisten-

ciales nuestros beneficiarios son una contraparte muy importante porque colaboran con su

tiempo, esfuerzo, deseos de mejorar y en algunos casos con pequeños valores.

9. Políticas locales para resolver el problema de enfoque sectorial o integral

El tema habitacional en el país fue asumido históricamente durante varias décadas por parte

del Estado ecuatoriano, el cual a través de sus organismos centrales, actuaba de forma direc-

ta y ofrecía soluciones de vivienda económica como promotor, constructor y actor financiero,

a través del Banco Ecuatoriano de la Vivienda (BEV), mediante la provisión de crédito subsi-

diado y de la construcción directa de soluciones habitacionales.

De la evaluación realizada por organismos internacionales (BID, Banco Mundial, etc.)

al trabajo del BEV, se estableció que los programas no lograron beneficiar a la población de

bajos ingresos y generaron soluciones con altos costos administrativos, calidad variable,

muy limitada participación privada, politización en la selección de beneficiarios y bajos nive-

les de recuperación de los préstamos que llevaron a niveles de precariedad al BEV. Las con-

clusiones señalaron que la intervención directa del Estado en el financiamiento y construc-

ción de soluciones habitacionales no fue ni eficiente ni sostenible, y benefició a familias de

ingresos superiores a los deseados.

Existe un grupo de actores que trabajan en torno al tema de la vivienda de interés social.

Viviendas Hogar de Cristo es uno de ellos, que conjuntamente están generando un movimien-

to de presión para la promulgación de la Ley de Vivienda por parte del Congreso Nacional.

92



Los organismos involucrados en esta iniciativa son: Hábitat para la Humanidad, Foro

Urbano, Fundación Mariana de Jesús, Centro de Investigaciones Ciudad, ECO, Funhabit,

Convida, Aesco-Ecaudor, Asociación de Mujeres Luchando por la Vida, Red de Vivienda y

representantes de las entidades técnicas que prestan servicio en el Ministerio del Desarrollo

Urbano y Vivienda.

Por medio de esta ley, se quiere dinamizar el proceso por el cual se disponen los recur-

sos como terrenos, incentivos a la producción de materiales de construcción, incentivos

para la construcción misma de interés social. El enfoque que se ha dado a este movimien-

to es sectorial, preocupado exclusivamente por el tema de la vivienda.

Existen algunas iniciativas por parte del municipio de la ciudad para reducir el déficit

habitacional; lamentablemente su oferta de vivienda no es compatible con el nivel de ingre-

sos de quienes la necesitan. Por parte del Estado, no existe una postura firme y continua-

da en cuanto a generar políticas definidas que alivien esta necesidad, esto quizá será rever-

tido poniendo en práctica la Ley de Vivienda.

10. Evaluación de los impactos o resultados obtenidos

Viviendas Hogar de Cristo ha adjudicado viviendas a familias damnificadas en incendios, catás-

trofes naturales y en extrema pobreza, etc. El fenómeno del Niño en 1997 los obligó a dar un

gran salto y proveer de casas a las zonas de la Costa más afectadas y así pasó de construir 18

casas al día a entregar 35 y luego 50 casas al día, promedio que mantenemos actualmente.

Desde los inicios de Hogar de Cristo en 1971 hasta la fecha (agosto de 2006) se han

entregado más de 125.000 viviendas que han sido distribuidas en toda la costa ecuatoria-

na, a través de sus sucursales y agencias.

INFORMACIÓN A AGOSTO DE 2006.

93


140.000120.000100.000

80.000

60.00040.000U

nid

ades

20.000

Años

01977-1981

1972-1976

1982-1986

1987-1991

1992-1996

1997-2001

2002-2004

2005-2006*


Por los resultados e incidencia del proyecto de viviendas y microcrédito para autoem-

pleo, Hogar de Cristo ha recibido varios reconocimientos a nivel local e internacional, que

confirman el impacto positivo de su labor, entre ellos:

• En 1996 Viviendas Hogar de Cristo, por ser pionero en el desarrollo de viviendas a

bajo costo y sistema de crédito para familias que viven en condiciones infrahuma-

nas, se hizo acreedor al premio World Habitat Awards que otorga las Naciones

Unidas, a través de la Building and Social Housing Foundation de Inglaterra.

• El hermano Roberto Costa, S.J., representante de Viviendas Hogar de Cristo, fue pre-

miado como Emprendedor Social por el Banco Interamericano de Desarrollo-BID.

• A nivel local Hogar de Cristo ha sido condecorada por el Honorable Congreso

Nacional y el Ministerio de Bienestar Social.

• Por su labor recibió del Ministerio de Agricultura y Ganadería 32 hectáreas de

terreno para producir materia prima.

Según el último Censo de Vivienda 2001, hacían falta 1.100.000 soluciones habitacio-

nales en Ecuador. Hogar de Cristo está contribuyendo a disminuir este déficit habitacional

de viviendas con un promedio de 12.000 viviendas que entrega cada año.

Por otra parte, Hogar de Cristo con su experiencia en el sector de la vivienda se ha

podido dar cuenta de que la misma es la plataforma para que las familias pobres inicien su

desarrollo integral. La mayor parte de las familias utilizan a la vivienda como medio de sub-

sistencia, improvisando pequeñas tiendas, panaderías, talleres, etc., que les ayude a mejo-

rar en algo la economía de sus hogares.

En 2003 se realizó una evaluación de impacto en las Malvinas, uno de los lugares ubi-

cados en el sur de la ciudad donde Hogar de Cristo adjudicó sus sencillas viviendas de

madera y caña hace 12 años al 90% de sus pobladores. Los resultados de esta evaluación,

trabajada sobre una muestra de cien familias beneficiarias de la vivienda, fueron los

siguientes:

Situación inicial Impacto generado• El 58% vivían en casas de caña • 76% casas de cemento.

en pésimo estado. • 24% en casas mixtas.• 18% habían construido con plásticos, • Durabilidad promedio entre siete y diez años.

cartones o materiales reciclables. • 61% comenzó a construir su casa de • 24% vivían alquilando o posando. cemento a partir del segundo año.

• 39% lo hizo después del tercer y cuarto año.

• El 100% manisfestó que la casa les permitio tener estabilidad emocional y fortalecer los lazos familiares.

94



10.1. Otras alternativas de vivienda

A pesar de todo, esta vivienda, que tiene gran demanda porque constituye una solución real

e inmediata a un problema acuciante, tiene dos desventajas:

• La limitada durabilidad de la madera y caña (seis-siete años).

• El uso mayoritario de madera y caña, que de manejarse con negligencia o por pro-

longados periodos podría presentar un gran prejuicio ecológico.

Para superar estas desventajas se ha investigado e implementado la construcción de

una vivienda de estructura metálica con piso de cemento y paredes provisionales de caña.

Por medio de la innovación, la familia recibe una vivienda duradera, más amplia: 6 x 6

metros que la familia puede ir mejorando a la medida de sus posibilidades.

Adicionalmente, se están realizando investigaciones para otra alternativa de vivienda

construida con base de bambú y revestidas con cemento. Esta alternativa consistiría en pila-

res construidos a base de bambú con paredes y techo revestidos de cemento. Para ello se ha

conformado un equipo de voluntarios que conocen la materia prima, de diseño y cons-

trucción, inclusive se cuenta con la presencia de un arquitecto voluntario italiano con amplia

experiencia en esta área.

En el aspecto ambiental, estas viviendas hacen un aporte importante, pues prescinde

del uso de madera y tiene mayor durabilidad. En el caso de las viviendas de estructura

metálica se adjudicaron 143 casas el año anterior, a un costo unitario de 1.200,00 US$.

11. Identificación de retos futuros

11.1. Centro de Desarrollo Integral

Como lo hemos mencionado, Viviendas Hogar de Cristo está dando apoyo para cubrir las

necesidades básicas de las familias más vulnerables; sin embargo, la pobreza crece cada día en

Ecuador y son miles las familias que necesitan de apoyo. Esto ha movido a que Hogar de Cristo

gestione la adquisición de 28 hectáreas en las que construirá un Centro de Desarrollo Integral,

dentro del corazón mismo de los sectores más pobres de la ciudad de Guayaquil.

Las razones que han impulsado a mentalizar este nuevo proyecto se deben a que las

instalaciones ya no pueden ser ampliadas, se han utilizado todos los espacios disponibles;

es beneficioso por cuestiones de logística para que los proyectos de acción sean llevados

de manera integral y no de manera dispersa y por último todas las áreas de la Corporación

estarían en contacto más directo con sus beneficiarios.

95



En este Centro de Desarrollo Integral se planea la construcción de:

• Complejo fabril: fábrica de viviendas.

• Complejo administrativo: instalaciones administrativas.

• Centro de capacitación para el desarrollo personal y técnico artesanal.

• Centro de acogida para voluntarios.

• Un complejo educativo: escuela, colegio, capacitación vocacional y área de deportes.

• Centro de salud preventiva y curativa.

• Centro de acopio de materia prima.

El Centro de Desarrollo Integral es un proyecto ambicioso, pero sin duda alguna su inci-

dencia tendría resultados óptimos en la vida de miles de familias pobres, por ello su afán de

enfrentar este desafío y aunque cuente con una estructura organizacional, Hogar de Cristo es

consciente de que necesita crear alianzas estratégicas que permitan potenciar los recursos para

lograr un verdadero desarrollo integral. Por lo tanto, hasta el momento, como contraparte de

este macroproyecto cuentan a nivel local con el apoyo de la muy ilustre municipalidad

de Guayaquil y a nivel internacional con el apoyo de la Conferencia Episcopal Italiana.

11.2. Banco de materiales

El centro de acopio de materia prima o “banco de materiales” es un proyecto que consistiría

en la entrega de materiales de construcción como son: cemento, ladrillos, hierro, pintura,

etc., para que las familias de escasos recursos económicos puedan mejorar la estructura de

sus viviendas e incluso puedan destinar un lugar de la misma para iniciar una actividad eco-

nómica como pequeñas tiendas, talleres, venta de comidas, etc.

La entrega de los materiales se realizaría a crédito con el fin de crear un fondo rota-

torio que permita beneficiar a más familias. La forma de entrega de los materiales sería

similar al proceso de adjudicación de las viviendas, es decir, las trabajadoras sociales de

Viviendas Hogar de Cristo emitirían un informe sobre la situación y grado de pobreza de la

familia solicitante y después del análisis adecuado, se haría entrega de los materiales.

Los créditos en materiales de construcción se entregarían en su totalidad dentro de un

año calendario, sin embargo con la recuperación de los créditos se formaría un fondo revol-

vente que permitiría al proyecto ser autosostenible en el tiempo y de esta manera se mul-

tiplicarían las familias beneficiarias del proyecto.

La ejecución del proyecto de Banco de Materiales es un proyecto innovador que sin

duda alguna mejoraría cuantitativamente y más aún cualitativamente las condiciones de

habitabilidad de los habitantes de la ciudad de Guayas y posteriormente de toda la región

costera ecuatoriana.

96



11.3. Extender el trabajo integral de Viviendas Hogar de Cristo

Otro de los retos de Viviendas Hogar de Cristo es replicar su proyecto integral en el Área

de Salud y Vivienda a todas las provincias de la costa ecuatoriana donde tiene instaladas

sucursales. Al expandir y replicar los proyectos no tendría mayores dificultades ya que, por

su labor, conoce los sectores de intervención y su grupo meta.

11.4. Estimular y fomentar los procesos comunitarios de adquisicióno autoconstrucción de vivienda (experiencia Hogar de Nazareth)

Hogar de Cristo desarrolló un proyecto de investigación experimental “Hogar de Nazareth”

donde se construyeron 231 viviendas de cemento por autogestión comunitaria. Este pro-

yecto buscó desarrollar una solución más completa al problema habitacional para familias

de escasos recursos económicos que no contaban con la oportunidad de adquirir un terre-

no y casa, considerándose así un plan de urbanización, infraestructura, servicios, capacita-

ción y desarrollo de la comunidad.

Partiendo de este proyecto piloto, Hogar de Cristo ha sido testigo de sus resultados posi-

tivos y espera poder replicar este proyecto formando otras comunidades de manera integral.

11.5. Demandar ante el sistema económico nacional/mundial el acceso equitativode los bienes

Viviendas Hogar de Cristo, a través de su labor, está tratando de concienciar a la comuni-

dad de la importancia de devolver al pobre sus valores y dignidad, después de que supere

éste sus carencias como vivienda, alimentación, salud y educación.

Con el fin de fortalecer el apoyo, es partidario de crear alianzas estratégicas y traba-

jos en red a nivel local e internacional, para unir esfuerzos, optimizar recursos y lograr

mejores resultados. Así se puede mencionar que es miembro de:

• Microcredit Summit Campaign. Miembros del Consejo de Agentes de microcrédi-

tos de la Campaña de la Cumbre de Microcrédito. Su misión es asegurar que las

familias más pobres y especialmente las mujeres están recibiendo crédito para tra-

bajar por cuenta propia y otros servicios financieros y empresariales.

• Red de ONG de Guayaquil. Red de las organizaciones no gubernamentales que

operan en Guayaquil.

• Red Gramen Ecuador (microfinanzas). Su objetivo es desarrollar una propuesta y

marco conceptual a nivel nacional, con el compromiso de contribuir a superar los

niveles actuales de extrema pobreza, mediante la articulación e intercambio de

experiencias entre organizaciones que replican la metodología Grameen.

97



• Red de Obras Jesuitas. Organizaciones dirigidas por la Compañía de Jesús que

luchan contra la pobreza.

Viviendas Hogar de Cristo es invitada permanentemente a participar en Cumbres de

Microcréditos donde se discuten las ventajas del microcrédito como instrumento de desa-

rrollo económico para la región de Latinoamérica y Caribe. También buscamos impulsar el

microcrédito a favor de los pobres, generar espacios de experiencias institucionales relacio-

nadas con microcréditos, sensibilizar autoridades, empresarios y sociedad para apoyar las

iniciativas de microcréditos.

Adicionalmente, por medio de la hoja informativa que emite mensualmente donde en su

primera parte contiene un editorial en el que trata de denunciar las necesidades y peripecias que

aquejan a los más pobres de los pobres. Esta hoja se distribuye a nivel local e internacional.

11.6. Apoyo gubernamental para subsidiar nuevas alternativas de vivienda para los menos favorecidos

Viviendas Hogar de Cristo ha ejecutado con transparencia convenios con el Ministerio de

Desarrollo Urbano y Vivienda del Ecuador en el Área de Vivienda. La ejecución de uno de estos

convenios consistía en adjudicar 35.000 viviendas, parcialmente subsidiadas por el Gobierno,

a familias en extrema pobreza.

Es importante contar con apoyo gubernamental, pues la pobreza se incrementa día a

día y el iniciar la producción de una nueva alternativa de vivienda implica altos costos, lo

que al mismo tiempo encarecerían el valor de la vivienda, no pudiendo ser accesible a las

familias de exiguos recursos.

Como se ha mencionado anteriormente, Hogar de Cristo ejecuta un plan piloto para

el modelo de vivienda de estructura metálica y ha iniciado la fase de ensayo de un proyec-

to de vivienda de cemento con base de caña guadúa. Para ambos proyectos necesita finan-

ciamiento, por lo tanto a nivel local e internacional está gestionando un posible convenio,

a través de solicitudes y comunicaciones enviadas a los Gobiernos de turno. Adicional-

mente, también está solicitando la promulgación de una Ley de Vivienda de interés social,

lo que crearía un efecto dominó porque no solamente beneficiaría a familias que no pue-

den acceder a una vivienda, sino también se convertiría en una herramienta para ayudar

a reactivar la producción, creando incentivos para el sector privado.

11.7. Mantenimiento del equilibrio ecológico en la provisión de viviendas

Las viviendas que adjudica Hogar de Cristo son populares y fabricadas en un 85% de caña

guadúa (material autóctono tradicional) y un 15% de madera.

98



La “angustifolia” o caña guadúa es una planta utilizada tradicionalmente en la cons-

trucción de casas. Sus bondades de resistencia al impacto y la humedad le hacen óptima

para construir viviendas en zonas rurales.

En la actualidad se la utiliza para reforzar estructuras en reemplazo de las varillas de

hierro por sus cualidades antisísmicas.

Hogar de Cristo está empeñado en realizar una campaña para reivindicar la nobleza

de esta gramínea, parte importante de la historia urbanística costeña y que en la actuali-

dad es la materia prima más barata para la construcción de una vivienda.

Hogar de Cristo cuenta con sus propias plantaciones de caña, la hacienda San José,

que comenzó hace muchos años como un plan piloto para autoabastecimiento de la prin-

cipal materia prima de las viviendas. En esta hacienda, ubicada en el kilómetro 28 de la vía

Sto. Domingo-Quevedo, que comprende un área de cultivo de 35 hectáreas, se ha sembra-

do una selección de las mejores especies de caña del país, especialmente caña guadúa

(angustifolia kunt) que es una especie endémica en Ecuador. El objetivo básico de la hacien-

da San José es cubrir los requerimientos de caña para el trabajo de Hogar de Cristo. Una

casa de Hogar de Cristo utiliza treinta cañas de seis metros; una hectárea produce tres mil

cañas de seis metros, lo suficiente para cien casas de Hogar de Cristo.

La Hacienda San José está en capacidad de asesorar gratuitamente a productores de

caña que estén interesados en su cultivo

El sueño de los “sin techo” más pobres es tener una vivienda digna. Empiezan con

una casa popular de bambú, pero su próxima meta es pasar a tener una vivienda definiti-

va de cemento y bloques. Esto hizo que Hogar de Cristo hace dos años presentara una

nueva alternativa de casa de estructura metálica con paredes de caña o bloques y actual-

mente está estudiando un modelo que consiste en una estructura de cemento con base de

caña, las paredes podrían ser elaboradas de acuerdo a la capacidad económica de la fami-

lia, es decir, paredes de caña, ladrillos o bloques. En cuanto al techo se está buscando otra

alternativa que no sea zinc, ya que el costo del mismo se ha incrementado considerable-

mente en los mercados.

Las ventajas de estos nuevos tipos de vivienda serían su durabilidad en el tiempo y

sobre todo el ahorro total de la madera.

99



IILA PLANIFICACIÓN

URBANA


103We’re just passing one of the great milestones in human history.It is fundamental, in the sense that the Industrial Revolution inBritain was fundamental. For the first time in history, a majorityof the world’s six billion people are living in cities. Between 2000and 2025, the world’s urban population will double.

SIR PETER HALL, 2005

The advent of 2007 marks the year when, for the first time in the history of humanity, half the world’s population will be living in cities. Urbanpopulations are expected to increase by 1.5 billion over the next 20 years,

while the number of megacities will double. By 2015 the UN predicts that therewill be 358 “million cities” with one million or more people and 27 “mega-cities”with ten million or more. Much of this growth will happen in developing countries.

The scale and pace of urbanization is opening up unforeseen possibilities. Largeconcentrations of people and goods provide increased opportunities for creativity,larger labor markets, and higher levels of productivity, not to speak of the cultural

URBANPLANNING:CHALLENGESIN DEVELOPINGCOUNTRIESMila Freire1

1. Senior Adviser, Sustainable Development Vice-Presidency, The World Bank.


and political opportunities associated with urban life. Urban explosion also posesdaunting challenges. It can result in unemployment and insufficient investment inbasic services with the resulting environmental and social problems.

This paper discusses some of the challenges associated with urbanization in developing countries. It uses examples from industrialized countries to extractuseful insights.We begin by discussing how globalization impacts citymanagement and continue with five specific aspects of urban growth:metropolitan management, urban growth and environmental impact, urbandevelopment in disaster-prone sites, property rights vs. public appropriation,and urban development added value and institutional strengthening.We conclude by summarizing the future challenges of urbanplanning/management in developing countries.

Role of Cities as Economic and Technological Nodes

Cities are gaining a new presence in both academic and public policy circles.Thelast UK report on Regional and City Growth as well as considerable consultancywork point out the crucial role of cities as hubs of economic and technicalinnovation. “Cities matter because the productivity benefits they provide toknowledge-intensive business are important for regional and national prosperity”(HM Treasury, Office of the Prime Minister, 2006).The lessons extracted fromsuccessful cases of city revival in Europe and city growth in China illustrate theimportance of human capital and creativity for cities to compete in a globalmarket and help national economies to maintain their competitive edge.Thisawareness is closely associated with the ongoing structural changes in mostemerging economies which in turn point to the importance of services andcreativity-intensive activities in place of traditional manufacturing activities.

Underlying trends: It is well accepted that economic growth will increasinglycome from the strength of innovative activities instead of factor accumulation as in the past (Yusuf and Nabeshima, 2004). Recent research suggests that suchinnovative activities are concentrated in high-tech clusters in globally-linked cities.This happens in a context of well defined economic trends: First, as the share ofthe rural sector in GDP goes down, urban activities take the lead in the growthprocess. Second, the urban sector is increasingly dominated by service activitiesthat account for more than 75% of GDP is selected countries.Third, the fastestcomponents of the urban service activities include business and creativeindustries with high value added. Fourth, a steady decline in transport costs and a shift towards light-high value products makes obsolete the notion that spatial

104

MILA FREIRE


economic efficiency is based ondispersed urban systems andlocation close to natural resources.That is, concentration is consideredespecially efficient in a time ofglobalization.

The forces at work: Globalizationand the emergence of the tertiaryeconomy have raised the profile ofcities in development, especially asinnovation and foreign investmentare attracted by the agglomerationeconomies offered by wellmanaged large cities. Thisextraordinary openness andparticipation in the global economy was one of the results of the end of the ColdWar (Victor Sit, 2001). Since the 1990s many countries have created favorableconditions to attract foreign direct investment, notably through bilateral (andmultilateral) agreements as well as through simplification of procedures andliberalization of such industries as telecommunication, broadcasting, energy,tourism, and major urban infrastructure services such as water supply,transportation, and education.

The exponential flow of FDI has brought both capital and technology todeveloping countries. It generally finances infrastructure projects and servicesconcentrated in key cities. These projects will enhance the producer services of these cities, making them more competitive in the global economy, andstrengthening their functions as hubs of technology and information. This hasbeen the particular case in China, Korea and other Asian countries where citiesplay a key role, in terms of liberalization and links with other cities. Large portcities tend to be the ideal choice for export-oriented activities, importsubstitution, and even services and tourism.

It is expected that globalization in production and consumption as well asFDI will continue impacting the developing world, pushing its major cities intoglobal mega cities. The East Asia Region has shown that large opportunities do exist in producer services in the core city, notably in finance, insurance,accounting, hotels and tourism facilities, airports, infrastructure such as regionaloptical fiber, labor, and labor-intensive productive activities. These opportunitieshave been increased by regional cooperation which tends to soften the

105

URBAN PLANNING: CHALLENGES IN DEVELOPING COUNTRIES


106

MILA FREIRE

constraints of the local economy. Sit (2001) identifies three trends for the nearfuture. First, the most successful cities will serve as the gateways of their nations’drive toward modernization, driving on modern infrastructure and technology.Second, FDI will continue to push for improved services, forcing industries tomove as they look for low cost bases for their production processes. Third, thelinks between liberalization, globalization and FDI will favor continuing growthof metropolitan and connected centers.

In the developing world, cities will compete among themselves, regardless of size and hierarchy, to become regional centers in attracting FDI and high techindustries. This trend is likely to spread from East Asia to cities in SouthAmerica, South Asia and Africa (rapidly catching up). Cities will be looking forhigh-quality investments and at FDI as a way to upgrade the skills of theirpopulations. To be successful they need to do three sets of actions: improvebusiness environments and city management, develop adequate infrastructurewhich may include “super-infrastructure”, and market the city’s image through“visible” projects and business facilitation2,3.

The Secret of Successful Cities: Lessons from Europe: What makes cities attractive forbusiness? According to European Cities Monitor produced by Cushman & WakefieldHealey & Baker (2004)4 five cities have commanded the ranking of Best EuropeanCities since 1990: London, Paris, Frankfurt, Brussels and Amsterdam. In 2004,Barcelona and Madrid rose to the 6th and 7th place, respectively.Which factors explainthis consistent preference? The answer seems to be: access to markets, communications,and availability of qualified staff. Public transport is the service most valued. Costfactors (mainly labor) come next. London has maintained first place in the last 15 years due to availability of qualified staff, access to markets and internationaltransport links, telecommunications, availability of office space, internal transport,and languages spoken. In other categories,Warsaw is top for cost of staff and value for money in offices, Dublin ranks first for the climate created by the government,Barcelona for quality of life, and Stockholm for freedom from pollution. Barcelonaand London are the most effective cities at self-promotion. Barcelona and Madrid are considered the cities that most improved themselves as business locations.

Looking into the near future, European firms are concerned about and willadapt to trends in Asian countries, as well as the enlargement of the European

2.This competition is evident between Hong Kong and Singapore in terms of port facilities and between Chinese cities in building large airports.

3. Sit (2001) summarizes the factors explaining the new competitiveness across cities: nodality, density,efficiency, logistics, access and connectivity.

4.The report contains the answers of the Senior Executives from 500 European companies.


107


Union and the performance of the US economy. European firms will not bereluctant to move their operations. In the last 3 years, a quarter of European firmshave already moved either within Europe or elsewhere (e.g. India) and another15% will relocate within the next two years as competition will drive firms to lookfor lower-cost sites. However, there is a consensus that London and Paris willremain at the top of the location list for big firms; London as the financial capitalof Europe; Paris as the best place for expositions and conferences.

Lessons for developing countries: As mentioned before, three factors will be keyin ensuring city competitiveness: transport, technology, and business climate.Thequestion is, how will developing countries be able to cope with the multitude ofdemands on their very limited resources? Peter Hall (2005) divides developingcities in two groups — poor cities that grow at the cost of informality and citiesthat can cope with dynamic growth.The first group includes the cities where theurban economy can not keep pace with the growth of the population. High birthrates and continued migration from the countryside result in large surpluses ofunskilled labour. Many of the urban migrants may have been pushed off the land(rather than attracted by the cities), by famine or civil war.They go into the onlywork they can find, in the informal economy: casual work and petty trading.

In this group of cities, the formal sector is too weak and often struggling tosimply survive, especially in the case of local firms. These cities can’t competefor many reasons, including lack of education and skills, poor infrastructure, lackof access to credit and failure to access global markets. These cities lack a formaleconomic base, and the great majority of people live in informal slums andsurvive in the informal economy. Their struggle for survival has a dire impact onthe urban environment, e.g. cutting trees for firewood or drinking polluted water.Without skills and transport they are condemned to remain out of themainstream of the society.

The public sector itself is weak. Since physical infrastructure costs no less indeveloping than in industrialized countries, substantial financial resources mustbe found to finance major infrastructural investments. But because the bulk oftheir citizens are poor, and most municipal revenue is generated locally,developing country cities have a very low revenue base. Per capita city annualrevenue averages $13.20 in Nairobi, $2.60 in Lagos, $17.10 in Delhi, $27.70 inDhaka, $31 in Abidjan; $24 in Guatemala City. These sums make it difficult tokeep up with population growth much less to invest in attracting new business5.

5. According to UN-HABITAT, the average per capita revenue received by municipalities was $15.2 in Africa; $248 in Asia; $252 in Latin America and $2,760 in OECD countries.


While the situation is close to despair, Hall discusses ways to help.The firstwould be a decline in the birth rate, which means more resources for basiceducation and especially education for the girls.The second is to draw from thetechnology advances that will allow poor cities (and citizens) to get access tomobile-phones, Internet and to the outside world for culture and businesspurposes.The third would be to progressively formalize the informal economy.Cities can do this by strengthening of relationships with the mainstream economy.Examples include schemes to provide micro credit, provision of building materialsand food and water, as well as better transportation to help people gain access tojobs.They can best achieve this through communal self-help neighborhoodprojects, backed up by informal levies to pay for materials, which can helpovercome bottlenecks in basic infrastructure. Microcredit schemes — providingtiny loans so people can start their own businesses — will (as recognized by therecent award of a Nobel Prize) play a particularly crucial role (Hall, 2005).

The not so poor developing cities that can actually ride the globalization wavepaint a more optimistic picture. Population growth there is expected to fallsharply and dependency ratios are declining. The shift from informal to formaleconomy is under way, and many cities are attractive for inward investmentbecause they offer a relatively well-educated and well-trained labour force atlower wages than in developed cities. In addition, economic growth is generating big domestic markets for consumer durables like cars,refrigerators and personal computers. China is the outstanding case here,following on a bigger scale the example set previously by “tiger economies”like Singapore, Hong Kong or South Korea. Other successful cities are showingprogress in other continents.

Cities in this group confront the dynamism of rapid transition. It some cases it seems that the several different stages of economic development are happeningat the same time.We can see often downtown business districts with modernbuildings and factories and informal slum settlements where the people struggle to make a subsistence living.These cities often look as if they’re simultaneouslyfirst world cities and third world cities (Bombay, São Paulo). One result of this fastdevelopment is that they have become highly polarised, showing great contrasts of wealth and poverty (e.g. South Africa and Brazil). Crime and violence havebecome major problems.The wealthy tend to live in gated communities; the poortend to be confined to marginalized homes built on unstable hillsides or onfloodplains or located far from job opportunities, with minimal or non-existent busservices, compounded by traffic congestion, etc. Social inclusion with increasingjob opportunities then becomes an overriding objective, as important as (and vitalto) improving business climate to attract new businesses.

108

MILA FREIRE


Managing the Metropolitan Phenomenon

Urban growth (due to agglomeration economies and associated labor andpopulation attraction) inevitably leads to the configuration of large urbanstructures which need coordination in terms of service delivery, publicinvestment, fiscal policies, political representation and accountability.Metropolitan governance is the natural output of this evolution. It is naturally a complex task. According to Jordi Borja (2001) “metropolitan space is a perfectillustration of complexity… a space of variable geometry; we do not know whereit starts and where it ends, and even less, how it will be in 10 to 20 years. Theterritory is an outcome of action, an outcome of a strategy”.

Two concepts of metropolitan governance are often discussed. The first isthe physical arrangement of the localities around a major urban center, includingthe planning of infrastructure, especially transport and housing, and the forecastof how and where this region will expand. South America’s large metropoliseslike São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Buenos Aires and Lima all facethe problem of major decline in their urban centers while the urban peripherieshave not grown sufficiently to generate jobs for the overall increasing urbanpopulation. China is the exception. By imposing serious constraints into citymigration, China has been able to smooth out the growth of its majormetropolises, promoting the development of ring centers that eventually willresult in a balanced metropolitan structure.

The second idea is the strategic planning developed where the region or space is seen as a dynamic entity shaped by the vision and desires of thedifferent units that form the metropolitan space. The Barcelona, New York,and Recife Metropolitan Regions have showcased important metropolitanstrategic plans.

As is the case in many other typologies, this dichotomy between strategicand physical metropolitan planning may not be very useful for policy purposesas both are an integral part of managing today’s metropolis and planning forfuture ones. A pragmatic approach is suggested by Webster (2005). Metropolitangovernance around the globe varies according to key characteristics. Forexample, metropolitan governance in the USA gives a major role to civil societyand civic organizations as core agents in management of metropolitan space.In East Asia, the focus is put on fiscal considerations and arrangements (e.g. Tokyo). In Canada, the metropolitan issues revolve around service deliveryand incorporation of the disadvantaged groups into mainstream society.In Europe, the main question is how to integrate urban physical structure

109



and transportation systems to achieve energy, environmental and aestheticobjectives and to integrate metropolitan systems into European-wide economicand transportation/logistics systems. Economic development is key in many USmetropolitan systems (e.g. Chicago and Phoenix) as well as in Britain (London,Glasgow).

There are several metropolitan bodies as well. Tokyo has the model of asingle amalgamated city; Bangkok and Toronto are single cities with loosecoordination by a senior body (the province).Vancouver and Frenchmunicipalities use special districts that deliver one or more services to the wholemetropolitan region, while retaining autonomous local governments for politicaland administrative purposes. London, Seoul, and Brazil (prior to 1988) areexamples of strong metropolitan governments which co-exist with lower tiergovernments.

Regional Planning Authorities are probably the agencies which are betterequipped to help with the physical and strategic plan of the metropolitan space.The US experiences show a strong participation of local governments and civilsociety. In Silicon Valley, Chicago and New York, civil society organizationstotally drive metropolitan governance. The oldest association — the RegionalPlanning Association formed between New York, New Jersey and Connecticut in1926 — illustrates the dynamics of metropolitan governance in the US. The firststrategic plan prepared in 1928 focused mainly on the long-term spatial visionfor the region in the next ten years. It correctly identified transportation andopen space as the main structural elements for the whole Region in the nearfuture (Webster 2005). The second plan was produced in 1968. It focused onthe need to rehabilitate the transport system, reinvigorate the urban centers,create highly dense urban centers and invest massively in mass transportation.The third plan in 1996 addressed the extremely severe fiscal problems that wereaffecting the Region in the 1990s. Since November 11, the Regional PlanningAuthority (RPA) has been involved in the redevelopment of downtownManhattan and the strengthening of disadvantaged communities such as EastHarlem.

The Chicago Metropolis 2020 is a similar case. The plan was prepared withthe representation of business, labor, civic and government organizations. Theissues at hand included low-density sprawl, spatial mismatch between jobsaffordable housing and transportation. In South America, similar experiences arefound in the Strategic Metropolitan Plan prepared for Recife and the ongoingStrategic Metropolitan plan for Belo Horizonte. Both are being conceived withintense contribution from the private sector and business concerns.

110

MILA FREIRE


Regional Districts are similar to regional planning authorities. The bestexample is the Greater Vancouver Regional District (GVRD). GVRD started asspecial district in charge of sewage management in the greater Vancouver areaand gradually expanded to include visioning, infrastructure financing, marketingfor the city, and raising new revenues. In 1990, the strategic plan — Creating outFuture: Steps to a more livable City — was released, leading Vancouver to beclassified as the most livable city in the world. GVRD comprises four majorutility districts, including university, water and sanitation, housing and a specialtransport utility district. Its success is explained by the autonomy enjoyed bylocal entities and the intermediation function that GVRD performs betweenmunicipalities and the provincial government.

Special districts are flexible forms of metropolitan governance, focused on service delivery. They have been adopted by many countries given theirflexibility and easy co-existence with local governments.Water and transport in metropolitan areas are often managed by these structures. The East BayMunicipal Utility District in San Francisco which started to coordinate deliveryof solid waste and sewerage and absorbed other services over time is a goodexample of special districts. There are 35,000 special districts in the UnitedStates (compared with less than 15,000 twenty years ago). In Brazil, after 20years without Metropolitan authorities, the government has approved the “Lawof Consorcia” which establishes the conditions for municipal associations. Thiswill be the basis for the constitution of special districts in Brazil.

European systems emphasize the physical aspect of the metropolitan spaceand stress the role of the national government and national agencies. Civil societyhas a lesser role (except for advocacy groups).The exception is London, with theGreat London Authority (GLA), focused on strategic planning and economicdevelopment rather than transport or physical shape. GLA is responsible for allthe analytical work. In the USA, civil society takes care of this function.

According to Roura and Güell (2006) the main problem faced by thedeveloping metropolitan regions of the world is the difficulty to remaincompetitive in a globalized world. To this end, there is a need to: financeinfrastructure and equipment; pay attention to the metropolitan economic basis;improve the supply of metropolitan services (land, technology, infrastructure);attract demand for the metropolitan space; develop a marketing plan; improvethe management of the whole region; involve civic partners. In terms ofparticular strategic planning, there are some lessons. First, due to the complexand dynamic nature of metropoli, metropolitan management needs to be bothvisionary and flexible to respond to new circumstances and preferences. The

111



territorial plans produced by Curitiba and Bogotá correspond to visionarysolutions for a rapidly growing area. They provide the backbone for organizedgrowth of the metropolitan tissue while maintaining enough flexibility toaccommodate new factors. Second, there is no need to amalgamate localjurisdictions, for this will encounter natural resistances for a small return inefficiency. Toronto’s last amalgamation is still being discussed in terms of costsand benefits. The Strategy for the Recife Metropolitan region was the product of a genuine exercise in which the different localities planned their own strategywhile bearing in mind the whole metropolitan region. Third, use services that are naturally prone to benefit from economies of scale to promote the concept ofspecial districts. Use the leverage of central government finance to push forimproved metropolitan governance — e.g. in Atlanta metropolitan region, thefastest metropolitan region in the world, benefited from the pressure of thecentral government to prepare and agree on a transport plan to integrate andserve the whole area. Fourth, ensure direct involvement of civil society inmetropolitan government and give more emphasis to partnerships, both betweenpublic and private sector and across jurisdictions.

Growth of the Ecological Footprint in Third World Cities

William Rees and Mathis Wachernagel (1995) defined a city’s ecological footprintas “the area of productive land and aquatic ecosystems required to produce theresources used, and to assimilate the wastes produced, by a defined population at a specified material standard of living”.This sharp concept is extremely useful toraise awareness about the possible negative impact of growth and urbanization in

ecological balance.The numberspresented by Rees (1996) werestriking. London’s ecologicalfootprint is 125 times its surfacearea;Vancouver’s, 174 times.Netherlands and Japan, used asgood examples of environmentalconsciousness for developingnations run massive ecologicaldeficits with the rest of theplanet. If the world populationwere to live at current NorthAmerican ecological standards(about 4.5 hectares per person),the total productive land

112

MILA FREIRE


requirement would be 26 billion hectares, or three times the 8.8 billion which areecologically productive land.

This alarming picture is the result of consumption patterns heavilydependent on energy and renewable resources. Ecological footprints areexpected to grow with development — in Santiago, Chile the ecological footprintof the highest income quintile is 16 times greater than that of the lowest quintile(Wachenagel 1998) and with globalization, cities become dependent on distantsources of food and energy as consumption increases.

What can and should be done? The main methodological question in thisargument is the impact of technological progress in the ecological footprint astechnology would soften the constraints of a limited land or ecosystem.There is serious debate on the impact of technological innovation in terms of netuse of energy and land as well as on the carrying capacity of urban settlements.

Regardless the result of the debate, developing countries can reduce orcontain the impact of urbanization in the ecological footprint along three lines:save resources; avoid sprawl and low densification, promote reduced emission of green houses. In fact, while developing cities make an “ecological imprint”less far-reaching than in developed countries, due to their lower level ofconsumption of energy, they exert a powerful influence in terms of the brownagenda, solid waste and air pollution. Jakarta is an example of a large city thatcasts an ecological shadow over an extensive area (Pacione, 2005) with seriouswater pollution, unnecessary degradation of prime agricultural land, loss ofnatural forest and original vegetation.

Saving Water: Water is key to urban life. Many cities have been built aroundrivers and part of their infrastructure is to channel wastewater and rainwateraway from the city.While availability of clean water has had a tremendousimpact in human lives, the drive for water has taken a toll on the ecologicalfootprint (O’Meara, 2001), often leading to the destruction of fragileecosystems, reducing the water available for crops.When water is whisked awayfrom cities, less water infiltrates the soil to recharge underground supplies.Roads also prevent water from seeping into the ground; rain run off ontopavement may accentuate the severity of floods.

The major solution to the above problem is to save water. Unlike energy,water has yet to become a major target for efficiency gains. Many developingcities under-price water resources, fail to maintain the distribution systems(leakages represent 45% of water production in Manila), and neglect the

113



potential of preserving drinking-water sources and of using low cost methods ofwastewater treatment. Metropolitan Boston has avoided the expense of divertingtwo larger rivers to increase supply of water by repairing leaky pipes, installingwater saving fixtures and educating everyone from schoolchildren to plantmanagers. Tokyo has been successful in using rainwater. Conservation andprotection of land and watersheds save in filtration systems.

In terms of waste, cities have the potential to shift from being repositories of waste to great sources of raw materials. Local governments can provideincentives for recycling composting and waste-based industries. Organic waste isa valuable resource; composting is being encouraged by industrialized countries.Composting can also boost urban food security by enriching city gardens.

Structural changes in Urban Form: Planners and economists agree that oneof the most needed paradigm shifts in the developing world is the need to halturban sprawl and to increase urban density. This will have a dramatic impactin reducing ecological footprint, Ligtman (2001) estimates that densificationwould reduce the ecological footprint by as much as 40 percent. Angel (2005)shows that urbanization in the last 20 years has occurred with lowdensification which has translated into greater demand for land andcorresponding infrastructure. He suggests that at the present patterns of urban growth, land demand will increase 150% faster than the population.That is, while the urban population is expected to double in the next 30 years, the demand for land will triple. This represents not only a fantasticburden on already limited city budgets but a scary picture for an alreadyoverwhelmed environment.

Do we have instruments to increase densification? Do they work indeveloping countries? Creative densification methods have now been adopted in most European countries, and in many North American ones.Vancouver isprobably the most advanced in establishing the goal of eliminating car traffic inthe city within two decades. In developing countries, the choices are moredifficult.With limited planning tools and resources, informality tends to be theanswer for the urbanization. Informality is by definition low density leading tocontinual spread of poor cities and increased financial burdens in cities trying toprovide trunk infrastructure. At the city level, the instrument includes regulationsand incentives that push developers to build on vacant land within the city ratherthan outlying green. Innovative experiences are occurring in Ecuador andHonduras where governments try to anticipate urban growth and position the private sector to work with the newcomers in establishing more adequatesolutions.

114

MILA FREIRE


115


Cities and Climate Change: While not included in the definition of ecologicalfootprint, climate change is a major preoccupation for national and citygovernments alike. Average temperatures in this century are expected to risebetween 1.4 ºC and 5.8 ºC. Global warming impacts the biosphere in two ways:the progressive rise in sea level and the increased intensity and frequency ofclimatic episodes, leading to natural disasters. A recent analysis of great naturalcatastrophes since 1960 shows an increase in the 1990s by a factor of three andthis seems to be directly correlated with global warming. Economic lossesadjusted for inflation rose by a factor of nine6 (Bigio, A., 2005). Cities need toadjust to this situation and improve the defenses against disaster; they can alsocontribute to the fight against greenhouse gas emissions.

Cities can contribute to the mitigation of global greenhouse gas (GHG)emissions by reducing the volume of CO2, methane and other gases that theyrelease. The direct sources of global emissions include energy generation, vehicleuse, industrial and point-source use of fossil fuels, and burning of biomass.Indirect sources include electrical energy. Interventions that impact emissionsabatement while generating revenues for developing cities include (a) improvedbuilding materials and energy efficiency that reduce energy requirements forheating and lighting (b) transport demand management to reduce the totalvolume of CO2 emissions of vehicles; (c) methane recuperation from landfillsand cleaner energy generation — switching power plants from coal to naturalgas, thereby promoting the use of gas and clean energy sources.

Carbon emissions trade: The commitment of some industrialized countries toreduce their national global emissions in the future and the relatively lower costsof GHG emissions reductions in developing countries provides the rationale forinternational carbon emissions trading. This represents an opportunity for “win-win” investments in cities in developing countries provided that the projectsfinanced have sound local and global objectives. The Global EnvironmentFacility (GEF) was set up as the financial mechanism to assist developing andtransitional countries dealing with these challenges. The potential for trade ofCarbon Emission Reduction (CER) certificates is an additional step toencourage the trading of emissions between developing economies on one side,and industrialized countries on the other, providing a true market mechanism toprevent further expansion of the ecological footprint of cities.

6. Munich Re., Press Release of March 15, 1999, p. 1.


Urban Development in Areas Subject to Natural Hazards

Rainstorms, hurricanes, earthquakes, and other weather phenomena can exact a devastating toll on property, human welfare, natural resources, and theeconomies of developing countries. More than 95% of all deaths caused bydisasters occur in developing countries. Among the factors that most contributeto the damage inflicted during a hazard event is the location of infrastructureand housing developments as well as how they are constructed, and how landuse affects the natural environment. Low-income populations aredisproportionately affected by natural hazards, as natural resource use associated with poverty can exacerbate existing vulnerabilities, and poorlyplanned development can turn recurring natural phenomena into human andeconomic disasters. Allowing dense populations on a floodplain or permittingpoor or un-enforced building codes in earthquake zones is as likely as a naturalevent to cause casualties and losses.

The absence of long-term strategic planning coupled with lack of resources(fiscal and physical) has led to “wild” sprawl and urban growth, despite theexistence of central and local laws attempting to prevent urban settlement inconditions that increase the risk of landslides and other natural disasters. Indeveloped countries, most of these issues are avoided with such mechanisms asurban planning, zoning, building codes and insurance. In the developing world,few of these processes are in place or are respected, and the lack of adequateresponse from the local governments to urbanization causes slum growth inprecarious areas.

At the country level, the emphasis has been on shifting from particular eventsto a holistic approach to disaster management. Disaster prevention (including thetreatment of families in sensitive areas or prevention measures against occupation)has been mainstreamed into national policies that include: (a) Institutionalstrengthening of local and national disaster management groups, training of disastermanagement officials, support for institutionalizing building codes and land useplanning, and the development of internal competencies to identify and mitigaterisks. (b) Risk identification or an understanding of existing vulnerabilities,including their location and severity.This is based on hazard data collection andmapping, vulnerability assessments, risk assessments and post-disasterassessments. (c) Risk reduction activities are designed to mitigate damage fromhazard events.They can take the form of retrofitting, strengthening and relocation.Activities to reduce future vulnerabilities typically include the development andenforcement of building standards, environmental protection measures, land useplanning that recognizes hazard zones, resource management practices, etc.

116

MILA FREIRE


Risk transfer is a clever alternative when is not possible to completelyeliminate the vulnerability of key assets. In many cases, critical components of a nation’s infrastructure can remain at risk. Insurance mechanisms are used to transfer risks that cannot be mitigated through structural or ex-ante damagereduction measures, and against events that have the potential to cause largeeconomic losses. These include standard insurance and reinsurance contracts aswell as the creation of contingency funds to build economic and fiscal resiliencein the face of natural hazards.

The aim of these measures is to identify and reduce vulnerability beforedisasters occur. Risks are identified via mapping, technical studies andparticipatory workshops. Risk reduction entails financing vulnerability reductioninvestments and mainstreaming non-structural interventions such as enforceablebuilding codes and land use planning techniques into municipal norms,standards and planning processes. Countries helped by International FinancialInstitutions (e.g.World Bank) are beginning to use risk transfer mechanismsincluding a catastrophic insurance and risk pooling mechanism to shieldgovernments and their populations from events that have the potential to causelarge economic losses.

New approaches have been tried in Dominican Republic, Guyana andHonduras which emphasize the training and equipping of disaster emergencyresponse committees at local level, the design and installation of hydro-meteorological information systems to provide a national early warning systemfor floods, risk reduction programs in the country’s 60 most vulnerablemunicipalities, assessment of vulnerable buildings and settlements, andretrofitting of public buildings (e.g. schools and community centers). The resultsof these efforts have been evident in the past year’s hurricane season which hada minimum impact. However, total prevention of deaths due to land slides willnot occur until cities can provide affordable housing or progressive solutions forlow-income groups arriving to the city.

Property Rights vs. Public Appropriation and Urban Development Added Value

Public appropriation of private ground (or land procurement) for public uses isan essential step in many urban projects and is often difficult and costly in termsof time, money, and political capital. In addition, land procurement frequentlyinvolves the resettlement of existing tenants and owners of businesses andresidences. Public appropriation and land procurement for public use is oftenthe center of heated debates, surrounding (a) attempts to value land at market

117



prices to compensate owners for public takings (there are important schools of thought regarding the appropriation of land with extra value accruing fromurbanization, and the fact that this extra value is public by nature as it is theconsequence of a public investment); (b) compensation of owners with shares in the re-adjusted and revalued land or with building rights in other parts of thecity; (c) complications arising for the public to procure land, in particular withregard to legitimate changes in land use. The complications are greater in thecase of public/social lands like ejidos in Mexico and communal land in Africa.Underlying these debates is the important question of the impact of urbanizationon land prices and the adequate compensation for the initial owner, who mayhave obtained important capital gains from pure appreciation of the surroundingareas.

The notion that value accruing to land from public improvements shouldbe credited to the government is a traditional economic concept. Theunderlying philosophy is that when government intervenes in a certain locationand promotes public investment in the name of the community, the resultingincrease in land value should go back to the community (directly or indirectlythrough public improvements) rather than accruing solely to the private ownerof the piece of land. In several countries (including Brazil and Colombia) notonly the philosophic concept is well understood but instruments have beenincluded in local and central government laws. The proceeding of suchappropriations would be of great value to finance new urbanized land, helpregulate land use, constrain land speculation, and promote redistribution ofincome and wealth.

In many developing countries the application of land value capture isincipient and could be expanded with considerable benefits in terms of landpolicy and municipal finance. The process includes the estimation of the impactof a project on the value of benefited land, the identification and design of thetools that will be used to capture that additional value, and the decision of how to allocate those extra revenues — e.g., to specific urban works, urban upgrading,urban amenities, etc.The usual tools include urban property tax, betterment levy(widely used in Latin America to finance local improvements), sale of buildingrights (to allow development above and beyond the limits imposed by zoninglaws, and public sale of improved lots, ideal for large projects that includeexpropriation).The latter is often applied in the case of large infrastructureprojects, such as underground mass transport (metros) and business sectors — which lead to important increases in land values. It includes land expropriationat pre-project prices and sale of new plots at market prices. For large operations,including the acquisition of properties for conservation purposes or green areas,

118

MILA FREIRE


redesign of roads and streets, installation of new public amenities and otherinfrastructure, local governments can capture the value of these amenities throughdirect sale of construction rights or through the sale of titles — Transfer ofDevelopment Rights (TDR). In Brazil,TDRs are traded and valued by thenational stock exchange.

THE USE OF TRANSFER OF DEVELOPMENT RIGHTS

Transfer Development Rights can be effective in cases where expropriations

precede the construction of public services at local scale (schools, parts)

and the municipality can sell the building potential of that area. Local urban

planning rules need to accommodate the definition of areas earmarked for

construction originating from land subject to expropriation for public

purposes. In the case of the approval of Operações Urbanas Consorciadas in

Brazil, the Law authorizes the issue of Certificates of Additional Construction

Potential (CEPACs) by a given municipality which will define the number

of CEPACs to be auctioned or used directly for payment of the works.

The CEPACs, regulated in 2003 by the CVM (Stock Exchange), are bonds

negotiated freely on the market with the resources deposited in a Caixa

Econômica Federal (Brazilian state-owned bank) account. The scheme

can be divided into different sectors, for which a table of equivalence of

additional construction square meters or change of use and urbanistic

parameters is drafted.

São Paulo municipality has made an excellent use of these tools asdocumented by Rebelo (2006). The municipality has been able to capture thevalue of land benefited from public works associated with the Metro to invest inthe urban equipment of socially degraded areas in the neighborhood. In the caseof Colombia, “Operación Nuevo USME” combines the production of urbanizedsites at a large scale, using expropriation, additional floor space, andmanagement by the public sector. The final sites are sold at half the price ofwhat families would pay in the informal market for a plot without services.

Institutional Strengthening in Third World Cities

Institutional strengthening is occurring in the developing world. Massiveamounts of assistance and energy have been deployed to help localgovernments, and over the last 20 years great improvements have occurred.

119



Local governments are obtaining more responsibility, are better equipped todeal with investment planning and budgeting, and can often engage in long-term planning with the collaboration of their constituencies. Particularlyinteresting developments have taken place at different levels. First, theavailability of Internet has improved connectivity of local governments to oneanother, to the outside world and to their own constituencies. Increasedconnectivity has improved the capacity of civil society to monitor thegovernance of their elected officials while reaching out and discovering bestpractices. Second, there is been remarkable improvement in terms of fiscalmanagement, decentralization and accountability. The Fiscal Responsibility Lawin Brazil (followed by Argentina), which strictly regulates inter-governmentalborrowing, generated international interest and proved that subnational fiscalresponsibility can be a reality. Third, the number of well-run cities hasincreased. Curitiba is no longer the only example. In Mexico alone there are 15 Municipal Planning Institutes that were created following the case ofCuritiba. Several municipal and urban institutes have been created in SouthAsia and Africa to promote the accreditation of municipal officers and to avoidthe disruption caused by changes in the elected officials. Bogotá has followedthe success of Curitiba metropolitan planning and created the Transmillenium— an upgraded version of the Curitiba plan. Indian and African institutions arebeing formed to systematically address the institutional needs of localgovernments.

Fourth, local governments have raised their voices. In most countries socialfunds (independent from local governments) are falling from grace. Communitydriven development strategies continue to be strong in the rural environment.Fifth, a major victory was achieved with the unification of all local governmentrepresentatives (United Cities and Local Governments, UCLG) to push theurban and local government agenda and defend their interests in a unified way.Finally, important innovations occurred in terms of participatory budgeting,e-governance (democratizing information and facilitating transactions forcitizens), credit ratings (after a poor start in the mid 90’s they are being usedfrom India to Brazil and Mexico and could flourish in the future), andcertification of competencies for municipal officers in charge of key positionssuch as treasury, finance and planning.

Within developing countries the methods to strengthen capacity havealso changed and become more professional. Urban audits and contractprograms are routinely used in West Africa to understand the majorproblems of municipal administration. The diagnoses range from simpleaccounting mechanisms to provision of services and collection of taxes.

120

MILA FREIRE


121


It provides a blue print for local governments to monitor progress indifferent areas. In India, some states have adopted a universal policy ofaccreditation for municipal officers. A program developed by localuniversities, World Bank Institute (WBI) and customers has been adopted toprovide local officials with the basic instruction to understand the challengesof municipal governance.

Local governments have also become more demanding. They are concernedwith such issues as (a) security and safety; (b) governance (how to break the lowlevel equilibrium trap of low revenue, lack of trust due to corruption, lack ofpayment for services); (c) modernization of local public administration systems(financial, land cadastre, human resources, etc.); (d) capacity building (urbanlocal governments recognize the need to have capable staff who can deliver localservices and carry out effective local administration); (e) how to build effectivecivic participation which does not undermine already weak local representativedemocracies; and (f) addressing urban poverty (mayors are keenly aware that if they do not address extreme urban poverty they will not be able to deliver on other issues).

While we believe that improvements have occurred, the situation is still farfrom ideal. Four sets of factors need attention: (a) the role of the centralgovernment in committing to appropriate fiscal framework to give localgovernments incentives for fiscal responsibility, in terms of spending andplanning tax and transfer revenue; (b) insistence by mature municipalmanagement that local investment be on-budget and part of an expenditure planrather than made through ad-hoc assistance arrangements or special extrabudgetary funds; (c) integration of accountability to the local population and a voice for citizens into mainstream practice and policy; (d) encouragement toimprove collaboration around neighboring municipal jurisdictions to addresslarge spatial externalities such as solid waste disposal and public transportmanagement.

Progress in decentralization and governance structures is visible.Decentralization of fiscal responsibilities and service delivery is spreadingaround the world. This is not always good news, however. Many countries tendto decentralize provision of service delivery ahead of tax power, leading topredictable fiscal disasters at the local level. Many local governments in Africaface this problem. On the one hand, most of their tax revenues are passed to thecentral government with limited redistribution. On the other hand, centralgovernments tend to leave local governments facing the bulk of the expenditureswithout much help.


Future Challenges of Urban Planning and Urban Management in Third World Cities

The secret for successful, competitive cities will be that key cities positionthemselves as hubs of technological excellence that can serve the domestic orregional market.The recent report on East Asia produced by the World Bank7

is quite clear in outlining the need to address the two principal forces affectingurbanization, i.e. development of secondary cities and connectivity. It seems thatthe “secret of successful cities” is a good fiscal base, vision, and good management.In developed countries, the more cities invest in amenities and basic infrastructurethe more they attract investment and private activities, which in turn feedaccelerated city growth. In the Third World the situation is more complex as rapidurbanization faces lack of resources, insufficient infrastructure, and often brutalchanges in social and political structures. Cities and their mayors have to “juggle”the desperate needs for basic infrastructure to attract private investment, and thebasic services needed for the growing numbers of urban poor.

In the developing world, cities are growing much more rapidly than indeveloped countries. Basic challenges of urban growth involve the expansion and management of services, the collection and allocation of sufficient revenuesto create infrastructure and to operate services in an adequate fashion, and thecreation of a coherent planning framework for the city so that increasinglydiverse populations can live together civilly and productively. In addition,especially needed is the establishment of an institutional structure that bothrepresents the constitutive parts of the growing city while at the same timegenerating adequate authority to govern effectively. These are not easy tasks evenfor developed countries; but they are much more challenging for cities indeveloping countries where the majority of the population is very poor, andpublic resources are, as a result, extremely limited.

The Third World will continue to see increasing rates of urbanization,and cities will continue to experience the stress of facing increased demands toprovide infrastructure and create jobs without much of the needed resourcesand/or capacity. The main challenges include (a) the need to keep urbanplanning and management flexible and ready to adapt to new developments inthe economic or social front; (b) getting the best possible technical analysis; (c)pushing the agenda of excellence; (d) thinking big and long-term; (e) looking atthe big picture — overall competitiveness, labor market, environmental quality,

122

MILA FREIRE

7. An East Asia Renaissance, Ideas for Growth,World Bank, 2006.


and standing as regards capital and human capital; (f) engaging the privatesector; (g) understanding and discussion with community leaders of how muchlimited-resource local governments can offer; (h) establishing contracts verticallywith the central government and horizontally with other municipalities.

The near future of globalization and urbanization will bring enormouschallenges as well as opportunities to both developed and developing countries.According to Douglass (2005) development is likely to be polarized in a limitednumber of urban regions.That is, while convergence of production and income mayhappen across countries, divergence is likely to occur within each country asglobalization will bring a concentration of activity to a few sites. Furthermore, we willsee the emergence of mega-urban regions with the development of world cities andlinks among them. Additionally, we will see the formation of transborder regions, thedevelopment of international corridors, and significance of international networking.

To prepare for these challenges, local governments need to follow somebasic principles:

• Promote arrangements to improve delivery of services, e.g. incentives formulti-jurisdictional agreements with low-cost solutions and adequatelypriced services;

• Decentralize legal authority to the local level;• Devise policies to deal with rural land conversion and losses of

farmland–urban expansion and densification is probably the mostimportant and urgent issue facing the urban planner. At the height ofurbanization, green belts and usual concepts of urban limits will notwork. Pro-active allocation of sites for “densified” occupation would bethe best solution to avoid those disastrous urbanization patterns whichwould never be able to achieve adequate infrastructure, access to jobs,or environmental sustainability;

• Take advantage of the private sector. Developing countries tend to have a very active and mobile private sector. Developers and slum occupantsbelong to the same class of private dealers. The notion that the publicsector is best equipped to deal with increased urbanization is notaltogether accurate;

• Minimize the accompanying environmental deterioration;• Increase the income of the local governments — many developing countries

neglect the capacity of local governments to raise revenues and administerfiscal resources. Striking the right balance is difficult but necessary;

• Introduce flexible spatial plans-spatial design should take an importantrole in local development and management. Developing cities should be

123



124

MILA FREIRE

concerned about their spatial structure. Congestion imposes higheconomic costs while sprawl leads to energy inefficiency. Attractiveenvironments and amenities are conducive to inward migration of talent,investment, and so forth. Affordable, accessible land is essential toabsorbing migrants. Slums and squatter areas should be assessed asintegral components of a city’s spatial structure, and all land uses shouldbe dynamically linked. All forms of land use should be assessed in a dynamic fashion. In this regard, service delivery monitoring systemssuch as those adopted by Johannesburg (based on GIS) could be used to monitor the existence and development of slums and to map out theimprovements needed in service delivery;

• Address the absolute need to improve mobility and connectivity! Failuresin urban transport policy seriously compromise the movements ofindividuals and goods. In many developing countries, the poor are oftensimply priced out of public transport which might cost up to a third oftheir income for regular use.

Amidst the various disciplines that help our cities develop, urban planning is especially needed. Through contemporary urban planning using the rigor ofspatial analysis together with a wealth of remote imagery sensing, policy makersand civil society can be provided with the tools that will enable a correctdiagnosis and a solid evaluation of alternatives for urban expansion.

References

Angel S. (2000) Housing Policy Matters. A Global Analysis. New York: Oxford UniversityPress.

Borja, Jordi (2001) “The Metropolitan Project: The Management of a VariableGeometry” in The Challenge of Urban Government, M. Freire and R. Stren, eds.Washington DC.

Cities-Alliance (2006) Guide to City Development Strategies.Washington DC.Cuadrado-Roura, J. and Jose Miguel Fernandez Guell “El largo camino hacia el buen

gobierno metropolitano” in Gobernar las Metropolis, Banco Interamericano deDesarrollo.

Cushman & Wakefield Healey & Baker (2004)’ European Cities Monitor, London.Douglass, M. 1995 “Global Interdependence and Urbanization Planning for the Bangkok

Mega-Urban Region”in T.G.McGee and I.M.Robinson, The Mega-Urban Regions ofSoutheast Asia.Vancouver, Canada: University of British Columbia Press.

Hall, Peter (2005) “Land, Shelter and Transport: The Latin America Way.WorldBank/IPea Urban Research Symposium, Brasilia, April.

Humphrey, M. (2002) Political Theory and the Environment: A Reassessment.


Kessides, Christine (2006) The Urban Transition in Sub-Saharan Africa, Cities Alliance,Washington DC.

Moss, Mitchell (1998). “Cities and Technology”in Cityscape, November 1998,pp. 120-148.

O’Meara, Molly (2001) Exploring a New Vision for Cities” in The Challenge of UrbanGovernment (Freire and Stren, eds).,Washington DC.

Rees,William (1996) “Revisting Carrying Capacity: Area-Based Indicators ofSustainability” in Population and Environment,Volume 17, Number 3, January, HumanSciences Press, Inc.

United Nations (2004) World Urbanization Prospects.The 2003 Revision. Data Tables andHighlights. New York: Department of Economic and Social Affairs.

UN-HABITAT (2006) State of the World’s Cities, 2006/7. London: Earthscan.Webster, Douglas, Jianming Cai and Chuthatip Maneepong “Metropolitan Governance

in China: Priorities for action in the context of Chinese Urban Dynamics andInternational Experience”.

Yusuf, Shahid, Simon Evenett and Weiping Wu. Facets of Globalization, International and Local Dimensions of Development,World Bank Discussion Paper No 415,Washington, 2001.

125



127“Estamos viviendo uno de los acontecimientos más importantes en la

historia de la humanidad. Se trata de un hecho histórico sin preceden-

tes, en el sentido de que la Revolución Industrial en Gran Bretaña ha

sido esencial. Por primera vez en la historia, la mayor parte de los seis

mil millones de habitantes del planeta vive en ciudades. Entre los años

2000 y 2025, la población urbana del planeta se duplicará.”

SIR PETER HALL, 2005

L a llegada de 2007 marcará el año en el que por primera vez en la historia de la

humanidad la mitad de la población mundial vivirá en ciudades. Se prevé que la población

urbana aumentará en 1.500 millones a lo largo de los próximos veinte años, en tanto

que el número de megaciudades se duplicará. Las Naciones Unidas estiman que para 2015

habrá 358 ciudades con un millón o más de habitantes y 27 “megaciudades” con diez millones

o más. La mayor parte de dicho crecimiento tendrá lugar en los países en vías de desarrollo.

El ritmo y proporciones a los que se está produciendo el crecimiento urbano están

creando posibilidades imprevisibles. Las grandes concentraciones de gente y ofertas de

servicios y artículos ofrecen mejores oportunidades para la creatividad o la innovación,

PLANIFICACIÓNURBANA:DESAFÍOS EN LOS PAÍSES EN VÍASDE DESARROLLOMila Freire1

1. Consejera principal, vicepresidencia de la Unidad de Desarrollo Sostenible del Banco Mundial.


mercados laborales más extensos y niveles de productividad más altos, por no hablar de las

oportunidades culturales y políticas asociadas a la vida urbana. Asimismo, la explosión demo-

gráfica urbana plantea retos de enormes proporciones, que pueden tener como resultado el

desempleo y la insuficiente inversión en servicios básicos, con los consiguientes problemas

medioambientales y sociales.

Esta ponencia analiza algunos de los desafíos asociados al crecimiento urbano en los

países en vías de desarrollo. Para sacar conclusiones útiles hace uso de diferentes ejemplos

de los países industrializados. Comienza analizando el modo en que la globalización afec-

ta a la gestión de la ciudad y prosigue con cinco aspectos específicos de la expansión urba-

na: administración metropolitana; desarrollo urbano e impacto medioambiental; desarrollo

urbanístico en lugares expuestos a desastres; derechos de propiedad frente a la asignación

pública de recursos; valor añadido al desarrollo urbanístico, y consolidación institucional.

Finalmente, termina resumiendo los desafíos futuros de la planificación/desarrollo urbano

en los países en vías de desarrollo.

El papel de las ciudades como nudos económicos y tecnológicos

Las ciudades tienen cada vez más presencia tanto en los círculos académicos como en los de

orden público. El último informe del Reino Unido sobre el crecimiento regional y urbano, así

como importantes trabajos de asesoría, señalan el decisivo papel que desempañan las ciuda-

des como centros de innovación económica y tecnológica. “Las ciudades cuentan porque los

beneficios de productividad que proporcionan a las empresas de alto nivel son importantes

para la prosperidad regional y nacional” (Departamento del Tesoro, Oficina del Primer

Ministro, 2006). Las lecciones extraídas de los casos con éxito en la reactivación urbana en

Europa y de la expansión urbana en China ilustran la importancia que tiene el capital huma-

no y la creatividad o innovación para que las ciudades puedan competir en un mercado glo-

bal y ayuden a las economías

nacionales a mantener su mar-

gen competitivo. El conoci-

miento de este hecho está

estrechamente relacionado con

los actuales cambios estructu-

rales en la mayoría de las eco-

nomías emergentes, que a su

vez señalan la importancia de

los servicios y de las actividades

de alto nivel creativo o innova-

dor en lugar de las tradicionales

actividades industriales.

128

MILA FREIRE


Tendencias subyacentes: la mayoría admite que el crecimiento económico cada vez

vendrá más de la solidez de las actividades innovadoras que de la acumulación factorial

como en el pasado (Yusuf y Nabeshima, 2004). Investigaciones recientes apuntan a que

dichas actividades innovadoras se concentran en grupos de alta tecnología de ciudades

relacionadas a nivel mundial. Todo esto se da en un contexto de tendencias económicas

bien definidas. En primer lugar, a medida que disminuye la participación del sector rural en

el Producto Interior Bruto (PIB), las actividades urbanas toman la delantera en el proceso de

crecimiento. En segundo lugar, en el sector urbano cada vez imperan más las actividades

de servicio, que dan cuenta de más del 75% del PIB en países de elite. En tercer lugar, entre

los componentes más rápidos de las actividades de servicio urbano están las industrias

comerciales e innovadoras con alto valor añadido. En cuarto lugar, la disminución constan-

te de los gastos de transporte y el cambio hacia productos de cierto alto valor hacen que

el concepto —de que la eficacia económica espacial se basa en sistemas urbanos dispersos

y lugares próximos a recursos naturales— quede obsoleto. Es decir, en tiempos de globali-

zación, la concentración es considerada especialmente eficaz.

El potencial de la mano de obra: la globalización y la aparición de la economía tercia-

ria han mejorado el perfil de las ciudades en desarrollo, especialmente a medida que las

economías de aglomeración atraen a la inversión extranjera y también como consecuen-

cia de la innovación que ofrecen las grandes ciudades bien gestionadas. Esta extraordinaria

apertura y participación en la economía mundial fue una de las consecuencias del fin de la

guerra fría (Víctor Sit, 2001). Desde los años noventa muchos países han creado condicio-

nes favorables para atraer la inversión directa extranjera, particularmente a través de acuer-

dos bilaterales (y multilaterales), así como a través de la simplificación de los procedimien-

tos y la liberalización de industrias como las telecomunicaciones, radiodifusión, energía,

turismo y servicios de infraestructura urbana importantes, tales como el suministro de

agua, el transporte o la educación.

El flujo exponencial de la inversión directa extranjera ha atraído tanto el capital como

la tecnología a los países en vías de desarrollo. Por lo general, éste financia los proyectos

de infraestructura y los servicios que se concentran en las principales ciudades. Además,

dichos proyectos mejoran los servicios de producción de estas ciudades, haciéndolas más

competitivas dentro de la economía mundial y fortaleciendo sus funciones como centros

de tecnología e información. Éste ha sido el caso de China, Corea y otros países asiáticos

en los que las ciudades desempeñan un papel fundamental, desde el punto de vista de la

liberalización y de los vínculos con otras ciudades. Las grandes ciudades portuarias suelen

ser la opción ideal para las actividades relacionadas con la exportación, sustitución de

importaciones e incluso servicios y turismo.

Se prevé que la globalización en la producción y el consumo, así como la inversión

directa extranjera, seguirán afectando al mundo en vías de desarrollo, haciendo que las

129

PLANIFICACIÓN URBANA: DESAFÍOS EN LOS PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO


130

MILA FREIRE

grandes ciudades se conviertan en megaciudades globales. La región de Asia Oriental ha

mostrado que existen grandes oportunidades para los servicios de producción en el centro

de la ciudad, particularmente en las finanzas, seguros, contabilidad, hoteles y complejos

turísticos, aeropuertos e infraestructuras —tales como las actividades relacionadas con la

fibra óptica de la región y las actividades que requieren mucha mano de obra—. Dichas

oportunidades se han visto incrementadas por la cooperación regional que suele atenuar

las limitaciones de la economía local. Sit (2001) identifica tres tendencias para un futuro

próximo. En primer lugar, las ciudades con más éxito serán motores impulsadores de sus

naciones hacia la modernidad, dinamizando las infraestructuras y tecnologías modernas.

En segundo lugar, la inversión directa extranjera seguirá presionando para que haya mejo-

res servicios, obligando a las industrias a moverse a medida que buscan bases de bajo coste

para sus procesos de producción. En tercer lugar, los vínculos entre liberalización, globali-

zación e inversión directa extranjera favorecerán el crecimiento continuado de los centros

metropolitanos e interconectados.

En el mundo en vías de desarrollo, las ciudades competirán entre sí mismas, sea cual

sea su tamaño y su jerarquía para convertirse en centros regionales que atraigan la inver-

sión directa extranjera e industrias de alta tecnología. Es probable que esta tendencia se

extienda desde Asia Oriental a ciudades de Sudamérica, Asia Meridional y África (alcanzán-

dose unas a otras rápidamente). Las ciudades buscarán inversiones de alta calidad e inver-

siones directas extranjeras como modo de mejorar las capacidades de su población. Para

que tengan éxito, es necesario que se efectúen tres clases de acciones: mejorar el entorno

empresarial y la gestión de la ciudad; desarrollar una infraestructura adecuada que incluya

una “superinfraestructura” y lanzar al mercado la imagen de la ciudad a través de proyec-

tos “visibles” y la agilización comercial2,3.

El secreto de las ciudades con éxito: lecciones de Europa: ¿qué hace que las ciudades

sean atractivas para los negocios? Según el observador de ciudades europeas presentado

por Cushman, Wakefield Healey y Baker (2004), cinco ciudades han dominado el ranking

de Mejores Ciudades Europeas desde 1990: Londres, París, Frankfurt, Bruselas y Ámster-

dam. En 2004, Barcelona y Madrid subieron a los puestos 6º y 7º, respectivamente. ¿Qué

factores explican esta constante preferencia? La respuesta parece ser: acceso a los merca-

dos, comunicaciones y disponibilidad de personal cualificado. El transporte público es el

servicio más valorado. A continuación vienen los factores del precio de coste (principalmente,

la mano de obra). Londres se ha mantenido, en primer lugar, durante los últimos 15 años, debi-

do a que dispone de personal cualificado, acceso a mercados y conexiones internacionales de

2. Dicha rivalidad es evidente entre Hong Kong y Singapur desde el punto de vista de las instalaciones por-tuarias y entre las ciudades chinas a la hora de construir grandes aeropuertos.

3. Sit (2001) resume los factores que explican la nueva competitividad en las ciudades: nodalidad, densi-dad, eficacia, logística, vías de entrada y conectividad.


transporte, telecomunicaciones, espacio de oficinas, transporte interno y por los idiomas

que son capaces de hablar. En otras categorías, Varsovia está a la cabeza por el coste del

personal y la relación calidad-precio de las oficinas; Dublín ocupa el primer lugar del ran-

king por el clima creado por el Gobierno, Barcelona por la calidad de vida y Estocolmo por

no tener contaminación. Barcelona y Londres son las ciudades más eficaces a la hora de

autopromocionarse. Barcelona y Madrid están consideradas las ciudades que más han

mejorado como lugares de negocios.

Si examinamos el futuro próximo vemos que las empresas europeas están preocupa-

das por las tendencias de los países asiáticos y, por tanto, se adaptarán a dichas tenden-

cias, también por la ampliación de la Unión Europea y los resultados de la economía esta-

dounidense. Las empresas europeas no serán reacias a desplazar sus actividades. En los últi-

mos tres años, un cuarto de las empresas europeas ya se ha desplazado dentro de Europa

o a otros lugares (por ejemplo, la India) y otro 15% se trasladará en los próximos dos años,

porque la competencia llevará a las empresas a buscar lugares con costes más bajos. Sin

embargo, la opinión más generalizada es que Londres y París continuarán a la cabeza de la

lista de lugares en los que se ubicarán las grandes firmas; Londres como capital financiera

de Europa; París como el mejor lugar para exposiciones y conferencias.

Lecciones para los países en vías de desarrollo: tal y como se ha mencionado anterior-

mente, habrá tres factores que serán cruciales para asegurar la competitividad de las ciuda-

des: el transporte, la tecnología y la situación del sector empresarial. La cuestión es: ¿cómo

van a poder los países en vías de desarrollo hacer frente a tal multitud de demandas con

recursos tan limitados? Peter Hall (2005) divide las ciudades en vías de desarrollo en dos gru-

pos: las ciudades pobres que crecen a expensas de la irregularidad y las ciudades que pueden

hacer frente al crecimiento dinámico. En el primer grupo se encuentran las ciudades en las

que la economía urbana no puede ir al ritmo de crecimiento de la población. Los altos índi-

ces de natalidad y la constante migración tienen como resultado enormes excedentes de

mano de obra no cualificada. Es posible que muchos de los emigrantes urbanos hayan sido

expulsados del campo (en lugar de ser atraídos por las ciudades), debido al hambre o a las

guerras civiles. Y entran a trabajar en los únicos trabajos que pueden encontrar, dentro de la

economía sumergida, con trabajos temporales y por cantidades insignificantes de dinero.

Dentro de este grupo de ciudades, el sector oficial es demasiado débil y a menudo

tiene que luchar simplemente para sobrevivir, como es el caso de las empresas locales.

Dichas ciudades no pueden competir por muchas razones, entre las que se incluyen: falta

de formación y de conocimientos especializados, malas infraestructuras, falta de acceso

a créditos e imposibilidad de acceder a mercados mundiales. Estas ciudades carecen de una

base de economía regular y la mayor parte de la gente vive en barriadas no oficiales y

sobrevive a través de la economía sumergida. Su lucha por la supervivencia tiene un impac-

to nefasto sobre el entorno urbano, por ejemplo, la tala de árboles para leña o el consumo

131



132

MILA FREIRE

de agua contaminada. Y sin formación ni transporte están condenados a permanecer fuera

de los cauces normales de la sociedad.

El propio sector público es débil. Debido a que las infraestructuras físicas no cuestan

menos en los en los países en vías de desarrollo que en los países industrializados. Por ello,

se ha de buscar una parte sustancial de los recursos financieros a fin de poder financiar

dichas infraestructuras. Pero debido también a que la mayor parte de los ciudadanos son

pobres y a que la mayoría de los ingresos municipales se generan localmente, las ciudades

de los países en vías desarrollo tienen una base de ingresos muy baja. Los ingresos anuales

municipales per cápita tienen un promedio de 13,20 $ en Nairobi; 2,60 $ en Lagos; 17,10 $

en Delhi; 27,70 $ en Dakar; 31 $ en Abidján, y 24 $ en la ciudad de Guatemala. Dichas

cantidades hacen difícil poder ir al ritmo de crecimiento de la población y mucho menos

invertir en atraer nuevas empresas4.

Aunque la situación es casi desesperante, Hall analiza modos de remediarla o al menos

paliarla en cierta medida. El primero sería un descenso en el índice de natalidad, lo que signi-

ficaría más recursos para la educación básica y, en particular, para la formación de las niñas. El

segundo sería obtener avances de la tecnología que permitan a las ciudades pobres (y a los

ciudadanos) tener acceso a teléfonos móviles, internet y al mundo exterior, con fines cultura-

les y comerciales. El tercero sería regular progresivamente la economía sumergida. Las ciuda-

des pueden realizar esto fortaleciendo las relaciones con la economía de curso normal. Entre

algunos ejemplos, podemos citar: los planes para facilitar microcréditos, el suministro de mate-

rial de construcción, alimentación y agua, así como un mejor transporte que ayude a la gente

a tener acceso al trabajo. Todo esto se puede lograr a través de proyectos comunitarios de

autoayuda en el vecindario, apoyados por impuestos de cooperación no oficiales para pagar

los materiales, lo que puede contribuir a superar los atascos que pueda haber en infraestruc-

turas básicas. Los proyectos de microcréditos, que proporcionan pequeños préstamos para que

la gente pueda poner en marcha sus propios negocios, desempeñarán (tal como reconoció el

actual premio Nóbel de la Paz) un papel particularmente decisivo en el futuro (Hall, 2005).

Las ciudades de los países en vías de desarrollo no tan pobres, que en realidad pueden

dejarse llevar por la globalización, dan una imagen más optimista. Se prevé que el crecimien-

to de la población caiga bruscamente, y las tasas de dependencia están disminuyendo. El

cambio de economía sumergida a economía regular ya está en marcha y muchas ciudades

son atractivas para la inversión extranjera, porque ofrecen una mano de obra relativamente

formada y bien preparada por sueldos más bajos que en las ciudades desarrolladas. Además,

el crecimiento económico está generando grandes mercados internos para bienes de consumo

4. Según el organismo de las Naciones Unidas HABITAT (para los asentamientos humanos), los ingresosmedios per cápita percibidos por los municipios fueron de 15,2 $ en África, 248 $ en Asia, 252 $ enAmérica Latina y 2.760 $ en otros países de la OCDE.


duraderos tales como coches, frigoríficos y ordenadores personales. En este punto, China es

el caso más destacado, siguiendo en gran medida el ejemplo anteriormente mencionado de

“economías emergentes” como las de Singapur, Hong Kong o Corea del Sur. Existen otras

ciudades con éxito que están dando muestras de sus progresos en otros continentes.

Las ciudades de este grupo están afrontando el dinamismo de una rápida transición.

En algunos casos parece que las diferentes etapas del desarrollo económico se estén dando

al mismo tiempo. A veces se pueden ver barrios comerciales céntricos con edificios y fábri-

cas modernas y poblados de chabolas no oficiales en los que la gente lucha para subsistir.

Dichas ciudades tienen a menudo el aspecto de ciudades del Primer y Tercer Mundo al

mismo tiempo (Bombay, São Paulo...). Una de las consecuencias de este rápido desarrollo

es que estos países se han polarizado mucho y muestran los grandes contrastes entre la

riqueza y la pobreza (por ejemplo Sudáfrica y Brasil). El crimen y la violencia se han conver-

tido en graves problemas. Los ricos suelen vivir en barrios residenciales apartados; los

pobres confinados en hogares marginados —construidos en laderas poco estables o en tie-

rras que pueden quedar inundadas durante la crecida de un río o situados lejos de las opor-

tunidades de trabajo, con servicios de autobuses mínimos o inexistentes, y agravada la

situación por congestiones de tráfico, etc.—. Por consiguiente, la inserción social con más

oportunidades de trabajo se convierte en un objetivo primordial, tan importante (y vital)

como la mejora del entorno empresarial para atraer nuevas empresas.

¿Cómo se controla el fenómeno metropolitano?

La expansión urbana —como consecuencia de las economías de aglomeración y de la

atracción asociada de mano de obra y población— conduce inevitablemente a la configu-

ración de grandes estructuras urbanas que requieren coordinación desde el punto de vista

de prestación de servicios, inversión pública, políticas fiscales, representación y responsabi-

lidades políticas. La gobernanza metropolitana es el resultado natural de dicha evolución.

Naturalmente se trata de una tarea compleja. Según Jordi Borja (2001): “El espacio metro-

politano es un ejemplo perfecto de complejidad... un espacio de geometría variable; no

sabemos dónde comienza ni dónde termina y aún menos cómo será dentro de diez a vein-

te años. El área es un resultado de la acción, un resultado de la estrategia”.

A menudo se analizan dos conceptos de gobernanza metropolitana. El primero es la

“disposición física” de las localidades que hay alrededor de un centro urbano importante,

entre las que se incluyen la planificación de infraestructuras, en particular, el transporte y

la vivienda, y la previsión de cómo y hacia dónde se extenderá este área.

Grandes metrópolis de Sudamérica, como São Paulo, Río de Janeiro, Belo Hori-

zonte, Buenos Aires y Lima, se enfrentan al problema de la importante disminución de

133



sus centros urbanos, en tanto que la periferia urbana no ha crecido lo suficiente como para

generar trabajo para el conjunto de la cada vez mayor población urbana. China es la excep-

ción: al imponer importantes restricciones a la migración urbana, ha sido capaz de suavi-

zar el crecimiento de sus metrópolis más importantes, promoviendo el desarrollo de cen-

tros que finalmente tendrán como resultado una estructura metropolitana equilibrada.

La segunda idea es la planificación estratégica desarrollada, donde el área o espacio

son vistos como una entidad dinámica conformada por la visión y deseos de las diferentes

unidades que forman el espacio metropolitano. Las áreas metropolitanas de Barcelona,

Nueva York y Recife han exhibido importantes planes estratégicos metropolitanos.

Como en el caso de otras tipologías, dicha dicotomía entre planificación metropolitana

estratégica y física puede no ser muy útil a efectos políticos, ya que ambas son una parte

integral del control de las metrópolis de hoy día y de la planificación de futuras metrópolis.

Webster (2005) propone un enfoque pragmático. La gobernanza metropolitana en todo el

mundo varía según determinadas características fundamentales. Por ejemplo, la gobernan-

za metropolitana en Estados Unidos otorga un importante papel a la sociedad civil y a las

instituciones civiles, como agentes centrales en el control del espacio metropolitano. En

Extremo Oriente, la atención se centra en consideraciones y medidas fiscales (por ejemplo,

Tokio). En Canadá, las cuestiones metropolitanas giran en torno a la prestación de servicios

y la incorporación de los grupos desfavorecidos en la sociedad. En Europa, la principal cues-

tión es cómo integrar la estructura física urbana y los sistemas de transporte para lograr los

objetivos energéticos, medioambientales y estéticos, y también para integrar los sistemas

metropolitanos en los sistemas de transporte/logística y económicos de toda Europa. El desa-

rrollo económico es crucial en muchos sistemas metropolitanos de Estados Unidos (por

ejemplo, Chicago y Phoenix), así como en Gran Bretaña (Londres, Glasgow).

Asimismo, existen varios organismos metropolitanos. Tokio tiene el modelo de una

ciudad individual amalgamada; Bangkok y Toronto son ciudades individuales coordinadas

de forma flexible por un organismo principal (la provincia). Vancouver y los municipios fran-

ceses tienen distritos especiales que prestan uno o más servicios a toda el área metropoli-

tana a la vez que mantienen Gobiernos locales autónomos a efectos políticos y administra-

tivos. Londres, Seúl y Brasil (antes de 1988) son ejemplos de Gobiernos metropolitanos

fuertes que coexisten con Gobiernos de nivel inferior.

Las Autoridades de Planificación Regional son probablemente los organismos que

mejor preparados están para poder servir al plan físico y estratégico del espacio metropoli-

tano. Las experiencias estadounidenses muestran una fuerte participación de los Gobiernos

municipales y de la sociedad civil. En Silicon Valley, Chicago y Nueva York, las organizacio-

nes de la sociedad civil dirigen totalmente la gobernanza metropolitana. La asociación más

antigua, la Asociación de Planificación Regional, constituida entre Nueva York, Nueva Jersey

134

MILA FREIRE


y Connecticut en 1926, es un ejemplo de las dinámicas de gobernanza metropolitana en

Estados Unidos. El primer plan estratégico elaborado en 1928 se centraba principalmente

en la visión espacial a largo plazo de la región para los siguientes diez años, e identificaba

al transporte y al espacio abierto como los principales elementos estructurales de toda la

región para el futuro próximo (Webster, 2005). El segundo plan se presentó en 1968. Se

centraba en la necesidad de rehabilitar el sistema de transporte, revigorizar los centros urba-

nos, crear centros urbanos muy densos e invertir enormes cantidades en el transporte públi-

co. El tercer plan de 1996 trataba los problemas fiscales sumamente graves que afectaban

a la región en la década de los noventa. La Asociación de Planificación Regional lleva invo-

lucrada desde el 11 de noviembre en la reurbanización del centro de Manhattan y en el for-

talecimiento de comunidades desfavorecidas, tales como East Harlem.

La metrópolis de Chicago de 2020 es un caso similar. El plan se preparó con la repre-

sentación de las organizaciones empresariales, laborales, civiles y gubernamentales. Entre

las cuestiones inmediatas estaban la expansión de poca densidad, el desajuste entre el tra-

bajo, la vivienda asequible y el transporte. En Sudamérica se pueden hallar casos similares

en el Plan Metropolitano Estratégico preparado para Recife y en el Plan Metropolitano

Estratégico en curso para Belo Horizonte. Ambos se han concebido con la fuerte contribu-

ción del sector privado y del interés empresarial.

Los distritos regionales son similares a las autoridades de planificación regional. El mejor

ejemplo es el “Greater Vancouver Regional District” (GVRD) y cuya traducción en español

sería “Distrito Regional de Gran Vancouver”. El GVRD empezó su andadura como un distri-

to especial a cargo de la gestión de aguas residuales en el área de Gran Vancouver y poco

a poco amplió sus competencias hasta incluir los asuntos de visión del distrito, financiación

de infraestructuras, explotación comercial de la ciudad y recaudación de nuevos ingresos. En

1990 se dio a conocer el plan estratégico “Creando futuro: pasos para tener una ciudad más

habitable”, lo que dio lugar a que Vancouver fuera clasificada como la ciudad más habita-

ble del mundo. El GVRD comprende cuatro distritos con importantes servicios públicos,

entre los que se incluyen la universidad, agua, limpieza y recogida de basuras, vivienda y un

distrito especial con servicios de transporte. Su éxito se explica por la autonomía de la que

gozan las entidades locales y por la función de intermediación que el GVRD realiza entre los

municipios y el Gobierno provincial.

Los distritos especiales son formas flexibles de gobernanza metropolitana, que se cen-

tran en la prestación de servicios. Muchos países han adoptado estas formas, debido a su

flexibilidad y a la fácil coexistencia con los Gobiernos municipales. Con frecuencia estas

estructuras gestionan el agua y el transporte en las áreas metropolitanas. El distrito muni-

cipal de servicios públicos East Bay de San Francisco, que empezó a coordinar la elimina-

ción de desechos sólidos y aguas residuales y que absorbió otros servicios a lo largo del

tiempo, es un buen ejemplo de distrito especial. Hay 35.000 distritos especiales en Estados

135



Unidos (en comparación con los menos de 15.000 que había hace veinte años). En Brasil,

después de veinte años sin autoridades metropolitanas, el Gobierno ha aprobado la “Ley

de Consorcios”, que establece las condiciones previstas para las asociaciones municipales.

Esto servirá también de base para la constitución de distritos especiales en Brasil.

Los sistemas europeos ponen énfasis sobre el aspecto físico del espacio metropolitano

y hacen hincapié sobre el papel del Gobierno nacional y de los organismos nacionales. La

sociedad civil desempeña un papel menor (salvo en el caso de los grupos de abogacía).

La excepción es Londres, con la Autoridad del Gran Londres (GLA), centrada en la planifica-

ción estratégica y el desarrollo económico más que en el transporte o en la configuración

física. La GLA es la responsable de todo el trabajo analítico. En Estados Unidos la sociedad

civil es la que se ocupa de esta función.

Según Roura y Güell (2006), el principal problema al que se enfrentan las áreas metro-

politanas en desarrollo del mundo es la dificultad para seguir siendo competitivas en un

mundo globalizado. Con este fin, es necesario financiar las infraestructuras y equipos; pres-

tar atención a las bases económicas metropolitanas; mejorar la provisión de servicios

metropolitanos (suelo, tecnología, infraestructuras); atraer la demanda de espacio metro-

politano; desarrollar un plan de explotación comercial; mejorar la gestión de toda la región,

e involucrar a socios civiles. Desde el punto de vista de la planificación estratégica concre-

ta, hay todavía algunas lecciones que aprender. En primer lugar, debido a la naturaleza

compleja y dinámica de las metrópolis, es necesario que la gestión metropolitana sea tanto

visionaria como flexible para que pueda dar respuesta a las nuevas circunstancias y prefe-

rencias. Los planes territoriales presentados por Curitiba y Bogotá representan soluciones

visionarias para un área en rápido crecimiento. Proporcionan el elemento principal para el

crecimiento organizado del tejido metropolitano, al tiempo que mantienen la flexibilidad

suficiente para poder dar cabida a nuevos factores. En segundo lugar, no es necesario aglu-

tinar competencias municipales, pues esto encontraría la natural resistencia por la falta de

eficacia. El último caso de centralización de competencias de Toronto aún se sigue anali-

zando desde el punto de vista de los costes y beneficios. La estrategia para el área metro-

politana de Recife fue el producto de un auténtico ejercicio en el que las diferentes locali-

dades planearon su propia estrategia al tiempo que tenían presente a toda el área metro-

politana. En tercer lugar, hay que utilizar los servicios que tienen tendencia natural a bene-

ficiarse de las economías de escala para promover el concepto de distritos especiales. Hay

que utilizar la influencia de la financiación del Gobierno central para exigir una mejor

gobernanza metropolitana, por ejemplo, en el área metropolitana de Atlanta, que es la que

crece más rápidamente del mundo, se beneficiaron de la presión del Gobierno central para

preparar y acordar un plan de transporte que integrara y sirviera a toda el área. En cuarto

lugar, hay que asegurase de la implicación directa de la sociedad civil en el Gobierno metro-

politano y poner más énfasis sobre las asociaciones colectivas, tanto entre el sector públi-

co y privado como en todas las jurisdicciones.

136

MILA FREIRE


Crecimiento de la huella ecológica en las ciudades del Tercer Mundo

William Rees y Mathis Wachernagel (1995) definieron la huella ecológica de una ciudad

como “el área de tierra productiva y ecosistemas acuáticos necesarios para producir los

recursos utilizados y para asimilar los desechos producidos por una determinada pobla-

ción en un determinado e importante nivel de vida”. Este agudo concepto es sumamen-

te útil para darse cuenta de los posibles efectos negativos del desarrollo y expansión

urbanas en el equilibrio ecológico. Las cifras presentadas por Rees (1996) fueron sorpren-

dentes. La huella ecológica de Londres es 125 veces su área de superficie, y la de

Vancouver 174 veces. Los Países Bajos y Japón, que son utilizados como buenos ejem-

plos de conciencia medioambiental para los países en vías de desarrollo, tienen enormes

déficits ecológicos con el resto del planeta. Si la población mundial tuviera que vivir a los

niveles de contaminación ecológica actuales que produce Estados Unidos (aproxima-

damente 4,5 hectáreas por persona), la necesidad de tierra productiva total sería de 26.000

millones de hectáreas o tres veces los 8.800 millones de hectáreas de tierra ecológica-

mente productiva.

Este alarmante panorama es el resultado de modelos de consumo muy dependientes

de la energía y de los recursos renovables. Se prevé que con el desarrollo crezcan las hue-

llas ecológicas. En Santiago de Chile, la huella ecológica del mayor quintil de ingresos es

16 veces mayor que el del más bajo (Wachenagel, 1998), y con la globalización a medida

que aumenta el consumo, las ciudades se hacen más dependientes de las fuentes de ener-

gía y de alimentación remotas.

¿Qué podemos o debemos hacer? La principal cuestión metodológica de esta polémica

es el efecto que el progreso tecnológico tendría en las huellas ecológicas, ya que la tecnolo-

gía suavizaría los condicionantes de una tierra o ecosistemas limitados. Existe un serio deba-

te sobre el efecto de la innovación tecnológica desde el punto de vista del uso neto de la ener-

gía y de la tierra, así como sobre la capacidad de aguante de los asentamientos urbanos.

Independientemente del resultado del debate, los países en vías de desarrollo pueden

reducir o contener el impacto del crecimiento urbano en la huella ecológica siguiendo tres

líneas de actuación: ahorrando recursos, evitando la densificación descontrolada o muy

baja, y fomentando la emisión reducida de gases de efecto invernadero. En realidad, aun-

que las ciudades en vías de desarrollo dejan una “marca ecológica” menos profunda que

en los países desarrollados, debido a que su nivel de consumo de energía es inferior, ejer-

cen una fuerte influencia desde el punto de vista de la llamada “agenda marrón”, de los

residuos sólidos o de la contaminación del aire. Yakarta es un ejemplo de ciudad grande

que desde el punto de vista ecológico ensombrece un área extensa (Pacione, 2005), con

graves problemas de contaminación del agua, degradación innecesaria de tierras de culti-

vo de primera calidad, pérdida de bosques vírgenes y de vegetación autóctona.

137



Ahorrar agua: el agua es fundamental en

la vida urbana. Se han construido muchas ciu-

dades alrededor de ríos y parte de su infraes-

tructura es canalizar las aguas residuales y de

lluvia fuera de la ciudad. Aunque la disponibi-

lidad de agua limpia ha tenido un enorme

impacto en las vidas humanas, el impulso

por tenerla ha causado estragos ecológicos

(O’Meara, 2001), que a menudo han llevado

a la destrucción de ecosistemas frágiles y a la

disminución de agua para cultivos. Cuando el

agua de las ciudades desaparece rápidamente,

menos agua se infiltra en el suelo para recar-

gar las reservas de agua subterránea. Las ca-

rreteras también impiden que el agua se vaya

filtrando en el suelo y la lluvia sobre el pavi-

mento puede acentuar la intensidad de las

inundaciones.

La principal solución al problema anterior es ahorrar agua. A diferencia de la energía,

el agua todavía ha de convertirse en un objetivo prioritario para poder obtener resultados

eficaces. Muchas ciudades en vías de desarrollo ponen un precio demasiado bajo a los

recursos de agua, no se ocupan del mantenimiento de los sistemas de distribución (las fil-

traciones representan el 45% de la producción de agua en Manila) y descuidan las posibi-

lidades de preservar las fuentes de agua potable y de utilizar métodos de bajo coste para

la depuración de aguas residuales. En el área metropolitana de Boston se ha evitado el

gasto de desviar dos grandes ríos, arreglando tuberías con escapes, instalando dispositivos

para ahorrar agua y concienciando a todos, desde escolares hasta directores de fábricas.

Tokio ha logrado con éxito utilizar el agua de lluvia. La conservación y protección de la tie-

rra y de las cuencas ahorran sistemas de filtración.

Desde el punto de vista de los residuos, las ciudades tienen la posibilidad de cambiar

de ser depósitos de residuos a ser fuentes importantes de materia prima. Los Gobiernos

municipales pueden proporcionar incentivos a las industrias que reciclen desechos y pro-

duzcan abono orgánico (compost). Los residuos orgánicos son un recurso muy valioso; los

países industrializados están fomentando la obtención de dichos abonos orgánicos.

Además, la obtención de este tipo de abonos puede aumentar la seguridad alimentaria

urbana al enriquecer los jardines de las ciudades.

Cambios estructurales en la forma urbana: los responsables de planificación y econo-

mistas están de acuerdo en que uno de los cambios paradigmáticos más necesarios en el

138

MILA FREIRE


139


mundo en vías de desarrollo es la necesidad de detener la expansión urbana descontrola-

da y de incrementar la densidad urbana. Esto tendría un impacto espectacular en la reduc-

ción de la huella ecológica. Ligtman (2001) calcula que la densificación reduciría la huella

ecológica en un 40%. Ángel (2005) alega que el crecimiento urbano en los últimos veinte

años se ha producido con una densificación muy baja, lo que se ha traducido en una gran

demanda de tierra y de las infraestructuras correspondientes. Se atreve a afirmar que al

ritmo de expansión urbana actual, la demanda de tierra aumentará un 150% más rápido

que la población. Es decir, mientras se prevé que la población urbana se duplique en los

próximos treinta años, la demanda de tierra se triplicará. Esto no sólo representa una enor-

me carga para los ya limitados presupuestos de las ciudades, sino un panorama terrorífico

para un medio ambiente ya castigado.

¿Tenemos instrumentos para aumentar la densificación? ¿Funcionan en los países en

vías de desarrollo? La ayoría de los países europeos y muchos países de Norteamérica han

adoptado ya métodos de densificación creativos. Vancouver es probablemente la ciudad

más avanzada al establecer el objetivo de eliminar el tráfico rodado en la ciudad dentro de

dos décadas. En los países en vías de desarrollo las opciones son más difíciles. Con instru-

mentos y recursos de planificación limitados, la irregularidad suele ser la respuesta al creci-

miento urbano. La irregularidad es por definición la baja densidad que lleva a la prolifera-

ción continua de ciudades pobres y a cargas financieras mayores en las ciudades que inten-

tan proporcionar infraestructuras interurbanas. En el ámbito de la ciudad, el instrumento

incluye normas e incentivos que presionen a los promotores inmobiliarios a construir en

terrenos baldíos dentro de la ciudad en lugar de en prados alejados del centro. En Ecuador

y Honduras se están dando ejemplos innovadores, en donde los Gobiernos intentan anti-

ciparse a la expansión urbana y colocan al sector privado para que trabaje con los recién

llegados para establecer soluciones más adecuadas.

Las ciudades y el cambio climático: aunque no está incluido en la definición de huella

ecológica, el cambio climático es una importante preocupación para Gobiernos nacionales

y municipales por igual. Se prevé que las temperaturas medias suban entre 1,4 ºC y 5,8 ºC

este siglo. El calentamiento del planeta afecta a la biosfera de dos modos: el aumento pro-

gresivo del nivel del mar y la mayor intensidad y frecuencia de episodios climáticos que con-

ducen a desastres naturales. Un análisis reciente de grandes catástrofes naturales desde

1960 muestra un aumento, en la década de los noventa, de un factor tres, y parece que esto

está directamente relacionado con el calentamiento del planeta. Las pérdidas económicas

tasadas por la inflación subieron en un factor 95 (Bigio, 2005). Es necesario que las ciuda-

des se adapten a esta situación y mejoren sus defensas frente a los desastres, y también pue-

den y deben contribuir a la lucha contra la emisión de gases con efecto invernadero.

5. Munich Re., Comunicado de Prensa del 15 de marzo de 1999, 1.


Las ciudades pueden contribuir a disminuir las emisiones de gases con efecto inverna-

dero del planeta (GHG) reduciendo el CO2, metano y otros gases que emiten. Entre las

fuentes directas de emisiones al planeta están: la generación de energía, el uso de vehícu-

los, el uso industrial y de fuente de radiación puntual de combustibles fósiles y la quema

de biomasa. Entre las fuentes indirectas está la energía eléctrica. Entre las intervenciones

que pueden afectar a la reducción de las emisiones, al tiempo que generan ingresos para

las ciudades en vías de desarrollo están: (a) mejores materiales de construcción y rendimien-

to energético que reduzcan las demandas de energía para calefacción y alumbrado; (b)

gestión de la demanda de transporte para reducir el volumen total de emisiones de CO2 de

los vehículos, y (c) recuperación del metano de los vertederos y generación de energías más

limpias como cambiar las centrales eléctricas de carbón a gas natural, fomentando de ese

modo el uso de gas y fuentes de energía limpias.

La negociación de las emisiones de carbono: el compromiso de algunos países indus-

trializados por reducir en sus países las emisiones de gases en el futuro y los costes relativa-

mente bajos de la reducción de las emisiones de GHG en los países en vías de desarrollo

constituyen las bases para la negociación internacional de las emisiones de carbono. Esto

representa una oportunidad para las inversiones en las que todos salen ganando, para las

ciudades de países en vías de desarrollo, siempre y cuando los proyectos financiados tengan

objetivos firmes a escala local y mundial. El Fondo Mundial para el Medio Ambiente (FMMA)

fue creado como mecanismo financiero para ayudar a los países en vías de desarrollo y en

transición que tengan que ocuparse de estos desafíos. La posibilidad de negociar los certifi-

cados de Reducción de Emisiones de Carbono es un paso más para estimular la negociación

de emisiones entre las economías en vías de desarrollo, por un lado, y los países industriali-

zados, por otro, y, además, proporciona un verdadero mecanismo de mercado para evitar

una mayor expansión de la huella ecológica de las ciudades.

El desarrollo urbano en zonas expuestas a desastres naturales

Temporales, huracanes, terremotos y otros fenómenos meteorológicos pueden dejar una

cifra devastadora de daños materiales, a seres humanos, a recursos naturales y a las eco-

nomías de los países en vías de desarrollo. Más del 95% de todas las muertes causadas

por desastres se produce en los países en vías de desarrollo. Entre los factores que más

contribuyen a los daños que se ocasionan durante un incidente de este tipo son: la

localización de las infraestructuras y urbanizaciones, cómo éstas están construidas

y cómo la explotación del terreno puede afectar al entorno natural. Los desastres natu-

rales afectan desproporcionadamente a la población con bajos ingresos, ya que la explo-

tación de los recursos naturales asociada a la pobreza puede agravar las vulnerabilidades

existentes, y el desarrollo urbano mal planificado puede convertir fenómenos naturales

recurrentes en desastres económicos y humanos. Dejar que haya una densa población en

140

MILA FREIRE


una zona que puede quedar inundada durante la crecida de un río o permitir que haya

malos reglamentos para la construcción de edificios o que no se hayan cumplido en

zonas sísmicas tiene tantas probabilidades de causar víctimas y pérdidas como un desas-

tre natural.

La ausencia de planificación estratégica a largo plazo, unida a la falta de recursos (fis-

cales y físicos), ha llevado a una expansión y crecimiento urbanos descontrolados “salva-

jes”, a pesar de la existencia de leyes centrales y municipales que intentan prevenir asen-

tamientos urbanos en condiciones que pueden incrementar el riesgo de avalanchas y otros

desastres naturales. En los países desarrollados, se evita que ocurra la mayor parte de estos

desastres con mecanismos tales como: la planificación, la zonificación, los reglamentos para

la construcción de edificios y los seguros. En el mundo en vías de desarrollo, muy pocos de

estos procedimientos existen o se respetan, y la falta de una respuesta adecuada por parte

de Gobiernos municipales al crecimiento urbano causa el aumento de barriadas en zonas

precarias.

A nivel nacional, el énfasis se ha puesto en pasar de considerar estos hechos como inci-

dentes particulares o aislados a dar un enfoque holístico de la gestión de desastres. Se ha inte-

grado la prevención de desastres (incluido el tratamiento a las familias en zonas conflictivas

o medidas de prevención frente a la ocupación) en políticas nacionales que incluyen: (a) for-

talecimiento institucional de los grupos de gestión de desastres nacionales y municipales,

capacitación de funcionarios de gestión de desastres, respaldo a la institucionalización de

reglamentos para la construcción de edificios y planificación de la explotación del suelo, y

desarrollo de competencias internas para identificar y atenuar los riesgos; (b) identificación de

los riesgos o interpretación de las vulnerabilidades existentes, incluidas su localización y grave-

dad, basados en la recopilación de datos y cartografías de riesgos, valoraciones de la vulnera-

bilidad, evaluaciones de riesgos y evaluaciones de los daños después del desastre; (c) las acti-

vidades de reducción de riesgos están destinadas a paliar los daños en este tipo de inciden-

tes. Pueden ser: modernización de instalaciones, refuerzos y traslados. Entre las actividades

que reducen futuras vulnerabilidades están generalmente: el desarrollo y aplicación de normas

para la construcción, medidas de protección del medio ambiente, planificación de la explota-

ción del suelo que reconozca zonas peligrosas, procedimientos de gestión de recursos, etc.

La cesión de riesgos es una alternativa inteligente cuando no es posible eliminar total-

mente la vulnerabilidad de los principales bienes. En muchos casos, los principales compo-

nentes de las infraestructuras de un país pueden seguir estando en riesgo. Los mecanismos

de seguros se utilizan para ceder los riesgos que no se pueden paliar a través de medidas de

reducción de daños estructurales o anticipadas y frente a incidentes que tienen la posi-

bilidad de causar grandes pérdidas económicas. Entre algunos ejemplos se incluyen: los

contratos de seguros y reaseguros tipo, así como la creación de fondos de previsión para

poder tener capacidad de recuperación económica y fiscal ante desastres naturales.

141



El propósito de dichas medidas es identificar y reducir la vulnerabilidad antes de que se

produzcan los desastres. Los riesgos se identifican mediante cartografías, estudios técnicos

y seminarios participativos. La reducción de riesgos implica la financiación de inversio-

nes para la reducción de vulnerabilidades y la integración de intervenciones no estructurales,

tales como reglamentos para la construcción exigibles por ley y técnicas de planificación de

explotación del suelo en las normas municipales, medidas y procedimientos de planificación.

Los países que reciben ayudas de instituciones financieras internacionales (por ejemplo, el

Banco Mundial) están comenzando a utilizar algunos mecanismos de cesión de riesgos,

entre los que se incluye: un mecanismo de seguros frente a catástrofes y la socialización de

fondos para riesgos, a fin de que los Gobiernos y su población se protejan frente a fenóme-

nos que pueden causar grandes pérdidas económicas.

En la República Dominicana, Guyana y Honduras se han probado nuevos enfoques

que ponen énfasis en la capacitación y equipamiento de comités para hacer frente a casos

de emergencia y situaciones catastróficas en el ámbito municipal; el diseño e instalación de

sistemas de información hidrometeorológicos que proporcionen sistemas de alerta inmedia-

ta en caso de inundaciones, programas de reducción de riesgos en los sesenta municipios

más vulnerables del país, evaluación de edificios y asentamientos vulnerables y moderniza-

ción de edificios públicos (por ejemplo, escuelas y centros de servicios sociales). Los resul-

tados de estos esfuerzos se han podido ver en la pasada temporada de huracanes, que ha

tenido un impacto mínimo. No obstante, la prevención total de muertes provocadas por

avalanchas no se producirá hasta que las ciudades puedan proporcionar una vivienda ase-

quible y soluciones progresivas a los grupos de gente que llega a las ciudades con bajos

ingresos.

Derechos de propiedad frente a la asignación pública de recursos y valor añadido del desarrollo urbanístico

La asignación pública de terreno privado (o adquisición de inmuebles) para uso público es un

paso esencial de muchos proyectos urbanos y a menudo es difícil y costosa desde el punto

de vista del tiempo, el dinero y el capital que se destina a objetivos políticos. Además, la adqui-

sición de inmuebles a menudo supone el traslado de inquilinos existentes y de propietarios

de negocios y sus domicilios. La asignación pública de terreno privado y adquisición de inmue-

bles para uso público a menudo es centro de acalorados debates que giran en torno a: (a)

intentos de valorar el terreno a precios de mercado para indemnizar a los propietarios por los

embargos públicos (hay escuelas de pensamiento importantes en lo que se refiere a la asig-

nación pública de terreno con valor extra acumulado por el desarrollo urbano, y el hecho de

que este valor extra sea público por naturaleza, ya que es la consecuencia de una inversión

pública); (b) indemnización de los propietarios con acciones en el terreno tasado o valorado

de nuevo o con derechos de construcción en otras partes de la ciudad, y (c) complicaciones

142

MILA FREIRE


que se les presentan para adquirir terreno, en particular, en lo que se refiere a cambios legí-

timos en la explotación del suelo. Las complicaciones son mayores en el caso de terrenos

públicos/sociales como los ejidos en México y los terrenos comunales en África. Por debajo de

estos debates subyace la cuestión del impacto del crecimiento urbano sobre los precios del

terreno y la indemnización satisfactoria al propietario inicial, que puede haber obtenido

importantes ganancias de capital por la mera apreciación de las zonas de alrededor.

La idea de que se debería abonar al Gobierno el valor que se acumula sobre el terre-

no por las mejoras públicas es un concepto económico tradicional. La filosofía que subya-

ce es que cuando el Gobierno interviene en un determinado lugar y promueve la inversión

pública en nombre de la comunidad, el incremento resultante en el valor del terreno debe-

ría volver a la comunidad (directa o indirectamente a través de mejoras públicas) en vez de

acumularse únicamente para el propietario privado del trozo de terreno. En varios países

(entre los que se incluyen Brasil y Colombia) dicha filosofía no solamente se entiende, sino

que se han adoptado los instrumentos pertinentes en las leyes centrales y municipales. La

actuación de dichas asignaciones sería de gran valor para financiar nuevos terrenos urba-

nizados, ayudar a regular la explotación del suelo, impedir la especulación y fomentar la

redistribución de ingresos y riqueza.

En muchos países en vías de desarrollo, la aplicación de la recuperación del valor del

terreno es incipiente, aunque podría extenderse, con los consiguientes beneficios desde

el punto de vista de la política sobre el suelo y de la financiación municipal. El proceso inclu-

ye la valoración del impacto del proyecto sobre el valor del terreno beneficiado, la identifi-

cación y diseño de instrumentos que se utilizarán para recuperar dicho valor adicional y la

decisión de cómo distribuir dichos ingresos extra, por ejemplo, en determinadas obras

urbanas, mejoras urbanas, servicios públicos urbanos, etc. Entre los instrumentos habitua-

les están: impuestos urbanos sobre bienes inmuebles, impuesto sobre la plusvalía (muy uti-

lizado en América Latina para financiar las mejoras municipales), venta de los derechos de

construcción (que permitan el desarrollo más allá de los límites impuestos por las leyes

de zonificación y venta pública de solares mejorados, ideales para grandes proyectos que

incluyen la expropiación). Este último se aplica a menudo en el caso de grandes proyectos

de infraestructura, tales como el transporte público subterráneo (Metros) y en sectores

empresariales, lo que da lugar a importantes incrementos en los valores de los terrenos.

Incluye la expropiación del terreno a precios anteriores al proyecto y la venta de solares

a precios de mercado. En el caso de grandes operaciones, entre las que se incluyen la

adquisición de propiedades con fines de conservación o de zonas verdes, rediseño de carre-

teras y calles, instalación de nuevos servicios públicos y otras infraestructuras, los Gobiernos

municipales pueden recuperar el valor de dichos servicios públicos a través de la venta

directa de los derechos de construcción o a través de la venta de títulos o Cesión de Dere-

chos de Desarrollo Urbanístico (CDDU). En Brasil, se negocia la Cesión de Derechos de

Desarrollo Urbanístico y la Bolsa Nacional de Valores los valora.

143



EL USO DE LA CESIÓN DE LOS DERECHOS DE DESARROLLO URBANÍSTICO

La cesión de derechos de desarrollo urbanístico puede ser eficaz en casos en que las expropia-

ciones precedan a la construcción de servicios públicos a escala municipal (escuelas, partes...)

y el municipio pueda vender las posibles construcciones de esa zona. Es necesario que la nor-

mativa de planificación urbana municipal adapte la definición de zonas reservadas para la

construcción que vienen de terrenos sujetos a expropiación con fines públicos. En el caso de

la aprobación de Operações Urbanas Consorciadas en Brasil, la ley autoriza a que un determi-

nado municipio pueda emitir Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC);

dicho municipio determina el número de CPAC que se podrán subastar o utilizar directamen-

te para el pago de las obras. Los CEPAC, regulados en 2003 por CVM (Bolsa de Valores) son

bonos que se negocian libremente en el mercado con los recursos depositados en una cuen-

ta de la Caixa Econômica Federal (banco estatal brasileño). El plan se puede dividir en dos sec-

tores diferentes, para los que se redacta una tabla de equivalencias de los metros cuadrados

que se pueden construir más, o el cambio de uso y parámetros urbanísticos.

El municipio de São Paulo ha hecho un uso excelente de dichos instrumentos tal y como

Rebelo (2006) demuestra con documentos. El municipio ha podido recuperar el valor del terreno

beneficiado por las obras públicas asociadas al Metro para invertir en equipos urbanos en zonas

socialmente degradadas del barrio. En el caso de Colombia, “Operación Nuevo USME” combina

la producción de terrenos urbanizados a gran escala, utilizando la expropiación, superficie adicio-

nal útil y la gestión por parte del sector público. Los terrenos finales se venden por la mitad del

precio que una familia podría pagar en el mercado no oficial por un solar sin servicios.

Fortalecimiento institucional en las ciudades del Tercer Mundo

En el mundo en vías de desarrollo se está produciendo un fortalecimiento institucional. Se ha

hecho uso de una enorme cantidad de ayuda y energía para asistir a los Gobiernos municipa-

les y, en los últimos veinte años, se han producido grandes mejoras. Los Gobiernos municipales

tienen más responsabilidades, están mejor dotados para poder ocuparse de la planificación de

inversiones y elaboración de presupuestos y a menudo pueden participar en la planificación

a largo plazo con la colaboración de sus distritos electorales. Se han producido avances parti-

cularmente interesantes a diferentes niveles. En primer lugar, la disponibilidad de internet ha

mejorado la comunicación entre los Gobiernos municipales, con el mundo exterior y con sus

propios distritos electorales. Las mejores comunicaciones han mejorado también la capacidad

de su sociedad civil para controlar el gobierno de sus funcionarios al tiempo que llegan y des-

cubren mejores sistemas. En segundo lugar, se ha producido una notable mejora desde

el punto de vista de la gestión fiscal, de la descentralización y responsabilidad. La Ley de

144

MILA FREIRE


Responsabilidad Fiscal en Brasil (seguida por Argentina), que regula rigurosamente el endeu-

damiento intergubernamental, generó el interés internacional y demostró que la responsabi-

lidad fiscal subnacional puede ser una realidad. En tercer lugar, el número de ciudades bien

gobernadas ha crecido. Curitiba ya no es el único ejemplo. Solamente en México hay 15

Institutos de Planificación Municipal que se crearon siguiendo el ejemplo de Curitiba. En Asia

Meridional y África se han creado institutos municipales y urbanos para promover la acredi-

tación de funcionarios municipales y evitar la discontinuidad causada por los cambios de los

funcionarios elegidos. Bogotá ha seguido el éxito de la planificación metropolitana de

Curitiba y ha creado Transmillenium, una versión mejorada del plan de Curitiba. Además, se

están creando instituciones en la India y África para hacer frente sistemáticamente a las nece-

sidades institucionales de los Gobiernos municipales.

En cuarto lugar, los Gobiernos municipales han alzado sus voces. En la mayoría de los

países los fondos sociales (independientes de los Gobiernos municipales) están cayendo en

desgracia. Las estrategias de desarrollo urbano gestionadas por la comunidad siguen sien-

do fuertes en el medio rural. En quinto lugar, se ha logrado una importante victoria con la

unificación de todos los representantes de los Gobiernos municipales (Ciudades Unidas

y Gobiernos Municipales, UCLG) para dar empuje a las agendas de los Gobiernos urbanos

y municipales, que defiendan sus intereses de manera unificada. Por último, se han produ-

cido importantes innovaciones desde el punto de vista de la elaboración participativa de los

presupuestos, e-gobernanza (democratizando la información y facilitando las gestiones

a los ciudadanos), índices de solvencia crediticia (después de un mal comienzo en mitad de

los años noventa, se están utilizando desde la India a Brasil y México, y es posible que flo-

rezcan en el futuro) y certificados de competencias de los funcionarios municipales en

puestos clave como la hacienda pública, financiación y planificación.

En los países en vías de desarrollo, los métodos para fortalecer su capacidad también han

cambiado y se han profesionalizado. En África Occidental se utilizan rutinariamente auditorías

urbanas y programas de contrato a fin de comprender los principales problemas de la Ad-

ministración municipal. El diagnóstico comprende desde simples mecanismos para efectuar la

contabilidad hasta la provisión de servicios y recaudación de impuestos. Ofrece, además, un

programa detallado de acción para que los Gobiernos municipales controlen cómo va en las

diferentes zonas. En la India, algunos estados han adoptado una política universal de acredita-

ción de los funcionarios municipales. Y se ha adoptado un programa elaborado por las univer-

sidades locales, el Instituto del Banco Mundial (IBW) y clientes para proporcionar a los funcio-

narios la formación elemental a fin de que entiendan los desafíos del Gobierno municipal.

Los Gobiernos municipales se han vuelto también más exigentes. Están preocupados

de asuntos como: (a) la seguridad; (b) la gobernanza (cómo poner fin a la trampa de equi-

librio de bajo nivel de bajos ingresos, a la falta de confianza debida a la corrupción o a la

falta de pago de los servicios; (c) la modernización de los sistemas de administración pública

145



146

MILA FREIRE

(financieros, catastro, recursos humanos, etc.); (d) el desarrollo del potencial (los Gobiernos

municipales urbanos reconocen que es necesario tener personal competente que pueda

prestar los servicios locales y llevar a cabo una administración municipal eficaz); (e) cómo

cimentar una participación ciudadana eficaz que no debilite las ya débiles democracias

representativas locales, y (f) cómo hacer frente a la pobreza urbana (los alcaldes son total-

mente conscientes de que si no hacen frente a la pobreza urbana extrema, no podrán cum-

plir otros compromisos).

Aunque pensamos que se han mejorado muchas cosas, la situación todavía está lejos de

ser ideal. Existen cuatro clases de factores que merecen atención: (a) el papel del Gobierno

central en el compromiso de tener el marco fiscal adecuado para dar a los Gobiernos muni-

cipales incentivos por su responsabilidad fiscal, desde el punto de vista de los impuestos

sobre el gasto personal y de planificación e ingresos de transferencia; (b) la insistencia por

parte de la Administración municipal en que la inversión municipal se haga en presupues-

tos y como parte de un plan de gastos en lugar de a través de planes de ayuda ad hoc o

de fondos presupuestarios especiales; (c) integración de la responsabilidad de la población

local y voz de los ciudadanos en el sistema y política principales, y (d) fomento para mejo-

rar la colaboración en las jurisdicciones municipales vecinas para poder hacer frente a

importantes factores externos espaciales, tales como la eliminación de los residuos sólidos

urbanos y la gestión del transporte público.

El avance en la descentralización y estructuras de gobierno es visible. La descentrali-

zación de las responsabilidades fiscales y prestación de servicios se está extendiendo por

todo el mundo. No obstante, esto no siempre son buenas noticias. Muchos países suelen

descentralizar la provisión de prestación de servicios antes de las competencias fiscales, lo

que conduce a desastres fiscales previsibles en el ámbito municipal. En África muchos

Gobiernos municipales se enfrentan a este problema. Por una parte, la mayor parte de su

recaudación tributaria pasa al Gobierno central con una redistribución muy limitada. Por

otra parte, los Gobiernos centrales suelen dejar a los Gobiernos municipales teniendo que

hacer frente al grueso de los gastos sin mucha ayuda.

Futuros desafíos de la planificación y gestión urbanas en los países del Tercer Mundo

El secreto de ciudades competitivas y con éxito será que las principales ciudades se posicio-

nen como centros de primacía tecnológica que puedan abastecer al mercado nacional y

regional. El nuevo informe sobre Oriente Próximo presentado por el Banco Mundial6 es

6. Renacimiento de Extremo Oriente: ideas para el crecimiento, Banco Mundial, 2006.


bastante claro a la hora de explicar resumidamente la necesidad que hay de tener que

hacer frente a dos fuerzas principales que afectan al desarrollo urbano, es decir, el desarro-

llo de ciudades secundarias y la comunicación. Parece que el “secreto de ser una ciudad

con éxito” es una buena base fiscal, visión y buena gestión. En los países desarrollados,

cuanto más invierten las ciudades en servicios públicos e infraestructuras básicas, más atraen

la inversión y actividades privadas, que a su vez avivan el crecimiento acelerado de la ciu-

dad. En el Tercer Mundo la situación es más compleja, ya que el crecimiento urbano se

enfrenta a la falta de recursos, infraestructuras insuficientes y a menudo a cambios bruta-

les en las estructuras sociales y políticas. Las ciudades y sus alcaldes tienen que “hacer

malabarismos”, con las necesidades cada vez más apremiantes de infraestructuras básicas,

para atraer la inversión privada y los servicios básicos necesarios para el creciente número

de pobres en las ciudades.

En el mundo en vías de desarrollo, las ciudades están creciendo mucho más rápidamen-

te que en los países desarrollados. Los desafíos básicos de la expansión urbana conllevan la

expansión y gestión de servicios, la recaudación y asignación de suficientes ingresos para

crear las infraestructuras y para hacer funcionar los servicios de manera adecuada y la crea-

ción de un marco de planificación coherente para la ciudad, de modo que la población cada

vez más diversa pueda vivir junta civilizada y productivamente. Además, se necesita especial-

mente establecer una estructura institucional que tanto represente a las partes constituti-

vas de la ciudad cada vez mayor como al mismo tiempo genere la adecuada autoridad

para gobernar eficazmente. Éstas no son tareas fáciles ni tan siquiera para los países de-

sarrollados, pero son mucho más desafiantes para las ciudades de los países en vías de desa-

rrollo en donde la mayor parte de la población es muy pobre, y los recursos públicos son,

por lo tanto, muy limitados.

El Tercer Mundo verá índices cada vez mayores de crecimiento urbano y las ciudades

continuarán experimentando la tensión de tener que enfrentarse a un aumento de las exi-

gencias para poder proporcionar las infraestructuras y crear trabajo, sin muchos de los

recursos o capacidad necesarias. Entre los principales desafíos están: (a) la necesidad de

mantener la planificación y gestión urbanas flexibles y listas para adaptarse a los nuevos

progresos en el frente económico o social; (b) tener el mejor posible análisis técnico; (c)

impulsar la agenda de la calidad; (d) ser ambicioso y pensar a largo plazo; (e) estudiar el

panorama general: la competitividad global, el mercado laboral, la calidad medioambien-

tal y la calidad de vida en lo que respecta al patrimonio y al capital; (f) atraer al sector pri-

vado; (g) entender y discutir con los líderes de la comunidad cuántos recursos pueden

ofrecer los Gobiernos municipales, y (h) establecer contratos verticalmente con el Gobierno

central y horizontalmente con otros municipios.

El futuro próximo de globalización y crecimiento urbano presentará grandes desafíos,

así como oportunidades tanto a los países desarrollados como a los que están en vías de

147



desarrollo. Según Douglass (2005) es probable que el desarrollo urbano quede polarizado

en un restringido número de regiones urbanas. Es decir, aunque es posible que tenga lugar

la convergencia de producción e ingresos en todos los países, es probable que se produz-

ca divergencia dentro de cada país, ya que la globalización traerá la concentración de acti-

vidad a unos pocos lugares. Además, con el desarrollo de las ciudades y las conexiones

entre ellas, veremos la emergencia de regiones con megaurbes. Y lo que es más, veremos

la formación de regiones transfronterizas, el desarrollo de corredores internacionales y la

trascendencia de las interconexiones internacionales.

A fin de preparase para estos desafíos, es necesario que los Gobiernos municipales

sigan algunos principios:

• Promover medidas para mejorar la prestación de servicios, por ejemplo, incentivos

para acuerdos de carácter multijurisdiccional con soluciones de bajo coste y servi-

cios con precios adecuados.

• Descentralizar la autoridad legal en el ámbito municipal.

• Crear políticas que se ocupen de la conversión de zonas rurales y de las pérdidas de

tierras de labranza; probablemente la expansión urbana y la densificación son los pro-

blemas más urgentes e importantes a los que se enfrentan los responsables de plani-

ficación. Estando en el punto álgido del desarrollo urbano, las zonas verdes y otros

conceptos corrientes de límites urbanos no van a funcionar. La distribución proactiva

de sitios para los lugares densamente ocupados sería la mejor solución para evitar esos

modelos de crecimiento urbano catastróficos que no son capaces de conseguir las

infraestructuras adecuadas, el acceso al trabajo o la sostenibilidad medioambiental.

• Aprovecharse del sector privado. Los países en vías de desarrollo suelen tener un

sector privado muy móvil y activo. Los promotores inmobiliarios y los ocupantes

de barrios pobres pertenecen a la misma clase de negociantes privados. La idea de

que el sector público está mejor dotado para ocuparse del aumento del crecimien-

to urbano no es del todo exacta.

• Minimizar el deterioro medioambiental asociado.

• Aumentar los ingresos de los Gobiernos municipales: muchos países en vías de

desarrollo olvidan la capacidad que tienen los Gobiernos municipales de recaudar

las rentas y administrar los recursos fiscales. El poder encontrar el justo equilibrio

es difícil pero necesario.

• Introducir planes flexibles con respecto al espacio: el diseño espacial debería

desempeñar un importante papel en el desarrollo y en la gestión municipales. Las

ciudades que están en vías de desarrollo deberían preocuparse por su estructura

espacial. La aglomeración impone altos costes económicos, en tanto que la expan-

sión descontrolada conduce a la ineficiencia energética. Los entornos y servicios

públicos atractivos conducen a la migración interna del talento, la inversión, etc.

El terreno asequible y accesible es esencial para absorber a los emigrantes. Se

148

MILA FREIRE


149


debería considerar a los barrios pobres y a las zonas con ocupantes ilegales como

partes integrantes de la estructura espacial de la ciudad y toda la explotación del

terreno debería estar conectada dinámicamente. Todas las formas de explotación

del suelo deberían ser valoradas de manera dinámica. En este aspecto, se podrían

utilizar sistemas de control de prestación de servicios como los adoptados en

Johannesburgo (basados en GIS) para controlar la existencia y desarrollo de barrios

pobres y para planificar las mejoras necesarias en la prestación de servicios.

• Hacer frente a la necesidad absoluta de mejorar la movilidad y la comunicación.

Los fallos en el transporte público ponen gravemente en peligro los movimientos

de individuos y mercancías. En muchos países en vías de desarrollo, a los pobres

sencillamente se les encarece el transporte público, lo que puede llegarles a costar

hasta un tercio de sus ingresos por su uso ordinario.

Entre las diversas disciplinas que ayudan a crecer a nuestras ciudades, la planificación

urbana es especialmente necesaria. A través de la planificación urbana contemporánea,

que hace uso del rigor del análisis espacial junto con la profusa teledetección de imágenes,

se les pueden proporcionar a los responsables políticos y a la sociedad civil los instrumen-

tos que permitan hacer un diagnóstico correcto y una sólida evaluación de las alternativas

a la expansión urbana7.

7. La bibliografía de esta ponencia puede consultarse en su versión original inglesa, que también apareceen este libro.


151

L a interesante ponencia presentada por la señora Freire suscita un amplio abanico de

cuestiones, como por ejemplo el papel de las ciudades (o, más genéricamente, áreas

urbanas y metropolitanas) en el crecimiento económico, en el marco de la globali-

zación, los factores de competitividad entre ciudades, o las diferentes aproximaciones a la

gestión sostenible y eficiente de los territorios metropolitanos. Cuestiones que cada una

daría para un seminario completo.

Dadas las lógicas limitaciones de extensión de este comentario, intentaré ceñirme a los

temas contenidos en la ponencia de la señora Freire que más directamente atañen a la

cuestión que se ha propuesto como central para este bloque temático, que podría formu-

larse en los siguientes términos: ¿cómo promover el desarrollo sostenible en el Tercer

Mundo desde la planificación y gestión urbanas?

Premisas para la discusión

La cuestión a debate requiere, en mi opinión, aclarar algunos conceptos básicos.

COMENTARIOS A LA PONENCIA: URBAN PLANNING:CHALLENGES INDEVELOPINGCOUNTRIESLuis Suárez-Carreño1

1. Responsable del Programa Patrimonio para el Desarrollo, de la Agencia Española de CooperaciónInternacional.


152

LUIS SUÁREZ-CARREÑO

Desarrollo humano y planificación local

Partimos del concepto de desarrollo humano sostenible, entendido como proceso de

ampliación de oportunidades (capacidades y libertades) de los individuos y grupos sociales,

garantizando la preservación de los recursos naturales2. Bajo esta óptica, las cinco dimen-

siones fundamentales, o potencialidades, de la ciudad en relación al desarrollo humano

sostenible podríamos resumirlas en:

• Económica: la ciudad como espacio de eficiencia productiva, interacción y creatividad.

• Social: la ciudad integradora, que garantiza la calidad de vida.

• Ambiental: la ciudad que maneja eficientemente los recursos naturales y gestiona

su metabolismo de forma respetuosa con éstos.

• Cultural: la ciudad, espacio para la diversidad y el respeto hacia las múltiples iden-

tidades culturales.

• Política: la ciudad, crisol para el tejido participativo, la apropiación ciudadana y la

transparencia en la gestión pública.

En consecuencia, así como el desarrollo humano sostenible no es unidimensional (eco-

nómico), tampoco la contribución de las políticas urbanas a dicho desarrollo puede serlo,

sino que ha de ser multidimensional.

Pero, por otra parte, la ciudad es sólo una pieza inserta en un contexto político y terri-

torial (región, nación), del que dependerá en buena medida (sin ignorar el relativo margen

para la iniciativa local) para diseñar, respaldar y hacer efectivas en su ámbito propuestas en

esas cinco dimensiones/potencialidades.

Consecuentemente, debemos, de entrada, reconocer las considerables limitaciones

funcionales de la planificación, tanto física como estratégica, a escala local (urbana y metro-

politana), para intentar desarrollar las dimensiones del desarrollo sostenible señaladas.

La megalópolis del Tercer Mundo como objeto de discusión

Nos situamos efectivamente en la perspectiva de un proceso de urbanización acelerado en

el Tercer Mundo. Por añadir únicamente algún dato más a los ya aportados en la ponencia:

2. Del Informe sobre Desarrollo Humano del PNUD, 1999: “Para conseguir el desarrollo humano, la glo-balización debe significar:

. • Ética: menos, no más, violación de derechos humanos.

. • Desarrollo: menos, no más, pobreza.

. • Equidad: menos, no más, disparidad.

. • Inclusión: menos, no más, marginalización.

. • Seguridad humana: menos, no más, vulnerabilidad.

. • Sostenibilidad: menos, no más, degradación del medio ambiente”.


153

COMENTARIOS A LA PONENCIA: URBAN PLANNING: CHALLENGES IN DEVELOPING COUNTRIES

entre 2000 y 2030, la población urbana en el mundo crecerá en más de 2.100 millones, de

los que menos de treinta corresponderán a los países de alta renta; en ese mismo periodo,

la población urbana crecerá, globalmente, a un índice anual del 1,8%, mientras que la rural

lo hará al 0,1%3. En ese contexto, la cuestión urbana adquiere una transcendencia crecien-

te en la persecución del desarrollo humano en los países en desarrollo.

Sin embargo, para resultar operativa la discusión ha de acotar de qué ciudades habla-

mos, cuáles son esas ciudades del Tercer Mundo en los que están seriamente comprometi-

dos los objetivos de sostenibilidad antes citados, puesto que, obviamente, las ciudades del

Tercer Mundo no son todas iguales, ni por lo tanto los retos para una planificación y ges-

tión sostenible son los mismos, sino que éstos son cualitativamente diferentes, sobre todo,

haciendo abstracción de las diferencias entre grandes regiones y continentes, por un pro-

blema de escala o dimensión.

Así, aquellas ciudades más amenazadas e inmanejables son las que superan una cier-

ta dimensión y ritmo de crecimiento, claramente por encima del resto de núcleos interme-

dios y menores. Son áreas que actúan como sumideros de población de rango nacional o,

en algunos casos, regional, donde el sector informal ha adquirido una masa crítica que por

sí misma se retroalimenta y engorda descontroladamente. En este grupo de las llamadas

megalópolis, la ponencia distingue acertadamente (siguiendo a Peter Hall), dos categorías:

• Ciudades digamos híbridas (o no tan pobres), que combinan facetas de desarrollo

e innovación de la economía formal y global, con amplias bolsas de informalidad

y subsistencia. Constituyen alternativas atractivas para la inversión por sus costes

comparativos (especialmente mano de obra, incluso cualificada), disponen de un

mercado interno emergente.

En este grupo podríamos distinguir, a su vez, dos tipos de situaciones: por una

parte las ciudades que pertenecen a los países de industrialización emergente

(como China, India, Brasil, Argentina, México, etc.), que tanto por sus indicadores

3. Proyección del US National Academy of Sciences Panel on Urban Growth Dynamics, citado en The Stateof the World’s Cities 2004/2005, UN-Habitat. Por país de renta alta se entiende aquél de PNB per cápitasuperior a los 9.266 US$. En cuanto al concepto de “urbano”, para hacerse una idea de su ambigüedad:“En poco más de la mitad de los 228 países para los que la Oficina de Estadísticas de Naciones Unidaspresenta datos, las definiciones de urbano están basadas en consideraciones administrativas, definiendocomo áreas urbanas las capitales provinciales o áreas bajo la jurisdicción de cierto tipo de autoridadeslocales. En menos de una cuarta parte de los países (22%), las áreas urbanas se identifican fundamental-mente por tamaño poblacional y densidad, y en estos países el límite inferior a partir del que un asen-tamiento se considera urbano varía entre 200 y 50.000 habitantes. En 39 países, incluyendo todos losprovenientes de la ex Unión Soviética y muchos de Europa del Este, se hace mención explícita a criteriossocioeconómicos, tales como la proporción de población activa en actividades no agrícolas y la disponi-bilidad de servicios de tipo urbano […] Unas dos docenas de países no proporcionan a Naciones Unidasexplicación alguna sobre sus criterios de definición”. (De Cities Transformed: Demographic Change andits Implications in the Developing World, National Academy of Sciences, 2003).


154


de desarrollo como por su inserción en los mercados internacionales no pueden ser

propiamente incluidos entre los países en vías de desarrollo, entendiendo por éstos

los que son objeto prioritario de la cooperación al desarrollo internacional. Este

grupo de ciudades constituyen el espacio de reserva y expansión natural del capi-

tal desde las metrópolis de primer rango.

El segundo grupo de ciudades son aquellas que perteneciendo a países que sí forman

parte, por sus indicadores agregados de desarrollo, al grupo de países en vías de desarro-

llo, sin embargo constituyen enclaves con ciertos rasgos de modernidad e internacionaliza-

ción, en muchos casos debido al turismo o a algún nicho de servicios especializados, como

algunas ciudades de la cuenca sur del Mediterráneo (Casablanca, Tánger, El Cairo, Túnez),

de Latinoamérica (Panamá, San José, Bogotá, Caracas, Lima, Quito), o Asia Meridional

(Bangkok, Yakarta, Manila)4. Podríamos hablar aquí de un grupo de ciudades de tercer

rango para la expansión del mercado global.

• Las ciudades ajenas a la globalización, de fuerte crecimiento basado en el sector

informal, carentes de factores de interés para la inversión externa. Las alternativas

se plantean en términos de programas de cooperación, sin perspectiva de incorpo-

ración a la red anterior de ciudades competidoras de segundo o tercer rango.

En uno y otro caso, si bien los problemas son diferentes, especialmente en términos de

recursos disponibles, las amenazas a la sostenibilidad son igualmente graves, en algunos

casos incluso superiores para el primer grupo, sobre todo en materia social y ambiental.

Sostenibilidad urbana y estrategias de desarrollo

Al hablar de sostenibilidad del desarrollo urbano, hay un posible equívoco:

• La cuestión de la sostenibilidad de un modelo de crecimiento (no de desarrollo real)

urbano.

• La sostenibilidad del propio desarrollo humano integral, antes mencionado.

En el caso de las megalópolis del Tercer Mundo, la sostenibilidad urbana está condicio-

nada (o sobredeterminada) por la inexistencia de una capacidad de desarrollo integral (sos-

tenible) de la sociedad. En realidad, el ambiguo concepto de sostenibilidad enmascara en

este caso un doble reto: las megalópolis son insostenibles tanto por carecer de estrategias

de desarrollo humano sostenibles (es decir, viables y sostenidas), como por la depredación

ambiental que resulta de los modelos de ocupación del territorio y la mala gestión de los recur-

sos y el metabolismo urbano. Y, este último, en última instancia, es resultado del primero.

4. Sin contar las ciudades-estado asiáticas de potente economía global (Singapur, Hong Kong).


La gestión de las ciudades en el Primer Mundo, ¿un modelo a seguir?

Es ésta una cuestión de alguna manera subyacente en la ponencia. Aunque el tema es

complejo, apuntaría algunos elementos para relativizar la validez del modelo occidental.

La quimera de la internacionalización

En primer lugar, ¿cuál es el modelo urba-

no/metropolitano de éxito? Si observamos

las regiones y áreas urbanas de mayor

peso y crecimiento económico/tecnológi-

co, encontramos una multiplicidad de si-

tuaciones: desde las clásicas ciudades glo-

bales (Nueva York, Londres, París, etc.), a

los grandes espacios económicos metro-

politanos también clásicos, del tipo de los

de Chicago, San Francisco o Vancouver,

pasando por los cluster de innovación e

industrias de la información, tipo Silicon

Valley. Ni la génesis, ni la dimensión, ni la

forma, ni la relación con el territorio respon-

den a ningún patrón uniforme. De hecho,

algunos de los casos de éxito más reciente, por ejemplo en Irlanda o Finlandia, no se dan a

partir de grandes ciudades o áreas metropolitanas globales, sino a partir de ciudades bas-

tante tradicionales y de escala menor en la jerarquía mundial, en torno a las que surgen

espacios cluster de innovación.

En definitiva, no existe un modelo urbano/metropolitano de éxito, sino más bien una red

de nodos heterogéneos, especializados, cuya competitividad depende más de su posición en

la red que de sus características como espacio urbano y la relación con su hinterland.

En lo que se refiere a la persecución quimérica de un lugar en el estrellato global,

hay que reconocer que ni los recursos estratégicos para competir en la globalización

(comunicaciones, mano de obra cualificada, servicios para las empresas…) van a estar

disponibles de forma generalizada para el conjunto de megalópolis tercermundistas, a

corto o medio plazo, ni la capacidad de absorción por los mercados de “ciudades globa-

les” es ilimitada (no mucho más allá de las famosas “cuarenta ciudades globales” iden-

tificadas por Sassen).

Como luego se expone más detenidamente, la obsesión por la inserción competiti-

va en las redes globales puede llevar a minusvalorar las potencialidades de los recursos y


155


mercados locales, que constituyen hoy por hoy la parte sustancial de la actividad econó-

mica en el mundo y, por lo tanto, de la base para el desarrollo humano.

Las debilidades del modelo urbano en el Primer Mundo

Refiriéndonos más concretamente a las supuestas buenas prácticas de la gestión urbana

occidental, en términos de sostenibilidad las ciudades del Primer Mundo no son en gene-

ral precisamente un modelo: tal como la ponencia señala, la “huella ecológica” de las ciu-

dades occidentales, o lo que es lo mismo, su avidez e ineficiencia energética y su impacto

en los recursos naturales, sin hablar de su contribución al cambio climático por la emisión

de gases de efecto invernadero, son sostenibles únicamente en la medida en que precisa-

mente no se incorpore un número significativo de nuevas ciudades a ese nivel de “desa-

rrollo”, lo que seguirá siendo así mientras no se modifiquen sustancialmente los actuales

patrones de consumo y producción.

El propio crecimiento de las grandes aglomeraciones metropolitanas en Occidente

dista mucho de ser modélico, y no siempre tiene que ver con su mayor o menor dina-

mismo e inserción en la economía global, sino que está frecuentemente dominado

por fenómenos perversos como la especulación asociada al mercado inmobiliario, lo

que provoca una transformación del territorio que no responde tanto a su adaptación

al progreso de la economía global, ni siquiera a las de su demanda local, sino a la ser-

vidumbres del beneficio inmobiliario. Ello implica la minimización de los criterios de sos-

tenibilidad y calidad medioambiental, incluso, con lamentable frecuencia, violentando

la propia legalidad urbanística y asignando un triste papel instrumental a la planifica-

ción urbana.

En términos de organización territorial y redes o sistemas urbanos, Occidente ofre-

ce también muchos ejemplos de escasa cooperación y complementariedad, mientras

que la cultura de la competencia entre ciudades ha calado en la gestión local, provo-

cando a menudo la disputa por los recursos y el crecimiento especulativo, y en muchos

casos la insolidaridad e irracionalidad en la planificación de infraestructuras y servicios.

Esto se acompaña de una frecuentemente inoperante o inexistente ordenación territo-

rial supramunicipal, que debiera servir para armonizar y equilibrar los planeamientos

locales.

Finalmente, tampoco bajo la perspectiva de la integración social y cultural, las

ciudades occidentales ofrecen motivos suficientes para la autocomplacencia. En

esta era de las migraciones, efecto inseparable de la globalización, nuestras ciuda-

des, en primer lugar las más emblemáticas (como París o Londres), aún tienen que

demostrar su capacidad de adaptación a un mundo sin fronteras físicas, culturales

y sociales.

156



Rasgos de insostenibilidad en las megalópolis del Tercer Mundo

Algunas observaciones sobre los principales problemas del modelo de urbanización en el Tercer

Mundo que constituyen los retos para un desarrollo urbano sostenible son las que siguen.

Gestión ambiental

La ponencia señala la necesidad de reducir el crecimiento de la huella ecológica en los países

en desarrollo. En mi opinión, en contraste con la ciudad occidental, en el caso de las megaló-

polis del Tercer Mundo, cabe hablar, con más rigor, de huella física, resultado, como la propia

ponencia señala, de la ocupación extensiva del territorio (baja densidad). Plantear en cambio

la reducción de la huella ecológica, en ciudades con un nivel de consumo energético y de

recursos naturales, en general, muy por debajo, en términos unitarios, a los de la ciudad occi-

dental, puede resultar, desde nuestro despilfarro energético y ambiental, insolidario e injusto.

Por otra parte, la escasez de recursos técnicos y económicos, así como, en general, una

insuficiente conciencia ambiental, dan lugar a una mala (pobre) gestión del metabolismo

urbano, lo que implica que el menor consumo de energía y agua y producción de residuos

por habitante frente a la ciudad occidental se compensa negativamente en términos de

impacto ambiental por su peor gestión (tecnología, racionalización y educación ambiental),

especialmente del segundo componente de la huella ecológica (los residuos urbanos).

Modelos de urbanización

La ponencia describe acertadamente la ocupación de suelos inadecuados para la urbanización

y las vulnerabilidades asociadas en las periferias de las ciudades de los países en desarrollo, si

bien se podría añadir que, siendo una expresión espacial de la pobreza (el suelo asequible es el

suelo inapropiado = fuera del mercado), la adecuada planificación espacial sólo puede contri-

buir mejorando el conocimiento de los riesgos, pero no modificando los factores estructurales,

de raíz económica, que dirigen la dinámica urbana, en un contexto de mercado libre del suelo.

Igualmente, el modelo de urbanización en baja densidad responde también a razones

de viabilidad económica y condiciones de subsistencia: menor coste de la edificación, cons-

trucción progresiva del hábitat, actividades productivas en patios, etc.

Por otra parte, las bajas densidades, unidas a la localización periférica o en terrenos

de topografía desfavorable, incrementan doblemente los costes de los servicios, infraes-

tructuras y comunicaciones: en primer lugar, por las mayores distancias a recorrer y las difi-

cultades topográficas y, en segundo, por la localización espacialmente irracional de usos

funcionalmente vinculados: vivienda, empleo, dotaciones, comercio, lo que afecta particu-

larmente a la movilidad y accesibilidad.

157



Políticas del suelo

La ponencia se refiere a la inadecuada gestión pública del suelo, en especial de la distribu-

ción de los costes y beneficios del proceso de urbanización. En concreto, se trata por una

parte de establecer mecanismos para la obtención de suelo para uso público, en un con-

texto de propiedad privada del mismo y, por otra, de la recuperación para la comunidad de

las plusvalías generadas en el valor de las propiedades privadas por el proceso de urbani-

zación, proceso que en gran medida es obra pública. Y, en este campo, cita algunos ejem-

plos prácticos de gran interés, concretamente en Brasil y Colombia. En este campo como

en algunos otros (movilidad y transporte urbano, presupuestos participativos), algunas de

las ciudades más dinámicas, sobre todo del segundo y tercer grupo de competidoras glo-

bales antes citadas, nos ofrecen lecciones también a los países del Primer Mundo, con solu-

ciones imaginativas forzadas por sus más acuciantes necesidades.

Sin embargo, frente a esos ejemplos, la realidad es que la mayoría de países en desa-

rrollo no disponen de una legislación urbanística básica, ni de ámbito nacional ni, menos

aún, local. Esto implica que, teniendo en cuenta que en general el mercado del suelo urbano

es libre, y en su mayor parte propiedad privada, las posibilidades de una gestión urbanísti-

ca mínimamente avanzada son muy escasas.

Ello da lugar a que, junto a los aspectos que señala la ponencia, existen otros incluso

aún más básicos que, en general, tampoco se abordan en la práctica, como son la fiscali-

dad sobre la propiedad inmobiliaria y sobre los usos del suelo (tasas sobre actividades), o

los mecanismos para garantizar que las nuevas urbanizaciones asumen la ejecución de las

dotaciones y servicios urbanísticos correspondientes a la nueva población, no únicamente

las interiores a la propia actuación, sino los incrementos de demanda sobre las redes ya

existentes, por señalar algunos ejemplos.

La cuestión del suelo y el equilibrio territorial, componentes estratégicas de la sostenibilidad

Lo que esta debilidad de la gestión local del suelo implica para las ciudades del Tercer

Mundo es que, sobre una disponibilidad financiera más reducida, resultado de la combina-

ción de una falta de políticas fiscales y de la propia pobreza media de los potenciales con-

tribuyentes, se imponen sobre los Gobiernos locales o nacionales unas cargas unitarias más

fuertes por nuevo habitante para suplir la aportación no realizada por los promotores pri-

vados. O, en otras palabras, a menos recursos, mayores cargas.

Considerando, por otra parte, la megaciudad en su contexto territorial, su expansión

descontrolada tiene como efecto también la destrucción del entorno agrícola de las ciudades,

reduciendo la seguridad alimentaria, incrementando los riesgos ambientales (inundaciones,

158



corrimientos de tierras) y provocando el avance de la desertificación en los sistemas subdesér-

ticos, en los que se encuentran buena parte de dichas megalópolis.

Así, los procesos regionales de abandono de territorios agrícolas (ya sea por la caída

de las rentas agrícolas o por la expulsión de los pequeños agricultores por las grandes

explotaciones agroforestales y ganaderas) y crecimiento del sector informal asentado en las

periferias urbanas, y la falta de políticas de reequilibrio territorial, incrementan los procesos

de desertificación y empobrecimiento general de las sociedades afectadas.

En última instancia, la cuestión del suelo se revela como componente estratégico en

la pobreza estructural de las ciudades y sociedades del Tercer Mundo. La inequidad del

acceso al suelo, como recurso económico y como soporte para la vida, da lugar a que, a

más pobreza, menos suelo, menos productivo y menos seguro.

Pérdida de los valores cívicos y el patrimonio asociados a la vida urbana

En lo que se refiere a la ciudad existente o heredada, la crisis urbana de la megalópolis del

Tercer Mundo, incluyendo aquí tanto la ciudad de economía híbrida como la ciudad domi-

nada por la informalidad, conlleva un deterioro de las condiciones de solidaridad y convi-

vencia, así como una destrucción del patrimonio urbano y la exacerbación de la segrega-

ción espacial de clase y grupo.

Abandono, lumpenización y tugurización del centro, creación de una nueva ciudad

residencial y comercial, cerrada y clasista, pérdida, en suma, de los valores tradicionales de

la vida urbana basados en la diversidad y tolerancia social y cultural.

Crecimiento urbano, internacionalización y sostenibilidad

En general, frente a los supuestos beneficios derivados del tamaño (economías de aglo-

meración), y de la internacionalización, en las megalópolis del Tercer Mundo, se cons-

tata que estos dos fenó-

menos, junto a una cier-

ta dinamización econó-

mica, acarrean también

mayores amenazas a la

sostenibilidad del desa-

rrollo humano.

En concreto, en lo

relativo al tamaño, parece

claro que en la mayoría

159



160


de las megalópolis prevalecen las patologías sobre los beneficios asociados al fuerte cre-

cimiento migratorio, siendo así que las políticas de reequilibrio territorial deben más

bien plantearse seriamente medidas desfavorecedoras de dicho crecimiento. Y, respec-

to a la internacionalización, la incrustación, en un medio de pobreza, de enclaves de

competitividad y dinamismo, en ausencia de políticas sociales y fiscales distributivas,

acrecienta la desigualdad y las patologías sociales asociadas, como la ponencia acerta-

damente señala.

Conclusiones

En consecuencia, la cuestión inicial podría reformularse así: en ausencia de modelos repli-

cables, en un contexto de pobreza estructural y debilidad de los instrumentos de gestión

territorial y fiscal, ¿en qué medida la planificación física y estratégica puede generar pro-

puestas sostenibles de desarrollo urbano en el Tercer Mundo?

La ponencia presenta un muy completo abanico de recomendaciones en materia de

políticas locales, que se pueden resumir en:

• Fortalecimiento de las autoridades y capacidades locales, a través de la descentra-

lización política y su capacidad recaudatoria.

• Mejora de los servicios a través de acuerdos de mancomunización y soluciones efi-

cientes, con prestación de servicios a coste adecuado para el usuario.

• Promover la urbanización y ocupación densa del suelo urbano para reducir la des-

trucción de los terrenos agrícolas periféricos a la ciudad. Apoyar esto en la planifi-

cación física flexible.

• Aprovechar las energías del sector privado.

• Mejorar la movilidad y conectividad.

Siendo estas propuestas sin duda valiosas y acertadas, su viabilidad está comprometi-

da por la falta, en la mayoría de los casos, de recursos técnicos, económicos y políticas

coherentes, especialmente en materia de suelo y ordenación territorial. Puesto que, si bien

la estrategia de desarrollo (lo que podríamos denominar el primer factor de sostenibilidad)

excede en general el ámbito de posible incidencia de la planificación física, y en gran medi-

da de la misma planificación estratégica local, resulta, no obstante, determinante para cual-

quier forma de planificación socioespacial5.

5. Para evitar confusión con esa múltiple lectura del concepto de sostenibilidad, quizá debamos referirnos,más que a la planificación sostenible del desarrollo, a la planificación del desarrollo sostenible.


161


Y, en términos de dichas estrategias, se debe empezar por aceptar que, frente al espe-

jismo de la ciudad global, el desarrollo es una empresa cuyo motor fundamental, cuyas

fuerzas fundamentales, son locales. Me apoyaré en algunas citas:

“Hay que combinar el fortalecimiento institucional de los Gobiernos locales, el

impulso de la participación ciudadana en la cooperación publico-privada, el avance de

la democracia y el fomento de la micro, pequeña y mediana empresa […] Por tanto,

no hay que considerar el desarrollo local como si fuera la versión menor del desarro-

llo; todo lo contrario, el desarrollo local está en la base de todo desarrollo”6.

“[…] Hay muchas modalidades distintas a través de las cuales estas aglome-

raciones urbanas pequeñas, no globales, sobreviven. La economía globalizada

es una parte muy pequeña de la economía total, es una parte con mucho poder,

una parte estratégica, pero hay mucha actividad económica que es muy localiza-

da, muy regionalizada, o que es nacional”7.

“Las políticas centralizadas convencionales han tenido escaso efecto para

ayudar a crecer a las áreas más marginales. Se han perpetuado la debilidad endó-

gena, bajos ingresos, escasa cualificación de los recursos humanos, baja produc-

tividad, dificultad de inserción en los mercados nacionales e internacionales. Es

más, las políticas convencionales de desarrollo no corrigieron las tendencias al

despoblamiento, envejecimiento de la población y pérdida de ingresos.

Esas políticas están demasiado concentradas en la provisión de infraestructuras

en lugar de en otros objetivos, tales como el estímulo a los sistemas productivos, y

han tenido escaso efecto en el potencial de desarrollo de los recursos locales. Tal vez

han favorecido el desarrollo de las áreas más dinámicas como algunas grandes ciu-

dades, incrementando, en lugar de mitigando, los desequilibrios regionales.

En este vacío, enmarcado por una parte por los procesos globales, que dejan

de lado a la mayor parte de la población mundial y, por otra, por las políticas

macroeconómicas nacionales, que persiguen la inversión exterior y la internacio-

nalización, en muchas lugares del mundo tuvieron lugar iniciativas de desarrollo

6. Francisco Alburquerque, “Microempresa, pequeña empresa y desarrollo económico local”. De esemismo documento: “En América Latina en promedio […] las exportaciones con respecto al productonacional bruto son el 15%, luego la producción restante, el 85%, es de ámbito local o interno lo quedemuestra que no sólo las exportaciones hacen referencia al desarrollo, sino que se tienen que tener encuenta los procesos de articulación y de cohesión del tejido productivo interno. La inserción internacio-nal asegura la introducción de las innovaciones, pero lo más importante, en términos cuantitativos, es laproducción interna o local” (Disponibleenhttp://www.bantaba.ehu.es/coop/files/view/Desarrollo_econ%F3mico_local.pdf).

7. Saskia Sassen, en una entrevista por J. P. Palladino y L. Latorre, Revista Teína, nº 4. Disponible en: http://www.revistateina.com/teina/web/Teina4


local que dieron la respuesta necesaria a las necesidades de creación de empleo e

inclusión, protagonizado principalmente por pequeñas y medianas empresas loca-

les (incluido el sector informal). Este sector es, de hecho, en muchas partes del pla-

neta, la columna vertebral de las economías locales y el empleo, y el productor del

70% de los bienes, que por el momento no interesan a los mercados globales”8.

El segundo componente de insostenibilidad, el medioambiental, resulta más pertinen-

te desde la práctica de la planificación y, en este plano concreto, resultan muy relevantes

los criterios señalados por la ponencia.

Resumiría señalando que, para poder contribuir a la sostenibilidad del modelo urbano

y territorial, la planificación en las ciudades del Tercer Mundo, especialmente las megaló-

polis, ha de apoyarse en varios prerrequisitos:

• Políticas de suelo, que deberán ser de impulso nacional o, en su defecto, promovidas

desde la gestión local para su aprobación por los Gobiernos centrales o regionales.

• Estrategias territoriales de reequilibrio del desarrollo económico, mancomuniza-

ción de servicios y gestión medioambiental, en este caso casi inevitablemente el

impulso debe ser supralocal.

• Políticas de lucha contra la pobreza y marginación urbana y de rehabilitación de la

ciudad existente. En este campo la experiencia muestra que la iniciativa surge de

las propias ciudades y, muy raramente, de los Gobiernos centrales, pero se requie-

re el apoyo central y la replicación. Ha de combinarse con propuestas de densifi-

cación, tal como señala la ponencia.

• Colaboración horizontal entre ciudades, incluso transnacional.

• Tejido asociativo y participación ciudadana, movilización de la sociedad civil y el

sector privado, en torno a un proyecto de desarrollo local consensuado.

Para acabar, solamente mencionar la necesidad de la cooperación internacional al desa-

rrollo en este campo. Cooperación en el sentido literal, es decir, bidireccional, para aprender

mutuamente de las experiencias y los esfuerzos para la mejora de la planificación y gestión

urbana, aceptando que desde el Primer Mundo carecemos de fórmulas definitivas para la sos-

tenibilidad de nuestras ciudades, y que, por el contrario, muchas iniciativas de ciudades en los

países del Tercer Mundo contienen ideas de innovación y progreso de las que aprender.

En ese sentido, resulta oportuno felicitar a los organizadores de este Congreso, que

sin duda servirá de estímulo y orientación a esa necesaria cooperación.

162


8. Giancarlo Canzanelli (2001). “Overview and learned lessons on Local Economic Development, HumanDevelopment and Decent Work”, Universitas Working Papers (ILO/OIT), octubre. Disponible en:http://www.bantaba.ehu.es/coop/ccont/cldoc/desecontrabdecen/


IIILA MOVILIDAD

SOSTENIBLE


165The argument

Everyone agrees that transportation and land use are closely linked. Thedistribution of human activities over urban land creates travel demand carried bythe transport system. The transport system, in turn, has significant impacts onthe shape of the future the land use pattern.

Further, everyone agrees that the job of planning is to facilitate mobility (or stem its decline) for all groups in the metropolitan population in such amanner as also to reduce global warming effluents and local pollutants, reducethe consumption of fossil fuels and limit the urbanization of land currently incritical life supporting non-urban roles. In addition, most observers agree thatthe really forceful actions to achieve these goals, at least in the short and mediumrun, are action on transport itself, including vehicle technologies and theguidance of vehicle use, rather than on related systems such as land use.

But the role of land use in this effort is subject to vigorous debate. On theone side there is a highly committed belief that it is essential, at least for the long

TRANSPORTATIONAND LAND USE INTHE DEVELOPINGWORLD:PLANNING IN A CONTEXT OFCONTROVERSYRalph Gakenheimer1

1. Ralph Gakenheimer is Ph.D. Urbanity. University of Pennsylvania. Professor of Urban Studies and Planning. MIT-Boston, USA.


166

RALPH GAKENHEIMER

run toward achievement of these goals, to forcefully limit the decentralization ofurban development and to design the composition and densities of land uses insuch a manner as to shorten trips, and encourage socially responsible travelmodes. This commitment is linked to a variety of actions that encourageincreased land use density: pedestrianization, traffic calming, cycling, intensivetransit service, parking policy, etc. These advocates are largely from theenvironmental design professions. On the other side are those who believe thatsprawl does not significantly raise transport or infrastructure costs, and does notsignificantly increase pollution or fuel consumption. They argue that spatialdecentralization is driven by worthy economic and life style advantages, and inany case cannot be significantly confined by any practical means. Theseadvocates are in good part based on an urban economics platform, and ongeneralization from overall metropolitan patterns rather than composition ofland uses at smaller scale. They emphasize that air quality improvements canonly be significantly achieved by transport technology improvements to reduceeffluents and vehicle use restrictions (such as congestion pricing).

It is important to understand that this is not a confrontation between thosewho care for the environment and those who do not. It is an argument abouthow to care for the environment.

This confrontation will not be resolved any time soon.There is relatively littlecommunication between the two positions.They confronted each other in a revealingdebate in the Journal of the American Planning Association (Gordon, Richardsonand Ewing 1997), and on other occasions.Though both sides of the argument arewell developed, it has been difficult to resolve the issues with comparable data.

It is important to note is that this debate has been carried out mostly in theUnited States and elsewhere in the north, where a number of issues have differentshape than in the developing countries. For examples, there is a typical assumptionthat the population is basically universally motorized, that agricultural land is notscarce, that the production of serviced land (including transport) is not a priorityfor low income housing, that the vehicle stock is mostly recent models, and thattransport decisions are not highly political and can be expected to prevail overtime. All these assumptions are in question in much of the rest of the world.

This paper will argue that land use based urban transport planning ispotentially much more important in the developing world than in the north.

The planning decision is whether to (1) attempt to plan land use to reducetrip making, shorten trips and encourage the use of transit while planning


167

TRANSPORTATION AND LAND USE IN THE DEVELOPING WORLD: PLANNING IN A CONTEXT OF CONTROVERSY

transport services and infrastructure to reinforce this intent or (2) to permitmarket forces, within only limited regulatory constraint, to determine thelocations of travel demand and arrange transport policies and services toaccommodate it, meanwhile depending mostly on vehicle technology and vehicleuse policy to deal with environment.

Over recent years the balance of sympathy has steadily increased toward thefirst orientation, sprawl constraint, because of intensifying concern for globalwarming, local pollution, and congestion — both in the developed and developingworld.The sprawl constraint view is intuitively more satisfying and provides morevisible evidence of local public commitments.The environmental design initiativesare likely to be publicly influential as wholesome , directionally correct efforts,while more forceful vehicle use policies are perceived not within easy reach.

In any case, most text books on urban transport planning, in effect, tend to default to the second view — that of serving (some part) of demand where itappears — by assuming the land use plan/forecast was created by some priorinitiative, so that the transport plan should simply serve the land use plan whilepostponing traffic management actions to a later implementation period Theyalso leave transport technologies and vehicle use controls with prospects ofaffecting the joint relationship between land use and travel demand as good ideaslurking at the margins of the effort because they are difficult to include withinthe central analytical system of transport planning. Even further, transportplanners are often likely (for good reason) to question the optimism of the landuse plan — e.g. if it anticipates full build-out of zoned industrial land or strivesto contain development within a metropolitan perimeter. They are doubtfulwhen land use planners have assumed considerable policy influence over landdevelopment patterns or undue optimism e.g. about the arrival of rate-payingbusinesses. Transport planners need to avoid the embarrassment of leaving someinfrastructure segments underutilized while other corridors are bursting withcongestion. For obvious reasons, transport planners tend to be much moreconservative than land use planners as regards expectations of land useregulation.

An important goal of this paper is to argue that transport planning is awidely debated activity by different professionals and stakeholders, so thatdecisions on these conflictive matters need to be resolved on an item-by-itembasis. There are no grounds for assuming that the planning process at large willuniformly accept either position in this. The process of decision on the planelements debate is necessarily controversial. This makes the planning process insome ways more complicated and in other ways simpler. It is more complicated,


168

RALPH GAKENHEIMER

of course, because holders of different positions argue on each issue. Someactors will attempt to persuade consistency among closely related plan elements,but contradictory features within the plan must be anticipated. Consider,however, that in some ways this makes the process simpler because the advisableaction on a particular element is likely to be easier to reach than agreement inprinciple that needs to be applied to all actions — the individual actions are sureto vary in terms of agreement about the outcomes of particular choices, level ofachievement in mobility or environmental benefit, feasibility, and so forth.

The position against sprawl

One issue is the definition of sprawl. Ewing (Gordon, Harrison and Ewing1997) reminds that the issue is not overall reducing density based on anassumption of a monocentric city that declines to low densities at the outerfringe which might be created with some economic or life style justification.Rather the matter is to deal with the problems of leapfrog or scattereddevelopment, strip development along transport routes, and large expanses of single use development. These are the things that are problems. Contrary to possible assertion, these offending forms of development are not alwaysmanifestations of popular preference, especially in the developing world.

Sprawl, by this definition is very widespread and extending explosivelyamong cities of the developing world. It results in part from the fact that verylarge parcels are held out of development for various reasons. Urbanization is obstructed by large corporate holdings awarded or purchased for the(apparent) purpose of eventual development to sustain the land holder (e.g. Kuala Lumpur). There are holdings by government agencies, militaryauthorities or religious foundations (Latin America) that cannot be acquired fordevelopment. There are jointly held lands that cannot be sold (e.g. the Mexicanejidos held by groups of agricultural peasants), or tribal lands that can only bedeveloped through tediously pursuing the agreement of many elders (Africa).There are holdings of privileged individuals banking them toward highereventual sale prices or simply holding them toward uncertain purpose, sincethere are no land taxes (Saudi Arabia). Obstructions also include parcels thatare too small for development by the current very large scale of housingdevelopment companies (e.g. in Chile and in China). Development issometimes scattered to achieve socially exclusive environments at the urbanperiphery (e.g. Bogotá). In China sprawl is engendered by municipalities thatbuy land at low prices from agricultural units and sell it at higher prices to developers.


169


Strip development along highway corridors that complicates traffic andresults in inefficient land consumption is created during single decades ofgrowth in Chinese cities as viewed in Landsat images of Webster and others(Webster et al 2003) and in cities across the developing world by Angel (2005).They give rise to an effort to build circumferential highways to avoid congestion,but these too quickly attract strips of development. Such highways have becomefavored options without effective land use constraints in many countries. Thesestrip-lined circumferential ways also figure prominently in the developmentpatterns of Chinese cities. They result in many kilometers of congestion totraverse even small cities.

Decentralization results from a wide variety of effects and actions that needto be examined for specific metropolitan cases. In China, for example, this arrayincludes:

• Urban plans for dedensification and satellite development, to overcomevery high central residential densities.

• New intercity highway construction without land use constraints.• Breakup of state-owned enterprises, resulting in the loss of their housing,

forcing residential relocation at the urban fringe.• Very large scale new housing projects that can find adequately large parcels

only at the fringe (though the project site itself may be quite high density).• Continued acquisition and urbanization of land by municipalities, which,

in the absence of local land taxes, need to do so to have a stream ofannual revenue.

• National Land Management Act standards requiring movement towardcontrolled average metropolitan densities.

• The new fee frameworks specifically placing money value on land indeclining gradient from center to periphery, resulting in thedecentralization of low rent activities from central locations.

• Strong downtown business influences creating conventional centralbusiness districts, where land uses were formally more mixed, andincluded housing.

• Rapid urban inmigration of floating population without city centerresidential options.

• And, of course importantly, rising incomes and auto ownership.

China, of course, is a special case. But ultimately, every city is a special caseand points of these kinds appear in all of them. My point is that by no means allthe urban decentralization is created by households using their increased incomeand auto mobility to seek spacious fringe housing.


170

RALPH GAKENHEIMER

Urbanization also consumes agricultural and other life supporting land.At the present time food production is declining in many world regions onaccount of declining rangeland productivity, and the fact that further crop yieldgains are increasingly difficult to achieve. In some areas aquifer depletion is alsoa cause. Many developing countries have, in any case, very limited endowmentsof agricultural land and their cities — which were originally agricultural servicecenters — are expanding rapidly in the middle of remaining arable land. Egypt is only about 3 percent arable. Other countries with very low rates of agriculturalland include India and China. Ramachandran (1989) has pointed out that alsothe peripheries around expanding development suffer reduced production onaccount of a sense of impermanence on the part of threatened farmers, pollutantspillovers and the general chaos of mixing uses. In China there have been farmerrevolts against extending urbanization because municipalities are acquiring theland of agricultural work units at very low prices for profitable urbandevelopment (Economist March 25-31, 2006).

Arguably, then, land development control in urban transport planning has to be considered separately for different venues with special attention todistortive influences. In the developing world these are often magnified by veryrapid urban growth.

The position against strong control of decentralization

This position is based on the assertions that dealing with mobility and its sideeffects is better handled by policies, regulations and services of mobility itselfand that attempting to reach these objectives through land use is not desirable,not feasible, or neither.

There is a very substantial US literature on the costs imposed by sprawl on account of additional travel distances, travel imposed costs and fuelconsumption, as well as local pollutants and global warming impacts Burchell et al. (Costs of Sprawl 2000, 2002 ) is an expansive study that producedestimates of total national savings that would be achieved in the US from raisingresidential densities (Burchell et al., 2002, pp. 9-14), but the magnitudes havebeen criticized for being modest and highly qualified (Bruegmann, 2005, pp.138-140). Pickrell and Schimick (1999) conclude that doubling residentialdensities would reduce vehicle miles traveled by only about 10 percent.Researchers remind that suburb to suburb commuting, by far the most rapidlyrising US trips, have significantly relieved downtown congestion. Others findthat, while increased local densities are meant to reduce auto use in favor of


171


walking and cycling, in fact the short distances create more trips, but they are in cars (Boarnet and Crane 2001). Altshuler (1979, p. 391) points out that lowdensities may disadvantage the population that cannot afford cars (in the USaround 5 percent) but that should not impose on the life style of the majority.The problem should be solved some other way.

And again, we are reminded that actions on vehicle engines are much moreeffective than anything we could do about land use. Gordon and Richardson(2001, p. 143) point out that during the years 1979 to 1996 the US populationgrew by 29 percent, vehicles by 98 percent, and vehicle miles traveled by 125 percent but at the same time the main vehicle emissions declined2.

So proponents argue that savings of fuel, pollutants and cost throughaltering urban densities is minimal and making a difference significant toenvironmental goals would require a revolution in urban densities of magnitudebeyond all possibility (Altshuler et al 1979, p. 383). Commentators also observethat while higher densities might reduce aggregate emissions . They would raisethe concentrations of emissions in residential areas and forfeit congestionreduction by transferring trips to suburban areas. Evaluation of this position inthe developing world entails a number of difficult questions. Of course, in manycities current densities are in the range of 60 to over 200 persons/hectare.In many countries the effort is to relieve high density because of a sense that itthreatens health and breeds social pathologies is a force on the opposite side ofthe question. (It has, after all, not been so long ago that this view was held in theUS and Europe, just over 50 years ago when densities there were similar.)

Efforts to control sprawling high-income housing densities have beenproblematic in many countries. In Santiago Chile lots intended to be reservedfor small farms have been converted to large lot housing (documented in Zegrasand Gakenheimer 2000). The regulation in India to abandon residential land inexcess of 500 square meters (on the books 1976-99) was largely unsuccessful (3i Network 2006 ). Green belts as a means to this objective have been foundinoperable (viz. Seoul where development hopped over green belts and urbanplans of India, where they have been often included but almost neverimplemented). The likelihood that densities high enough to achieve importantenvironmental objectives could be achieved during new land development is

2. A good set of readings on this position is Robert Bruegmann, Sprawl: A Compact History (2005),Gordon and Richardson “The Sprawl Debate: Let Markets Plan,” Publius:The Journal of Federalism,(Summer 2001) and Boarnet and Crane Travel by Design (2001). In spite of being by now dated, thearguments are handled very well in Alan Altshuler The Urban Transportation System (1979).


172

RALPH GAKENHEIMER

probably small except in certain countries where the land supply is very tightlycontrolled by government.

A second point is the assumption that in a widely motorized environment nopublic transport form will significantly contain sprawl in a highly motorizedurban area (e.g. Pickrell, 1999). Cervero (1995) found, for example, that the SanFrancisco BART system caused significant but quite small effect on settlement inthe Bay Area after 20 years of operation. In application to the developingcountries, the value of this conclusion depends on the current and expected levelsof motorization.The actual future of auto-based decentralization varies by levels of future motorization (by four-wheeled and also two-wheeledvehicles), but it is sure to be the case that there is a part of the population thatwill become motorized, and that they will pioneer a land use pattern that willguide development to low densities for years to come unless draconian efforts to control land use are applied. It is important to acknowledge that forenvironments where auto ownership is likely to remain low for many years tocome transit access and residential densities to support transit access will be veryimportant.

The fact that mass transit (metros) does not generally reduce congestion is an accompanying argument. This point is reasonably proven. The number of transit passengers who come from other modes are principally former buspassengers, and any former car users leave spaces in the traffic quickly eaten up by former repressed trips (Halcrow-Fox, 1990).The other optic on thisphenomenon, that mass transit increases the passenger capacity of radial corridorsand probably bolsters the economic survival of downtowns, is seldom mentioned.It is, in effect, a kind of land use strategy, and as such may be very important.

There is a tendency for decentralization to come to a sort of equilibriumover time. At first residences decentralize faster than trip destinations, causinggreat congestion in the radial roadways. Later on the destinations alsodecentralize so that the congestion decreases to some extent as the growth oftravel becomes increasingly suburb to suburb. Ingram (1998) points out thatBogotá retained roughly the same travel distances (not travel times!) across aperiod during which the metropolitan area population grew by 40 percent.

In the case of the United States observers point out that agricultural land is disappearing very little on account of the encroachment of urbanization, butprimarily because more is being grown on less land. Agricultural land is beinglost, in fact, primarily to reforestation, not to urbanization. This is not applicable,for example, to China or Egypt where only a very small portion of the national


173


area is arable and the rapidly expanding cities and towns are located mostly closeto rich agricultural areas.

In sum, the position to control environmental conditions principally throughtechnological advances and the regulation of transport use, while abandoningefforts to strongly mitigate environmental problems through land use solutions,has some telling arguments when dealing with high income countries. But thebalance of arguments between these positions changes when dealing with manyof the cities of the developing world.

What is the difference? It is impossible to generalize about cities in thedeveloping world, but it is possible to suggest that compact land use as an aspectof transport planning is relatively more important than in the north in cities where:

• Vehicle ownership is growing rapidly.• Urban population is growing rapidly.• There is spatial fragmentation of social groups because of access

differences between those who own cars and those who do not.• There is a problem of hoarding land in the vicinity of cities in

anticipation of higher prices or rents.• There is a problem of scarcity of urban land (e.g. because of natural

obstacles to urban growth of coasts or topography, or because large areasare in the hands of ownerships that cannot divest the land, such asgovernment agencies or religious organizations).

• There are policies of decentralization because of current overcrowdingbut no means of controlling the decentralization.

• Urban governments count strongly on revenue from the urbanization process.• There is the possibility of proactive management of urban land by local

government (as distinct from cases where this is largely forbidden asinvasion of the sphere of the private sector).

• There is a need for additional serviced land for low priced housing.• There is an acute scarcity of agricultural land.• Where the vehicle fleet is old and effluents are hard to control through

inspections and maintenance requirements.

What kind of guidance?

There have been few indications of effort to merge these points of view into an approach that shows even a limited symbiosis of mutual support. The WorldBank produced a number of strategy studies in urban transportation since the


174

RALPH GAKENHEIMER

1970s in which the land use side of the transportation planning typically got a nominal single page of attention (viz.World Bank, 1996, pp. 59-60). But Citieson the Move (World Bank, 2002), authored by Ken Gwilliam, at last took a briefbut focused cut at this problem.

Beginning with a basic assumption that cities in the developing world need to relieve crowding to some extent, Cities on the Move points out that there arevirtually no grounds for establishing how fast or how far to push decencentration.Further, the effectiveness of policies intended to facilitate this process havegenerally been difficult to appraise, have often shown little effect, and in othercases been difficult to control. Under these circumstances it makes sense topermit markets for land development to help rationalize the pattern of growth.

As between regulation or land use versus a market approach in whichbeneficiaries pay the costs, the report says:

“Neither approach is sufficient in itself. Full internalization ofexternalities, precluding the need for any planning intervention, has notbeen achieved even in the most sophisticated of market economies, suchas the United States. Moreover, the longevity of major infrastructure issuch that conventional financial decision making discounts the effectsover much of its life. On the other hand, planning undoubtedly worksbetter if supported by, rather than working against, economic incentives.Thus it is advisable to look at the effectiveness of both administrativeand market-based instruments in the search for a strategy on land useand transport” (World Bank, 2002, p. 16).

This approach requires willingness and foresight to plan on the part of theparticipating governments with both the land use and transport components inplay, calling upon a wide range of sectoral policies. It requires a set of technicalskills to develop a plan that carefully considers anticipated relationships amongits parts. This means also reviewing all the projects, partial plans andregulations bearing on the objectives of the plan so that land use, publictransport and development controls are linked in a coherent manner thatconsistently supports the planning objectives. This is not at all easy to do.Relevant policies and actions are in the hands of many different agents withdifferent objectives, such that aligning them in the same direction is likely to befraught with all kinds of impediments. Analysts are pointing out that in the caseof US cities efforts to constrain sprawl are hampered by zoning ordinances thatinadvertently propel sprawl in their effort to assure benefits of different kinds(Levine, 2005).


175


One perspective, then, is to orient transport facilities to generate an efficientsettlement pattern while overcoming obstacles encountered by land developmentas it attempts to follow. This might require: clarification of property rights,speedy adjudication of land invasions, assuring titles in fee simple (withoutobstructions to sale), incorporating infrastructure at full cost, revision of zoningrestrictions, eliminating the obstacles to recycling of public land and other landholdings, also broadening and deepening the financial markets’ support ofhousing. For many economies this is a tall order.

The next question is given that positive adjustment between public transitand the form of cities can be induced at length, how long an effort does it taketo create this effect under circumstances of changeable policy and politicalregimens. Most cities across the world show indications of the transporttechnologies in use during specific phases of urban growth — very narrowstreets and high densities until the mid 19th century, then tramway corridors andsomewhat higher densities through the 1940s, followed by auto-energizeddensities since then.

Cervero’s The Transit Metropolis (1998) provides a number of case citieswhere these adaptations have taken place. Many of them have taken place over a length of time, showing ample effects of the transport technologies that wereprevalent during different phases of their growth. Others, such as Curitiba,Toronto and Mexico, however, have taken on adaptive forms in relatively shortperiods. Cervero’s leading prototype model, called the adaptive city, is the mostwidely used land-planning prototype. This prototype is characterized by ametropolitan center with radials extending out from it. Along the radial corridorsurban subcenters are ranged, generally declining in size from center toperiphery. Most urban plans worldwide are some variant of this prototype,sometimes with only weak radials to guide the series of subcenters, sometimeswith circumferentials between subcenters, sometimes not. It is demonstrably a tendency in the growth of many metropolitan areas and consequently the bestcandidate for the adaptations that mould land development and transportproaction with the forces of the land market. That is, it is a strategy that followsthe advice of relating these two orientations by the World Bank, quoted justabove. It imposes structure that probably shortens trips while at the same timeexhibiting the often mentioned principle that urban planning is “a collaborationwith the inevitable.” Historically, the most impressive cases of this dynamic havetaken place where driven by massive metro investments (e.g. Toronto andMexico), but more recently bus rapid transit may have the capability of creatingsimilar guidance (though Curitiba’s remarkable land development controls keepit from being an encouraging example). Bus rapid transit is the mode to watch


176

RALPH GAKENHEIMER

toward possibilities of creating strong guidance of urban development.Persuasive examples have been slow arising because of a tendency for plannersto avoid stretching them outside of existing urbanized parts of cities.(Tramways in the late 19th century had powerful land development impactbecause entrepreneurs specifically extended them with a view toward generatinghigher land values and development, most dramatically in Los Angeles(Fredericks, 1992).

So what are the prospects for influence in this land use and transport moderelationship? One obvious issue is the speed of growth of the metropolitan area.Indeed, one issue underlying the pessimistic view on the guidance of growth ofthe US city is the fact that, while the effort was ambitious at an earlier time whenthese metropolitan areas were growing rapidly, at the present time most of themare growing only slowly. In the developing world, however, the scene is different.There are many urban populations (in China, for example) that are growing atrates up to 3 percent a year. That means a metropolitan population the size ofthe existing one will be added within 25 years, and the physical spread of themetropolitan area will increase by about 3 times (Angel, 1995).Within areasonable time, then, there is ample possibility to have a telling effect.

But how about continuity of growth and transport management underpossible impact from frequent political change? Large-scale public transportinvestments in cities across the world have shown remarkable continuity, even in the face of political change because a project start tends to commitsubsequent administrations to continue it. As a dramatic case, during the finalyears of Chile’s Christian Democratic administration in the late 60s, publicworks director Juan Parrochia began implementation of the Santiago subwaysystem by, for example, excavating a great trench for a station in the city’s mainavenue, immediately behind the Presidential Palace. For the following yearsChile experienced extreme changes of governmental ideology, but there wasvirtually no delay in advancing the subway project, though it entailed asubstantial part of the national public works budget for some five years. Thereare very few cases worldwide of abandonment of such projects. Even so, today’smovement toward bus rapid transit no doubt owes its widespread reception inpart to the fact that significant projects can be completed within a singlegovernmental term (accomplished by Mayor Peñalosa in Bogotá). At the sametime these improvements often take place with little attention to urban structuraleffect. Choice of corridor is typically conservative. Participatory planningprocesses generally have little tolerance for transit investments to guidedevelopment where there is no current demand while existing corridors arebadly underserved. This explains why there has been very little use of bus rapid


177


transit so far outside the context of existing urban development in the citieswhere it has been undertaken (with the dramatic exception of Curitiba).

The issue of continuity is more difficult to interpret on the landdevelopment side, partly because of the uncertainty in general of planimplementation and inadequate enforcement of regulations. However, landdevelopment plans are not typically altered in the course of government change.In addition, there are short-term actions that can condition development, such as persuading a group of corporate locators to create a development cluster.In a plan for Bangkok we proposed a rotating fund that would be used to simplyinstall infrastructure at the locations of planned clusters, waiting for the arrival of developers who would be obligated to pay their share of the infrastructurecost. To achieve transport-compatible land development governments must takeproactive part, rather than depending on regulation. The extent to whichgovernments can engage in land development depends on national rules andcustom. Many governments consider this to be an invasion of private marketprerogatives.

Another major issue in planning urban development/transport coordinationis the level of existing or shortly expected levels of vehicle ownership. As noted,a prominent argument in the US debate has been that public transit has littleprospect of success in leading urban development in competition with theconvenience of private cars in a substantially motorized city. There is little doubtthat land use guidance is much more difficult in highly motorized environments.In the developing world there is an interesting task, then, to consider for rapidlymotorizing cities how long the window may be open until the thrust of spinalpublic transit begins to lose its strength. This matter is hard to evaluate. Even in regions where motorization is currently increasing by leaps and boundsmotorization may have important constraints. For example, in China autos areincreasing at as much as 30 percent a year, but with the increasing separation of income levels resulting from liberation of the markets there is likely to be avery substantial part of urban populations that will not be motorized for manyyears to come. Indeed, the mobility of lower income people is being furtherjeopardized by the declining viability of motorized two wheelers and bicycles, byregulations against their use or by simply getting crowded off the streets by fourwheeled vehicles. This may produce a population with two parts — motorizedand non-motorized — presenting an interesting situation for land use planning.

One question here is what one means by motorization. Delhi shows anannual income of less than $2,000 per year but 80 percent of families havemotor vehicles, mostly two wheelers (World Bank, 2002, p. 6) Indeed, it is much


178

RALPH GAKENHEIMER

more motorized than cities with several times that income level where twowheelers are not a significant part of the vehicle fleet.

All these issues are interestingly combined in Cervero’s (1998, pp. 370-400) very useful review of the situation in Mexico City metropolitan area.Mexico has a very large metro network, beginning operations in 1969 andincluding 11 lines for nearly 200 kilometers. It is very heavily used (though notself financing) and probably responsible for the healthy survival of the citycenter, since there is no other way over a million employees could be workingthere. Recently (2005) a very successful new bus rapid transit line has openedon Avenida Insurgentes. Transit is complemented by a day-a-week driving banestablished on account of the intense congestion and air quality problems of thecity. At the same time there has been relatively little clustering of developmentalong the metro lines, except in a few cases where groups of large-scale locatorshave created development nodes. One possible explanation is that this subwaysystem has been created virtually in isolation of any planning of the land usesystem or enactment of encouragements or regulations designed to stimulatedevelopment in the adaptive city form. Secondly, the metropolitan area has a particularly chaotic surface public transit system, resulting partly fromproblematic governing problems among the different jurisdictions of the areaand failed management of the public bus transit system. The result is that themetropolitan area has a very informalized transit system. It also has a relativelyhigh personal motorization level. The underlying transit system is what Cerverocalls “adaptive transit,” that is transit that has evolved to offer a service that is as close to door-to-door service as possible by using relatively low capacityvehicles. The experience offers, then, the apparent lesson that mobility in adaptive cities cannot be assured by even the most powerful heavy transitservice when other parts of the requirement are not fulfilled.

A framework for urban transportation and land use planning

National Urban Transport Policy

The need for a national role in metropolitan urban transport planning is obviousbut seldom significantly filled. The need for the nation to support local efforts toget capital loans, to provide professional training, determine technical standards,organize public transport and other services are the basis for the criticalimportance of national urban transport policy. Capital cities may not need it because they get national assistance on an ad hoc basis, but secondary citiesare likely to feel — and be — lost without it.



The current concern for globalism and the internationalization of businessand industry generally, puts an additional importance on national policy for thissector. It is clear that adequate urban transport is an important aspect of urbancompetitiveness. According to some hypotheses globalism tends to strengthenstronger cities and weaken the less competitive ones (Léautier, 2006).Theimplication is that secondary cities are likely to fall further behind duringglobalization. Inexpensive bus rapid transit is bringing high performance transitcloser to possibility for secondary cities, but they are therefore so much the moresensitive to the need for technical and financial support from central government.

This problem was dramatized in a recent conference in Latin America whereurban transport delegates and staffs from four countries were present. Under thesession rubric of National Urban Transport Policy, two of the national delegatesstarted their remarks by simply saying there was no national urban transportpolicy at all in their countries. A third said there used to be one but

Surveys, projections and forecast

Budget and financepossibilities

Infrastructure planTraffic and demand

mgmt plan

Design and choice of plan options

Evaluation procedures

Priorities and programming

Public transportmgmt plan

Freight transportplan

Design of strategicobjectives

Adaptation of landdevelopmet plan

Review viability of current projects

and policies

Prior land development plan

NATIONAL URBAN

TRANSPORT POLICY

Transport plan components

Figure 1 is intended to be a prototype framework for urban transportation planning. It can be considered a flow diagram to follow in the course of preparing a comprehensive urbantransportation plan, or simply an expression of the connectedness of the parts of any partialplanning effort. Each element of this diagram will each be subject to discussion in the text below.

179


180

RALPH GAKENHEIMER

it was lost in a change of government.In a situation where capital cities werebreaking into new technologies forimproved public transport, it was thesecondary cities especially that werelamenting the absence of nationalsupport for securing capital loans, fordealing with the unruly operators ofexisting concessioned transit systems, forassuring continuity of policy andprojects during turbulent local politics,and for assisting with advanced technicalservices that the secondary cities lack.“We are flying blind”, they said. In theabsence of such leadership from thenational level the group decided toattempt an international consortium ofcities that could share problemunderstandings and report the results ofefforts to solve problems.There are, in fact, quite few countries in the developingworld that have anything resembling a national policy. Particularly with regard topublic transport administration, the topic is so politically turbulent that there is atendency for government agencies to keep their distance from it if they can.

Under these circumstances it is particularly interesting to observe the freshstart being taken by the Indian Ministry of Urban Development to create a rather comprehensive national urban transport policy, approved by thegovernment (Government of India, March 2006). Specifically on the topic of transport and urban land, this policy sets out as one of its objectives:

“Encouraging integrated land use and transport planning in allcities so that travel distances are minimized and access to livelihoods,education, and other social needs, especially for the marginal segmentsof the urban population, are improved” (Government of India, 2006).

It pledges 50 percent of the cost of preparing land use and transport plansprovided the cities demonstrate their willingness to act in accordance withthem. The Ministry envisions pilot studies in a few sample cities in which localauthorities would be encouraged to identify potential corridors for futuredevelopment and establish transport systems that would encourage thatgrowth.


181


The policy statement goes on to mention other principal commitments,including the use of initial sketch plans to evoke visions of future development, theequitable allocating of road space by mode and population groups, and theadoption of economical high capacity transit systems with guidance ontechnological choice.The policy also addresses the need for general priority topublic transport, to non-motorized transport, to freight traffic management, the useof cleaner transport technologies generally, and the management of allocation ofland for parking in a manner that recovers the economic cost of the land it entails.

There is considerable attention to the issue of financing capital projects inpublic transport up to 20 percent of capital cost, after attention to a variety offactors that assure the quality of the investment and the completion ofcomplementary measures. The policy includes a commitment to help developinnovating financing mechanisms based on land, and creative ways of involvingthe private sector.

The institutional part of the policy requires the creation of UnifiedMetropolitan Transport Authorities.This is an important aspect of the policybecause it is the beginning of possibilities to integrate the sector and to give itsome executive strength. It also addresses the need for improved training in urbantransportation and the preparation of improved sources of data. Efforts are underway to create these bodies. One exists in the city of Indore, Madhya Pradesh.

Perhaps the most complete structure for national urban transport planningand management has been that of Brazil. It is a case that bears special attentionfor anyone considering the creating or improvement of policy in this sector(Vasconcellos, 2002 and 2005). Brazil developed its national urban transportpolicy over an extended time, beginning in the 1970s with instructionsconcerning the preparation of metropolitan transportation plans, and thebeginning of the preparation of those plans. Though adjustments havesubsequently been made that leave these functions less integrated than earlier,Brazil had a model national urban transport policy system for some 20 to 25years. The first federal agency was GEIPOT (Executive Group for theImplementation of Transport Policy), responsible for the development ofnational transport master plans and a national database. GEIPOT alsocoordinated the use of dedicated taxes for the financing of urban and regionaltransport systems. Later the EBTU (Brazilian Enterprise for Urban Transport)was another federal agency, created to prepare transport master plans for largecities. These exceptional public agencies were responsible for the creation ofimportant plans and for generating a national-state-local system of attention to urban transport.


182

RALPH GAKENHEIMER

These have been complemented by the creation of a non-governmentalassociation of public transit systems, the ANTP (non-governmental NationalAssociation of Public Transport) which has dealt with the bases for settingtransit tariffs, the design of the PADRON bus which became the basic vehicle of urban transit, the promotion of bus corridors in cities, the vale-transporteprogram to assure transit service for low income employees and a number of programs of training in urban transport. ANTP has also helped organize a National Forum of State Secretaries of Transportation which has regularmeetings to discuss common problems.

National attention to the urban transport sector has shifted over timebetween the Ministry of Transport and the Ministry of Urban Development and Housing, as it has also in the United States. The roles of nationalattention to the sector have been very comprehensive. They have dealt overtime with:

• The price of gasoline, alcohol fuel, and diesel fuel.• Finance of the production of vehicles, including transit vehicles,

by Brazilian industry.• Finance of the acquisition of transit vehicles though loans.• Salary corrections that have impacted the cost of transit operations.• Use of the vale-transporte (by which low income workers receive transit

tickets in exchange for a pay reduction of smaller value) a program usedby around 50 percent of trips in the large cities.

• Participation in national transit legislation dealing with issues such astransit operator insurance and the regulation of emissions.

• Technological policy, such as the development of the PADRON bus andother issues through the Ministry of Science and Technology.

• Urban development oriented policies such as the relocation ofhouseholds displaced by transport projects, and establishing priorities of service to low income travelers (responsibility of the Secretariat ofUrban Development of the Presidency of the Nation).

• Through the ANTP formation of a National Forum of State Secretariesof Urban Transport.

Simply the news that there are secretaries of urban transport on thegoverning cabinets of states of the nation is, in itself, a remarkableinstitutional achievement of the field. The states are responsible for systemcoordination and sector regulation in their metropolitan areas. In practice the municipalities are specifically responsible for the organization of publictransport.


183


In sum, the possibilities for national policy to measurably improve theperformance of urban transportation in cities are numerous and extremelyimportant. The lack of effective policy at this level in most countries should be a subject of major concern. Since the metropolitan and municipal level are wherethe problems reside they are the best advocates to press national governments on the creation of adequate national policy institutions.

Problem Prompted Choices for Inventories and Surveys

Lack of suitable data is a serious limitation in many urban transport studies for developing cities. It is important to be judicious in choosing the contentbecause useful data is critical for some purposes, but surveys are expensiveand time consuming. Further, it is unwise to collect unnecessary data becauseupdating it will be an unwelcome burden. An important matter to keep inmind is that in an environment of rapid and unpredictable change the detailedaccuracy of survey and forecast is likely to be less important than thecapability of this data to sustain examinations of the relative merits of policyand project alternatives, in some ways a less demanding exercise thanpredicting the future.

The basic categories are economic and demographic information, land useor activity location data, vehicle fleet surveys and the travel demand survey.These items are fairly conventionalized, but need variation for particulardeveloping cities and particular policy and project intents requires specialattention.

One element that merits special attention here is the vehicle fleet surveys.Registration records are likely to be poor, including vehicles registered long agoand already out of service (a problem in India), falsified registrations, orunrecorded registrations (e.g. by the armed forces). For purposes ofenvironmental policies it is important to know the number of vehicles by vehicletype, the form of power technnology and age.

Two-wheeled motor vehicles are particularly important to monitor. They areparticularly numerous in some countries and virtually absent in others. (Mumbaihas little more than ten percent of the GNP/capita of Mexico City, but Mumbaiis almost as motorized as Mexico City if one counts the two wheeled vehicles,of which Mexico has very few.) Most two-wheelers are powered by two-strokeengines, which pollute heavily, but provide extraordinary mobility to people whocould otherwise not afford it. This is an important quandary. Bicycles andpedestrian transport also merit special attention.


184

RALPH GAKENHEIMER

Freight related transport is also of special importance. Most developingcities suffer a poorly organized trucking industry with low quality trucks forcedto operate inefficiently because of traffic, management and delivery restrictions.Lack of loading and storage facilities and other considerations.Yet trucking is,of course, an important element of industrial development.

As part of the infrastructure survey, it is important to include parkingfacilities—on- street, lots, and parking structures, as well as employer andresident owned parking. This is because control of the parking supply is a part of validating urban activities on the one hand, but controlling traffic congestionthrough restraints or alleviating it through supply in other circumstances on theother. Developing city centers tend to reach thresholds at which commercialparking structures are built in large numbers when the financial return forparking exceeds other land uses. In Santiago de Chile this tipping effect tookplace in about 1970. In Cairo it was about 1980. These changes need to betracked and policies relevant to them enacted.

The origin-destination survey is traditionally the most expensive part of a transport study. The questions of sample size and sample content must becarefully considered, again with attention to the needs of the city in question.It is a particularly useful tool in considering the relative merits of alternativeprojects and policies, rather more than the question of estimating total futuredemand—which in any case is not likely to be fully served by possible facilityenlargements and extensions. Disaggregation of demand by mode is important.Most widespread software for this purpose does not do.

Budget and Finance Possibilities

Planning needs to be undertaken with a sense of budgetary realism. The mostfrequent problem is that the plan produces a very ambitious list of projects thatare beyond reasonable expectation in the foreseeable future — such as a metroat $100 million per kilometer with no possibility of clearing even a major portion of its operating costs. It is important not to engender false hopes that mightsupersede the possibility of accomplishing more modest improvements.

Though this sounds reasonable, it is very difficult fully to settle. As everygovernment officer knows, feasible budgets for projects are partly a result of thequality of the projects and the extent to which they attract the attention ofdecision makers. And there is always the possibility of attracting a foreign loan or private entrepreneur. Partly as a consequence of globalization, transportagencies all over the world are looking for willing sources of private investment.


185


Unfortunately, they are least likely to be attracted to relatively low-incomeenvironments with possibly risky future economic conditions.

The search for funding also has local form. At a recent meeting of LatinAmerican national and local officials on urban transportation there wasexamination of all kinds of possibilities (Banco Interamericano de Desarrollo2006), including benefit assessments, payroll taxes (like the French versementtransport), improved cadastral records providing higher land tax yield, valetransporte (providing transit tickets to low income workers in lieu of a part oftheir salary of less value). The discussion had an air of speculation that lacked a sense of expected possibilities. Finance of urban transportation projects hasprobably become more searching in Latin America now that bus rapid transithas been successful and brings costs (perhaps at $5 million per kilometer) intosomewhat more realistic view. There is a serious need for capital support formass transit projects, especially in secondary cities. This is perhaps the liveliesttopic in urban transportation at the present time and a good one for cities tostudy cooperatively.

Prior Land Development Plans (or Preparation of Land Development Plan)

The best option would be to develop the transport plan and the landdevelopment plan concurrently with the same staff, or a closely communicatingpair of staffs. Unfortunately, while collaboration between these subsectors is atthe core of this exposition, there are bewildering differences between land useand transportation planning that lead to problems. The issues are:

• The most basic objective of transport planning is human mobility, whichat least at the introductory level is simple. The objectives of land useplanning are numerous. They include housing accommodation, socialequity, economic development, production of variety in habitat, isolationof incompatible uses, and so forth. Some of these are also ultimatelyobjectives of transport as well, but tend to be structured by the initialconcern for mobility. The two activities are bound together by a concernfor environment, especially air quality, but dealing with it in the contextof their otherwise diverse concerns is difficult. As a result, in initialprinciple land use planning is more complex than mobility planning.

• The techniques of planning are different. Transport tends traditionally tobe based most fundamentally on the analysis of travel demand, entailingstandardized analytic tools as the spine of analysis. Land use planning is,of necessity, more eclectic in form, utilizing open design approaches. It isimportant to note that this distinction is declining in recent years as


186

RALPH GAKENHEIMER

transport planners are extending themselves to deal with a number ofdifferent considerations that are not centered on the issue of demand, butinstead use demand tools for partial evaluation of strategies.

• The scales of concern are different. Transport planning deals with anintegrated system of movement corridors that must remain in some sortof equilibrium across the entire metropolitan area. Land use planning,for the most part, is essentially more local, the responsibility of smallerunits of government. Accordingly the levels of government responsiblefor implementation are different.

• The units of implementation are at different scales. Transportinfrastructure is implemented in large indivisible units based on projectapprovals while land use plans are implemented parcel by land parcel,not until the development of the parcel is addressed by a proponent, andoften subject to resolution of project content on that level.

• Transport decisions are more reliable to be implemented, since they areactions of government. In contrast, private actors make most land usedecisions.While some of them are subject to regulation and negotiation,they are likely to distort the original plan intent.

• Transport involves large capital budgets, land use planning does not.This in itself puts the responsible government agencies in differentcategories of administrative strength, since the leverage of public agenciestends to reflect the size of their budgetary throughput.

• Transport requires a long-term vision of the future guided by durableinfrastructure. Land use plans are enacted parcel by parcel. They can bechanged on short notice, and each request for deviation seems a trivialexceptio.

• All this results in different kinds of judgment about the future. Transportplanners are explainably more conservative regarding assumptions aboutthe future. Land use planners are likely to be more ambitious about thepursuit of goals against the force of development trends.

While it is useful to point out all these separate influences in land use andtransportation planning, it should not forestall efforts at colaboration. On thecontrary land use planners should notice that putting land use and transporttogether facilitates much firmer prospects for real implementation of land useplans than before.

Nonetheless, when a transport planning process inherits a land use plan it is necessary to come to terms with some of the issues above, working themout with a land use team engaged directly in the transport plan. Some of theissues are:


187


• Does the amount of urban development in different categories seemrealistic, given trends? What is the proportional balance of prospectiveuses of land?

• What has been the record of implementation or evolution ofdevelopment consistent with the plan? Has the amount of industrialdevelopment anticipated actually arrived? Has the growth of informalsettlement been realistically projected? Is it possible to do so?

• What roles have local governments played in land use planimplementation? Have they been successfully regulatory? Are theycapable of assertive action in land development?

• Does local developer behavior promise possible collaboration withmobility improvements and land use planning in a group initiative?

• Are there possibilities of financial support for planned developmentthrough taxes or charges, such as benefit assessment?

• Are there possibilities for new development attraction to transit corridorslikely to provide early reasonable volumes for the transit?

The details would change in accordance with the cases. The effort is simplyto merge the two plans for mutually supportive undertakings that areprogressive and realistic in the minds of both sides. This is a key point in thepreparation of the plan. It needs to be undertaken carefully with attention to theobjectives of all participating agencies. It needs to be considered by publicparticipation and with the participation of stakeholders who may makeinvestments based on agreements with both the land use and transport sides ofdevelopment.

Review Viability of Current Projects and Policies

The need to review prior project commitments is evident, but it benefits frombeing formalized as a step in planning. Otherwise it is typical for confusion tooccur as various actors make different assumptions about the status of existingproject proposals. It is important to conclude whether these projects should beconsidered prior commitments of the new plan or are available for adjustment or supercession.

At the same time, it is clear that such current projects may be subject todisagreement among planning actors and stakeholders, or their future may beless predictable than originally believed, now under circumstances of restudy.Mayor Enrique Peñalosa of Bogotá undertook bus rapid transit, replacing acommitment to metro that was at an advanced stage of planning and had beenpart of the election platform of the sitting President of Colombia.


188

RALPH GAKENHEIMER

Projects considered current may in fact, realistically speaking, be tooexpensive for implementation. Others may be projects proposed in isolation withincomplete support, but could be brought into more probable circumstances incontext with a plan that supports their significance and feasibility. For example,the proposal of new local tax collections may be much more viable in the contextof specific projects the additional revenue would finance.

Design of Strategic Objectives

Professionals often assume that the standard analyses of system survey anddemand forecast will throw up the requirements that need to be met by newinfrastructure and policy. In fact, the process has many basic choices to make.

This outline is not suggesting specific levels of plan development at whichdecisions take place. Rather it assumes that committees of technical professionalsand stakeholders will accompany all the decisions under consideration. Nowhereis participation more important than in determining the plan objectives.

At the same time it is important to point out that vantage on the objectiveswill be subject to change as the study goes on. As a result, review of theseobjectives and the constraints applied to them needs to be recurrent.Ultimately, it is impossible to understand the full set of views on theconstruction of a new road until plans specify the properties that will need tobe acquired for the right of way. Every phase of increasing definition of a planfeature brings forth new perspectives on it. The final phase of determiningwhat land uses need to be removed for a transport corridor is sure to unleashsome concerns for the first time.

But again a sense of orientation at the beginning is important. For example,if economic development is important to the study, considered a feasibleobjective of transport and land planning, and if the reinforcement of city centereconomy is an important part of it, then the preparation of intelligence on thecity center is important.

Here is a list of possible plan objectives:

• To advance urban economic productivity by emphasizing trip makingthat is most critical to the economy. That means special focus oncommodities movements, trucking facilities. Some US states are nowproposing truck-only highway lanes. The portion of trucks in developingcities is a larger portion of the traffic than in northern cities.


189


• To maximize trip-making opportunities by whatever modes are the mostefficient in doing so (that is, to provide the most trip making possible fora given, limited public investment, or provide a targeted amount of tripmaking for a minimum summed public and private cost).

• To expand urban transport facilities as quickly as possible subject to theconstraints of the preservation of valued land uses (such as historicalsites), relocation problems and financial limitations.

• To reduce environmental consequences of transportation effluentsthrough traffic management measures (such as driving bans, parkingrestrictions, congestion pricing, etc.).

• To improve land use impacts of transportation through the judiciousplacement of new transport infrastructure. Critically, one aspect of thisdecision is whether to take a proactive public role or affect impacts onlythrough regulation of land uses.

• To facilitate the increase of housing stock for the urban poor throughincreasing the amount of serviced residential land. Servicing of landincludes mobility services.

• To assure that all new development be accessible to effective publictransit service.

• To assert the requirement of micro planning of land use with mixes of uses that induce short urban trip lengths.

• To privatize transportation facilities and services to every extent possible.• To commercialize transportation facilities and services as closely to full

cost as possible.• To restructure the roles of different urban modes — auto, truck,

motorcycle, bicycle, bus — to maximize their joint efficiency and potential.• To control urban street congestion to a specific level through some

combination of vehicle registration control, traffic management andfacility expansion. The targets would be specific minimum speeds for the different transportation modes and facility types.

There are many possible alternative objectives, and levels of priority amongthem. It is important to compose objectives for purposes of guiding planningactivity so that the following phases will address them, will examine and recomposethem in the light of revealed opportunities and obstacles, and will produce acoherent plan. Again, we envision that overall consistency cannot be achieved.Theplan will include features that highlight one objective while jeopardizing another.That is probably inevitable, but planners should be conscious of it.

Another perspective on the objectives of transport planning is that ofimproving air quality.This is possible, of course, in combination with mobility


190

RALPH GAKENHEIMER

objectives, but brings also traffic restraint actions into prominent play. In thisorientation immediacy of effect and political feasibility are important variables.Political feasibility is a question of local “knowledge culture,” and therefore difficultto discuss as a general matter. However, it is worth considering immediacy ofsignificant effect. As a first cut we could divide actions into four groups:

• Directly effective actions: These include actions to reduce vehicle use(e.g. through pedestrianization, parking policy, driving bans andcongestion charges), requirements to change fuel (e.g. putting transit on CNG) and improved engine fuel efficiencies. They may be difficult to enact, but cities are increasingly resorting to them.

• Conditionally effective actions: These are workable depending on userresponse patterns. They include clustering origins and destinations,improved street pattern designs, and large scale public transportinvestments. These actions could make more efficient use of vehicle-kmsbut the actual result depends on the form of user adaptation.

• Eventually effective actions: Land use policies are in this category. Asdensity may accumulate due to forceful policy, increasing populationshows adjustment to shorter trips and appropriate transport modes, butprobably with significant effect only at the level of a few decades.

• Potentially effective actions:These are actions likely to stir the mostdiscussion.They have directionally correct consequences — producingrelevant effects — but very small results unless there should be a changeof heart of the users or a new strong assertion of public policy. Meanwhilethey create an environment of commitment, and that is useful, but shouldnot be mistaken for problem solving in the near future.The best exampleis bicycle ways.There are exceptions, but for the time being in most citiesthe small use they stimulate is sure to be mostly facility-generated trips,and in most cases by people not leaving cars at home.

All these actions have roles in air quality enhancement, but planners shouldunderstand the significance of the ones they are choosing. Many differentpolicies show proper commitment and directionally correct consequences, butreal effectiveness is a matter of how much impact can be bought by specificproject budgets and by what time horizon.

Transport Plan Components

Infrastructure Development Plan: This component is the forecast of futuretravel demand by modes and individual links in the transportation network as a basis for planning roads and public transport infrastructure. It requires


191


an origin-destination survey that records trip making by individuals, includingthe details of trips made during the survey day and personal information thatfacilitates the projection of trip making into the future. Trip making is thenforecast for links of the modal networks for future dates.

Many portrayals of the urban transport planning process would present thistravel demand component as the central element of the effort. It is indeed themost expensive and time-consuming part of the planning activity when theplanning process includes it, likely to require over half the study budget. In thiswriting, however, it is portrayed as only one of four streams of activity, since theother three components only partly on travel demand analysis. This is becausethe other three components depend in good part on actions taken in the shortrun, and which can be adjusted to enlarged need in due course, without verylarge expenditures required long in advance. A further limitation on theusefulness of long-range estimates is that they depend on the adequate futureprojection of personal incomes, vehicle ownership, urban population size, trafficmanagement actions and the locations of future land development, likely to bethemselves difficult to project with any confidence to future years in manydeveloping cities.

In any case it is wise to prepare these forecasts for the context they provideto planning. Attention is important to choosing models that have the flexibility of examining different expectable urban futures and different policyassumptions. Comparisons among different futures that examine varioushypotheses on a ceteris paribus basis are more important that attempting toachieve maximum accuracy of future estimates. Comparative futures may bemore useful if they are based on the same growth assumptions, since then thedifferences between policies proposed may be more accurate.

Traffic Management and Demand Management Planning: This deals withthe modification of vehicle use through restraint measures, road use pricing,parking policy, special lane designations or other means that generally entail onlylimited new infrastructure. The transport planning process often excludes trafficmanagement because of a sense that it does not require the forecast estimates orthe high infrastructure investment that are involved in other parts of problemsolving and therefore can be done on an ad hoc basis.

Here we argue that these actions should be considered in context with otheraspects of transport planning. The purpose is to acknowledge that (1) trafficmanagement may be considerably more powerful in solving critical mobility andenvironment problems than new infrastructure and that (2) it may be the only


192

RALPH GAKENHEIMER

feasible means of measurably improving transport environments in rapidlygrowing and motorizing cities within reasonable time.

Traffic management options have the disadvantage of being typically newand novel wherever they are proposed. As a result it is hard to garner politicaland public support for their enactment. Transport professionals in the publicsector and political leadership are characteristically hesitant to propose thesemeasures because failed performance is likely to have quite unfortunate politicalconsequences. Indeed even successful performance is likely to be open todamaging criticism by inconvenienced users. The possibilities of thisconsequence are exaggerated by the fact that details of implementation are likelyto be pivotal in the reputation of the action (such as he hours of driving bans,or whether taxis are included in driving bans or not). The result is that surveysof transport professionals are likely to reveal considerable interest in thepossibilities of these measures, but when confronted with choices they are likelyto vote for simply devoting more investment to conventional public transport3

even when the mobility improvement would be plainly very modest.

Gradually, however, the adoption of demand management measures has beenincreasing worldwide. Cities are learning that these are the only actions effectiveunder increasing incomes, increasing motorization, increasing populations, andincreasing personal trip rates (personal trips per day) which are raising trafficvolumes by 10 percent per year and more in cities throughout the world.Pedestrianization has been undertaken in literally hundreds of French cities withassistance of the national Ministry of Transport, and in major cities such as Bogotáand Seoul. Efforts to encourage the use of bicycles are being undertaken bynumerous (non Asian) cities, including most of the nearly fifty Latin Americancities with applications recently pending decision for Global EnvironmentalFacility support. Driving bans have been stably retained in a number of cities withdifficult air quality problems—such as Mexico City, Santiago de Chile, Bogotá,and Sao Paulo. Congestion pricing almost completely cured congestion indowntown Singapore, has been effective during several years in Hong Kong, andhas withstood the test of a Mayor’s re-election in London. A number of cities arepreparing to introduce congestion pricing, including Stockholm and Gotteberg.However more comfortable it may be to simply extend current enhancements ofurban transportation, cities are seeing that demand management is the only way toeffectively confront the current level of growth in the pressures of travel demand.

3.This resulted from a survey of responsible transportation professionals in the Mexico City region. SeeAnjali Mahendra and Ralph Gakenheimer “Vehicle Restrictions for Congestion Pricing in four LatinAmerican Cities: Is a Transition Possible?” ms. MIT 1996.


193


Nevertheless, since the actions proposed are likely to be novel to the city theimportant thing is development of understanding through dialog. Especially asregards he possibilities for congestion pricing, people need to become aware of thesomewhat complicated changes these actions are likely to cause and understandthem. People’s first reaction is likely to be against any effect that causes them tochange travel behavior, and especially to restrain travel behavior.They are alsolikely to initially oppose a new charge for using their cars.The author had theoccasion to open dialog on the possibilities of congestion pricing in a seminargroup of mostly public professionals from four major Latin American cities. Hedid so with considerable hesitation, supposing that the response would be negative.(There is no congestion pricing at this writing so far in Latin America.) To hissurprise, these responsible professionals showed considerable interest in congestionpricing — though not necessarily a predisposition to embrace it. Interestingly, theirfirst concern, on which they spent some 45 minutes of discussion — was:Whatshould we name it? Should we say, “congestion pricing,” “value pricing,”“rationing”…or what? The issue was to give it a name that would sustaindiscussion and not prompt people to slam the door against discussion of the ideabefore they even could fully define it.The start has to be slow and careful.

The issues in traffic management include the initial appearance that it is anobstacle to habitual travel patterns. The important response is to clarify that e.g.congestion pricing also opens mobility. It speeds up arrival for those who paythe price because the traffic is reduced. It speeds up transit because transit ismore affected generally by congestion than other traffic — and because transitcapacity is added complementarily to the congestion pricing. It can and will befine-tuned to overcome congestion, so it will not be simply overcome by growthof vehicle ownership like previous solutions. A second issue is: It’s anothercharge for public service. People are used to finding that such charges provideno services to them but simply disappear into unknown coffers. So it isimportant to specify what programs or institutions are to be benefited by therevenue. Some observers will be concerned that congestion pricing woulddisadvantage lower income auto owners who in any case need to pay thecongestion price. Others will be concerned about the problems of policing andequipment damage, as well as vehicle detection and forms of evasion. There aresure to be many concerns to work out before the program can move ahead. Theimportant thing is finding ways to sustain this dialog so that people can getcomfortable with the idea. Of course, reports from earlier trials and visits tosuccessful prior venues is an important way of dealing with these matters.

The Public Transit Management Plan: For the greatest part of citiesaddressed by this paper most of the travel is by bus, even though there may


194

RALPH GAKENHEIMER

be some lines of heavy transit, and even though vehicle ownership may be rising.The bus system is typically made up of numerous concessionaires, each ofwhom owns only one or a few buses. Most of the concessionaires have licensesof limited duration but have succeeded in renewing them without critical review.In many environments there are groupings of bus owners into organizations thathave no capital but hold authority over who can serve the lines regardless ofconcession agreements. Service is of limited quality, equipment is deterioratedand the number of buses is excessive because of the duplication of service in thetrunk lines. The police are little help because they are not involved in theconcessionary arrangements and cannot be counted on to enforce them.

The most central problem is likely to be the inadequate level of fares tosupport a good service. Government officers are often very reluctant to permitbus fares to be raised because of the public response to the rise in such aconspicuous element of the cost of living. They may even find it more politicallypalatable to subsidize public transport from scarce general revenue funds,though inevitably insufficiently. This needs to be reconsidered.

To improve service one possibility is to organize the concessionaires intogroups that have official designation and are regulated (which, after a fashion,may already exist). The possibilities then are better public regulation of theconcessions — regulating the new ones and obligating the renewed older ones togo by the same rules. One successful move is to then increase the financial andmanagement strength of the bus owner groups so they can rationalize the routesystem, arrange for joint maintenance facilities, and jointly purchase repair partsand vehicle renovation services. All this requires guidance by a strong publicagency. An important outcome could be the creation of cooperative fare revenueallocation through these groups on the basis of seat-km driven. This has beensuccessfully undertaken in certain Latin American cities (BID, 2006,presentation by Brennan) with considerable improvement in safety andperformance, especially since the drivers no longer race each other to corners tocompete for passengers.

This is a difficult set of changes to make, but there are grounds for sayingthat they are the most important thing a transport plan could achieve becausethey affect far more people than any other action that could be taken by the planfor most developing cities. This form of system and network integration is surelynot easy to achieve. It has been attempted for a number of years without muchsuccess, but recently it has made important progress in many cities. These arecities typically with powerful mayors and with good transit authorities, butperhaps also new electronic technologies make these arrangements more possible


195


than formerly because they permit more agile fare charging and collecting, andthe use of computer programs for network integration.

System integration is often accomplished at the time of introduction of newtechnologies, such as bus rapid transit. This is understandable because the newmode changes the supply configuration of the service. The transit plan also dealswith the possibility of new transit installations and the choice of newtechnologies. At the present time there is lively discussion over the choice of recent low-cost, high volume technologies. These new technologies areprincipally bus rapid transit (BRT) and light rail transit (LRT) both ondedicated rights of way. They are able to provide high volume service (up to40,000 passengers/direction/hour) at costs much lower (around US $5 to 8million per km) than heavier forms of mass transit. They have the capability of making new access to the city center available and perhaps overcoming thedeterioration of such centers currently on account of increasing congestion, aclassical trend during increasing motorization across the world. The planningrequires a specialist to deal with issues of required lane space, power sources,and flexibility in service, passenger capacity, and costs.

Freight Transport Plan:This sector is often neglected in transport planningbecause of a sense that the needs of passenger transport are more pressing and havehigher status. In many countries the freight transport sector is in poor condition — served by individual truck owners whose equipment is in poor condition andwhose low profits give them little access to good maintenance or replacement of oldequipment. Because the old trucks are slow, subject to breakdown and cause heavypollution, they are forced to make deliveries expensively at off-hours and to uselimited, inefficient routes through cities. Planners may also avoid truckers becausethey are potentially troublesome politically (viz. their importance in overthrowing

the Chilean government in1971).Yet freight movementis at the core ofcompetitiveness for adeveloping economy.Thereis even good reason to favorit over passenger transport.

As a result freightplanning as an institutionalproblem as well as aphysical planning problem.It includes encouraging the


196

RALPH GAKENHEIMER

creation of truckers’ organizations for cooperative benefits, finding means offinancing new equipment and relief from important duties, etc. Encouraging theadoption of systems for more efficient truck use that reduce “load hunting” byempty trucks is a possibility. Trucking support by a coalition of industrialinterests would be beneficial to all concerned. In the cities conditions would beimproved by requiring establishments that receive deliveries to provide practicalshipping docks. The creation of intermodal terminals, union warehouses andredesignation of truck routes are other possibilities.

Design of Plan Options

As a culmination to the creation of these individual plan elements it is necessaryto design a comprehensive program for action on the urban transport sector. Inmany cases these individual initiatives can be synergistic, strengthening eachother through joint implementation. For example, additional strength to publictransport investment is a great support to the viability of traffic restraintmeasures and vice versa. In other cases they may be mutually conflictive.Promotion of two-wheeler motorized vehicles, while greatly increasing personalmobility of low income families, causes much increased pollution because of thetwo-stroke engines.

Plan elements need to be composed with awareness of the “StrategicObjectives” chosen at an early stage of this planning exercise in order to becomeaware of the interactions among plan elements. For example, it would beinforming to display the policies and projects that would most advance the goalof economic development — the best management of cargo and work vehicles,even sometimes to the disadvantage of personal travel and the optimal locationof new industrial investment. A second outline of policies would be implied bymaximizing the role of transportation in making new housing available to theburgeoning urban population — presumably inferring judicious urbandecentralization to rapidly increase available housing sites and lower their cost.A third display might emphasized the maximization of trip making opportunities— emplacing high volume modes and the successful resolution of themultimodal use of the streets by bicycles, two wheelers and other vehicles. Thegoal is a compromise strategy that will arise out of merging commitments toeach of the strategic objectives and the projects/policies that represent them. Thebest way of doing this may be to display sets of alternatives as scenarios, dealingin the decision process with full scenarios of projects, chosen in such a manneras to preserve the synergy among projects. In general, it may be better to discusssets of interacting projects during the decision process, rather than discussproject one by one.


197


This needs to be done in a context of budgetary realism. It is clear that settingthe bounds of possibilities from various financing sources the prospects can bevery difficult to foresee.The viability of a project is likely to be partly dependenton the attractiveness of that project. And it is hard to say whether a bilateral ormultilateral international agency will become interested. But there are basics thatneed to be recognized — such as whether a city cans really undertake a metro at US$100m a kilometer or not. Attention should be given to these boundary conditions.

Evaluation Procedures

A formal process of evaluation is basic to configuring a final decision. The basicinput is the series of policies and projects assembled in the scenarios developedduring the last stage.While hopefully there has been surveillance of the entireprocess by a committee representing the various participants and stakeholders in the transportation sector, this is the point at which the process is amplified andmade more public. As suggested by our whole approach to transport planningthere will be considerable disagreement about what actions are the more effectivein confronting problems of the sector, as well as those corresponding to vestedinterests.There needs to be bargaining and compromise.

At the same time there needs to be a technical evaluation that summarizes theconsequences of undertaking these different sets of policies and projects together.

Priorities and Programming

This step concerns the sequencing and timing of improvements and theenactment of policies. It is based on the reality that it is impossible to doeverything one would like during a short period. Projects have to be placed on a schedule that respects the stream of investment funds available to thesector, maximization of joint productivity of new actions over time, that meetstravel demand expectations during the coming years, that makes good use of the installed capacity of the participating public and private entities involvedand that keeps implementation of different projects from jointly imposingexcessive travel delays during construction.

Expectations for the future

Our most important question is the difficult one: How sustainable can transport befor the future city of the developing world? The answer depends on a number of things.What is the future of mobility fuel for the cities—the supply and prices


198

RALPH GAKENHEIMER

of petroleum and the costs of alternatives? How committed will we find the politicsof environment in the developing world? Will public faith in sustainability concernsrise to commitments of sacrifice? Will there be sea changes in enforced policy?

None of these questions is possible to answer confidently. On the side ofhopefulness, there has been a definite tendency for the environmental movementto become serious in one country after another and often surprising actionstaken. Until a few years ago there was little indication of environmentalsensitivity in India—then shortly after, the front cover of India Today picturedan entire family wearing gas masks! And by now nearly the entire transit fleet ofDelhi is off fossil fuels. One would never have speculated 15 years ago that fourmajor Latin American cities would have weekly days of driving ban, but nowthey do. These are exciting times in urban transportation when governments areincreasingly approaching the brink of enacting congestion pricing and adoptingnew low-cost high volume transit that could significantly change modal use incities. In contrast, of course, there are venues where government has greatertrouble overcoming vested interests in the quest for better environment.

We could confidently venture the expectation that transport global warmingeffluents will be lower per vehicle in the developing world in 20 years. Is it possiblethat effluents will be reduced on a per capita basis? This is doubtful because of therapid increase in vehicle ownership in the developing world, but much depends onthe structure of increasing income. China’s rapid motorization, for example, leadsthe northern observer to suppose that they are on their way toward achieving thefull motorization and VMT similar to a northern country. But this is in question.It depends on the structure of increased income. Liberalization of the economy hasproduced new very wide income differences in China. And rural incomes there arestill very low (whereas in the north rural motorization tends to be higher thanurban motorization.) But, of course, the bottom line is the total. Undercircumstances of significantly increasing populations in the developing world,significant urbanization of those populations, increasing personal incomes withlarge increases in vehicular ownership and use, our optimism is daunted.

With the problems of global warming continuing to loom through increaseddocumentation, we can expect more serious efforts toward sustainability.This infersmore rationality in the selection of actions. Up to now sustainability actions haveincluded numerous “good faith” actions that express valued concern but ratherlimited results.These efforts should not be dismissed because one of the main goalsmust be to increase public consciousness and conscience about environment bymaking sustainability commitments as visible as possible. But we will soon need tocome to grips with hard realities. “Directional correctness” is no longer sufficient.


199


In view of the evident possibilities for results from trip restraint and modal transferpolicies, should we continue to focus on land development density and bicycle waysas sustainability measures without further proof of their effectiveness — or anindication of policy sea-change that could greatly enhance their impacts?

A final effect to watch for and seek in the coming years is much greaterattention to national urban transport policy in the developing countries. Thequest for national support by the secondary cities is particularly important. Thisis taking place for a variety of reasons. First, formerly the only cities with metroshave been the capitals//major cities of the nations. Metros are so expensive(about $100m/km) that the secondary cities could hardly be assertively envious(any more than a person of average income is envious of the owner of a 30-meter sailing yacht). But now bus rapid transit (at sometimes less than$10m/km) is a possibility almost within reach but requiring technical andfinancial assistance. (A number of Mexican and Colombian secondary cities nowhave them in service or under construction.) Secondly, through continuingurbanization during the last decades, many secondary cities have becomesubstantial metropolitan areas with large-scale metropolitan transport problems,but without the local presence of the national government for assistance. Thirdly,action toward high volume public transport entails attention to the managementof the ordinary bus transport system of the city (because concessionaries arelikely to oppose new modes and need to be reorganized to feed high volumelines). Finally, secondary cities are sensing in general that they are falling behindthe major national city because the effect of globalism appears to augmenteconomic growth of the main city and leave the others behind, or even deprivethem of their economic functions attracted to the main city.

In sum, the absence of national policy to guide urban transportdevelopment in cities has long been a very regrettable lack. Special events nowexasperate this problem, hopefully finally impelling a solution.

In sum, we can be cautiously hopeful on a series of fronts, but reallysignificant movement toward sustainability will require the infusion of majoreffort from the concerned world community.

Bibliography

3iNetwork. India Infrastructure Network 2006 Oxford University Press, New Delhi 2006Altshuler (1979), Alan with James P.Womack and John R. Pucher The Urban Transportation

System: Politics and Policy Innovation, MIT Press, Cambridge Mass.


200

RALPH GAKENHEIMER

Angel, Schlomo (2005) The Dynamics of Global Urban Expansion. The World Bank,Washington. D.C.

Angel, Schlomo. (2006) “Measuring Global Sprawl: The Spatial Structure of the Planet’sUrban Lndscape,” ms. The World Bank,Washington D.C. 43 pp.

Baross, Paul and Jan vander Linden. The Transformation of Land Supply Systems inThird World Cities, Avebury Press, Aldershot, UK 1989.

Berke et al. (2006) Berke, Philip P., David R. Godschalk, and Edward J. Kaiser withDaniel A. Rodriguez. Urban Land Use Planning Fifth Edition, University of IllinoisPress, Urbana.

Bertaud (2002), Alain. “Note On Transport and Urban Spatial Structure,” ABCDEConference, April.

Bertaud (2004), Alain “The spatial organization of cities: Deliberate outcome orunforeseen consequence? “ ms. revised May.

Bertaud, Alain and Bertrand Renaud (1994) Cities Without Land Markets World BankDiscussion Paper 227.

Boarnet, Marlon G. and Randall Crane (2001). Travel by Design: The Influence ofUrban Form on Travel Oxford University Press.

Bruegman (2005), Robert Sprawl: Compact History. University of Chicago Press.Burchell, Robert W. et al. (2002) Costs of Sprawl-2000 TCRP Report 74,Transportation

Research Board, National Academy Press.Cervero (1995), Robert BART@20: Land Use and Development Impacts. Monograph

49, University of California at Berkeley, Institute of Urban and Regional Development,Sept.

Cervero (1998), Robert. The Transit Metroplis: A Global Inquiry, Island Press,Washington D.C.

Crane, Randall “Sprawl, I Hardly Knew Ye,” Journal of the American PlanningAssociation,Vol. 63, no. 2, pp. 278-9.

Dimitrou, Harry T. (1989) A Developmental Approach to Urban Transport PlanningPh.D. thesis for the University of Wales at Cardiff.

Dunkerley, Harold B. Urban Plan Policy: Issues and Opportunities. Oxford UniversityPress.

Economist (2006). “Balancing Act: A Survey of China”, The Economist, March 25-31.Figueroa, Oscar “Transporte Urbano y Globalización, Políticas y Effecdtos en América

Latina,” Revista EURE,Vol. XXXI, No. 94, pp. 41-53, December 2005.Fogelson (1993), Robert M. The Fragmented Metropolis: Los Angeles, 1850-1930

Harvard University Press 1967, University of California Press.Friedricks (1992),William B Henry E. Huntington and the Creation of Southern

California, Ohio State University Press, Columbus.Gakenheimer (1993), Ralph. “Land Use/Transportation Planning: New Possibilities for

Developing and Developed Countries Transportation Quarterly Vol. 47, No. 2, April1993, pp. 311-322.

Gakenheimer (1996), Ralph “Theme Paper 12: Shaping the Future: The Role of UrbanTransport Planning,” China’s Urban Transport Development Strategy.World BankDiscussion Paper, Num. 352, IBRD,Washington, 1996, pp. 459-474.


201


Gakenheimer, Ralph and Jiawen Yang (2006) “Land Use and Access in the ChineseCity,” for the Flagship Series on Transport, Energy and Environment in China, theEnergy Foundation, San Francisco.

Gakenheimer, Ralph, Joseph Sussman and others (1999), A Scenario Platform forRegional Strategic Transportation Planning. MIT Cooperative Mobility Programresearch publication.

Gordon, Peter and Harry W. Richardson ( 2001). “The Sprawl Debate: Let MarketsPlan,” Publius: the Journal of Federalism 31:3 Summer 2001, pp. 131-149.

Gordon, Peter and Harry W. Richardson (1997), “Are Compact Cities a DesirablePlanning Goal?,” pp. 95- 106 and Reid Ewing “Is Los Angeles Style SprawlDesirable?”, pp. 107-126 Journal of the American Planning Association,Volume 63,Num. 1,Winter.

Government of India (2006), Ministry of Urban Development, National UrbanTransport Policy, ms.

Hook (2005),Walter “Institutional and Regulatory Options for Bus Rapid Transit inDeveloping Countries”, Bicycles and Pedestrians: Developing Countries,Transportation Research Record, no. 1939, 2005, pp. 184-191.

Ingram (1998), Gregory K. “Patterns of Metropolitan Development:What have WeLearned?” Urban Studies,Vol 35, No. 7, 1019-1035, June.

Institute for Transportation and Development Policy. “2005 ITDP SustainableTransport Award Recipient: Seoul, Korea,” Sustainable Transport, Winter 2005,Number 17.

InterAmerican Development Bank. Diálogo Regional de Políticas de Transporte Urbano.(Report on a conference held in Quito Nov. 30 to Dec. 2, 2005) The BankWashington,D.C. 2006.

Léautier, Frannie (2006) (ed.). Cities in a Globalizing World: Governance, Performanceand Sustainability, The World Bank,Washington, D.C.

Levine (2005), Jonathan. Zoned Out: Regulation, Markets, and Cities in Transportationand Metropolitan Land Use, Resources for the Future,Washington D.C.

Li Xiaojiang and Yu Li (1996). “Theme Paper 11, Land Use and Transport Planning inChina.” China’s Urban Development Strategy:World Bank Discussion Paper, Num.352, IBRD,Washington, 1996 pp. 213-458.

Logan (2002), John R. (ed.) The New Chinese City Blackwell, Hong Kong, 2002.Lynch (1981), Kevin. A Theory of Good City Form, MIT Press, Cambridge Mass.Ma, Laurence J. C. and Fulong Wu (2005) (eds.) Restructuring the Chinese City:

Changing Society, Economy and Space Routledge, London.Mahendra, Anjali and Ralph Gakenheimer. “Vehicle Restriction and Prospects for

Congestion Pricing in Four Latin American Cities,” MIT ms. 2006.Meyer, Michael D. and Eric J. Miller (2001). Urban Transportation Planning:

A Decision-Oriented Approach McGraw Hill, New York.Newman, Peter and Jeffrey Kenworthy (1999) Sustainability and Cities: Overcoming

Automobile Dependence, Island Press,Washington, D.C.Pan, Haixiao and Ming Zhang “Rail Transit Shaping Urban Travel and Land Use:

Evidence fom Shanghai, China.” Ms. April 10, 2006.


202

RALPH GAKENHEIMER

Parsons Brinckerhoff Quade and Douglas, Inc (1996), Transportation Research Board.Transit and Urban Form, Transit Cooperative Research Program, Report 16,Volumes1 and 2, 1996.

Peng (2005) Zhong-Ren. “Urban Transportation Strategies in Chinese Cities and TheirImpacts on the Urban Poor.” ms University of Wisconsin, Milwaukee 2004.

Petersen (2002), Rudolf Land Use Planning and Urban Transport Module 2a ofSustainable Transport: A Sourcebook for Policy-makers in Developing Cities.Technische Zusammenarbeit GTZ GmbH, Eschborn, Germany.

Pickrell (1999), Don. “Transportation and Land Use,” in Jose A. Gomez-Ibanez,WilliamB. Tye, and Clifford Winston (eds) Essays in Transportation Economics and PolicyBrookings Institution Press,Washington, D.C. 1999 pp. 403-436.

Pickrell, Don and Paul Schimik (1999), “Trends in Motor Vehicle Ownership and Use:Evidence from the Nationawide personal Transportation Survey,” Journal ofTransportation and Statistics 2 (1999) pp. 1-17.

Ramachandran, R. (1989) Urbanization and Urban Systems in India, Oxford UniversityPress.

Schneider et al. 2003) Schneider, Annemarie, Karen C. Seto, Douglas R.Webster,Jianming Cai, and Binyi Luo. ‘ Spatial and Temporal Patterns of Urban Dynamics inChengdu, 1975-2002”, APARC, October 2003.

Shaw (2004), Annapurna.The Making of Navi Mumbai, Orient Longman, New Delhi.Vasconcellos (2005), Eduardo “Urban Change,, Mobility and Transport in São Paulo,Three

Decades,Three Cities,”Transport Policy,Vol. 12, Num. 2, March 2005, pp. 91-104.Vasconcellos, Eduardo A (2002) “O transporte urbano no século XXI”, Revista dos

Transportes públicos 96, pp 95-121, São Paulo.Webster (2003), Douglas R. Jianming Cai, Larissa Muller, and Binyi Luo. “Emerging

Third State Peri-Urbanization: Specialization in the Hangzhou Peri-Urban Region, ms.of the Asia-Pacific Research Center, Stanford University.

Webster, Douglas R. et al. “Peri-Urbanizationin Chengdu,Western China: From ‘ThirdLine’ to Market Dynamics”, APARC.

Wingo (1965), Lowdon (ed.) Cities and Space, Baltimore, The Johns Hopkins Press,1965) pp. 14-15.

World Bank (1996) Sustainable Transport: Priorities for Policy Reform. The World Bank,Washington, D.C.

World Bank (2002). Cities on the Move. A World Bank Urban Transport StrategyReview. The World Bank,Washington, D.C.

Zegras (2005), P. C. Sustainable Urban Mobility: Exploring the Role of the BuiltEnvironment, Ph.D dissertation at the Massachusetts Institute of Technology.

Zegras , Christopher and Ralph Gakenheimer (2000). Urban Growth Management forMobility:The Case of the Santiago, Chile Metropolitan Region.Working Paper 00-12-1,Center for Technology, Policy and Industrial Development, Mass. Inst. of Technology,Cambridge, MA December.


203El planteamiento

Todo el mundo está de acuerdo en que existe una estrecha relación entre el transporte y el

uso del suelo. La expansión de las actividades humanas a lo largo de territorios urbanos

crea necesidades de transporte que exigen una respuesta. A la vez, el sistema de transpor-

te tiene un fuerte impacto en las futuras pautas de uso del suelo.

También hay un acuerdo en general en que la finalidad de la planificación es facili-

tar la movilidad (o evitar que ésta decaiga) de todos los grupos de habitantes del área

metropolitana, y también, y al mismo tiempo, reducir todas las emisiones de calentamien-

to global y contaminantes, reducir el consumo de combustibles fósiles y limitar la urba-

nización de la tierra en situaciones críticas que supongan una agresión al entorno no

urbano. Además, la mayoría de los observadores están de acuerdo en que todos los

esfuerzos encaminados a conseguir estos objetivos, al menos a medio y corto plazo,

deben concentrarse en el propio transporte, incluyendo tecnologías de vehículos y las

pautas de uso del empleo de vehículos, más que en sistemas relacionados como el uso

del suelo.

TRANSPORTE Y USODEL SUELO EN LOSPAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO:PLANIFICAR ENMEDIO DE LACONTROVERSIARalph Gakenheimer1

1. Ralph Gakenheimer es doctor en Urbanística de la Universidad de Pennsylvania y catedrático deUrbanística y Planificación en el MIT-Boston (EE UU).


Pero el papel del uso del suelo en este esfuerzo está sometido a un intenso debate.

Por un lado, hay una creencia arraigada, al menos en lo relativo a la consecución de estos

objetivos, a limitar forzosamente la descentralización del desarrollo urbano y planificar el

diseño y el alcance de los usos del suelo, con el fin de acortar los trayectos y promover

modelos de transporte responsable desde un punto de vista social. Este compromiso está

relacionado con la diversidad de actuaciones que favorecen un incremento del uso racio-

nal del suelo: peatonalización, reducción de tráfico rodado, ciclismo, servicios de transpor-

te público, políticas de estacionamiento regulado, etc. Quienes defienden tales prácticas se

encuentran sobre todo entre los profesionales de la protección medioambiental. En el lado

contrario se sitúan los que creen que la expansión urbana no hace aumentar significativa-

mente los costes del transporte o de las infraestructuras, ni tampoco provoca un aumento

sustancial de los niveles de contaminación o de consumición de combustible. Argumentan

que la descentralización de espacios se rige por ventajas de índole económica y de estilo

de vida, pero en cualquier caso no está limitada a medios prácticos. Tales argumentos se

basan en buena parte en una visión específica de la economía urbana y una generalización

a partir de patrones urbanos generales más que en la composición de los usos del suelo a

una escala inferior. Destacan que la mejora de la calidad del aire sólo se puede conseguir

mediante mejoras en la tecnología de los transportes que reduzcan las emisiones y las res-

tricciones del uso de vehículos (por ejemplo controlando los precios del combustible).

Es fundamental comprender que no se reduce todo a una pugna entre los que se preo-

cupan por el medio ambiente y los que no, sino que se trata de una reflexión sobre cómo

ocuparse del medio ambiente. En cualquier caso, la pugna no concluirá enseguida. Hay

bastante poca comunicación entre ambas posturas. La polémica ya se ha reflejado en un

agrio debate en el Journal of the American Planning Association (Gordon, Richardson y

Ewing, 1997), y en más ocasiones. Aunque ambas partes utilizan argumentos de peso,

hasta ahora no se ha resuelto el debate con datos comparativos.

Cabe destacar que esta polémica se ha desarrollado, sobre todo, en los Estados

Unidos y, parcialmente, en algunos países del hemisferio norte, donde las cosas se ven de

un modo diferente a como se perciben en los países en vías de desarrollo. Así, existe una

creencia generalizada de que la población está casi toda motorizada, que no faltan terre-

nos de cultivo, que la explotación de tierras útiles (incluyendo el transporte para alcanzar-

las) no es una prioridad para levantar viviendas de baja renta, que la mayoría de vehículos

son de reciente matriculación y que la planificación del transporte no responde a criterios

políticos y, por tanto, durará en el tiempo. No obstante, todas estas creencias están en

entredicho en el resto del mundo.

Esta comunicación defenderá que el uso del suelo en la planificación del transporte

urbano es potencialmente mucho más importante en los países en vías de desarrollo que

en Occidente. Existen dos tendencias: (1) intentar planificar el uso del suelo con el fin de

204

RALPH GAKENHEIMER


reducir los tiempos de transporte, acortar trayectos y promover el uso del transporte mien-

tras éste se planifica y se crean las infraestructuras necesarias, o (2) permitir a los agentes

del mercado, dentro de los límites legales, determinar los puntos de demanda de transpor-

te y organizar las políticas y servicios de transporte con el claro objetivo de facilitarlo, mien-

tras continúa la dependencia sobre todo de la tecnología del automóvil y la política de uso

de éstos en relación con el medio ambiente.

En los últimos años las simpatías se han inclinado hacia la primera orientación, con-

trol del crecimiento descontrolado, a causa de la preocupación del calentamiento global, la

contaminación local y la congestión —tanto en el mundo desarrollado como en el mundo

en desarrollo—. La sensación ante el control del crecimiento descontrolado es positiva y

manifiesta un compromiso de solución a nivel local. Las iniciativas de planificación ambien-

tal probablemente tendrán un efecto global, directivo y correctivo, mientras que las políti-

cas de uso del automóvil se perciben como difíciles de controlar.

En cualquier caso, en la mayoría de los manuales sobre planificación del transporte

urbano hay, efectivamente, una tendencia a favorecer la segunda visión —la de atender,

de algún modo, a las demandas allá donde surjan—, asumiendo que cualquier previsión o

plan sobre el uso del suelo responde a alguna iniciativa anterior, de modo que el plan de

transporte sólo sería un apoyo a los planes del uso del suelo, mientras se posterga la ges-

tión del tráfico para un periodo de realización posterior. También consideran las tecnologías

de transporte y los controles de uso de vehículos, que pudieran afectar la relación entre el

uso del suelo y las demandas de transporte, como una buena combinación latente más allá

de cualquier esfuerzo, porque son difíciles de incluir en el sistema analítico central de pla-

nificación de transporte. Pero, a continuación, los planificadores del transporte suelen poner

en tela de juicio, por alguna buena razón, el optimismo que se alza en torno a la planifica-

ción del uso del suelo, como por ejemplo, si se anticipa a la urbanización de terrenos para

uso industrial o se esfuerza por contener el desarrollo en un área metropolitana. Se mues-

tran escépticos ante la posibilidad de que los planificadores del uso del suelo adquieran un

peso político considerable en los esquemas de desarrollo de la tierra, pero en cambio, se

muestran injustificadamente optimistas ante la llegada de negocios que en un futuro podrían

cotizar. Los planificadores del transporte han de evitar la vergüenza que supone que cier-

tos sectores de las infraestructuras resulten infrautilizados, mientras que otros están a

punto de estallar a causa de la congestión. Por razones evidentes, los planificadores del

transporte suelen ser más conservadores que los planificadores del uso del suelo en cuan-

to a las expectativas de regulación del uso del suelo.

Uno de los objetivos principales de esta comunicación es discutir que la planificación

del transporte es una actividad en constante debate por parte de los diversos profesiona-

les e interesados en la materia, de modo que las decisiones acerca de estos asuntos resba-

ladizos se deben resolver atendiendo a cada uno de los factores de manera individual. No

205

TRANSPORTE Y USO DEL SUELO EN LOS PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO: PLANIFICAR EN MEDIO DE LA CONTROVERSIA


hay base alguna para asumir que el proceso de planificación a largo plazo se inclinará por

cualquiera de las dos posturas. El proceso de toma de decisiones está plagado de contro-

versias lógicas sometidas a debate. Esto hace que el proceso de planificación resulte unas

veces más complicado y otras, en cambio, más simple. Es, sin duda, más complicado cuan-

do los defensores de distintas posturas discuten sobre cada elemento del proceso. Algunos

de los implicados intentarán argüir acerca de la consistencia de ciertos elementos relativos

al plan, pero, por el contrario, se deben prever elementos contradictorios que se aprecien

en el plan. Pese a todo, téngase en cuenta que esto hace que el plan sea más simple por-

que la pasos que conviene dar individualmente son más fáciles de dar que el hecho de

alcanzar un acuerdo global que sería necesario para todas las acciones en conjunto —los

pasos individuales variarán sin duda en lo tocante a los términos del acuerdo en cuanto a

las consecuencias de ciertas decisiones, el grado de consecución de objetivos que favorez-

can la movilidad y el medio ambiente, las posibilidades de realización, etc.—.

Posturas contra la expansión urbana

En primer lugar, hay que centrarse en la definición de “expansión” urbana (en inglés sprawl).

Ewing (Gordon, Harrison y Ewing, 1997) recuerda que el concepto no se refiere a la reducción

global de la densidad a partir de la idea de una ciudad monocéntrica en declive que reduce su

densidad gracias a la creación de un cinturón periférico, justificado a partir de argumentos eco-

nómicos o de estilo de vida. El problema, más bien, tiene que ver con el desarrollo disperso

o aislado, el desarrollo tan sólo a lo largo de las rutas de transporte y la enorme expansión del

desarrollo de un solo uso. Éstos son los verdaderos problemas. Al contrario de lo que se pudie-

ra pensar, estas formas de desarrollo resultan ofensivas y a menudo no gozan de las preferen-

cias de la población, sobre todo en los países en vías de desarrollo.

La expansión, según esta definición, está peligrosamente en voga en las ciudades de

los países en vías de desarrollo. Es, en parte, el resultado de mantener grandes zonas fuera

de los procesos de desarrollo por motivos variados. El crecimiento urbanístico se ve obs-

taculizado por grandes propiedades corporativas, ganadas o compradas, con el fin (apa-

rente) de apoyar a los propietarios de la tierra (por ejemplo, Kuala Lumpur). Hay terrenos

que pertenecen a agencias gubernamentales, a autoridades militares o a fundaciones reli-

giosas (América Latina) que no pueden ser adquiridas para ser destinadas al desarrollo. Hay

tierras de propiedad compartida que no pueden venderse (por ejemplo, los ejidos mexica-

nos, propiedad común de grupos de campesinos), o bien tierras tribales que sólo pueden

acceder al desarrollo después de arduas negociaciones con muchos ancianos (África).

Algunos individuos privilegiados que acumulan propiedades para luego venderlas a precios

altísimos o con otros propósitos no aclarados, porque no tienen que pagar impuestos por

ellas (Arabia Saudita). La obstaculización también se produce por la existencia de terrenos

demasiado pequeños para el desarrollo según los criterios de edificabilidad a gran escala

206

RALPH GAKENHEIMER


de las empresas constructoras (por ejemplo, Chile y China). El desarrollo a veces se disper-

sa para conseguir ambientes socialmente exclusivos en la periferia (por ejemplo, Bogotá).

En China, la expansión urbana se ve amenazada por los ayuntamientos que les compran

las tierras a bajo precio a los agricultores para luego vendérselas a los constructores por

mucho más valor.

El desarrollo urbanístico a lo largo de los pasillos creados por las autopistas que com-

plican el tráfico y provocan un consumo ineficaz del suelo es producto de décadas de cre-

cimiento de las ciudades chinas, tal como se aprecia en las imágenes del satélite (Landsat,

en Webster et al., 2003), y también en ciudades de países en vías desarrollo según Ángel

(2005). Todo ello da lugar a la construcción de anillos de autopistas que eviten la conges-

tión, pero resultan inútiles enseguida porque rápidamente provocan la construcción de

nuevos anillos de desarrollo urbano. Tales autopistas se han convertido en la opción prefe-

rida para evitar las limitaciones que obligan al uso eficaz del suelo en muchos países. Y ellas

mismas son el patrón de desarrollo urbanístico de muchas ciudades chinas. Y se aplican

incluso para evitar la congestión en localidades pequeñas.

La descentralización es el producto de una amplia gama de efectos y acciones que se

han de examinar según casos metropolitanos concretos. Así, en China se encuentran:

• Planes urbanos para favorecer el descenso de la densidad y el desarrollo urbano

periférico, con el fin de evitar altísimos niveles de densidad residenciales en las

zonas centrales.

• La construcción de nuevas autopistas de enlace entre ciudades sin restricciones al

uso del suelo.

• Desmembramiento de las empresas estatales, lo que provoca la pérdida de sus

sedes y que se vean obligadas a recolocarse en zonas periféricas.

• Proyectos de urbanización a gran escala para los cuales sólo se encuentran terre-

nos disponibles en las zonas periféricas (aunque la ubicación de ellos ya sufra una

alta densidad).

• Continua adquisición y urbanización del suelo por parte de los ayuntamientos, lo

que en ausencia de impuestos locales sobre el suelo se torna en una necesidad

para obtener una corriente de ingresos anuales.

• Una Ley Nacional de Gestión del Suelo que rige el movimiento hacia áreas de den-

sidad metropolitana dentro de valores medios controlados.

• Las nuevas tasas que van destinadas a invertir en suelos desvalorizados por los

movimientos del centro a la periferia, como resultado de la descentralización de las

actividades de baja renta a partir de sus ubicaciones en el centro.

• Influencia poderosa de las empresas ubicadas en el centro que crean un distrito

central de negocios, donde el uso del suelo solía ser formalmente más heterogé-

neo e incluía las sedes.

207



• Inmigración rápida urbana de la población flotante que no tiene opciones de asen-

tarse en el centro.

• Y, por supuesto, el aumento de los ingresos y la posibilidad de poseer propiedades.

Ciertamente, China es un caso especial, aunque últimamente cada ciudad se ha vuel-

to un caso especial por alguno de los puntos anteriormente citados. En mi opinión, no es

cierto que toda la descentralización urbana se produzca gracias al aumento de ingresos de

los hogares y la movilidad automovilística, con el fin de buscar zonas espaciosas de urba-

nización periférica.

El crecimiento urbanístico además consume tierras de uso agrícola y otras también

vitales. Actualmente, la producción de alimentos va en declive en muchas zonas del plane-

ta a cuenta de la reducción de la productividad y, además, las ganancias futuras de las cose-

chas de grano no están garantizadas. En otras zonas, la causa es el agotamiento de los

acuíferos. Muchos países en vías de desarrollo poseen, no obstante, una extensión muy

limitada de terrenos agrícolas y sus ciudades, concebidas en su origen como centros de ser-

vicios agrícolas, se están expandiendo rápidamente en medio de las tierras de cultivo. En

Egipto las tierras de cultivo sólo suponen el 3% del total. Otros ejemplos de países con una

tasa baja de tierras de cultivo son India y China. Ramachandran (1989) ha señalado que

también las zonas de periferia con desarrollo urbanístico en expansión ven cómo se redu-

ce su productividad a causa de la sensación de transitoriedad en que se encuentran los

granjeros, que lo viven como una amenaza, el aumento descontrolado de la población que

conlleva un incremento de la contaminación y el uso caótico de las infraestructuras. En

China ha habido revueltas entre los granjeros contra el crecimiento urbanístico porque los

ayuntamientos se hacen con parcelas agrícolas generalmente a precios muy bajos para des-

pués sacarles provecho como terrenos de desarrollo urbanístico (The Economist, 25-31 de

marzo de 2006).

Así pues, desde un punto de vista argumental, el control del desarrollo del suelo en el

entorno de la planificación del transporte urbano ha de tomarse en consideración por sepa-

rado según las distintas ubicaciones, con especial atención a influencias que producen dis-

torsión. En los países en desarrollo, estos fenómenos se ven a menudo magnificados por

un rápido crecimiento urbano.

La postura contra el control férreo de la descentralización

Esta postura se basa en la teoría que afirma que, en lo referente a la movilidad y sus efec-

tos laterales, conviene que existan políticas, regulaciones y servicios de movilidad, de mane-

ra que no parece conveniente alcanzar los objetivos marcados a través del mero uso del

suelo, ni tampoco factible.

208

RALPH GAKENHEIMER


209


Existe un amplio repertorio bibliográfico en los EE UU acerca de los costes que impli-

ca el crecimiento urbano por la aparición de nuevos trayectos para cubrir con transporte y

el consumo de carburante, así como los agentes contaminantes locales y los efectos del

calentamiento global. Costs of Sprawl 2000, de Burchell et al., es un estudio amplísimo que

calcula el ahorro total que le supondría a los EE UU el aumentar el promedio de densidad

de las zonas residenciales (Burchell et al., 2002: 9-14), pero las cifras presentadas han sido

ampliamente criticadas por ser demasiado modestas y altamente cualificadas (Bruegmann,

2005: 138-140). Prickell y Schimick (1999) concluyen que el doblar el índice de densidad

de las zonas residenciales reduciría la distancia recorrida por los automóviles en apenas un

10%. Según algunos investigadores, los desplazamientos diarios entre zonas suburbanas

son los que más han crecido con diferencia en los EE UU y han reducido significativamen-

te la congestión. Para otros, mientras el aumento del nivel de densidad local tiene como

finalidad reducir el uso del automóvil a favor del desplazamiento a pie o en bicicleta, de

hecho las distancias cortas crean mayor necesidad de transporte, pero éste se realiza en

coche (Boarnet y Crane, 2001). Altusher (1979: 391) señala que la baja densidad puede

perjudicar a aquella parte de la población que carece de coche (en los EE UU alrededor del

5%), pero ello no implica que se deba imponer el estilo de vida de la mayoría. El problema

ha de resolverse de algún otro modo.

Y, nuevamente, cabe recordar que cualquier ajuste que se realice en los motores de

los vehículos es mucho más eficaz que cualquier actuación sobre el uso del suelo. Gordon

y Richardson (2001: 43) señalan que en el periodo 1979-1996 la población de los EE UU

creció un 29%, el número de automóviles en un 98% y la distancia recorrida por los mis-

mos en un 125%, pero en el mismo periodo se redujeron las emisiones de los vehículos2.

Por eso, también se arguye que el ahorro de carburante, la reducción de la polución

y la rebaja de los costos debidos a la alteración de la densidad son mínimos, y que variar

significativamente el impacto medioambiental requeriría una revolución en cuanto al nivel

de densidad más allá de las posibilidades actuales (Altshuler et al., 1979: 383). Los espe-

cialistas también hacen notar que las densidades más elevadas podrían reducir el exceso de

emisiones. Elevarían las concentraciones de emisiones en áreas residenciales y favorecerían

la reducción de la congestión transfiriendo trayectos a las zonas suburbanas. La valoración

de esta postura en los países en desarrollo implica una buena cantidad de dificultades. No

se puede olvidar que la tasa de densidad actual de muchas ciudades oscila entre 60 y 200

personas por hectárea. En muchos países, los esfuerzos van, por el contrario, encaminados

a reducir la alta densidad ante la creencia de que perjudica a la salud y favorece patologías

2. Una buena serie de lecturas a favor de esta postura son: Robert Bruegmann: Sprawl: A Compact History(2005); Gordon y Richardson: “The Sprawl Debate: Let Markets Plan”, Publius: The Journal of Federalism(verano de 2001), y también Boarnet y Crane: Travel by Design (2001). A pesar de su antigüedad, losargumentos están muy bien tratados en Alan Altshuler: The Urban Transportation System (1979).


sociales. Conviene no olvidar que esta otra postura era la predominante en Europa y en los

EE UU hace cincuenta años cuando los niveles de densidad eran similares. Los esfuerzos

para controlar la densidad de edificación de viviendas de alta renta siempre han resultado

complicados. En Santiago de Chile, las parcelas originariamente destinadas al cultivo han

acabado siendo parcelas de construcción de edificios (tal como se documenta en Zegras

y Gakenheimer, 2000). La normativa de la India que obligaba a abandonar suelos residen-

ciales (en la bibliografía 1976-1999) que sobrepasasen los 500 m2 fueron un rotundo fra-

caso (3i Network, 2006).

Los cinturones verdes, como medio para conseguir este objetivo, se han mostrado del

todo inútiles (véase Seúl, donde el desarrollo urbanístico ha saltado más allá de dichos cin-

turones, así como los planes urbanísticos de la India, donde siempre estaban planificados,

pero casi nunca fueron realizados). Las posibilidades de que a través de una densidad sufi-

cientemente alta se consigan objetivos medioambientales importantes durante los nuevos

desarrollos urbanísticos son, en general, bastante remotas, excepto en aquellos países en

que la distribución del suelo esté controlada estrictamente por el Gobierno.

Un segundo apartado se corresponde con la creencia de que en un entorno altamen-

te motorizado, ningún tipo de transporte público será capaz de contener el crecimiento

urbanístico (vid. Pickrell, 1989). Cervero (1995) comprobó que el sistema BART de San

Francisco tuvo un efecto significativo, pero poco apreciable, en el crecimiento de la zona de

la bahía después de veinte años de servicio.

En lo relativo a los países en vías de desarrollo, el valor de esta conclusión depende de

los niveles actuales y previstos de motorización. El futuro real de la descentralización auto-

rregulada varía según los niveles de la futura motorización (según sean vehículos de cua-

tro o de dos ruedas), pero es también seguro que hay una parte de la población que en el

futuro se motorizará y que se convertirá en pionera en cuanto a los patrones de uso del

suelo y que marcará las pautas del desarrollo urbanístico hacia la baja densidad durante los

años venideros, a menos que se hagan esfuerzos sobrehumanos para controlar el uso del

suelo. No se puede dejar de reconocer que en aquellos entornos en que el índice de pro-

piedad de un vehículo será aún bajo durante los próximos años, tanto el acceso del trans-

porte público como la densidad residencial que favorezca dicho acceso serán aún más

importantes.

El hecho de que los transportes de masas (como el Metro) no suelen favorecer la reduc-

ción de la congestión es un argumento recurrente. Este punto está lo suficientemente

demostrado. El número de viajeros del transporte público procedentes de otros medios son

sobre todo usuarios de autobús e incluso automovilistas que vieron cómo su capacidad de

movimientos se reducía drásticamente (Halcrow-Fox, 1990). El otro enfoque de este fenó-

meno, aquel que afirma que el transporte de masas incrementa el número de pasajeros en

210

RALPH GAKENHEIMER


los corredores radiales y que seguramente sostiene económicamente a las zonas centrales,

apenas se menciona. Se trata, en efecto, de un tipo de estrategia de uso del suelo, y lo cier-

to es que ya sólo por ese motivo tiene su valor.

Hay una tendencia a la descentralización para llegar a una especie de equilibrio en el

futuro. En principio, las viviendas se descentralizan más rápido que los destinos del trans-

porte, causando así grandes congestiones en las carreteras radiales. A continuación, los

destinos también se descentralizarán para que en cierta medida disminuya la congestión,

en la medida en la que se vea incrementado el nivel de desplazamientos entre las zonas

suburbanas. Ingram (1988) señala que Bogotá ha mantenido más o menos las mismas dis-

tancias de trayectos (no así el número de desplazamientos) en un periodo en que la pobla-

ción de su área metropolitana ha aumentado en un 40%.

En el caso de los EE UU, los observadores señalan que ha desaparecido muy poca tie-

rra de cultivo con motivo de la invasión urbanística, puesto que el crecimiento no se está

comiendo el terreno. La pérdida de tierras de cultivo se debe, ante todo, a la reforestación,

no a la edificación. Esto no es aplicable, por ejemplo, a China o Egipto, donde sólo una

pequeña parte del suelo es tierra de cultivo, de modo que el rápido crecimiento de ciuda-

des grandes y medianas se hace en gran medida a costa de las tierras agrícolas más ricas.

En suma, la postura a favor del control de las condiciones ambientales, sobre todo por

medio de avances tecnológicos y la regulación del uso del transporte, aunque deje de con-

centrarse en los esfuerzos que mitiguen los problemas ambientales gracias a soluciones en

el uso del suelo, presenta argumentos contundentes cuando se trata de actuar en los paí-

ses ricos. Pero el equilibrio de los argumentos entre estas posturas cambia cuando se trata

de las ciudades de los países en desarrollo.

¿Y cuál es la diferencia? Es imposible generalizar acerca de las ciudades de los países

en vías de desarrollo, pero se puede sugerir que el uso del suelo compacto, como compo-

nente de la planificación del transporte, es relativamente más importante que en las ciuda-

des occidentales, donde:

• La posesión de vehículo propio es cada vez mayor.

• El crecimiento de la población urbana es cada vez más rápido.

• Hay una fragmentación espacial de los grupos sociales debido a las diferencias de

acceso entre los que poseen coche y los que no.

• Hay un problema de acumulación de suelo en las cercanías de las ciudades, anti-

cipándose a precios o rentas altos.

• Hay un problema de escasez de suelo urbano (que se debe a los obstáculos natu-

rales que dificultan el crecimiento por las costas u otros elementos topográficos, o

a la posesión de grandes áreas que están en manos de propietarios a los que no

211



se puede desposeer del suelo, tales como agencias gubernamentales o institucio-

nes religiosas).

• Hay políticas de descentralización por la masificación actual, pero no hay medios

para llevar a cabo dichas políticas.

• Los ayuntamientos de las ciudades tienen un gran peso en las decisiones relativas

a los procesos de urbanización.

• Existe la posibilidad de gestión preactiva del suelo urbano por parte del ayunta-

miento (siempre que no se trate de casos en que esto está totalmente prohibido

por ser una invasión del sector privado).

• Existe una necesidad de suelo para servicios adicionales para levantar viviendas de

bajo coste.

• Hay una enorme escasez de terrenos agrícolas.

• La flota automovilística es antigua y las emisiones son difíciles de controlar a tra-

vés de inspecciones y reglamentaciones de mantenimiento.

¿Qué tipo de orientación?

Ha habido pocos referentes de los esfuerzos llevados a cabo para fundir estos dos puntos

de vista en un enfoque que muestre incluso una simbiosis de apoyo mutuo. El Banco

Mundial ha realizado una serie de estudios estratégicos acerca del transporte urbano desde

la década de los setenta, en los que lo que se dice relativo al uso del suelo en la planifica-

ción del transporte sólo ha merecido una página (Banco Mundial, 1996: 59-60). Pero en

Cities on the Move (Banco Mundial, 2002), de Ken Gwilliam, hay al menos una breve pero

certera aproximación a esta cuestión.

Empezando con la asunción básica de que las ciudades de los países en desarrollo

necesitan aliviar la superpoblación de algún modo, Cities on the Move señala que no hay

base alguna para establecer a qué ritmo y hasta dónde se puede impulsar la descentraliza-

ción. Además, la eficacia de las políticas dirigidas a facilitar este proceso ha sido siempre

difícil de evaluar, ha tenido poco efecto y, en algunos casos, ha sido difícil de controlar. En

tales circunstancias, cobra sentido permitir que los agentes que se dedican al desarrollo del

suelo ayuden a racionalizar las pautas de crecimiento.

Entre la regulación o uso del suelo y un enfoque de mercado en que los beneficiarios

pagan los costes, el informe dice:

“Ninguno de los dos enfoques es suficiente por sí solo. La completa inter-

nalización de las externalidades, que descarta la necesidad de cualquier interven-

ción planificadora, no se ha logrado ni en las economías de mercado más sofis-

ticadas, como los Estados Unidos. Además, la longevidad de las infraestructuras

212

RALPH GAKENHEIMER


principales es tal que las decisiones financieras convencionales deben descontar

los efectos que tendrán éstas sobre la mayor parte de su vida. Por otro lado, sin

duda la planificación funciona mejor si está apoyada por incentivos económicos

en vez de no contar con ellos. Por lo tanto, es aconsejable observar la eficacia de

ambos instrumentos, el administrativo y el basado en el mercado, con la vista

puesta en una estrategia para el uso del suelo y el transporte” (Banco Mundial,

2002: 16).

Este enfoque requiere voluntad y previsión para planificar por parte de los Gobiernos

participantes, tanto en cuanto al uso del suelo como al transporte, concentrándose en una

amplia gama de políticas sectoriales. Ello implica una serie de habilidades técnicas necesa-

rias para desarrollar un plan que se fije atentamente en las relaciones previas entre sus par-

tes. Por ello es también necesario revisar todos los proyectos, planes parciales y regulaciones

que afecten a los objetivos del plan, de modo que el uso del suelo, el transporte público

y los controles de desarrollo estén relacionados coherentemente, con el fin de apoyar los

objetivos del plan. Todo ello no es fácil de llevar a cabo. Las acciones y las políticas relevan-

tes están en manos de múltiples agentes con objetivos diferentes, de modo que alinearlos

en la misma dirección no hará más que plantear inconvenientes. Los analistas apuntan a que

en el caso de las ciudades de los EE UU, los esfuerzos por constreñir la expansión urbana se

ven dificultados por las ordenanzas de zonificación que, involuntariamente, impulsan el cre-

cimiento urbanístico, con el fin de garantizarse beneficios de índole diversa (Levine, 2005).

Un enfoque consiste, pues, en orientar las infraestructuras del transporte para gene-

rar unas pautas de establecimiento eficientes, superando cualquier obstáculo que pudiera

surgir con el desarrollo de la construcción durante su realización. Para ello se necesitaría

una aclaración de los derechos de propiedad, una adjudicación rápida de la actuación en

parcelas, así como ampliar y profundizar el apoyo financiero a las empresas de construc-

ción. Para muchos economistas esto es una prioridad.

La siguiente cuestión que se plantea es que el ajuste positivo entre el transporte públi-

co y la forma o estructura de las ciudades se puede o se debe inducir en gran medida, y

también se preguntan cuánto tiempo se requiere para realizar este efecto en circunstancias

políticas y regímenes políticos variables. La mayoría de las ciudades de todo el planeta dan

muestras de las tecnologías de transporte en uso durante fases concretas del crecimiento

urbano —calles muy estrechas y altos niveles de densidad hasta la segunda mitad del XIX,

luego pasillos para tranvías y densidades algo superiores a lo largo de la década de los cua-

renta, y seguido todo ello de densidades en creciente aumento desde entonces—.

En su The Transit Metropolis (1998), Cervero cita una cantidad de ciudades donde

estas adaptaciones han sido incorporadas. En muchas de ellas se necesitó un cierto tiempo,

y muestran los efectos producidos por las tecnologías del transporte, prevalecieron durante

213



las distintas fases del crecimiento urbano. Otras, como Curitiba, Toronto y México, no obs-

tante, se han adaptado a las nuevas formas en relativamente poco tiempo. El modelo pro-

totípico principal de Cervero, llamado ciudad adaptiva, es el prototipo de planificación del

suelo de mayor uso, el cual se caracteriza por un centro metropolitano con radiales que par-

ten de él. A lo largo de las radiales, se ubican subcentros urbanos, generalmente de un

tamaño cada vez menor según se va del centro a la periferia. La mayoría de los planos urba-

nos de todo el mundo son una variante de este prototipo, unas veces con tan sólo radiales

débiles que sirven como guías de las series de subcentros, otras con zonas circunferencia-

les entre los subcentros, otras no. No hay duda de que se trata de una tendencia que se está

dando en cuanto al crecimiento de muchas áreas urbanas y que, por tanto, se convierte en

la mejor candidata a las adaptaciones que moldean el desarrollo del suelo y la proacción del

transporte junto con los agentes del mercado del suelo. De ese modo, se trata de una estra-

tegia que sigue el consejo de relacionar estas dos orientaciones del Banco Mundial, ya men-

cionadas anteriormente. Impone una estructura que seguramente recorta los trayectos, al

tiempo que muestra el principio frecuentemente mencionado de que la planificación urba-

na es “una colaboración con lo inevitable”. Históricamente, los casos más impresionantes

de esta dinámica se debieron a inversiones millonarias en la construcción del Metro (por

ejemplo: Toronto y México), pero recientemente el transporte rápido en autobús puede

tener la misma capacidad de crear guías similares (aunque los férreos controles al desarrollo

del crecimiento de Curitiba distan de ser un ejemplo a seguir). El transporte rápido en auto-

bús es un medio de buscar nuevas posibilidades de crear guías fuertes de desarrollo urba-

nístico. Poco a poco han aparecido ejemplos convincentes de una nueva tendencia donde

los planificadores evitan la expansión fuera de las zonas urbanizadas de la ciudad (los tran-

vías en las postrimerías del siglo XIX tuvieron un fuerte impacto en el desarrollo del suelo

porque los empresarios lo extendieron con el objetivo de aumentar el valor del suelo e incre-

mentar el desarrollo; donde mejor se aprecia este fenómeno es en Los Ángeles, con efectos

dramáticos [Fredericks, 1992]). Por tanto, ¿cuáles son las perspectivas de influencia en este

uso del suelo y en la relación del modo de transporte? Un asunto evidente es la velocidad

de crecimiento del área metropolitana. Efectivamente, un asunto que subyace en la visión

pesimista del crecimiento de las ciudades en los EE UU es el que, mientras que, por una

parte, se realizó un esfuerzo colosal en los primeros momentos cuando las áreas metropoli-

tanas crecían rápidamente, en la actualidad la mayoría de ellas crecen muy lentamente. En

los países en desarrollo, sin embargo, el panorama es diferente. Hay muchas zonas urbanas

(por ejemplo, en China) cuyo ritmo de crecimiento alcanza el 3% anual. Eso significa que la

población metropolitana del tamaño de la actual se duplicará dentro de 25 años y que el

área metropolitana se triplicará (Ángel, 1995). De aquí a un tiempo razonable, habrá muchas

posibilidades de que sus consecuencias sean demoledoras.

Ahora bien, ¿cómo afecta a la continuidad del crecimiento urbanístico y la gestión del

transporte ante los frecuentes cambios políticos? Las inversiones en el transporte público a

gran escala en las ciudades del planeta muestran una gran continuidad, incluso ante los

214

RALPH GAKENHEIMER


cambios políticos, porque un proyecto empezado tiende a comprometer a las siguientes

Administraciones a que lo continúen. Un caso dramático pero que muestra lo que acaba-

mos de indicar es el acaecido en la fase final de la Administración cristiano-demócrata de

Chile a finales de la década de los sesenta, cuando Juan Parrochia, director de Obras

Públicas, comenzó los trabajos del Metro de Santiago con una gran zanja para una esta-

ción en la avenida principal de la ciudad, justo detrás del palacio presidencial. Durante los

años siguientes, Chile sufrió cambios profundos en cuanto a la ideología de su Gobierno,

pero no hubo prácticamente ningún retraso en la realización de los proyectos del Metro,

aunque comprometió una buena parte del presupuesto de obras públicas durante unos

cinco años. Se dan muy pocos casos en el mundo en que se abandone un proyecto así.

Incluso así, hay que atribuir la aceptación del movimiento a favor del transporte rápido en

autobús en parte al hecho de que se llevan a cabo en una sola legislatura de gobierno

(como lo conseguido por el alcalde Peñalosa en Bogotá). Al mismo tiempo, dichas mejoras

suelen realizarse sin apenas atender al impacto en la estructura urbana. La elección de los

pasillos es típicamente conservadora. Los procesos de planificación participativa suelen ser

poco proclives a las inversiones en transporte público para guiar el desarrollo urbano donde

no hay demanda de él, mientras que los pasillos existentes se quedan desabastecidos. Ello

explica por qué se ha usado tan escasamente el transporte rápido en autobús fuera del

ámbito de desarrollo urbano en las ciudades en que se ha puesto en marcha (con la dra-

mática excepción de Curitiba).

La cuestión de la continuidad es más difícil de interpretar cuando se trata del desarro-

llo del suelo, en parte debido a lo incierto de los planes de realización y a lo inadecuado de

la legislación. Sin embargo, los planes de desarrollo del suelo no suelen verse afectados por

los cambios de gobierno. Además, hay acciones a corto plazo que pueden condicionar el

desarrollo urbanístico, como que se convenza a un grupo de localizadores corporativos

para que formen polos de desarrollo. En un plan para Bangkok, propusimos un fondo rota-

torio que se usara simplemente para instalar infraestructuras en los polos fijados a la espe-

ra de la llegada de emprendedores, los cuales estarían obligados a pagar su parte corres-

pondiente de los costes de las infraestructuras. Para conseguir un desarrollo del suelo com-

patible con el transporte, los Gobiernos deben asumir un rol proactivo, en vez de limitarse

a legislar. El límite hasta el cual los Gobiernos se puedan implicar en el desarrollo del suelo

depende de las leyes nacionales y de la tradición. Muchos Gobiernos son de la opinión de

que cualquier intervención significa inmiscuirse en las prerrogativas del sector privado.

Otro asunto de importancia concerniente a la planificación de la coordinación entre el

transporte y el desarrollo urbano es el porcentaje actual o futuro de propietarios de auto-

móviles. Como ya quedó dicho, un argumento fundamental en el debate acaecido en los

EE UU es que el transporte público tiene pocas perspectivas de éxito en el contexto del

desarrollo urbano ante la competencia del coche privado en una ciudad mayoritariamente

motorizada. No hay duda de que las guías de uso del suelo son más difíciles de implementar

215



en ambientes altamente motorizados. En los países en vías de desarrollo se plantea una

duda interesante, que es cuánto tiempo seguirán las cosas igual en tanto que la fuerza e

importancia del transporte público comience a decaer. Es algo difícil de valorar. Incluso en

lugares donde la motorización está en aumento actualmente, ésta puede sufrir importan-

tes restricciones. Así, por ejemplo, en China, la tasa de aumento de automóviles es del

30% anual, pero con una creciente diferencia de ingresos resultante de la liberación de los

mercados, es muy probable que una buena parte de los habitantes de zonas urbanas no se

motorizarán en los años venideros. Y es que la movilidad de los grupos de población con

menores ingresos se ve amenazada por el declive de la viabilidad de los vehículos de dos

ruedas, incluidas las bicicletas, sea por las restricciones a su uso, sea porque las calles están

inundadas por los vehículos de cuatro ruedas. Y esto puede hacer que la población se divi-

da en dos sectores: los motorizados y los no motorizados, que pueden plantear una situa-

ción interesante en cuanto a la planificación del uso del suelo.

Surge entonces la pregunta de qué significa para uno la motorización. Delhi registra unos

ingresos anuales inferiores a dos mil dólares al año, pero el 80% de las familias tienen vehícu-

los a motor, sobre todo de dos ruedas (Banco Mundial, 2002: 6). Pues bien, resulta que esta

ciudad está mucho más motorizada que otras ciudades que multiplican varias veces sus ingre-

sos y donde los vehículos de dos ruedas son una parte mínima de la flota de automóviles.

Todos estos asuntos se combinan de un modo interesante en Cervero (998: 370-400),

que da una visión muy útil de la situación del área metropolitana de México. México tiene

una amplia red de Metro, iniciada en 1969, que cuenta con 11 líneas y alcanza casi los 200

km. Se usa masivamente, pero no llega a autofinanciarse y con toda probabilidad éste haya

sido un factor capital para la conservación del centro, porque no hay otro modo de trasla-

dar hasta allá a aproximadamente un millón de personas que trabajan allí. Recientemente

(2005) se ha abierto una línea de bus rápido por la avenida Insurgentes. El transporte públi-

co se complementa con una prohibición de circulación de coches un día por semana para

reducir la congestión y los problemas de calidad del aire en la ciudad. Mientras tanto, ha

habido poco impulso del desarrollo de las líneas de Metro, excepto en unos pocos casos, en

que se han creado nudos de desarrollo. Una explicación posible es que el sistema de Metro

se creó al margen de cualquier planificación del sistema de uso del suelo y de la promulga-

ción de normativas destinadas a estimular un desarrollo adaptado a la forma de la ciudad.

En segundo lugar, el área metropolitana tiene un sistema de transporte público de superfi-

cie particularmente caótico, consecuencia en parte de problemas administrativos entre las

distintas jurisdicciones y del fracaso de la gestión del sistema de transporte público. El resul-

tado es que el área metropolitana tiene un sistema de transporte poco establecido. Y, ade-

más, el nivel de motorización es elevado. El sistema de transporte subterráneo es lo que

Cervero llama “transporte adaptado”, es decir, el transporte que ha evolucionado hasta

convertirse casi en un servicio de puerta a puerta por medio de vehículos con relativa poca

capacidad. Con esta experiencia se puede comprobar que la movilidad en las ciudades

216

RALPH GAKENHEIMER


adaptadas no está asegurada ni con el servicio de transporte público más completo cuando

otros servicios no están plenamente cubiertos.

Marco para la planificación del transporte urbano y del uso del suelo

El cuadro anterior pretende ser un prototipo de marco para la planificación del trans-

porte urbano. Puede considerarse como un diagrama de flujo que debe seguirse a lo largo

de la preparación de un esquema global de transporte urbano o, sencillamente, como una

representación de la unión de las partes de cualquier esfuerzo parcial de planificación.

Cada uno de los elementos de este diagrama será comentado a continuación.

Política nacional de transporte urbano

Es evidente la necesidad de un papel nacional de planificación del transporte urbano en el

área metropolitana, aunque, rara vez, ésta sea satisfecha. La considerable importancia de

una política nacional de transporte urbano se basa en la necesidad de que el Estado apoye

los esfuerzos locales para obtener préstamos de capital, proporcionar formación profesional,

establecer normas técnicas, organizar el transporte público y otros servicios. Puede ocurrir que

217


Encuestas, proyec-ciones y pronósticos

Presupuestoy financiación

Infraestructura Tráfico y demanda

Diseño y selección de opciones

Evaluación

Prioridades y programación

Transporte públicoTransporte

de mercancías

Objetivosestratégicos

Adaptación al plande desarrollo

del suelo

Revisión de viabilidadde proyectos

y políticas

Prioridades del plande desarrollo del suelo

POLÍTICA NACIONAL DE

TRANSPORTE URBANO

Elementos del plan de transporte


las capitales no lo necesiten porque reci-

ban la ayuda nacional en base a estos

fines específicos, pero el resto de ciuda-

des probablemente se sientan, y estén,

perdidas sin ella.

El interés actual por la globalización

y la internacionalización de los negocios

y de la industria, en general, concede

una importancia adicional al estableci-

miento de una política nacional para este

sector. Es obvio que un transporte urba-

no apropiado es un aspecto relevante de

la competitividad urbana. De acuerdo

con algunas hipótesis, la globalización

refuerza a las ciudades más poderosas y

debilita a las menos competitivas (Léautier,

2006). Lo que ocurre es que estas últimas probablemente puedan rezagarse durante la glo-

balización. El transporte público económico de autobuses rápidos está acercando el alto

rendimiento del transporte público a la posibilidad de las ciudades menos competitivas que,

por lo tanto, están más necesitadas del apoyo técnico y financiero por parte del Gobierno

central.

En una conferencia celebrada recientemente en Latinoamérica, donde se encon-

traban presentes nuestros delegados de transporte urbano y sus equipos de cuatro paí-

ses, se exageró el problema. Bajo el título de la sesión “Política nacional de transporte

Urbano”, dos de los delegados nacionales comenzaron sus observaciones diciendo senci-

llamente que no existía ninguna política nacional de transporte urbano en sus países. Un

tercero comentó que existió una política que dejó de aplicarse con el cambio de gobier-

no. En una situación en la que las principales ciudades se estaban lanzando hacia las nue-

vas tecnologías para la mejora del transporte público, las ciudades menos competitivas

lamentaban especialmente la ausencia de apoyo nacional para garantizar los préstamos

de capital, para tratar con los operadores alterados de los sistemas de transporte público

concesionados, para garantizar la continuidad de las políticas y de los proyectos en los

momentos de controversias de políticas locales y para contribuir con servicios técnicos

avanzados de los que carecen las ciudades menos desarrolladas. “Estamos volando a cie-

gas”, declaran. En ausencia de dichos cargos a escala nacional, el grupo decidió crear un

consorcio internacional de ciudades que pudiera compartir el problema, comprenderlo e

informar de los resultados de los esfuerzos realizados por solventar dichos problemas. De

hecho, existen pocos países en vía de desarrollo que tengan algo parecido a una política

nacional. En lo que concierne especialmente a la administración del transporte público, al

218

RALPH GAKENHEIMER


ser un tema políticamente controvertido, se produce una tendencia por parte de las agen-

cias gubernamentales de mantener una cierta distancia respecto a dicho tema en la medi-

da de lo posible.

Bajo estas circunstancias, es especialmente interesante examinar cómo el Ministerio de

Desarrollo Urbano indio ha comenzado por primera vez a crear una política nacional de trans-

porte urbano bastante global, y que ha sido aprobada por el Gobierno (Gobierno de India,

marzo de 2006). En lo que se refiere concretamente al tema del transporte y del suelo urba-

no, uno de los objetivos propuestos por esta política es:

“Fomentar la planificación integrada del uso del suelo y del transporte en

todas las ciudades con objeto de que se minimicen las distancias y se mejore el

acceso al sustento, a la educación y a otras necesidades sociales, en especial, para

los segmentos marginados de la población urbana” (Gobierno de India, 2006).

Promete dedicar un 50% del coste necesario para preparar la planificación del uso del

suelo y del transporte, siempre y cuando las ciudades demuestren su voluntad de actuar en

virtud de dicha planificación. El Ministerio prevé llevar a cabo estudios pilotos en una

pequeño número de ciudades en las que se incentivaría a las autoridades locales a identi-

ficar corredores potenciales para un desarrollo urbano futuro y a establecer sistemas de

transporte que fomentarían dicho crecimiento.

Esta declaración continúa mencionando otros compromisos fundamentales, entre los

que se incluyen el uso de borradores de esquemas que visionen un futuro desarrollo urba-

no, la asignación justa de espacio para carreteras por modo y grupos de población y la

adopción de sistemas de transporte público económicos y de gran capacidad con ayuda en

la elección tecnológica. Asimismo, la política también trata la necesidad como prioridad

general para el transporte público, del transporte público no motorizado, de la gestión del

transporte de mercancías, el uso general de tecnologías de transporte más limpias y la ges-

tión de la asignación del suelo para uso de aparcamiento de una manera que cubra el coste

económico del suelo que éste conlleva.

Se presta una atención considerable al tema de financiar hasta un 20% del coste de

los proyectos de capital en el transporte público, además del interés en diversos factores

que aseguren la calidad de la inversión y la conclusión de medidas complementarias. La

política incluye el compromiso de ayudar a desarrollar mecanismos innovadores de finan-

ciación basados en el suelo y maneras creativas de involucrar al sector privado.

La parte institucional de la política requiere la creación de autoridades unificadas de

transporte público en las áreas metropolitanas. Éste es un aspecto relevante de la políti-

ca, dado que supone una serie de posibilidades de integrar el sector y de proporcionarle

219



cierta fuerza ejecutiva. Asimismo, contempla la necesidad de mejorar la formación en

transportes urbanos y la preparación de fuentes de datos mejoradas. Los esfuerzos para

crear estos organismos están en camino. De hecho, ya existe uno en la ciudad de Indore,

Madhya Pradesh.

Quizá la estructura más completa de planificación y gestión nacional del transporte

urbano haya sido la de Brasil. Es un caso claramente llamativo para cualquier persona que

considere la creación o mejora de la política de este sector (Vasconcellos, 2002 y 2005).

Brasil desarrolló su política nacional de transporte urbano durante bastante tiempo, empe-

zando en los años setenta con las instrucciones a seguir en relación con la preparación de

planes de transporte público en las áreas metropolitanas y el comienzo de la preparación

de dichos planes. Aunque posteriormente se han ido realizando ajustes que hacen que

estas funciones estén menos integradas que en un principio, Brasil cuenta con un modelo

de sistema político nacional de transporte urbano desde hace 20 o 25 años. La primera

agencia federal fue GEIPOT (Grupo Ejecutivo para la Aplicación de la Política de Transporte),

y estaba encargada del desarrollo de los esquemas originales del transporte nacional y de

una base de datos nacional. El GEIPOT también coordinaba el uso de los impuestos dedi-

cados a la financiación de los sistemas de transporte urbano y regional. Más tarde, otra

agencia federal, la EBTU (Empresa Brasileña para el Transporte Urbano), fue creada para

preparar esquemas de transporte para las grandes ciudades. Estas excepcionales agencias

públicas eran responsables de la creación de planes relevantes y de desarrollar un sistema

nacional estatal local de atención al transporte urbano.

Como complemento a éstos, se ha creado una asociación no gubernamental de siste-

mas de transporte público, la ANTP (Asociación Nacional no gubernamental de Transporte

Público) que se ha ocupado de las bases para establecer las tarifas del transporte público,

del diseño del autobús PADRON que se ha convertido en el vehículo básico del transporte

público, la promoción del carril bus en las ciudades, el programa de vale-transporte para

asegurar el servicio de transporte público para los empleados con bajas rentas y cierto

número de programas de formación en transporte urbano. La ANTP ha contribuido tam-

bién a organizar el Foro Nacional de Secretarios de Estado de Transportes que celebra reu-

niones de manera regular para tratar los problemas más comunes.

A lo largo del tiempo, la atención nacional hacia el sector del transporte urbano ha cam-

biado entre el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, tal y

como también ha ocurrido en los Estados Unidos. Las funciones de esta atención nacional al

sector han sido muy amplias. En el transcurso de los años, han tratado lo siguiente:

• El precio de la gasolina, del biodiésel y del diésel.

• Financiación de la producción de vehículos, inclusive vehículos destinados al trans-

porte público, por parte de la industria brasileña.

220

RALPH GAKENHEIMER


• Financiación de la adquisición de vehículos destinados al transporte público a tra-

vés de préstamos.

• Corrección de salarios que hayan sufrido el impacto del coste de las operaciones

de transporte público.

• Utilización del vale-transporte (gracias al cual, los trabajadores con bajas rentas reci-

ben vales de transporte público a cambio de un descuento sobre el valor ordinario),

un programa utilizado por alrededor del 50% de los viajes en las grandes ciudades.

• Participación en la legislación nacional de transporte público que trate temas como

las pólizas de seguro de los operadores de transporte público y la regulación de las

emisiones.

• Política tecnológica, como el desarrollo del autobús PADRON y otros asuntos a tra-

vés del Ministerio de Ciencia y Tecnología.

• Políticas orientadas al desarrollo urbano, tales como el traslado de viviendas de las

familias desplazadas por proyectos de transporte público y el establecimiento de

prioridades de servicio a los usuarios de bajas rentas (Responsabilidad de la

Secretaría de Desarrollo Urbano de la Presidencia de la Nación).

• A través de la ANTP, creación de un Foro Nacional de Secretarios de Estado de

Transporte Urbano.

Únicamente el hecho de que existan secretarios de transporte urbano en los gabine-

tes de gobierno de los Estados de la nación representa, es en sí mismo, un logro institucio-

nal considerable en este campo. Los Estados son responsables de la coordinación del siste-

ma y de la regulación del sector en sus áreas metropolitanas. En la práctica, los municipios

son, en concreto, responsables de la organización del transporte público.

Como factor añadido, las posibilidades de una política nacional con el objeto de mejo-

rar considerablemente el funcionamiento del transporte urbano en las ciudades son diver-

sas y extremadamente relevantes. La falta de una política eficaz a este nivel en la mayoría

de los países debería ser un tema de gran preocupación. Dado que los problemas radican

en las áreas metropolitanas y en los municipios, son ellos los más indicados para presionar

a los Gobiernos nacionales para la creación de instituciones de política nacional apropiadas.

Selección de problemas inmediatos para inventarios y estudios

La carencia de datos adecuados supone una considerable limitación para muchos de los

estudios sobre transporte urbano en las ciudades en vía de desarrollo. Es necesario ser pru-

dentes a la hora de seleccionar el contenido porque, para algunos propósitos, los datos úti-

les resultan ser críticos, pero los estudios son costosos y suponen consumo de tiempo.

Además, es poco aconsejable recoger datos innecesarios, dado que el mantenerlos actuali-

zados será una carga molesta. Un tema relevante a tener en cuenta es que en un ambiente

de cambios rápidos e impredecibles, la precisión detallada de un estudio y su previsión es

221



probablemente menos importante que la capacidad de que estos datos mantengan el reco-

nocimiento de los méritos relativos de la política y de las alternativas al proyecto y, de algún

modo, un ejercicio menos demandante que el de predecir el futuro.

Las categorías fundamentales son la información económica y demográfica, datos

relativos al uso del suelo o a la ubicación de actividades, estudios sobre la flota de vehícu-

los y estudios sobre la necesidad de viajar. De una manera justa, estos asuntos se vuelven

convencionales, pero requieren cierta modificación para ciertas ciudades en vías de desa-

rrollo y los intentos de proyecto requieren una atención particular.

Uno de los elementos que merece una atención especial en esta parte son los estu-

dios sobre las flotas de vehículos. La matriculación es bastante escasa, inclusive los vehícu-

los matriculados hace tiempo y que ya no funcionan (un problema en India), matrículas

falsificadas o matrículas no inscritas (por ejemplo, las de las fuerzas armadas). Con fines

de políticas medioambientales, es importante conocer el número de vehículos por tipo de

vehículos, el grado de tecnología energética y la antigüedad.

Es especialmente importante controlar los vehículos a motor de dos ruedas. En algu-

nos países, son considerablemente numerosos, mientras que en otros, prácticamente ine-

xistentes (Mumbai cuenta con algo menos de un 10% del PNB/per capita de México, sin

embargo, Mumbai está tan motorizado como México si se tienen en cuenta los vehículos

de dos ruedas, ya que México cuenta con muy pocos.) La mayoría de los vehículos de dos

ruedas tienen un motor a dos tiempos, que contamina en exceso, pero facilitan de modo

extraordinario la movilidad de personas que, de otra manera, no podrían permitírselo. Esto

supone un sustancioso dilema. Las bicicletas y el transporte de peatones también merecen

que se les preste singular atención.

Asimismo, el transporte de mercancías cobra especial importancia. La mayoría de las

ciudades en vías de desarrollo cuentan con una industria de transporte no muy bien orga-

nizada con camiones de baja calidad obligados a operar de manera ineficaz debido a las

restricciones de distribución y gestión del tráfico, la carencia de instalaciones de carga y

almacenaje y otras consideraciones. Desde luego, el transporte de mercancías es todavía

un elemento esencial del desarrollo industrial.

Es necesario incluir, como parte del estudio sobre infraestructuras, las instalaciones

de aparcamiento en la calle, en bloques y en estructuras destinadas a aparcamiento, así como

aparcamientos en propiedad para empresarios y residentes. Esto se debe a que, por un

lado, el control de la oferta de aparcamiento es una de las actividades urbanas sometida

a aprobación y, por otro, el control de la congestión del tráfico se realiza mediante restri-

cciones o aliviándolo mediante la oferta según las circunstancias. Los centros urbanos en desa-

rrollo tienden a llegar a sus límites, en los que se construyen gran número de estructuras

222

RALPH GAKENHEIMER


de aparcamientos comerciales cuando las ganancias financieras por aparcamiento exceden

otros usos del suelo. En Santiago de Chile, este efecto tipo tuvo lugar en los años setenta.

En El Cairo ocurrió alrededor de 1980. Es necesario encarrilar estos cambios y promulgar

políticas referentes a ellos.

Tradicionalmente, la parte más costosa de un estudio sobre transporte es la dedicada

al origen-destino. Las preguntas sobre el alcance y contenido de la muestra deben conside-

rarse de manera minuciosa, prestando especial atención a las necesidades de la ciudad en

cuestión. Es una herramienta especialmente útil a la hora de considerar los méritos relativos

de proyectos y políticas alternativas, incluso más que la pregunta de estimación de la futu-

ra demanda total, que, en cualquier caso, no va, probablemente, a servir completamente

por las extensiones o ampliaciones de las posibles instalaciones. La separación de la deman-

da por modo es relevante y la mayoría del software distribuido con este fin no lo incluye.

Presupuesto y posibilidades financieras

La planificación requiere llevarse a cabo con un sentido de realismo presupuestario. El pro-

blema más frecuente es que el esquema enumera una lista muy ambiciosa de proyectos

que van más allá de las expectativas razonables en un futuro previsible, como un Metro a

750 millones de euros por kilómetro sin ninguna posibilidad de compensar ni siquiera una

parte considerable de sus costes operacionales. Es importante no crear falsas esperanzas

que puedan desbancar la posibilidad de cumplir mejoras más modestas.

Aunque esto suena coherente, es complicado de resolverlo por completo. Como

todo funcionario del gobierno sabe, los presupuestos factibles para cada proyecto son en

parte el resultado de la calidad de los proyectos y del alcance con el que atraen la aten-

ción de aquellos que toman las decisiones. Y siempre cabe la posibilidad de atraer un prés-

tamo extranjero o un empresario privado. En parte como consecuencia de la globalización,

las agencias de transporte de todo el mundo buscan fuentes complacientes de inversión

privada. Por desgracia, resulta menos propicio que se sientan atraídas por ambientes

que cuenten relativamente con bajos ingresos y con condiciones económicas futuras

arriesgadas.

La búsqueda de financiación también presenta su forma local. En una reunión, cele-

brada recientemente, de funcionarios latinoamericanos nacionales y locales sobre el trans-

porte urbano, se examinaron todo tipo de posibilidades (Banco Interamericano de

Desarrollo, 2006), entre las que se incluyen asesoramiento de beneficios, impuestos sobre

las nóminas (como el francés versement transport), registros catastrales mejorados que

facilitan un beneficio sobre los impuestos del suelo más alto, vale-transporte (que propor-

ciona vales de transporte a trabajadores con bajos ingresos en vez de una parte de su sala-

rio con menor valor). El debate tuvo un aire de especulación que carecía de un sentido de

223



posibilidades esperadas. Probablemente, la financiación de proyectos sobre el transporte

urbano se busca más en Latinoamérica ahora que el trasporte en autobuses rápidos cuen-

ta con gran éxito y sitúa los costes (quizá en unos tres millones y medio de euros por kiló-

metro) en algo más que una panorámica realista. Existe la apremiante necesidad de apoyo

de capital para los proyectos de transporte público masivos, en particular en las ciudades

menos desarrolladas.

Probablemente, éste sea el tema más animado del transporte urbano en la actualidad

e interesante en tanto en cuanto las ciudades lo estudien de manera conjunta.

Esquemas previos de desarrollo del suelo (o introducción al esquema de desarrollo del suelo)

La opción más apropiada para elaborar el plan de transporte y el plan de desarrollo del

suelo sería que, en ambos, concurriera el mismo equipo, o dos equipos en constante comu-

nicación. Desgraciadamente, aunque la colaboración entre estos subsectores es la esencia

de esta presentación, existe una serie de diferencias desconcertantes entre el uso del suelo

y la planificación del transporte. Éstas son las siguientes:

• El propósito fundamental de la planificación de transporte es la movilidad humana,

lo que, por lo menos, a un nivel introductorio, es sencillo. Los objetivos de la planifi-

cación del uso del suelo son considerables. Incluyen vivienda, justicia social, desarrollo

económico, producción de diversidad en hábitat, aislamiento de usos incompatibles

y otros. Asimismo, algunos de ellos son finalmente objetivos del transporte, aunque

tienden a estar estructurados por el interés inicial por la movilidad. Ambas activida-

des se unen en el interés por el medio ambiente, en especial por la calidad del aire,

pero es complicado tratar de ello en el contexto de sus diversas preocupaciones de

otra manera. Como consecuencia de ello, en un principio, la planificación del uso del

suelo resulta ser más compleja que la planificación de la movilidad.

• Las técnicas de planificación son diferentes. La tendencia tradicional es que el

transporte público esté basado fundamentalmente en el análisis de las necesida-

des de viaje, lo que conlleva herramientas analíticas normalizadas, en calidad de

núcleo del análisis. La planificación del uso del suelo es, debido a la necesidad, más

ecléctica en la forma, utilizando enfoques de diseño apropiados. Es importante

subrayar que esta distinción está decayendo en los últimos años, dado que los pla-

nificadores del transporte público están ampliando sus consideraciones para tratar

otras diferentes que no estén centradas en el asunto de la demanda, sino en el uso

de las herramientas de demanda para estrategias de evaluación parciales.

• Los niveles de preocupación son diferentes. La planificación del transporte público

tiene que ver con un sistema integrado de corredores de movimiento que debe

mantener cierto equilibrio en toda el área metropolitana. La planificación del uso

224

RALPH GAKENHEIMER


del suelo, en gran parte, básicamente más local, es la responsabilidad de unidades

de gobierno más pequeñas. De la misma manera, los niveles de responsabilidad de

los Gobiernos sobre la aplicación son diferentes.

• Las unidades de aplicación se encuentran a escalas diferentes. La infraestructura

del transporte público se aplica en grandes unidades indivisibles basadas en la

aprobación de proyectos, mientras que la planificación del uso del suelo se aplica

parcela a parcela, y no se hace hasta que el desarrollo de la parcela esté dirigido

por la persona que lo ha propuesto, y a menudo sujeto a la resolución del conte-

nido del proyecto a ese nivel.

• Resulta más fiable que se apliquen las decisiones sobre transporte público, ya que

son acciones del Gobierno. Mientras, algunas de ellas están sujetas a la regulación

y a la negociación, y pueden, por tanto, desvirtuar el esquema original.

• El transporte público lleva consigo grandes presupuestos de capital, la planificación

del suelo, no. Este hecho en sí mismo sitúa a las agencias responsables del Gobier-

no en diferentes categorías de poder administrativo, ya que la influencia de las

agencias públicas tiende a reflejar el alcance de su cantidad presupuestaria.

• El transporte público requiere una visión de futuro a largo plazo orientada por una

infraestructura duradera. La planificación del uso del suelo se promulga parcela

a parcela. Pueden ser modificadas con poca antelación y cada solicitud de desvia-

ción parece una excepción insignificante.

• Todo esto tiene como resultado diferentes tipos de opiniones sobre el futuro. Los

planificadores de transporte lógicamente más conservadores en lo que concierne

a suposiciones sobre el futuro. Los planificadores del uso del suelo probablemen-

te sean más ambiciosos sobre la consecución de los objetivos en contra de la fuer-

za de las tendencias de desarrollo urbano.

Aunque resulta útil señalar todas estas influencias por separado en la planificación del

uso del suelo y del transporte, no debería acaparar los esfuerzos de colaboración. Por el con-

trario, los planificadores del uso del suelo deberían tener en cuenta que unir el uso del suelo

y el transporte proporciona perspectivas más firmes para una aplicación efectiva de los

esquemas del uso del suelo que antes.

Sin embargo, cuando un plan de transporte hereda un esquema del uso del suelo, es

necesario tener en cuenta algunos de los temas anteriormente mencionados, resolviéndo-

los con un equipo del uso del suelo contratado de manera directa en el plan del transpor-

te público. Algunos de los temas son los siguientes:

• ¿Parece realista la cantidad de desarrollo urbano en diferentes categorías, dadas

las tendencias? ¿Cuál es el equilibrio proporcional de los futuros usos del suelo?

• ¿Cuál ha sido el registro de aplicación o de evolución de desarrollo urbano con-

secuente con el plan? ¿Ha llegado realmente la cantidad de desarrollo industrial

225



anticipado? ¿Se ha previsto de manera realista el crecimiento de acuerdos infor-

males? ¿Es posible hacerlo?

• ¿Qué papeles han desempeñado los Gobiernos locales en la aplicación del plan del

uso del suelo? ¿Se ha logrado que sean reguladores? ¿Son capaces de actuar de

manera perentoria en el desarrollo del suelo?

• ¿Promete el comportamiento del desarrollador local una colaboración posible con las

mejoras en la movilidad y la planificación del uso del suelo en una iniciativa de grupo?

• ¿Existen posibilidades de apoyo financiero para el desarrollo planificado a través de

impuestos o cargas, tales como el asesoramiento de beneficios?

• ¿Existen posibilidades de impulsar un mayor desarrollo en los corredores de transpor-

te público con vistas a conseguir enseguida cuotas razonables para dicho transporte

público?

Los detalles podrían modificarse de acuerdo con los casos. El esfuerzo es sencillamen-

te fusionar los dos planes para llevar a cabo acciones de apoyo mutuo que resulten tanto

progresivas como realistas para ambas partes. Éste es un punto clave en la preparación del

esquema. Es necesario que sea llevado a cabo minuciosamente, prestando atención a los

objetivos de todas las agencias participantes. Requiere que la participación pública lo con-

sidere y con la participación de los patrocinadores que pueden hacer las inversiones basa-

das en acuerdos que incluyan tanto el desarrollo del uso del suelo como del transporte.

Revisión de la viabilidad de las políticas y proyectos actuales

Es obvia la necesidad que existe de revisar los compromisos de proyectos previos, dado que

se beneficia de ser formalizado como un paso dentro de la planificación. Si no se hiciera

de esta manera, es típico que se produzca cierta confusión, puesto que cada uno de los

actores puede hacer suposiciones diferentes sobre el estado de las propuestas de proyecto

existentes. Es importante determinar si estos proyectos deberían considerarse compromisos

previos del nuevo esquema o si se puede disponer de ellos para su ajuste o cesión.

Al mismo tiempo, es evidente que dichos proyectos actuales pueden estar sujetos al

desacuerdo entre los planificadores y los patrocinadores, o que su futuro puede ser menos

predecible que como se creía en un principio, una vez que se han vuelto a estudiar sus cir-

cunstancias. El alcalde de Bogotá, Enrique Peñalosa, lideró la creación del transporte de

autobuses rápidos, lo que sustituyó su compromiso de construcción del metro, cuya plani-

ficación estaba avanzada y que había formado parte del programa electoral para el que era

presidente de Colombia en ese momento.

De hecho, los proyectos que se consideran actuales pueden resultar muy costosos de

aplicación, desde un punto de vista realista. Otros pueden representar proyectos propues-

tos sin ningún tipo de apoyo completo, pero que podrían presentarse, en circunstancias

226

RALPH GAKENHEIMER


más probables, junto con un esquema que apoye su importancia y viabilidad. Por ejemplo,

la propuesta de recaudación de impuestos locales puede resultar más factible en el contex-

to de proyectos específicos que serían financiados por las rentas públicas adicionales.

Diseño de objetivos estratégicos

Es corriente que los profesionales supongan que los análisis estándares de estudios sobre

el sistema y las previsiones de demanda proyectan los requisitos que es necesario que las

nuevas infraestructuras y la política satisfagan. De hecho, el proceso presenta muchas elec-

ciones fundamentales.

Esta reseña no sugiere los niveles específicos del desarrollo del esquema en los que las

decisiones tienen lugar. Más bien, supone que los comités de profesionales técnicos y de

patrocinadores tomarán en consideración todas las decisiones. Donde la participación

resulta más importante es justo en el momento de determinar los objetivos del plan.

Al mismo tiempo, es relevante subrayar que el lugar estratégico de los objetivos esta-

rá sujeto a posibles modificaciones según vaya realizándose el estudio. Como consecuen-

cia, la revisión de estos objetivos y de las restricciones aplicadas a ellos debe ser constante.

A fin de cuentas, no es posible entender el conjunto completo de perspectivas en la cons-

trucción de una nueva carretera hasta que los esquemas concreten las propiedades que

deben ser adquiridas para su consecución. Cada fase de definición creciente de una de las

características del plan plantea nuevas perspectivas en sí misma. La última fase de determi-

nar cuáles son los usos del suelo, que han de cancelarse en un corredor de transporte, va

a desencadenar, en un principio y con toda seguridad, ciertas preocupaciones.

Y de ahí que, de nuevo, un sentido de orientación en el comienzo resulte importan-

te. Por ejemplo, si el desarrollo económico es un punto interesante dentro del estudio, con-

siderado un objetivo viable de transporte y de planificación del suelo, y si el refuerzo de la

economía del centro de la ciudad es una parte importante de él, entonces la preparación

de inteligencia en el centro de la ciudad se muestra relevante.

A continuación, se muestra una lista de posibles objetivos para el esquema:

• Aumentar la productividad económica urbana mediante la potenciación de los tra-

yectos que es el aspecto más crítico de la economía, lo que implica dar un enfo-

que especial a los movimientos de mercancías y a las instalaciones de transporte.

Algunos estados de los EE UU están actualmente proponiendo establecer en las

autopistas carriles para uso exclusivo de camiones. El porcentaje de camiones en

las ciudades en vías de desarrollo es mayor que el porcentaje del tráfico en las ciu-

dades del hemisferio norte.

227



• Potenciar, de cualquier modo, las oportunidades de realizar trayectos, es lo más

eficaz a la hora de hacerlo (es decir, facilitar la realización de transporte para una

determinada inversión pública limitada o proporcionar una cantidad objetiva de

ellos para un coste mínimo añadido público y privado).

• Ampliar, tan rápido como sea posible, las instalaciones de transporte urbano suje-

tas a las restricciones de la conservación del uso añadido del suelo (tales como

lugares históricos) a la reubicación de problemas y a las limitaciones financieras.

• Reducir las consecuencias medioambientales de los flujos de transporte mediante

la adopción de medidas de gestión del tráfico (tales como prohibición de circula-

ción, restricciones de aparcamiento, fijación de peajes en función de la congestión

del tráfico, etc.).

• Mejorar las repercusiones del uso del suelo mediante la ubicación justa de las nue-

vas infraestructuras de transporte. Siendo críticos, uno de los aspectos de esta

decisión es, o bien desempeñar un papel público de prevención activa, o bien

influir exclusivamente en los impactos a través de la regulación de los usos del

suelo.

• Facilitar el aumento de la oferta de viviendas para los habitantes pobres de las ciu-

dades mediante el incremento del total del suelo destinado a usos residenciales. La

revisión del suelo incluye servicios de movilidad.

• Garantizar que el nuevo desarrollo urbano será accesible para un servicio de trans-

porte público eficaz.

• Afirmar la necesidad de microplanificación del uso del suelo mediante la combina-

ción de usos que provoquen trayectos urbanos de poca duración.

• Privatizar las instalaciones y servicios de transporte hasta el punto que sea posible.

• Comercializar las instalaciones y servicios de transporte para acercarlos en la medi-

da en que sea posible al coste total.

• Reestructurar las funciones de los diferentes tipos de vehículos urbanos —automó-

vil, camión, motocicleta, bicicleta, autobús—, con objeto de potenciar al máximo

su potencial y eficacia conjunta.

• Controlar la congestión de las calles urbanas en un nivel concreto mediante la

combinación de un control de la matriculación de vehículos, de la gestión del trá-

fico y de la ampliación de las instalaciones. Los objetivos serían la instauración de

velocidades mínimas para los diferentes tipos de transporte y de instalaciones.

Existen muchos objetivos alternativos posibles, así como niveles de prioridad entre

ellos. Es relevante configurar los objetivos, con el fin de orientar la actividad de planifica-

ción para que las siguientes fases puedan remitirse a ellos, revisarlos y reconfigurarlos cuan-

do aparezcan oportunidades y obstáculos, y creen un esquema racional. De nuevo nos

encontramos ante la previsión de que no puede alcanzarse la coherencia global. El esquema

incluirá características que destacan un objetivo pero que arriesgan otro. Puede que este

hecho sea inevitable, pero los planificadores deberían ser conscientes de ello.

228

RALPH GAKENHEIMER


Otro punto a considerar entre los objetivos de la planificación del transporte es la

mejora de la calidad del aire. Desde luego, es algo posible si se combina con los objetivos

de movilidad, pero, asimismo, sitúa las acciones restrictivas del tráfico en una función des-

tacada. En este sentido, las variables relevantes son la proximidad al efecto y la viabilidad

política. Esta viabilidad política es una cuestión de la “cultura del conocimiento” local y, por

tanto, resulta complicado tratarla como un asunto general. Sin embargo, merece la pena

si se considera la proximidad de este importante efecto.

En principio, se pueden dividir estas acciones en cuatro grupos:

• Acciones directamente eficaces: entre las que se incluyen acciones para reducir la

utilización de vehículos (por ejemplo, mediante la peatonalización, políticas de

aparcamiento, prohibiciones de circulación y tarifas aplicables en caso de conges-

tión), necesidades de cambio de combustible (por ejemplo, el gas licuado de petró-

leo) y la eficacia de combustibles mejorados. Puede resultar complicado de promul-

gar, pero las ciudades recurren cada vez más a ellos.

• Acciones condicionalmente eficaces: éstas son muy prácticas en función de los mode-

los de respuesta de los usuarios. Incluyen agrupación de orígenes y destinos, diseños

modelo mejorados de calles e inversiones públicas a gran escala en transporte públi-

co. Estas acciones podrían hacer más eficaz el uso de los vehículos por kilómetro reco-

rrido, pero el resultado real depende de la forma en que se adapte el usuario.

• Acciones posiblemente eficaces: las políticas de uso del suelo están comprendidas

en esta categoría. En la medida en que la densidad puede acumularse debido a la

política convincente, la creciente población demuestra su adaptación a los trayec-

tos más cortos y a modos de transporte más adecuados, pero probablemente con

un efecto importante únicamente en las próximas décadas.

• Acciones potencialmente eficaces: estas acciones probablemente provoquen un deba-

te de lo más acalorado. Sus consecuencias se afrontan correctamente —tienen efectos

visibles—, pero los resultados conseguidos serán mínimos a no ser que se produzca un

cambio en las actitudes de los usuarios o bien se dé una cambio sustancial del sector

público. Mientras tanto, crean un ambiente de compromiso, lo que es útil, aunque no

debería confundirse con la resolución de problemas en un futuro cercano. El mejor

ejemplo son los carriles bici. Hay excepciones, pero hoy en día, en la mayoría de las ciu-

dades, el poco uso que tienen seguramente sea para los trayectos llevados a cabo de

manera fácil y en la mayoría de los casos por personas que no dejan sus coches en casa.

Todas estas acciones desempeñan una función en la mejora de la calidad del aire, pero

los planificadores deberían entender el significado de las que eligen. Muchas políticas

muestran un compromiso adecuado y consecuencias direccionalmente correctas, pero la

efectividad real es un asunto que se basa en qué medida el impacto puede ser adquirido

por presupuestos de los proyectos concretos y por qué plazo de tiempo.

229



Elementos del plan de transporte

Esquema de desarrollo de infraestructura: este elemento implica la previsión de la deman-

da de viajes en el futuro a través de los medios y relaciones individuales con la red de trans-

porte público como base para la planificación de carreteras e infraestructuras de transpor-

te público. Necesita de un estudio de origen-destino, que registre los trayectos realizados

por los individuos, en los que se incluyen los detalles de los realizados durante el día del

estudio e información personal que facilite la proyección de trayectos en un futuro. La rea-

lización de viajes es, por tanto, el modo de establecer las relaciones con las redes de tipo

de transporte en el futuro.

Muchas descripciones del proceso de planificación de transporte urbano presentarían

esta demanda de viajes como el elemento central del esfuerzo. De hecho, es la parte más

costosa y la que lleva más tiempo realizar de la actividad de planificación cuando el proce-

so de planificación lo incluye, probablemente requiera más de la mitad del presupuesto

concedido al proyecto. Sin embargo, esta presentación tan sólo se describe como uno de

los cuatro cauces por los que transcurre la actividad, dado que los otros tres elementos sólo

sirven parcialmente para el análisis de la demanda de trayectos. Esto se debe a que los otros

tres elementos dependen en gran medida de las acciones tomadas a corto plazo, y que

pueden ajustarse a la necesidad ampliada a su debido tiempo, sin requerir grandes gastos

anticipados. Otra limitación en la utilidad de las estimaciones de amplia gama es que de-

penden de la proyección futura apropiada de los ingresos personales, del vehículo en pro-

piedad, del número de habitantes urbanos, de las acciones de gestión del tráfico y de la

ubicación del desarrollo urbano futuro, donde probablemente todos esos factores compli-

quen el desarrollo de proyectos con un mínimo de seguridad en los años venideros en

muchas de las ciudades en vías de desarrollo.

En cualquier caso, es pru-

dente preparar estas previsio-

nes por el contexto que facili-

tan a la planificación. Prestar

atención es importante a la

hora de seleccionar modelos

que tengan la flexibilidad de

examinar distintos futuros ur-

banos esperables y distintas

suposiciones de políticas. Las

comparaciones entre los dife-

rentes futuros que examinen

varias hipótesis basándose en

que todo lo demás permanece

230

RALPH GAKENHEIMER


231


constante son más relevantes que intentar lograr una máxima precisión de cálculos futu-

ros. Los futuros comparados pueden resultar más útiles si se basan en las mismas suposi-

ciones de crecimiento, ya que entonces las diferencias entre las políticas propuestas pue-

den ser más precisas.

Gestión del tráfico y planificación de la gestión de la demanda: esto hace referencia a

la modificación del uso de los vehículos mediante medidas de restricción, peaje por el uso

de las carreteras, políticas de aparcamiento, asignación especial de carriles y otros medios

que, generalmente, conllevan exclusivamente nueva infraestructura limitada. El proceso de

planificación del transporte excluye frecuentemente la gestión del tráfico porque, por un

lado, no requiere de los cálculos de previsión o la alta inversión en infraestructura que impli-

ca en otras partes de la resolución del problema y, por tanto, puede llevarse a cabo con

estos fines específicos.

Aquí argumentamos que estas acciones deberían ser consideradas en conjunción con

otros aspectos de la planificación del transporte. El objetivo es admitir que: (1) la gestión

del tráfico puede ser de manera considerable más poderosa a la hora de resolver los pro-

blemas de movilidad crítica y de medio ambiente que la nueva infraestructura, y (2) que

puede ser el único medio factible de mejorar notablemente los ambientes de transporte

público en ciudades con un crecimiento rápido y un alto grado de motorización en un tiem-

po razonable.

Las opciones de gestión del tráfico tienen la desventaja de ser típicamente nuevas y

novedosas allí donde se proponen. Como resultado, es complicado obtener el apoyo

político y público para su divulgación. Los profesionales del transporte en el sector públi-

co y los líderes políticos se muestran por principio dubitativos a la hora de proponer estas

medidas, ya que un el fracaso en el funcionamiento provocaría probablemente conse-

cuencias políticas no deseables. De hecho, incluso el éxito de su funcionamiento puede

ser criticado de forma perjudicial por parte de los usuarios incomodados. Las posibilida-

des de esta consecuencia se exageran por el hecho de que los detalles de la aplicación

son propensos a oscilar en la reputación de la acción (tales como las horas de prohibi-

ción de circular o si incluir o no a los taxis en estas prohibiciones de circulación). El resul-

tado es que los estudios de los profesionales del transporte probablemente revelen un

interés considerable sobre las posibilidades de estas medidas, pero cuando se exponen

con opciones, pueden proponer dedicar sencillamente una mayor inversión al transpor-

te3 público convencional incluso cuando la mejora de la movilidad sería francamente

muy modesta.

3. Extraído de un estudio sobre profesionales de transporte público en la región de la ciudad de México.Véase Anjali Mahendra y Ralph Gakenheimer (1996). “Vehicle Restrictions for Congestion Pricing in fourLatin American Cities: Is a Transition Possible?”, MIT.


No obstante, la adopción de medidas de gestión de demanda ha ido creciendo, de mane-

ra paulatina, a escala mundial. Las ciudades están aprendiendo que éstas son las únicas accio-

nes eficaces en un contexto de ingresos crecientes, de motorización en aumento, de incremen-

to de la población, de aumento de la tasa de trayectos personales (trayectos de una persona

por día), lo que provoca el crecimiento de los volúmenes de trafico en un 10%, o más, por año

en ciudades alrededor del mundo. La peatonalización se ha emprendido de manera literal en

cientos de ciudades francesas con el apoyo del Ministerio de Transporte, y en grandes ciuda-

des como Bogotá y Seúl. Se están llevando a cabo esfuerzos para fomentar el uso del las bici-

cletas en distintas ciudades no asiáticas, entre las que se incluye la mayoría de las cerca de cin-

cuenta ciudades latinoamericanas que están aplicando recientemente la decisión pendiente de

apoyo para las Instalaciones Globales Medioambientales. Se han instaurado de manera esta-

ble prohibiciones de circulación en ciudades con problemas graves de calidad de aire —como

en México, Santiago de Chile, Bogotá y São Paulo—. La fijación de peajes en función de la

congestión del tráfico, prácticamente resolvió la congestión en el centro de la ciudad de

Singapur; también ha sido eficaz durante varios años en Hong Kong, y ha mantenido el baró-

metro de la reelección del alcalde de Londres. Cierto número de ciudades están preparándose

para introducir esta fijación de peajes, entre ellas Estocolmo y Gotteborg. No obstante, sería

más cómodo ampliar sencillamente la mejora del transporte urbano; las ciudades están com-

probando que la gestión de la demanda es la única manera de afrontar de un modo efectivo

el nivel actual de crecimiento en la presión de la demanda de desplazamientos.

Sin embargo, debido a que las acciones propuestas pueden resultar novedosas a la

ciudad, lo que es importante es el desarrollo del entendimiento a través del diálogo. En

especial, en lo que concierne a las posibilidades de la fijación de peajes para aliviar la con-

gestión, la gente necesita concienciarse de los cambios complicados que estas acciones

pueden causar y entenderlos. La primera reacción de la gente es probablemente la de posi-

cionarse en contra de cualquier efecto que les provoque cambios en su comportamiento

a la hora de desplazarse y, en particular, restringir dicho comportamiento. Asimismo, pueden,

en un principio, oponerse a nuevas cargas por la utilización de sus vehículos. El autor tuvo

ocasión de abrir el diálogo sobre las posibilidades de la fijación de peajes en un congreso

cuyo público, en su mayoría, eran profesionales públicos de las cuatro ciudades principales

de Latinoamérica. Lo hizo con grandes vacilaciones, suponiendo que la respuesta sería

negativa (no existe la fijación de peajes en Latinoamérica mientras se escribía el presente

documento). Para su sorpresa, estos profesionales responsables mostraron un interés nota-

ble en la fijación de peajes con objeto de aliviar el tráfico —aunque no necesariamente una

predisposición para acoger dicha medida—. Curiosamente, su preocupación inicial, sobre

la que debatieron unos 45 minutos fue: ¿cómo deberíamos denominarlo? ¿Deberíamos

decir “peaje para aliviar la congestión”, “peaje de valor”, “racionamiento”… o qué? El

tema era darle un nombre que mantuviera el debate y no que la gente cerrara de golpe la

puerta frente al debate de la idea incluso antes de que pudieran definirlo por completo. El

comienzo debe ser lento y minucioso.

232

RALPH GAKENHEIMER


Los temas de la gestión del tráfico incluyen la apariencia inicial de que es un obstácu-

lo a los modelos habituales de desplazamiento. La respuesta importante es aclarar que, por

ejemplo, la fijación de peajes también abre las puertas a la movilidad. Acelera la llegada de

los que pagan el peaje porque el tráfico se ha reducido. Acelera el transporte público por-

que lo normal es que éste sufra la congestión del tráfico, incluso más que el resto, y porque

la capacidad del transporte público se añade de manera complementaria a la fijación de pea-

jes. Por eso, el tema del peaje puede ser y será ajustado para superar la congestión, por lo

que no se verá sencillamente superado por el crecimiento del número de vehículos en pro-

piedad, como ya ocurrió con soluciones anteriores. Un segundo tema es que es otra carga

para el servicio público. La gente está acostumbrada a encontrar que dichas cargas no sólo

no les proporcionan ningún tipo de servicio, sino que sencillamente desaparecen en un cofre

desconocido. Por ello, es relevante concretar qué programas o instituciones se van a bene-

ficiar de los ingresos. Algunos observadores se preocuparán por que la fijación de peaje sería

una desventaja para los propietarios de vehículos con bajas rentas, los que, en ningún caso,

necesitarían abonar este peaje. Otros mostrarán su preocupación por los problemas del per-

juicio político y equipacional, así como de la detección de vehículos y modos de evasión.

Seguramente, existan muchas preocupaciones que resolver antes de que el programa pueda

salir adelante. Lo que importa es encontrar el modo de mantener este diálogo para que la

gente pueda sentirse cómoda con la idea. Desde luego que los informes de los procesos pre-

vios y visitas a los puntos de reunión que han tenido éxitos previos es una manera impor-

tante y buena de tratar estos asuntos.

Plan de gestión del transporte público: para la gran parte de las ciudades tratadas en

esta ponencia, el principal transporte es el autobús, aunque algunas veces existen en ellas

líneas de transporte pesado, como también existe un incremento de la propiedad de vehícu-

los. El sistema de servicio de autobuses está típicamente conformado por un gran núme-

ro de empresas concesionarias, contando cada una de ellas con un reducido número de

autobuses, o incluso solamente uno. La mayoría de dichas empresas tiene licencias limita-

das en el tiempo, pero han logrado renovar dichas concesiones sin pasar por una revisión

suficientemente contrastada. En muchos contextos existen agrupaciones de dueños de

autobuses dentro de organizaciones sin capital alguno, pero que mantienen la autoridad

sobre quién puede cubrir las líneas sin tener en cuenta los acuerdos de la concesión. El

servicio es de calidad limitada, el equipamiento se deteriora y el número de autobuses es

excesivo en las líneas principales. La policía es de poca ayuda en este sentido debido a que

no está involucrada en los términos de la concesión y no se puede contar con ellos para

hacerlos cumplir.

El protagonista de los problemas es probablemente el inadecuado nivel de tarifas para

soportar un buen servicio. Los funcionarios gubernamentales se muestran frecuentemente

muy reacios para permitir un incremento de las tarifas debido a que el público responde a

dichos incrementos como un palmario incremento del coste de la vida. Pueden encontrar

233



más apetitoso, políticamente hablando, subvencionar el transporte público desde los esca-

sos fondos públicos generales, aunque son inevitablemente insuficientes. Esto es algo que

debe volver a considerarse.

Para mejorar el servicio, una posibilidad es organizar las empresas concesionarias en

grupos designados oficialmente y que estén regulados (los cuales, después de la “foto ofi-

cial”, deben seguir existiendo). Entonces las posibilidades son una regulación pública mejor

de las concesiones: regular las nuevas y obligar a renovarse a las ya existentes para que se

adecúen a las mismas reglas. Una iniciativa acertada es incrementar la fortaleza financiera y

de gestión de los grupos de propietarios de autobuses para que así puedan racionalizar el

sistema de líneas, mediar para un mantenimiento conjunto de infraestructuras y, asimismo,

conjuntamente adquirir repuestos y renovaciones de vehículos. Todo esto requiere del ase-

soramiento de una potente agencia pública. Un resultado importante podría ser la creación

de un sistema de tarifas por zonas basada en los kilómetros que recorre el cliente. Esto ha

sido abordado con éxito en algunas ciudades latinoamericanas (BID, 2006, ponencia de

Brennan) con una importante mejora en la seguridad y funcionamiento, especialmente

desde que los conductores no han vuelto a competir entre ellos por conseguir clientes.

Esto supone un conjunto de cambios difícil de llevar a cabo, pero hay razones de peso

para afirmar que se trata de lo más serio que se puede conseguir mediante un plan de

transporte porque afectan a un mayor número de personas que cualquier otra acción que

pudiera ser abordada por el plan de la mayoría de ciudades en desarrollo. Esta forma de

integración de sistema y red de transporte es seguramente difícil de alcanzar. Ha sido inten-

tada durante algunos años sin mucho éxito, pero recientemente ha conseguido resultados

en muchas ciudades. Son, en mayor medida, ciudades con alcaldes poderosos y buenas

autoridades en materia de transporte, pero quizá las nuevas tecnologías electrónicas hacen

dichas reformas más viables que tradicionalmente porque permiten agilizar el cobro de tari-

fas y servicios, y añadir a todo ello el uso de programas informáticos para la integración de

las distintas redes.

La integración del sistema es frecuentemente acompañada de la introducción de nuevas

tecnologías, como el “transporte rápido de autobuses” (BRT). Esto es comprensible debido a

que el nuevo paradigma cambia la raíz de la configuración del servicio. El plan de transporte

baraja también la posibilidad de nuevas instalaciones y la adopción de nuevas tecnologías.

Ahora mismo existe una discusión candente acerca de la elección de entre las recientes tec-

nologías de bajo coste y alto volumen de transporte. Esas nuevas tecnologías son principal-

mente el BRT y el “Metro ligero” (LRT), ambas en vías exclusivamente para ellas. Son capaces

de proporcionar un servicio de gran volumen (por encima de 40.000 usuarios/dirección/hora)

con costes considerablemente menores (alrededor de entre 3,75 y seis millones de euros por

kilómetro) que formas más “pesadas” de transporte. Y tienen la capacidad, además, de crear

nuevos accesos válidos al centro de la ciudad y quizá eviten el deterioro de dichos centros

234

RALPH GAKENHEIMER


debidos a la creciente congestión en su seno, una tendencia clásica durante la creciente

motorización a lo largo del mundo. La planificación necesita un especialista para tratar temas

como el espacio necesario para los carriles, fuentes de energía, flexibilidad del servicio, capa-

cidad de usuarios y costes.

Plan de transporte de mercancías: este sector es frecuentemente descuidado en la pla-

nificación de transporte debido al sentimiento de que el transporte de pasajeros puede aca-

rrear más presión y dispone de un mayor estatus. En muchos países el transporte de mercan-

cías está en paupérrimas condiciones —ofrecido por camioneros autónomos cuyo equipo se

encuentra en pobres condiciones y cuyos bajos ingresos hacen que tengan un acceso limita-

do al buen mantenimiento o reemplazo de su viejo equipamiento, y debido a que los viejos

camiones son lentos, proclives a la avería y son causantes de contaminación y están forzados

a hacer los repartos más caros— de horas y uso limitado, y con ineficientes rutas entre ciu-

dades. Los planificadores deben evitar los transportistas, debido a que potencialmente son

fuente de problemas políticos (véase su importancia en el derrocamiento del Gobierno chi-

leno en 1971). Ahora mismo el transporte de mercancías es parte esencial de la base de la

competitividad de una economía emergente. Es también una buena razón para favorecerlo

frente al transporte de personas.

Como resultado de la planificación del transporte de mercancías como un problema

institucional, también debe serlo como un problema de planificación física. Esto incluye el

fomento de la creación de organizaciones de transportistas autónomos en busca de bene-

ficios colectivos, encontrando fuentes de financiación destinadas a nuevos equipamientos,

la liberación de importantes responsabilidades, etc. También incluye la posibilidad de incen-

tivar la adopción de sistemas más eficientes del uso de camiones que redujeran la “caza al

vuelo” de mercancía por parte de camiones vacíos. La gestión de las flotas de camiones por

parte de una unión de intereses industriales sería beneficiosa para todos los afectados. En

las ciudades las condiciones mejorarían exigiendo establecimientos que permitieran la

recepción de los repartos, proporcionando prácticos muelles de envío. La creación de inter-

cambiadores de transporte de mercancías, almacenes conjuntos y la redistribución de las

rutas de los camiones son otras de las posibilidades.

Diseño de las opciones del esquema

Como culminación de la creación de esos elementos individuales del plan, es necesario

diseñar un programa comprensivo para la acción en el sector del transporte. En muchos

casos, esas iniciativas individuales pueden ser sinérgicas reforzando cada una de ellas a las

otras a través de una puesta en marcha conjunta. Por ejemplo, un refuerzo adicional del trans-

porte público es un gran soporte para la viabilidad de las medidas de restricción del tráfi-

co y viceversa. En otros casos podrían llegar a ser mutuamente conflictivas. La promo-

ción de los vehículos motorizados de dos ruedas, mientras incrementa notablemente la

235



movilidad personal de las familias de bajos ingresos, causa, por el contrario, un aumento

de la polución por culpa de los motores de dos tiempos.

Los elementos del plan deben ser compuestos con conocimiento de los “objetivos

estratégicos” elegidos en una etapa temprana de este ejercicio de planificación con obje-

to de ser conscientes de las interacciones entre los elementos de dicho esquema. Por ejem-

plo, se trataría de desplegar las políticas y los proyectos que son los que más avanzarían

hacia el objetivo del desarrollo económico —la mejor gestión de vehículos de carga y tra-

bajo a veces deben ser relegados del transporte de personas y de óptimas localizaciones

de las nuevas inversiones industriales—. Un segundo contorno de políticas se implicarían

maximizando el papel del transporte en hacer que los nuevos desarrollos urbanísticos estu-

vieran al alcance de la creciente población urbana —presumiblemente, deduciendo, juicio-

samente, la descentralización urbana para incrementar rápidamente las zonas edificables

y bajar su coste—. Un tercer enfoque acentuaría la fuerza de maximización de las oportu-

nidades de desplazamiento —posicionando tipos de transporte de gran volumen y la acer-

tada resolución de un uso múltiple de las calles por bicicletas, motocicletas y otros vehículos—.

La meta es una estrategia de compromiso que surgirá de la combinación de obligaciones

de cada uno de los objetivos estratégicos y de las estrategias/políticas que los representan.

El mejor camino para hacer esto debe ser enfocar los catálogos de alternativas como esce-

narios, repartiendo en el proceso decisorio panoramas completos de proyectos, elegidos de

manera que se preserve la sinergia entre proyectos. En general, debe ser mejor debatir con-

juntos de proyectos interactivos entre sí durante el proceso de decisión, que discutir pro-

yectos uno a uno.

Esto necesita ser realizado dentro de un contexto de realismo presupuestario. Está claro

que fijando los límites procedentes de varias fuentes de financiación las perspectivas pue-

den ser muy difíciles de prever. La viabilidad de un proyecto es probable que sea parcial-

mente dependiente de lo atractivo que sea. Y es duro decir si una agencia multinacional

—bi o multilateral— se interesará. Pero hay preceptos básicos que deben ser reconocidos,

tales como si realmente una ciudad puede llevar a cabo un Metro a 75 millones por kiló-

metro o no. Debería prestarse atención a esas condiciones límite.

Procedimientos de evaluación

Un procedimiento normal de evaluación es básico para configurar una decisión final. La

fuente de información básica es la serie de políticas y proyectos construidos en los esce-

narios desarrollados durante la fase anterior. Mientras que con suerte ha habido supervi-

sión del proceso entero por un comité representativo de varios participantes e interesados

en el sector del transporte, éste es el punto en el que el proceso se magnifica y se hace

más público. Según lo sugerido por nuestro acercamiento en la planificación del sector del

transporte, habrá desacuerdos considerables acerca de qué acciones son más efectivas

236

RALPH GAKENHEIMER


contra los problemas del sector y, como todos ellos se corresponden con sus propios inte-

reses, se necesitará ser dialogantes y comprometidos.

Al mismo tiempo se precisa una evaluación técnica que resuma las consecuencias de

llevar a cabo esos diferentes conjuntos de políticas y proyectos conjuntos.

Prioridades y programación

Este paso se preocupa de la secuenciación y temporalización de las mejoras y la promulga-

ción de las políticas, basándose en la realidad de que es imposible hacer todo lo que uno

desearía durante un corto espacio de tiempo. Los proyectos deben estar ubicados en una

agenda que respete el flujo de inversiones disponibles para el sector, también la maximiza-

ción de la productividad conjunta de nuevas acciones en un cierto plazo, y que, además,

concuerde con las previsiones de demanda de viajeros durante los años venideros, y se

haga un buen uso de la energía eléctrica utilizable por las entidades participantes tanto

públicas como privadas involucradas, que continúan trabajando en diferentes proyectos

que podrían conllevar retrasos en los desplazamientos durante su construcción.

Expectativas para el futuro

Nuestra pregunta más importante es la más difícil: ¿en qué medida puede ser sostenible el

transporte para la futura ciudad en vías de desarrollo? La respuesta depende de varios fac-

tores. ¿Cuál es el futuro del carburante destinado a la movilidad en la ciudad? ¿El suministro,

precios del petróleo y el coste de las energías alternativas? ¿En qué medida se comprome-

terán las políticas sobre medio ambiente en los países en vías de desarrollo? ¿La concien-

cia pública aumentará para adecuarse a los compromisos de sacrificio? ¿Habrá grandes

cambios en la política vigente?

Es imposible contestar a ninguna de estas preguntas de manera confidencial. En la

vertiente optimista, ha habido una tendencia definida a tomarse en serio el movimiento

medioambiental país tras país, llevándose a cabo frecuentemente acciones sorprendentes.

Hasta hace pocos años, había escasos indicadores de sensibilidad medioambiental en la

India, poco después de aquellas fechas, la portada del India Today ¡mostraba una familia

entera portando máscaras de gas! Y en breve la flota de transporte público de Delhi esta-

rá exenta de combustibles fósiles. Nunca hubiéramos dirimido 15 años atrás que las cua-

tro mayores ciudades latinoamericanas tendrían días semanales de prohibición de circular,

pero ahora los tienen. Son tiempos emocionantes en el ámbito del transporte urbano,

cuando los Gobiernos se acercan crecientemente al borde del reconocimiento de la fijación

de peajes y adoptan nuevos medios de transporte de alto volumen y bajo coste que podrían

cambiar de modo significativo el modo de utilización en las ciudades. Como contraste,

237



por supuesto, existen lugares cuyos Gobiernos tienen grandísimos problemas por superar

en la búsqueda de un mejor medio ambiente debido a los intereses concedidos.

Confidencialmente podemos aventurar la esperanza de unas menores emisiones noci-

vas por vehículo en los países en vías de desarrollo en el plazo de veinte años. ¿Es posible

que las emisiones sean reducidas a escala personal? Esto es dudoso debido al rápido creci-

miento de las adquisiciones de vehículos en estos países, aunque depende mucho de de la

estructura de sus ingresos crecientes. Por ejemplo, la rápida motorización de China hace

suponer al observador del Primer Mundo que están en el camino de la completa vehicula-

rización y de una distancia total recorrida por los automóviles similares a la de un país rico.

Pero ésta es la cuestión. Depende de la estructura del incremento de ingresos. La liberali-

zación de la economía en China ha abierto la horquilla de ingresos en este país, siendo la

zona rural la que tiene todavía ingresos muy bajos (aunque la motorización en las zonas

rurales del Norte tiende a ser mayor que la urbana), pero, por supuesto, el límite inferior es

el total. Debido al incremento significativo de la población en países en vías de desarrollo,

la expansión del espacio urbanizado ocupado por dicha población, el aumento de los ingre-

sos personales unido al gran incremento en la compra de vehículos y su posterior uso,

nuestro optimismo en estos momentos se esfuma.

Con los problemas del calentamiento global vislumbrándose a través de documenta-

ción creciente, podemos esperar cada vez mayores esfuerzos hacia la sostenibilidad. Esto

conlleva mayor racionalidad a la hora de seleccionar las acciones a llevar a cabo. Hasta

ahora las acciones encaminadas a la sostenibilidad han incluido numerosas iniciativas “de

buena fe” que expresaban una valiosa preocupación, pero resultados algo limitados. Esos

esfuerzos no deberían dejar de ser tomados en cuenta debido a que uno de los objetivos

debería ser aumentar la sensibilidad y conciencia pública por el medio ambiente a base de

hacer tan visible como sea posible las iniciativas encaminadas hacia la sostenibilidad. Pero

pronto necesitaremos lidiar con duras realidades. La “corrección de rumbo” no es suficien-

te. En vista de evidentes posibilidades que resultarían de políticas de restricciones en los

desplazamientos y distintos tipos de transporte, ¿debemos continuar enfocando el desarro-

llo de la densidad terrestre y las vías destinadas para bicicletas como medidas sostenibles

sin más prueba adicional de su efectividad?, ¿o acaso algún indicador de un gran cambio

político nos haría realzar sus impactos?

Un efecto final para indagar y buscar en los años venideros es prestar muchísima más

atención hacia la política de transportes urbanos en los países en desarrollo. La búsqueda de

“soporte nacional” en ciudades secundarias es particularmente importante. Esto está

ganando terreno por varias razones: primero, antes, las únicas ciudades con Metro han sido

capitales y ciudades cabecera de los países. Las instalaciones de Metro son muy caras (alre-

dedor de 75 millones por kilómetro) y las ciudades secundarias podrían sentir franca envidia

en este sentido (igual que en el caso de una persona de ingresos medios al sentir envidia del

238

RALPH GAKENHEIMER


propietario de un yate de treinta metros). Pero ahora el transporte rápido de autobuses

(menos de 7,5 millones por kilómetro) son ya casi una posibilidad dentro del alcance de las

mismas sin dejar de necesitar ayuda tanto técnica como económica (algunas ciudades mexi-

canas y colombianas tienen dichas infraestructuras en construcción o funcionamiento).

Segundo, debido a la continua urbanización de las últimas décadas, muchas ciudades de

segundo orden se han transformado en zonas metropolitanas consolidadas con problemas

de transporte de primer grado, pero sin presencia local del Gobierno nacional para resolver

los problemas. Tercero, la acción hacia un transporte público de gran volumen exige aten-

ción a la supremacía existente del servicio ordinario de autobuses de la ciudad (porque las

empresas concesionarias de tal servicio probablemente se opongan a nuevos paradig-

mas y necesiten reorganizarse para “alimentarse” de líneas de gran volumen). Finalmente,

las ciudades secundarias se percatan generalmente de que se quedan por detrás de las capi-

tales, debido a que el efecto de la globalización aparece para aumentar el crecimiento eco-

nómico de la ciudad principal dejando a las otras detrás, o incluso arrastrándolas a ellas o a

sus economías hacia la ciudad de referencia.

En suma, la ausencia de una política nacional de desarrollo del transporte urbano de

las ciudades ha estado siendo por mucho tiempo una carencia muy reprochable. Los acon-

tecimientos especiales ahora airean este problema, con la esperanza de que finalmente se

impulse una solución.

Por todo ello, podemos sentirnos cautamente esperanzados en una serie de frentes,

pero los movimientos verdaderamente significativos hacia la sostenibilidad requerirán la

implantación de mayores esfuerzos procedentes de una comunidad mundial preocupada.

239



241Estructura y contenidos de la ponencia

El paper presentado por el profesor Gakenheimer es muy completo y documentado. El

argumento central es cómo orientar el crecimiento urbano coordinadamente con las redes

de transporte para conseguir un desarrollo sostenible.

El documento tiene varias partes que son conceptualmente diferentes. La primera

es una reflexión teórica sobre si es adecuado un planeamiento urbano que limite los

desarrollos extensivos para hacerlos más densos en los centros urbanos y en el entorno

de las grandes infraestructuras de transporte público. Concluye esta parte afirmando que

es imposible dar reglas generales, pero que la compactación de usos del suelo, como

parte de la política de planificación del transporte, parece mucho más relevante en los

países en vías en desarrollo que los desarrollados (north cities). Termina esta parte con

un catálogo de 11 problemas-razones por las cuales se necesita una coordinación de

usos del suelo y redes de transporte en los países en vías de desarrollo, que parece muy

clarividente y completa.

COMENTARIOS A LA PONENCIA:TRANSPORTATIONAND LAND USE INTHE DEVELOPINGWORLD: PLANNINGIN A CONTEXT OFCONTROVERSYAndrés Monzón de Cáceres1

1. Doctor ingeniero de Caminos, Canales y Puertos, es director del Centro de Investigación del Transporte,Departamento de Ingeniería Civil-Transportes de la Universidad Politécnica de Madrid. También es sub-director de Investigación, Doctorado y Postgrado de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros.


Una vez planteado el problema constata que se necesita guiar el desarrollo para que

se produzca esa coordinación entre transporte y desarrollo urbano. Sus reflexiones se basan

en buena parte en dos libros de referencia: Cities on the Move del Banco Mundial y The

Transit Metrópoli del profesor Cervero. La conclusión es que los planes funcionan mejor

con incentivos, a ser posible de tipo económico. El autor aboga por la necesidad de que

esta labor de guía la realice el Gobierno nacional, a través de una National Urban Policy.

También ayuda la difusión de buenas prácticas en otras ciudades: redes de ciudades. En la

implementación de las estrategias de desarrollo se precisa contar con entidades que coor-

dinen el desarrollo del transporte en las áreas metropolitanas: Transport Authorities.

A continuación, el profesor Gakenheimer propone cómo debe ser el proceso de pla-

nificación conjunta del transporte y usos del suelo. Desarrolla los elementos contextuales

previos al proceso de planificación, cómo definir los objetivos, las partes de que debe cons-

tar el plan propiamente dicho y el procedimiento de evaluación e implementación. Las dis-

ponibilidades presupuestarias son un elemento limitativo importante en este proceso, por

lo que se apuesta por la participación privada todo lo que se pueda. Los componentes pro-

puestos para el plan de transporte son cuatro paquetes: plan de desarrollo de infraestruc-

turas, planificación de la gestión del tráfico y la demanda, plan de gestión de transporte

público y plan de transporte de caja. Estos cuatro componentes incluyen todos los elemen-

tos que interactúan en el proceso, y es de destacar la consideración de las mercancías como

elemento clave a considerar en el proceso de planificación, lo cual no es habitual.

Por último, se hace una reflexión acerca de la esperable evolución de la sostenibilidad

del transporte en el futuro. El criterio de sostenibilidad supone sacrificios que difícilmente

pueden pedirse a países que se mueven en el umbral de la pobreza. El autor se muestra

optimista a pesar del rápido crecimiento poblacional y de las pautas de movilidad.

También señala su preocupación por las ciudades medias o pequeñas que no cuentan

con los medios de las grandes para desarrollar estrategias coherentes de desarrollo y trans-

porte sostenible; en este sentido, vuelve a invocar la ya señalada intervención de las auto-

ridades nacionales.

La controversia sobre las políticas de densificación urbana en relación a los planes de transporte

Se parte de una reflexión sobre cómo lograr una adecuada coordinación entre la planificación

de los medios de transporte y los planes urbanísticos de desarrollo de usos del suelo. El tema

ha sido tratado ampliamente en la literatura científica y es un elemento de debate a nivel cien-

tífico y político tanto en los países en desarrollo, como en los ya desarrollados. El argumento

central es si el objetivo del proceso planificador debe ser la densificación de desarrollos o no.

242

ANDRÉS MONZÓN DE CÁCERES


Aunque el autor parece apoyar la necesidad

de desarrollos densos, no deja de citar argu-

mentos en contra. En ese debate conviene

señalar que la mayoría de los argumentos

que cita contra la densificación provienen de

países donde las pautas de movilidad están

claramente inclinadas hacia el automóvil; los

resultados de ciudades europeas con un

equilibrio modal señalan claramente los

beneficios de la densificación. Por tanto, sería

interesante complementar este enfoque un

tanto unifocal (ciudad compacta versus ciu-

dad dispersa) con otros elementos de contor-

no que hacen o no real dicha dicotomía.

Un primer elemento es el nivel de renta;

en los países en vías en desarrollo con muy

bajo nivel de motorización, el problema es la

accesibilidad a puestos de trabajo y a los servicios. Las ciudades de baja densidad obligan a la

población a dedicar un presupuesto temporal diario muy elevado (muchas veces superior a

dos horas) para desplazarse desde los lugares de residencia en la periferia a los centros de tra-

bajo, estudio, compras, etc. Este hecho supone una carga tan pesada, que lacra el posible

desarrollo humano de dichas poblaciones. La consecuencia inmediata es intentar aumentar

el número de oportunidades accediendo al vehículo privado, habitualmente antiguo y mal

mantenido, pero que resulta el único tipo asequible en precio a los pobres.

Así surge otra consideración que hay que tener en cuenta: las externalidades. La uti-

lización de vehículos con elevados niveles de emisión de polución, las distancias grandes

que aumentan las emisiones y la elevada accidentalidad —fruto de la baja calidad de las

infraestructuras y la pobre situación de los vehículos— produce un claro balance a favor de

intentar densificar los nuevos desarrollos.

Otro elemento a considerar es que la única opción de transporte para grandes estratos

de población es el transporte público. Como los países no suelen estar en condiciones de sub-

vencionar los servicios de transporte, han de recurrir únicamente a las tarifas, que no pueden

ser altas por motivos sociales. En resumen, se da la paradoja de que las líneas de más coste

son las que llevan a los barrios periféricos más pobres, con mayor distancia de recorrido

y menor nivel de ocupación. La única forma de inducir una mejor equidad social es que el

transporte público no sea un elemento que grave en exceso la economía de los más pobres,

y para ello debe ser un sistema autosustentable, lo que significa concentración de tráficos entre

un número reducido de orígenes y destinos, y esto sólo se produce en desarrollos densos.

243

COMENTARIOS A LA PONENCIA: TRANSPORTATION AND LAND USE IN THE DEVELOPING WORLD: PLANNING IN A CONTEXT OF CONTROVERSY


244


Pero como se señala más adelante en el informe del profesor Gakenheimer, las solas

fuerzas del mercado tienden a producir desarrollos extensivos y dispersos, pues la densifi-

cación requiere coordinación, pautas orientadoras y líneas estratégicas, para lo que se

necesita de una autoridad gestora del proceso a largo plazo.

Este elemento temporal es importante y conviene destacarlo: los procesos de desarro-

llo urbanístico tienen un plazo mucho más largo que los proyectos de transporte. En los

primeros se necesitan plazos de 8-12 años como mínimo, mientras que desarrollar un pro-

yecto de transporte puede suponer 2-4 años, según su magnitud. Y éste es un punto que

merece una reflexión, pues los procesos de toma de decisiones y participación pública, de

uno y otro tipo, no pueden superponerse por sus diferentes horizontes temporales.

En definitiva, no parece que, en líneas generales, sea pertinente la duda entre desa-

rrollo compacto o disperso, aunque sea interesante planteárselo pues ayuda a la reflexión

y conceptualización del problema. Evidentemente, no se puede decir que la opción densa

no tenga problemas, pues puede producir más congestión en los centros urbanos, reducir

el número de destinos por la concentración de actividades, etc., pero el número de venta-

jas, muy especialmente para los países de menor renta, son claras, pues el modelo disper-

so induce costes sociales y ambientales no asumibles por sociedades no ricas.

La regulación como vector de coordinación e impulso al desarrollo sostenible

Se señala en el informe que el principal problema no es la baja densidad, sino el desarro-

llo urbanístico anárquico (leapfrog) o en grandes parcelas no colmatadas.

En este sentido, cabe señalar que de la serie de argumentos que se expresan sobre la

materia, se echa en falta tratar sobre el papel de la regulación, tanto del transporte como

de los usos del suelo. Tal y como indica el ponente, los municipios tienen un gran interés

en ofertar suelo como fuente de financiación de sus presupuestos, lo que induce desajus-

tes en el desarrollo y errores desde el punto de vista del desarrollo urbano y movilidad sos-

tenibles. Por otra parte, hay una casi universal descoordinación entre los técnicos y deciso-

res políticos encargados de la planificación del transporte y del desarrollo urbano. Sin

embargo, hay experiencias de entidades de planificación a nivel regional o de áreas metro-

politanas que establecen el marco y los límites de cada una de sus actuaciones, mediante

la definición de estrategias territoriales a largo plazo.

El autor aboga porque la coordinación sea desde el Gobierno de la nación, que puede

definir una política nacional de desarrollo urbano. No obstante, la experiencia de muchos

países, y en particular en el mundo desarrollado, es que estas funciones pueden ser ejerci-

das con más efectividad desde una autoridad regional; las experiencias de las Autoridades


245


de Transporte Metropolitano de muchas ciudades europeas y las Agencias Metropolitanas

de Desarrollo Urbanístico pueden ser una buena referencia. Esto no quita que sea bueno que

a nivel nacional se dicten normas más generales o leyes que fijen el marco jurídico para regu-

lar los desarrollos legislativos o los simples acuerdos de las autoridades regionales o metro-

politanas. La fórmula francesa de los contratos-programa ha dado buen resultado para coor-

dinar la acción de operadores del transporte, la Administración y los promotores de suelo.

También son interesantes los acuerdos fruto de los denominados Planes de Desarrollo

Urbano Sostenible2. Otra fórmula de concertación son las denominadas Estrategias de

Transporte o Desarrollo Urbano, que fijan objetivos y acciones a largo plazo, con un com-

promiso explícito de las Administraciones y los agentes implicados.

En cualquier caso, sea cual sea la fórmula en que se plasme, es necesario contar con

un marco regulador que fije los objetivos y orientaciones de la nación o región. Es en este

marco en el que se deben establecer los incentivos para un desarrollo sostenible del trans-

porte. En general hay que ser proactivo, es decir, apoyar las buenas iniciativas en un con-

texto de integración de políticas de transporte y desarrollo urbanístico.

En este sentido de apoyar lo que se hace bien y darle difusión, conviene destacar el papel

de liderazgo de algunas ciudades con mayor iniciativa. Por tanto, un modo de lograr dinamizar

adecuadamente la buena coordinación es dar a conocer las buenas prácticas de algunas ciuda-

des, explicando cómo se han conseguido resultados positivos. El autor señala, en este sentido,

algunos ejemplos exitosos de proyectos de transporte (Brasil, Colombia, México, etc.) y de pla-

nificación urbana (India) que pueden ser indicativos de la eficacia de esta línea de acción. El pro-

ceso denominado benchmarking resulta prometedor, pues las ideas se entienden mejor cuando

se las ve hechas realidad en otros municipios de características y problemas similares. Cabría citar

muchos ejemplos de este tipo, como la introducción de tranvías, el desarrollo de sistemas de

autobús (Bus Rapid Transit), la introducción de zonas de prioridad peatonal y para ciclistas, etc.

La cuestión de los costes y la competitividad de las ciudades

El autor plantea el problema de los medios financieros disponibles para desarrollar soluciones de

transporte (budget realism), pero no indica el modo de encontrarlas. Parece que el único recur-

so es la liberalización o privatización de los servicios de transporte, pero hay abundantes países

en los que las soluciones pasan por una adecuada colaboración entre la iniciativa privada y enti-

dades públicas. De hecho hay una larga lista de fracasos, fruto de una política de privatizacio-

nes, en las que el mercado resulta el único regulador del sistema de transportes. Además de los

2. Planes de Desplazamiento Urbano en Francia, Planes de Transporte Local en el Reino Unido o PlanesUrbanos de Movilidad en Italia.


fracasos, digamos económicos, de empresas operadoras de transporte o desarrolladoras de suelo,

hay muchos más fracasos en lograr los objetivos de sostenibilidad. Es decir, es muy difícil —por

no decir imposible— que el mercado produzca por sí mismo un desarrollo sostenible del sistema

de transporte y se coordine adecuadamen-

te con los desarrollos urbanísticos.

Ante Gobiernos locales o regionales

con bajo presupuesto, cabe acudir a fór-

mulas imaginativas, como algunas que se

señalan en el texto (desarrollo de BRT, pro-

yecto PADRON o vale-transporte, etc.),

donde el papel del regulador y de la inicia-

tiva privada, y a veces de la participación

de empresas o entidades públicas, ofrece

fórmulas de gran eficacia para conseguir

los objetivos. Se trata, en definitiva, de

superar la arcaica oposición público-priva-

do para buscar colaboración tipo Public

Private Partnership. La complementarie-

dad permite resolver buena parte de los

problemas de coordinación administrativa y regulación a que hemos aludido anteriormente.

Una buena práctica en este sentido han sido las empresas de transporte urbano formadas por

varios socios: el operador privado que aporta los autobuses y know-how de la gestión, el muni-

cipio participa aportando generalmente el mantenimiento y señalización de paradas y se ocupa

de las prioridades a la circulación de buses en su gestión del tráfico, alguna compañía de publi-

cidad que explota los derechos de las instalaciones aporta también capital, etc.

Se cita, como una solución a los problemas de movilidad, el recurso de los vehículos

motorizados de dos ruedas (motos). Es cierto que aportan una mejora de movilidad a cos-

tes mucho menores, y que es un modo de transporte accesible a los grupos más desfavo-

recidos de la población. Sin embargo, en todos los estudios internacionales, las motos son

los vehículos con mayores externalidades: accidentes y contaminación atmosférica. Por

consecuencia, no pueden proponerse genéricamente como solución en un contexto de

lograr un desarrollo urbano más sostenible.

Otra de las reflexiones hace referencia a la pérdida de competitividad de las ciudades

medias a favor de las grandes metrópolis, en un contexto de globalización de la economía.

Aunque pueda existir esta amenaza, las experiencias de muchas ciudades medias demues-

tran que el tamaño no es la única virtud para generar actividad económica. En muchos

casos, incluso, las deseconomías de aglomeración están desplazando actividades hacia

núcleos de menor tamaño, con unos costes de localización y operación menores por la

246



ausencia de congestión y distancias de transporte reducidas. La clave está en disponer de

una buena localización relativa en la red de transportes; en otras palabras, un adecuado

nivel de accesibilidad. Lógicamente, también deben contar con las estructuras socioeconó-

micas adecuadas para desarrollar la actividad de que se trate. Es decir, las ciudades medias

deben saber desarrollar capacidades competitivas en nichos de mercado o sectores concre-

tos, y ahí ser mucho más competitivas que las ciudades grandes, pues los costes de locali-

zación y de aglomeración son mucho menores.

La globalización acentúa el rol de las grandes ciudades en el contexto mundial, pero

también produce una deslocalización de actividades que pueden muy bien aprovechar las

ciudades medias para atraer nuevos nichos de mercado.

Hay multitud de ejemplos de grandes empresas localizadas en pequeñas ciudades en

el mundo entero, que lógicamente piden una oferta adecuada de servicios y, sobre todo,

una buena accesibilidad a las redes de transporte. Por tanto, no es que las ciudades medias

tengan menos oportunidades, sino que han de buscarlas eficientemente. En este sentido,

el problema sí puede venir de que en general cuentan con equipos técnicos y políticos con

menos preparación para liderar estas iniciativas.

Enfoque integrado y planificación del desarrollo urbano y del transporte

El paper trata también de los componentes de un plan de transportes. El autor enumera los dis-

tintos elementos: infraestructuras, gestión del tráfico y transporte, transporte público, mercan-

cías, etc., de una manera muy completa. Para poder enfocar cada uno de esos elementos sec-

toriales de manera coherente, es preciso, sin embargo, adoptar un punto de vista más integral.

En otras palabras, cada uno de los planes sectoriales debe enmarcarse en un Plan de Urbano

de Movilidad Sostenible, que es el auténtico plan que fija objetivos y las estrategias necesarias

para conseguirlos. Luego, cada grupo de medidas se orientará a cada uno de los objetivos sec-

toriales, pero siempre desde una óptica de globalidad. Es importante señalar, también, las coor-

dinación entre grupos de medidas (policies) para lograr sinergias y complementariedades: más

eficiencia y eficacia de las medidas. El adecuado diseño de policy packages constituye uno

de los elementos clave de los Planes de Movilidad para alcanzar los objetivos con la contribu-

ción conjunta de varias medidas, evitando los efectos negativos y potenciando los positivos.

En este proceso conviene señalar nuevamente la necesidad de estrategias a largo

plazo que faciliten la participación de los agentes implicados y el desarrollo de estrate-

gias de desarrollo sostenible. En el esquema siguiente se ilustra el proceso, que tiene dos

niveles de detalle. La estrategia general permite definir unos objetivos generales que

serán compartidos tanto por las políticas de desarrollo urbano como por el desarrollo de

las redes de transporte. El contraste entre los objetivos generales y la situación actual

247



248


(análisis y diagnóstico) permite definir los objetivos específicos, generalmente dentro de

un proceso de participación de todos los agentes sociales. Estos objetivos específicos

serán ya propios de cada una de las políticas sectoriales: suelo, transporte público, mer-

cancías, etc. Por último, se diseñarán medidas concretas para alcanzar los objetivos espe-

cíficos buscando un enfoque holístico, como se señaló anteriormente.

El documento termina con un mensaje de optimismo que comparto completamente, pues

se ha de contar siempre con la capacidad de la humanidad para desarrollar nuevas soluciones

a los problemas de cada día. Así, la falta de recursos ha alentado la imaginación, y en varios paí-

ses en desarrollo se han ideado sistemas integrados de autobuses como en Curitiba, o de auto-

buses rápidos como Transmilenium en Bogotá, que han supuesto un revolución, proporcionan-

do soluciones asequibles y eficaces que se están exportando incluso a países con mayor nivel de

recursos. Del mismo modo, la iniciativa privada tiene un papel mucho más fuerte en la provisión

de medios de transporte en los países en vías de desarrollo que en los más desarrollados, por la

simple razón de que aquéllos no tienen presupuesto para dedicar al sistema de transporte.

Hay también una mayor sensibilización de los empresarios, que ven que sus industrias

dependen de la existencia de un sistema de transporte eficaz, y que no pueden esperar a

que lo proporcionen las entidades públicas.

El proceso de globalización también ayuda, en este sentido, pues resulta más asequi-

ble la transferencia de experiencias de una ciudad a otra, las empresas son cada vez más

operadores mundiales que transmiten las soluciones eficientes como parte de la lógica de

competitividad empresarial.

También ayuda la conciencia de que los problemas ambientales y de escasez de recur-

sos del planeta no son problemas locales, sino que nos atañen a todos; puede decirse que

la preocupación de lograr un desarrollo más sostenible es una preocupación operativa de

la comunidad mundial. Un buen ejemplo es el Congreso en el se enmarca esta ponencia,

así como muchos programas de ayudas de entidades financieras mundiales como el Banco

Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, Naciones Unidas, etc.

Objetivos generales EstrategiaLa estrategia permitealcanzar los objetivos

generales

Las medidas seemplean para

alcanzar los objetivosespecíficos

Objetivos específicos Medidas

Análisis y diagnóstico Escenarios


249

Abstract: Rapid urban growth, suburbanization and automobilizationcharacterize the nature of human settlement around the globe at thebeginning of the 21st century. These changes seem to have many

adverse environmental, economic and societal impacts upon broad sectors of thepopulation. Can conscientious policy, planning and investment guide the natureof change in more beneficial directions? A new look at the experience ofCuritiba, Brazil, and a review of recent aggressive public transport investmentsin other cities, provides guidance toward the development of effectiveinternational collaboration on transportation and urban development. Acombination of good function and high style might unify people and politicianstoward productive solutions and a prosperous future.

CAPTURINGIMAGINATIONS:THE IMPORTANCEOF STYLE IN PUBLICTRANSPORTATIONDECISION MAKINGKenneth E. Kruckemeyer1

1. Kenneth E. Kruckemeyer is a private consultant specializing in the design of civil infrastructure,focusing on integrated public transport systems, pedestrian and bicycle facilities, and roadway andbridge design. He is also a Research Affiliate at the Center for Transportation and Logistics at theMassachusetts Institute of Technology. Mr. Kruckemeyer served as Associate Commissioner of the Ma-ssachusetts Department of Public Works from 1983 to 1991. Prior to that, he was Project Manager ofthe Southwest Corridor Project in Boston, a $750 million investment in railroad and rapid transitfacilities, city streets, parkland and urban revitalization. In his life and in his profession he is closelyconnected with urban neighborhoods and civic design. Mr. Kruckemeyer is an Architect with degreesfrom Princeton University and the Massachusetts Institute of Technology. He was a Loeb Fellow inAdvanced Environmental Studies at Harvard University.


Public infrastructure — the streets and sidewalks, buses and trains — thatmake it possible for people, worldwide, to go about their daily tasks is poorlycrafted to do the job.We greatly need innovations to address this challenge.Bright new ideas and robust traditions both need to be harnessed to makechanges that better serve society; and strategies that work well now in one placeneed to be adapted and spread more broadly. Public networks for travel by foot,by bicycle, by bus or by train can be designed to work for, and give pleasure to,every member of society. Such robust transportation systems must work well,but they also need to be stylish to succeed and to spread.

1. Background

Many people are familiar with the litany of challenges that face humansettlement in the first decade of the 21st century. Rapid migration to cities,de-densification of the urban core toward auto-oriented suburbs, rising levelsof motorization and congestion, and global climate change are all topics ofintense discussion among thoughtful people worldwide. Many have latched on to their own specific panacea that they hope can be applied to specificproblems on a worldwide basis. Can maglev trains, as are now runningbetween the airport and the fast-growing new office towers of Pudong inShanghai, be expanded and replicated in every city? Will the rapidly expandingnumber of human-powered pedicabs that speed Red Sox fans past snarledtraffic to get to Boston’s Fenway Park be found re-creating convenient mobilityin every city in a few short years?

The city of Curitiba remains a shining star to those who look for guidancetoward improving transportation conditions on a city-wide basis. Thecharacteristics of that city’s bus transport system are, by now, widely known,even if they are not well understood. The connection between land use andtransportation that is so remarkable in Curitiba is less well understood and evenless emulated. It is very important to determine why Curitiba’s transport systemhas become such a model that its name, and the moniker Bus Rapid Transit(BRT), has entered common parlance in transportation circles. And yet, theapplication of these ideas, which have been well developed and on display inCuritiba for more than a decade, have been very slow to take root in other cities.Perhaps, just now, this is beginning to change.

Transmilenio in Bogotá has become a new star among those who areinterested in transportation breakthroughs. Why should Transmilenio capturepeople’s imagination now more than, say, São Paulo, which has had

250

KENNETH E. KRUCKEMEYER


significantly improved bus service on several trunk lines for decades? Yet it isTransmilenio that is now the model: being expanded to cover the entire city ofBogotá, being spread to six other cities in Colombia, and widely referenced bythose who wish to find solutions to traffic and transport problems in citiesaround the world.

This paper looks at these and other specific transportation and land usestrategies in use around the globe and tries to connect them to human goals andaspirations in an effort to determine how successful strategies might be morebroadly expanded and replicated to benefit a greater number of peopleworldwide.

Hypothesis

I have observed that transportation realities are highly influenced by style. Therush toward motorization in developing countries is a matter of anticipated andvery real convenience for a growing middle class — those who can easily (or evenwith great sacrifice) afford an automobile or scooter. It is also a matter of show.People want to feel proud and to appear in control as they move about theirworld. In nearly every society, people are taught by societal approbation and byaggressive advertising that cars and trucks are the most visible way to achievethat sense of satisfaction. One might excuse this behavior as a symbol of howwealthy many people have become, even in poor countries, but wealth does notexplain why so many individuals and governments choose to spend money onmotorization before they spend money on health, or education, or food, orhousing.While transportation policy and consumption are largely enabled andcarried out by industry and the middle-classes, this predilection seems to infusethe aspirations of entire societies. This includes the poor who wait in long linesfor overcrowded buses and it includes most political leaders.

The developing world looks, often with envy, at transportation in the moredeveloped world. They see our cars and SUV’s, the fast trains and shiny newlight-rail trolleys; but they seldom notice our traffic jams or our polluted air(after all, they have traffic jams and air pollution already in their own cities).Glamorous western movies are filled with images of people in motion — notstuck in traffic.

In the eyes of many people, world-over, high-cost projects are closelyassociated with “World Class Cities.” How can a Mayor or Governor be in thevanguard if they don’t support “big ticket” projects? Effective bus-transitsystems, bicycle networks and walking streets are not expensive and their

251

CAPTURING IMAGINATIONS: THE IMPORTANCE OF STYLE IN PUBLIC TRANSPORTATION DECISION MAKING


constituencies are seldom vocal. There are not vast fortunes to be made on thesemodes of travel. How can walking to work, delivering packages on a bike orriding in a bus become stylish enough to capture the imagination of the billionsof people in poor countries who do this every day, because they have to, notbecause they choose to. How can that stylishness be translated into public policyand action?

To be effective in changing the ability to plan and deliver high quality publictransportation and to do so in ways that positively influence land use patternsand that are ultimately successful at improving the environment requiresaddressing the issue of style. It will become necessary for efficient transportsystems and low-impact settlement patterns to be chic! Good numbers —responsible matters of cost-efficiency and return on investment are not enough.Our solutions must also satisfy matters of the heart, they must be stylish.Because aspirations run throughout society it is necessary to capture the heart of the middle class in order to capture the heart of everyone.

There are some very important lessons about both what to do and whatnot to do that developing cities can learn from more developed cities, andthere are things that more developed nations can learn about transportationand land use planning from cities in developing nations, and as well. Let’stake a look.

2. Contemporary Urban Development and Transportation

The challenges that are being faced across the globe can be thought of in theirindividual categories: housing, food supply, education, transportation, jobopportunities, urban migration; certainly they are often addressed individually.

Increasingly, however,many practitioners havecome to realize that theseissues need to beaddressed in combination,but find few ways to besuccessful at this. Thegoals are often expressedas creating a robusteconomy and increaseddevelopment, and fewquestion this.With

252



urbanization and development comes a shift from traditional to contemporarylife-styles. Such shifts are nearly always ones that increase the statistics that areoften used to illustrate quality of life. They also mean an increased “globalfootprint.”While this may award bragging rights to the politicians in power andillustrate apparent prosperity to the citizens riding the top of that country’ssociety, it also puts the country further on a collision course with environmentalresponsibility and, in most cases establishes an economic and energydependence that may ultimately create havoc, for at least many of the country’scitizens.

Are We Misled By How We Count Things?

People who live in rural settings across the globe are nearly always “poor” interms of standard measures of national and global economies. These people may,in fact, be truly needy, or they may live simple, hard-working lives that arereasonably comfortable (based on an economy that depends largely upon self-sufficiency and barter). A family I have lived with in Inner Mongolia handlesalmost no money over the course of the year. Statistically they add little tomeasures of prosperity. And they have a very small global footprint. “Things arepretty good,” my ‘uncle’ tells me, “much better than 20 years ago.” Nearly anyscenario, however, that would make him more “prosperous” would also raise hisglobal footprint substantially. This would be true whether he continues to farm,or moves to the city (as it is said a half-billion Chinese will do over the next 40years). Consider today’s statistics of annual kilometers traveled per capita:China-1,000 km, Europe-12,000 km, USA-20,000 km.

So, we should be cautious of measures that purport to prove that we aresolving world problems by increasing numbers that economists use to measureprosperity. There are many things that tell stories about quality of life andaccessibility of needed services to sustain life that are not measured. Realprosperity is not necessarily “economic prosperity” and a country’s GrossNational Product. How can we find a common language that puts priority on human satisfaction?

In transportation terms, I am concerned with how public policy towardmotorization, or the lack thereof, affects the economies of countries. Again we may be counting the wrong things. Whether automobile transportation willbring prosperity is determined largely by whether the country has naturalresources, particularly oil, and whether it is a producer of vehicles. Forcountries that do neither of these things, nearly every expenditure on carsgoes out of the country: from buying the car, to buying the gas, to buying

253



replacement parts. By comparison, most money spent on public transportstays within the country. It pays for labor: people who build theinfrastructure, drive the vehicles and maintain the system; and these people,in turn, spend that money locally to buy food and pay for housing andeducation.

3. An Update on the Curitiba Experience

The city of Curitiba is well known in transportation circles for its innovativetransportation strategy. Since 1974, when Jaime Lerner, its charismatic three-term mayor was first appointed by the then-ruling military dictators ofBrazil, the city has put many specific transit interventions together to createan integrated system of bus transport now often referred to as Bus RapidTransit (BRT). At the heart of this system are five radial “structural axes,”each with a pair of exclusive bus lanes lined with dense housing anddevelopment. Patrons board the bi-articulated buses from pre-paid levelplatforms or at “stations of integration” where they have a free transfer fromfeeder buses. This single-fare system requires no direct subsidies. The networkhas been incrementally improved over the past thirty years, concurrent with a four-fold growth in the city’s population; and it has played a key role in thedevelopment of socially positive and environmentally friendly land usepatterns.

The current bus network is carrying 2 million passengers a day in a citywith a metropolitan population of 3.5 million.While many of the specificadvances in Curitiba have precedent elsewhere, no other city has had the successat putting these specific improvements together into an entire transportationsystem with supporting land use. This was the result of incremental developmentof ideas and investments that have ultimately produced a highly imageabletransport system that has been a key component of the city’s prosperity. Thebright warm red color of the five-door bi-articulated buses, built locally by Volvo,are the height of style.

This system continues to evolve as it responds to greater prosperity and thepressures of an increased population, especially in the metropolitan townsoutside the city. I used this system over a period totaling five weeks during the1990’s. For an update on the current realities and challenges I have readcritiques, talked with observers and consulted with Carlos Ceneviva, the formerDirector of URBS, the city’s transit authority, and Architects Rudolpho Raminaand Clovis Ultramari.

254



Challenges

Metropolitan Curitiba is expected to have 4 million inhabitants by 2020. Thecity of Curitiba, together with the State of Paraná, is enlarging the original BRTnetwork into the adjacent towns with an expanded Integrated TransportNetwork that will increase access to the center city. To date, this system hasmaintained a single-fare policy that attempts to provide parity to poorer citizenswho tend to live on the periphery. But this strategy may also have been adisincentive toward the development of the suburban towns into robusteconomies in their own right, perhaps fostering greater transportationdependency and increased energy use. This tug-of-war between city/suburbdependency versus strong integral sub-centers is seldom being addressed (withan eye to minimizing environmental impacts) anywhere across the globe. Inmetropolitan Curitiba with 26 municipalities, 14 of which are integrated into thetransport system, the lack of a regional government makes the establishment ofclear policy and action difficult.

Curitiba is feeling new pressure to satisfy the growing demands of theautomobile as well. Following the experience in more developed countries,suburban industrial and residential development and “big-box” retailing arecreating traffic congestion that has decreased the efficiency of the city’s publictransportation system. The Ligeirinho “Speedy” bus lines that run in mixedtraffic between points of high concentrations of passengers are no longer speedy.At the same time, the conservation-minded Metropolitan Axis project for transitand land use development along the former BR-116 corridor has not gainedcredibility or effective implementation, in part because a major internationalinvestor pulled out. Meanwhile, the growth in the metropolitan region has beenconcentrated in the surrounding towns and includes large informal settlementsof lower income people — some displaced residents of environmentallyprotected areas within the city and others who have migrated from smaller citiesand rural areas.Where the system does not serve the needs of people on theperiphery, informal vans are proliferating.

A recurrent debate in Curitiba, as elsewhere, is between bus and railsystems.With each challenge associated with bus operations, particularly that of capacity, the panacea of solving the problem with a rail transit line is raised.The first reason that a rail system is not accepted is high cost. One rail line,benefiting a fraction of the population, would absorb all the money from theentire system. The low cost, speed of realization and overall effectiveness ofbuses, as so well described by Charles Wright in Fast Wheels — Slow Traffic tenyears ago, are still true.

255



Current Initiatives

Through continued evolution the city administration, and its transport agencyURBS, is finding renewed energy to address the current challenges to thesystem.Within the city, the two exclusive bus lanes of the structural axes are tobe rebuilt to include a passing lane at the stations. This will allow two types ofbuses in the exclusive network: local buses making every stop and express busesthat facilitate metropolitan movement and city connections between points ofhigh ridership. Other incremental improvements, including traffic signal priorityand revisions to the transfer stations, are underway. These incremental changesare characterized by low cost and quick delivery. It is expected that thesechanges can double, perhaps even triple, the capacity of the exclusive lanes.

If these planned improvements are not carried out, or if they areunsuccessful, the “success story” of Curitiba may well have come to an end. Inany city where there is a modicum of middle class citizens with the financialability to buy a car (or with an automobile already in the garage), people makeprivate decisions to drive when public policy towards efficient and effectivepublic transportation is absent (or fails).

Lessons

I suggest that there are three ways that Curitiba’s transport network should beconsidered a breakthrough. The first is technical — the ability of a series ofspecific features of a bus system to significantly improve service in terms ofspeed, reliability, capacity and convenience. It also illustrates efficiency — thesupportive interaction of land use and public transport that saves money, timeand energy. Finally, it is a story about style — a bus system in a developingcountry where significant numbers of well-heeled business people leave theircars at home and ride the bus with factory workers and house cleaners. This cityhas the second-highest car ownership in all of Brazil, yet 75% of its populationrides the bus in the morning. I submit that they make this choice because it ispractical and because it is stylish.

4. Transmilenio’s Success in Bogotá

The city of Bogotá, Colombia, has become the most successful at adopting a city-wide strategy toward improving its public transport network. Now inoperation for nearly six years, Transmilenio is a system of express and localbuses with pre-paid level boarding and running in a pair of exclusive lanes in

256



each direction on majorthoroughfares. This BRT system,has earned a very positivereputation for both effectivenessand style. Commutes, once carriedout on a chaotic panoply of privatebuses, in a private car mired intraffic, or dangerously negotiated bybike in mixed traffic have improvedsubstantially. The major advanceover the system in Curitiba is abusway with two lanes in eachdirection. This allows express busesto pass ones making local stops andimproves both operating speed andthroughput. Operating speedaverages 29 kilometers per hour and a typical trip by bus is 22 minutes faster!The highest throughput of the system is 42,000 people per direction per houron Avenida Caracas. This is more people than are carried on rail transit lines inmost other cities. Accidents and deaths in the corridors have been reduced byover 90%! And additional improvements are being made. Four “EncounterPoints” will be open by the end of the year where a cyclist pays for coveredparking, can use toilets and showers, and gets free access to Transmilenio.

Because of Transmilenio, Bogotá is the first non-rail city to have generatedsufficient air quality improvements that it has been able to sell its bonus (to theNetherlands). The story of Bogotá is being told widely by Enrique Peñalosa, theformer Mayor under whose leadership the system was inaugurated, and by manyothers who are looking to ways of spreading good news about low cost, energysaving, highly effective public transportation.

Two initiatives are in process in Colombia that will build on Transmilenio’sfirst and second phase successes. One is the realization of full coverage for thecity of Bogotá by a network of exclusive lane buses that will ultimately cater tonearly all transit demand. The other is the federally sponsored transfer of theTransmilenio strategy to six other cities in Colombia. Each of these initiatives is moving with some difficulty. In addition to what I have learned from theavailable literature, the nature and reason for these challenges have beendescribed to me by Enrique Peñalosa, by Andrés Baquero and AugustoHernández from the Ministry of Transport, and by Transportation EngineerFabio Gordillo.

257



Expansion

Transmilenio now runs on 84 kilometers of busway in Bogotá, but the system isenvisioned as encompassing 388 kilometers, implemented over eight phases. Thesecond phase, which began operation in April 2006, has broadened the scope ofwork to include pedestrian and bicycle facilities and the reconstruction ofadjacent streets, all paid for with transit financing. Administrative andcontracting procedures have been refined. The 3-year term limits for mayors ofBogotá adds to the complexity of keeping the program moving, as it is theleadership of the mayor that has been so essential to the speedy delivery of theproject (as was true in Curitiba). Transmilenio has not been as successful asCuritiba in linking dense land development to the transit alignments. Perhapsone should not expect changes so quickly, as the first phase began operationsless than six years ago, and perhaps densities do not need to change much inBogotá. After all, Bogotá started its transit transformation as a denser city, andthe network will ultimately cover the city with a gridwork that will evenlydistribute walk-in and bike-in accessibility to the busways.

Transfer

The effort to transfer Transmilenio transit strategies to other cities in Colombia isbeing fostered by the federal government.This policy is, in part, a response to thecontinued urbanization of cities and a desire to improve transit conditions for upto 70% of the country’s population, who have no other choice but to rely on transitto satisfy their mobility needs. Although one city, Pereira, is now in operation thetransfers have gone slowly, and not without difficulty. Since these projects arebeing promoted by the central government, local governments normally have lowlevels of “ownership” of the projects, and this makes implementation slower andmore difficult. As in most Latin American countries, people, from drivers to buscompany owners to suppliers, have a great deal of clout; and it is at the local levelthat support for a new system must be achieved to avoid disruption.There seemsto be little willingness to challenge the local traditional transport industry sector.In addition, there is currently a surfeit of buses, so riders, today, get on a bus withwaiting seats, and may not be so concerned about the chaotic traffic and slowspeeds that this over-supply of buses creates.

Lessons

I see Transmilenio as a breakthrough that goes beyond Curitiba to advance thecause of desirable urbanization in two major ways. The first is technical — theability to carry rail-transit volumes of passengers at a fraction of the cost in large

258



cities (Bogotá’s population is 8 million). And, second, the extraordinaryimprovement in the stylishness of the public realm of the city — theconstruction and reconstruction of major streets and spaces that includespromenades and bikeways as well as transit in a manner that improvesaccessibility for all. This highly visible public work allows politicians to bragabout “urban reconstruction,” and advertisements for new rental apartments andcondominiums to proudly tout their proximity to Transmilenio. This is the kindof “buzz” usually associated with a major new highway or rail line — but inBogotá there is a “buzz” about buses and bikes and pedestrians.

5. Other Cities and New Strategies

Other Cities in Brazil

Gerhard Menckhoff, Urban Transport Consultant to the World Bank, hasdocumented the spread of high quality bus transit to other cities in LatinAmerica by 2005. In reviewing the busway efforts in a number of cities it is clearthat with the exception of Curitiba, none of the projects has been labeled aconsistent citywide success that has captured worldwide attention.With theopening of the “Trole” in Quito and Transmilenio in Bogotá this has begun tochange, and quite rapidly. Menckhoff concludes that “BRT’s can providehigh-performance rapid transit services at very low cost and should thus play a major role in future public transport policy — not only in Latin America butalso in cities throughout the world, where budget constraints make it impossibleto quickly build large-scale freeway or rail systems.” He cites 10 Latin Americancities where major busway systems are currently functioning and 11 additionalones that were expected to start within two years. I wonder if a major change inpublic transport investment and operation is about to be realized. Perhaps thepower of local bus operators and individual drivers, who are protective ofcurrent conditions, will stand in the way.

China: Kunming and Other Cities

The city of Kunming, in southwest China, has developed a partnership withZurich, Switzerland that is intended to share strategies for environmentalresponsibility and urban development. Over a five year process, a plan wasdeveloped for transportation and land preservation and development that reliedon the implementation of two BRT lines, seen as the precursor to a light railnetwork. The first of the new bus lines, in exclusive lanes, was inaugurated in1999.When I have asked Chinese transportation people about the Kunming

259



experiment they have invariably responded “It’s not working so well”. It may bethat this is in fact the case, but it may be local lore, spread with the intent tosupport other transportation strategies, either automobiles or rail transit, moreactively. It is important for mayors of smaller Chinese cities to be the championof highly visible (and usually expensive) development and public works projects,as this reputation is essential to a mayor’s advancement within the party. (Ifmajor investments in rail transit are being made in Beijing and Shanghai, then itmust be the politically astute thing to do in my city.) As developers pay large up-front fees for development rights, large projects are also critical to fiscal survival.It is not hard to understand why non-motorized and bus transport schemes havelittle appeal in such circles.

Yet, faced with very real air pollution and environmental degradation,the central government of China has made many statements supportingimprovements to public transportation. Beijing has one poorly performing BRTline with improvements to it and several more on the drawing boards. Othercities, including Guangzhou with technical support from the Institute forTransportation and Development Policy (ITDP) are proceeding with BRTplanning. Perhaps, in China, too, BRT systems will quickly multiply for theirability to quickly and inexpensively deliver efficient and effective public transport.

Elsewhere around the Globe (ITDP and EMBARQ)

A number of other cities are at one stage or another in implementing a BRTsystem. Nearly all of these cities come across many hurdles. Many who aremaking the best progress are being assisted by international groups whoseagendas are to further knowledge about environmentally positive transportationinitiatives. Among the many groups worthy of mention, ITDP and the WorldResources Institute Center for Transport and the Environment (EMBARQ),have been making substantial progress at fostering BRT and non-motorizedprojects. EMBARQ for instance is working with Mexico City, Shanghai, and SãoPaulo. ITDP helped Jakarta open the first phase of a new BRT system in 2004,and is working with Ahmedabad and Dar es Salaam among others. In addition,ITDP is marketing a mid-price, sturdy “California” bicycle in Africa and helpeddevelop a stylish, modernized “Becak” pedicab in Yogyakarta, Indonesia.

A Summary of BRT Status

Are we at the point of major expansion of BRT? (In other words, can we in thedeveloped world rest, and let others do the work in cities across the globe?) I would suggest not.The automobile industry — oil producers, car manufacturers,

260



highway contractors, design engineers, banks — all have a lot of future profits at stake.The vision of Americans in cars with tailfins breezing along theirsuperhighways is still high in people’s consciences.We have a lot of work to do inthe USA! Internationally, however, there is already a lot going on and progress isbeing made. Perhaps the effectiveness and high style of BRT is beginning tocatch on.Walter Hook, the Executive Director of ITDP, is hopeful when he says:“Our bet is that mayors will try to outdo one another in bringing chaoticautomobile growth and greenhouse gas emissions in their cities under control by providing great public space, great mass transit, and great cycling facilities”.

6. Worldwide Transportation Challenges

In order to establish environmentally and socially beneficial cities, one has toconsider the forces at play that are responsible for existing conditions. I willcertainly not list all of these here, but I do wish to make note of several forcesthat I believe are often misunderstood.

Understanding the Differences between Cities

Cities vary greatly. It is no secret that a good transportation in one city may notsolve problems elsewhere. Perhaps the difficulty of establishing policies that putenvironmentally sound public transportation and compact developmentprinciples at the forefront can most directly be seen in China.When viewed withwestern eyes, one might suspect that Communist rulers would be able to morereadily and effectively dictate policy than in a democracy.Yet, in spite ofincreasingly strong environmental verbiage, the willingness to satisfy thedemands of the automobile before all else can be seen in the efforts to retrofitexisting cities and in the layouts of new cities that will be filled by the rural tourban migration of a half-billion people over the next 40 years. A visit to thehuge, mushrooming Pudong section of Shanghai or the rapidly filling suburbsoutside the fifth ring road in Beijing will attest to this conundrum.

In China, the car is seen by many as “paving the road to prosperity”.Environmental and fiscal and societal arguments (air pollution, balance ofpayments, and lost time, for example) all have ready responses. It is myobservation that the physical layout of existing Chinese cities (and the centuriesold patterns that are being replicated in new cities today) may ultimately force thedevelopment of a new strategy of growth and development. Perhaps this unseenforce can be directed in an environmentally positive direction. Many Chinesecities are laid out according to a pattern that has been established for millennia,

261



with wide streets (now being made still wider for the car) every kilometer or so.The enormous blocks within this grid are densely developed with 1950’s workunits, old courtyard houses accessed through a maze of narrow “hutongs” ortoday, huge office developments, shopping centers or gated communities.

This imperial Chinese grid, with an average of 4 to 8 intersections persquare kilometer, is already overwhelmed by cars, even though auto ownership isfar, far lower than in the west. This huge grid contrasts markedly with the muchfiner grained grid of public streets found in many western cities. TheCommissioners’ Plan for the island of Manhattan of 1811 established a tightgrid of blocks that has perhaps 70 intersections per square kilometer and, withdensities not unlike Beijing, works remarkably well in this present day ofautomobilizaton. It is the Imperial grid, found in old and new Chinese cities, thatmay force the development of a new system of mobility. Perhaps this will startby the development of BRT and rapid-transit network. Indeed, transit is underconstruction in Beijing with 7 lines anticipated to be operating by the time of the2008 Olympic Games. Ultimately, the pressure of need and/or economics arelikely to force either a new way of living or a new system of mobility on Chinesecities.We should keep our eyes open.

The choices made by individual cities should be different for each individualsituation. Social expectations, the natural and built environment, politics andeconomic realities will all enter into the decision.

Does the Technology or the Financing come with Strings Attached?

Transport projects are highly influenced by funding. “Public-private partnerships”,an often sought method of putting the financial and technical resources to deliverprojects where governments have a shortage of funds and/or technical capacity areparticularly susceptible to falling prey to specific engineering and manufacturingsolutions. Design-buildoperate-maintain teams can have the same effect of holdinggovernments hostage to single source solutions that may not be in the best interestof the client agency, and ultimately of the users in the recipient city. Financial aidfrom governments that restrict spending to that country’s firms or industries alsoremove a level of decision-making that may make balanced decision making for thebest solution to the problem impossible. Suppliers of rail transit or autos have noresponsibility for operations or roadways.They take the money and leave after thepurchase is made and the vehicle delivered. And finally, in many cities, challengingthe status quo, such as taking on the numerous and highly connected bus or taxioperators, may prove to be more than politicians or technicians with a good newidea can manage.

262



How can these difficulties be avoided? Curitiba’s experience at developingits bus-transit network is instructional. In the 1960’s, when the initial planningwas done to improve transportation conditions in Curitiba, the first inclinationwas to build a rail-transit system. Cost made this impossible, in large partbecause there was no federal and little state support of transport projects.Money had to be raised from within the city itself. That meant that the solutionhad to be inexpensive, but it also meant that the city was in control of thedecision making process. Now, some cities make no decisions in such cases — others make very good decisions, coming up with novel and effectivesolutions to local problems. Financial and technical assistance was forthcomingfrom the Inter-American Development Bank, and it came in a way that wassupportive of local initiative.

The Challenge of Establishing an Affordable, Pro-Transit Policy

For centuries, governments had few tools to set transportation policy. As mostdaily movement was accomplished on foot, the response to a city’s populationincrease resolved itself in greater density. With the advent of railroads, horsecars, trolleys and then, about 100 years ago, rapid transit, new ways of gettingabout became available that were able to change the nature of movement incities and enable rapid expansion. Governments saw the possibility ofchoreographing private industry’s desire to cash in on this opportunity.Through systems of licensing exclusive rights of operation on public streets(in the case of city transit systems), or through the contribution ofgovernment-controlled land (in the case of the railroads) governments inmany parts of the globe used the momentum generated by this combinationof public licensing and private entrepreneurship to guide the growth and landuse patterns of cities.

More recently, the private automobile has changed this equationcompletely. Any contemporary effort to establish land use and transportationpolicy must take in to account the ability of many private citizens to taketransportation policy into their own hands. Private motorization, whether byscooter or SUV, gives individuals remarkable autonomy—at least until existingpre-motorization roads get completely filled with vehicles. At that point, bypopular outcry, the government is called in to solve the problem that privatedecisions have created. Governments in nearly all parts of the globe have foundit impossible to establish a pro-transit policy. And, in the absence of a transitpolicy, the “default condition” is a private-vehicles-first reality. The challenge,then, for those who believe that public transportation is desirable from either anenvironmental, a societal or a land use standpoint, is to find some way to get

263



government leaders to champion, or citizen pressure to demand, a pro-transitpolicy. Such a policy is easier to establish if no-one is inconvenienced, soexpensive transit systems running overhead or underground are easier tochampion than less expensive trolley, bus or van systems that use the streetsand displace cars.

7. Specific Strategies for Successful Interventions

I would like to outline several strategies that should be high on the list ofapproaches to solving transportation and land use challenges in cities.Solutions are often seen as moving from more to less developed countries.I believe that Bus Rapid Transit is a prime example of how pragmatic butingenious strategies in developing countries have great value to moredeveloped countries as well.

Policies toward Non-Motorized Transport and Land Use

The first goal of reducing the environmental impacts of transportation should beto reduce the need for transportation itself. Then, the second priority can be touse non-polluting power sources wherever possible. First among power sourcesshould be human power itself.Walking and cycling provide health and economicbenefits as well as environmental benefits when compared to any form of eitherpublic or private transportation. Human-powered mobility is highly susceptibleto the physical condition of public rights of way, and is greatly influenced bypublic policy. John Pucher, in his book “The Urban Transport Crisis in Europeand North America” and in other papers, has provided statistics from hisresearch that show how public policy toward non-motorized modes is mademanifest in transport behavior. As policy varies from one country to another, sodoes behavior.We need to learn from this! Pucher puts great emphasis on theneed to establish land use policies and transport policies that reinforce eachother.Within the transport domain that policy must not be divided into sectionsor segmented by mode, but should focus instead on journeys and integratedsystems of movement. Toward this end, non-motorized modes can satisfy manylocal trips in their entirety, thus improving the effectiveness and efficiency oftrunk line transit enormously.

Rather than looking toward the US, Europe is a far better guide fordeveloping countries, as it has made considerable progress in taming thedominance of automobiles in public space, in initiating a surge of human-powered activity and in developing vibrant town centers.

264



Creating an Identity

Although, worldwide, buses carry many more people that rail transit systems,they still lack a positive image for most of the world’s citizens and leaders. It issaid too often that riders cannot rely on buses, and that buses do not shapecities. Curitiba has proven this adage wrong. The spines of the city are clearlydefined by the exclusive bus lanes, the circular steel and glass boarding platformsand the beautiful red bi-articulated buses. Even more visible are the twenty storytowers of dense residential and commercial activity that form the spines. Theinterrelationship between transport and land use is the important point.

Bogotá has added a new feature to its city identity. It goes beyond theeffectiveness of the quick and high-capacity bus system that Transmilenio hasestablished, and which seems poised to cover the city and is being transferred toother Colombian cities. Bogotá has broadened this concept to the quality of thepublic spaces that flow to, through and from the bus network. The identity is thepublic space and the activity of the city’s citizens.

Specific technical improvements to bus operations in other cities, simplified farecollection, easier and quicker boarding, signal pre-emption, comprehensive signageand easily identified buses are each important steps forward. But they need to bepart of a more inclusive strategy that captures people’s hearts — that puts them first.

Incremental Improvements, a Corollary of Speed

Curitiba’s system is the result of an evolution in service organization andtechnology applied over time. This evolution was an essential characteristic for asystem created in a developing city with severe limits on available capital. Itshould apply to cities in the United States as well where local financial assistanceis limited and federal assistance is elusive and time consuming. A strategy ofincrementalism that establishes an extensive bus network can lead directly to theimplementation of light rail transit. The hazard with starting with light rail is thatso many transit dollars are used in a very limited corridor and development ofthe rest of the system is very likely never to benefit from essential improvements.

Where Will the Money Come From?

Highways and cars are considered by many to be the key to prosperity, butrealities might cause one to think otherwise. The most automobilized country(and the country with the greatest ecological footprint), the United States, doesnot lead the world on such human development indices as health care, education

265



or income distribution. By many measures, US cities like Boston, Portland andSan Francisco, that have said “no” to new highways in the past, are among themost prosperous and livable today.

So, if a city were to want to pursue an aggressive pro-transit path, wherewould the money come from? Public coffers seem continually insufficient to paythe costs of road construction, maintenance and traffic cops, as well as build andoperate public transportation. But private expenditures need to be included inthe equation as well.When put together the total expenditure on transportationin European cities, where public transport systems are good, as a percent ofGNP is only about two-thirds of what is spent on transportation in US cities,where public transportation is generally quite poor. So, it is important to look atwhat is spent on cars. The annual cost of owning and operating a car in the USlast year was $7,800. The average family spends about a fifth of its income oncars. Thus, for a metropolitan area of 2 million people (there are 22 “cities”larger than this in the US) nearly $6 billion of personal income is being spenteach year on the private side of the transportation equation. It is not hard toimagine that many families would choose to spend some of that moneydifferently. If developing countries follow the European example of good publictransport and emphasis on walking and biking rather than the US model ofprivate transport they can save money — both private money and public money.

Where Will All The Cars Go?

How can space be found on public streets for public transportation if they are nowcompletely filled with private cars? It is useful to remember that one bus per minutecan carry as many people as three solid lanes of traffic! A folding bike can get youto the bus or train and speed you on to your destination at the other end as well. Ashas been learned in the residential “woonerfs” of Holland or the walking streets ofCopenhagen, cars for access and trucks for delivery are still permitted, but theynavigate slowly, in a supporting rather than dominant role. It is a matter of prioritiesand style. If driving a fancy car is the most prestigious mode of transportation, itrules the road. If society holds individual people in greatest esteem, then they willget priority on public thoroughfares — walking or rolling in wheelchairs asindividuals, playing ball or talking in small groups, or riding together in a bus.

Preparing Leaders and Public Agencies to Lead

A combination of intimate local knowledge and broad-based experience isrequired for decision-making.What access do developing countries have to non-biased information and, in fact, do they want non-biased information?

266



My friend, architect David Lee, who is skilled in the art of community-baseddevelopment, is fond of quoting his mother’s admonishment: “If you don’t knowwhere you are going, any road will do.” How can public leaders take this adageto heart and know where to lead? The research on major public projects carriedout by MIT’s students in the MIT/Transit Professional Development Programindicates that successful projects universally have a Project Champion — someonewith a guiding vision of the ultimate product. Having such a vision does notguarantee that the product will be beneficial to society — only that it increasesthe likelihood that it will be realized. The next challenge is to figure out how tofind a project, and a champion, with the “right” vision.

And even a good vision is insufficient. Any project needs effectivemanagement and exacting technical work. For large projects it is customary for a public agency to hire outside consultants, chosen through one of manyprocesses, ranging from international competitions to thinly veiled graft. Noneassure a competent result. From my many years of public and private sectorexperience I believe that the success of any technical team is highly dependentupon the knowledge and skill of the project management (the client).

In its work to support public leaders and agencies, the MIT/Transit group(led by Fred Salvucci and Nigel Wilson, and where I have also taught) believesin the concept of a “Smart Client.” The agency person who is in charge ofguiding the development of any project needs to hold the vision for the project,and needs to be in full control. To succeed he or she needs to be moreknowledgeable and have more authority than the consultants and contractors on the job. The Transit group has a broad range of experience, and can bringstudent research with no vested interest in one technical solution or another tohelp guide decision-making, it provides advice to the client that can be critical to successfully realizing effective solutions to major transportation problems. Inaddition to academic researchers like the MIT/Transit group, non-governmentalorganizations like ITDP in the United States and Shared Space in Europe fit thisdescription. It is having a shared vision, one unencumbered by a profit motive,which is a useful collaboration in providing the knowledge to leaders that can beeffective in achieving results.

8. Conclusions

Public policy that supports non-motorized transport and bus transit is difficultto establish. This is the way most poor people in developing countries, and manyin more developed countries get around, but there is not a lot of money to be

267



made here. Over the past fifty years, it has not been the fashion in moredeveloped countries. It has not gotten politicians elected. But there are somevery distinct anomalies to this pattern, and they are growing in number. In mostcases, these new examples are case-specific combinations of top-down directionand bottom-up activism.

Some of the most notable examples are in Latin America and they tookplace at times of low, but growing prosperity. Perhaps they were a cause of thatprosperity? Bogotá’s extensive pedestrian and bicycle streets and “Transmilenio”bus projects made greatest headway during the three-year mayoral term ofEnrique Peñalosa. The extraordinarily successful linkage of bus-transitimprovements and land use controls initiated in Curitiba by mayor Jaime Lernerhas been supported by many ensuing administrations. In each case the style aswell as the function of the bus-transit system made a compelling argument tocontinue its development and has sustained those innovations despite thesometimes-opposing goals of subsequent administrations.

In Europe, pedestrian and bicycle priority has made the greatest city-widepriority in Denmark and the Netherlands. In these countries the people havebecome quite active in reducing their environmental impacts and in physicalactivity as a path to improved health. As nations that produce neitherautomobiles nor oil they may be more highly conscious of their balance ofpayments challenge. In Europe, significant small-scale bus improvements, suchas queue-jumper lanes and signal pre-emption, have been widespread, but businnovations have not had the same image-making success as many light railinitiatives, especially in France. Several new buses being developed in Europemay change this. They are certainly high-style. The Phileas currently being testedin Eindhoven emphasizes its rubber tires with styling that resembles the latestSUV’s, the Civis has tire-hiding wheel covers and the Bombardierbus enclosesthe tires completely to achieve a “light-rail” sleekness. For appeal, a Civisprototype has a leather lounge-like appearance. To date, these are products morein search of a place than they are places in search of a solution, but the ideasmay be catching on. Eugene, Oregon is planning a BRT system using thePhileas.

Contrary to common expectation in many developing countries,automobilization may not lead to greater prosperity in the long run. Conditionsthat in the past appear to have made this axiom true in more developedcountries are not, in fact, the same today for less developed nations. The highrate of private and subsequent public expenditures may make these countriesless desirable personally and less competitive as a nation than countries which

268



have chosen to develop broad-based public transportation systems early. Onewould be wise to look at the density of the road network and the density ofdevelopment in each country and compare it with the country’s economy. Thedisposable income and cost of personal and public transportation alternativeswhen compared to road network and development densities would give a guideto the impacts of automobilization.

Whether in a democracy or a dictatorship, there are distinct advantages inthe “early” establishment of clear transportation policy that favors public andnon-motorized transportation modes, and concurrent land use controls thatreinforce efficient transit systems. One might surmise that it is advantageous toestablish policy for non-motorized transportation “early” as well. Is it, however,ever “too late” for a city to be successful? This paper has wrestled with thereality that transport and land use decisions are a matter of style andconvenience as much as carrying capacity and economics. In the absence ofearly and enforced public policy, private transport decisions will ultimatelyextract both higher private and public costs. Counting heads is an insufficientguide for establishing strategy. Strong leadership is essential to the effectivetransfer of transport innovations and is also essential to success. At the sametime, citizen action is a force that can dramatically change public policy. Acombination of good function and high style can unify people and politiciansand lead to productivity and prosperity.

Bibliography

This paper is a compilation of my years of observation and research oftransportation and human development in the United States and across theglobe. There are few specific quotes, but many thoughts that have been garneredfrom the work of many people. I have not recited numerous statistics. I welcomefurther work to document the specifics, but am also aware that “the facts” canbe used in many ways. My grandmother’s saying, “Figures don’t lie, but liarsfigure” makes me cautious. The reality that exists in the hearts of people in eachdifferent place in the world is what is most important. I hope that I havecaptured some of that reality.

Writings that are particularly relevant to my understanding of this topicinclude:

Ceneviva, C. Curitiba-Integrated Transportation Network: Urban Transportation WorldReference. Curitiba: URBS.

269



270


Cervero, R. Creating a Linear City with a Surface Metro: The Story of Curitiba, Brazil.National Transit Access Center Working Paper 643, 1995.

Fingerhuth, Carl, and Ernst Joos, Editors. The Kunming Project: Urban Development inChina-a Dialogue, Basel: Birkhäuser, 2002.

Menckhoff, Gerhard. “Latin American Experience with Bus Rapid Transit” Paperpresented at ITE Annual Meeting, Melbourne, Australia, August 2005.

Wright, C. Fast Wheels Slow Traffic: Urban Transport Choices. Philadelphia: TempleUniversity Press, 1996.

Vasconcellos, Eduardo. Urban Transport, Environment and Equity, The Case forDeveloping Countries. London and Sterling,VA: Earthscan, 2001.

Vasconcellos, Eduardo. “The Making of the Middle-Class City: Transportation in SaoPaulo” in Environment and Planning A, vol.29, no.2, 1997.

Internet sites (fall 2006) of organizations of note:Institute for Transportation and Development Policy: http://www.itdp.orgInternational Association of Public Transport: http://www.uitp.comShared Space: http://shared-space.org/The Bus Rapid Transit Policy Center of the Breakthrough Technologies Institute

http://www.gobrt.org/The MIT/Transit Professional Development Program: http://cee.mit.edu/index.pl?id

=5459&isa=Category&op=showThe World Resources Institute Center for Sustainable Transport: http://embarq.wri.org


271Resumen

El rápido crecimiento urbano, la suburbanización y la automovilización caracterizan la natu-

raleza del asentamiento humano en el planeta al inicio del siglo XXI. Estos cambios pare-

cen tener impactos ambientales, económicos y sociales adversos en amplios sectores de

la población. ¿Pueden una política, una planificación y una inversión concienzudas guiar la

naturaleza del cambio hacia una dirección más beneficiosa? Un nuevo vistazo a la expe-

riencia de Curitiba (Brasil) y una revisión de las agresivas inversiones en transporte público

que se han hecho recientemente en otras ciudades nos proporcionan una guía hacia el

desarrollo de una colaboración internacional efectiva en transporte urbano y desarrollo. La

combinación de buen funcionamiento y estilo podría unir a la gente y los políticos en solu-

ciones productivas y un futuro próspero.

RECOGIENDO IDEAS:LA IMPORTANCIADEL ESTILO EN LA TOMA DE DECISIONES SOBRE TRANSPORTEPÚBLICOKenneth E. Kruckemeyer1

1. Kenneth E. Kruckemeyer es un asesor privado especializado en el diseño de infraestructura civil, enfo-cada al diseño de sistemas de transporte público integrados, de instalaciones para peatones y ciclistas,y de calzadas y puentes. También es investigador asociado en el Centro de Transporte y Logística delInstituto Tecnológico de Massachussets. El señor Kruckemeyer trabajó como comisario asociado para laAdministración de Massachussets desde 1983 hasta 1991. Antes de esto, fue director del ProyectoCorredor Sudoeste en Boston, una inversión de 750 millones de dólares en instalaciones ferroviarias yde transporte público rápido, y en la recuperación de calles, zonas verdes y zonas urbanas. En su vida y su profesión está muy vinculado al diseño municipal y de vecindarios urbanos. El señor Kruckemeyeres un arquitecto licenciado por la Universidad de Princeton y el Instituto de Tecnología de Massa-chussets. La Universidad de Harvard lo designó loeb fellow en Estudios Ambientales Avanzados.


La infraestructura pública —las calles y aceras, autobuses y trenes— que hace posible

que la gente, en todo el mundo, acuda a sus tareas diarias, no está bien construida para

cumplir con sus funciones. Necesitamos grandes innovaciones para dirigir este reto. Ne-

cesitamos aprovechar nuevas ideas brillantes y tradiciones sólidas para realizar los cambios

que mejor sirvan a la sociedad, así como adaptar y extender las estrategias que actualmente

y en términos más generales funcionan bien en un lugar. Las redes públicas para despla-

zarse a pie, en bicicleta, en autobús o en tren pueden estar diseñadas para estar al servicio

de los miembros de la sociedad o para el disfrute de dichos miembros. Estos sólidos siste-

mas de transporte deben funcionar bien, pero también necesitan ser modernos para dar

buenos resultados y difundirse.

1. Antecedentes

Hay mucha gente que está familiarizada con la letanía de los cambios que afronta el asen-

tamiento humano en la primera década del siglo XXI. Las rápidas migraciones a las ciuda-

des, la desdensificación de los núcleos urbanos hacia los barrios residenciales periféricos

autoorientados, el aumento de los niveles de motorización y congestión, y los cambios cli-

máticos globales son temas de gran debate entre pensadores de todo el mundo. Muchos

han establecido su propia panacea, que esperan poder aplicar en problemas concretos a

nivel mundial. ¿Pueden extenderse y reproducirse en todas las ciudades los trenes de des-

lizamiento magnético que ahora enlazan el aeropuerto con las nuevas torres de oficinas de

Pudong que se están levantando en Shanghái? ¿Se utilizarán dentro de unos años en todas

las ciudades los cada vez más numerosos “pedicabs” (o bicicletas-taxi) de tracción huma-

na que utilizan los seguidores de los Red Sox en Boston para sortear los atascos y llegar al

estadio Fenway Park, a fin de aumentar su movilidad?

La ciudad de Curitiba sigue siendo un modelo a seguir para aquellos que buscan una

guía para mejorar las condiciones del transporte de manera que abarque toda la ciudad. Por

ahora, se conocen extensamente las características de la red de autobuses de esta ciudad,

aunque no se entienden del todo. La conexión entre el uso del suelo y el transporte, tan

remarcable en Curitiba, es menos conocida e incluso menos emulada. Es muy importante

determinar por qué el sistema de transporte de Curitiba se ha convertido en un modelo:

su nombre y la sigla Bus de Transporte Rápido (BTR) ya son habituales en los círculos de

transporte. Y, sin embargo, la aplicación de estas ideas, que han sido bien desarrolladas

y expuestas en Curitiba durante más de una década, se han arraigado muy despacio en otras

ciudades. Tal vez, ahora mismo, esto está empezando a cambiar.

Transmilenio en Bogotá se ha convertido en una nueva estrella entre aquellos que

están interesados en los progresos del transporte. ¿Por qué Transmilenio habría de des-

pertar más interés por parte de la gente que, por ejemplo, São Paulo, que ha mejorado

272



significativamente diversas líneas principales de su servicio de autobuses durante déca-

das? Transmilenio es, sin embargo, el modelo actual: se ha extendido para abarcar toda

la ciudad de Bogotá, se ha desarrollado hacia otras seis ciudades de Colombia y, habitual-

mente, se ha tomado como referencia entre los que desean encontrar soluciones a los

problemas de tráfico y transporte en ciudades de todo el mundo.

Este artículo toma como ejemplo éstas y otras estrategias específicas de transporte

y empleo de la tierra en uso en todo el mundo e intenta conectarlas con las metas y aspi-

raciones humanas en un esfuerzo por determinar cómo podrían expandirse más extensa-

mente las estrategias que funcionan y también reproducirse, con el fin de que luego se

beneficien el mayor número de personas en todo el mundo.

Hipótesis

He observado que la realidad del transporte está altamente influenciada por el estilo. La

corriente hacia la motorización en los países en vías de desarrollo es una cuestión de con-

veniencia prevista y muy real para una creciente clase media, aquellos que pueden permi-

tirse fácilmente (o sin gran sacrificio) tener un automóvil o una scooter, pues se lo permiten.

También es una cuestión de apariencia. La gente quiere sentirse “orgullosa” y aparentar

que “controla” cuando se mueve por el mundo. Casi en todas las sociedades, la aproba-

ción social y la publicidad agresiva transmiten la idea de que los coches y camiones son la

manera más visible de alcanzar ese sentido de satisfacción. Podríamos disculpar este com-

portamiento como un símbolo de lo rica que se ha hecho mucha gente, incluso en países

pobres, pero la riqueza no explica por qué tantos individuos y Gobiernos deciden gastar

dinero en motorización antes que hacerlo en salud, educación, alimentación o vivienda.

Mientras la industria y las clases medias permiten y llevan a cabo, en gran parte, una polí-

tica de transporte y consumo, esta predilección parece haberse infiltrado en las aspiracio-

nes de sociedades enteras. Esto incluye tanto al pobre que hace cola para coger un auto-

bús abarrotado de gente, como a la mayoría de líderes políticos.

El mundo en vías de desarrollo observa, a menudo con envidia, el transporte en el

mundo desarrollado. Ven nuestros coches y vehículos de ocio, los trenes rápidos y los nue-

vos y brillantes tranvías, pero rara vez se fijan en los atascos o en la contaminación del aire

(después de todo, ellos ya tienen atascos y polución en sus propias ciudades). Además, las

atractivas películas occidentales están llenas de imágenes de gente en movimiento, no atra-

pada en el tráfico.

Para las mentes de mucha gente, en todo el mundo, los proyectos de alto coste están

estrechamente ligados a “Ciudades de Clase Mundial”. ¿Cómo puede un alcalde o dirigen-

te estar en la vanguardia si no apoya proyectos “caros”? Las redes de autobuses, los carri-

les bici y las calles peatonales efectivas, sin embargo, no son caros; además sus votantes

273

RECOGIENDO IDEAS: LA IMPORTANCIA DEL ESTILO EN LA TOMA DE DECISIONES SOBRE TRANSPORTE PÚBLICO


potenciales rara vez se hacen oír. Estos modelos de desplazamiento no generan grandes for-

tunas. Pero... ¿cómo hacer que acciones como ir caminando al trabajo, entregar paquetes

en bicicleta o conducir un autobús tengan el estilo suficiente para atraer el interés de miles

de millones de personas en los países pobres (y que no deseen entonces, por tanto, cambiar

este estilo de vida) que hacen esto cada día porque tienen que hacerlo, no porque lo hayan

elegido? ¿Cómo puede trasladarse ese estilo a las actuaciones y políticas públicas?

A fin de modificar convenientemente la capacidad para planificar y ofrecer transporte

público de buena calidad, para que los patrones de uso del suelo se vean favorecidos y, en

última instancia, se consiga mejorar el medio ambiente, es preciso tratar el tema del estilo

de vida. Los nuevos patrones para sistemas de transporte eficientes y de bajo impacto ten-

drán que ser elegantes. La obtención de buenos resultados (cuestiones de responsabilidad

en términos de coste-eficacia y rendimiento de la inversión) no son suficiente. Nuestras solu-

ciones también deben satisfacer asuntos del corazón, deben ser soluciones con estilo. Las

aspiraciones se propagan por toda la sociedad, por lo que es necesario poder llegar hasta

los corazones de la clase media para poder capturar o llegar así hasta todos los corazones.

Hay algunas lecciones muy importantes sobre qué hacer y qué no hacer que las ciuda-

des en vías de desarrollo pueden aprender de las ciudades más desarrolladas, y también hay

asuntos sobre planificación del transporte y del uso del suelo que las naciones más desa-

rrolladas pueden aprender de ciudades de países en vías de desarrollo. Echemos un vistazo.

2. Transporte y desarrollo urbano contemporáneos

Los retos a los que nos enfrentamos en todo el planeta pueden abordarse en categorías

individuales: vivienda, suministro alimentario, educación, transporte, oportunidades labo-

rales, migración urbana; ciertamente éstas a menudo se tratan de forma individual. Sin

embargo, cada vez más profesionales han llegado a darse cuenta de que estos asuntos

necesitan tratarse de forma conjunta, pero encuentran pocas maneras de hacerlo con

éxito. A menudo los objetivos se expresan en términos de crear una economía sólida y

aumentar el desarrollo, y muy poca gente se cuestiona eso. Con la urbanización y el desa-

rrollo se produce un cambio de los estilos de vida tradicionales a los contemporáneos. Tales

cambios son casi siempre cambios que aumentan las estadísticas, pero que a menudo se

utilizan para ilustrar la calidad de vida. Éstos también significan un aumento de las

“ecohuellas”. Aunque esto podría conferir derechos para alardear a los políticos que están

en el poder y mostrar una aparente prosperidad a los ciudadanos que pertenecen a lo más

alto de la sociedad de ese país, también encamina al país hacia un enfrentamiento con la res-

ponsabilidad medioambiental y, en la mayoría de los casos, establece una dependencia eco-

nómica y energética que, al final, podría crear una gran confusión, al menos para muchos

ciudadanos del país.

274



¿Estamos engañados por cómo contamos las cosas?

La gente que vive en asentamientos rurales de todo el mundo casi siempre es “pobre” en

términos de las medidas estándares de las economías nacionales y globales. De hecho, esta

gente podría estar verdaderamente necesitada o bien llevar una vida sencilla, una vida

basada en el trabajo, razonablemente cómoda (basada en una economía que depende en

gran medida del autoabastecimiento y el trueque). Yo he vivido con una familia en el cen-

tro de Mongolia que apenas toca dinero a lo largo del año. Estadísticamente ellos suman

poco a las estadísticas de prosperidad. Y tienen una ecohuella o huella global muy peque-

ña. “Las cosas van bastante bien”, dice mi tío, “mucho mejor que hace veinte años”. No

obstante, prácticamente cualquier posibilidad que hiciera de él un hombre más “próspe-

ro” aumentaría también su ecohuella o huella global sustancialmente. Esto podría ser ver-

dad si él continúa trabajando en el campo o se muda a la ciudad (como se ha dicho que

harán quinientos millones de chinos durante los próximos cuarenta años), teniendo en

cuenta las estadísticas actuales de kilómetros viajados per cápita: China, 1.000 km; Europa,

12.000 km; EE UU, 20.000 km.

Así que deberíamos ser prudentes con los indicadores que parecen demostrar que esta-

mos solucionando los problemas del mundo por medio de cifras cada vez mayores, que los

economistas utilizan para calcular la prosperidad. Hay muchos aspectos que nos hablan

acerca de la calidad de vida y la accesibilidad a los servicios necesarios para vivir que no se

calculan. La verdadera prosperidad no es necesariamente una “prosperidad económica” ni

el Producto Nacional Bruto de un país. ¿Cómo podemos encontrar un lenguaje común que

dé prioridad a la satisfacción humana?

En términos de transporte, me preocupa la forma en que las políticas públicas hacia

la motorización, o la falta de ellas, afectan a las economías de los países. De nuevo pode-

mos estar contando las cosas equivocadamente. Que el transporte en automóvil apor-

te prosperidad depende,

mayoritariamente, de que

el país tenga recursos na-

turales, especialmente pe-

tróleo, y de que sea pro-

ductor de vehículos. En los

países en los que no ocu-

rre ninguna de estas cosas,

la mayor parte de las inver-

siones relacionadas con los

coches se va fuera del país:

desde la compra del coche

a la compra del petróleo o

275



las piezas de recambio. En comparación, la mayor parte del dinero invertido en transpor-

te público se queda dentro del propio país. Y éste paga el trabajo: a la gente que cons-

truye las infraestructuras, que conduce los vehículos y que mantiene el sistema; y esta

gente, a su vez, gasta ese dinero a nivel local para comprar comida o pagar la vivienda

y la educación.

3. Una actualización de la experiencia de Curitiba

La ciudad de Curitiba es muy conocida en los círculos de transporte por su innovadora

estrategia de transporte. Desde 1974, cuando Jaime Lerner, su carismático alcalde

durante tres legislaturas, fue designado por primera vez por la dictadura militar que

entonces gobernaba Brasil, la ciudad ha agrupado numerosas intervenciones concretas

en materia de transporte para crear un sistema integrado de transporte en autobús al

que ahora se conoce como Bus de Transporte Rápido (BTR). En el corazón de este siste-

ma hay cinco “ejes estructurales” radiales, cada uno de los cuales tiene un par de carriles

para uso exclusivo de autobuses bordeados por densos centros urbanos. Los usuarios

transbordan desde autobuses sencillos a autobuses articulados en plataformas prepago

o “estaciones integradas”. Este sistema de tarifa única no necesita subvenciones direc-

tas. La red se ha ido mejorando progresivamente durante los últimos treinta años y, de

forma simultánea, la población de la ciudad se ha cuadruplicado. Asimismo, ha desem-

peñado un papel clave en el desarrollo de patrones sociales positivos y respetuosos con

el medio ambiente.

La red actual de autobuses transporta a dos millones de pasajeros al día en una ciu-

dad con una población metropolitana de 3,5 millones. Muchos de los avances específi-

cos de Curitiba han tenido precedentes en otros lugares, pero en ninguna otra parte se

han conseguido agrupar dichas mejoras específicas en un sistema de transporte con el

apoyo del uso del suelo. Éste fue el resultado del desarrollo gradual de ideas e inversio-

nes que, finalmente, han originado un sistema de transporte sumamente notable que ha

sido un factor clave de la prosperidad de la ciudad. El brillante y cálido color rojo de los

autobuses articulados con cinco puertas, construidos por Volvo a nivel local, es el sú-

mmum del estilo.

Este sistema sigue evolucionando mientras responde a una mayor prosperidad y a

la presión del aumento de población, especialmente en las áreas metropolitanas de fuera

de la ciudad. Yo utilicé este sistema durante un periodo total de cinco semanas durante

los años noventa. Para poner al día las realidades y retos actuales, he leído críticas, he

hablado con observadores y he consultado a Carlos Ceneviva, el ex director de URBS, la

autoridad del transporte de la ciudad, y a los arquitectos Rudolpho Ramina y Clovis

Ultramari.

276



Retos

Se espera que hacia 2020 el área metropolitana de Curitiba albergue a cuatro millones de

habitantes. La ciudad de Curitiba, junto con el estado de Paraná, está extendiendo la

red original de BTR a las ciudades adyacentes mediante una ampliada Red de Transporte

Integrado que aumentará el acceso al centro de la ciudad. Hasta la fecha, este sistema

ha mantenido una política de tarifa única que pretende proporcionar igualdad a los ciu-

dadanos más pobres que viven en la periferia. Pero esta estrategia también podría supo-

ner un desincentivo para el desarrollo de ciudades periféricas en economías sólidas por

derecho propio, tal vez fomentando una mayor dependencia del transporte y un mayor

consumo energético. Este tira y afloja entre la dependencia ciudad/suburbio frente

a dinámicos subcentros integrados rara vez se ha tratado (con miras a minimizar los

impactos medioambientales) en ningún lugar del planeta. En el área metropolitana de

Curitiba (constituida por 26 municipios, 14 de los cuales están integrados en el sistema

de transporte) la falta de Gobierno regional dificulta el establecimiento de políticas y

acciones claras.

Curitiba siente ahora la presión de satisfacer también las demandas automovilísticas.

Siguiendo la experiencia de los países más industrializados, el desarrollo industrial y resi-

dencial de los suburbios y los polígonos comerciales están provocando congestiones de

tráfico que han disminuido la eficiencia del sistema de transporte público de la ciudad. El

Ligeirinho, las líneas de bus “rápidas” que circulan con tráfico mixto entre puntos de gran

concentración de pasajeros, está dejando de ser tan rápido. A la vez, el proyecto de con-

servación “Metropolitan Axis” para el desarrollo del tráfico y el aprovechamiento del suelo

a lo largo del antiguo corredor BR-116 no ha conseguido credibilidad ni una implementa-

ción efectiva, en parte por la retirada de su mayor inversor internacional. Mientras tanto,

el crecimiento del área metropolitana se ha concentrado en las ciudades circundantes e

incluye grandes asentamientos informales de población con bajos ingresos (algunos resi-

dentes desplazados de áreas de la ciudad medioambientalmente protegidas y otros que

han emigrado desde ciudades más pequeñas y zonas rurales). Están proliferando furgo-

netas informales en lugares donde el sistema no cubre las necesidades de la gente de la

periferia.

En Curitiba, como en cualquier otra parte, hay un debate constante entre los autobu-

ses y los sistemas ferroviarios. Con cada reto en torno al funcionamiento de los autobuses,

especialmente en relación con su capacidad, se plantea la panacea de solucionar el proble-

ma con una línea ferroviaria. La primera razón para no aceptar un sistema ferroviario es su

alto coste. Una línea ferroviaria, que beneficiaría a una parte de la población, absorbería el

dinero destinado a la totalidad del sistema. El bajo coste, la velocidad de realización y la

efectividad total de los autobuses, como tan bien describió Charles Wright en Fast Wheels-

Slow Traffic hace diez años, todavía siguen vigentes.

277



Iniciativas actuales

A través de la continuada evolución, la Administración de la ciudad y la agencia de trans-

porte URBS se está encontrando energía renovada para afrontar los actuales retos del sis-

tema. Dentro de la ciudad, los dos carriles de uso exclusivo para autobuses de los ejes

estructurales deben reconstruirse para incluir un carril de adelantamiento en las estaciones.

Esto permitirá dos tipos de autobuses en la red exclusiva: autobuses locales, que harán

todas las paradas, y autobuses expreso, que facilitarán el desplazamiento metropolitano

y conectarán los puntos de gran concentración de usuarios de la ciudad. Otras mejoras adi-

cionales, incluyendo la prioridad de la señalización de tráfico y la modificación de las esta-

ciones de transbordo, están en proceso. Estos cambios adicionales se caracterizan por su

bajo coste y su rápida aplicación. Se espera que estos cambios puedan doblar, incluso tripli-

car, la capacidad de los carriles exclusivos.

Si no se cumplen las mejoras planificadas, o si éstas fracasaran, podría haber llegado

el final de la “exitosa historia” de Curitiba. En una ciudad en la que hay muy pocos ciuda-

danos de clase media con la capacidad económica para comprar un coche (o que ya tie-

nen un automóvil en el garaje), la gente decide conducir cuando no hay una política efi-

ciente y efectiva de transporte público (o, simplemente, ésta falla).

Lecciones

En mi opinión, hay tres motivos por los que la red de transporte de Curitiba debería conside-

rarse un gran avance. El primero es técnico: la capacidad de un conjunto de características espe-

cíficas de un sistema de autobús para mejorar significativamente el servicio en términos de velo-

cidad, fiabilidad, capacidad y conveniencia. También es un ejemplo de eficiencia: la interacción

de apoyo del uso del suelo y el transporte público que ahorra dinero, tiempo y energía. Por

último, es una cuestión de estilo: un sistema de autobús en un país en vías de desarrollo en el

que un número significativo de personas de negocios acomodadas dejan sus coches en casa

y se montan en el autobús con empleados de fábrica y limpiadores. Esta ciudad es la segunda

de Brasil con mayor número de coches en propiedad y, sin embargo, el 75% de su pobla-

ción coge el autobús por la mañana. Considero que hacen esta elección porque es práctico

y porque, además, es a lo que están acostumbrados: la opción que se lleva, en pocas palabras.

4. El éxito de Transmilenio en Bogotá

La ciudad de Bogotá (Colombia) se ha convertido en la más exitosa al adoptar una estra-

tegia extendida a toda la ciudad para la mejora de su red de transporte público. En funcio-

namiento desde hace casi seis años, Transmilenio es un sistema de autobuses expreso

y locales con acceso prepago uniforme, que circulan por dos carriles exlusivos para cada

278



sentido en las calles principales. Este sistema BTR ha conseguido una muy buena reputa-

ción tanto por su efectividad como por su estilo. Los trayectos de casa al trabajo, anterior-

mente realizados mediante una panoplia caótica de autobuses privados, coches privados

atascados en el tráfico o bicicletas, con el riesgo que conlleva el tráfico mixto, han mejora-

do significativamente. El mayor avance con respecto al sistema de Curitiba es un carril bus

con dos carriles en ambos sentidos, lo cual permite que los autobuses adelanten a los que

hacen paradas locales, mejorando tanto la velocidad como el rendimiento. ¡Circulan a una

velocidad media de 29 kilómetros por hora y la duración de un viaje en autobús se ha redu-

cido en 22 minutos! El mayor rendimiento del sistema es de 42.000 personas por dirección

y hora en la avenida Caracas, una cifra que supera con creces a la del transporte ferrovia-

rio en la mayoría de las ciudades. Los accidentes y las muertes en los carriles se han redu-

cido en un 90% y se han añadido mejoras. A finales de año se abrirán cuatro “Puntos de

Encuentro”, donde los ciclistas pagarán por un estacionamiento cubierto, podrán utilizar

los lavabos y las duchas y tendrán acceso gratuito a Transmilenio.

Gracias a Transmilenio, Bogotá es la primera ciudad sin vías que ha generado las sufi-

cientes mejoras en la calidad del aire para permitirle vender sus bonos (a Holanda). La histo-

ria de Bogotá está siendo contada en todo el mundo por Enrique Peñalosa, el ex alcalde bajo

cuyo mandato se inauguró el sistema, y por otros muchos que esperan difundir buenas ideas

sobre transporte público altamente efectivo, de bajo coste y bajo consumo energético.

En Colombia hay dos iniciativas en proceso que ampliarán el éxito de la primera y la

segunda fase de Transmilenio. Una es la cobertura total de la ciudad de Bogotá mediante

una red de carriles bus exclusivos que finalmente atenderán casi toda la demanda de tráfi-

co. La otra es la del traspaso de Transmilenio, patrocinado a nivel federal, a otras seis ciuda-

des de Colombia. Ambas iniciativas están avanzando con alguna dificultad. Además de esto,

he podido aprender o comprender más acerca de la naturaleza y la razón de estos cambios

a partir de la bibliografía disponible de Enrique Peñalosa, Andrés Baquero y Augusto Her-

nández, del Ministerio de Transporte, y el ingeniero de Transporte Fabio Gordillo.

Expansión

Transmilenio ahora recorre 84 kilómetros de carril bus en Bogotá, pero se prevé que el sis-

tema abarque 388 kilómetros, implementados en ocho fases. La segunda fase,que empe-

zó a funcionar en abril de 2006, ha ampliado el alcance del funcionamiento para incluir

servicios para los peatones y los ciclistas, y la reconstrucción de calles adyacentes, todo

autofinanciado por el sistema. Los procesos administrativos y contractuales se han depu-

rado. El límite de tres años de duración de las legislaturas en Bogotá se añade a la com-

plejidad de mantener en marcha el programa, ya que el liderazgo del alcalde ha sido esen-

cial para la rápida ejecución del proyecto (igual que pasó en Curitiba). Transmilenio no ha

tenido tanto éxito como Curitiba a la hora de vincular un denso desarrollo del terreno con

279



la alineación del tráfico. Quizá no deberíamos esperar cambios tan rápidos, ya que la pri-

mera fase hace menos de seis años que ha entrado en funcionamiento y, quizá, no es nece-

sario que la densidad cambie mucho en Bogotá. Después de todo, cuando Bogotá empe-

zó la transformación del tráfico era una ciudad más densa, y la red cubrirá finalmente la

ciudad con una red de funcionamiento que distribuirá uniformemente la accesibilidad de

los ciclistas y peatones a los carriles bus.

Transferencia

El esfuerzo por transferir las estrategias de tráfico de Transmilenio a otras ciudades de

Colombia está siendo fomentado por el Gobierno federal. Esta política es, en parte, una

respuesta a la continuada urbanización de las ciudades y un deseo de mejorar las condicio-

nes de tráfico para más de un 70% de la población del país, que no tiene otra elección

pero que depende del tráfico para satisfacer sus necesidades de movilidad. Aunque en una

ciudad, Pereira, ya está en funcionamiento, en realidad la transferencia ha sido lenta y con

alguna dificultad. Desde que estos proyectos están siendo promovidos por el Gobierno cen-

tral, los Gobiernos locales normalmente tienen menos “dominio” sobre los proyectos, lo

cual ralentiza y dificulta su implementación. Como en la mayoría de los países latinoame-

ricanos, la gente, desde los conductores hasta los proveedores, pasando por los propieta-

rios de las empresas de autobuses, es muy influyente, y, a fin de evitar problemas, el apoyo

al nuevo sistema debe realizarse a nivel local. Parece que hay poca buena voluntad para

hacer frente a la industria del transporte local tradicional. Además, actualmente hay un

exceso de autobuses, por lo que hoy en día los pasajeros suben a autobuses con asientos

de espera y podrían no estar preocupados por el tráfico caótico y la lentitud que supone el

exceso de autobuses.

Lecciones

En mi opinión, Transmilenio ha supuesto un gran paso adelante que va más allá del de

Curitiba en el fomento de la causa de una urbanización deseada de dos formas importan-

tes. La primera es técnica: la capacidad para transportar una cantidad de pasajeros propia

del tráfico ferroviario por una mínima parte del coste en las grandes ciudades (Bogotá

tiene una población de ocho millones). Y, en segundo lugar, la extraordinaria mejora en

el estilo del dominio público de la ciudad: la construcción y reconstrucción de calles prin-

cipales y espacios, que incluyen paseos y carriles bici, como también tráfico, de manera

que se mejora la accesibilidad entre todos ellos. Este funcionamiento público sumamente

visible permite que los políticos alardeen de “reconstrucción urbana” y de que los anuncios

de alquiler de pisos y apartamentos vendan orgullosos su proximidad a Transmilenio. Este

es el tipo de “rumor” que normalmente viene o está asociado a una autopista principal

nueva o a una línea de ferrocarril, pero en Bogotá el “rumor” es sobre autobuses, bicicle-

tas y peatones.

280



5. Otras ciudades y nuevas estrategias

Otras ciudades de Brasil

Gerhard Menckhoff, asesor de Transporte Urbano para el Banco Mundial, ha documenta-

do la proliferación de transporte público por autobús de alta calidad en otras ciudades lati-

noamericanas durante 2005. Al revisar los esfuerzos de los carriles bus en un gran núme-

ro de ciudades, queda claro que, a excepción de Curitiba, ninguno de los proyectos ha sido

etiquetado como un éxito consecuente para las ciudades, ni ha captado la atención de

todo el mundo. Con la apertura de “Trole” en Quito y “Transmilenio” en Bogotá, esto ha

empezado a cambiar y además, bastante rápido. Menckhoff concluye que “BTR puede

ofrecer un servicio de transporte rápido y de alto rendimiento, a muy bajo coste, y debería

desempeñar un papel más importante en la futura política de transporte público, no sólo

en Latinoamérica, sino también en ciudades de todo el mundo, donde las restricciones del

presupuesto hacen que sea imposible construir rápidamente autopistas a gran escala o sis-

temas ferroviarios”. Menckhoff cita diez ciudades latinoamericanas en las que existen

sistemas de carriles bus en funcionamiento y 11 más donde se espera que éstos empiecen

dentro de dos años. Me pregunto si se trata de hacer un cambio mayor en las inversiones

y el funcionamiento del transporte público. Tal vez, el poder local de las empresas de auto-

bús y los conductores, protectores de las condiciones actuales, sea un impedimento.

China: Kunming y otras ciudades

La ciudad de Kunming, al sudoeste de China, se ha asociado con Zúrich (Suiza) con la

intención de compartir estrategias de responsabilidad medioambiental y desarrollo urbano.

Tras un proceso de más de cinco años, se desarrolló un Plan de Transporte y Preservación

y Desarrollo del Suelo, que depende de la implementación de dos líneas de BTR/STI, consi-

derado el precursor de una red de tranvía. La primera de las nuevas líneas de autobús, en

carriles exclusivos, fue inaugurada en 1999. Cuando he preguntado a personal del trans-

porte chino sobre el experimento de Kunming, siempre me han respondido que “no fun-

ciona tan bien”. Podría ser así, pero podría tratarse de una tradición local, extendida con el

fin de apoyar más activamente otras estrategias de transporte, bien el automovilístico o

el ferroviario. Es importante que los alcaldes de las ciudades chinas más pequeñas sean los

defensores de proyectos muy visibles (y normalmente caros) de desarrollo y obras públicas,

ya que su reputación es fundamental para el ascenso de un alcalde dentro del partido (si

en Pekín y en Shanghái se están haciendo inversiones mayores en trenes de cercanías,

entonces debe de haber alguna cosa inteligente que se pueda hacer en mi ciudad). Como

los promotores inmobiliarios pagan tarifas importantes por adelantado por los derechos de

desarrollo, los grandes proyectos también son fundamentales para la supervivencia fiscal.

No es difícil de entender por qué los proyectos de transporte no motorizado o de autobús

son tan poco atractivos en tales círculos.

281



Sin embargo, el Gobierno de China, que se enfrenta a una auténtica contaminación

del aire y a la degradación medioambiental, ha hecho declaraciones en las que apoya las

mejoras del transporte público. Pekín tiene una línea BTR de pobre actuación con algunas

mejoras y algunas otras en la mesa de dibujo. Otras ciudades, incluyendo Guangzhou, con

apoyo técnico del Instituto de Políticas de Transporte y Desarrollo (ITDP), están siguiendo la

planificación de BTR. Quizá, también en China, los sistemas BTR se multipliquen rápida-

mente por su capacidad para ofrecer, velozmente y a bajo coste, un transporte público efi-

ciente y efectivo.

En otro lugar del mundo (ITDP y EMBARQ)

Hay muchas ciudades que se encuentran en una etapa u otra de la implementación de un

sistema BTR. Casi todas estas ciudades se encuentran con dificultades. Muchas de las que

están experimentando los mayores progresos están siendo asistidas por grupos interna-

cionales cuyas órdenes del día consisten en dar a conocer iniciativas de transporte respe-

tuosas con el medio ambiente. La mayoría de grupos dignos de mención, entre los que

destacan ITCP y el Centro para el Transporte Sostenible del Instituto de Recursos Mun-

diales (EMBARQ), han progresado sustancialmente en el fomento de proyectos de BTR y

no motorizados. EMBARQ, por ejemplo, está trabajando con Ciudad de México, Shanghái

y São Paulo. ITDP ayudó a Yakarta a inaugurar la primera fase de un nuevo sistema

BTR en 2004 y está trabajando con Ahmedabad y Dar es Salaam, entre otros. Además,

ITCP está comercializando en África la bicicleta “California”, resistente y de precio medio,

y ayudando a desarrollar el pedicab “Becak”, moderno y con estilo, en Yogyakarta

(Indonesia).

Un resumen de la situación de BTR

¿Nos encontramos en el punto de mayor expansión de BTR? En otras palabras, ¿puede

descansar el mundo desarrollado y dejar que los demás hagan su trabajo en ciudades

de todo el mundo? Yo creo que no. La industria automovilística en general —producto-

res de petróleo, fabricantes de coches, contratistas de carreteras, bancos, etc.— pone

en juego un montón de beneficios futuros. La visión que los americanos tienen de los

coches con alerones cortando el aire de autopistas gigantes todavía forma una parte

importante de la conciencia popular. ¡Tenemos mucho trabajo que hacer en EE UU! Sin

embargo, a nivel internacional ya se han hecho progresos y avances. Tal vez, la efecti-

vidad y el gran estilo de BTR está empezando a ganar popularidad. Walter Hook, direc-

tor ejecutivo de ITDP, se muestra optimista cuando dice: “Nuestra apuesta es que los

alcaldes intentarán superarse a la hora de tener bajo control el caótico crecimiento

automovilístico y las emisiones de gases de efecto invernadero, proporcionando espa-

cios públicos excelentes, un transporte público excelente y también servicios excelentes

para los ciclistas”.

282



6. Retos del transporte en el mundo

A fin de establecer ciudades medioambiental y socialmente beneficiosas, debemos consi-

derar las fuerzas que están en juego y que son responsables de las condiciones existentes.

De ninguna manera las citaré todas aquí, pero desearía comentar algunas fuerzas que, en

mi opinión, muchas veces son malentendidas.

Entendiendo las diferencias entre ciudades

Las ciudades varían enormemente. No es un secreto que un buen transporte en una ciu-

dad podría no resolver los problemas en cualquier otra parte. Tal vez sea en China donde

puede observarse más directamente la dificultad para establecer políticas que pongan en

la vanguardia el transporte público responsable con el medio ambiente y los principios de

desarrollo concisos. Si lo miramos con ojos occidentales, podemos pensar que los manda-

tarios comunistas son capaces de imponer esta política de manera más rápida y efectiva

que en una democracia. Sin embargo, a pesar de la cada vez mayor verborrea medioam-

biental, podemos ver la buena voluntad de satisfacer las demandas de los automóviles antes

que todo lo demás, en los esfuerzos por modernizar las ciudades existentes y en los diseños

de nuevas ciudades que albergarán a 500.000 millones de personas durante los próximos

cuarenta años procedentes de zonas rurales. Una visita al enorme distrito Pudong, en

Shanghái, que se ha expandido vertiginosamente, o a los barrios residenciales de fuera de

la quinta carretera de circunvalación de Pekín, que se han llenado rápidamente, nos pro-

porcionará la respuesta a estos interrogantes.

En China, muchos ven el coche como “un camino pavimentado hacia la prosperidad”.

Todos los argumentos medioambientales, fiscales y sociales (contaminación del aire, balan-

za de pagos y pérdida de tiempo, por ejemplo) tienen respuestas preparadas. He observa-

do que el diseño físico de las ciudades chinas existentes (y los viejos patrones centenarios

que hoy se están repitiendo en ciudades nuevas), podrían forzar finalmente el desarrollo de

una nueva estrategia de crecimiento y desarrollo. Tal vez podamos dirigir esta fuerza ocul-

ta hacia una dirección positiva para el medio ambiente. Muchas ciudades chinas han sido

diseñadas según un modelo que ha prevalecido durante milenios, con calles anchas (ahora

cada vez más anchas para los coches) en cada kilómetro aproximadamente. Los enormes

bloques de esta cuadrícula se han desarrollado densamente mediante unidades de trabajo

de los años cincuenta, antiguas casas con patio a las que se accede a través de un laberin-

to de estrechos hutongs o, en la actualidad, la promoción de oficinas gigantescas, centros

comerciales o barrios cerrados.

Esta cuadrícula imperial china, con una media de cuatro a ocho intersecciones por kiló-

metro cuadrado, ya está inundada de coches, aunque la propiedad de éstos todavía está

muy por debajo de la de Occidente. Esta enorme cuadrícula contrasta considerablemente

283



con la mucho menos porosa cuadrícula

de calles públicas encontradas en muchas

ciudades occidentales. El Plan de Comi-

sarios para la isla de Manhattan de 1811

estableció una estrecha cuadrícula de

bloques con, quizá, setenta interseccio-

nes por kilómetro cuadrado y, con una

densidad no muy diferente a la de Pekín,

funciona extraordinariamente bien en el

momento actual de la movilización de

automóviles. La cuadrícula imperial que

encontramos en viejas y nuevas ciudades

chinas podría forzar el desarrollo de un

nuevo sistema de movilidad. Tal vez, esto

podría empezar con el desarrollo de BTR

y una red de transporte rápido. Es más, el tráfico en Pekín se verá transformado con siete

líneas que se prevé que entren en funcionamiento para los Juegos Olímpicos de 2008. Al

final, la presión de la necesidad o de la economía podrían forzar un nuevo modo de vida

o un nuevo sistema de movilidad en las ciudades chinas. En fin, deberíamos mantener los

ojos abiertos.

Por otra parte, las elecciones de cada ciudad deberían ser diferentes en cada situación.

Dicha decisión dependerá de las expectativas sociales, el entorno natural y el construido,

los políticos y la realidad económica.

¿Ponen la tecnología o la financiación sus propias condiciones?

Los proyectos de transporte dependen enormemente de su patrocinio. Las “sociedades

públicas-privadas”, un método a menudo recurrente para facilitar los recursos financieros

y técnicos necesarios para ejecutar proyectos donde los Gobiernos van escasos de fondos

o de capacidad técnica, son especialmente susceptibles de ser presa de soluciones de inge-

niería y fabricación específicas. Los equipos de diseño-construcción-funcionamiento-man-

tenimiento pueden hacer que los Gobiernos sean presa de soluciones únicas que podrían

no servir a los intereses de la agencia cliente y, en última instancia, de los usuarios de la ciu-

dad de destino. La ayuda económica de los Gobiernos que limitan su gasto a empresas o

industrias de ese país también eliminan un nivel de toma de decisiones que podría imposi-

bilitar una toma de decisiones equilibrada que permitiera encontrar la mejor solución para

el problema. Los proveedores de tráfico ferroviario o automóviles no tienen responsabilidad

alguna en lo que respecta a obras o calles, puesto que cogen el dinero y desaparecen una

vez se ha hecho la compra y se ha entregado el vehículo. Y, por último, en muchas ciuda-

des, el hecho de desafiar el statu quo, enfrentándose, por ejemplo, a las numerosas y tan

284



vinculadas empresas de autobuses o taxis, podría demostrar que es más efectivo que la

gestión de políticos y técnicos con una buena idea.

¿Cómo se pueden evitar estas dificultades? La experiencia de Curitiba en el desa-

rrollo de su red de transporte público por autobús es instructiva. En 1960, cuando se

hizo la primera planificación para mejorar las condiciones de transporte en Curitiba, la

primera opción fue construir un sistema ferroviario. El coste hizo esto imposible, en

gran parte, porque no había apoyo federal o municipal para los proyectos de transpor-

te. Eso quería decir que la solución tenía que ser económica, pero también que la ciu-

dad controlaba el proceso de toma de decisiones. Ahora, algunas ciudades no toman

decisiones en tales casos, y otras toman decisiones muy buenas, acercándose a los pro-

blemas locales mediante soluciones novedosas y efectivas. La asistencia financiera y téc-

nica vino del Banco Interamericano de Desarrollo, y llegó de una forma solidaria con la

iniciativa local.

El reto de establecer una política de transporte asequible

Durante siglos, los Gobiernos han tenido muy pocas herramientas para establecer polí-

ticas de transporte. Como la mayoría de los desplazamientos se realizaban a pie, la res-

puesta al incremento de población de una ciudad se resolvía en una mayor densidad.

La llegada del ferrocarril, el tranvía tirado por caballos, el trolebús y un largo etcétera,

hace unos cien años, hizo posible la aparición del tráfico rápido y de nuevas formas de

desplazarse, que permitieron cambiar la naturaleza del movimiento en las ciudades y se

tradujeron en una rápida expansión. Los Gobiernos vieron la posibilidad de coreografiar

el deseo del sector privado y de sacar provecho de la situación. Mediante sistemas de

derechos exclusivos de licencia para el servicio en calles públicas (en el caso de los sis-

temas de transporte urbano) o mediante la aportación de terrenos controlados por el

Gobierno (en el caso del ferrocarril), los Gobiernos de numerosos países de todo el mundo

aprovecharon el impulso generado por esta combinación de licencias públicas e inicia-

tivas empresariales para encarrilar el crecimiento y los patrones de uso del suelo de las

ciudades.

Más recientemente, esta ecuación de los automóviles ha cambiado totalmente.

Cualquier esfuerzo contemporáneo por establecer políticas de uso del suelo y transporte

debe tener en cuenta la capacidad de muchos ciudadanos para llevar a cabo sus propias

políticas de transporte. La motorización privada, tanto en ciclomotores como en turismos,

proporciona una alta autonomía a los usuarios, al menos hasta que los vehículos a motor

inundaron las calles no diseñadas para ellos. En ese punto, por protesta popular, se ha

requerido al Gobierno para solucionar los problemas que han creado las decisiones priva-

das. Los Gobiernos de casi todo el mundo han encontrado imposible establecer una polí-

tica de tránsito. Y, ante la ausencia de una política de tránsito, la “situación por defecto”

285



es una política que favorece a los vehículos privados. Así, pues, el reto para aquellos que

creen que el transporte público es deseable desde el punto de vista ambiental, social o de

uso del suelo es encontrar alguna manera para conseguir que los líderes de los Gobiernos,

o la demanda ciudadana, apoyen una política de tránsito. Una política de este tipo es más

fácil de establecer si no hay nadie molesto. Por ello resulta más fácil defender sistemas de

transporte caros como los trenes elevados o el Metro que otros sistemas más baratos

como los tranvías, autobuses o furgonetas que utilizan las calles y desplazan a los coches.

7. Estrategias específicas para intervenciones de éxito

Me gustaría subrayar algunas estrategias que deberían encabezar la lista de propuestas

para solucionar los retos de transporte y uso del suelo en las ciudades. A menudo, parece

que las soluciones vayan de los países más desarrollados a los menos desarrollados, pero

creo que el Bus de Transporte Rápido es un ejemplo excelente de lo valiosas que han sido

para los países más desarrollados ciertas estrategias pragmáticas pero ingeniosas de países

en vías de desarrollo.

Políticas orientadas al transporte no motorizado y al uso del suelo

El primer objetivo de la reducción del impacto medioambiental causado por el transporte

debería ser reducir la necesidad de transporte propiamente dicha. La segunda prioridad

puede ser el uso de recursos energéticos no contaminantes cuando sea posible. El prime-

ro de esos recursos energéticos debería ser la propia energía humana. Caminar y montar

en bicicleta aportan beneficios para la salud y para la economía, así como beneficios

medioambientales si lo comparamos con cualquier medio de transporte público o privado.

El transporte de tracción humana es muy sensible al estado físico de los ceda el paso y está

muy influenciada por el interés público. John Pucher, en su libro La crisis del transporte

urbano en Europa y Norteamérica y en otros artículos, ha facilitado estadísticas extraídas

de su investigación que muestran que la política pública orientada a medios no motoriza-

dos se manifiesta en el comportamiento del transporte. La política cambia de un país a

otro, igual que lo hace el comportamiento. ¡Tendríamos que aprender esto! Pucher hace

hincapié en la necesidad de establecer políticas de uso del suelo y políticas de transporte

que se reafirmen mutuamente. En el campo del transporte, dichas políticas no deberían

dividirse en secciones o segmentarse por medios, sino centrarse, por el contrario, en los tra-

yectos y los sistemas de movimiento integrados. Con este fin, los medios no motorizados

pueden ser suficientes para muchos trayectos locales en su totalidad, lo cual permitiría

mejorar enormemente la eficacia y el rendimiento del tráfico de las líneas interurbanas.

En lugar de mirar hacia los EE UU, Europa constituye un modelo mucho mejor a seguir

para los países en vías de desarrollo, dado que ha realizado avances considerables a la hora

286



de controlar los automóviles en espacios públicos, iniciar una gran actividad de tracción

humana y desarrollar centros urbanos vibrantes.

Creando una identidad

Aunque en todo el mundo los autobuses transportan a más gente que los sistemas

ferroviarios, todavía carecen de una imagen para la mayoría de los ciudadanos y líde-

res mundiales. Se dice, con demasiada frecuencia, que los pasajeros no pueden fiarse

de los autobuses y que los autobuses no forman las ciudades. Curitiba ha demostrado

que este dicho no es cierto. La columna vertebral de la ciudad está claramente defini-

da por los carriles exclusivos de autobús, los andenes circulares de acero y cristal y los

bonitos autobuses rojos articulados. Incluso son más visibles los edificios de veinte

plantas que acogen la densa actividad residencial y comercial, que conforma dicha

columna vertebral. La interrelación existente entre el transporte y el uso del suelo es

un punto importante.

Bogotá ha añadido una nueva característica a la identidad de la ciudad. Va más allá

de la efectividad del sistema de autobús rápido y de gran capacidad que ha establecido

“Transmilenio”, que parece preparado para abarcar toda la ciudad y está siendo traslada-

do a otras ciudades de Colombia. Bogotá ha extendido este concepto a la calidad de los

espacios públicos que discurren hacia, a través y desde la red de autobuses. La identidad

es el espacio público y la actividad de los habitantes de la ciudad. Las mejoras técnicas

específicas en el funcionamiento de los autobuses en otras ciudades, el cobro simplificado

de las tarifas, un acceso más fácil y rápido, interruptores de solicitud de parada, una seña-

lización exhaustiva y unos autobuses fácilmente reconocibles: cada uno de estos aspectos

constituye un gran paso adelante. Sin embargo, se necesita que éstos formen parte de una

estrategia más incluyente que cautive el corazón de la gente, una estrategia que antepon-

ga o tenga en cuenta a la gente por encima de todo.

Mejoras adicionales, un corolario de velocidad

El sistema de Curitiba es el resultado de la evolución a lo largo del tiempo de la organiza-

ción del servicio y de la tecnología. Esta evolución fue una característica fundamental para

un sistema creado en una ciudad en vías de desarrollo con muy poco capital disponible y

también debería aplicarse en las ciudades de los Estados Unidos en las que la ayuda eco-

nómica local es limitada y la ayuda federal lleva mucho tiempo y es difícil de conseguir.

Una estrategia de incrementalismo que establece una extensa red de autobuses puede

conducir directamente a la implementación del tránsito de Metro ligero. El peligro de

empezar con el Metro ligero es que se utiliza mucho dinero en un corredor muy limitado

y es muy probable que el desarrollo del resto del sistema nunca se beneficie de mejoras

fundamentales.

287



¿De dónde saldrá el dinero?

Las autopistas y los coches están considerados la clave de la prosperidad, pero la realidad

podría hacernos pensar de otra manera. El país más automovilizado, el país con la mayor

huella ecológica, los Estados Unidos, no es líder mundial en índices de desarrollo humano

como atención sanitaria, educación o distribución de los ingresos. Por muchos motivos, ciu-

dades estadounidenses como Boston, Portland y San Francisco, que en el pasado dijeron

“no” a las nuevas carreteras, se encuentran hoy entre las más prósperas y habitables.

Así que, si una ciudad decidiera buscar un trazado agresivo para los coches, ¿de

dónde saldría el dinero? Los fondos públicos siempre parecen ser insuficientes para pagar

los costes de la construcción de calles, su mantenimiento o a los policías de tráfico, así

como para construir y dirigir el transporte público. Pero en esta ecuación también tendría-

mos que incluir el gasto privado. Si sumamos lo que gastan en transporte las ciudades

europeas (en las que los sistemas de transporte público funcionan bien) como un porcen-

taje del PNB, veremos que sólo supone una tercera parte de lo que gastan en transporte

las ciudades estadounidenses, donde el transporte público no suele funcionar demasiado

bien. Por ello, es preciso considerar lo que se gasta en los coches. El coste anual que gene-

ra la posesión de un coche y su manejo era de 7.800 dólares en los Estados Unidos el año

pasado. Una familia media gasta en el coche una quinta parte de sus ingresos, de modo

que, en un área metropolitana de dos millones de personas (en los Estados Unidos hay 22

“ciudades” más grandes que ésta), cada año se destinan cerca de seis mil millones de dóla-

res procedentes de los ingresos personales a la parte privada de la ecuación del transpor-

te. No es difícil imaginar que muchas familias preferirían gastarse algo de ese dinero de otro

modo. Si los países en vías de desarrollo siguen el ejemplo europeo, que posee un buen

transporte público y centra su atención en ir a pie o en bicicleta, en lugar del modelo esta-

dounidense de transporte privado, pueden ahorrar dinero, tanto público como privado.

¿Adónde irán a parar todos los coches?

¿Cómo podemos encontrar sitio en las calles para el transporte público si ahora están lle-

nas de coches? Cabe recordar que un autobús por minuto puede transportar a tanta gente

como tres carriles de tráfico llenos. Una bicicleta plegable pude llevarte hasta el autobús o

el tren, y también puede conducirte rápidamente a tu destino una vez llegues a la parada.

En las woonerfs residenciales de Holanda o en las calles peatonales de Copenhague se ha

observado que todavía se permite el acceso en coche y el transporte en camión, pero

deben conducir con lentitud, asumiendo un papel de apoyo más que de dominio. Es una

cuestión de prioridades y estilo. Si conducir un coche bonito es el modo de transporte más

prestigioso, éste gobierna la calzada. Si la sociedad tiene mayor estima por las personas,

éstas tienen prioridad en la vía pública: caminar o ir en silla de ruedas, jugar a la pelota,

charlar en pequeños grupos o ir juntos en autobús.

288



Preparando a los líderes y a los organismos públicos para liderar

En la toma de decisiones se necesita una combinación de un profundo conocimiento

local y una experiencia generalista. ¿Qué acceso tienen los países en vías de desarrollo

a la información imparcial? De hecho, ¿quieren información imparcial? A mi amigo, el

arquitecto David Lee, experto en el arte del desarrollo basado en la comunidad, le

encanta citar la advertencia de su madre: “Si no sabes adónde vas, ningún camino lo

hará por ti”. ¿Cómo pueden los líderes tomarse este dicho en serio y saber adónde diri-

girse? La investigación en torno a los principales proyectos públicos llevada a cabo por

estudiantes del Instituto Tecnológico de Massachussets (MIT)/Programa Profesional de

Desarrollo del Transporte indica que los proyectos que han tenido éxito mundialmente

cuentan con un defensor del proyecto, una persona con una visión orientada al produc-

to final. El hecho de tener dicha visión no garantiza que el producto sea beneficioso

para la sociedad, únicamente aumenta la probabilidad de que sea llevado a cabo. El

siguiente desafío es averiguar la forma de encontrar un proyecto y un defensor con la

visión “correcta”.

Aun así, no basta con tener una buena visión. Todo proyecto necesita una gestión efi-

caz y un trabajo técnico riguroso. En el caso de grandes proyectos, los organismos públi-

cos suelen contratar a asesores externos, escogidos mediante uno de muchos procesos,

que van desde concursos internacionales a enchufes apenas disimulados. Ninguno de ellos

asegura un resultado aceptable. Mis muchos años de experiencia en el sector público y pri-

vado me hacen pensar que el éxito de cualquier equipo técnico depende en gran medida

del conocimiento y la habilidad del gestor del proyecto (el cliente).

En su trabajo de apoyo a los líderes y organismos públicos, el Instituto Tecnológico

de Massachussets (MIT)/Grupo de Transporte (liderado por Fred Salvucci y Nigel Wilson,

y donde yo también fui profesor) cree en el concepto de “cliente inteligente”. La perso-

na encargada en el organismo de guiar el desarrollo de cualquier proyecto necesita tener

visión para el proyecto y tener toda la autoridad sobre ese proyecto. Para tener éxito,

dicha persona debe estar más informada y tener más autoridad en relación con el traba-

jo que los asesores y contratistas. El Grupo de Transporte cuenta con una gran experien-

cia, por lo que puede encaminar la investigación de los estudiantes, sin intereses creados,

hacia una solución técnica u otra para ayudar a guiar la toma de decisiones, así como a dar

consejos al cliente, los cuales pueden ser fundamentales para obtener soluciones eficaces

y satisfactorias en relación con los principales problemas de transporte. Además de los

investigadores académicos como el MIT/Grupo de Transporte, organizaciones no guber-

namentales como ITDP en los Estados Unidos o Shared Space en Europa encajan en esta

descripción. Tener una visión en común, sin ánimo de lucro, aporta una colaboración útil

para proporcionar a los líderes el conocimiento que puede resultar efectivo a fin de con-

seguir resultados.

289



8. Conclusiones

Es difícil establecer una política pública que apoye el transporte no motorizado y el tráfi-

co de autobuses, los medios de transporte utilizados por la mayoría de la gente pobre en

países en vías de desarrollo y mucha otra en países más desarrollados que, sin embargo,

no generan mucho dinero. Durante los últimos cincuenta años, no ha sido ésta la moda

en los países más desarrollados. No se elegía a los políticos. Pero hay algunas anomalías

distintas en este patrón, y cada vez son más. En la mayoría de los casos, estos nuevos

ejemplos son combinaciones concretas de algunos casos de dirección descendente y acti-

vismo ascendente.

Algunos de los ejemplos más notables los encontramos en Latinoamérica y tuvieron

lugar en momentos de baja pero creciente prosperidad. ¿Fueron ellos, tal vez, la causa de

esa prosperidad? Los proyectos de amplias calles peatonales y carriles bici y el autobús

“Transmilenio” supusieron el mayor progreso durante los tres años de mandato de

Enrique Peñalosa. El extraordinariamente fructuoso vínculo entre las mejoras del tráfico

de los autobuses y los controles del uso del suelo que inició en Curitiba el alcalde Jaime

Lerner ha sido apoyado por muchas Administraciones posteriores. En ambos casos, el esti-

lo, así como el funcionamiento del sistema de autobuses, ha sido un argumento de peso

para continuar con su desarrollo y ha mantenido esas innovaciones a pesar de los objeti-

vos, a veces, opuestos de las subsiguientes Administraciones.

En Europa, la prioridad de peatones y ciclistas se ha convertido en la principal

prioridad de las ciudades de Dinamarca y Holanda. En estos países, la gente se ha

vuelto muy activa en la reducción del impacto medioambiental y en la actividad físi-

ca como camino para mejorar la salud. Como naciones que no producen automóviles

ni petróleo, éstas podrían ser más conscientes del reto de su balanza de pagos. En

Europa se han producido de forma general ciertas mejoras significativas a pequeña

escala del sistema de autobuses, tales como la fila de acceso rápido y los pulsadores

de solicitud de parada, pero dichas innovaciones no han conseguido tener una ima-

gen tan exitosa como muchas de las iniciativas relacionadas con el Metro, especial-

mente en Francia. No obstante, se están desarrollando varios autobuses nuevos en

Europa que podrían cambiar esta situación, puesto que verdaderamente tienen

mucho estilo. El Phileas que se está probando actualmente en Eindhoven, resalta sus

neumáticos de goma con un diseño parecido al de los deportivos, el Civis tiene

cubiertas de neumático y los neumáticos del Bombardierbus están completamente

escondidos para conseguir la elegancia del “tranvía ligero”. A petición popular, un

prototipo del Civis tiene aspecto de sala de estar de piel. Hasta la fecha, se trata más

bien de productos que buscan su lugar que de lugares que buscan una solución, pero

parece que se está captando la idea. Eugene Oregon está planificando un sistema BTR

utilizando el Phileas.

290



Contrariamente a lo que se esperaba en muchos países en vías de desarrollo, a la

larga, la automovilización podría no conducir a una prosperidad mayor. Las condiciones

que parecen haber hecho realidad este axioma en los países más desarrollados en el pasa-

do no son hoy, de hecho, las mismas para los países menos desarrollados. El alto índice

de gasto privado y posteriormente público, podría hacer que estos países fueran menos

atractivos para las personas y menos competitivos como naciones que aquellos países que

han elegido desarrollar tempranos sistemas de transporte público generales. Sería inteli-

gente observar la densidad de la red callejera y la densidad de desarrollo en cada ciudad

y compararlas con la economía del país. La comparación de los ingresos disponibles y el

coste de las alternativas de transporte personal y público con la densidad de la red calle-

jera y la densidad de desarrollo daría pistas sobre los impactos del transporte.

Tanto en una democracia como en una dictadura existen ventajas evidentes en el

“temprano” establecimiento de una política de transporte clara que favorezca los medios

de transporte públicos y no motorizados, así como de controles simultáneos del suelo que

refuercen los sistemas de tráfico eficientes. Uno puede suponer que el establecimiento

“temprano” de una política de transporte no motorizado también resultaría favorable.

Pero... ¿es ya “demasiado tarde” para que las ciudades obtengan resultados? Este artícu-

lo ha luchado contra la realidad de que las decisiones sobre transporte y utilización del

suelo son tanto una cuestión de estilo y conveniencia como asuntos económicos y de capa-

cidad. Dado que no se han establecido políticas públicas de forma anticipada, las decisiones

tomadas en relación con el transporte privado comportarán en última instancia mayores

costes tanto públicos como privados. Contar sólo con éstos, con las presentes, no bastará

para establecer estrategias. Un liderazgo fuerte es fundamental para el traspaso efectivo

de las innovaciones de transporte y también es fundamental para tener éxito. A su vez,

la acción ciudadana es una fuerza que puede cambiar radicalmente las políticas públicas. La

combinación de un buen funcionamiento y la última moda puede unir a la gente y los polí-

ticos y conducirles hacia la productividad y la prosperidad.

Bibliografía

Este artículo es una recopilación de mis años de observación e investigación sobre el desa-

rrollo humano y el transporte en los Estados Unidos y en todo el planeta. Hay algunas citas

específicas, pero la mayoría de las ideas han sido recogidas gracias al trabajo de mucha

gente. No he detallado muchas estadísticas. Agradeceré trabajos complementarios que

documenten las especificidades, pero también soy consciente de que “los hechos” pueden

utilizarse de muchas maneras. El dicho de mi abuela “los cálculos no mienten, pero los

mentirosos calculan” me hace ser precavido. Lo más importante de todo es la realidad que

existe en los corazones de la gente de todos los rincones del mundo. Espero haber captu-

rado, o mejor expresado, algo de esa realidad (véase ponencia original).

291



293Nuestro pasado

Entre los años cuarenta y cincuenta se inicia la formación de los primeros asentamientos

en la periferia, que hoy comprenden las comunas 1 y 2. En ese entonces, la ciudad ter-

minaba en los barrios Berlín, San Isidro y Aranjuez, producto de una parcelación planea-

da de desarrollo formal que delimitaba la ciudad en su costado nororiente.

Esta primera etapa se caracteriza por una ocupación de asentamientos a lo largo de

la carrera 52 Carabobo, única vía principal existente en la zona. Otros se presentan en

fragmentos independientes y separados por la estructura geográfica del área, definida

de manera dispersa por la presencia de un sistema de quebradas que no permitían la

integración espacial. Los barrios más cercanos al río tienen trazados geométricos que

indican que se constituyeron respetando un esfuerzo de planeación por manzanas con

trazados diferentes, según las posibilidades de la difícil topografía.

Sin embargo, en toda la zona no había todavía equipamientos colectivos y las vías

en su mayoría eran senderos peatonales. Estos nuevos asentamientos eran de tipo infor-

mal y surgieron por la parcelación y venta ilegal de algunas fincas privadas. El proceso

predominante fue la autoconstrucción.

PRESENTACIÓN DE CASO:PROYECTO URBANOINTEGRAL EN LAZONA NORORIENTALDE MEDELLÍN:UN MODELO DETRANSFORMACIÓNDE CIUDADCésar Augusto Hernández1

1. Coordinador del Proyecto Urbano Integral nororiental. Alcaldía de Medellín, Colombia.


En la década de los sesenta, la zona se transformó sustancialmente, se presentó el

nacimiento de nuevos asentamientos que vinieron a ocupar el espacio libre. Entre los

barrios Andalucía y Santa Cruz fueron fundados los barrios Villa Niza y Villa del Socorro,

con un trazado diferente a los anteriores porque correspondieron a una intervención públi-

ca con urbanización formal para mitigar el déficit de vivienda de interés social.

En esta misma época empezaron a darse invasiones en la ladera hacia el cerro y con

ellos se conformaron los barrios Granizal, Popular y Santo Domingo Savio. Por su condición

de invasión y por estar apenas consolidándose no contaban con vías de acceso, sólo algu-

nas carreteras destapadas permitían el ingreso a los nuevos asentamientos. La forma irre-

gular de apropiación del espacio no permitió un trazado en manzanas como en los barrios

planificados.

La densidad aumentaba con los

años y para comienzos de los setenta

quedaban muy pocos espacios vacíos

para ocupar, sólo estaban libres las

cuencas de las quebradas que suponían

un riesgo para la construcción. La

nororiental era un sector bien defini-

do, se notaba la diferencia sustancial

entre los barrios de la parte baja, ahora

comuna 2, que fueron mejor interveni-

dos y la parte alta, ahora comuna 1,

que estaba conformada por las inva-

siones. Aun así, gracias a la interven-

ción del Estado, ya en estos asenta-

mientos se empiezan a ver algunas

vías, que a pesar de las condiciones

tan difíciles del terreno, conectaban a

los barrios.

La densidad de población aumentaba rápidamente, así como el tamaño de las edifi-

caciones, que crecían en superficie y altura. El espacio libre disminuía debido a los conti-

nuos fenómenos de invasión, principalmente a lo largo de las cuencas de las quebradas La

Herrera y Juan Bobo.

En los años ochenta el sector llega a un estado de consolidación muy alto en todos

sus sectores. Siguen aumentando las edificaciones, así como el nivel de definición de los

trazados. Las áreas verdes de los interiores de manzanas iban desapareciendo y se redujo

notablemente el espacio libre en las cañadas debido a las continuas invasiones.

294

CÉSAR AUGUSTO HERNÁNDEZ


Este fenómeno hizo que los barrios, de procedencia y características distintas, empe-

zaran a verse como una única aglomeración urbana, sin límites definidos, excepto por las

quebradas, y en los barrios de la parte alta, como El Popular, los senderos peatonales se

fueron transformando en calles definidas.

En estos primeros años del siglo XXI la zona tiene, en la mayoría de sus sectores, vías

asfaltadas, equipamientos colectivos, servicios básicos e iluminación públicos. Se inicia un pro-

ceso de formalización generalizada que continúa hasta ahora con muy pocas excepciones. La

zona está consolidada en su totalidad, pero sigue siendo marginal y con bajos niveles en la

calidad de vida; las cuencas de las quebradas siguen ocupadas y no existen eficientes cone-

xiones viales entre los barrios. La intervención del Estado ha sido pobre y la presencia de

fuerza pública escasa, tornando grave la situación de seguridad, sobre todo, durante las

dos últimas décadas del siglo XX, donde la crisis social pasó por su peor momento, con la

presencia de bandas, milicias y autodefensas en conflicto mutuo.

Planeación del proyecto Metrocable

En la década de los noventa, y con base en las Políticas Generales de Transporte del Plan

de Ordenamiento Territorial de Medellín, se definió como principio rector: “Obtener un

nuevo modelo de movilidad que racionalice el número y los tiempos de viaje de la pobla-

ción, soportado en el transporte masivo de alta y mediana capacidad, lo cual, unido al

modelo de centralidades, modificará el esquema ineficiente de movilidad radial al centro

de la ciudad, que actualmente se posee, y permitirá atender las necesidades de despla-

zamiento de una manera ágil, cómoda, segura y oportuna”. En este documento se pre-

senta la alternativa de construir un sistema de cable aéreo que integraría al barrio de

Santo Domingo Savio con el sistema metro, cerrando el anillo vial exterior propuesto

para Medellín.

Es allí cuando en el año de 1999 la empresa Metro de Medellín, en su Plan Estratégico

Corporativo, definió la estrategia de estudiar alternativas de expansión con sistemas de media-

na capacidad, que ejecutaran los principios del POT e incrementaran la afluencia de usuarios.

Con estas dos premisas, el Metro inició los primeros estudios de viabilidad técnica y financiera

de varios corredores de transporte integrados al sistema metro, que dieron como resultado el

documento a nivel perfil: “Metroplus, segunda fase del Metro de Medellín”, en el cual se inclu-

yó el Corredor de Cable Aéreo de la Calle 107.

La Administración municipal inscribió, en el Plan de Desarrollo de Medellín 2001-

2003, “Medellín Competitiva”, el proyecto MetroPlus, consistente en la implementación de

líneas de transporte masivo de mediana capacidad integradas al sistema metro, entre las

que destaca el Corredor de Transporte con Sistema de Cable de la Calle 107, en la zona

nororiental.

295

PROYECTO URBANO INTEGRAL EN LA ZONA DE MEDELLÍN: UN MODELO DE TRANSFORMACIÓN DE CIUDAD


En ese año, el Metro realiza los estudios técnicos preliminares (tecnología, topografía

y suelos) y el estudio de demanda de pasajeros, mediante contrato con la firma Cal &

Mayor, modelado con el software EMME 2, que da como resultado una demanda estima-

da de 27.000 pasajeros/día. Con base en los estudios y diseños efectuados se realiza, en

julio, la evaluación de factibilidad del proyecto, cuyos resultados dan vía libre a la construc-

ción, con autorización del Concejo de Medellín y la Junta Directiva del Metro. En agosto se

firma el Convenio 1151, donde el municipio y el Metro se comprometen a aportar los

recursos para la ejecución de las obras en un 55% por parte del municipio y un 45% por

el Metro.

Para finales de 2003 se tiene en la ciudad la totalidad de equipos necesarios para el

montaje y puesta a punto del sistema, la mayoría de los cuales fueron transportados desde

territorio francés.

Más de 41 mil niños y jóvenes de la zona de influencia directa del sistema fueron for-

mados en cultura Metro con el programa “Cuidar el Metro nos conviene”, de 2004.

En los primeros días de julio del año 2004 la obra es entregada al Metro de Medellín

para iniciar su explotación comercial a partir del 30 de julio de ese año.

Nuestro presente

Después de dos años de operación comercial, el Metrocable se ha convertido en un ele-

mento integrador de la comunidad del valle de Aburrá y ha mejorado sustancialmente la

movilidad urbana de los habitantes de la zona nororiental, otorgándoles grandes bene-

ficios en ahorro de tiempo y dinero.

El domingo 30 de julio, cuando se cumplió el segundo año de la operación comer-

cial de la Línea K, se superaron los 22 millones de viajes que convierten al Metrocable

en el sistema de telecabinas aéreas con mayor utilización en el mundo.

Como estadística para resaltar, el sábado se da la mayor afluencia al sistema con

44.500 viajes aproximadamente, en su mayoría visitantes, lo que confirma el gran inte-

rés turístico que despierta Metrocable entre la comunidad local y extranjera.

Durante estos dos años se han recibido más de 150 visitas de personajes inter-

nacionales entre los que se destacan alcaldes y dirigentes de países de América

Latina y Europa, autoridades de tránsito de Estados Unidos, funcionarios de organis-

mos internacionales como el BID y periodistas de diferentes países del mundo, entre

otros.

296



297


Beneficios del sistema

La línea K del Metro, inaugurada el 30 de julio de 2004, comenzó a prestar servicio comer-

cial el 7 de agosto después de una semana de operación instructiva, en la que se permitió

usar el sistema en forma gratuita para conocer su funcionamiento.

Cerca del 95% de los usuarios que usan Metrocable han tenido un ahorro de por lo

menos dos pasajes diarios. Si se tiene en cuenta que el costo promedio de un pasaje es de

mil pesos (0,30 euros), el ahorro para la comunidad es superior a los 22.000.000.000 dóla-

res (7,33 millones de euros).

Al beneficio económico se suma la disminución en los tiempos de desplazamiento, que

representa mayor calidad de vida y más espacios para la familia, la recreación y el estudio.

La utilización de energía eléctrica en lugar de combustibles fósiles para la operación

del Metrocable implica la reducción de contaminantes atmosféricos que serían emitidos si

se usaran derivados de combustibles fósiles, como la gasolina y el diésel.

Alrededor de las estaciones se generaron espacios públicos en plazoletas, miradores,

parques y zonas verdes, donde se promueve la sana convivencia, la recreación y el encuen-

tro comunitario. Además, la actual Administración, con el Proyecto Urbano Integral (PUI),

continúa mejorando la calidad de vida de los habitantes del sector.

Proyecto urbano integral en la zona nororiental

Un proyecto urbano integral es una tipo de intervención urbana que pretende, en última

instancia, elevar los niveles de la calidad de vida de los habitantes de una zona específica.

Para ello, concentra todos sus recursos en un solo territorio, con el ánimo de focalizar los

esfuerzos y lograr un resultado que se refleje en el desarrollo y transformación integral de

las comunidades, en lo social y en lo físico. Está diseñado especialmente para abordar las

zonas de la ciudad más deprimidas y marginadas donde el Estado suele tener una alta

deuda social y para ser utilizado como modelo de intervención replicable.

La zona

La nororiental es una zona especial. Los últimos estudios detectaron que tenía los más bajos

índices de calidad de vida, producto de la marginalidad a que estuvo sometida, a sus proble-

mas económicos pero, sobre todo, a que la historia de violencia de nuestra ciudad tiene allí

un capítulo importante. Con la llegada de las políticas nacionales y locales de búsqueda de la

paz, la nororiental comenzó una etapa de transformación donde los acuerdos de pacificación


298


con grupos armados ilegales entre las bandas se pusieron en marcha; la vocación económica

se dirigió hacia el comercio, y los niveles académicos de sus instituciones educativas empeza-

ron a superar las expectativas2. El Metrocable promovió e hizo visible este comienzo, con un

mejoramiento de la movilidad y la presencia más cercana de la fuerza pública; las obras alre-

dedor de las estaciones empezaron a transformar el espacio público y la manera participati-

va en que la comunidad se apropió del proyecto hicieron pensar a la Administración munici-

pal que era el momento ideal para realizar un Proyecto Urbano Integral (PUI) allí.

El PUI fue aprobado para las comunas 1 y 2, interviniendo directamente el área de

influencia de las estaciones de Metrocable que comprende desde la estación Acevedo, a

orillas del río, hasta el cerro Santo Domingo, los barrios Andalucía, Villa del Socorro, La

Francia, Villa Niza, Granizal, Nuevo Horizonte, Popular 1, Popular 2 y Santo Domingo

Savio 1; e indirectamente los barrios El Playón, La Frontera, La Isla, Santa Cruz, Moscú 1,

La Rosa, Moscú 2, Villa Guadalupe, San Pablo, La Esperanza 2, El Compromiso, La

Avanzada y Santo Domingo Savio 2, territorio equivalente a 158 hectáreas con más de

170.000 habitantes.

Los propósitos fundamentales

Para obtener un buen resultado se deben aclarar los objetivos concretos que en el caso del

PUI nororiental fueron:

• Fortalecer las organizaciones comunitarias, a través de la capacitación de líderes,

la realización de actividades informativas para la comunidad, de monitoreo y eva-

luación del proyecto.

• Promover adecuadas intervenciones del Estado, a partir de la conformación de un

comité directivo municipal, la formación de mesas de trabajo con entidades públi-

cas para lograr acuerdos con este sector, así como con el privado y académico y la

gestión para la participación de las entidades nacionales y los agentes de coope-

ración internacional.

• Adecuar el espacio público, dándole nueva cualidad mediante el mejoramiento de

calles y la construcción de parques y plazoletas.

• Fomentar la continuidad en la movilidad peatonal, a partir del plan de puentes

peatonales y vehiculares.

• Adecuar nuevos equipamientos colectivos, con la construcción de bibliotecas

públicas, depósitos de buses, estaciones de policía, salas de navegación y centros

de desarrollo empresarial; con especial énfasis en el mejoramiento de algunos cen-

tros educativos, restaurantes escolares, centros de salud y escenarios deportivos.

2. En los resultados de las pruebas Icfes de la zona se puede observar el aumento de los puntajes en losúltimos cinco años. Esta información se puede consultar en la Secretaría de Educación de Medellín.


• Promover programas habitacionales, mediante la regularización, legalización,

mejoramiento y construcción de edificios mixtos, vivienda de borde, vivienda en

interior de manzana abierta y el plan terrazas.

• Mitigar el desgaste del ambiente, por reforestación, adecuación de áreas para la

educación ambiental, renovación de fauna y flora, la construcción de sistemas de

recolección y tratamiento de aguas residuales, obras de control a la erosión, el

manejo de residuos sólidos, la recuperación de corrientes de agua y la reubicación

de viviendas ubicadas en zonas de alto riesgo hidrológico, así como campañas de

prevención, vigilancia y control sobre las cuencas de las quebradas.

Para lograr estos objetivos y llevar a buen término el proyecto, el PUI fue encomenda-

do a la Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), ente municipal, administrativo y autónomo

que hizo la gerencia del proyecto: diseño y planeación; organización y administración de

recursos e información; ejecución de obras y contrataciones.

El proyecto se adelanta bajo tres grandes líneas o ejes que atraviesan todo el proceso y que

permiten abarcar todos los aspectos y hacer una intervención más ordenada para el cumplimien-

to de todas las metas: intervención física, coordinación interinstitucional y gestión social.

Nuestro futuro

La problemática de movilidad en el valle de Aburrá está tratando de solucionarse median-

te la implementación de sistemas de transporte masivo y semimasivo, a través de peque-

ñas medidas en la operación del transporte público colectivo, mediante medidas de restric-

ción al transporte privado, por medio de mejoramiento de redes peatonales y mediante

medidas de reorganización y construcción de nuevas calles, avenidas y carreteras.

Sin embargo, aunque el

área metropolitana cuente ya

con un Sistema de Transporte

Masivo, único en Colombia, la

región tiene deficiencias con

respecto a la continuidad de

las redes, cubrimiento integral

e integración entre comunas y

municipios en materia de desa-

rrollo vial y de transporte, debi-

do en ciertos sectores a la difí-

cil topografía y compleja acce-

sibilidad del valle de Aburrá.

299



En los últimos años la región ha experimentado un crecimiento acelerado de la pobla-

ción y del parque automotor privado, incluido las motos, que de continuar según las tenden-

cias analizadas, para 2020 significará un aumento de más de un millón de habitantes, un

aumento de 1.200.000 viajes en todos los modos cada cinco años si hay comportamiento de

economías crecientes.

Esto ha obligado a la construcción de Planes Maestro en diferentes entidades y rees-

tructuración de los POT de cada municipio con miras a satisfacer las necesidades en la ofer-

ta de tierras urbanizables, infraestructura básica de transporte, espacio público y servicios

públicos, posibilidades de empleo y disponibilidad de vivienda. Además de los requerimien-

tos de interconexión con otras regiones aledañas.

En el modelo de ocupación territorial han surgido nuevas tendencias de centralidades,

de manera desarticulada, dificultándose el crecimiento ordenado, uso y ocupación racional

del suelo, con lo que se generan desequilibrios de localización específica.

Se necesita entonces lograr una integración, no sólo de los diferentes sistemas de trans-

porte existentes y que van a existir, sino también una integración de los barrios, comunas

y municipios y de toda su población con la ciudad, a través de nuevos espacios recreacionales,

turísticos, educativos como las futuras nuevas bibliotecas, nuevas urbanizaciones y sectores

comerciales, de manera que se pueda constituir el transporte en un sistema de redes eficiente.

El proyecto del cable nuevo occidente, nace en el Metro de Medellín, en la búsqueda

de expandir el sistema para aumentar su demanda, de atender y solucionar problemas

actuales y futuros de movilidad con la implementación de sistemas limpios que beneficien

a los habitantes del área metropolitana, en la necesidad de brindarle a la ciudad desarrollo

con la aplicación de nuevas tecnologías y en la oportunidad de planificar correctamente

desarrollos urbanísticos, comerciales y recreativos a través de la línea de transporte.

Este proyecto, se conectará a la línea B del Metro en la estación San Javier, buscando

atender principalmente las necesidades de movilización actuales y futuras de los usuarios

de los barrios aferentes del proyecto, optimizando la infraestructura existente, posibilitan-

do la integración entre modos, reduciendo los costos de operación, mejorando los tiempos

de viaje, los índices de accidentalidad y la contaminación ambiental. Los logros alcanzados

con el proyecto finalmente repercutirán en la calidad de vida de la ciudadanía, debido al

fenómeno de expansión y consecuente aumento de productividad y desarrollo de la región

y específicamente de las comunas 13 y 7.

Se proyecta operar el sistema de cable aéreo con la tecnología de cabinas monocable

desenganchables, con capacidad de ocho pasajeros cada una, despachados con una

frecuencia de despacho máxima de 17 segundos (0,27 minutos) en periodo pico, velocidad

300



de operación de 6,0 metros/segundo equivalente a 21,6 kilómetros/hora; la longitud del

trazado es de 2,66 kilómetros. La operación se tiene proyectada como un nuevo ramal

del sistema Metro que alimentaría la línea B y que se lleva a la comunidad de sector occi-

dental de la ciudad, impactando positivamente las comunas 7 y 13.

De igual manera la ciudad se prepara para desarrollar su segundo proyecto urbano inte-

gral, esta vez en la comuna 13 y 7, que son de influencia de la nueva línea del Metrocable, es

así, que después de determinar el territorio, diagnosticar sus problemáticas más graves, definir

los componentes que se abordarían y los objetivos que se perseguirían para lograr la meta prin-

cipal de devolverle a la ciudad una zona centro occidental consolidada con calidad, se propo-

ne una metodología similar aplicada en la zona nororiental que consiste en desarrollar cinco

etapas bien definidas. Estas etapas se fueron creando a medida que la institución se fue aden-

trando en la zona, abordando a la comunidad y desarrollando los primeros proyectos. Aquí se

describe en qué consiste cada etapa a través de la forma en que fue implementada por prime-

ra vez y como producto del estrecho trabajo con la comunidad. Éstas estarán definidas por una

etapa de planificación: diagnóstico y formulación; etapa de gestión; etapa de diseño; proyec-

to arquitectónico; etapa de ejecución, y la etapa de sostenibilidad y apropiación.

La ciudad de Medellín en este siglo XXI se proyecta como “la ciudad más educada”,

como aquella que alguna vez definió con “el compromiso de toda la ciudadanía”, un norte

que siempre estará “pa’ adelante y sin reversa”, en la consolidación de sistemas de trans-

porte masivo y semimasivo que en la articulación con los proyectos urbanos integrales

como una ciudad de grandes transformación de cara a este siglo XXI.

Bibliografía

Alcaldía de Medellín (2006). En: www.medellin.gov.co/alcaldia/jsp/modulos/P_ciudad/par-

queexplora.jsp, septiembre.

Alcaldía de Medellín. (2006). Periódico Compromiso, abril, 7.

Consejería Presidencial para Medellín (1993). Estudio de Factibilidad, 1.

EDU (2004). Convenio Interadministrativo, nº 4800000316 con el Departamento

Administrativo de Planeación Municipal.

EDU. En: www.edu.gov.co/proyectos

obernabilidad (2006). En: www.gobernabilidad.cl, octubre.

IDU (2006). En: www.idu.gov.co, septiembre.

Metro de Medellín. En: www.metrodemedellin.org.co.

Planeación Metropolitana (2006). Anuario de Estadística, 2005.

Princeclaus (2001). En: www.princeclausfund.nl/urbanheroes/magalhae/esp/favela

Romero, J. (2004). Latinoamérica, las ciudades y las ideas. Editorial Universidad de Antioquía,

Medellín.

301



Dada la complejidad del tema tratado en la tercera línea temática del I Congreso

Internacional de Desarrollo Humano, hablar de conclusiones en este capítulo

resultaría un tanto pretencioso y engañoso. Los problemas abordados en la línea

temática de desarrollo urbano sostenible fueron tan poliédricos y densos en contenidos

que la realización de diagnósticos certeros y la formulación de estrategias de futuro

hubieran estado fuera del alcance de los escasos recursos y las finitas capacidades de

este Congreso. Sin embargo, sí puede afirmarse que en este encuentro se produjeron un

gran número de clarificaciones y consensos relevantes entre los ponentes sobre cuáles

eran las condiciones actuales de las ciudades y cuáles podían ser las estrategias más

recomendables para lograr un desarrollo urbano más sostenible en los años venideros.

Todo ello sin negar que varias de las preguntas iniciales que se plantearon en el Congreso

y que aparecen en la Introducción de esta obra no llegaron a ser contestadas por falta

de tiempo material en algunos de los casos.

Así pues, lo que se expone a continuación no son tanto estrictas conclusiones deriva-

das de las ponencias presentadas en el Congreso como interpretaciones que realiza el coor-

dinador de la línea temática sobre la lectura conjunta de los textos de las ponencias.

Consecuentemente, el carácter interpretativo y sintético de estas reflexiones no debe exi-

mir al lector de realizar una lectura detenida y crítica de los capítulos anteriores de este

libro.

303

REFLEXIONESFINALESJosé Miguel Fernández Güell


¿Cómo abordar la planificación urbana en los países del Tercer Mundo?

En ocasiones resulta paradójico que desde los países más desarrollados se recomiende a los

menos desarrollados acciones urgentes para planificar y gestionar sus grandes y medianas ciuda-

des cuando en las sociedades más avanzadas la planificación urbana sufre desde hace muchos

años una crisis de aceptación e identidad entre los profesionales que la practican y los ciudada-

nos que la viven. Por ello, resulta muy aventurado expedir recetas sobre cómo planificar la ciudad

en el Tercer Mundo, habida cuenta de los problemas urbanos que sufrimos en el Primer Mundo.

Dicho esto, y con el afán de realizar una crítica constructiva, en el Congreso se suscitaron una

serie de cuestiones que bien pueden tomarse como puntos de partida para afrontar estos retos.

• Creciente complejidad de las áreas urbanas. Ante todo, hay que reconocer que la

planificación urbana per se es altamente compleja y que esta característica se agra-

va en los países del Tercer Mundo debido a la falta de recursos e infraestructuras,

así como a los frecuentes cambios brutales que sufren sus estructuras sociales y

políticas. A ello hay que añadir la incertidumbre sobre el tamaño máximo que

adquirirán las metrópolis en el futuro, por lo cual resulta difícil plantear sistemas

adecuados de planificación y gestión metropolitana. Por ello, hay que ser capaces de

manejar la creciente complejidad funcional e incertidumbre en las previsiones que

rodean las áreas urbanas en proceso de desarrollo.

• Planificación innovadora. Siguiendo el punto anterior, se plantea el objetivo de

innovar más y mejor en los procesos de planificación. Esto supone dotar de mayor

agilidad y flexibilidad a los procesos urbanísticos en los países en desarrollo para

adaptarse a las nuevas circunstancias sociales y económicas. Este fin debe lograr-

se mediante la optimización de las herramientas de análisis urbano disponibles, sin

abusar del uso de instrumentos excesivamente sofisticados.

• Visiones urbanas. La creciente complejidad e incertidumbre a las que están sometidas

las ciudades en desarrollo plantean la necesidad de formular visiones urbanas a largo

plazo, integradas y multisectoriales. Hay que reflexionar sobre el futuro a largo plazo,

observar los problemas urbanos desde una perspectiva integradora y multisectorial,

y buscar en todo momento la excelencia técnica en la planificación y gestión urbanas.

• Planificación sostenible. Hoy en día, el proceso de planificación debe estar regido por

estrictos criterios de sostenibilidad. Ahora bien, dicho esto hay que diferenciar entre

la sostenibilidad del desarrollo urbano y del desarrollo humano, dado que las ciuda-

des más pobres tienen problemas en ambos campos. Un punto prioritario en las

agendas de desarrollo debe ser mejorar el metabolismo de las ciudades del Tercer

Mundo con el fin de controlar el crecimiento de su huella ecológica. En este campo,

debería producirse un proceso de aprendizaje mutuo entre ciudades pobres y ricas.

• Gobernanza local. El anterior punto será de difícil cumplimiento si no se recono-

cen las limitaciones de los Gobiernos locales para planificar y gestionar la ciudad

de forma efectiva. Deben reconocerse las considerables limitaciones funcionales de

304



la planificación a escala local para abordar el desarrollo sostenible. Es preciso bus-

car fórmulas efectivas para coordinar de forma positiva las acciones de los diver-

sos organismos públicos que intervienen en la ciudad; esta coordinación ha de ser

tanto horizontal como vertical. Asimismo, hay que involucrar al sector privado en

los procesos de planificación.

• El problema del suelo. La cuestión del suelo se revela como un componente estra-

tégico en la pobreza estructural de las ciudades del Tercer Mundo y una barrera de

primera magnitud para desplegar con eficacia y equidad los procesos de planifica-

ción urbana. La iniquidad del acceso al suelo en estas ciudades, como recurso eco-

nómico y como soporte de vida, da lugar a mayor pobreza y a menos suelo produc-

tivo y seguro. Por tanto, hay que resolver con eficacia técnica y decisión política los

problemas derivados del suelo urbano como son la especulación, la retención, la

apropiación de plusvalías y la escasez del mismo.

• El espejismo de la ciudad global. Resulta habitual observar cómo las ciudades en

vías de desarrollo se esfuerzan por incorporarse a la liga de las llamadas “ciudades

globales”, con grave quebranto para sus bases ciudadanas. Frente al espejismo de

la ciudad global, el desarrollo humano es una empresa cuyas fuerzas fundamenta-

les son locales. Lograr el estatus de ciudad global no es la panacea para resolver

los graves problemas de las metrópolis del Tercer Mundo; por el contrario, hay que

buscar fórmulas de desarrollo realistas para que estas ciudades puedan desplegar

sus capacidades con dignidad y efectividad.

• Modelos urbanos viables. No existe un modelo urbano de éxito, sino más bien una

red de nodos heterogéneos y especializados, cuya competitividad depende más de

su posición en la red que de sus características como espacio urbano. Para contri-

buir a la sostenibilidad del modelo urbano y territorial, la planificación debe apo-

yarse en las políticas de suelo, en las estrategias territoriales, en las políticas de

lucha contra la pobreza y la marginación y en la colaboración entre ciudades.

En suma, la planificación urbana en los países del Tercer Mundo tiene grandes retos

ante sí para encauzar de forma eficaz y eficiente el veloz y voluminoso crecimiento urbano.

Ahora bien, son numerosas las voces que proclaman que este objetivo no se conseguirá sólo

desde un enfoque meramente físico-espacial, sino que será preciso planificar de forma inte-

grada las necesidades económicas, sociales y ambientales de la comunidad urbana.

¿Cómo resolver el problema del alojamiento?

Desde siempre el alojamiento ha sido uno de los temas clave que ha concitado la atención

de las políticas de cooperación al desarrollo. La magnitud del problema y su indiscutible

ubicación en el primer escalón de las necesidades básicas de cualquier población humana

le ha convertido en uno de los principales caballos de batalla para erradicar la pobreza

305

REFLEXIONES FINALES


y crear estabilidad social. Los puntos siguientes atisban algunas soluciones al problema del

alojamiento que fueron debatidas en el Congreso.

• Diferenciar la pobreza de los centros urbanos. Hay un mito muy extendido según

el cual el proceso de urbanización en el Tercer Mundo favorece el aumento de la

pobreza. Sin embargo, en África y América Latina se observa la disminución de los

tugurios allí donde el proceso urbanizador ha tenido lugar. Por tanto, no puede

afirmarse que la urbanización incremente la pobreza; de hecho, la mayoría de los

pobres en América Latina se encuentran en centros no metropolitanos.

Obviamente, la gente se dirige a las grandes ciudades porque ofrecen más venta-

jas económicas, más acceso a infraestructuras, más diversidad de equipamientos

y mayores oportunidades de relaciones sociales. Lo que sí es cierto es que la pobre-

za urbana es más intensa y dolorosa que la rural.

• Volcar esfuerzos en las ciudades medianas y pequeñas. La mayoría de la población

urbana en los países en desarrollo vive en ciudades medianas y pequeñas, y este

fenómeno tiende a crecer. Esta tendencia sugiere que la pobreza sea atacada en

las ciudades medianas, aunque las grandes metrópolis conciten el interés de los

medios de comunicación. De igual forma, se está desdibujando el límite entre lo

rural y lo urbano, lo que obliga a plantear soluciones residenciales ad hoc en las

periferias metropolitanas y en los espacios intersticiales entre campo y ciudad.

• Abordar la complejidad y diversidad de los alojamientos informales. Mejorar las con-

diciones precarias en que habitan los pobres urbanos constituye un tremendo desa-

fío, no sólo por la enorme cantidad de familias afectadas, sino además por reque-

rir programas de considerable complejidad. Concretamente, en el medio urbano la

satisfacción de la habitabilidad básica se complica adicionalmente por la carestía del

suelo urbanizado, la carencia de infraestructuras y la ausencia de equipamientos.

• Proporcionar más suelo destinado para viviendas sociales. El cumplimiento de este

objetivo conlleva superar fuertes intereses económicos y políticos que dificultan la

producción de suelo para viviendas sociales. En términos generales, siempre resul-

ta más fácil para los gestores y más provechoso para los intereses privados promo-

ver viviendas privadas que sociales. Aparte de los impedimentos económicos y jurí-

dicos, surgen los condicionantes ambientales que nos obligan a desarrollar áreas

residenciales sostenibles. En este sentido, hay que incorporar gradualmente el con-

cepto de suelo urbano como bien escaso y abandonar el modelo urbanizador de

baja densidad por su patente insostenibilidad.

• Desarrollar nuevos esquemas de financiación de la vivienda. El insuficiente gasto

público en vivienda frente a otras partidas presupuestarias limita la efectividad de

las políticas de alojamiento básico. Por otro lado, no sólo hay que invertir en la

construcción de nuevas viviendas, sino también deben asignarse recursos financie-

ros crecientes para consolidar el parque residencial existente y así optimizar el con-

sumo de suelo urbano.

306



• Establecer marcos jurídicos y normativos más flexibles. Es preciso contar con mar-

cos normativos e institucionales más flexibles que estimulen la creatividad, la inno-

vación o la audacia para resolver el problema del alojamiento. En este caso, apro-

vechar las “ventajas del retraso” se configura como una oportunidad para descar-

tar alternativas que resultaron poco efectivas en los países más desarrollados y así

ahorrar tiempo y recursos en la lucha contra la pobreza y la falta de alojamiento.

• Promover el fortalecimiento institucional y la participación social. Los programas de

cooperación internacional dirigidos a resolver el problema del alojamiento deben

apoyar los procesos de fortalecimiento institucional y la participación social. Es

decir, sin un adecuado modelo de gobernanza ajustado a la idiosincrasia local será

difícil que prosperen y se mantengan en el tiempo las políticas de alojamiento.

En resumen, y como acertadamente se expresó en el Congreso, hay que recuperar los

sueños para alcanzar una vida mejor. Sin habitabilidad básica no hay desarrollo humano posi-

ble. El objetivo primordial debe ser promover la inclusión social de los pobres en las ciudades,

haciendo posible que participen de las oportunidades que ofrecen las grandes y medianas

aglomeraciones urbanas. Y la vivienda es una pieza clave del proceso de inclusión.

¿Cómo promover un sistema de movilidad sostenible?

Entre las diversas carencias de infraestructuras y servicios públicos que sufren las ciudades

del mundo poco desarrollado destaca, por sus implicaciones directas y sus efectos sinérgi-

cos, el transporte de personas y mercancías. El transporte no sólo es un requisito determi-

nante para la eficaz operativa de las actividades productivas en el medio urbano, sino que

también constituye un factor de primer orden para garantizar una calidad de vida razonable

en las grandes metrópolis de los países poco desarrollados. Seguidamente, se relacionan

las actuaciones más relevantes propuestas en el Congreso para lograr una movilidad urba-

na más sostenible.

• Escenificar el futuro del transporte. ¿Cómo será de sostenible el transporte del

futuro en las ciudades en desarrollo? ¿Se mantendrá la dependencia actual del pe-

tróleo? ¿Será posible reducir las emisiones contaminantes por automóvil? ¿Cuál

será el nivel de compromiso de los Gobiernos en el Tercer Mundo acerca del desa-

rrollo sostenible? Definitivamente, se producirán esfuerzos más serios y continua-

dos para lograr la sostenibilidad; sin embargo, la satisfacción de los criterios de sos-

tenibilidad supondrá un enorme sacrificio para los países menos desarrollados.

• Prestar mayor atención a la movilidad de las ciudades medianas. En las próximas

décadas, los mayores crecimientos poblacionales se producirán en las ciudades de

tamaño medio, por lo que será preciso lograr un mayor compromiso de los Go-

biernos nacionales hacia las demandas de movilidad en estas ciudades.

307

REFLEXIONES FINALES


• Conseguir innovaciones rupturistas en el sector automoción. Por razones de eficien-

cia energética y sostenibilidad ambiental, en el futuro habrá que disminuir la depen-

dencia del petróleo mediante la utilización de energías alternativas, eliminar las emi-

siones contaminantes de los vehículos y fabricar vehículos ultraligeros más eficientes.

Todas estas innovaciones del sector automoción deberán ser de inmediata aplicación

no sólo en los países ricos, sino también en las zonas más desfavorecidas del planeta.

• Potenciar el uso del transporte colectivo. En las ciudades en vías de desarrollo la

gente debe sentirse orgullosa cuando utilicen el transporte público. Para ello es

aconsejable, por un lado, crear una identidad y un estilo de vida asociados con el

transporte público y, por otro lado, considerar los rasgos culturales en el uso de los

modos de transporte. En cualquier caso, las mejoras deben ser incrementales.

• Coordinar las políticas de uso de suelo con los planes de transporte. Éste es un prin-

cipio básico que debiera ser contemplado en cualquier práctica urbanística, pero rara

vez es aplicado con la intensidad y convicción deseadas. Para lograrlo es preciso estre-

char la comunicación y colaboración entre urbanistas e ingenieros de transporte.

• Desarrollar sistemas de transporte colectivo autosostenibles. Es preciso establecer

sistemas de transporte colectivo autosostenibles y financiables por países que ape-

nas disponen de recursos. Para ello hay que desplegar acciones de transporte basa-

das en criterios de sostenibilidad y lograr una mayor concienciación ambiental

entre la base social. En cuanto a la financiación, hay que desmitificar la privatiza-

ción como panacea al problema del transporte y en su lugar buscar colaboracio-

nes mixtas de tipo Public-Private-Partnership.

• Reforzar la movilidad sostenible con un modelo de gobernanza avanzado. Una vez

más, el modelo de gobernanza local cobra importancia para lograr unos sistemas

de transporte más sostenibles. En las grandes metrópolis es fundamental coordi-

nar y gestionar los conflictos entre agentes de los servicios de transporte con inte-

reses contrapuestos. Para ello es aconsejable constituir organismos supramunicipa-

les, como es el caso de las autoridades regionales y metropolitanas de transporte.

En suma, el transporte se configura como una pieza clave de los sistemas funcionales de

las urbes en vías de desarrollo. El transporte colectivo debe ser capaz de dar respuesta a las nece-

sidades productivas y sociales, al mismo tiempo que debe ajustarse a los limitados recursos téc-

nicos y económicos con que cuentan los países del Tercer Mundo. Un sistema de transporte

urbano eficaz y sostenible siempre rendirá beneficios económicos, sociales y ambientales.

Punto y seguido

Tal y como se ha advertido al inicio de estas reflexiones finales, los temas tratados sobre

el desarrollo urbano sostenible en el I Congreso Internacional de Desarrollo Humano

Madrid 2006 no sólo eran complejos en sí mismos, sino que transcurridos tres años han

308



sido inevitablemente afectados por los recientes acontecimientos globales y, por tanto,

están abiertos a nuevas interpretaciones y aportaciones por parte de los agentes que tra-

bajan en el área de cooperación al desarrollo. Así pues, los temas analizados y discutidos

en este I Congreso no pueden darse por terminados y cerrados. Por el contrario, las caren-

cias presentes y los retos futuros son de tanta envergadura que resulta preciso continuar

por la senda emprendida por el Ayuntamiento de Madrid e impulsar nuevos foros de

encuentro para seguir reflexionando de forma crítica y ética sobre la pobreza en el ámbi-

to de la ciudad.

En este sentido, hay depositadas grandes esperanzas en el II Congreso Internacional

sobre Desarrollo Humano que se celebrará nuevamente en la capital española durante los

días 22 y 23 de abril de 2009. En esta ocasión, el título del Congreso será “Ciudad soste-

nible, los retos de la pobreza urbana”. Esperemos que las ponencias presentadas y los

debates producidos en este nuevo Congreso ayuden a perfilar y enfocar con mayor nitidez

las políticas de apoyo al desarrollo.

309

REFLEXIONES FINALES


E l Primer Congreso Internacional sobre Desarrollo Humano Madrid 2006

fue organizado por el Ayuntamiento de Madrid con el objetivo de abrir

procesos de reflexión y análisis sobre cinco grandes y trascendentes temas del

desarrollo mundial que comprometen la vida de millones de personas en

situación de pobreza: las migraciones, el desarrollo urbano, la nueva ruralidad,

la cooperación y la financiación al desarrollo, y la gobernanza democrática. En

este libro se recogen las ponencias y casos correspondientes a la línea de desa-

rrollo urbano sostenible, organizada en tres bloques temáticos que comprenden

las problemáticas del alojamiento, de la planificación urbana y de la movilidad

en los países en vías de desarrollo.

La perspectiva de sostenibilidad urbana y de gestión de ciudad es un rasgo

fundamental de la Administración municipal madrileña, que se ha venido incor-

porando a sus planes y estrategias de cooperación internacional como línea de

trabajo y expresión de la solidaridad de todos los madrileños.

En el II Congreso Internacional de Desarrollo Humano Madrid 2009 se preten-

de profundizar en esta línea de trabajo, contrastando visiones y enfoques sobre

problemas y casos concretos en esta dimensión de ciudad y de lucha contra la

pobreza urbana, con el fin de contribuir a concentrar esfuerzos en este campo,

mejorar la calidad y eficacia de las intervenciones y construir soluciones soste-

nibles para su superación.

Con la colaboración de:

pobres en ciudades pobres - madrid · 2015-10-06 · las ciudades del tercer mundo son el escenario...

Documents