plan de ordenamiento territorial de santiago de cali

Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, Acuerdo 069 del 2000 – Análisis

visto desde la Revisión Ordinaria 2012

Liliana Carolina Urrego Rodríguez

Universidad del Valle

Instituto de Educación y Pedagogía

Programa de Estudios Políticos y Resolución de Conflictos (Plan 3465)

Santiago de Cali

2012

Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, Acuerdo 069 del 2000 – Análisis

visto desde la Revisión Ordinaria 2012

Liliana Carolina Urrego Rodríguez

Trabajo de grado

Presentado como requisito para optar al título de

Profesional en Estudios Políticos y Resolución de Conflictos

Tutor

Rafael Vergara Varela

Universidad del Valle

Instituto de Educación y Pedagogía

Programa de Estudios Políticos y Resolución de Conflictos (Plan 3465)

Santiago de Cali

2012

CONTENIDO

Pág.

INTRODUCCIÓN 1

I. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO

I.1.ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANES DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL 5

I.2. ALGUNAS POSICIONES SOBRE DESCENTRALIZACIÓN

Y AUTONOMIA 27

I.3. LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL - LEY 388 DE 1997 31

I.4. LEY 1454 DE 2011 - LEY ORGANICA DE ORDEMANIENTO TERRITORIAL 39

II. POLITICAS PÚBLICAS, CONCEPTO 49

III. EL POT EN LOS PLANES MUNICIPALES DE DESARROLLO (2001 – 2003, 2004

– 2007, 2008 – 2011 Y 2012 – 2015), VALIDACIONES SOBRE EL COMPONENTE

AMBIENTAL

III.1 EL POT EN LA ADMINISTRACION DE JHON MARO RODRÍGUEZ (2001 –

2003) 55

III.2 EL POT EN LA ADMINISTRACION DE APOLINAR SALCEDO CAICEDO –

RAMIRO TAFUR (2004 – 2007) 59

III.3 EL POT EN LA ADMINISTRACION DE JORGE IVAN OSPINA (2008 – 2011) 63

IV. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2000 - REVISION ORDINARIA

2012, MODELO DE CIUDAD, POLITICAS Y ESTRATEGIAS

IV.1 PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL AÑO 2000 69

IV.2 REVISON ORDINARIA 2012 73

V. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2000, FALENCIAS,

CONTRADICCIONES Y LIMITACIONES, IDENTIFICADAS EN LA REVISION

ORDINARIA 2012

V.1. ANTECEDENTES: DISCUSIONES, FORMULACIONES Y ACERCAMIENTOS

FRENTE A UN NUEVO POT 77

V.2. ARTÍCULO: EL POT SE FORTALECE CON UNA VISIÓN ESTRATÉGICA DEL

TERRITORIO 81

V.3. ANALISIS ARTÍCULO: RADIOGRAFÍA DE CALI: PROBLEMÁTICAS

TERRITORIALES 85

V.4. ESTADO DEL SISTEMA AMBIENTAL DE SANTIAGO DE CALI 89

CONCLUSIONES 93

BIBLIOGRAFÍA 99

RESUMEN

Las ciudades se desarrollan en torno a parámetros históricos, esquemas y normas

constitucionales, metodologías de planeación y diseño de políticas públicas, que se

desenvuelven en estrategias de acción para abordar los múltiples problemas

socioeconómicos y para dar forma a los lineamientos con los cuales se espera superarlos y

avanzar en la construcción del territorio, la dignificación y el mejoramiento de la calidad de

vida de los habitantes.

El ordenamiento territorial en Colombia es un tema en construcción, su desarrollo partió de

la promulgación de la Constitución de 1991, la cual amparó una serie de artículos desde una

perspectiva democrática para regularlo, configurándolo bajo escenarios como, la

descentralización, la autonomía, la participación ciudadana, las funciones de los entes

territoriales, entre otros. Además, la expedición de la Leyes, 388, Ley de Desarrollo

Territorial y 1454, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, acompañan el proceso de

constitución y formación de una visión planificada del territorio, pues regularon la

implementación de Planes de Ordenamiento Territorial, como proceso de planificación

para visualizar o proyectar las ciudades, este a su vez sería llevado a cabo a través políticas,

proyectos y programas, de corto, mediano y largo plazo que deberían ser incluidos en los

Planes de Desarrollo Municipal e implementados por cada administración, durante la

vigencia de la norma.

En Santiago de Cali, el Plan de Ordenamiento Territorial, no ha sido consecuente con la

transformación del territorio, evidenciando graves conflictos, falencias y limitaciones que

dejan al descubierto la poca eficiencia de la norma y la necesidad de actualizarla. La

presente monografía, relaciona estos aspectos, con el objetivo de verificar la eficiencia del

Plan de Ordenamiento Territorial de Santiago de Cali, adoptado mediante acuerdo 069 del

año 2000, visto desde la revisión ordinaria, que se lleva a cabo en el presente año con el

equipo del gobierno de Rodrigo Guerrero.

Palabras Claves: Ordenamiento Territorial, Planes de Ordenamiento Territorial,

Planeación, Políticas Públicas, Gestión Pública.

1

INTRODUCCIÓN

Las ciudades se desarrollan en torno a parámetros históricos, esquemas y normas

constitucionales, metodologías de planeación y diseño de políticas públicas, que se

desenvuelven en estrategias de acción para abordar los múltiples problemas

socieconómicos de la sociedad y para dar forma a los lineamentos con los cuales se espera

superarlos y avanzar en el desarrollo del territorio y la mejora de la calidad de vida de los

habitantes.

El ordenamiento territorial en Colombia, es un tema relativamente nuevo y en construcción,

básicamente su importancia y progreso se ha dado a partir de la promulgación de la

constitución de 1991, que desarrollo una serie de artículos desde una perspectiva

democrática para regularlo, y configurándolo bajo la dimensión político administrativa, es

decir, los límites de las entidades territoriales, la descentralización y la autonomía, la

participación, las transferencias, la equidad en los municipios y el sistema de planeación

nacional. Además, la expedición de la ley 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial),

consigno las normativas sobre las cuales se regiría el ordenamiento territorial en el país,

constituyendo que cada municipio debería elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial, en

adelante POT, como proceso de planificación para visualizar o proyectar las ciudades, no

solo desde el ámbito del territorio físico, sino, hacia una dimensión integral participando las

esferas cultural, ambiental, económica, estética, entre otras, como escenarios influyentes y

decisorios en la transformación de las ciudades. Por su parte, la ley 1454 (Ley Orgánica de

Ordenamiento Territorial - LOOT), aunque se da 14 años después de la Ley 388,

entendiendo de antemano que este suceso se consideraría como una falencia normativa,

puesto que la ley orgánica debe preceder a la ley ordinaria, porque se requiere

constitucionalmente para reglamentar ciertas materias. Pese a esto tanto los artículos de la

constitución, como la ley 388 y la LOOT, son los fundamentos normativos que dieron pie

para pensarse en Colombia el desarrollo territorial y la construcción planificada de las

ciudades.

2

No obstante, el desarrollo normativo no es suficiente para abortar el tema del territorio, es

importante recordar que este es una construcción humana y social, que se establece bajo

esquemas culturales, es decir la lectura que la sociedad hace sobre su contexto, las maneras

a través de las cuales se apropian y transforman su realidad. Por ello, el territorio y la

acción humana no son excluyentes, al contrario su relación es mutua, el desarrollo de cada

uno depende del otro y lo impacta, por lo tanto a las sociedades les compete construir el

territorio en todas sus dimensiones.

Así pues, entendiendo que la suma de las acciones de la sociedad, más la normatividad, más

los procesos de planificación, más la voluntad política, buscarían obtener como resultado

un desarrollo territorial proyectado y la dignificación y mejoramiento de la calidad de la

población; se puede decir que el ordenamiento territorial, en adelante OT, tendría como

objeto regular y organizar el uso, ocupación y transformación del territorio, considerando

que este debe ejecutarse como política pública y bajo la actuación de actores sociales,

políticos, públicos, privados que a través de su gestión participante permitirían una

planificación y ejecución eficaz y eficiente.

Bajo estas premisas, esta monografía tiene como objetivo central verificar la eficiencia del

POT de Santiago de Cali adoptado en el año 2000, mediante acuerdo 069, visto desde la

revisión ordinaria que se lleva a cabo actualmente. Para ello, nos apoyaremos en dos

herramientas; en primer lugar la experiencia y gestión de los gobiernos de Jhon Maro

Rodríguez, Apolinar Salcedo – Ramiro Tafur y Jorge Ivan Ospina, revisando someramente

sus resultados más sobresalientes en los aspectos propios del OT, dando un especial trato al

componente ambiental. En segundo lugar, los estudios y diagnósticos llevados a cabo

durante el proceso de revisión ordinaria que se ejecuta actualmente bajo el gobierno de

Rodrigo Guerreo, quien tiene la tarea de presentar y procurar la aprobación ante el consejo

municipal de un nuevo POT, proponiendo un nuevo modelo territorial, ajustando las

políticas, objetivos y estrategias, articulándolos con las directrices de orden regional y

nacional, fortaleciendo aspectos que no han sido tratados adecuadamente como el

3

ordenamiento para el área rural y el mejoramiento del sistema ambiental (aspecto

sumamente relevante e importante en el desarrollo territorial), la articulación del modelo

con la norma, el mejoramiento de normas para llevar vacíos, entre otros. En resumen,

identificar falencias, potencialidades, limitaciones, y corregirlas para establecer nuevos

lineamientos y parámetros de planificación para logar en doce años el modelo de ciudad

propuesto y por consiguiente procurando el mejoramiento del bienestar social y la calidad

de vida de la población en este caso la caleña, lo cual se perfila como la meta suprema del

ordenamiento territorial.

Entendiéndolos como objetivos específicos, en este trabajo se propone, verificar la

responsabilidad del Estado y las instituciones en la implementación del POT, así mismo

analizar desde el recorrido histórico – conceptual del OT, como respondió el POT 2000 a

los objetivos del ordenamiento territorial y las políticas públicas. Igualmente, se analizará el

estado actual de la ciudad con base en el diagnóstico general que incluye una lectura

somera de todos los componentes y de los sectores rural, urbano y regional y del

diagnóstico específico hecho al sector ambiental. Por último se revisará el nuevo modelo de

ciudad que se propone por parte de la administración cursante y la cual está en discusión,

verificando si con ella se pueden subsanar los vacíos y falencias que tiene actualmente la

norma, y por consiguiente, si se puede esperar un desarrollo de ciudad consecuente y eficaz

por lo menos para los próximos 12 años.

En consecuencia, esa monografía es de carácter descriptiva, dividida en cinco capítulos

estructurados de la siguiente forma: primero, marco conceptual y normativo, que recoge

conceptualmente los temas de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y

algunas posiciones frente a la de descentralización y autonomía; igualmente relata el

contenido de las leyes 388/1997 Ley de Desarrollo Territorial y 1454/2011 Ley de

Ordenamiento Territorial. Segundo, centra su atención al concepto de política pública.

Tercer capítulo, se refiere a los POT en los Planes Municipales de Desarrollo, donde se

reseñan para cada una de las administraciones de Jhon Maro Rodríguez, Apolinar Salcedo –

Ramiro Tafur y Jorge Ivan Ospina, los proyectos propuestos en el plan de desarrollo con

relación al POT, dando un especial trato al componente ambiental y por consiguiente los

4

logros de cada gobierno en la materia. Cuarto capítulo, se refiere al contenido del POT de

2000 - 2011 y la propuesta de POT para el 2012 - 2023, detallando el modelo de ciudad, las

políticas y estrategias establecidas en cada uno. Finalmente el capítulo quinto, detalla las

falencias, contradicciones y limitaciones del POT 2000, visto desde la revisión ordinaria

que se lleva de este actualmente; en este capítulo se revisarán elementos como, los

antecedentes del POT, que cita algunas discusiones y formulaciones frente a lo que se desea

de POT, propuestas expuestas en el marco de los espacios participativos Cátedra Nueva

Ciudad y el Foro de la Universidad Icesi “¿Cómo organizamos a Cali? Plan de

Ordenamiento Territorial 2011” durante el gobierno de Jorge Iván Ospina; igualmente dos

artículos (El POT se fortalece con una Visión Estratégica del Territorio y Radiografía de

Cali: Problemáticas Territoriales) publicados por el Departamento de Planeación Municipal

en el presente gobierno y que se refieren al estado de la ciudad en los diferentes

componentes del POT. La tercera herramienta es la revisión a las conclusiones sobre el

diagnóstico realizado al sistema ambiental, trabajo ejecutado como insumo para la revisión

del POT 2000 (Análisis del Diagnostico del Sistema Ambiental de Santiago de Cali, como

insumo para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo 069 de 2000). Por

último se desarrollan las conclusiones, las cuales se nutren de los anteriores capítulos.

5

I. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO

Para nuestro análisis, el marco conceptual y normativo es una fuente que enriquece la

dinámica a tratar y contextualiza el objetivo de estudio. Por ello, se abre un espacio para

observar los conceptos de ordenamiento territorial, escenario del objeto de estudio y los

planes de ordenamiento territorial objeto específico de análisis, el cual se trabajará bajo

modelos teóricos cercanos a nuestra realidad, lo anterior para que el análisis de la

problemática se cimente en la experiencia propia y de manera realista.

Seguidamente, se relatan algunas posiciones respecto al modelo de descentralización y

autonomía que sustentan las actuaciones estatales y gubernamentales y por las cuales se

rigen las actividades económicas y políticas de nuestro país, en específico se tratarán estos

conceptos en el escenario del ordenamiento territorial.

Finalmente, se describen el contenido y función de las leyes 388 de 1997 – Ley de

Desarrollo Territorial y 1454 de 2011 Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, bases

legales que rodean el objeto de estudio.

I.1 ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLANES DE ORDENAMIENTO

TERRITORIAL

Al hablar de ordenamiento territorial, en adelante OT, nos topamos con el concepto de

territorio, que se expondrá ligeramente, recogiendo la relación estrecha que sostiene con el

Estado y la sociedad, pues el recorrido conceptual apunta a que el territorio se ha visto solo

desde el punto de vista físico y relegando a una segunda instancia las dimensiones políticas,

culturales, económicas y ambientales, como fuentes de desarrollo y determinantes de

cambios del mismo, además para encontrar en el OT herramientas de planificación que

orienten el desarrollo y permitan identificar las potencialidades de este desde todas sus

6

esferas, asumiendo una postura de protección para garantizar un adecuado nivel de vida a

los ciudadanos, tanto en el sector rural como urbano.

El Estado es una forma de organización política de la sociedad1 y está integrado por un

elemento humano (la población), otro físico (el territorio) y político (el poder público) que

se configuran y ejercen un equilibrio el cual directamente tiene relación con los agentes del

Estado, la población y su desarrollo. El Territorio por su parte, es el límite material, que

contiene a los habitantes y sobre el cual los gobernantes ejercen su autoridad, es una unidad

que se caracteriza porque a través de su explotación se obtienen los recursos y posterior

satisfacción de las necesidades2. Sin embargo, otra posición dirige su atención a concluir

que el territorio "es más que un espacio físico”, está ligado a las relaciones de poder

existentes, al tipo de Estado, su rol, y a su forma de copar el espacio, dominarlo y ejercer su

mandato, tiene en consecuencia una relación con la política, con la economía, con la

ecología, con la cultura, la estética, con la representación que sus pobladores tienen de su

espacio y sus relaciones entre los grupos sociales. Bajo esta nueva mirada, se debe superar

la idea de enmarcar el tema del territorio a lo físico, e involucrar la dimensión política,

económica, cultural, medioambiental, estética y prospectiva3. Este análisis es el resultado

de un proceso histórico que nace en Europa, algunas de las aproximaciones validadas por el

autor Juan Manuel Garcés indican que se ha coartado el desarrollo del tema de OT por la

limitación conceptual no superada. Se puede sustentar esta teoría, si se tiene en cuenta que

al hablar de OT se destacan varias posiciones, que hacen alusión tanto al aspecto

1 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto. Presentación. En : __________. La Constitución al alcance de

todos. Bogotá : Intermedio, 2007. p. 17. 2 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto. Elementos del Estado. En : __________. La Constitución al

alcance de todos. Bogotá : Intermedio, 2007. p. 71 – 73. 3 GARCES O‟BYRNE, Juan Manuel. Los Planes de Ordenamiento Territorial Municipales (Ley 388 de

1997). En : __________Plan De Ordenamiento Territorial: Manual Prospectivo y Estratégico. Bogotá : Tercer

Mundo, 1999. p. 55.

7

estrictamente físico o espacial como a la subdivisión del país en áreas político

administrativas, es decir la división de la tierra sobre la cual el Estado ejercerá el poder4.

Así como el territorio trasciende la esfera física y se constituye a través de espacios

políticos, culturales, ambientales y económicos; del mismo modo se involucra en la

discusión la relación que tiene con el Estado, que se explica desde varios perspectivas; una

es la jurídica, que se refiere a la determinación de los derechos que el Estado ejerce sobre el

territorio (contemplada de diferentes maneras), otra es la relación de derecho personal,

vista desde el dominio que el Estado ejerce sobre la población y el territorio a través de

esta, la de derecho real institucional, representando el poder de dominar el territorio por la

localización de la población sobre este, una tercera es la de dominio eminente, por el

derecho del Estado de ejercer soberanía sobre el territorio y una última relación es la

dominio público, que le permite al Estado practicar derechos tanto sobre el territorio como

de los bienes que lo contiene. Cabe resaltar que el territorio de un Estado además del suelo

en el cual residen sus habitantes, también lo contiene el subsuelo, el espacio aéreo y el

espectro electromagnético, el mar y la plataforma continental5.

La relación entre Estado y Territorio, permite inferir la importancia de este como elemento

del Estado, desde las diferentes dimensiones y sobre las cuales se dan sus cambios y

desarrollos, y más importante aún la inevitable relación que tiene con desarrollo de una

región o nación desde y hacia sus pobladores, dicho de otro modo, como el desarrollo del

territorio involucra a los ciudadanos y define el estilo y nivel de vida que estos llevaran.

Dado lo anterior es preciso determinar qué es el OT y porque la administración del mismo

es tan importante en el desarrollo de una sociedad. Sobre el tema existen una diversidad de

orientaciones que no han sido aprovechadas positivamente, por el contrario dibujan un

obstáculo que no permite definir un concepto eficiente según nuestras características y

apuntando a las problemáticas específicas del país.

4 GARCES O‟BYRNE, Juan Manuel ¿por qué son importantes los Planes de Ordenamiento Territorial para

Colombia?. En : __________Plan De Ordenamiento Territorial: Manual Prospectivo y Estratégico. Bogotá :

Tercer Mundo, 1999. p. 3 - 4. 5 RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto, Op. Cit., p. 74 - 75.

8

Algunas de estas ideas se desenvuelven entre la mirada básica de la planificación física y la

planificación económica y social, jugando entre estas el desarrollo económico y territorial,

la administración y usos de la tierra, la prevalencia del bienestar social y/o mejoramiento de

la calidad de vida de los habitantes, la orientación territorial dada a las inversiones públicas

y privadas y la definición de un modelo territorial u ordenación territorial6. Lo cierto de

todo esto, es que cada elemento detallado es muy importante para el desarrollo territorial, la

administración del mismo, la explicación de unos objetivos que presenten una línea de

desarrollo para la ciudad, la región o la nación y la seguridad de que se garantizará un nivel

de vida adecuado a los ciudadanos, que es el fin supremo del ordenamiento territorial.

Vista desde la perspectiva de política pública, el OT es incluyente y permite relacionarlo

con aspectos de índole administrativo. Esta mirada es estudiada por el autor Massiris7,

quien indica que el objeto del OT es regular y organizar el uso, ocupación y transformación

del territorio, pero de forma racional y sostenible de los recursos naturales y de la mano de

la administración de los asentamientos y de las actividades económicas. El OT, es el

resultado de unas acciones económicas impulsadas tanto desde el campo público como

privado y de unas políticas públicas, se trata de un proceso técnico – político –

administrativo que pretende a largo plazo llevar a cabo una organización del uso y

ocupación del territorio asumiendo sus potencialidades y limitaciones, igualmente

contemplando las expectativas y aspiraciones de la sociedad y los objetivos de desarrollo.

Este OT se tallará en un plan que delimitará el modelo territorial a largo plazo que se

propone lograr, además de las estrategias con las cuales se pondrá en marcha. El autor

establece cinco puntos centrales que definen la naturaleza del OT como política pública, en

primer lugar es una política de Estado porque incorpora a todos los agentes de la sociedad a

las actividades económicas tanto públicas como privadas, igualmente es una política de

6 Estos elementos hacen parte de los diferentes enfoques sobre Ordenamiento Territorial, para revisarlos ver :

MASSIRIS CABEZA, Ángel. El Concepto de Ordenamiento Territorial. En : __________. Fundamentos

Conceptuales y Metodológicos del Ordenamiento Territorial. Tunja : Universidad Pedagógica y Tecnológica

de Colombia, 2005. p. 19. 7 MASSIRIS CABEZA, Ángel. El Concepto de Ordenamiento Territorial. En : __________. Fundamentos


de Colombia, 2005. p. 15.

9

largo plazo porque a través de ella se establecerán los usos y ocupaciones del territorio en

un tiempo determinado y con un horizonte definido, es un instrumento de planificación

porque está sujeto a los procedimientos técnicos, políticos y administrativos de la

planeación8, al mismo tiempo, debe procurar elevar y/o mejorar el nivel de vida de la

población, lo que conlleva a orientar la “espacialidad de las inversiones” en conformidad

con el modelo de uso y ocupación al que se aspira llegar, también debe garantizar que el

desarrollo económico vaya de la mano con la forma de ocupación del territorio según el

modelo deseado, lo cual, se obtendrá una vez los procesos productivos sean consecuentes

con la articulación del territorio, en otras palabras, según los cambios propios de la

actividades de producción o la actividad económica se deben desarrollar cambios en el uso

del territorio o en la “estructura espacial”. A este propósito se le suman los alcances del

OT, relacionados directamente con los conflictos de interés en donde el sector privado y

público hacen su aparición, mostrando la estrecha relación que tienen con el proceso de OT

y el impacto que produce en las dinámicas económicas, sujetas al modelo de uso y

ocupación del territorio deseado. Se agrega a esta descripción, la importancia que las

inversiones tanto públicas como privadas (las cuales están reguladas por el Estado) tienen

para el desarrollo del modelo de OT y la mejora de la calidad de vida de los habitantes, es

tal vez uno de los aspectos más importantes para el desarrollo de los objetivos propuestos9.

Otros enfoques están asociados a las inclinaciones profesionales que desde la noción de

Garcés son llamados “reduccionismos” y para el caso de Gómez Orea son “desviaciones

corporativistas”, refiriéndose a las perspectivas desde diferentes campos de la ciencia.

Estos autores se refieren a la definición de OT que le dan los economistas, los urbanistas,

los ruralistas, los naturalistas o conservacionistas, los tecnócratas, los prospectivas,

encontrando una relación en la descripción de estos autores, desde la revisión de las cuatro

primeras miradas.

8 Los procedimientos de la planeación incluyen actividades de diagnóstico, prospectiva territorial,

formulación de objetivos, lineamientos estratégicos y definición de acciones por realizar. Tomado de : Idíd. p.

17 - 18. 9 Idíd. p. 17 - 18.

10

En el caso de los economistas, atienden la planeación desde su función propia, relegando

las relaciones espaciales o el papel del medio físico, porque priorizan el diagnóstico

económico – social. Dicho de otro modo el OT para estos especialistas, está relacionado

con la vinculación de este en la localización espacial de las inversiones destinadas a

corregir los desequilibrios territoriales, se rigen por las leyes del mercado, es una idea que

propicia patrones homogéneos de desarrollo, basados en el costo beneficio y contrapuestos

a la idea de diversidad, subvalorando elementos y procesos que no estén sometidos a las

reglas del mercado, como el valor ecológico de los recursos naturales. Continuando con la

perspectiva de los urbanistas, se dice que estos procuran tomar el OT expresamente desde

la ciudad, no toman en cuenta el aspecto rural, lo que impulsa su función hacia la expansión

urbana y la calificación y clasificación urbanística del suelo, en resumen, su función está

orientada a la expansión y/o urbanización de las ciudades. Los ruralistas por su parte,

asumen su posición desde el campo por el incremento de la productividad, este enfoque

asimila el OT a la transformación física del espacio para mejorar las condiciones de

productividad primaria, dotar de infraestructura y equipamientos sociales a los núcleos

rurales y para definir los espacios protegidos y la forma en que deben ser gestionados. La

postura de los naturalistas o conservacionistas, se explica bajo su perspectiva de

planificación y gestión del espacio que garantice el uso racional de los recursos naturales y

la sostenibilidad del medio ambiente10

.

Sólo en la descripción de Garcés se habla del “reduccionismo” por parte de los

tecnócratas, quienes tienden a subvalorar lo social y lo político, para dirigirse en el sentido

de la mejora de la competitividad. En el caso los prospectivas, nombrado así por Garcés, se

valora la importancia de la participación de los diferentes actores, cuenta con todas las

aproximaciones anteriores pero acercándolas a la construcción del territorio deseado, es

decir, el modelo territorial multidimensional (económico, político, social, cultural,

medioambiental y estético)11

, esta aproximación es compartida por Gómez Orea, porque

10

Los conceptos de Ordenamiento Territorial sectoriales y/o propios de cada ciencia pueden verse en :

GARCES O‟BYRNE, Juan Manuel, Op. Cit., p. 4 - 5. Y GOMEZ OREA, Domingo. Marco Conceptual de la

Ordenación Territorial. En : __________. Ordenación Territorial. Madrid - España : Ediciones Mundi -

Prensa, 2001. p. 36 - 40. 11

GARCES O‟BYRNE, Juan Manuel, Op. Cit., p. 4 - 5.

11

advierte una agremiación de todas las temáticas para reducirlo a una temática integral y

sistémica participando al conjunto de acciones indicadas anteriormente12

.

En nuestro país, el concepto de OT al iniciar su configuración y adaptación a las

necesidades y oportunidades, fue encaminado en sus inicios a estudios concretos y técnicos

en los cuales no se incluyó elementos como, la participación de la sociedad civil y las

instituciones competentes; y el suficiente desarrollo legal y normativo como soporte de la

gestión de las entidades territoriales. No obstante, y posterior a la Constitución Política del

91, fueron subsanados estos vacíos, y establecidos algunos parámetros que daban cuerpo al

desarrollo de un OT en el país13

. Por lo anterior, la constitución aumentaría las

posibilidades de una adecuada administración del territorio sobre la línea de la

descentralización y producto de las normas que otorgaban autonomía, funciones y

herramientas a las entidades territoriales para tal fin. Entre los avances en torno al tema, se

encuentran, la asignación de competencias a las entidades territoriales, la distribución de

competencias entre éstas y la nación y la designación del OT como instrumento de

planificación14

.

La Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), ha sido la institución de la mano del

Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) que da soporte y orienta el trabajo en función

del OT y todos los acuerdos legales y técnicos a los cuales se debe llegar para establecer un

eficiente OT y unas entidades territoriales que optimicen sus recursos y preparen proyectos

previamente planificados para desarrollar su territorio desde las esferas ya descritas,

corrigiendo los problemas existentes en sus municipios y departamentos y garantizando una

adecuada forma de vida de sus habitantes, a través de la planificación del territorio, bajo un

12

GOMEZ OREA, Domingo. Marco Conceptual de la Ordenación Territorial. En : __________. Ordenación

Territorial. Madrid - España : Ediciones Mundi - Prensa, 2001. p. 36 - 40. 13 Algunos autores argumentan que la Constitución, aunque fomentó un adelanto al incorporar normas

relacionadas con el O.T., en la misma se pueden leer varias contradicciones alrededor de la descentralización

y la autonomía respecto al modelo de Estado Unitario que se propone en el documento; estas contradicciones

han generado un retraso en la consecución de políticas y normas eficientes en ordenamiento territorial y a su

vez han dejado al paso de la historia grandes errores y falencias que han desembocado en la pésima

planificación del territorio, aún teniendo en cuenta las graves problemáticas que aquejan el país, entre las que

se puede nombrar la urbanización de lo rural, el olvido de las zonas rurales y el crecimiento desmedido de las

zonas urbanas, además de la larga e infructuosa discusión sobre regionalización, entre otras. 14

AMAYA ARIAS, Manuel José. El Ordenamiento Territorial: Política y Plan. En : ESCUELA SUPERIOR

DE ADMINISTRACION PUBLICA. Ordenamiento Territorial. Bogotá: ESAP, 1997. p. 48 - 49.

12

modelo específico y determinando proyectos y programas para materializar y minimizar los

riesgos que persisten por la constante transformación del territorio fruto de los fenómenos

sociales, económicos, ambientales, culturales, entre otros.

En este trabajo la COT desarrollo el concepto de OT, que como se nombro anteriormente

ha sido tal vez una de las grandes piedras en el camino de la ordenación del territorio en

nuestro país, porque no se ha instituido la línea de trabajo a seguir y por tanto los avances

han estado desarticulados. En esta búsqueda, algunos han opinado sobre cuál sería el

concepto adecuado. Para Andrade15

, es esencialmente una política de Estado y un

instrumento de planificación que determina apropiadamente una organización político -

administrativa de la Nación y la proyección espacial de las políticas sociales, económicas,

ambientales y culturales de la sociedad, que originen un adecuado nivel de vida y la

conservación del medio ambiente16

. Se resalta en este concepto el OT como política de

Estado que orienta la planeación del desarrollo desde la perspectiva holística, porque

globaliza los problemas territoriales involucrando los aspectos económicos, sociales,

culturales y ambientales; prospectiva17

, porque diseña directrices de largo plazo, es decir,

el deseo de ciudad a futuro, para orientar la planeación de corto y mediano plazo, es una

construcción colectiva lograda a partir de las acciones presentes que buscan inducir los

procesos actuales para aproximarlos a un futuro deseado; democrática y participativa,

porque integra la participación ciudadana como mecanismo de concertación previo a la

15

A. ANDRADE, Boletín de la Comisión de Ordenamiento Territorial #23. 1994. Citado por AMAYA

ARIAS, Manuel José. El Ordenamiento Territorial: Política y Plan. En : ESCUELA SUPERIOR DE

ADMINISTRACION PUBLICA. Ordenamiento Territorial. Bogotá: ESAP, 1997. p. 50. 16


DE ADMINISTRACION PUBLICA. Ordenamiento Territorial. Bogotá: ESAP, 1997. p. 51. 17

Angel Massiris desarrolla el modelo prospectivo – estratégico a seguir en miras de obtener el modelo de

ciudad y las líneas estratégicas para accionarlo. En primer lugar, es necesario determinar los escenarios

posibles, seguidamente se debe construir el escenario deseado a partir de responderse a preguntas tales como

¿Cómo deseamos que sea el futuro?, ¿Cuál es el sueño?; luego debe realizarse una evaluación de la situación

actual, logrando un diagnóstico estratégico indagando sobre, ¿Cómo es el presente?, ¿Qué problemas nos

afectan?, ¿Cuáles son sus tendencias?. Como resultado de este proceso se inicia la etapa de confrontación del

escenario deseable, indicando la factibilidad económica, social y ambiental del modelo deseado y por último

se establecen las líneas y proyectos estratégicos para hacer realidad el escenario deseado. Tomado de :




13

toma de decisiones. La acción participante legitima el proceso de OT a través de los POT

porque nutre el proceso, las decisiones y acciones de las políticas de ordenamiento.

La anterior tesis es el resultado de otras que inicialmente lo creían como “un conjunto de

acciones concertadas, para orientar la transformación, ocupación y utilización de los

espacios geográficos buscando el desarrollo socioeconómico, teniendo en cuenta las

necesidades de la población, las potencialidades del territorio y considerando la armonía del

medio ambiente”18

. Otro autor también describe estas nociones catalogándolas como

cualidades del OT, en la que incluye además de las anteriores, el carácter integral y

coordinado del OT, la cualidad de integración le ofrece al OT la oportunidad de ver la

realidad y los problemas de manera incluyente incorporándolo no solo en los estudios de

apoyo sino en las estrategias de acción; por su lado la coordinación puede verse tanto de

manera “vertical” siendo esta la acción concurrente y armónica entre las instituciones de

distintos niveles territoriales y la “horizontal” que también se refiere a la concurrencia y

armonía pero de las políticas sectoriales que se desarrollan en el mismo ámbito territorial.

Estos elementos de hacerse posible en el proceso de ordenación del territorio permitirán

alcanzar los objetivos, de no integrarlos pues será evidente el riesgo de no lograrlo19

.

Como ejemplo del último punto, podemos referirnos a que en Colombia el OT debe ser

visto desde un contexto que inicie en el municipio y que involucre de manera interactiva a

la región, la nación y el mundo. En el caso de los Planes de Ordenamiento Territorial, en

adelante POT, no deben estar desvinculados de una ley orgánica que oriente su desarrollo

hacia y desde estos puntos. La inclusión estará encaminada a tener presente los estudios y

acciones vistas desde todas las estructuras políticas y académicas, y a orientar

integralmente el desarrollo rural – urbano y viceversa.

18

Boletín de la Comisión de Ordenamiento Territorial #3. 1992. Citado por AMAYA ARIAS, Manuel José.

El Ordenamiento Territorial: Política y Plan. En : ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION

PUBLICA. Ordenamiento Territorial. Bogotá: ESAP, 1997. p. 50. 19




14

El proceso definitorio para un OT en Colombia no ha sido el único obstáculo que ha

retraído los avances en el tema, hay un agente dinamizador del proceso, que determina la

forma de operar en aspectos políticos, económicos y administrativos del país, nos referimos

a la descentralización y la autonomía20

, bajo este esquema se diseñan las políticas y normas

con las cuales se pretende dar solución a las problemáticas del territorio a través del orden

económico, social, cultural, ambiental y demás que demanden la nación, las regiones, los

departamentos y los municipios. La Constitución introdujo el OT como uno de los aspectos

para regular y administrar, del mismo modo, consagró la obligatoriedad de proponer e

implementar procesos de planeación y control en todas las instancias de la administración

pública, tanto de orden nacional como departamental y municipal. La ley 152 de 1994 Ley

Orgánica del Plan de Desarrollo es muestra de ello porque define el marco regulatorio sobre

el cual deben hacerse los procesos de planeación de los entes a nivel nacional y las

entidades territoriales21

. El control en específico es tratado por la Ley 87 de 1993 que

establece las normas para el ejercicio del control interno.

Además del Plan de Desarrollo que le confiere tanto a la nación como a los entes

territoriales, como mecanismo para definir el modelo de desarrollo deseado y establecer los

proyectos e inversiones que lo harán posible, se suma en el orden territorial también

definido en la Constitución del 91, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT),

que dicta las normas sobre OT y la ley 388 de 1997, que establece normas para planificar el

territorio a través de la consecución de un POT, consolidándose como una herramienta de

planificación de los entes territoriales.

Vemos entonces, que el OT es el escenario donde se refleja la relación del Estado con el

Territorio, pero además donde se puede desarrollar la planificación como medio para

construir territorio, atendiendo las normas constitucionales y las leyes. Siguiendo esta

20

Estos conceptos se abarcarán más adelante. 21

El Plan de Desarrollo es el elemento de planeación de principal orden en cualquier instancia, porque define

la visión, la misión, los objetivos de la ciudad y describe los proyectos con los cuales se da respuesta y se

materializa la solución a problemáticas sociales, ambientales, en temas de territorio, educación, salud,

vivienda, servicios públicos, entre otros; incluyendo las inversiones públicas y la normalización a las

privadas, en las diferentes esferas, con el cual se pretende dar un paso en el desarrollo de la nación, los

municipios y departamentos.

15

línea, es preciso explorar someramente el concepto de planificación tanto como elemento

de la administración, como del ordenamiento territorial.

Bajo un recorrido teórico – conceptual realizado por Massiris se puede de primera mano

establecer una diferencia entre planificación y planeación, siendo que al final se han

contemplado como sinónimos. No obstante, algunas de las posturas frente a estos dos

términos han dejado ver varios conceptos; uno es que la planeación es un proceso técnico

que conduce a la formulación de planes de negociones en las empresas, para su beneficio

económico sin importar las consecuencias sociales y ambientales, además hace referencia a

espacios urbanos; la planificación lleva consigo la valoración de intereses sociales por

encima de los grupos políticos o del sector privado, por ello la participación social es

indispensable, en la planificación se involucra los espacios regionales y nacionales22

.

Desde una visión propia de la administración, las administraciones municipales en cabeza

de su gobernante deben estar en capacidad de formular procesos de planeación, ejecución y

evaluación de manera integral, tanto en el desarrollo de las políticas públicas, como en

cualquier otro proceso. La planeación es necesaria tanto en las empresas públicas como en

las privadas, porque es un elemento esencial del desarrollo económico social y físico, no

aplicarla es causa del mal uso de los recursos23

.

Remontándonos un poco a la historia se ha establecido que paralelo a la evolución de las

organizaciones producto de la revolución industrial, en la cual se encontró la necesidad de

adoptar nuevas formas, métodos y técnicas para solucionar problemas industriales o de

producción; se desarrollaron una variedad de teorías respecto a la planeación, entre otros

aspectos de la administración. Su avance tanto en el campo privado como en el público,

siendo en este último el protagonista el Estado por su rol regulador, prestador de servicios,

promotor del desarrollo económico, social, físico y ambiental, propiciando que se

22



de Colombia, 2005. p . 28 – 29. 23

MORCILLO, Pedro Pablo. Marco Conceptual y Administrativo. En : __________ La Planeación En

Colombia Historia, Derecho y Gestión. Bogotá : Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, 2002. p. 22.

16

involucrara en los nuevos procesos para mejorar el aparato y la capacidad administrativa24

,

fue el resultado de diferentes discusiones ideológicas, consideradas síntomas de la

revolución, Colombia era un ejemplo de este “intervencionismo de Estado”, porque a partir

de la reforma constitucional de 1963 se dijo que el Estado podía intervenir por medio de

leyes en la explotación de industrias y empresas públicas y privadas, con el fin de

racionalizar la producción, distribución y consumo de la riqueza o dar al trabajador la justa

protección a que tiene derecho25

. Sin embargo, y con el paso del tiempo el término fue

relegado hasta casi desaparecer como disciplina o escuela, dado que al llegar la Alianza del

Progreso en 1960 patrocinada por EEUU, la economía capitalista se alisto para

implementar planes de desarrollo para recibir ayuda financiera ocasionando que la

planeación se convirtiera en un instrumento de gobierno26

.

En las administraciones, el punto de partida de la planeación son los planes de gobierno,

que desembocan en los planes de desarrollo municipal. Es un proceso continuo de

asignación de recursos para el logro de los objetivos propuestos, el cual no termina con la

constitución de un plan de desarrollo, por el contrario inicia con este, dando origen a un

proceso de permanente seguimiento con el fin de evaluar los logros y resultados, los

problemas y las falencias de lo planificado, y con ello tomar decisiones al respecto,

ejerciendo una gestión que evite que el plan quede en el papel. Así mismo, comprende un

progreso que se compone del diagnóstico, formulación del plan, ejecución, monitoreo y

24

Morcillo también acude a algunas concepciones sobre las cuales argumenta que las políticas públicas y la

intervención del Estado como actor en la planeación tienen origen en las teorías de Adam Smith, quien trato

cuatro puntos en los que se encuentran; trabajo como fuente de riqueza, el valor basado en la oferta y la

demanda, el comercio sin prohibiciones y la competencia, los cuales según argumenta Morcillo se resumen en

que los individuos trabajan por un interés individual y que hay una “mano invisible” que asegura que dichos

actos individuales se hagan de manera socialmente racional operando colectivamente. La posición de Marx

también fue relevante en su texto, pues este autor hablo de una economía planificada, la cual trae ventajas con

respecto a la economía libre, tales como: a) producción organizada para la producción cooperativa, b)

ausencia de conflicto de clases, incorporando el concepto de que la sociedad individual no lo es porque se

reconoce la existencia de dos grupos, los capitalistas y los obreros. A su vez sobre estas dos especialidades

otros autores argumentan Morcillo, expusieron sus ideas, conformadas bajo las escuelas corporativista,

intervencionismo del Estado y la escuela social cristiana. Tomado de : Idíb. p. 25 - 26. 25

MORCILLO, Pedro Pablo. Marco Conceptual y Administrativo. En : __________ La Planeación En

Colombia Historia, Derecho y Gestión. Bogotá : Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez, 2002. p. 59 - 60. 26

Idíd. p. 61.

17

evaluación del mismo, este es cíclico no tiene fin dado que las problemáticas sociales

siempre se darán por los cambios y transformaciones de la sociedad27

.

Dentro de los diferentes tipos de planes28

, existen los Planes Integrales, constituyen la

integración de los contenidos en los planes, económicos, sociales, físicos, ambientales y

político administrativos, de hecho los planes de desarrollo en el pasado se formularon de

manera integral. Otros planes se referían a aspectos exclusivamente físicos y ambientales

(caso de los POT establecidos en la ley 388 de 1997). Los planes de desarrollo y el POT se

consideran de índole municipal, puesto que cubre la extensión del mismo, aunque también

se consagran bajo la estructura de la planificación regional y territorial.

Históricamente los procesos de planificación pública se han materializado a través de

reformas y normas. En lo concerniente al territorio, en 1958 se dio la Reforma

Administrativa Nacional en la que se crean el Departamento de Planeación y el Consejo

Nacional de Política Social; tiempo después, en 1968 se presento otra reforma

administrativa que trajo consigo la presentación de planes nacionales, formalizando a través

de la Constitución del 1991 la consecución de los planes nacionales de desarrollo. En 1994

se sancionó la Ley Orgánica de Planeación No 152, que dictaba el establecimiento de

planes de desarrollo económico y social para municipios y departamentos29

. Este proceso

de planeación ha generado herramientas que proporcionan una línea de trabajo para el

desarrollo tanto a nivel local, como nacional.

Otras leyes que han marcado la evolución de la planificación urbana son: la ley 25 de 1921

que crea el impuesto de valorización y mejoras públicas, la ley 1 de 1943, determina los

predios motivo de utilidad pública e interés social, el decreto 0693 de 1951 facultó a las

ciudades de Bogotá, Medellín y Cali para adoptar planes pilotos y crear juntas de

planificación, la ley 51 1978 y el decreto 1306 1980 determinaron que los municipios

27

Idíd. p. 61 - 63. 28

Ver tipos de planes en: MORCILLO, Pedro Pablo. Marco Conceptual y Administrativo. En : __________

La Planeación En Colombia Historia, Derecho y Gestión. Bogotá : Ediciones Juridicas Gustavo Ibañez, 2002.

p. 73 - 91. 29

SANTIAGO DE CALI, Consejo Territorial de Planeación. Procesos de Participación Ciudadana

comentarios a la Ley 152 de 1994. En : __________ Cuaderno de Trabajo 1. Santiago de Cali, 1999. p. 16.

18

deberían formular planes de desarrollo con participación ciudadana, por su parte la ley 1333

de 1986 definió el marco normativo de la planeación urbana, la cual fue complementada

más adelante con la ley 9 de 1989, y la ley 388 de 1997, intervino para establecer la

necesidad de crear planes de ordenamiento territorial30

.

La ley colombiana en su constitución desarrolla el concepto y aplicabilidad de la

planeación, determinando que deberá existir un plan nacional de desarrollo, “conformado

por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas de orden nacional

(…)”considerando igualmente que “las entidades territoriales elaboraran (…) un plan de

desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño

adecuado de las funciones que les haya sido designadas (…)”31

.

A través de las determinaciones constitucionales podemos entender que la planeación

puede darse de forma nacional o municipal. En el campo municipal, la planeación debe

reglamentar los usos de suelo y los inmuebles, como es el caso de los POT.

Además de que a través de la planeación se construyan herramientas de análisis y

construcción de proyectos para el desarrollo municipal, departamental y nacional, aún se

conserva una sectorización de la misma, si la vemos desde la mirada del OT, persiste como

lo llama Garcés32

una “deformación reduccionista del conocimiento”, porque dicha

sectorización se da desde las diferentes ramas de la ciencia, al inicio de este texto se detallo

estas apreciaciones respecto al OT, también aplica a los POT. Es necesario según esta tesis,

que los diagnósticos funcionen si hay formulación de lineamientos del OT, aprovechando

las diferentes miradas y construyendo a través de los saberes, dándole al ejercicio un

elemento de inclusión, garantizando que se formulen para la resolución de los

multidimensionales problemas del desarrollo de un territorio analizado desde las diferentes

30

Idíd. p. 16. 31

Constitución Política de Colombia, 1991. Articulo 339. Ver también Ley 152 de 1993, la cual expone de

manera explícita los componentes de los planes de desarrollo y otros aspectos relevantes. Adicionalmente y

con el fin de observar el proceso de elaboración, implementación y evaluación puede consultarse en :

MORCILLO, Pedro Pablo. Régimen legal de la planeación para el desarrollo. En : __________ La Planeación

En Colombia Historia, Derecho y Gestión. Bogotá : Ediciones Juridicas Gustavo Ibañez, 2002. p. 557 – 597. 32

GARCES O‟BYRNE, Juan Manuel. Los Planes de Ordenamiento Territorial Municipales (Ley 388 de


Mundo, 1999. p. 56 , 57.

19

miradas a fin de que se construya adecuadamente un modelo de desarrollo en torno al OT y

en otros escenarios.

Otorgándole un significativo interés a la planeación, a continuación se presenta una

definición del concepto, que es muy adecuado para el análisis que nos proponemos hacer.

Se trata de la planeación prospectiva estratégica, cuya visión es global, las relaciones son

dinámicas, el método debe ser con base a modelos cualitativos y la actitud frente al futuro

es activa y creativa, entre otros aspectos. Este tipo de planeación es menos sesgada y

permite la orientación del objetivo teniendo en cuenta todos los aspectos sociales,

culturales, económicos, ambientales, entre otros, para la organización del territorio y la

formulación acertada de los POT, que son la herramienta para lograr el primer aspecto. Al

respecto es conveniente agregar que el OT está sujeto a procedimientos de planificación en

la cual las metas, objetivos, políticas, proyectos y acciones se formulan y realizan a partir

del diagnóstico territorial33

, considerando los objetivos de desarrollo del Estado y las

expectativas sociales, este conocimiento es el que precisamente sirve de base al diseño,

elaboración, formulación, discusión y aprobación del modelo territorial, en ultimas la

expresión de la organización física de la organización espacial34

.

Los procesos de planificación constituidos en la ley son en sí mismos de gran importancia y

de suma obligatoriedad en la gestión pública, aún existe un vacío importante en esta labor,

dado que la práctica de la planeación y el control es muy débil o inexistente en la mayoría

de los municipios colombianos, a pesar del factor de obligatoriedad legal. El problema que

enfrenta el logro del objetivo para la planificación y control, es la ausencia de capacitación

de los funcionarios municipales y de las comunidades para hacer ejercicios rigurosos en

torno a estos aspectos. Un problema mayor ocasionado por esta ineficacia puede ser el uso

33

El diagnostico territorial es “la interpretación de la estructura y el funcionamiento del sistema territorial

orientado a detectar problemas (…) oportunidades y otros conceptos complementarios, debilidades,

fortalezas, amenazas” Tomado de : GOMEZ OREA, Domingo. Marco Conceptual de la Ordenación

Territorial. En : __________. Ordenación Territorial. Madrid - España : Ediciones Mundi - Prensa, 2001. p.

34. 34




20

torpe de los recursos trasferidos a los municipios frustrando el proceso de

descentralización35

. Más relevante aún, es la mala actuación de intereses de los actores

públicos y privados, quienes conservan sus posiciones particulares sin medir y tener en

cuenta las necesidades colectivas, que son en realidad la base de las estructuras, proyectos y

desarrollos que se ejecutan.

Los procesos de planificación como hemos visto a lo largo del texto son materializados a

través de herramientas como los POT cuya definición señala que son “instrumentos para

planificar los usos del territorio y orientar previsoriamente los procesos de ocupación del

mismo”. El plan debe articular aspectos sectoriales como, los territoriales uso y ocupación,

dado su carácter integral, prospectivo, democrático y participativo que debe ser. Dicho

proceso permitirá el diagnóstico de conflictos, problemáticas y fenómenos de uso y

ocupación de territorio, además de las oportunidades, para la solución de dichas

problemáticas, como para la identificación y aprovechamiento de oportunidades.

Conjuntamente debe proponer un modelo y unas estrategias de desarrollo ambiental,

económico, social y cultural y contener una propuesta concertada para la distribución

ordenada de las actividades en el espacio, teniendo en cuenta sus potencialidades, limitantes

y conflictos, la mejor organización funcional del territorio y la posibilidad de usos

múltiples36

estos elementos están obviamente conectados al OT.

Los planes, como instrumentos del proceso de planificación deben ser flexibles de modo

que puedan reformularse en función de nuevas situaciones y corrección de fallas que se

identifiquen, a su vez, deben ser continuos en el tiempo, es decir que independiente de los

cambios de gobierno, puedan ser ejecutados según el lapso de tiempo para el cual fueron

formulados37

.

35

Idíd. p. 76. 36


DE ADMINISTRACION PUBLICA. Ordenamiento Territorial. Bogotá: ESAP, 1997. p. 60 - 61. 37




21

Los POT se valen de instrumentos en su proceso, algunos de estos son; los planes parciales,

las normas urbanísticas (base legal de las actuaciones sobre el suelo urbano y rural)38

, las

unidades de actuación urbanística, la adquisición de inmuebles y la extinción de dominio,

las licencias y sanciones urbanísticas y las licencias y normas ambientales y de

construcción. Desde el contexto legal debe referirse a una serie de normas que lo soportan o

complementan y que son la base jurídica para plantearlos y desarrollarlos, entre estas se

pueden nombrar la ley 152 de 1994, la Ley 99 de 1993, la ley 9 de 1989 y la ley 136 de

1994, entre otras.

Los POT manifiestan objetivos o metas que deben contener aspectos relacionados con la

proyección espacial de las políticas y objetivos estratégicos formulados en el plan de

desarrollo39

, además debe enunciar una política municipal o departamental de uso y

ocupación del territorio, elaborar una propuesta concertada para la distribución y regulación

de los usos de la tierra, sumando la normalización de las actividades e infraestructura a

partir de la localización de estas, establecer medidas para mitigar y dar solución a los

conflictos que impacten el territorio tanto a nivel rural como urbano, definir el marco

normativo que regulará y controlará las acciones y usos previstos en el plan, así como la

determinación de mecanismos de gestión que le permitan a la administración ajustar

periódicamente las metas y actuaciones programadas. En los POT debe primar la

participación ciudadana a través de mecanismos y estrategias que permitan espacios de

discusión en la formulación y evaluación, propiciar una distribución equitativa y eficiente

de las oportunidades de desarrollo a través del acceso a los servicios públicos, la vivienda,

la movilidad, las tierras, la educación y la salud, entre otros; igualmente, alternativas de uso

38

Las normas urbanísticas están jerarquizadas en normas estructurales que aseguran la consecución de los

objetivos y estrategias, las normas generales que permiten establecer usos e intensidad de usos de suelo,

urbanización, construcción entre otras y las normas complementarias, asociadas con los programas y

proyectos en desarrollo. Tomado de : MORCILLO, Pedro Pablo. Régimen legal de la planeación para el

desarrollo. En : __________ La Planeación En Colombia Historia, Derecho y Gestión. Bogotá : Ediciones

Juridicas Gustavo Ibañez, 2002. p. 626. 39

Los POT cumplen una función normativa y de regulación, que no son útiles sino se desarrollan a través de

un plan de desarrollo municipal que a su vez debe ser coherente con el departamental y nacional. Lo anterior

se convierte una razón estratégica de aplicación, porque el POT está obligado a contener y diferenciar sus

normas en sus contenidos de tipo rural y urbano.

22

de tierras y el establecimiento de un sistema que permita el monitorio constante, la

evaluación y ajustes a la norma40

.

La tarea de formulación de los POT es importante en el proceso de planeación debidamente

concertada y bien estructurada, el autor Juan Manuel Garcés ofrece 13 razones por las

cuales los POT son importantes para Colombia41

, algunas de ellas son:

1. El actual régimen de ordenación del territorio es “rígido y anacrónico” no refiere las

situaciones actuales ni las futuras ni sus interrelaciones.

2. Es una herramienta de acercamiento de la acción Estatal a las comunidades y un

elemento para enfrentar los retos del desarrollo y mejora de la competitividad

económica.

3. Le da al tema de la planeación y el desarrollo económico y social la “dimensión

espacial” para localizar las inversiones y subsanar los desequilibrios interregionales e

intermunicipales.

4. Por cuando “el horizonte cronológico es necesariamente de largo plazo y

prospectivo” y se piensa en una prospectiva de tiempo, mínimo 9 años máximo 20 o

50 según la vida útil de la transformación del territorio, logrando revertir la

“subcultura cortoplacista”.

5. Por un ordenamiento territorial solicitado por la situación de violencia y los “niveles

de conflicto”.

6. Por un desafío de “reconstruir el país” desde lo local con los municipios para lograr

la integración provincial, regional, nacional y mundial.

7. Porque las unidades ecológicas estratégicas incluidas en el ordenamiento actual están

subdivididas entre departamentos mal concebidos que no permiten el manejo

integral42

.

40


DE ADMINISTRACION PUBLICA. Ordenamiento Territorial. Bogotá: ESAP, 1997. p. 60 - 62. 41

GARCES O‟BYRNE, Juan Manuel ¿por qué son importantes los Planes de Ordenamiento Territorial para

Colombia?. En : __________Plan De Ordenamiento Territorial: Manual Prospectivo y Estratégico. Bogotá :

Tercer Mundo, 1999. p. 8 - 9. 42

El texto nombra ejemplo de unidades ecológicas estratégicas el Macizo Colombiano, la Bota Caucana, la

Depresión Momposina entre otras, las cuales están inscritas a departamentos que no corresponden.

23

8. Por la rigurosidad y eficacia que le imponga a las afinidades territoriales para revelar

los verdaderos problemas de diferentes tipos de órdenes territoriales.

9. Por cuanto los niveles de “ilegitimidad del estado” , de disfuncionalidad del

gobierno, de desgobierno, de crisis de gobernabilidad, de pérdida de autoridad, de

desintegración territorial, social, política y económica, de confusión y duplicación de

funciones, de déficit fiscal estructural generalizado y de soberanías privadas han

llegado a estados críticos que inducen una gran posibilidad de desmembración.

10. Por cuanto la Constitución del 91 mantuvo la existencia de los departamentos,

entidades intermedias feudales pertenecientes a la anterior organización político -

administrativa, lo cual trajo como consecuencia clientelismo, entes ineficaces para

desarrollar las funciones de planeación.

11. Por cuanto es preciso suprimir los municipios que no sean viables

socioeconómicamente, imponer mayores restricciones a su conformación y fusionar

muchos de ellos para poder garantizar una mejor calidad de vida a sus habitantes.

12. El POT que se construya con real participación de los actores sociales debe ser

autorregulado para el bien común que pueda acomodarse al nuevo modelo territorial,

incluyendo sus dinámicas.

13. Mantener una actitud abierta, dinámica y esperanzada en torno al futuro el cual nos

pertenece y al cual podernos darle forma en función de nuestros compromisos.

En términos de componentes, los POT deben tener dos desde una mirada general, uno es la

prevención de futuros problemas e identificación y conservación de aspectos positivos a

partir de normativas, el otro es un programa de acciones que permitan potencializar y

aprovechar las fortalezas y oportunidades, reducir las debilidades y mitigar las amenazas,

todo esto a través de acciones orientadas hacia el modelo territorial democrática y

participativamente escogido43

, el último punto puede lograrse a través de la consecución de

políticas públicas, establecidas en el plan de desarrollo municipal, en este caso. Es relevante

indicar que para Santiago de Cali el POT es considerado una política pública aunque en el

desarrollo e implementación del mismo se diseñen otras que obedezcan a proyectos propios

43

Idíd. p. 51.

24

del ejercicio de alcanzar el modelo de ciudad deseado. El éxito o buen desempeño de este

proceso tiene como pieza clave la designación de objetivos y más aún de un modelo

territorial o apuesta municipal que delimite para donde desea, puede y quiere ir la ciudad;

este debe contener a su vez y para su implementación una serie de estrategias de largo plazo

y tácticas de mediado y corto plazo que respondan a las necesidades y garanticen la

construcción de los escenarios según el modelo a seguir. Además debe estar estrechamente

relacionado con la participación de los actores de manera que se convierta en una

herramienta y un proceso dinámico e incluyente44

.

Continuando con la descripción de los POT, ahora anotamos las fases que lo componen,

integrando definiciones de varios autores, las cuales son relevantes para el posterior

análisis45

:

Como antecedente, se alista la fase preparatoria, que puede entenderse como “proyecto del

plan”, donde se recoge los elementos que contemplan el esquema de trabajo y objetivos del

mismo; en este primer proceso se plantean; el espacio del plan, las intenciones, las

problemáticas a tratar, las oportunidades, la filosofía del enfoque a trabajar, las figuras

legales que juegan en el proceso, el contenido y alcance del plan en función de las

características y problemáticas, la forma, equipo y cronograma de trabajo.

La primera fase es el Contenido o Diagnóstico territorial, según Amaya: esta etapa se

relaciona con los temas de la ocupación y uso de suelos, administración de los recursos

naturales, protección del medio ambiente, dotación y distribución de los servicios básicos

domiciliarios, además del equipamiento y suministro de los servicios de educación, salud,

44

Idíd. p. 56. 45

Ver en detalle las fases de los POT en :MORCILLO, Pedro Pablo. La Planeación de las Entidades

Territoriales. En : __________ La Planeación En Colombia Historia, Derecho y Gestión. Bogotá : Ediciones

Juridicas Gustavo Ibañez, 2002. p. 620 - 623. AMAYA ARIAS, Manuel José. El Ordenamiento Territorial:

Política y Plan. En : ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA. Ordenamiento Territorial.

Bogotá: ESAP, 1997. p. 63 - 68. GOMEZ OREA, Domingo. Metodología para la elaboración de un Plan de

Ordenamiento Territorial. En : __________. Ordenación Territorial. Madrid - España : Ediciones Mundi -

Prensa, 2001. p. 107 – 149.

25

recreación, seguridad, construcción y mantenimiento de vías, delimitación del espacio

público, entre otros. El diagnóstico sobre pasa la sencillez de un inventario, ya que se

desarrolla para dibujar la realidad urbana, explicar las estructuras territoriales, identificar

necesidades, diagnosticar situaciones y riesgos, evaluar conflictos y potencialidades, fijar a

través de la observación, fortalezas, debilidades y oportunidades, para el desarrollo de la

ciudad; pero además prever el crecimiento y asentamiento de la población y el desarrollo –

transformación del municipio a nivel económico, social e institucional, logrando de este

modo una “síntesis espacial y una jerarquización de los conflictos y oportunidades”

permitiendo procesar posibilidades de cambio, medir y planear las inversiones y proyectos

propiciando el desarrollo de la ciudad, en lo social, económico, cultural, ambiental e

institucional. El diagnóstico, está estrechamente relacionado y vinculado con la

participación ciudadana, ya que a través de las estrategias que logren ponerse en marcha

para vincular a la población incrementará las posibilidades de hacer un diagnóstico acertado

y propio de la realidad que no puede estar mejor descrita que por los ciudadanos quienes

viven inmersos en las dinámicas territoriales. Además de la participación ciudadana es

necesario involucrar los diferentes actores y reflejar el proceso en los planes de desarrollo

municipal y departamental.

La segunda fase es llamada por Morcillo Etapa Preliminar, Amaya lo nombra propuesta y

evaluación de alternativas: es un periodo en el cual se sientan las bases sobre las cuales se

elaborará el POT, esta valoración la realiza el Alcalde del municipio en cuestión, para

identificar el estado y la capacidad de recursos humanos, económicos, técnicos,

institucionales e iniciar la elaboración del documento. Posterior a la valoración, se mide el

alcance, es decir los términos de referencia de preparación del documento y los elementos o

asuntos, marco de acción que deben tenerse en cuenta, y por último un prediagnóstico, que

incorpora la recepción de los documentos, estudios, inventarios, mapas temáticos, técnicas

cartográficas, imágenes, sistemas de información geográfica, trabajo de campo, consulta de

actores, consulta de los elementos identificados en el diagnóstico, en otros términos el

escenario real, sus diferentes características, amenazas y potencialidades. En esta etapa

intervienen los organismos civiles y comunitarios, además de los participantes del Concejo

26

Municipal de Planeación. Aunque Morcillo hace del diagnóstico una fase independiente, lo

cierto es que la obtención de un estado completo de la situación actual deberá ser

comparada con el modelo deseado, proyectando el ordenamiento del territorio e

indiscutiblemente la superación de las situaciones problemáticas o vacios identificados.

La Formulación es la tercera fase del proceso, pues detalla las decisiones acerca del

ordenamiento del territorio, indicando su contenido general y estructural en lo urbano y

rural. Básicamente la formulación trae como resultado los documentos que determinan la

ley, como el documento técnico soporte, el resumen y el acuerdo que adopta el plan, que

contiene a su vez el plan mismo, las inversiones para ejecutarlo y las normas urbanísticas.

Antes de cumplirse esta etapa es de estricto cumplimiento los siguientes requisitos; la

aprobación ambiental, que es otorgada por la CAR, la concertación con la junta

metropolitana, si es el caso, se hace con el propósito de verificar su armonía con las

directrices y planes metropolitanos en asuntos de su competencia y el concepto del Consejo

municipal de planeación, es otra instancia de participación ciudadana, que se dedica a

emitir un concepto y formular recomendaciones sobre el plan. Esta formulación hace

alusión a una serie de requisitos de ley sobre el contenido y soportes que componen la

propuesta final. Sin embargo desde la orientación de Amaya la formulación más que eso, se

comporta como una tarea de análisis de los datos recogidos en las etapas anteriores y un

análisis metodológico del entorno socio-económico, cultural, ambiental y político y de sus

posibles cambios o evolución. Es entonces un proceso que permitirá definir el modelo de

desarrollo territorial deseado para la ciudad.

La propuesta prospectiva que introduce Amaya como alternativa para el análisis

responsable y metodológico del POT, es un instrumento para “construir el futuro

modificando el presente” a través de este será posible comprender y explicar los cambios.

La etapa de análisis y fundamentación de un modelo futurista de desarrollo facilitará llevar

a cero la cifra de incertidumbre que ha caracterizado lo procesos de uso y ocupación del

territorio en Colombia, ya que presenta los escenarios más probables y los deseados o

alternativos, en resumen un modelo territorial futuro, recogiendo las evidencias del presente

tanto a nivel de problemáticas y riesgos como de potencialidades del territorio.

27

La cuarta fase es la implementación del plan, es un período de acción en el cual interactúan

los proyectos, programas, normativas y acciones para la alcanzar los objetivos propuestos

en el plan, la aprobación por parte del Consejo municipal46

, y la ejecución o materialización

de la ”imagen objetivo”. Al igual que en las otras etapas del proceso la participación

ciudadana47

cumple una función importante pues con ella se conforman los grupos

encargados de la veeduría del POT mediante los cuales la población controla su aplicación,

evaluación y seguimiento de la mano del consejo consultivo de ordenamiento.

A pesar de que se establezca dicha normatividad de forma teórica, en la práctica la

ejecución de los POT en Colombia por parte de las administraciones locales ha sido muy

precaria, según Banguero48

, por factores tales como falta de experiencia planificadora,

ausencia de capacitación para hacer un proceso de planificación metodológicamente

adecuado y acertado, esta observación debe hacerse para los procesos de control y

evaluación, los cuales son tan importantes como la evaluación misma.

I.2 DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA, ALGUNAS POSICIONES

En Colombia actualmente el ordenamiento territorial y los planes de ordenamiento

territorial, son transversales al modelo de descentralización y de autonomía. Estas

nociones a su vez y a través de la Constitución Política se han consolidado como principios

46

Se llevan a cabo bajo acuerdos municipales, es decir las acciones de gestión a través de instrumentos de

ejecución referidos a aspectos financieros, capacidad institucional, desarrollo técnico, y adopción y

aplicación de reglamentos urbanísticos que le dan fuerza legal al componente de ocupación y usos de suelo,

tanto en el área urbana como rural que facilitan realizar las propuestas definidas en el POT y las cuales están

contenidas en el programa de ejecución, el cual debe distinguirse del plan de inversiones, pues el primero

contiene las actuaciones sobre el territorio previstas en el POT y han de integrase con se segundo que forma

parte del plan de desarrollo municipal. Tomado de : Idíd. p. 623. 47

La participación ciudadana en el ordenamiento territorial está fundada en la Constitución Política y la ley

388 especialmente en los artículos 4, 22, 24 y 29. Dicha participación debe ser convocada con por Alcalde de

manera anticipada y plasmarla en actas y ayudas de memoria de manera que consten las recomendaciones o

cambios que se produzcan. La participación ciudadana es necesaria en todas las fases del proceso. Tomado de

: Idíd. p. 625. 48

BANGUERO, Harold. La planeación y el control en la gestión municipal. En : __________ Teoría y

Práctica de la Gestión Municipal. Santiago de Cali : Universidad del Valle, 2004. p. 59.

28

fundamentales y de apoyo para logar el Estado Social de Derecho49

, es el esquema bajo el

cual se mueven la planeación y el ordenamiento.

Desde los años 70, el OT se convirtió en parte de la agenda de las reformas

constitucionales, a partir de la Constitución del 91 los cambios al respecto fueron notables,

enfocando su desarrollo sobre el modelo de descentralización, con ello Colombia entraría

en lo que sería una ola global de descentralización50

.

Partiendo del artículo 1 de la Constitución del 91, la descentralización y la autonomía

territorial son componentes que interactúan entre sí para que pueda lograrse la igualdad y

obtener soluciones a las problemáticas sociales. Bajo este amparo se estructura el Estado

como una república unitaria51

, descentralizada y con autonomía de sus entidades

territoriales.

Considerando el concepto de autonomía, entendemos que es una construcción colectiva que

se refiere al grado de autodeterminación y de gestión independiente (responsable),

permitiendo que las entidades territoriales ejerzan un autogobierno para la gestión de los

intereses dentro de los límites de la constitución y la ley, además garantiza a estos y a la

población participación, planeación, programación, dirección, organización y control de sus

actividades. Por ello adquieren derecho para gobernarse a través de autoridades propias,

ejercer competencias que les corresponda, administrar sus propios recursos y participar de

las rentas nacionales. Por lo anterior las entidades territoriales pueden determinar sus

estrategias y a su vez les permite tener una organización y un poder de autorregulación.

49

El Estado Social de Derecho es una forma de organización política de la sociedad, cuyo contenido básico es

asegurar la atención y satisfacción de las necesidades primordiales, tales como la salud, educación,

saneamiento ambiental, agua potable entre otros, que garanticen el bienestar general y el mejoramiento de la

calidad de vida de los habitantes, con el fin de lograr la igualdad de condiciones materiales entre todos los

integrantes de la sociedad. Tomado de: RESTREPO MEDINA, Manuel Alberto. Elementos del Estado. En :

__________. La Constitución al alcance de todos. Bogotá : Intermedio, 2007. p. 116. 50

El tema del ordenamiento territorial tiene tanta importancia como se le quiera dar, sin embargo aún persiste

la idea que en nuestro país no ha sido considerado y tratado abiertamente, el ordenamiento territorial es

indispensable para asegurar la supervivencia de una nación y de un estado unitario como lo es el nuestro

según la constitución del 91. 51

La organización estatal en forma de república unitaria implica que haya unidad de legislación y unidad de

jurisdicción. Tomado de : Idíd. p. 118.

29

La descentralización por su parte, es un proceso que ha recorrido varias etapas, es un tema

de constante discusión y construcción. Inicialmente giró en torno a la desconcentración y

delegación privilegiando a los departamentos. Hacia los años 80 los avances se

desarrollaban en el escenario legislativo, lo cual pretendió fortalecer los fiscos locales y

transferir competencias a los municipios, paralelamente se implementó la elección popular

de los alcaldes y los diversos mecanismos democráticos, permitiendo que los municipios se

convirtieran en el “eje central del proceso”. Un tercer momento involucra el

fortalecimiento del Estado en su función de planificación destacando la eficiencia de la

gestión pública. Por lo tanto, se hablaba de fortalecimiento de los entes territoriales,

planeación y eficiencia de los procesos, igualmente de ampliación en el accionar de los

entes en escenarios en los que solo intervenía el Estado. Luego de la promulgación de la

Constitución en 1991, se inyecta al proceso de transferencias, la elección popular para

gobernadores, posibilidades para crear entidades territoriales y la necesidad del

fortalecimiento de la democracia52

.

Este proceso determina que la descentralización es la facultad de las entidades territoriales

para autogobernarse con funciones delegadas. Igualmente busca una libertad en la toma de

decisiones y por tanto una eficiencia en el manejo de la “cosa pública”53

o en la gestión

pública. Dicha eficiencia está dirigida básicamente a la asignación de recursos, y la eficacia

de la acción estatal en las comunidades54

. En nuestro caso permite la conciliación de la

unidad nacional con la diversidad regional y cultural del país y permite resolver de una

manera más directa las problemáticas locales que han sido permanentes factores de

conflictos55

.

52

VASQUEZ BENITEZ, Edgar, DUQUE DAZA, Javier. Introducción. En : ESAP. Memorias Encuentro

Latinoamericano: Descentralización Territorial y su impacto en la Gestión Local. Santiago de Cali :

Universidad del Estado Territorial Valle del Cauca, 1998. p. 6 - 7. 53

Idíd. p. 119. 54

BANGUERO, Harold. El Municipio es un modelo de gestión pública descentralizada : elementos

conceptuales y reflexiones sobre la experiencia colombiana. En : __________. Teoría y Práctica de la Gestión

Municipal. Santiago de Cali : Universidad del Valle, 2004. p. 41 55

Sin embargo y para el aspecto específico de ordenamiento, posterior a la expedición de la Constitución del

91, tardo 20 proyectos fallidos para que fuera aprobada la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, lo cual

se consideraba un obstáculo para el funcionamiento del modelo, porque hasta no expedirse no habría claridad

sobre cuáles son los territorios del país, lo que a su vez era perjudicial tanto para los municipios como para los

30

No obstante autores como Garcés56

, plantean que la descentralización tiene falencias si se

considera que el objetivo es el fortalecimiento municipal, se identifican entonces, que uno

de los peligros del traslado de responsabilidades y funciones fruto del esquema, es que

además de trasladarse, también se haga con la deuda social, y sobre todo a los municipios

más pobres, se da de manera inmediata un traslado de las presiones y demandas.

Igualmente la descentralización en Colombia no ha tenido en cuenta o diferenciado la

heterogeneidad que hay en los municipios, por el contrario lo ha tratado con homogeneidad,

que de primera instancia es un error si de organización del territorio y de grado de

desarrollo se refiere. Dicha característica sumada al conflicto interno y al rose de intereses

entre sus actores puede asociar a la descentralización como fuente de desestabilización de

las fuerzas.

Además de lo anterior y teniendo en cuenta que la descentralización en Colombia se maneja

desde el ámbito político – administrativo, se puede visibilizar problemáticas en torno a la

fragilidad económica e institucional de los departamentos, el vacío entre la participación

como discurso y como realidad, el precario fortalecimiento institucional, precaria voluntad

política para accionar dentro del esquema, entre otros aspectos57

. Estas falencias rondan

constantemente la gestión pública local y alejan todo desarrollo consistente en temas de

ordenamiento del territorio, pero es un esquema que no se puede obviar y que

definitivamente hay que fortalecer a través de buenas prácticas públicas. Por ello, tanto la

autonomía como la descentralización deben funcionar en completa compatibilidad, la

descentralización consiste en la construcción de autonomía administrativa y política que le

permite regionalizar los procesos, gestionar, medir, decidir, y vigilar todas aquellas

actividades que lleva a cabo la autoridad regional, es una construcción colectiva que está

entes territoriales porque las imprecisiones en materia de territorio no permiten la definición clara de

competencias y responsabilidades. Tomado de : BANGUERO, Harold. El Municipio es un modelo de gestión

pública descentralizada : elementos conceptuales y reflexiones sobre la experiencia colombiana. En :

__________. Teoría y Práctica de la Gestión Municipal. Santiago de Cali : Universidad del Valle, 2004. p.

43. 56

GARCES O‟BYRNE, Juan Manuel. Los Planes de Ordenamiento Territorial Municipales (Ley 388 de


Mundo, 1999. p. 51. 57

VASQUEZ BENITEZ, Edgar, DUQUE DAZA, Javier. Introducción. En : ESAP. Memorias Encuentro

Latinoamericano: Descentralización Territorial y su impacto en la Gestión Local. Santiago de Cali :

Universidad del Estado Territorial Valle del Cauca, 1998. p. 7.

31

inherente a los procesos que las entidades, es igualmente un espacio que incentiva o

promociona la participación ciudadana a través de nuevos mecanismos, además de una

mayor definición de las competencias de las entidades territoriales y porque no una mejor

gestión58

. Pero no basta solo con determinar la necesidad de construir colectivamente el

desarrollo local y nacional valiéndose del modelo de descentralización que permite asumir

unas responsabilidades y libertades, sino de la forma como se ejecutan dichas aptitudes por

parte de los gobiernos y de los ciudadanos. En torno a un desarrollo territorial, a la

determinación de un modelo y de unas acciones que lo materialicen, está el fortalecimiento

de las instituciones que lo ejecutan, tanto en el proceso de constitución como en el de

ejecución y evaluación, proceso sumamente importante, pero lamentablemente poco

relevante y muy mal manejado por parte de las entidades territoriales y de la ciudadanía.

Muy a pesar de que el sistema de descentralización y la autonomía aún no se siga como se

idealiza, si es pertinente precisar que es la atmosfera que rodea todo el tema de

ordenamiento territorial y que aún sus contradicciones frente a lo que debería ser y lo que

es, no se puede ignorar que los avances y desarrollos del OT en los municipios,

departamentos y regiones se verán cubiertas por el modelo, dicho de otro modo deberán ser

diseñadas y planteadas con este esquema.

I.3 LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL - LEY 388 DE 1997

El pasado de la Ley de Desarrollo Territorial 388/97, ha estado marcado por el crecimiento

y concentración de población, lo cual no fue previsto por el Estado, de hecho algunos de los

antecedentes que marcaron la necesidad de determinar normativas constitucionales para la

administración urbanística de los municipios y/o manejo y desarrollo urbano que surge

alrededor de la apropiación, el aprovechamiento y gestión del suelo, es precisamente el

aumento de la población urbana registrada aproximadamente desde los años 50,

particularmente en las dos últimas décadas, fenómeno que nació de dos factores, uno la

58

Idíd. p. 7.

32

búsqueda de mejores condiciones de vida y dos el desplazamiento desde las áreas rurales

fruto de la violencia, siendo este último la principal causa59

.

Ese desmedido incremento poblacional y la incapacidad de planificación del Estado fue la

fuente de graves problemas de ordenamiento físico y socio espacial en los centros urbanos.

Los fenómenos llevaron a pensar en una solución pronta y efectiva que incluyera la

dotación a las entidades territoriales60

de instrumentos adecuados para asumir sus

responsabilidades en temas de desarrollo urbano61

. Así entraría en acción el derecho

urbanístico62

, que sería el lazo para unir la intervención estatal con el ordenamiento de las

ciudades. El proceso urbanístico demandaba un “reconocimiento jurídico”, por tanto, el

Estado proclamó la ley 9ª de 1989 denominada como la Ley de Reforma Urbana, como un

intento para resolver las dificultades de orden territorial, a través de la consecución de

artículos relacionados con el derecho urbanístico. Esta ley plasmó entonces, la necesidad e

importancia de incorporar el derecho urbanístico para tomar cartas en el asunto respecto al

orden territorial que se había visto modificado por el conflicto interno y que ya daba

indicios de un desborde desmedido en el uso del suelo, el tema de propiedad privada, entre

otros asuntos.

59

GIRALDO ISAZA, Fabio. La Ley de Desarrollo Territorial – Ley 388. En : MALDONADO, María

Mercedes. Reforma Urbana y Desarrollo Territorial : Experiencias y Perspectivas de aplicación de las Leyes

9ª de 1989 y 388 de 1997. Bogotá : Universidad de Los Andes, 2003. p. 139. 60

Conforme a lo establecido el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia, “son entidades

territoriales, los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”, indica también que

“la ley podrá darles carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los

términos de la Constitución y la ley”. 61

Op. Cit., p. 139. 62

El Derecho Urbanístico es un conjunto de reglas a través de los cuales la administración en nombre de la

utilidad pública y los titulares del derecho de propiedad y en nombre de la defensa de los intereses privados

debe coordinar sus posiciones y respectivas acciones con vistas a la ordenación del territorio. Esta a su vez

comprende elementos como la organización administrativa, que son las competencias y potestades públicas,

participación ciudadana y garantías de los administradores; el régimen del suelo, que contempla la incidencia

de la ordenación urbanística; la gestión urbanística, que se refiere a sujetos actuantes, recuperación de

plusvalías y régimen financiero del urbanismo; por último la disciplina urbanística, que es la intervención

preventiva del uso de suelo y edificación, medidas de protección, sanciones y resarcimiento de daños.

Tomado de : JACQUINGON, Luis. Le Droit de I‟Urbanisme, París, 1967. Citado Por PINILLA PINEDA,

Juan Felipe. En : Evolución Legal y jurisprudencial del derecho urbanístico colombiano Bogotá : Universidad

de Los Andes, 2003. p. 237.

33

El Derecho Urbano se constituiría a su vez en un instrumento de intervención, que podría

incluir elementos de planeación, el cual estaba aparentemente desligado de los temas

referidos al ordenamiento territorial. La normativa urbanística que hubo antes de la

proclamación de la ley 9ª tenía una importante brecha puesto que “respondía a asuntos

específicos de las ciudades y no a un sistema de planeamiento para ordenar el

aprovechamiento y los usos del suelo” 63

. Adicionalmente la aplicación de la ley obedecía

al movimiento de los intereses particulares sobre los generales y un desequilibrio e

inequidad desde el punto de vista jurídico, social y económico.

La ley de reforma urbana luego modificada a través de la ley 388 de 1997, estaba inspirada

en principios tales como: defender el derecho a la ciudad para todos los ciudadanos, superar

las condiciones de informalidad, introducir factores de racionalidad en el diseño de los

centros urbanos y agilizar los procesos para el manejo del desarrollo urbano, convirtiéndose

en un instrumento o herramienta de gestión local.

Bajo el esquema de descentralización escenario reconocido en la constitución del 91 se

exigió una actualización a las normas urbanísticas concentradas en la ley de reforma

urbana, la cual lleva a la sanción de la Ley 388 en 1997 que incorpora el diseño de un Plan

de Ordenamiento Territorial - POT como instrumento para las actuaciones urbanas sobre la

ciudad.

La ley 388 de 1997 – Ley de Desarrollo Territorial, pretendió mejorar los mecanismos de la

ley 9a de 1989 - Ley de Reforma Urbana, igualmente fortaleció el proceso de

descentralización y autonomía64

municipal, dotándola de instrumentos que hicieran posible

e indispensable su intervención al proceso de construcción y modificación del espacio

urbano. La ley 388 fue motivada para mejorar la capacidad de planificación y gestión

municipal, adicionalmente hace énfasis en la participación de las entidades nacionales en el

63

GIRALDO ISAZA, Fabio, Op. Cit., p. 140 - 142. 64

La Constitución Política de Colombia en su Artículo 1 establece que “Colombia es un Estado social de

derecho, organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades

territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto por la dignidad humana, en el

trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. Igualmente en

su Artículo 287 deja claro que las “entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus

intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley.

34

desarrollo urbano, para articular proyectos de impacto en las ciudades y con ello generar

unión de los intereses y mayor eficacia y eficiencia en la aplicación de recursos

nacionales65

.

La citada ley se propuso los siguientes objetivos66

:

1. Justar las disposiciones contenidas en la ley 9ª de 1989 con las nuevas normas

establecidas en la constitución política, la ley orgánica del plan de desarrollo, la ley

de áreas metropolitanas y la ley por la que se crea el sistema nacional ambiental.

2. Establecer mecanismos que permitan a los municipios en ejercicio de su autonomía

promover el ordenamiento de su territorio, el uso equitativo y racional del suelo y la

preservación y la defensa del patrimonio ecológico y cultural.

3. Garantizar la utilización del suelo, los derechos constitucionales a la vivienda y los

servicios públicos, velar por la creación y la defensa del espacio público, así como

la protección del medio ambiente.

4. Promover el eficaz desempeño de las entidades territoriales, las autoridades

ambientales y las instancias y autoridades administrativas y de planificación en el

cumplimiento de sus obligaciones.

5. Facilitar la ejecución de actuaciones urbanas, en las cuales de forma coordinada

confluyan, la iniciativa, la organización y la gestión municipal con la política urbana

nacional.

Como principios para el ordenamiento del territorio la Ley establece: la función social y

ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés colectivo sobre el particular y la

distribución equitativa de las cargas y beneficios. Así mismo, constituye la función pública

del urbanismo67

, bajo la premisa de que “el ordenamiento del territorio constituye una

65

GIRALDO ISAZA, Fabio, Op. Cit., p. 146 - 147. 66

Ley 388 de 1997 “por la cual se modifica la ley 9 de 1989 y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras

disposiciones” de la Constitución Política de 1991. 67

El urbanismo tiene cuatro funciones, que son; circular (infraestructuras), educar (equipamientos educativos

físicos y virtuales), curar (equipamientos hospitalarios, sanitarios y medicina ayurmética), cultivarse

(equipamientos culturales), hacer deporte (equipamientos deportivos), jugar y gozar de la naturaleza

(equipamientos lúdicos y espacios verdes). Tomado de : GARCES O‟BYRNE, Juan Manuel. Los Planes de

35

función pública para el cumplimiento de fines” tales como: facilitar el acceso y uso público

a los habitantes de los espacios públicos, vivienda y servicios públicos domiciliarios.

Atender los procesos que se den con respecto al cambio de uso de suelo y propiedad.

Propender la mejora de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las

oportunidades y beneficios y por último mejorar la seguridad de los asentamientos humanos

en alto riesgo.

En su artículo 4 la Ley expresa la importancia y necesidad de incorporar a los procesos que

impliquen la acción urbanística la participación ciudadana68

, lo cual además de fomentar la

concertación de los intereses sociales, económicos, urbanísticos; también tendrá como

objetivo asegurar la eficacia de las políticas públicas. Dicha participación puede ejercerse a

través de los diferentes mecanismos contemplados en la Constitución Política de

Colombia69

y para los diversos procesos resultado de la Ley.

El concepto de ordenamiento del territorio municipal, es definido en la Ley como, un

conjunto de acciones político – administrativas y de planificación física, emprendidas por

los municipios o distritos o áreas metropolitanas, para según las leyes y la constitución,

disponer de instrumentos que permitan orientar el desarrollo del territorio y regular la

utilización, transformación y ocupación del espacio. El ordenamiento está basado en la

pluralidad y el respeto por el medio ambiente, para constituir los instrumentos que permitan

regular la transformación territorial intentando, optimizar la utilización de los recursos

naturales y humanos para lograr una calidad de vida digna de los habitantes.

Ordenamiento Territorial Municipales (Ley 388 de 1997). En : __________Plan De Ordenamiento Territorial:

Manual Prospectivo y Estratégico. Bogotá : Tercer Mundo, 1999. p. 55. 68

“La participación ciudadana como forma de participación va más allá del simple acto de votar, esta

permite que los ciudadanos puedan contribuir y tomar parte de las decisiones adoptadas y ejecutadas por las

instituciones estatales, en éste caso concreto las entidades públicas y privadas encargadas de la ejecución de

un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público”. Tomado de : VALENCIA

MOSQUERA, Deivy Fernando. Las Veedurías como Forma de Participación Ciudadana en la Ciudad de

Santiago de Cali 2004-2010 : Introducción. Santiago de Cali, 2010. Tesis (Profesional en Estudios Políticos y

Resolución de Conflictos). Universidad del Valle. Instituto de Educación y Pedagogía. 69

Sobre los mecanismos de participación, la Constitución Política de Colombia en su Artículo 103 describe

que son “el voto, el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y

la revocatoria del mandato”.

36

Además de ratificar sus objetivos, principios y función del urbanismo, la ley desarrolla

como principal punto todo lo concerniente a la formulación de un Plan de Ordenamiento

Territorial – POT en los municipios, en el cual se definirán los objetivos, directrices,

políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas para administrar el desarrollo

y transformación del territorio y la utilización del suelo. Los planes se formularan con base

en el censo de habitantes, en el documento se establecen tres; superior a los 100.000

habitantes, entres 30.000 y 100.000 e inferior a los 30.000 habitantes.

Los planes de ordenamiento territorial (POT), deben tener en cuenta los siguientes

determinantes expuestos en la citada Ley, el primero está relacionado con la conservación y

protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y

riesgos naturales, en segundo lugar se debe definir políticas, directrices y regulaciones

sobre la conservación, preservación y uso de las áreas e inmuebles considerados patrimonio

cultural de la nación, como tercera medida se incluye el señalamiento y localización de las

infraestructuras básicas relativas de la red vial, puertos y aeropuertos, sistemas de

abastecimiento, saneamiento y suministro de energía. En último término se deben definir

los componentes de ordenamiento territorial.

Los POT incluyen componentes que la ley regula anticipadamente, tanto a nivel rural como

urbano, no deben ignorar los objetivos para los que fueron creados según la misma.

Dado que el aspecto ambiental tendrá un especial trato en esta monografía, permitiendo que

a través de él se analice el objetivo de estudio, a continuación se describirán someramente

los detalles que la ley trata sobre el tema.

Partiendo de los determinantes de los planes en el artículo 10 de la Ley70

, en los que se

explica claramente que los POT que se formulen para los municipios deben tener presente

todo lo relacionado con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos

naturales, la prevención de amenazas y riesgos naturales, a lo largo del texto se introducen

varios apartados que hacen énfasis en este aspecto, es el caso por ejemplo de el contenido

de los planes, el cual principalmente toca temas como: “el señalamiento de las áreas de

70

Idíd. p. 13 - 14.

37

reserva y medidas para la protección del medio ambiente, conservación de los recursos

naturales y defensa del paisaje, de conformidad con lo dispuesto en la ley 99 de 1993 – Ley

Ambiental y el código de Recursos Naturales, así como de las áreas de conservación y

protección del patrimonio histórico, cultural y arquitectónico”, también la determinación

de las zonas de algo riesgo para ubicación de asentamientos humanos, ocasionados por

amenazas naturales o condiciones de insalubridad, como tercera y cuarta medida, la

adecuación de actividades necesarias para garantizar adecuadas relaciones entre

asentamientos, zonas urbanas y rurales y la clasificación del territorio tanto en suelo urbano

como rural y de expansión urbana71

.

El urbanismo y por tanto las normas que de allí se desprendan son uno de los principales

ingredientes de los POT y de la ejecución de los proyectos que responden al plan de

desarrollo del municipio, los cuales se basan en la ley 388, así mismo todo lo concerniente

a la ejecución, cuyo programa debe llevarse a cabo durante el periodo de gobierno que

determine el proyecto. La formulación y aceptación de un POT en los municipios era de

estricto cumplimiento, ya que basados en este, se otorgarían las licencias urbanísticas, la ley

es clara en afirmar que los agentes públicos o privados no podrán realizar actuaciones de

este tipo que no se ajusten al contenido del plan y las normas o planes parciales72

que se

establezcan, igualmente el POT y los planes de desarrollo del municipio deben conciliar

con respecto a las definiciones de largo y mediano plazo en ocupación del territorio.

Las tarea de crear espacios de participación democrática y la asistencia de los diferentes

agentes e instituciones del Estado propias en la materia, que pudiesen aportar datos e

información para el diagnóstico y formulación de los planes según los municipios y

distritos, podría lograrse a través de los diferentes debates y discusiones en torno al POT,

significaba entonces evidenciar la importancia de la opinión pública en los asuntos de la

71

Idíd. p. 16. 72

“Los planes parciales son los planes de sectores del territorio municipal, que se han delimitado

expresamente como tales. Su radio de acción cubre las áreas de sectores que se han delimitado en suelo

urbano y en el de expansión urbana de territorios municipales, mediante los cuales los planes se desarrollan

y complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento, (…)”. Tomado de : MORCILLO, Pedro

Pablo. Marco Conceptual y Administrativo. En : __________ La Planeación En Colombia Historia, Derecho

y Gestión. Bogotá : Ediciones Jurídicas Gustavo Ibañez, 2002. p. 90.

38

ciudad y su visión de transformación a futuro. Para que a posteriori se expusiera al Consejo

Municipal quien tiene las facultades para aprobar lo concertado en dicho documento,

aunque inicialmente se llevará a una concertación con las Corporaciones Autónomas

Regionales o la autoridad ambiental correspondiente, teniendo en cuenta que los temas

relacionados con el medio ambiente ocuparían un espacio en los POT.

La ley 388 propuso hacerse cargo de los problemas de ordenamiento a través de la

regulación de normas urbanísticas y de la implementación de procesos de planificación

como los POT, aunque es un intento válido, en el momento de expedirse no existía un

escenario de ordenamiento territorial de visión nacional, dado que no se había generado la

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT, es decir que no había una línea de

trabajo que orientara este nuevo modelo de planeación municipal, por ello posterior a la

sanción de la ley algunos actores directos e indirectos del proceso han expresado sus

experiencias, conclusiones o anotaciones sobre lo que fue el proceso de la ley y su impacto

en la sociedad.

Entre las opiniones positivas, se indica que la adopción de las leyes 9ª de 1989 y 388 de

1997, reflejan entre otras cosas; la instauración de principios que sustentan el ordenamiento

territorial, como el reparto equitativo de las cargas y beneficios o la concepción del

ordenamiento como función pública del estado, que puede ser considerado un avance en la

cultura internacional del urbanismo porque determina un régimen del suelo y por tanto los

derechos y deberes del propietario, igualmente el POT se concibe como instrumento no

solo de planificación sino de gestión, de este modo reglamentará los instrumentos de

financiación y gestión y propiciará la participación de la comunidad73

.

Pero no basta solo con la disponibilidad de recursos para financiar los proyectos, sino de la

voluntad política para emprender los verdaderos POT, para Molina, la experiencia con la

ley 388 muestra que se ha contribuido a mejorar la capacidad de las autoridades locales, de

los empresarios y ciudadanos para manejar el problema del ordenamiento territorial a escala

73

FORERO RAMIREZ, Sandra. Ley 388 de 1997 en el actual contexto institucional del ambiente, la vivienda

y el desarrollo territorial. En : MALDONADO, María Mercedes. Reforma Urbana y Desarrollo Territorial :

Experiencias y Perspectivas de aplicación de las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997. Bogotá : Universidad de

Los Andes, 2003. p. 155 - 156.

39

local como una actividad que en el futuro con otras políticas de ordenamiento,

especialmente la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT)74

proporcionarán una

solución al asunto de la organización político – administrativa del Estado. Aunque la ley

9ª/89 contribuyo de manera significativa porque con ella se introdujo una nueva concepción

sobre planificación urbana, a superar la noción de planificar, no fue suficiente porque no se

diseñaron los instrumentos eficaces de actuación y aplicación, lo cual se supero con la ley

388 porque le dio el rango de función pública al ordenamiento urbanístico, otorgando a las

administraciones municipales a través de su ejercicio la capacidad de calificar los derechos

de propiedad75

.

I.4 LEY 1454 DE 2011 - LEY ORGANICA DE ORDEMANIENTO TERRITORIAL

Una ley orgánica guía, ordena o instruye sobre lo que se desea lograr en torno a un tema

específico, se vale del apoyo de instituciones y actores para se haga posible a través de

diversos medios de planeación y proyectos de ejecución en diferentes espacios.

En Colombia la Ley orgánica de ordenamiento territorial LOOT, esperó 19 proyectos

fallidos posteriores a la C.P. del 91 para ser aprobada en el año 2011. El debate aunque

extenso solo teniendo en cuenta el tiempo tomado por los gobiernos para definirla, nunca se

le dio la importancia necesaria para darse como hecho, ejemplo de esta despreocupación se

centra en que debió ser el precedente de la ley 388, pero la situación se dio de forma

invertida y solo desde el año pasado se cuenta con esta herramienta, sustancialmente basada

en el modelo de descentralización, el cual ha sido esencialmente de corte fiscalista. No

obstante para algunos críticos la ley no responde a las necesidades en términos de

ordenamiento del territorio y demandan que su alcance es limitado. En la presentación de la

LOOT se argumenta que propiciará la integración territorial, generando competitividad,

74

Todo lo relacionado con esta ley orgánica se describirá en el siguiente punto. 75

MOLINA GIRALDO, Humberto. Territorio y ordenamiento urbano. En : MALDONADO, María

Mercedes. Reforma Urbana y Desarrollo Territorial : Experiencias y Perspectivas de aplicación de las Leyes

9ª de 1989 y 388 de 1997. Bogotá : Universidad de Los Andes, 2003. p. 123 - 125.

40

inversión estratégica de los recursos públicos, promueve la participación y la unidad

nacional, entre otros aspectos76

.

La LOOT debe establecer competencias, autoridades, recursos y funciones sobre el

modelo de descentralización77

y atendiendo el factor de autonomía de los entes territoriales,

es decir, la gestión de los asuntos propios por la facultad política de autogobernarse, según

lo dispuesto en la Constitución de 1991. De manifiesto la carta magna dispone de una serie

artículos con consideraciones al respecto, mostrando con ello la importancia del tema en los

asuntos del Estado y su implicación en la ciudadanía, algunos de ellos son:

Art. 151, dispone que el Congreso deba expedir leyes orgánicas donde se delimite

la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.

Art. 288, indica que LOOT establecerá la distribución de competencias entre la

Nación y las entidades territoriales y que estas serán ejercidas conforme a los

principios de coordinación, concurrencia y subsidiaridad.

Art. 297, prescribe que el decreto de nuevos departamentos por parte del Congreso

se deberían establecer en la LOOT.

Art. 307, la LOOT debe constituir las condiciones para convertir una región en

entidad territorial, sus atribuciones, órganos de administración y recursos.

Art. 319, establece que la LOOT debe adoptar un régimen administrativo y fiscal

especial para las áreas metropolitanas, así como la forma de convocar y realizar las

consultas populares que decidan sobre la vinculación de los municipios a las áreas

metropolitanas; también se indica que esta ley debe establecer las condiciones bajo

las cuales las áreas metropolitanas podrían convertirse en distritos.

Art. 329, señala que la conformación de las entidades territoriales indígenas se hará

conforme a la LOOT.

76

Ley 1454 de 2011 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican

otras disposiciones” de la Constitución Política de 1991, p. 7. 77

La Descentralización supone “aumentar el poder, la autonomía de decisión y de control de los recursos, las

responsabilidades y competencias de las colectividades locales e detrimento de los órganos del Estado

Central” Tomado de: OBSERVATORIO LEGISLATIVO. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial LOOT.

En : Instituto de Ciencia Política – Hernán Echavarría Olózaga. [en línea]. Boletín No 186 (2011).

[Consultado 25 feb. 2012]. Disponible en < http://www.icpcolombia.org/archivos/observatorio/boletin_186>

41

El objetivo de la LOOT es dictar normas orgánicas para la organización político –

administrativa del territorio, legislar normas orgánicas, establecer los principios rectores del

ordenamiento, definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial,

definir competencias y establecer las normas generales de la organización territorial78

.

Según el texto, la ley a través de los instrumentos e instituciones permitirá facilitar los

medios de inversión, desarrollo y competitividad, otorgando garantías y competencias a las

entidades territoriales para ejercer. Los principales aspectos referidos en la ley apuntan a: la

definición de los conceptos generales marco del ordenamiento territorial, la inclusión de la

figura de zonas de inversión para disminuir la pobreza y la marginalidad, la inclusión de los

recursos de los Fondos de Compensación Territorial y Desarrollo Regional orientados a la

inversión de impacto regional, reconocimiento del término Región en el sentido de

inversión y desarrollo, logrado a través de las Regiones de Planeación y Gestión y las

regiones Administrativas y de Planeación, igualmente se afirma la posibilidad de conformar

provincias como instancias administrativas, se tendrá el modelo de integración regional

para obtener alianzas estratégicas para el desarrollo. Otros aspectos relevantes son; la

integración territorial, fortalecimiento de las áreas metropolitanas, se regula la delegación

de competencias vía contrato plan entre la Nación y las entidades territoriales y por último

se da cumplimiento a los artículos 302 y 32079

de la Constitución, los cuales se refieren a la

diversificación de competencias de las entidades territoriales y ampliación de las iniciativas

legales como el régimen departamental y municipal80

.

En el artículo 2° se delimita el concepto y finalidad del ordenamiento territorial, indicando

que es “un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un

78

Ley 1454 de 2011, Op. Cit., p. 13. 79 El artículo 302 de la Constitución Política determina que “La ley podrá establecer para uno o varios

departamentos diversas capacidades y competencias de gestión administrativa y fiscal distintas a las

señaladas para ellos en la Constitución, en atención a la necesidad de mejorar la administración o la

prestación de los servicios públicos de acuerdo con su población, recursos económicos y naturales y

circunstancias sociales, culturales y ecológicas. En desarrollo de lo anterior, la ley podrá delegar, a uno o

varios departamentos, atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales”. Por su parte

el artículo 320 indica que “La ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población,

recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su

organización, Gobierno y administración”. 80

Ley 1454 de 2011, Op. Cit., p. 11.

42

proceso de “construcción colectiva de país” para lograr la organización político –

administrativa del Estado en el territorio. Sobre el concepto de ordenamiento territorial se

determina que facilita el desarrollo institucional, fortalece la identidad cultural y el

desarrollo territorial. Su finalidad, está orientada al aumento de la capacidad de

descentralización, planeación, gestión y administración, fomentando el traslado de

competencias y poder de decisión, dispondrá condiciones para concertar políticas públicas

entre la Nación y las entidades territoriales81

.

El artículo 3° detalla 17 principios rectores del ordenamiento territorial, entre los más

representativos, está el de descentralización, modelo que impulsa la distribución de

competencias a través o desde los órganos centrales hacia el nivel territorial

correspondiente, de tal forma que se promueva la capacidad de planeación, gestión y

administración de sus propios intereses. Por su parte la integración involucra a los

departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas para encontrar alianzas a través

de programas de cooperación para alcanzar el desarrollo comunitario.

Por otro lado la Regionalización, uno de los ingredientes fundamentales de la ley, formula

el establecimiento de Regiones de Planeación y Gestión, Regiones Administrativas y de

Planificación y la proyección de Regiones Territoriales, que pretenden integrar sus

necesidades comunes, regionalizar las competencias hacia un desarrollo y fortalecimiento

de la unidad nacional.

Otros principios rectores son la sostenibilidad, la participación, la solidaridad y equidad

territorial, diversidad, gradualidad y flexibilidad, prospectiva, paz y convivencia,

asociatividad, responsabilidad y transparencia, equidad social y equilibrio territorial,

economía y buen gobierno y multietnicidad82

.

En el tema institucional, se confirma la función de la Comisión de Ordenamiento Territorial

(COT), como un organismo de carácter técnico asesor, en la concepción y desarrollo de

políticas que afecten la organización territorial del Estado, asesor en los procesos de

81

Idíd. p. 14. 82

Idíd. p. 15 - 16.

43

integración entre departamentos, municipios y distritos, entre otras funciones determinadas

en la misma ley. Otra institución creada es la Secretaría técnica y subsecretaría técnica,

encargada de facilitar los procesos logísticos a la comisión para el desarrollo de sus

funciones.

Igualmente se creó las Comisiones Regionales de Ordenamiento Territorial, para orientar

las acciones sobre la materia y tendrán participación en la elaboración del proyecto

estratégico regional de ordenamiento territorial.

Otro aspecto de gran importancia en la norma es la creación de los Esquemas Asociativos,

que son aquellos procesos de asociación entre los entes territoriales para la libre y

voluntaria conformación de alianzas estratégicas que impulsen desarrollo autónomo y

sostenible de las comunidades. Se pretende buscar alianzas entre entidades nacionales y con

países vecinos que promuevan desarrollo social, económico y cultural. Adicionalmente se

promoverán las asociaciones de CARS para el desarrollo de programas de protección

ambiental. Finalmente el gobierno fomentara las asociaciones de departamentos,

municipios y distritos ya creadas y promoverá otros esquemas asociativos. Los tipos de de

esquemas asociativos son: regiones administrativas y de planificación, las regiones de

planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las

asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación y las

asociaciones de municipios83

.

Aunque es claro que la LOOT es un instrumento normativo bajo el cual se desarrollarán los

derechos y facultades bajo el esquema de descentralización y contenidas en el escenario de

la autonomía territorial, ha tenido grandes detractores o críticos que han expuesto que no

responde a las necesidades de ordenamiento territorial, o más grave, que no se tiene claro el

concepto dentro de la misma, lo cual ocasiona que aún después de su sanción no es

suficiente para sustentar los proyectos que respondan al ordenamiento del territorio.

83

Ley 1454 de 2011 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican

otras disposiciones” de la Constitución Política de 1991, p. 19 - 20.

44

Antes de detallar algunas de las críticas sobre la ley sancionada, se puede intuir que un

fantasma inherente es no haberla dictado antes de la ley 388, y que a pesar de que esta salió

en el año 1997 y que a través de ella se ordenó a los municipios determinar su POT, no

hubo una articulación de dichos planes, trayendo consigo una distensión de orden regional

y nacional, tema que le competería a la LOOT, además la ausencia de esta ley por tanto

tiempo según lo argumenta Caicedo, se ha atribuido a la “transacción política entre

regionalistas y departamentalistas”, adoptando una posición en la que se determinó que

“habría regiones pero serían la suma de departamentos” 84

, desconociendo el estado

económico de cada uno, sería entonces una fallo atravesado por todos los problemas y

conflictos que cada departamento tuviese internamente.

En el pasado se dieron infinidad de debates sobre la LOOT, desde el cuestionarse sobre el

tipo de estado que se formuló en la constitución hasta sobre el que debería constituirse para

lograr grandes y valiosos avances en términos de ordenamiento territorial. Estos solo fueron

una lucha de intereses que no permitieron llegar a un consenso, porque los replanteamientos

surgieron desde las normas instauradas en la constitución, valiéndose de modelos europeos

producto de muchos años. Quizá la lucha por dar un reconocimiento verdadero al tema y no

desviar la atención en otros proyectos de ley sea una tarea difícil de llevar a cabo, pero ya

pronunciada, consistente, útil o no, se debe trabajar sobre ella y a ella hay que darle el

vuelco necesario para que por lo menos se le mire con la importancia que amerita, paralelo

a este proceso hubo gran cantidad de críticos que expusieron su punto de vista respecto a la

ley.

Una de las principales posiciones o críticas es que “peca” por ser una ley que ordena a que

otra legisle lo que esta le correspondería85

, es decir que espera de un desarrollo de las leyes

ordinarias. Igualmente se ha expuesto que no incluyo varios elementos que garantizaban la

autonomía y la descentralización, además de que no se formalizaron las funciones centrales

84

CAICEDO FERRER, Juan Martín. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. En : Sociedad Geográfica de

Colombia. [en línea]. (2003). [Consultado 20 feb. 2012]. Disponible en <

http://www.sogeocol.edu.co/documentos/3lale.pdf> 85

Ver parágrafo del artículo 2. Ley 1454 de 2011, Op. Cit. p. 13 - 14.

45

del gobierno, teniendo en cuenta que el ejercicio de las entidades territoriales aún no se ha

perfeccionado, existiendo detalles de corrupción.

Otros medios indican que tiene problemas de fondo, al identificar que solo con esta ley no

se satisface las necesidades que responden al ordenamiento del territorio y que deberemos

esperar los resultados de un proceso que se logrará de forma “paulatina y progresiva”. Pero

este tipo de apreciaciones aunque consecuencia de estos años de intentos fallidos y debates

inconclusos, también se atribuyen al reciente debate generado por la propuesta presentada

en el mes de Febrero del año 2011 cuyo propósito era archivar el proyecto de LOOT,

argumentando además de reiterar las normas constituidas en la Constitución del 91,

mostrándose como algo repetitivo ya contenido en la carta magna, el proyecto de LOOT no

respondería a las expectativas porque no definía aspectos que necesariamente debería tratar

dada su naturaleza, tales como definir los instrumentos para el desarrollo territorial, las

disposiciones para fomentar el traslado de competencias y poder hacia el nivel territorial,

las condiciones para concertar políticas públicas entre la nación y los entes territoriales; se

incluye también que el proyecto maneja de forma inadecuada los conceptos de

ordenamiento territorial como organización política-administrativa y distribución de

competencias y recursos y el de ordenamiento territorial como instrumento de planificación

del espacio, entre otros86

.

Y a pesar de esto el proyecto no se hundió y logró sancionarse, toda vez que se hizo

modificaciones y se incluyeron temas tales como los principios rectores de ordenamiento

territorial, la creación de instituciones instruidas en el tema para dar asesoramiento, la

inclusión de la figura de regiones para incentivar la inversión según las necesidades

compartidas, la creación de las zonas de inversión; entre otras. No obstante todavía se

respira el ambiente de inconformidad y se considera que la ley tiene grandes falencias

respecto a la Región de Planeación y Gestión que aún debería ser debatida ya que no es una

figura que se haya establecido en la Constitución política como si lo es la de Región

86

LERMA CARREÑO, Carlos Alberto. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT): una causa

perdida para la autonomía regional. En : Razón Pública.com. [en línea]. (2011). [Consultado 25 feb. 2012].

Disponible en < http://www.razonpublica.com/index.php/recomendado/2034-la-ley-organica-de-

ordenamiento-territorial-loot-una-causa-perdida-para-la-autonomia-regional-.html>

46

Administrativa de Planeación, lo cual parece mostrar una inconsistencia de tipo normativo

y un conflicto que incluye intereses entre el Gobierno actual y los constituyentes, que a su

vez implica un “choque de los intereses centralistas frente a las regiones y que contribuye

a dilatar la discusión sobre la Regiones Entidades Territoriales, sobre el desarrollo

regional y la autonomía territorial”87

, tema que ha sido ampliamente demandado por las

regiones como la Caribe, y en años atrás por otros actores.

De la misma manera se han manifestado las agrupaciones étnicas, que de forma vehemente

han sentado su opinión al respecto considerando que la norma no es incluyente al no darse

el despliegue informativo que acostumbra el Gobierno, asunto que ha sido repetitivo a

través de los tiempos, se ha podido intuir una falta de información al ciudadano o habitante

rural y/o urbano, contradictorio a lo que la misma ley indica cuando se refiere a que tendrá

un énfasis en participación ciudadana como fuente primaria de las necesidades y ficha clave

en la formación y fortalecimiento del proceso.

Esta crítica u opinión ha sido sentada a través de un texto titulado “Ley Orgánica de

Ordenamiento Territorial: ¿Un olvido más del carácter multiétnico y pluricultural de

Colombia?”, en el cual se argumenta que después de 19 intentos fallidos y 20 años de

debate se ha concluido la tarea, la cual está representada en cinco títulos que resumirían las

necesidades de la población en cuanto a O.T. se refiere. Pero que para Gabriel Tobón

Quintero, escritor de este artículo “no logra satisfacer las expectativas que desde hace

veinte años tenemos amplios sectores de población, regiones, asociaciones de municipios,

académicos, organizaciones no gubernamentales y comunitarias, autoridades étnico-

territoriales, y especialmente, las organizaciones indígenas, afrodescendientes y

campesinas”88

.

Otra sensación al respecto es muy precisa y se refiere a que la LOOT no amplía y

profundiza lo establecido en la constitución y llenara los vacios y limitaciones de la ley 388

87

Idíd. 88

TOBON QUINTERO, Gabriel. Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial: ¿Un olvido más del carácter

multiétnico y pluricultural de Colombia?. En : Observatorio de Territorios Étnicos: Una propuesta por la

defensa de los territorios. [en línea]. (2011). [Consultado 21 feb. 2012]. Disponible en <

http://www.etnoterritorios.org/documentacion.shtml?apc=c1-2---&x=758>

47

en ordenamiento territorial y desarrollo, pero especialmente en dos temas, uno “que sacara

la descentralización fiscal y administrativa del país del profundo agujero negro en que la

tiene sumida el centralismo campante de los anteriores gobiernos hasta el actual. Y dos,

que reconociera y en efecto otorgara mayores y más amplios niveles de autonomía

territorial a los municipios, las regiones, los territorios indígenas y afrodescendientes, y

que por primera vez, sentara las bases para el reconocimiento de la autonomía de los

campesinos (…)”.continua una lucha fehaciente por el reconocimiento de la autonomía de

las masas afrodescendientes, sobre los territorios que han ocupado por descendencia, o por

aquellos de los han sido despojados, sin la burocracia que reina en nuestra sociedad

política, tanto para alcanzar este reconocimiento como para atender sus necesidades en la

constitución de sus comunidades, consejos, y sus formas de organización89

.

Y a pesar de que la ley 1454 haga observaciones en algunos de sus artículos sobre las

comunidades afrosdecendientes, la autonomía que reclaman es porque a su criterio descartó

la intención de que las comunidades negras rurales puedan convertirse en entidades

territoriales, con autonomía administrativa y participación en los recursos del presupuesto

nacional para su funcionamiento, como los tienen los territorios indígenas90

. Tal vez se

repite la contradicción o posible discordia entre la constitución y las leyes que rigen lo

concerniente al ordenamiento territorial.

Existen innumerables posiciones frente a la ley y frente al tema de O.T., y aunque lo

expuesto anteriormente es bastante resumido si permite concluir que la LOOT es una ley

necesaria para delimitar y orientar el desarrollo de un OT en Colombia, aún hay una brecha

institucional y conceptual que deja a la vista contradicciones en torno al manejo de la

descentralización y la autonomía para el desarrollo territorial a nivel local, regional y

nacional. Lo anterior impacta sustancialmente y da cabida a innumerables interpretaciones

que por supuesto se ven reflejadas en el modo de abordar y planear el OT, es una

desarticulación constante aunque existan normas. Persiste una mirada sesgada frente al

territorio y las comunidades que los habitan, si bien, las acciones humanas son las

89

Idíd. 90

Idíd.

48

responsables del desarrollo del territorio ya sea desde sus transformaciones y conflictos

como de la planeación y regulación; no todas las comunidades pueden enfrentarse al reto de

hacer territorio porque no son tenidas en cuenta constitucionalmente; así pues se deja entre

dicho la participación como principio rector del OT y los mecanismos de planeación.

49

II. POLITICAS PUBLICAS, CONCEPTO

Deseando determinar un enfoque que nos permita entender y responder algunas cuestiones

que sobresalen en la presente monografía, es indispensable traer a colación el concepto de

políticas públicas (pp) diferenciando a grandes rasgos los diferentes enfoques teóricos que

este subcampo de las ciencias políticas nos presenta.

Existen distintas conceptualizaciones de lo que se entiende como pp, sin embargo para dar

un concepto integral, se puede argumentar que son una contribución de los expertos a las

decisiones de las autoridades gubernamentales91

; dado que lleva a la práctica propósitos y

objetivos, entendidos como prácticas gubernamentales o “respuestas del Estado” para

lograr el diseño y ejecución de programas y/o proyectos, que hacen frente a las situaciones

consideradas socialmente problemáticas9293

. En el concepto tradicional, las pp

corresponden al programa de acción de una autoridad pública o al resultado de la actividad

de una autoridad investida de poder público y de la legitimidad gubernamental94

.

Las pp construyen un puente entre el Estado y la sociedad, al identificar formas de acción

social, inclusión de problemas públicos en la agenda y tipos de respuesta pública a esas

demandas95

. En este contexto se manifiestan relaciones entre diferentes actores, tanto de

91 MENY, Ives. THOENING, Jean Claude. Políticas Públicas y Teoría del Estado. En __________. Las

Políticas Públicas. Madrid : Ariel, 1992. p. 43. 92

SALAZAR VARGAS, Carlos. Las Políticas Públicas. Bogotá : Pontificia Universidad Javeriana, 1995. p.

30. 93

Sobre las situaciones consideradas socialmente problemáticas, se debe aclarar que el Estado no siempre

puede hacer frente a todos, los cuales son entre otros de índole, agrario, industrial, laboral, social, económico.

Esta debilidad se da por múltiples razones, falta de recursos, tiempo, circunstancias, presiones, interés, etc.

Por tanto el Estado debe enfrentar aquellos que socialmente obedecen a una mayor presión o tienen una

mayor incidencia. Tomado de: Idíd. p. 31. Así mismo es necesario hacer la distinción entre lo que se

denomina “problemas sociales” y “situaciones socialmente problemáticas”, los primeros se entienden como

necesidades, carencias, demandas de la sociedad en su conjunto o de sectores sociales particulares, las

segundas son aquellas en las cuales la sociedad de manera mayoritaria percibe un problema social como

relevante y considera que el régimen político debe entrar a enfrentarlo a través de políticas públicas. Tomado

de : VARGAS VELASQUEZ, Alejo, Notas sobre el Estado y las Políticas Públicas, Las Políticas Públicas

entre la racionalidad técnica y la Racionalidad Política, Almudena Editores, Pág. 58-59 94

MENY, Ives. THOENING, Jean Claude. Las Políticas Públicas. Madrid : Ariel, 1992. Citado por:

LAHERA PARADA, Eugenio Eugenio. ¿Qué es un Política Pública?. En : ____________ Política y Políticas

Públicas, 2004. p.13. 95

GOODIN, Roberth (2001) “Políticas Públicas y administración: Una Visión General – Análisis Comprado

de Políticas – Ideas, Intereses e Instituciones” en Nuevo Manual de Ciencia Políticas, tomo II. Editorial

Istmo. Pp. 801 – 802.

50

tipo político, siendo estos los movimientos y partidos, como de tipo social, es decir los

movimientos sociales u organizaciones agremiadas, además de los grupos de interés y los

grupos de presión. Los actores adquieren posiciones y acciones con respecto a ellas. En el

caso de los actores sociales desarrollan estrategias para solicitar al Estado integrar en la

agenda y/o considerar un problema como político, deseando que se le dé el estatus

prioritario que requiere para desembocar en una pp. Igualmente, los actores cumplen un

papel transcendental en el logro de la eficacia por su rol regulador. En esta relación se tejen

muchas de las falencias que impiden llevar a cabalidad una política y por tanto el

mejoramiento o solución a la problemática que de por sí lleva impreso un carácter

prioritario96

. El Estado mediante su poder institucional es un actor fundamental, quien

conjuntamente con los demás, se involucra en el proceso de las pp, pero con la diferencia

de que éste es quien toma decisiones y pone en marcha las políticas. En una política pública

se interrelacionan el sistema de poder político, el aparato administrativo y la sociedad,

tejiendo un conjunto de interrelaciones a su alrededor97

.

Las diferentes exigencias de los actores hacia el Estado para que este de la importancia y

considere los problemas como prioritarios, tiene mucho que ver con situaciones de

subjetividad y objetividad. La situación subjetiva se presenta cuando los actores enseñan al

Estado las problemáticas bajo propuestas que responden a una posición determinada,

sectorial, particular o privada, es muy fácil ver esta situación cuando los intereses de los

actores históricamente difieren. La presión sobre el Estado busca que este lo considere

como importante, como asunto público y responde a estos en términos de política,

desarrollando de esta forma la situación objetiva en la que los actores participan desde su

posición en la definición y evaluación98

.

96


31. 97

VARGAS VELASQUEZ, Alejo, Notas sobre el Estado y las Políticas Públicas, Las Políticas Públicas

entre la racionalidad técnica y la Racionalidad Política, Almudena Editores, Pág. 61. 98

Idíd. p. 32.

51

Las pp constituidas como una herramienta de acción pública, se convierten en la línea de

trabajo de las administraciones y no solo por su obvio objetivo de dar solución a los

problemas sociales y económicos, sino porque se configuran como un espacio donde se

analiza al gobierno a la luz de los asuntos públicos, y en consecuencia en el que se

establecen las relaciones entre actores e instituciones y se refleja su grado de eficiencia y

eficacia a la hora de desarrollar los programas y cumplir las metas u objetivos propuestos

para mejorar la calidad de vida de la población.

Uno de los elementos más claros en todo lo descrito es que, la participación ciudadana que

debe ser colectiva y democrática está presente o debe estar presente en todo el ciclo de las

políticas públicas, porque además de llevar a la mesa de trabajo de los gobernantes las

demandas y trabajar para que sean consideradas problemas públicos de carácter prioritario,

debe actuar como garante para asegurar que los proyectos respondan a estas necesidades y

se lleven a cabo eficazmente. Pero esta construcción se enfrenta a riesgos tales como la

formulación sin conversaciones sobre posibilidades, acciones sin declaraciones,

declaraciones sin acciones, formulaciones de políticas sin diseño de ejecución e

incumplimientos. Por tanto una política incluirá, orientaciones o contenidos, instrumentos o

mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales y la previsión de resultados

como guía para el buen funcionamiento99

.

Para apreciar de manera más clara la relación que las pp tienen sobre los POT y el OT, es

importante retomar la idea que en capítulos anteriores se desarrollo sobre la visión del OT

desde la perspectiva de pp. El vínculo es inherente y se sostiene de la premisa de que el OT

y las pp integran acciones de índole administrativo, las cuales se diseñan partiendo de unas

necesidades y/o problemáticas, de carácter económico, social, ambiental, urbanístico, entre

otras dimensiones. En resumen, las acciones gubernamentales vestidas de pp actuaran para

el desarrollo de la ciudad y el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes,

convirtiéndose en un proceso político – administrativo tal como lo argumenta la

constitución del 91, el POT es una política pública.

99

LAHERA PARADA, Eugenio. ¿Qué es un Política Pública?, Pág. 16 - 20.

52

Aunque las pp se materialicen en acciones, proyectos y programas, es importante aclarar

que no son iguales a una norma o ley, estas son solo parte de las mismas, y permiten la

formalización de la política, tampoco se refieren únicamente en términos económicos,

porque estas son solo un tipo de políticas, tal como son la política social, la ambiental, la

tecnológica, entre otras. Los factores que influyen en las políticas se ubican en contextos de

tipo estructural como el contexto internacional, si se tiene presente que las políticas también

se orientan hacia este; las pp condicionadas por el tipo de régimen político, donde se

evidencia una condición de las políticas a un juego de fuerzas, al tipo de proyecto político

del gobierno dominante, a las propuestas alternativas sobre el mismo problema de otros

actores sociales o políticos, a las disponibilidades de los recursos estatales y la ubicación en

referencia con la dimensión espacial, que tiene que ver “(…) con la variación de las pp de

un lugar a otro, no solo por las condiciones propias de los distintos espacios, sino también

porque estas condiciones espaciales implican comportamientos económicos, políticos y

culturales diferentes” y la dimensión temporal, que “sitúa el asunto en un momento

determinado y permite diferenciar la situación presentada con la de otro momento”100

.

Las pp tienen características que resultan de considerarlas programas de acción

gubernamental, entre ellas están, el contenido, entendido como la forma de generación de

productos que son examinados como problemas y que resultan de un proceso de trabajo y

acción; un programa, es la definición de un marco de trabajo; una orientación normativa,

son actos bajo finalidades específicas que satisfacen necesidades e intereses; un factor de

coerción, la naturaleza autoritaria de la actividad pública, legitimada apoyada en el

monopolio de la fuerza, el acto público se impone101

, y por último una competencia social,

la identificación de la composición del campo de acción, es decir las competencias, actos y

100

Tanto las dimensiones de las políticas como la aclaración de que estas no se refieren a leyes o responden a

aspectos estrictamente económicos puede verse en: VARGAS VELASQUEZ, Alejo, Notas sobre el Estado y

las Políticas Públicas, Las Políticas Públicas entre la racionalidad técnica y la Racionalidad Política,

Almudena Editores, Pág. 55-94. y SALAZAR VARGAS, Carlos. Las Políticas Públicas. Bogotá : Pontificia

Universidad Javeriana, 1995. p. 32 - 34. 101

Dentro del parámetro de la coerción Carlos Salazar Vargas cita a Theodore Lowi, quien a su vez afirma

que “El Estado pretende influenciar el comportamiento de los individuos, ya sea de manera individual o de

manera colectiva”, la coerción puede ser débil o fuerte y su aplicación individual o colectiva.

53

disposiciones que le afecten102

. Y aunque estas características impacten en el ejercicio de

las pp, el proceso también es ampliamente influenciado por la diversidad de actores

involucrados. En algunos análisis el Estado aparece como el responsable de determinar por

sí solo las políticas a seguir y debería ser su único ejecutor, no obstante la comunidad y el

sector privado también son actores del proceso, de esta manera es posible logar que el

gobierno en práctica de sus funciones de regulación y control pueda utilizar mejor la

capacidad de gobernar y logre la integración de los actores llevados a cabo bajo los

objetivos propuestos logrando buenos resultados, cabe resaltar que no se excluye la

posibilidad de que los actores adopten sus propias posiciones que pueden ser oportunistas o

corporativistas, aunque la transparencia sea fundamental103

.

Desde otras miradas las pp tienen “tres elementos fundamentales” tal como los llamo

Salazar y Vargas; estas son la predicción, la decisión, y la acción. La predicción es

necesaria para fijar un objetivo o meta sin la cual no es posible pensar en una toma de

decisión respecto a algo. Por tanto la decisión que implica escoger entre dos o más

alternativas, es en sí la formulación de las políticas, debe preocuparse en cómo se decide,

como son los procedimientos para la toma de decisiones, quién y quiénes en última

instancia ejercen influencia en la decisión, qué elementos se utilizan, entre otros aspectos.

Por último el elemento de acción, que es la gran diferencia entre el “discurso” y la política

pública, es decir que mientras no haya acción se está frente a un discurso, o intención. En sí

lo que caracteriza a la política es el hecho de se ejecute, se materialice o se concrete en

acciones104

.

Las pp tienen un ciclo o como lo llamaría Salazar105

“un proceso integral”, el cual consta de

6 etapas, el origen, la formulación, la puesta en marcha o implementación, la evaluación, el

análisis y la reformulación o reestructuración. Cada etapa del proceso es importante y la

102

MENY, Ives. THOENING, Jean Claude. Políticas Públicas y Teoría del Estado. En __________. Las

Políticas Públicas. Madrid : Ariel, 1992. p. 90 - 91. 103

LAHERA PARADA, Eugenio. ¿Qué es un Política Pública?, p. 21-22. 104


34 -35. y VARGAS VELASQUEZ, Alejo, Notas sobre el Estado y las Políticas Públicas, Las Políticas

Públicas entre la racionalidad técnica y la Racionalidad Política, Almudena Editores, Pág. 60. 105

Idíd. p. 44.

54

buena práctica delimita la efectividad de una política y por ende la solución de las

problemáticas consideradas prioritarias, no hay cabida a que alguno de los pasos se evite o

se desmejore.

El análisis de las pp representa una nueva forma de análisis de los temas de Estado, de

acuerdo a lo planteado por Meny, los diferentes modelos teóricos que contribuyen a

conocer mejor las políticas públicas se reúnen en tres grupos: el primero centrado en un

enfoque “social”, privilegia al individuo y el pluralismo social, y solo concibe el Estado,

desde una perspectiva funcionalista, como “ventanilla encargada de atender las demandas

sociales”. Un segundo grupo, atribuye al Estado la condición de instrumento al servicio de

una clase o grupos específicos, el Estado entonces dispone solo de una “autonomía

marginal”, representando los intereses del capital o los burócratas o expertos que lo

controlan desde su interior. El tercer grupo, se inclina por encontrar un punto intermedio,

dedicándose a interpretar los equilibrios y desequilibrios que se establecen entre el Estado y

la sociedad y que las políticas públicas permiten traducir. Neocorporativismo,

neoinstitucionalismo, policy communities, reúnen elementos del doble rechazo de un

racionalismo economista y de una sociedad que depende de un Estado, a su vez, cautivo de

una minoría. Sin embargo, por el hecho mismo de su posición intermedia, encontramos

algo más que matices en este grupo de teorías, algunas de las cuales piropean con el

paradigma pluralista, mientras que otras se asemejan, en muchos aspectos al modelo

neomarxista106

.

106

MENY, Ives. THOENING, Jean Claude. Políticas Públicas y Teoría del Estado. En __________. Las

Políticas Públicas. Madrid : Ariel, 1992. p. 45 - 46.

55

III. EL POT EN LOS PLANES MUNICIPALES DE DESARROLLO (2001 – 2003, 2004

– 2007, 2008 – 2011 Y 2012 – 2015), VALIDACIONES SOBRE EL COMPONENTE

AMBIENTAL

Una de las directrices propuestas en el POT es que este debe estar articulado con los planes

de desarrollo municipales, los cuales se encargaran de ejecutar las políticas y los proyectos

sean de corto, mediano y/o largo plazo107

. Además de verificar la continuidad de una norma

a través de tres administraciones valiéndose de los recursos que esta otorgaba para

evaluarla y retroalimentarla, también debían llevarse a cabo los proyectos que componían el

proceso de desarrollo del modelo de ciudad.

A continuación veremos a través de los informes de gestión o la rendición de cuentas cual

fue el papel que cumplió el POT en cada administración, valiéndonos de algunos proyectos

generales y de los alcances en el componente ambiental.

III.1 EL POT EN LA ADMINISTRACION DE JHON MARO RODRÍGUEZ (2001 –

2003)

El gobierno de Jhon Maro Rodríguez adopto el plan de desarrollo “Proyecto de Vida para

Todos” para el periodo 2001 – 2003, en el cual se estableció recuperar la importancia hacia

lo público, dándole mayor importancia al ser humano como recurso indispensable para el

desarrollo y alineando la gestión administrativa sobre el principio del bien colectivo. Lo

cual traería al municipio desarrollo económico y social y recuperación de la confianza en

sus dirigentes políticos.

107

El artículo 546 del POT 2000 establece la “Articulación con el Plan de Desarrollo Municipal. Para

asegurar el cumplimiento de los objetivos y propósitos del presente Plan de Ordenamiento Territorial y

alcanzar el modelo territorial adoptado, las administraciones municipales siguientes deberán incluir en su

correspondiente Plan de Desarrollo lo concerniente al Programa de Ejecución del Plan de Ordenamiento,

que formará parte del Plan Plurianual de Inversiones. El Programa de Ejecución contendrá los proyectos

estratégicos previstos en este Libro, el monto de los recursos asignados para el período, la fuente de

financiación y la entidad responsable de su gestión o ejecución según sea el caso”. Tomado de:

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION. POT de Cali. Acuerdo 069, Septiembre 2000.

p. 209.

56

La aprobación del POT era reciente en la administración de Jhon Maro Rodríguez, por

tanto uno de sus propósitos era llevar a cabo los proyectos de corto plazo a los que daba

lugar la norma. Basándonos en el informe de gestión “La Honestidad el Camino para

Recuperar a Cali”, vemos a la alcaldía para ese entonces emprendió acciones para mejorar

y planear una mejor ciudad dando cumplimiento a lo establecido. En términos generales y

desde varios aspectos que regula el POT se generan los siguientes resultados en dicha

administración. En el aspecto de Enlucimiento y Ornato se recupero y garantizo el

funcionamiento de 21 fuentes ornamentales con una continuidad de 3 años

aproximadamente, es decir, hasta el 2004. Además se hizo control semanal a la publicidad

exterior. Sobre el patrimonio cultural el informe indica que se ejecuto en un 80% el

enlucimiento de las edificaciones del centro de la ciudad.

Igualmente se fomentó el control de las normas urbanísticas, y el Banco de proyectos con el

cual se daba especial tratamiento al trabajo intersectorial y la eficiencia en el manejo de los

recursos al igual que permitía un control y seguimiento a los planes, programas y proyectos.

Por otra parte se creó, la empresa de Renovación Urbana EICE. En espacio público se creó

el Comité de Espacio Público con la participación de las Secretarías de Tránsito y

Transporte, Gobierno y Convivencia, Dagma y la Subdirección de Ordenamiento

Urbanístico, para definir las políticas administrativas de conservación de las zonas

comunes. Se creó el Centro de Convenciones, se adelantó un proceso de revisión para la

estratificación de viviendas y la expedición de certificados108

. En planes parciales se

adelantaron la Ciudadela Melendez y la Urbanización Menga. Y por último se culminó la

formulación del Plan de Servicios Públicos y el Plan de Espacio Público109

.

108

Se logró la entrega de estratificación de 130 viviendas situadas en la parcelación Chorro de Plata. 109

El Plan de Servicios Públicos se estableció para hacer un planeamiento racional de los servicios públicos

domiciliarios según las necesidades y capacidad de oferta. El Plan de Espacio Público estableció criterios de

diseño, localización e implementación de los elementos que hacen parte del espacio público y del sistema de

equipamientos, además definirá las especificaciones técnicas para lograr armonía y accesibilidad al espacio

intervenido. Tomado de: Informe de Gestión 2001-2003 “la honestidad el camino para recuperar a Cali”. p.

33.

57

Desde la perspectiva ambiental específicamente, el plan de desarrollo formuló como una de

sus estrategias el Mejoramiento del Hábitat y la Equidad Territorial, “planificando el

desarrollo ordenado de las prácticas económicas y sociales sobre el territorio en el área

urbana y rural en armonía con el medio ambiente, buscando el desarrollo sostenible del

municipio”. Para avanzar sobre esta estrategia se definieron indicadores, entre los que se

pueden nombrar, tasa de contaminación del río cauca, reducciones de contaminación

(incluye contaminación auditiva), tasa de cobertura de sistema de tratamiento de aguas

residuales en corregimientos, calidad de causes superficiales, entre otros110

.

Una de las actividades estratégicas del plan fue “Priorizar y ejecutar, acorde con el (…)

Programa de Gobierno, el cumplimiento de las directrices y proyectos definidos a corto

plazo en el Plan de Ordenamiento Territorial”111

, por tanto se fijaron proyectos de corto

plazo. No obstante esta directriz, la totalidad de los proyectos (ver tabla 2) no fueron

ejecutados por las distintas dependencias, salvo casos puntuales que corresponden a los

proyectos que generan mayor impacto en la población112

.

Los proyectos relacionados en el Plan de Desarrollo correspondientes al sistema ambiental

fueron 19, de los cuales algunos se consideraban ideas de proyectos (12) y otros actividades

en gestión (6). En el primer caso, se materializaron; la Recuperación de Ecoparques y el

desarrollo, recuperación, protección y conservación de los Humedales, con el cual se

rescataron los ecoparques Bataclán, Pizamos, Las Garzas, además con el convenio

sostenido con la Sociedad Colombina de Arquitectos se emprendió la recuperación

ambiental de los humedales, donde se incluye la formulación de un plan de manejo

ambiental a las lagunas de Charco Azul y El Pondaje. Igualmente se generó el plan

estratégico para la conservación y recuperación del espacio público, zonas verdes, parques

y arborización urbana, desplegando la política arbórea y el programa Disfruta tu Parque.

En el primer caso el Dagma113

forjó recursos por los 2.000 millones de pesos girados a

110

Plan Municipal de Desarrollo 2001-2003 “Proyecto de Vida para Todos”. p. 20. 111

Idíd. p. 22. 112 Evaluación de las Estrategias del Plan De Desarrollo Económico y Social del Municipio de Santiago de

Cali, a 31 de Octubre de 2003. p. 16. 113

Departamento Administrativo de Gestión del Medio Ambiente – DAGMA, entidad del municipio de

Santiago de Cali, creada mediante el Acuerdo Municipal No. 18 de diciembre 30 de 1994.

58

Emsirva para el mantenimiento de 12 millones de metros cuadrados de zonas verdes de la

ciudad. Del mismo modo, a través del Vivero Municipal se emprendió el programa de

siembra de árboles con la comunidad, registrando 10.000 especies sembradas, sumado al

Estatuto Arbóreo y de Zonas Verdes de la ciudad. Con respecto al programa, se crearon 50

parques con árboles frutales en sitios propuestos por la comunidad y los cuales se

convirtieron en patrimonio ambiental. Otros de los proyectos realizados por esta

administración fueron, la actualización e implementación del plan de gestión ambiental y la

microzonificación sísmica de Cali, con los cuales se logró poner en marcha el Sistema de

Gestión Ambiental Comunitario SIGAC capacitando a 3.150 personas que hacen parte de

los Comités Ambientales de las comunas e igualmente se logró con cooperación de las

Naciones Unidas ejecutar proyectos por parte de las Asociaciones Ambientales. La

microzonificación sísmica fue un hecho gracias al convenio entre el Dagma e Ingeominas

el cual otorgó 1.810 millones de pesos y abarcó 16.418 de hectáreas, además se adquirió la

red de 12 ecelerógragos para medir el comportamiento de las ondas sísmicas114

.

Otros de los alcances de la administración en el tema ambiental fueron el GOE Ambiental,

que recuperó la operatividad en el decomiso de animales silvestres, control al transporte

ilegal de flora, atención por quejas de ruido, erradicación de basureros, legalización de

pozos de agua subterránea y expedición de conceptos ambientales. Además, se inició el

control de contaminación con la recuperación de la Red de Monitoreo del Aire y la Unidad

Básica de Monitoreo del Aire115

y creó la Fundación Río Cali para ocuparse del manejo del

afluente en su paso por la ciudad116

.

La totalidad de los proyectos de corto plazo del POT, y cuya ejecución le correspondía a la

administración del Alcalde Jhon Maro Rodríguez se relacionan en la siguiente tabla.

114

Informe de Gestión 2001-2003 “la honestidad el camino para recuperar a Cali”. p. 30. 115

Idíd. p. 30. 116

Idíd. p. 33.

59

Cod.

B.P.Nombre del Proyecto

Fecha Prevista de

Terminación

IPFormulación e implementación plan recuperación de humedales de la ciudad (charco

azul, lago panamericano y otros).2001-2003

AG Seguimiento a la disposición final del basuro de navarro. 2001-2003

AG Impulsar la creación de la red de usuarios por cuencas hidrográficas. 2000-2003

AGEstudio técnico para la adquisición de áreas de importancia estratégica para la

conservación de los recursos hídricos.2000-2003

AG Actualización y diagnostico estado calidad ambiental de Cali. 2000-2003

IP Diseño paisajístico Parque Vuelta de los Córdoba. 2001-2003

AGCoordinación del cumplimiento de las obligaciones de la resolución No. 0126 de 1998 del

minambiente (sustracción áreas de reserva forestal).2001-2003

IP Desarrollo, recuperación, protección y conservación de los ecoparques de la ciudad. 2001-2003

IPPlan estratégico para la conservación y recuperación del espacio publico, zonas verdes,

parques y arborización urbana.2001-2003

IP Suministro, instalación y puesta en marcha por un año de la red hídrica de Cali. 2001-2003

IPDiseño del sistema de indicadores de calidad ambiental por subsistemas, estándares y

limites permisibles.2000-2003

IP Actualización e implementación del plan de gestión ambiental. 2001-2003

IP Implementación de instrumentos económicos parte hídrica. 2001-2003

IP Implementación de instrumentos económicos parte aire y otros. 2001-2003

AGCoordinación de la aplicación en la ciudad de Cali del articulo n. 111 de la ley 99 de 1993

(adquisición de áreas de importancia estratégica del recurso hídrico).2000-2003

S.D Microzonificación sísmica de Cali. 2001-2002

IPEstudio de amenaza por movientos en masa en los corregimientos Los Andes,

Villacarmelo y Pance.2001

IPAnálisis de vulnerabilidad sísmica y formulación de escenarios de riesgo sísmico a nivel

puntual y general.2002-2003

IPRecuperación y reforzamiento del jarillon de la margen izquierda (occidental) del Río

Cauca.2003

Tabla 1: Proyectos Corto Plazo Plan de Ordenamiento Territorial

Fuente: Plan de Desarrollo 2001 - 2003 - Cuadro 3

Proyectos de Corto Plazo POT 2001-2003 - Sistema Ambiental

Convenciones: IP Idea de Proyecto - A.G. Actividad en Gestión

III.2 EL POT EN LA ADMINISTRACION DE APOLINAR SALCEDO CAICEDO –

RAMIRO TAFUR (2004 – 2007)

El periodo de gobierno municipal desarrollado durante los años 2004 al 2007, fue atípico

para Santiago de Cali, debido a que inicialmente mediante voto popular fue nombrado

como alcalde Apolinar Salcedo Caicedo, destituido en mayo de 2007 por estar involucrado

en situaciones de corrupción, lo cual determinó el nombramiento de Ramiro Tafur para

continuar con el programa de gobierno y los proyectos establecidos para el periodo.

60

El plan de desarrollo “Por una Cali segura, productiva y social. Tú tienes mucho que ver”,

tuvo como misión la construcción de un municipio “justo y equitativo” para brindar a los

ciudadanos condiciones de bienestar y dignidad117

. Uno de los objetivos de este plan, el

número 4 en particular, se refirió a la “recuperación ambiental y desarrollo del hábitat y

del territorio”, con el cual se propuso orientar el desarrollo ambiental y físico para elevar la

calidad de vida de los habitantes y el disfrute de un ambiente sano. Al igual que el periodo

de gobierno anterior, este tenía como tarea gestionar proyectos de acuerdo al POT, que

además del aspecto ambiental, tocaban temas relacionados, por ejemplo, con las estrategias

y metas de objetivos como el de Equidad Social y Recuperación Económica, desarrollo y

competitividad.

En lo que respecta a la política territorial del objetivo general No 4 “recuperación

ambiental y desarrollo del hábitat y del territorio”, delimito lineamentos para alcanzar el

bienestar ambiental, elevación de la calidad de vida y el goce de un ambiente sano, tales

como118

:

Manejo de las cuencas hidrográficas con criterios de sostenibilidad.

Establecimiento de estímulos (económicos y fiscales) al buen uso de los recursos

naturales y sanciones al uso inapropiado de los mismos.

Eliminación de barreras físicas para la población con discapacidad.

Responsabilidad social en la gestión ambiental.

Defensa del espacio público y el paisaje.

Fortalecimiento de la autoridad ambiental.

Calidad ambiental integral.

Renovación integral de zonas marginadas del municipio.

Desmarginalización en el área urbana.

Recuperación del centro de la ciudad.

Mejoramiento del desempeño y optimización del sistema vial construido.

117

Plan Municipal de Desarrollo 2004-2007 “Por una Cali segura, productiva y social. Tú tienes mucho que

ver”. p. 1. 118

Idíd. p. 48.

61

Integración de la malla vial del municipio con la de los municipios vecinos y la

región.

Desarrollo de una cultura ciudadana de tránsito armónico.

Los programas relacionados en este plan de desarrollo en términos generales tienen mucha

relación con el POT porque todos los objetivos no solo el ambiental están enfocados y

sustentados en los lineamientos delimitados en este, cada objetivo y estrategia está

encaminado a cumplir con los proyectos estructurantes y complementarios del POT. Para el

caso del objetivo 4 que desea la recuperación ambiental y desarrollo del hábitat y del

territorio, se pueden nombrar los siguientes119

:

Educación ambiental urbana

Gestión ambiental comunitaria

Gestión ambiental empresarial

Calidad ambiental urbana

Recuperación y conservación de elementos y recursos naturales urbanos (incluye

macroproyecto Río Cali)

Dentro de los alcances que en términos generales se dieron en POT el DAPM logró la

aprobación de las Fichas Normativas de la Pieza Urbano Regional mediante acuerdo 193 de

2006. Esta administración, integró una serie de logros en su informe de gestión del año

2007 dentro de los cuales es importante nombrar, los programas de actualización y

mantenimiento de la estratificación, la implementación del Plan Municipal de

Nomenclatura que propuso expedir certificados, renovaciones y asignaciones de

nomenclatura en el municipio, igualmente, fomentó la recuperación y mantenimiento de los

monumentos y fuentes poniendo en óptimo funcionamiento la totalidad de las fuentes con

que cuenta el municipio. En cabeza de la Subdirección de Ordenamiento Urbanístico se

llevo a cabo el control físico del territorio municipal, haciendo inspecciones a posteriori a

las construcciones terminadas y por culminar, además atendió los trámites propios del uso

119

La totalidad de los programas para los objetivos generales y en especial el No 4 pueden versen en el plan

de desarrollo del periodo relacionado (2004 – 2007). Los relacionados a continuación obedecen

explícitamente a los dispuestos en el POT (sector ambiental) según el Informe de Gestión 2007.

62

de suelo (conceptos, certificados, atención de reclamos, infracciones entre otros). De la

misma forma, se propuso renovar el Banco de Proyectos que se centró en el desarrollo de

actividades para brindar asistencia técnica a las dependencias de la administración

municipal en la la revisión de proyectos y modificaciones presupuestales.

Los amplios desarrollos con fines a lograr el objetivo No 4 se dieron dentro del trabajo

desarrollado con la Empresa Municipal de Renovación Urbana, la cual fue creada en la

administración anterior y dentro del periodo 2004 – 2007 adoptó planes parciales de

recuperación física, ambiental y social en sectores como el Calvario y Sucre, además

gestionó la renovación de cuatro unidades deportivas, dentro de otros proyectos vitales en

los que intervienen sectores de la ciudad para la recuperación del espacio público120

.

En el caso estrictamente ambiental, el cual en gran medida es trabajado por el DAGMA

como aliado estratégico y técnicamente especializado en la gestión de proyectos de este

tipo, se llevó a cabo el proyecto de Residuos Sólidos como respuesta a solicitudes

ciudadanas que denunciaban la inadecuada disposición de éstos en diferentes sectores de la

ciudad. En este marco y obedeciendo a la política ambiental se hizo el cierre de la

carbonera “El Valladito” cuyas actividades de carbonización de madera ocasionaban

molesticas y problemas de salud dentro de la comunidad, así mismo, el Dagma adelantó

operativos de control a escombreras, este proceso integró a carretilleros y conductores de

volquetas y autoridades ambientales, para lograr un manejo adecuado de estos residuos y

por tanto lograr despejar las zonas verdes121

. Dentro de este marco se desarrollo el Plan de

Gestión Integral de Residuos Sólidos – PGIRS como derrotero para los siguientes 15 años

en el cual se integran la administración pública como actor garante de dar cumplimiento y

los sectores público, privado y comunidad en general.

Se puede inferir que como índice de continuidad a los proyectos de la administración

anterior, se trabajó en la minimización de la contaminación atmosférica, controlando la

producción de gases contaminantes a través de acciones de control de emisión de gases

vehiculares por considerarse la principal causa de este flagelo. Sumado a lo anterior, la

120

Informe de Gestión 2007. p. 54 - 58. 121

Informe de Gestión 2007. p. 50.

63

administración continúo con las campañas educativas para lograr la protección,

conservación y recuperación de la oferta ambiental urbana. Por otra parte, continuó con el

control al tráfico de fauna y flora silvestre, por último y tras diagnosticar los problemas de

contaminación del Río Cauca, se convocaron diferentes entidades entre las que se

encuentran Emcali, Emsirva, DPM, Dagma y la CVC para recuperar el afluente, iniciando

con la recolección de los escombros que arrojan los colectores de aguas, además se

adelantaron talleres de comportamiento y educación ambiental para que las personas

asentadas cerca a los canales y quebradas tomaran conciencia sobre la importancia de la

protección de los recursos hídricos.122

III.3 EL POT EN LA ADMINISTRACION DE JORGE IVAN OSPINA (2008 – 2011)

Para el periodo 2008 – 2011 fue elegido como Alcalde Jorge Iván Ospina, quien posterior a

su posesión presentó el plan de desarrollo “Para Vivir la Vida Dignamente”, con el cual

propuso hacer de Santiago de Cali, una ciudad incluyente y equilibrada construida a partir

del esfuerzo y el trabajo mancomunado de las instituciones y la ciudadanía, parte de este

enfoque fue visibilizado a partir de la propuesta de construir el plan bajo el esquema de

Constituyente por Cali, que sería el escenario donde se discutirían los temas relacionados

con el plan y las unidades estratégicas a fin de que colectivamente se acordara un plan

definitivo. El plan de desarrollo se forjó a través de tres dimensiones estratégicas de

gobierno, la población, el territorio y el gobierno. Para el segundo caso, se propuso hacer de

este un espacio ambientalmente sostenible, solidario, amable, incluyente y competitivo,

para lograrlo se propusieron cuatro programas generales123

y varios macroproyectos. Uno

de los programas generales se llamó “Cali es mi Casa” en el cual se estructuraron 6

macroproyectos que delimitaron el camino para conseguir los objetivos propuestos guiando

el trabajo de la administración y sus colaboradores.

122

Idíd. p. 52. 123

Los programas generales de la administración de Jorge Iván Ospina fueron 6: Cali es nuestra gente, Cali

saludable y educadora, Cali es vida, Cali es mi casa, Cali es corregimientos amables, Cali en movimiento,

Cali emprendedora e innovadora y Cali es una, transparente, autónoma y eficiente. Tomado de : Plan

Municipal de Desarrollo 2008 – 2011 “Para Vivir la Vida Dignamente”. p. 9.

64

“Cali es mi Casa” fue un programa que tuvo como objetivo “proveer al municipio de las

condiciones culturales y materiales básicas para la vida digna; del espacio público para el

encuentro ciudadano y el disfrute de las nuevas calidades urbanas; también convoca a

amar y proteger al municipio del mismo modo como amamos y protegemos nuestro hogar,

a través de proyectos que, como los de vivienda y hábitat urbano y rural, son considerados

bienes sociales necesarios e insustituibles”124

. Los 6 macroproyectos que se convocaron

para alcanzar el objetivo fueron los siguientes, en adelante se profundizaran sobre algunos

de ellos:

Nuevo Plan de Ordenamiento Territorial.

Cali Renueva.

Cali sismo segura y asegurada.

Navarro, nueva eco-ciudad.

Municipio Verde.

Formalización y mejoramiento urbano integral.

Como se ha especificado en capítulos anteriores, el POT para esta administración no sólo

era de gran importancia por su carácter planificador y por los proyectos que a largo plazo

debían ser ejecutados; sino, porque para este periodo debía realizarse la revisión,

evaluación y ajuste al POT, entregando una propuesta de modificación excepcional tras una

serie de estudios técnicos levantados para diagnosticar el estado de la ciudad y los cambios

a los que las transformaciones daban lugar; por esta razón el POT ocupó un importante

papel en este periodo. Literalmente la administración consideró el “ajuste del POT de gran

importancia (…) puesto que con él se planificará el modelo territorial de largo plazo del

municipio, reconociendo y ordenando las dinámicas sociales y económicas existentes y

potencializando las ventajas comparativas y competitivas del territorio”125

.

124

Idíd. p. 39. 125

Idíd. p. 39 - 40.

65

Dentro el marco ambiental, el macroproyecto “Municipio Verde”, se orientó a preservar,

conservar y mantener los recursos naturales y el medio ambiente, con participación de la

comunidad. Dentro de los objetivos específicos, permanecían vigentes algunos trabajados

en periodos anteriores como el mejoramiento de la oferta ambiental, mantener y recuperar

las zonas verdes, proteger las cuencas hidrográficas y humedales, continuar con ejecución

del Plan Integral de Residuos Sólidos, entre otros, aunque este último se consolidó como el

eje del macroproyecto126

.

Los avances respecto a lo que se propuso hacer esta administración en el tema de revisión y

ajuste al POT se orientan básicamente al desarrollo de estudios y consultorías para los

diferentes componentes de la norma, con lo cual, se establecieron debilidades y

potencialidades que luego hicieron parte de la nueva propuesta de POT. En el caso por

ejemplo de medio ambiente, el equipo basado en la consultoría formuló la propuesta de

modificación al POT, entregando tanto Documento Técnico de Soporte de la modificación,

como la propuesta de articulado127

. El trabajo de consultarías y formalización de propuestas

y modelos de ciudad para el nuevo POT fueron acompañadas de un proceso de

socialización y discusión, donde se hicieron partícipes a los gremios, la academia y la

comunidad en general. Aunque no se llego a la entrega del documento final al Consejo

Municipal, si se evidencio un amplio trabajo sobre todo para el componente ambiental,

llegando a formalizar asesorías de concertación y a una entrega a la CVC del documento

para su respectivo análisis y sugerencias. Así mismo, la administración adelantó algunos

estudios complementarios al POT como el patrimonio, revisión de planes parciales, entre

otros128

.

Aparte de de fijar una especial atención en el componente ambiental y lograr grandes

avances respecto a los estudios técnicos que orientarían la revisión y ajuste al POT, la

administración también presentó los resultados en cuanto al macroproyecto “Municipio

Verde”, el cual fijaba su atención en el eje del proyecto que fue la implementación de

programas de manejo integral de residuos sólidos en las unidades y conjuntos residenciales.

126

Idíd. p. 45. 127

Informe de Gestión 2011. p. 2. 128

Idíd. p. 9.

66

En el marco de este plan se desarrollaron actividades tales como; el levantamiento de

perfiles ocupaciones de los recicladores, elaboración del registro único de recicladores,

entre otros.

67

IV. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2000 - REVISION ORDINARIA

2012, MODELO DE CIUDAD, POLITICAS Y ESTRATEGIAS

El POT para Santiago de Cali además de promulgarse en el año 2000 como resultado de

una disposición normativa de carácter nacional, se ha constituido a través de los años en

uno de los procesos de planeación más importantes para un municipio y una región, puesto

que brinda oportunidades para prever situaciones de riesgo, mitigarlas y diseñar estrategias

que permitan orientar consiente y ordenadamente el desarrollo del territorio hacia un

modelo definido, determinando los planes, programas y líneas de trabajo que lo harán

posible, contribuyendo ampliamente en el desarrollo y mejora de la calidad de vida de los

habitantes, el cual debe dejar de ser un ideal para transformarse en una realidad. El presente

capítulo reseña someramente algunos aspectos que rodearon la formulación del POT en el

año 2000, y el diseño de la visión de ciudad. Alrededor de estam se describirán a grandes

rasgos los objetivos, políticas y estrategias que se propusieron para llevar a cabo el modelo

de ciudad propuesto. Seguidamente se describirán los antecedentes que marcan el proceso

de ajuste y revisión ordinaria del POT, indicando los elementos que han determinado o

impulsado los cambios y relacionando la nueva propuesta de POT que presenta el Gobierno

de Rodrigo Guerrero, y que aún está en discusión y proceso de definición.

El POT de Cali fue adoptado mediante acuerdo 069 del año 2000, como respuesta a una

norma de orden nacional (ley 388/1997) que planificó lo que sería de la ciudad en un lapso

de tiempo correspondiente a tres administraciones, sus contenidos tendrían una vigencia de

corto, mediano y largo plazo en los cuales bajo la administración cursante se harían una

revisión a la implementación del modelo trazado y unas modificaciones según

correspondiera. A corto plazo, momento que se vive durante el gobierno de Jhon Maro

Rodríguez (2001 – 2003) se daría una mirada al componente urbano y rural, el programa

de ejecución y la norma complementaria, es decir, se iniciaría la verificación a la situación

de la ciudad en ese momento para dar fé de que el modelo propuesto se estuviera

construyendo, sin embargo, la ciudad no uso esta herramienta y el POT continuó vigente

sin modificaciones u observaciones de ningún tipo; a mediano plazo, durante el gobierno de

Apolinar Salcedo – Ramiro Tafur (2004 – 2007) se revisaría el componente urbano – rural

68

y se tendría la posibilidad de presentar una propuesta de modificación excepcional,

referenciándonos en el informe de rendición de cuentas del año 2006, esta administración a

cargo aún en esa fecha por Apolinar Salcedo realizó la revisión y ajuste del Proyecto de

Acuerdo de Modificación del POT, de acuerdo con la metodología establecida por el

Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. A través de la

divulgación de las propuestas de modificación y ajuste del POT con los gremios y demás

actores se logró la aprobación de las fichas normativas de la Pieza Urbano Regional,

igualmente se llevó a cabo la revisión de las fichas normativas de la Pieza Oriental para

presentación ante el Consejo Municipal129

. A largo plazo, en el gobierno de Jorge Iván

Ospina (2008 – 2011), se debía realizar un análisis más profundo teniendo en cuenta los

trabajos de revisión anterior y presentar una propuesta de modificación excepcional al

Consejo de Cali. Así pues, en la administración actual (2012 – 2015) se llevaría a cabo la

revisión ordinaria130

que daría lugar a una modificación en pleno del POT y la formulación

de uno nuevo, restableciendo de ser el caso el modelo de ciudad, las políticas y estrategias

de trabajo. Con base en esto y en el trabajo de las anteriores administraciones, se revisarían

todos los componentes y normativas y se iniciaría una fase de discusión para generar un

nuevo POT que tendrá una vigencia de tres periodos constitucionales incluyendo el actual,

en resumen hasta el año 2023.

El POT además de definir tiempos para realizar cambios y ajustes producto del ejercicio y

aplicación de la norma, en otras palabras un diálogo de retroalimentación y evaluación,

también determinó que durante estas vigencias debían ejecutarse los proyectos

estructurantes que fueron integrados al plan como parte de la estrategia para alcanzar el

modelo de ciudad deseado.

129

Rendición de Cuentas 2006 “Cali Segura, Productiva y Social”. p. 38. 130

La diferencia entre modificación excepcional y revisión ordinaria radica en que la modificación es más

específica y se hace sobre temas no previstos en el documento inicial, debe estar bien argumentada y no puede

modificar o ajustar temas que la revisión si puede, como las políticas, objetivos y estrategias, dado que estos

son los acuerdos que se establecieron en la norma para regir la ciudad durante los 11 años de vigencia.

Tomado de : SOCIALIZACION POT, Departamento Administrativo de Planeación, Alcaldía de Santiago de

Cali, Cali, 11 de Mayo de 2012.

69

Tanto la realización de los proyectos, como la continuidad en la evaluación, revisión y

ajuste son parte del proceso de planeación y de desarrollo de una política pública, pero estas

medidas tan importantes son poco tenidas en cuenta y las situaciones de conflicto tanto

normativo como social y económico impactan fuertemente en el desarrollo de una ciudad

retrasándolo sustancialmente, además, hace aún más complicado y menos eficiente un

proceso de revisión ordinaria. A continuación se referenciaran ciertos escenarios

participantes de la formulación del POT y de la revisión que se lleva a cabo en el presente

año como precedente para promulgar una nueva norma.

IV.1 PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL AÑO 2000

El POT para Cali es considerado un mecanismo de planificación del territorio y una política

pública, orientada al uso equitativo y racional del suelo, a la preservación del patrimonio

ecológico y cultural, a la prevención de desastres y la protección del medio ambiente. Con

esta premisa delimitó unos propósitos para orientar el desarrollo y constitución de la ciudad

bajo un modelo específico, es una política pública que proyecta el futuro de los municipios.

Posterior a la ley 388 de 1997, Santiago de Cali genero el POT hacia el año 2000, cuyo

proceso estuvo a cargo de la administración de Ricardo H. Cobo Lloreda.

A manera de reseñar los elementos que rodearon el proceso de formulación y/o

construcción del POT 2000, cabe señalar que este dependía en gran medida de los estudios

técnicos para diagnosticar los problemas de la ciudad y evidenciar las situaciones de riesgo

y mejora. De acuerdo a lo expuesto por Fabiola Aguirre, coordinadora técnica del POT

2000 - 2011, el equipo técnico contaba en ese momento con algunos estudios

econométricos que “relacionaban la acción de la sociedad sobre el territorio y permitían

evidenciar el déficit de vivienda, equipamientos comunitarios, educación, cultura y

recreación”, pero era igualmente necesario contar con estudios que facilitaran información

respecto a oferta del espacio público, de servicios públicos, movilidad, entre otros. Además,

debía incorporarse valoraciones que señalaran la realidad económica - social de la ciudad

(narcotráfico, conflicto interno y crisis económica), sumamente relevante para identificar

70

situaciones o conflictos en el territorio, resultado de estas. La ausencia de estudios, se

convirtió entonces en una incompatibilidad con la norma 388 dado que consideraba y daba

por hecho que la ciudad debía contar con estudios suficientes para realizar el diagnóstico y

con los cuales basar su propuesta de ciudad. Por esta situación, el equipo técnico que

participó en la construcción del documento en ese año, se inclinó por trabajar con el

material disponible y con la participación de la comunidad que incluía gremios y expertos

en el tema, realizando un intercambio de ideas y formalizando un “campo de acción

conjunto”. El POT del año 2000 – 2011 cumplía una función social y ecológica para

mejorar la calidad de vida de los habitantes mediante el desarrollo de normativas que

regularan aspectos tales como espacio público, servicios públicos domiciliarios, sistema

vial y de transporte, estructura ambiental, equipamientos y del patrimonio cultural, ente

otros131

.

Santiago de Cali fue entonces prevista o planeada como una ciudad – región, siendo este el

aspecto de mayor relevancia. La visión y propósitos generales del POT 2000 apuntaban a,

construir una ciudad – región, para aprovechar las ventajas económicas que la rodeaban y

se favorecerá de las acciones sobre el territorio, impulsando la competitividad, la equidad

en lo social, incentivando la inversión pública, logrando del mismo modo la generación de

oportunidades e igualdad en la prestación de bienes, servicios y equipamientos, además de

alcanzar el equilibrio desde el punto de vista espacial. De la misma manera, delimitó que el

municipio debería ser ambientalmente sostenible, siguiendo una estructura de reglas claras

y un control de los asentamientos humanos en suelos no aptos. Por último, se propuso ser

eficiente en cuanto a temas fiscales132

.

Se fijaron los objetivos de mediano y largo plazo basados en la visión y el propósito

general, con los cuales trazaron directrices para que las administraciones municipales

adoptaran estrategias, políticas y programas respondiendo a esa visión, sometiéndolas a

131

AGUIRRE PEREA, Fabiola. ¿Cómo se pensó la ciudad hace 10 años?. En : Boletín POLIS Observatorio

de Políticas Públicas. Número 009. Universidad Icesi. Cali, Junio 2011. p. 3. 132

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION. POT de Cali. Acuerdo 069, Septiembre

2000. p. 1.

71

constante evaluación, revisión y retroalimentación, particularmente al término de los

diferentes periodos del plan y de cada uno de los programas de ejecución.

Los objetivos y estrategias en el campo regional, rural y urbano incluyen elementos que

caracterizan a Cali como la ciudad equilibrada, regulando y normativizando los usos y

ocupaciones del suelo, y estableciendo parámetros para la óptima acción de dichas

disposiciones a través la integración con la región. La siguiente tabla detalla los objetivos y

estrategias dispuesto en el POT.

Objetivos Estrategias

Interactividad institucional de articulación para desarrollar los

planteamientos del POT

Coordinar y concertar los desarrollos intermunicipal y

subregionalmente.


Regulación y equilibrio para los asentamientos rurales.

Concertación para los aprovechamientos y usos de carácter

forestal, ecoturístico, económico y ambientalmente beneficiosos.

Establecer criterios para las políticas y creación de las cesiones

para generar áreas forestales de mitigación del impacto de

asentamientos humanos sobre el suelo rural.

Complementación y consolidación del espacio público rural.


La optimización de la inversión pública.

La concentración y diferenciación de las áreas de actividad.

La jerarquización de equipamientos urbanos.

Las acciones de promoción y complementación de la iniciativa

privada para desarrollar eficientemente el potencial urbanístico y

productivo de la ciudad.

La integración de herramientas para la gestión del suelo.

La intervención prioritaria sobre el espacio público.

Tabla 2: Objetivos y Estrategias POT 2000

Fuente: Elaboración propia, basado en el POT Documento Resumen

Reestructurar morfológica y funcionalmente la ciudad,

redefiniendo las relaciones entre sus piezas, cualificando

las funciones de su centro metropolitano tradicional y

consolidando o promoviendo el desarrollo de un sistema

de Centralidades de segundo y tercer orden, que permitan

una desconcentración ordenada de actividades

secundarias y terciarias, haciéndolas más accesibles a la

población.

Objetivos y Estrategias POT 2000

En lo Regional

En lo Rural

Alcanzar conectividad y articulación de la Ciudad - Región

con ámbitos internacionales y regionales de intercambio de

bienes y servicios, incluye dotación de sistemas de

comunicación e infraestructura.

En lo Urbano

Generar sistemas de aprovechamiento del suelo

diferenciados, según las condiciones naturales, y

técnicamente apropiados para las diferentes zonas de

manejo del paisaje rural: el sistema hídrico, el paisaje de

ladera y la zona plana.

Pero los objetivos y estrategias propuestas deben concretarse mediante acciones y

directrices, es decir, políticas, materializadas progresivamente en programas y proyectos

que cada administración desarrollaría133

. Estas políticas, según el POT 2000 se formularon

133

Se hace necesario recordar que el POT tiene una estrecha y estricta relación con el Plan de Desarrollo, en

el cual se despliegan en detalle los proyectos que responden a los objetivos y estrategias propuestas para

desarrollar y alcanzar el modelo de ciudad pensado en el POT.

72

sobre seis dimensiones sectoriales que debían atenderse de manera prioritaria para resolver

problemas incidentes en el territorio. El conjunto de políticas se dividen o clasifican así;

política de vivienda y asentamientos humanos, política de expansión y control de bordes

(orientar la urbanización de suelos de expansión), política de movilidad y accesibilidad

intraurbana, política de espacio público, política de competitividad territorial y la política

de mejoramiento de asentamientos rurales. Valiéndonos de estas políticas generales y

teniendo en cuenta que a través del componente ambiental se aproximará a una evaluación

en cuando a la efectividad de la norma y el alcance del modelo para el caso de esta

monografía, es importante dar una mirada a la estructura ambiental contenida en el POT

2000.

En realidad el factor ambiental fue uno de los principales elementos contenidos en la Ley

388, otorgando una importancia a la conservación de los recursos naturales y la prevención

de desastres. El POT 2000 describe los componentes de la estructura ambiental, entre ellos

el sistema de áreas protegidas y las alturas, colinas y cerros de valor paisajístico. Como

objetivos dentro de este marco se propuso orientar y sostener los procesos de los

ecosistemas esenciales, mejorar la calidad de la oferta ambiental, garantizar la conectividad

y la oferta ambiental para todo el territorio municipal134

. El documento relaciona y describe

la estructura de cada componente, en otros términos, conceptúa y define los espacios que de

estos hacen parte. Igualmente, configura unos proyectos estructurantes o intervenciones que

soportan los objetivos propuestos y la construcción de la estructura territorial definida.

Dentro del marco ambiental se delimita el proyecto de Aprovechamiento Ecológico del Río

Cauca y los Humedales del Valle Aluvial, que se propuso con el fin de “desarrollar el

potencial productivo de los ecosistemas orográficos e hidrográficos de la ciudad, a través

de un proyecto ecoturístico en la llanura aluvial del Río Cauca, donde se garantice la

calidad de la oferta ambiental”135

. A la par, formuló un espacio para la protección de las

aguas subterráneas.

134

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION. POT de Cali. Documento Resumen,

Septiembre 2000. p. 57. 135

Idíd. p. 70.

73

Según las anteriores consideraciones, es claro evidenciar que el POT 2000 aunque delimita

un modelo de ciudad fundamentado en la construcción de una ciudad – región, sobre la cual

se aproveche las ventajas económicas, se logre competitividad, se procure una equidad

social, se delimite la inversión pública a logros específicos y se propicie un municipio

ambientalmente sostenible, con reglas claras respecto a los asentamientos humanos en

zonas de alto riesgo o protegidas. Y si tenemos en cuenta que los objetivos en cuanto al

sistema ambiental pretendían orientar y sostener los procesos de los ecosistemas esenciales,

mejorar la calidad de la oferta ambiental, garantizar la conectividad y la oferta ambiental

para todo el territorio municipal; no se consideró el sistema ambiental como un componente

decisorio, tanto para entender, definir y/o regular las actuaciones humanas y los impactos

significativos en la trasformación y uso inadecuado del mismo, como que a través del

sistema ambiental entre otros componentes del OT, se permite visualizar los conflictos

socio – económicos y las desigualdades en la población, haciendo que este se haga cada vez

más importante y necesariamente de indispensable manejo público. Así pues, el POT 2000

no incluyo dentro de sus 6 políticas una POLITICA AMBIENTAL, que le diera esta

especial, necesaria, importante y obligatorio manejo al sistema y delimitara más allá de una

ciudad – región competitiva, una verdadera ciudad ambientalmente sostenible, a lo cual se

le sumarian los proyectos y componentes que se describieron anteriormente. En otros

términos, aunque se desee como objetivo lograr la sostenibilidad del ambiente, no hay una

política establecida, reduciendo entonces a proyectos aislados. Quizá una posible

comparación se puede ofrecer cuando vemos que la ley ordinaria 388 no fue precedida de

una ley orgánica.

IV.2 REVISON ORDINARIA 2012

Como se ha señalado anteriormente, en el presente año se desarrolla la revisión ordinaria

del POT 2000, la cual genera cambios de fondo dando lugar a una nueva norma,

determinados a través de la experiencia de 11 años y con los cambios realizados por las

anteriores administraciones según los tiempos de corto, mediano y largo plazo.

74

El trabajo de revisión ordinaria se sustenta en los estudios técnicos que resumen las

transformaciones del territorio a lo largo de la vigencia del mismo y los talleres de

divulgación y discusión como forma participación ciudadana para lograr establecer a través

de experiencias de la comunidad las potencialidades, debilidades y necesidades del

territorio por comunas y corregimientos. El DAPM, estableció un modelo de ciudad que

aún no es el elegido pero que se ha divulgado para efectos de discusión y afinación.

Aun cuando esta administración tiene la tarea de llevar el proceso de revisión ordinaria a su

fin, logrando la aprobación del Consejo Municipal y la promulgación de la nueva norma,

debía considerar los trabajos realizados por la administración de Jorge Iván Ospina, quien

con su equipo también se planteó un modelo de ciudad y adelantó varios estudios y debates,

los cuales definieron el punto de partida al trabajo de la administración actual.

El planteamiento de la administración de Ospina, consideró como estrategias o principios

orientadores; la conservación del medio ambiente como fundamento sostenible del

desarrollo humano, disminución del riesgo por inundabilidad y remoción en ladera,

creación y consolidación de sectores competitivos a escala regional y local, volcamiento a

oportunidades regionales, generación y afianzamiento de lógicas urbanas de convivivencia,

para desestimular la inseguridad y la exclusión, estructuración de un sistema integrado de

transporte local y regional, sobre una infraestructura más funcional, construcción y

adecuación de equipamientos educativos y de una plataforma de conectividad, generación,

y mejoramiento de vivienda y espacios públicos (vivienda digna)136

.

En el aspecto ambiental, propusieron un soporte, que incluyera una política ambiental, la

reconstrucción de la estructura ecológica principal, un componente rural y urbano, la

integración normativa y la gestión, riesgos y agua e integrar la base ecosistémica al

ordenamiento; estos sobre la base de 3 objetivos: orientar y sostener los procesos de los

136

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION. Modificación Excepcional Plan de

Ordenamiento Territorial Santiago de Cali.

75

ecosistemas esenciales; mejorar la calidad de la oferta ambiental y garantizar la

conectividad de la oferta ambiental137

.

La revisión ordinaria, plantea a grades rasgos ajuste a las políticas, objetivos y estrategias

de corto, mediano y largo plazo acordes al nuevo modelo territorial propuesto, lo anterior

para lograr o alcanzar una articulación con directrices de orden nacional y regional, además

de un fortalecimiento de estrategia de ordenamiento para el área rural. Todo esto porque se

han evidenciado conflictos del modelo con la norma. Los principios que marcan el modelo

son; la gobernabilidad, sostenibilidad, bienestar, competitividad y equidad, es un patrón que

integra a la ciudad con la región, teniendo en cuenta sus potencialidades y características.

Es muy importante resaltar que el modelo de ordenamiento territorial que se propone en

esta revisión ordinaria tiene una importante oferta ambiental, que se articula con la

prestación de bienes y servicios138

para la región y los bordes colindantes. Los programas

propuestos alrededor de este modelo, están divididos en tres estructuras, la ambiental,

socioeconómica y funcional. Para el caso específico de la estructura ambiental, la revisión

propone tres políticas, sostenibilidad y conservación ambiental, calidad ambiental y gestión

del riesgo139

. Dichas políticas, se delimitan bajo tres lineamientos respectivamente; uno que

Cali reconozca el medio natural como sistema estructurante principal del OT, con miras a

proponer la sostenibilidad del municipio, dos que Cali se posicione como líder en el

mejoramiento de la calidad ambiental, implementando medidas para enfrentar el cambio

climático y asegurando el aprovechamiento responsable de su base ecosistémica, y tres, que

Cali promueva la gestión integral del riesgo, pérdidas humanas, sociales y económicas y los

impactos negativos sobre el desarrollo y bienestar colectivo140

.

137

Idíd. 138

Santiago de Cali se ha considerado como un municipio caracterizado sustancialmente por la prestación de

bienes y servicios, dicha clasificación ha sido tomada como escenario para el desarrollo de la propuesta. 139

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION. Estrategia de Participación. Foro de

Socialización POT, Mayo 2012. 140

En el documento: Primer Borrador de Políticas del Modelo de Ordenamiento Territorial, se puede apreciar

las políticas, lineamientos, objetivos y estrategias del modelo de OT, que incluye además de la estructura

ambiental, la estructura socioeconómica y funcional. Cabe resaltar que no es oficial y está sujeto a cambios

concluyentes de las fases del proceso de revisión faltantes.

76

El trabajo propuesto por la actual administración municipal, desea elevar el proceso de

planificación en conjunto con la comunidad a través de mecanismos de participación,

construir una visión clara y objetiva de lo que se quiera para el municipio, llegar a una

integración con los vecinos y reconocimiento de las dinámicas regionales, planificar el

suelo urbano y rural a través de normas claras y diferenciadoras y por último establecer

normas claras y simplificadas que facilite los trámites y elimine las situaciones de

incompatibilidad.

77

V. PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL 2000, FALENCIAS,

CONTRADICCIONES Y LIMITACIONES IDENTIFICADAS EN LA REVISION

ORDINARIA 2012

Como resultado del trabajo de revisión cursante, en términos generales se han evidenciado

falencias y/o vacíos, que se desean reparar con la propuesta de modelo de ciudad que se

discute. A continuación, se integra en primer lugar algunos antecedentes rescatados de una

serie de discusiones propuestas en la administración de Jorge Iván Ospina, en el marco del

espacio Cátedra Nueva Ciudad141

como en otros encuentros de participación; luego se

expondrá un artículo original “El POT se fortalece con una Visión Estratégica del

Territorio” publicado por el Equipo de revisión y ajuste del POT en la red social,

herramienta de opinión, participación y notificación del proceso de revisión que llevan a

cabo, por su valioso e importante contenido se anexa a esta monografía. Seguidamente se

hace un análisis a otro artículo oficial que detalla las problemáticas territoriales de Cali

desde las esferas rural, urbana y regional y finalmente se describe el diagnóstico del

componente ambiental que desarrolló el mismo equipo en miras de delimitar los escenarios

a los cuales debe apuntarle el nuevo POT en términos ambientales.

Este capítulo desea establecer desde de la revisión ordinaria y sus respectivos análisis los

escenarios que rodean la construcción del nuevo POT y los retos a los cuales debe

apuntarle.

141

La Cátedra Nueva Ciudad, fue un escenario logrado en el gobierno de Jorge Iván Ospina, para desarrollar

dinámicas académicas y ciudadanas, en miras a alimentar y construir propuestas claras en torno al desarrollo

de la ciudad, de acuerdo a lo propuesto en la segunda publicación, el grupo definió la cátedra como “un

esfuerzo intersectorial, interinstitucional y ciudadano, coordinado de manera colegiada con plataformas

académicas y sociales, con gremios y universidades, orientado a producir, circular y divulgar conocimiento,

experiencias y propuestas colectivas para la construcción compartida de la nueva Santiago de Cali”. Tomado

de : Cátedra Nueva Ciudad, Cuaderno de Ciudad # 2, “¿Qué es la Cátedra Nueva Ciudad?”. Marzo 2008. p.

3.

78

V.1. ANTECEDENTES: DISCUSIONES, FORMULACIONES Y ACERCAMIENTOS

FRENTE A UN NUEVO POT

Hacia el año 2008, se dio inicio a un proceso de participación para promover y gestionar

reflexiones en torno a la construcción de una nueva ciudad, estas en el marco de la cátedra

de Nueva Ciudad. El planteamiento de propuestas en torno al POT y a lo que se desea de la

ciudad se dio en dos oportunidades, logrando se consignaran diferentes perspectivas

referentes al tema, las cuales rodearon el proceso de modificación excepcional que

desarrollaba en ese entonces la administración municipal en cabeza del DAPM.

Rescatando algunas apreciaciones que responden a preguntas tales como; ¿cuál POT para

Cali? y ¿para cual ciudad se hace un POT?, además de una posición específica sobre la

visión en torno al tema ambiental, podemos citar las siguientes posturas.

Para Ana María Rojas, ex consejera Territorial del municipio, el POT para Cali se espera

particular y necesariamente que sea concertado con la ciudadanía, que sea viable,

gestionable y realizable, al que se pueda financiar y hacer seguimiento; igualmente uno que

promueva la competitividad a la par que se plantea como objetivo aportar a la inclusión, la

equidad, el desarrollo humano y la convivencia pacífica en nuestra ciudad teniendo siempre

como horizonte la sostenibilidad de la misma142

.

Frente a la misma pregunta, David Millán, Subdirector del POT durante un periodo de

tiempo del gobierno de Ospina, interpreta el proceso de planeación como de alta

complejidad, y los planes por su parte “no son recetas reaplicables en cualquier contexto”,

por lo tanto, la formulación del un POT tiene diversos referentes metodológicos en los

cuales se basa un proceso abierto y democrático de búsqueda de información y generación

de conocimiento, con el fin de construir colectivamente un nuevo modelo de desarrollo

territorial para la sociedad que la formula. Millán indica que “un POT con capacidad de

convocar el conjunto de la sociedad a generar el conocimiento y la información para la

142

ROJAS, Ana María. El Ordenamiento territorial desde una perspectiva de participación ciudadana; claves

de una experiencia en Cali. En: Cátedra Nueva Ciudad, Cuaderno de Ciudad # 4, “¿Cúal POT para Cali?”.

Agosto 2008. p. 23 – 24.

79

toma democrática de decisiones sobre su presente y futuro”, pero además de estas

consideraciones de tipo normativo, pedagógico y de generación de conocimiento, también

de acudirse a una de las cuestiones que se tratan más espacialmente y es el derecho a la

ciudad143

.

Respondiendo ahora al segundo cuestionamiento, se dice que la ciudad para la cual se hace

el POT, está caracterizada por una concentración urbana de aproximadamente 2.500.000144

personas de distintos puntos del territorio nacional y que está estrechamente relacionada

con actividades comerciales y de servicios, por su relación y cercanía con espacios

marítimos, equipamientos como aeropuerto, zonas francas, centro de carga, estadio de

fútbol, centro de convenciones, etc; además es una ciudad donde el 86% de sus habitantes

se ubican en los estratos bajos y medios, ampliamente influenciada por actividades ilícitas

del “pasado reciente y presente” y por comportamientos de ciudadanos y clase dirigente

que han “desestimado recurrentemente la posibilidad de construir futuro colectivamente”,

igualmente, es una ciudad rodeada por una “plataforma natural de grandes cualidades”,

pero que está fuertemente afectada por el impacto de las actividades comerciales,

residenciales, industriales, agroindustriales no sustentables, entre otros aspectos145

.

Y si nos referimos un poco a lo que se discutió en torno a la dimensión ambiental del OT,

podemos citar lo expuesto por Juan Carlos Silva y Ruth Amparo Eraso, profesionales del

DAGMA, quienes muestran que “la visión ambiental del POT debe concebir la ciudad

como un ser viviente y vivificante, como una Ciudad Orgánica en la cual se logre un

equilibrio armonioso y productivo entre: Aire, agua, suelo, vegetación, fauna,

comunidades, instituciones, espacios y territorio”.

Desde otro espacio de participación, específicamente el foro realizado por la Universidad

Icesi en 2011, el entonces Dr. del DAPM Juan Carlos López, expuso la propuesta de

143

MILLAN OROZCO, David. Retos del Nuevo POT para Santiago de Cali. En: Cátedra Nueva Ciudad,

Cuaderno de Ciudad # 4, “¿Cúal POT para Cali?”. Agosto 2008. p. 28 - 29. En su artículo Millán cita 7

puntos del artículo 1 – Derecho a la ciudad, incluidos en la Carta Universal del Derecho a la Ciudad. 144

Cifra estimada por el autor del artículo, basado en el censo de población del DANE 2005. 145

MILLAN OROZCO, David. Retos del Nuevo POT para Santiago de Cali. En: Cátedra Nueva Ciudad,

Cuaderno de Ciudad # 4, “¿Cúal POT para Cali?”. Agosto 2008. p. 27.

80

modelo de ciudad que recogió ideas de los debates con la ciudadanía, y las apreciaciones

respectivas de los expertos como las que se describieron anteriormente.

Para este equipo trabajo, era importante incluir en el POT cuatro dimensiones de política

pública, “como forma de caracterizar la ciudad y sus necesidades”, haciendo del POT una

“herramienta que va más allá de un plan urbanístico arquitectónico”. Esta propuesta

entonces abordó esas cuatro dimensiones incorporando una visión económica, de

ordenamiento urbanístico, ambiental y técnico146

. Partiendo de la idea “Una sociedad hace

ciudades, un gobierno en sí mismo no tiene la capacidad de cambiar una ciudad, pensarlo

es improbable, y esto fundamenta el planteamiento del POT 2011-2022, caracterizado por

ser el desarrollo de lo formulado desde el 2000, pues las ciudades se construyen en 20, 30

o 40 años. En períodos más cortos es impensable desarrollar una ciudad de 2,3 millones de

habitantes”, esta administración centró su atención en hacer frente a temas tales como,

formulación de una política pública de densidad poblacional, amarrada al territorio, dado

que el aumento en la población repercutiría indiscutiblemente en el territorio, generando

necesidades de infraestructura en educación, salud, servicios públicos, etc. Es decir, que la

formulación del POT debe cumplir con requerimientos dirigidos por la dinámica

poblacional147

. Un segundo aspecto tiene que ver con la pobreza, tema que se describe

referenciando las tasas que indican que la ciudad tiene altos índices, lo cual debe

combatirse desde el POT, adicionalmente debe elevarse el PIB per cápita, para desarrollar

la ciudad competitiva y líder en procesos regionales y generadora de ventajas

económicas148

.

Acerca del componente ambiental, el funcionario aclaró que “Santiago de Cali es una

ciudad ambientalmente fragmentada”, con problemas de contaminación y riesgo por

inundación o deslizamiento, especialmente en áreas donde se concentra la población más

vulnerable. Igualmente y como uno de los temas predominantes se refleja un conflicto

normativo ya que los usos del suelo tienen una vocación diferente a la definida por el POT

146

LOPEZ, Juan Carlos. Modificación Excepcional Plan de Ordenamiento Territorial Cali 2011. En : Boletín

POLIS Observatorio de Políticas Públicas. Número 009. Universidad Icesi. Cali, Junio 2011. p. 5. 147

Idíd. p. 5. 148

Idíd. p. 6.

81

2000, evidenciado por la gran actividad comercial e industrial que toma lugar en áreas

residenciales netas.

Dadas las anteriores observaciones, se delimito dos líneas de acción para el POT 2011, la

rotación de la pobreza en el oriente, y el aumento de la competitividad de la ciudad. La

prioridad sería de ser urbanístico arquitectónica a ser económica, en relación con el tema

medioambiental. El caso de la competitividad, se trabajaría bajo el fortalecimiento del

modelo regional conectándose con la oferta regional de plataformas industriales y de

vivienda, aprovechando la riqueza de todos los circuitos propios y regionales y su cercanía

con municipios como Yumbo, Jamundí y Candelaria, igualmente creando un sistema

integrado de transporte con Cali como cabeza de región, reforzado por el tren de cercanías

y un circuito vial149

.

Si bien, la administración municipal del periodo 2008 – 2011, contemplo dentro de su plan

de desarrollo, gestionar una evaluación al POT 2000 para construir una nueva propuesta

que diera lugar una modificación excepcional, el proceso no se culminó, sin embargo el

acercamiento con la comunidad a partir de espacios de debate y participación, si sentó un

precedente importante en la construcción de un modelo de ciudad, lo cual se posicionó

como uno de los aspectos más relevantes para lograr hacer frente a las problemáticas

territoriales que enfrenta la ciudad. Por consiguiente una la población caleña150

puede de

desearlo informarse sobre lo que es Cali en desarrollo territorial, y cuáles son las

problemáticas que debe tener en cuenta para proponer un nuevo POT.

149

Idíd. p. 7. 150

Se considera importante indicar que el término “población caleña” no se refiere a la totalidad de la misma,

sino a la suma de ciudadanos interesados por el desarrollo de la ciudad y que quieran añadirse a este proceso,

aunque debería considerarse que todos debemos acercarnos a ellos, pero lamentablemente una gran porcentaje

de ciudadanos no sienten preocupación por lo público y por tanto no se añaden a los procesos y espacios de

participación.

82

V.2. ARTICULO: EL POT SE FORTALECE CON UNA VISIÓN ESTRATÉGICA DEL

TERRITORIO151

En el marco del proceso de revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial de

Santiago de Cali, Acuerdo 069 de 2000, la Administración Municipal ha venido realizando

durante los últimos seis meses un amplio proceso de participación ciudadana, en el cual se

han recibido las observaciones y recomendaciones de los habitantes de las comunas y los

corregimientos, los gremios, la academia y de diversos grupos interesados en el diseño de

un instrumento que puede prefigurar elementos determinantes del futuro de la ciudad. Para

el adecuado desarrollo de esta tarea, es conveniente señalar algunos aspectos determinantes

en el proceso de la actual revisión del POT:

Inicialmente, se parte de reconocer las enormes diferencias del territorio que planificó el

POT en el año 2000, el cual hoy constituye el escenario sobre el cual construir un futuro

deseable para los caleños. En estos 12 años, según datos del DANE, cerca de 220.000

caleños se han agregado a los 2‟075.000 existentes en el 2.000, al tiempo que la ciudad

desarrolló aproximadamente 59 hectáreas por año en su zona urbana, sin contar el

crecimiento acelerado de los asentamientos humanos de desarrollo incompleto.

Apenas una mínima parte de este crecimiento se hizo según los preceptos del POT, no sólo

porque los asentamientos informales ocuparon los cerros y ríos de la ciudad, zonas que no

estaban previstas para el desarrollo, sino que además se construyeron edificaciones sin la

debida licencia y concepto de uso, hecho debido en parte a que el procedimiento fijado para

la aprobación de los nuevos desarrollos (y en general, cualquier construcción) era confuso,

lo que provocó que se realizaran cambios muy significativos en las normas, mediante

151

EQUIPO DE REVISION Y AJUSTE DEL POT, Departamento de Planeación Municipal Cali. El POT se

fortalece con una visión estratégica del territorio. En: Revisión POT de Cali. [en línea]. 2012. [Consultado 21

de ago. 2012]. Disponible en < http://www.facebook.com/#!/participa.revisionPOTcali> y <

http://www.cali.gov.co/accesible/noticias.php?id=47175>.

http://www.facebook.com/#!/participa.revisionPOTcali

http://www.cali.gov.co/accesible/noticias.php?id=47175

83

circulares normativas, entre otros instrumentos, que desfiguraron el modelo territorial

propuesto por el POT.

Temas como la localización de la industria en los municipios aledaños al tiempo que se

„desocupa‟ la zona industrial de la ciudad; o los procesos de densificación de los barrios

populares que producen hacinamiento e incrementan los déficits de espacio público y

equipamientos; o la expansión del comercio y los servicios sobre las zonas residenciales sin

planificación, no fueron claramente considerados en el POT. En términos generales, puede

afirmarse que la planeación y el desarrollo económico no se coordinaron.

Por otra parte, aunque el POT 2000 identificó algunos instrumentos de planeación y

gestión, muy pocos funcionan, entre otras cosas, porque la mayoría no fueron

reglamentados. Figuras como las áreas de régimen diferido generaron un estado de

incertidumbre y ambigüedad que no sólo dio lugar a la especulación y confusión, sino que

propició la informalidad, causando con ello más problemas que soluciones.

Asimismo, en relación con la reglamentación de la zona rural, en el POT vigente faltó

profundidad en la identificación de programas y proyectos, así como una normativa clara, y

una identificación y delimitación precisa de sus componentes.

Paralelamente, los procesos de conurbación152

se incrementaron en forma importante, al

tiempo que se conformó una extensa aglomeración urbana y un incipiente sistema de

ciudades en la región sin una guía explícita. Aunque el POT incluyó unas pautas para los

acuerdos regionales, estos no fueron desarrollados, debido en parte a la desaparición, con la

reforma administrativa del 2000, del ente gestor encargado de sacarlos adelante, situación

que produjo efectos determinantes en el desarrollo de Santiago de Cali y de los municipios

vecinos.

También, el entorno internacional ha cambiado y presenta elementos que necesariamente

debe considerar la revisión del POT de Cali. Paradigmas como la sostenibilidad y la

competitividad, se presentan como metas fundamentales para el desarrollo urbano

152

A modo de aclarar el concepto, la conurbación define el proceso por el cual un área urbana crece a partir

de su unión con poblaciones vecinas.

84

contemporáneo. La equidad concebida en las Metas del Milenio de las Naciones Unidades

es el tercer elemento de esta tríada de objetivos que la agenda internacional ha puesto en

primer plano.

Igualmente, durante estos 12 años la ciudad emprendió grandes proyectos urbanos que han

producido cambios substanciales en el desarrollo urbano, entre estos el Sistema de

Transporte Masivo – MIO, las Megaobras y las ciudadelas educativas, muchos de los

cuales no estaban previstos en el POT vigente. Estos proyectos de enorme relevancia, han

producido importantes cambios en el funcionamiento de la ciudad y han generado

dinámicas urbanas que, desafortunadamente, no han sido aprovechadas, por ejemplo, para

la aplicación de instrumentos de planificación, gestión y financiación.

En términos generales, puede afirmarse que el POT vigente se preocupó más de la

regulación de las construcciones privadas, que de la orientación y programación de la

inversión pública, que es un componente fundamental para la construcción del territorio

futuro. Esta inversión pública que se ha identificado y programado por fuera de las

premisas de ordenamiento del POT, quizás de una manera sectorial, produce impactos no

controlados en el territorio. La inversión pública orientada es determinante para adelantar

programas y proyectos necesarios para mejorar las condiciones y calidad de vida de los

caleños, en especial de los más necesitados, en términos de dotación de vivienda, servicios

públicos, equipamientos y espacios públicos.

En este contexto, la revisión del POT se propone construir un instrumento más estratégico y

útil para la administración del municipio, capaz de orientar la inversión pública y, al mismo

tiempo, regular la actuación privada con miras a la construcción de un modelo territorial

socialmente acordado. Un modelo que busque la construcción de un territorio que facilite el

desarrollo económico, bajo la consideración de éste como un factor determinante para la

competitividad. Que considere el sector privado no sólo desde la óptica de la regulación de

sus inversiones, sino como posible socio en el desarrollo e implementación de los grandes

proyectos que han de marcar la transformación del municipio hacia el futuro. Un POT que

define una agenda para el proceso de integración regional y crea los instrumentos

85

adecuados para adelantar el proceso de concertación con los municipios vecinos. Que

considera la zona rural como una parte integral del territorio urbano, para la cual hay que

tomar decisiones paralelas a las de la zona urbana. Y, desde luego, un POT que es capaz de

incorporar las decisiones adecuadas para canalizar hacia los fines establecidos, las diversas

inversiones provenientes del Gobierno Nacional (por ejemplo los Macro-proyectos de

vivienda) o los recursos de regalías.

Al mismo tiempo, este debe ser un instrumento más sencillo y fácil de aplicar, que evite

innecesarios desgastes de la administración pública y de los constructores e inmobiliarios,

en tramitaciones complejas y de larga duración. Por esto el POT debe construir normas que

no permitan diversas interpretaciones, que distingan entre temas fundamentales y

accesorios, y que se encuentren en concordancia con las intenciones generales del modelo,

las políticas, objetivos y estrategias, así como de los programas y proyectos del POT.

V.3. ANALISIS ARTÍCULO: RADIOGRAFÍA DE CALI: PROBLEMÁTICAS

TERRITORIALES153

Conforme a los resultados obtenidos en la etapa de diagnóstico, se evidencian considerables

problemáticas en los ámbitos, regional, urbano y rural, los cuales fueron publicados por el

DAPM en su artículo Radiografía de Cali: Problemas Territoriales. A continuación se

nombran y se hace un análisis de los mismos.

Respecto al ámbito regional, se reflejan cuatro grandes problemáticas que se resumen en

falta de acuerdos y planificación. Uno es el deterioro ambiental en el que se encuentran los

recursos naturales que son transversales en el territorio, así como también la fragmentación

que existe en cuanto a acciones encaminadas al cuidado de los mismos que generan la

pérdida de su continuidad, evidenciando una desarticulación entre municipios. La

153

Este numeral cita algunos aspectos relevantes resultado de los estudios de diagnóstico que desarrollo la

administración actual, para establecer las problemáticas territoriales. El artículo puede encontrase en la página

oficinal del Alcaldía Municipal de Santiago de Cali, específicamente en el espacio del Departamento de

Administración Municipal.

86

conurbación con municipios aledaños y la dependencia de los otros municipios con Cali en

temas de servicios sociales y empleo, se constituyen como la segunda problemática, que ha

generado saturación en los accesos a la ciudad y en la capacidad misma de las

infraestructuras que prestan esos servicios, y en las conexiones regionales. En tercer lugar,

se ubica el abastecimiento alimenticio y la gestión de residuos sólidos que requieren un

planeamiento regional, el cual no existe hoy en día generando que estos sistemas sean

disfuncionales en la región. Ejemplo de ello, es el traslado de los residuos sólidos hasta

Yotoco, cuyo desplazamiento excesivo lo hace ineficiente.

El DAPM resalta sobre este aspecto que “la región como tal no tiene un papel definido a

nivel nacional, y en ese orden de ideas, es importante establecer la manera en la que cada

uno de los municipios pueda aportar con vocaciones definidas que se complementen entre

sí, con el objetivo de dar cumplimiento al papel regional, tarea que deben emprender

conjuntamente los municipios del G10154

”.

En el ámbito municipal, también persisten los desequilibrios ambientales. La fragmentación

ambiental, es el común denominador, existe contaminación producto de actividad minera,

desecho de residuos, aguas residuales y ocupaciones de suelos de protección ambiental.

También, se manifiesta un aumento de las condiciones de riesgo en zonas de ladera, debido

a falta de obras de mitigación para detener procesos de remoción en masa y el crecimiento

descontrolado de asentamientos humanos de desarrollo incompleto. Por otra parte existe un

incremento en el déficit cuantitativo de vivienda, según lo expone el documento. Otros

conflictos evidencian que la expansión de la ciudad no ha sido articulada de manera

adecuada con la planificación de servicios públicos, hay carencia en la cobertura de

acueducto, alcantarillado sanitario y drenaje pluvial.

Se resaltan problemas de accesibilidad al municipio, principalmente por infraestructura vial

inadecuada, así como también, una discontinuidad y desarticulación vial y del transporte

entre la zona urbana y la rural y en el sentido oriente – occidente de la ciudad, debido al

154

El grupo de los G10 regional, lo conforman Jamundí, Buenaventura, Palmira, Candelaria, La Cumbre,

Yumbo y Dagua, Florida y Pradera. Estos dos últimos se unieron en el presente año.

87

manejo inadecuado de cruces en el corredor férreo. Igualmente se refleja ausencia de

modos alternativos de transporte e infraestructura que soporte la intermodalidad, tales como

alamedas, ciclorrutas, el mío-cable, el plan de parqueaderos y estacionamientos, lo cual

incrementa el uso de transporte privado e ilegal, saturando las vías existentes.

El caso del área urbana de la ciudad de Cali, pues es igualmente preocupante, según el

artículo los estudios arrojaron ocho grandes problemáticas. Durante estos doce años, ha

habido mutaciones en algunos barrios de la ciudad, debido al crecimiento no planificado de

actividades terciarias sobre áreas residenciales, en otros términos la aparición y expansión

espontánea de actividades económicas en espacios residenciales.

Según la postura que se aprecia en el informe, actualmente “existe una dependencia del

Centro Tradicional para acceder a servicios administrativos”, “El nuevo POT concibe a una

ciudad policéntrica, para que los caleños no tengan que desplazarse hasta el actual centro

para poder realizar sus diligencias. Así, se proyecta la construcción de un centro en el

Distrito de Aguablanca, similar a los Centros de Atención Distrital Especializados

(CADES), en Bogotá”.

De otro lado, está el desplazamiento de la industria a otros municipios, lo cual genera

detrimento del ICA, afectando el presupuesto del municipio, a la vez que disminuye la

oferta de un alto número de empleos para los caleños.

También, se resalta la existencia de áreas residenciales de altas densidades y sin adecuada

infraestructura pública, lo que disminuye el nivel de calidad de vida de los caleños.

Otra problemática, a mi modo de ver una de las más visibles para el ciudadano común, es el

área de expansión no planificada. “Actualmente, la ciudad crece más hacia el sur, que es la

ciudad que los constructores hacen, y hacia las laderas, que por el contrario es la ciudad que

la gente hace”. Varias zonas de la ciudad se están densificando, provocando un crecimiento

desorganizado debido a que el POT vigente no se planeó con una visión de expansión.

88

Un importante tema identificado es la inequidad entre oriente y occidente frente a lo

público, denotando una concentración de equipamientos en el área de occidente y falta de

equipamientos en el oriente, evidenciando una disfuncionalidad del sistema, producto de la

falta de planificación territorial. Además, las redes de servicios públicos son obsoletas, lo

cual provoca fallos en la prestación de los mismos, afectando la calidad de vida en algunas

zonas de la ciudad. Finalmente, hay déficit y falta de adecuación del espacio público,

principalmente porque este se ha generado a través de las obligaciones urbanísticas

(licencias – proyectos), sin que se hayan realizado inversiones públicas para la generación

de espacios urbanos de escala urbana y regional.

Las cosas por el ámbito rural no son distintas, de hecho son aún más complicadas si se tiene

en cuenta que la información existente sobre el área rural de Santiago de Cali y el

conocimiento del territorio no era suficiente para establecer un diagnóstico adecuado.

Según la postura de la actual administración, la primera fase de la estrategia de

participación ciudadana “Visión de Ciudad” cobró un papel de gran importancia para la

realización de un diagnóstico actual de la situación de esta zona, donde se identificaron los

siguientes puntos generados de conflictos y problemáticas territoriales.

En primer lugar, la falta de claridad en los límites veredales, entre corregimientos y entre

áreas declaradas como reserva forestal, así como la titularidad de las propiedades han

provocado una invasión de predios municipales y, por ende, conflictos de usos de suelo155

.

Además se identifica que los pobladores hacen uso inadecuado de estos espacios para

desarrollar formas de trabajo generando un impacto negativo en las áreas protegidas.

En segundo lugar, existen vías insuficientes con dimensiones inadecuadas y condiciones

irregulares, que no permiten el tráfico de varios tipos de transporte, privilegiando el uso de

los camperos y transporte informal. En tercer lugar, hay déficit en cobertura y calidad de

155

Una importante anotación que se hace en el artículo sobre este punto se basa en la observación de unos de

los participantes a los talleres de participación emprendidos durante el presenta año, la observación del

presidente de la JAC de la vereda Candelaria en Villa Carmelo fue la siguiente, “todo es prohibido para los

habitantes del corregimiento en el que se ubica Parque Nacional o reserva forestal. Y no hacen inversión, solo

se permite el mantenimiento de equipamientos hechos antes del 2000”.

89

servicios públicos, principalmente, en la calidad del agua y servicios sanitarios. Esto se da,

en gran medida, por las restricciones que presentan las áreas de protección ambiental para

el desarrollo de infraestructura y construcciones en general, así como por el crecimiento de

edificaciones ilegales. Finalmente, los equipamientos existentes son inadecuados y no

cuentan con la capacidad para soportar la cantidad de usuarios de los mismos, así como

también presentan problema de acceso, debido a su ubicación.

V.4. ESTADO DEL SISTEMA AMBIENTAL DE SANTIAGO DE CALI156

Transcurridos 12 años de promulgado el POT de Santiago de Cali, y una vez cumplido el

periodo para realizar revisiones y determinarse uno nuevo, se hizo necesario adelantar

algunos estudios que determinaran un diagnóstico de los componentes en la ciudad, tanto

para aclarar el panorama, como para ocuparse de resolver o delimitar las nuevas directrices

para subsanar estos vacíos, retrocesos, inoperancias de la norma, entre otros problemas de

índole administrativo, planificador y cambios en el territorio producto de los fenómenos

sociales y económicos. Uno de los estudios adelantados se consignó en el documento

“Análisis del Diagnóstico del Sistema Ambiental de Santiago de Cali, como insumo para la

revisión del Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo 069 de 2000”, con el cual se decidió

hacer frente a la problemática ambiental de la ciudad, para reconocer dentro de la nueva

propuesta el aspecto ambiental como un componente estructurante.

Este trabajo se centra en analizar la función que debe cumplir el sistema ambiental en el

ordenamiento territorial tanto a nivel urbano como rural, actualizando la reglamentación,

conforme se ha establecido a nivel nacional y procurando retos en sostenibilidad y gestión

ambiental157

.

156

Este apartado está basado en el documento: Análisis del Diagnóstico del Sistema Ambiental de Santiago de

Cali, como insumo para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo 069 de 2000, especialmente

sus conclusiones, que detallan el estado del sistema ambiental de Santiago de Cali, componente sobre el cual

se promete un amplio reconocimiento en la propuesta de POT que se está discutiendo en la actualidad. 157

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACION. Análisis del Diagnóstico del Sistema

Ambiental de Santiago de Cali, como insumo para la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial Acuerdo

069 de 2000. Diciembre 2009. p. 5.

90

Para entender la importancia del componente ambiental en el desarrollo de la ciudad, se

parte de la idea de que el proceso de formación de un territorio, se basa en la relación de la

sociedad con la naturaleza, es así como las acciones humanas generan conflictos,

debilidades, potencialidades, y diferentes cambios en el medio natural, lo cual parece ser

ignorado por los entes estatales, relegando por mucho tiempo los temas ambientales a un

segundo plano, y no solo por no gestionar una política ambiental, sino también por no

alinear los proyectos relacionados con la reducción de la pobreza, la escases y sobre-

explotación de los recursos, la marginalidad, la atención a riesgos y amenazas naturales,

entre otros aspectos en el orden de las actividades humanas que han generado grandes

conflictos en el territorio a lo largo de muchos años y los cuales ahora son de difícil

manejo.

La inclusión de la dimensión ambiental del territorio es de urgente atención y aplicación,

puesto que el territorio es el elemento integrador y estructurante de las acciones sociales y

con lo cual se lograría una ciudad sostenible158

y permitirá orientar objetivamente el

desarrollo integral y armónico del entorno planificado.

El documento insumo para la revisión del POT 2000, hizo un amplio análisis del

documento soporte técnico y al acuerdo del POT, lo cual genero algunas conclusiones, al

respecto se relacionan y resumen algunas159

:

1. Se debe replantear el concepto de “recurso suficiente”, en el caso del agua. Lo

anterior ya que se persiste en la idea de que el recurso hídrico es renovable y

suficiente, lo cual está totalmente descontextualizado de los fenómenos actuales. De

continuar con esta idea se cae situaciones de desabastecimiento o escasez.

158

El documento cita el concepto de ciudad sostenible entendida como “aquella que integra la dimensión

ambiental, combina el desarrollo económico, la elevación de la calidad de vida y el desarrollo social de su

población, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sostiene, ni deteriorar el medio

ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”

Tomado de : Idíd. p. 7. 159

Las conclusiones a las que llega el informe se dividen en 9 puntos; diagnóstico técnico, fundamentos

conceptuales, escala regional, oferta ambiental, clasificación del suelo, programas y proyectos, partes, espacio

público y gestión; todas importantes, pero para responder a algunos de los cuestionamientos de esta

monografía se citaran algunas de ellas.

91

2. No hay una política ambiental que rija el desarrollo sostenible del Municipio, lo que

se puede considerar como una incompatibilidad si se tiene en cuenta que el Acuerdo

del POT tiene como propósito colectivo el construir un Municipio ambientalmente

sostenible, mediante el establecimiento de reglas claras, ciertas y transparentes para

el aprovechamiento respetuoso y eficiente de sus recursos naturales.

3. El Diagnóstico Técnico y el Documento Resumen presentan un énfasis muy

importante al identificar las situaciones críticas ambientales especialmente en

relación a los recursos naturales y sus formas de uso y ocupación, con menor énfasis

en las condiciones ambientales urbanas. Esta misma estructura conceptual se

observa en el Acuerdo, a pesar de establecer como línea del POT “un municipio am-

bientalmente sostenible”. Es fundamental la revisión de esta posición en el sentido

del “ambiente urbano” lo que permitirá fortalecer la estructura de la ciudad al

relacionar e integrar los factores bióticos, productivos, tecnológicos, culturales y

políticos y trabajar en sentido del mejoramiento de la calidad de vida calidad de

forma holística, y construir otra mirada con el entorno natural el cual no es sólo el

abastecedor de recursos para su subsistencia sino un determinante y soporte para el

funcionamiento tanto de los asentamientos rurales concentrados o dispersos como

de la estructura urbana.

4. Se debe complementar el contexto regional en los temas ambientales.

5. Ajustar las actuaciones, programas y proyectos establecidos para el corto plazo,

correspondientes al sistema ambiental, que no fueron realizados durante el período

del 2000 al 2010.

6. Actualizar y precisar los tratamientos urbanísticos que se constituyen en conflictos

ambientales.

7. Construir el seguimiento y evaluación del POT, el cual es un proceso ordenado por

la ley 388 y está en relación directa con el montaje del expediente municipal. La

evaluación del plan implica el establecimiento de una línea base que está

92

representada fundamentalmente en indicadores que cuantifican el diagnóstico, y

definen las metas por construir.

8. Desarrollar los instrumentos de gestión del suelo, como parte central del manejo del

suelo de protección ambiental, suelo de amenaza y riesgo y suelo para servicios

públicos.

9. Abordar la planificación del territorio en diferentes escalas con igual jerarquía, ya

que cada una de ellas permite el análisis de las particularidades del territorio y su

adecuada intervención.

10. Coordinar la normatividad con los instrumentos de aplicación en el territorio, como

en el caso de los esquemas básicos que definen lineamientos de problemas

funcionales con énfasis en la conectividad, obviando otros sistemas estructurantes

como el ambiental.

11. El Documento Técnico tiene una carencia de instrumentos de Seguimiento y

Monitoreo, presentando en general, un Diagnóstico cualitativo y en pocas

situaciones ambientales hay una medición de la situación.

12. La ciudad debe contar con sistemas de monitoreo eficientes que den cuenta de

manera permanente de sus condiciones ambientales en cuanto a niveles de

contaminación atmosférica, por ruido y de las aguas, lo que permitirá realizar los

procesos de seguimiento de las inversiones realizadas en el tema ambiental y medir

de manera técnica especialmente aquellas que tienen que ver con las condiciones

ambientales urbanas, con el fin de medir su eficacia en el mejoramiento de calidad

de vida.

13. El acuerdo del POT determina la obligación de desarrollar e implementar el

expediente Municipal, como un sistema de información para evaluar el desarrollo

territorial y hacer el monitoreo de la ejecución del POT. La ausencia de los

instrumentos de seguimiento y la falta de una línea base cuantificable del año 2000,

constituyen una grave falencia en la aplicación, el seguimiento y divulgación del

93

POT, y en general en la gestión y administración de la ciudad y del territorio

municipal.

14. Muchos de los objetivos son pertinentes, pero no fueron reglamentados de manera

explícita, ni fueron incluidos en el grupo de programas y proyectos y/o tampoco

fueron ejecutados, de tal manera que las condiciones del territorio rural se deteriora

pues no se apoya en directrices concretas de intervención y ocupación.

94

CONCLUSIONES

El ordenamiento territorial como se reflejó a lo largo de la monografía, es un campo

ampliamente incluyente y muy importante en el desarrollo de la sociedad colombiana,

puesto que en él intervienen políticas y proyectos relacionados con los aspectos,

económico, social, político, cultural, ambiental, estético, entre otros. Además, es un claro

escenario de representación de la gestión pública y las relaciones entre actores políticos,

sociales y económicos, agremiados bajo los esquemas públicos y privados y la

materialización de un sistema descentralizado y autónomo. Tal contextualización, orientó la

necesidad de revisar a través de la herramienta de planificación y gestión pública, cuál ha

sido el desarrollo en Santiago de Cali en este contexto, revisando el Plan de Ordenamiento

Territorial del año 2000 visto desde la revisión ordinaria del mismo que se lleva a cabo

actualmente.

En principio podemos concluir que los avances en la materia para Santiago de Cali, aún

caminan a paso lento, si se tiene en cuenta que persiste una enemistad sobre cómo debería

entenderse el Ordenamiento Territorial y como se ejecuta. Podemos establecer desde la

revisión ordinaria del POT que se lleva a cabo, que esta norma de planificación contempla

todas las perspectivas desde los campos de la ciencia, no obstante, hay una debilitada

conexión entre los saberes que establezca lineamentos concretos para llevar el modelo de

ciudad a la realidad.

El POT comprende una perspectiva económica, si se considera que el sector privado ha

desempeñado proyectos y programas aunque se rijan bajo las leyes del mercado, que no ha

ligado sus inversiones hacia las preocupaciones sociales en conjunto, es decir la naturaleza

de las inversiones no siempre están orientadas hacia el logro del bienestar social, sino que

amparan una serie de propósitos individuales de los emporios económicos, entre los que se

pueden nombrar las constructoras, las multinacionales explotadoras de recursos naturales,

entre otros. Por ello, entre otras cosas, es visible que los nuevos sectores habitacionales,

estén construidos en áreas de influencia de los ríos y apartadas visiblemente del centro de la

ciudad.

95

Lo anterior empata con las tareas de los urbanistas, desde esta perspectiva y a través del

POT se determinan los proyectos a corto, mediano y largo plazo en extensión de la ciudad,

pero hay una atención puesta sobre el crecimiento de la ciudad, desplegándola hacia los

municipios vecinos, y relegando la importancia de lo rural como parte indispensable del

desarrollo si se tiene en cuenta la noción de región. Una prueba de la incipiente intención

de urbanizar una ciudad, se refleja en el hecho de que el POT solo se ha concebido a partir

de la necesidad de regular los usos de suelo y la expansión urbana, aunque muy a pesar de

esto todavía haya un déficit de vivienda en Santiago de Cali. El ámbito rural, es

indispensable planearlo cuando se piensa en construir una ciudad – región, y aunque los

ruralistas centren su atención al aumento de la productividad y el despliegue de unos

equipamientos que obedezcan a este propósito, el ámbito rural es un tema poco trabajado en

Santiago de Cali, de hecho, hay un sesgo que lo tiene totalmente desprotegido.

Los naturalistas, han tenido un participación considerable si se tiene en cuenta que desde

las normas constitucionales se ha introducido el tema del medio ambiente tanto como

escenario para comprender las dinámicas humanas y los impactos de sus acciones, como

para determinar una proyección de ciudad sustentable, razonable y sostenible. Sin embargo,

no ha sido suficiente el considerarlo, necesariamente se debe delinear una política que

centre su atención en este aspecto y que con el POT se valga para planear acciones.

Y si lo vemos desde la posición de los tecnócratas, encontramos que la competitividad es el

aspecto más desarrollado y relevante del OT en Cali, y es así, porque a pesar de depender

de esquemas viales, de transporte, de equipamientos para su funcionamiento, su

importancia de carácter netamente privado ha llevado a que los gobiernos le den mayor

importancia, y que aunque se salgan de horizontes y normas establecidas en el POT, se

acuda a otros procesos normativos para iniciar proyectos de esta índole.

Por otra parte, podemos anotar que la ciudad tiene graves problemas de planificación, que

se convierten en una bomba de tiempo, pues no determinar adecuadamente lineamientos de

un modelo de ciudad determinado, hace que el territorio colapse y cada individuo o grupos

de individuos, sociales, políticos, públicos y/o privados hagan uso de él para satisfacer

96

necesidades propias respondiendo a una lógica individualista, relegando el bien colectivo y

por consiguiente el valor de lo público. No obstante, esta planeación más que inadecuada,

es ineficaz, porque el Estado sólo se muestra cuando se determinan las normas, se

construyen los proyectos y propósitos, pero se ausenta cuando se deben ejecutar, analizar,

evaluar y corregir. Es ausente también, cuando los cambios de gobierno limitan la

ejecución de una herramienta como el POT que es a largo plazo, haciendo caso omiso a la

norma, justificando que no refleja la realidad de la ciudad, pero que a su vez no se preocupa

ni cumple su obligación de mejorarla.

La planeación cumple intermitentemente con las perspectivas, holística, prospectiva,

democrática y participativa, si observamos las siguientes situaciones; desde que se planteó

el POT 2000 no habían estudios que reflejaran los problemas sociales de la ciudad,

problemas que se centran, en el aumento desmedido de la población, la influencia de la

cultura del narcotráfico, la violencia, el desplazamiento forzado, la poca accesibilidad a la

educación y la salud (sobre todo en los sectores rurales que llevo a estas poblaciones a

desplazarse a las ciudades), entre otros.

Si vemos que la ciudad aún está dividida o sectorizada entre lo que se llamaría zonas

accesibles y zonas rojas, estas zonas rojas, como el distrito de aguablanca, están

constituidas como un sector que debe tener un desarrollo aislado de la ciudad, en donde el

mismo habitante, dibuja un muro invisible que lo aparta de la misma, por ello tal vez en la

propuesta actual de POT se discute temas relacionados con otorgarle a esta parte de la

ciudad un “tradicional centro”, para que encuentre allí lo que necesita y no tenga que

desplazarse a otros sectores, o que por eso tiene su propio centro comercial o de hecho el

sistema de transporte MIO centra sus operaciones allí, puesto que esta parte de la cuidad es

la más ganancias le proporcionan.

Y no con esto quiero decir que todos los barrios no deban tener una atención adecuada en

equipamientos, vías de acceso, sistemas de transporte, sino, que el tema queda en

entredicho cuando vemos que la expansión urbana en esta parte de la ciudad se ha hecho en

zonas de influencia del Río Cauca, lo cual es muy grave no sólo por el impacto al medio

97

ambiente, sino, porque se pone en constante riesgo a la comunidad, frente a problemáticas

de aumento de las aguas, contaminación del aire, entre otras, lo que en consecuencia

repercute en la salud y la integridad de los habitantes. Y si se le quiere sumar otras

realidades que de igual forma atentan contra el fin supremo del OT, es decir el

BIENESTAR SOCIAL y el aumento de la calidad de vida de los habitantes, se puede

anotar el hecho de que en esta zona de la ciudad no hay hospitales de primera categoría,

donde se atiendan situaciones de alta complejidad, no hay parques, y aunque haya una

ciudadela educativa, pues el equipamiento por sí solo no garantiza que la población en edad

escolar tenga una buena y eficiente educación.

Por otra parte la construcción de una propuesta democrática y participativa aún no puede

catalogarse como una herramienta vital, pues así los procesos de discusión del POT en el

periodo de Ospina y en el actual, se vean fuertes y convoquen a amplios sectores de la

ciudad interesados en el tema, el ciudadano lleva a estos espacios problemáticas

individuales o de interés sectorial. El carácter participativo, a mi modo de ver puede estar

atravesado por una lucha de fuerzas que el Estado en cabeza de los gobernantes locales

debe estar en capacidad de interpretar y potencializar, para que a través de la norma pueda

darle una visión global, que reúna estas dinámicas. Pero la experiencia y la desintegración

territorial, refleja que hay una crisis de gobernabilidad o mejor una “crisis constante” de

gobernabilidad, y un desgobierno, porque al no cumplir con los proyectos y programas de

POT y mucho más cuando retraso 11 años el mejoramiento de una norma que poco se ha

usado y que ha dejado a su paso inmensas problemáticas que serán muy difíciles y

dispendiosas de solucionar, la tarea de hacer el proceso del POT algo participativo, pues

depende en gran medida en que cumplan con lo que se proponen en la norma, que se recoge

de las experiencias y de los estudios y de que lleve a otras fases del POT como son las de

revisión y evaluación en todos los lapsos de tiempo que amerite, en otros términos, la

participación y la construcción colectiva de un POT, no solo debe ser vista para construir y

proponer, sino para ejecutar y evaluar.

98

Otras de las conclusiones a las que nos llevan este trabajo, es a interpretar a través de la

experiencia del POT la acción del Estado y de las instituciones. Las anteriores

apreciaciones, dan cuenta en parte de que el Estado tiene graves problemas de

gobernabilidad, y por lo tanto, las instituciones pues no han cumplido su función de manera

objetiva. Quizá dentro del aspecto de política pública nos acerquemos más a justificar este

tema. En las políticas públicas se trabajan situaciones subjetivas y objetivas para que se

cataloguen los problemas como públicos, sin embargo la experiencia del POT y sus

diagnósticos actuales en la revisión ordinaria, nos permiten inferir que aún hay temas como

el ambiental que no son considerados públicos, o no de forma global, pues es muy notorio

que se ha trabajado de manera aislada y descontinúa, sin una política que enfrente las

problemáticas y delimite como trabajarlas y mejorarlas.

Y como este campo nos permite evaluar al Estado a la luz de un asunto público como es el

de proponer y poner en marcha un modelo de ciudad adecuado a nuestras realidades, pues

podemos decir que el Estado representado en los gobiernos locales, se ha hecho el de la

“oreja mocha” con los problemas territoriales de la ciudad, pues los sistemas de regulación

no fueron puestos en marcha para obligar a cada administración a realizar las evaluaciones

a las que tenía lugar, dejando que pasaran 11 años para cambiar la norma que estaba

descontextualizada de las dinámicas. Un ejemplo de esto, puede ser el hecho de que al

iniciar en el 2000 el proceso de elaboración del POT no se contaba con estudios técnicos

con los cuales hacer un diagnóstico, pues ahora en el 2012 no se tenían los suficientes,

aunque la mayoría se lograron en la administración de Ospina, las otras administraciones no

respondieron de la misma forma, lo cual puede dejar en el aire muchas situaciones que

pudieron prevenirse. Quizá el gobierno ha cumplido, aunque con tropiezos con los procesos

de predicción, es decir fijar los objetivos y metas, también el de formulación de políticas, es

decir la decisión; pero no ha cumplido con la fase decisoria que es la acción, la que además

de ejecutar los programas nos permite evidenciar nuevas situaciones, pero todo se ha dejado

a manos de la realidad, y de los mapas que la representan. No hay entonces una

concordancia entre el debería ser y es. Es un ciclo coartado y que inicia una, dos y a tres

veces, con la aliciente de que se hace cada 10 años, pero que no se concluye.

99

Vemos entonces que la ciudad de hoy, es una construcción espontánea, que no sigue reglas

claras, si control de sus situaciones, sin un modelo consecuente con nuestra realidad,

basado en lineamientos futuristas e inalcanzables por lo menos durante 11 años. Una ciudad

que se ha desarrollado bajo la sombra de gobiernos ineficientes, sin sistemas de planeación

eficaces, que lleven a realidad lo que se proponen, pero en términos integrales, no basta con

relacionar un número de determinados logros cuando estos no han respondido a los

desequilibrios territoriales, sino es así porque vemos que el diagnóstico presenta una ciudad

desequilibrada, pobre de equipamientos, desarticulada a nivel rural, urbano y regional y con

notables desigualdades socio-económicas y una detrimento nefasto en el sistema ambiental.

Pues así como el Estado tiene parte de culpa en esta situación, también es notable que la

sociedad poco ha hecho para enfrentar esta situación, es importante que los grupos sociales,

la academia, y la ciudadanía en general, entre ostros actores, se haga una

CONSTRUCCIÓN COLECTIVA de la ciudad que queremos, pero que a su vez ejecute los

sistemas de participación que tiene al alcance para EVALUAR el proceso de

implementación de las políticas y retroalimente esta carrera por la ciudad deseada, para que

prevean y regulen desequilibrios y en su debido momento se enfrenten los fenómenos que

surgen inesperadamente.

En última instancia, es preciso anotar que la construcción colectiva, debe ser integral,

pluralista, diversa, y sin sesgos de índole cultural, ambiental, económica, social, estético,

entre otros. Debe reflejar una lucha por lo público, por la eficiencia administrativa y la

integración territorial que mejore las condiciones de vida a lo que nos llevó esta mala

planeación. Ese es el mayor reto del nuevo POT.

100

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