PERSPECTIVA DE GÉNER O

»Es una herramienta de análisis que intenta explicar el fenómenode la desigualdad y de la inequidad entre hombres y mujeres .Esta categoría guarda relación con los significados, las prácticas ,los símbolos, las representaciones, normas y valores sociales qu ecada cultura históricamente le atribuye a lo que es masculino y alo que es feminino . En este sentido, la perspectiva de géneropermite entender que la masculinidad y la feminidad son cons-trucciones sociales e históricas y por consiguiente sujetas a cambio sy transformaciones . «

Plan Nacional Mujer y Derarrolle 1994-2000

Esta publicación se basa en los trabajos

»Género, Población y Pobreza en Panamá - Informe de Consultoría «de Carmen A . Miró, Hildebrando Araira y Mariela Arce (1995), e

»Investigación sobre Género, Población y Pobreza - Informe de Consultoría «

de Dimas Quid (1994) ,

realizados en el marco de la cooperación entre e lMinisterio de Planificación y Política Económic a

y la Oficina del Fondo de Población de las Naciones Unidas en Panamá .

Edición y producción: Hans Roedor

Revisión : Edith Arosemena Kowalczyk, Amelia Marquez de Pérez y Sonia Martinelli de Heckad o

Fotos : Eva Guevara (1), Chiriquí, y Jorge Augusto Quinzada Loo (7), Panam áCopyright © Ministerio de Planificación y Política Económic a

y Fondo de Población de las Naciones Unidas, Panamá, 199 7

Impreso en Poligráfica, S .A ., Panamá

PANAMÁ :PASOS HACIA U NFUTURO MEJO R

Consideracionespara la formulación de políticas

públicas con enfoque degénero, población y pobreza .

INDIC E

PRESENTACIÓN . . . . 7

INTRODUCCIÓN . . . . 9

LA EVOLUCIÓN SOCIO-ECONÓMICA RECIENTE . . . .

LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA . . . . 1 5

LA SITUACIÓN DE LA MUJER . . 2r

PASOS HACIA LA ELIMINACIÓN DE LA POBREZ A

DESDE LA PERSPECTIVA DE GÉNERO . . . . 27

INTERRELACIONES ENTRE GÉNERO Y POBREZA . . . .

BIBLIOGRAFÍA . . . . 45

i7

5

»Las familias más pobres son lasque más hijos tienen, hecho que

se refleja en el númer opromedio de personas po rfamilia, y en el número de

menores de 10 años po rfamilia .«

PRESENTACIÓ N

El presente documento constituyeun aporte del Ministerio de Planificacióny Política Económica al proceso de for-mulación de políticas públicas dirigidasal alivio de la pobreza en Panamá .

La elaboración de este instrumentoorientador, que analiza las formas enque los aspectos de género y de pobla-ción se relacionan con la pobreza y co nsu transmisión entre generaciones, estu-vo a cargo del departamento de Gestió nSocial Estratégica de la Dirección dePolíticas Sociales, con la asistencia de lEquipo de Apoyo Técnico para AméricaLatina y el Caribe del Fondo de Pobla-ción de las Naciones Unidas y la oficin alocal a través del Proyecto PAN/93 /P02 .

El documento que se presenta es co -herente con las recomendaciones ema-nadas de la Conferencia Internaciona lsobre la Población y el Desarrollo y l aIV Conferencia Mundial sobre la Mujer,

celebradas en El Cairo y Beijing, res-pectivamente, eventos en los cuales s ereconoce ampliamente la relación entr elos factores de población y género co ntoda la gama de problemas relacionado scon el desarrollo, incluyendo la dimen-sión de la pobreza .

Se espera que este aporte que ho yponemos a disposición de los investi-gadores sociales, formuladores de polí-ticas, planes, programas y proyectos s econvierta en un instrumento que pro -mueva y facilite la incorporación de la svariables de población y género en e ldiseño de acciones orientadas a fomen-tar el desarrollo, toda vez que ello no saproximaría cada vez más al objetiv ode equidad social definido por el Go-bierno Nacional y que se traduce, entreotros aspectos, en la igualdad entre hom-bres y mujeres .

Guillermo O. Chapman Jr.MINISTRO DE PTnw icnc¢1N Y POLÍTICA EcONÓMI( A

7

»La pobreza de las mujeres estárelacionada con desigualdade s

de género en el reparto delpoder económico, y con l a

dependencia y sobrecarga qu eimplica para ellas la

responsabilidad exclusiva de l aadministración del hogar.«

INTRODUCCIÓ N

»Hay más de mil millones de perso-nas pobres en el mundo: la mayoría deellas son mujeres«, señala la Plataformade Acción de la IV Conferencia Mundia lsobre la Mujer en Beijing, y agrega qu e»durante los últimos diez años, la canti-dad de mujeres que viven en pobrez aaumentó desproporcionadamente co nrespecto a los hombres . Es lo que sellama feminización de la pobreza« .

En Panamá, aproximadamente l amitad de la población es pobre, pero la smujeres, que representan cerca de la mi-

tad de la población nacional, son má spobres que los hombres, de modo qu etambién en Panamá se da el fenómenode la feminización de la pobreza .

La pobreza de las mujeres está di-

rectarhente relacionada con desigualda-des de género en el reparto del pode reconómico, y con la dependencia y so-

brecarga que implica para ellas la res-ponsabilidad exclusiva de la administra-ción del hogar .

Panamá cuenta con marcos legalesy políticos para eliminar progresiva-mente la pobreza, entre ellos el Pla nNacional Mujer y Desarrollo 1994-2000 que para cumplir con sus objetivo spropone :

»1 . Lograr la eliminación de obs-táculos estructurales y legales queviolentan la condición humana d ela mujer y la mantienen en un pla -no de desigualdad de derechos, de-beres y responsabilidades .2. Desarrollar estrategias y accio-nes que permitan la plena incor-poración de la mujer con equidadsocial, al proceso de desarrollosostenible del país .3. Fomentar la creación de es-tructuras y mecanismos institucio-nales que posibiliten la formula-ción de políticas públicas con per-spectiva de género y garanticen l acoordinación, ejecución y evalua-ción de programas y medidas desti -nadas a la mujer .4. Contribuir a la democratiza-ción plena del país mediante la

9

participación de todas las mujeresen todos los procesos y toma d edecisiones que inciden en su vid aindividual y colectiva . «

La posición geográfica divide a Pa-namá en dos zonas de desarrollo : una ,la zona de tránsito con desarrollo mo-

derno, y la otra, el resto, con desarroll odesigual de los recursos, incluyendo e nestos recursos los seres humanos . Elmodelo económico se fundamenta e npolos productivos con efectos inflacio-

narios sobre los recursos del hinterland ,

en donde encontramos cerca de la mi-

tad de la población y el 44% de todaslas mujeres . En las áreas rurales se haacentuado en los últimos años la con-

centración de grandes extensiones deterrenos en pocas manos con acceso acapital y técnicas de cultivo .

Las consecuencias son conocidas :las poblaciones campesinas quedan sinpropiedad o tenencia de la tierra y la sque no pueden obtener empleo esta-cional asalariado en las empresas agro -pecuarias o seguir subsistiendo del pro -ducto de sus minifundios, optan po remigrar hacia la zona metropolitana, e ndonde tratan de insertarse en el mercado

laboral en condiciones desfavorable spara ellas, pues no tienen las califica-ciones que norman la economía moder-na . Las mujeres son las más afectadas ;emigran del campo en mayor númeroque los hombres, se insertan en las área surbanas y en forma precaria en oficio sque no corresponden a su verdader opotencial y son mal pagadas, recibiend ogeneralmente menor remuneración qu elos hombres para trabajos del mism ovalor .

Aún hacen falta pasos importante shacia un futuro mejor para las mujerespanameñas, pues una sociedad qu eacepta que las mujeres en la vida públicay privada estén apartadas de sus de-

rechos, es una sociedad injusta e insos-tenible .

La discriminación de las mujeres esun problema universal . Hasta en lospaíses con altos índices de desarrollo ,ellas, a pesar de tener las mismas capa-cidades para desempeñarse con éxit oen las distintas esferas de la vida, está n-por la única razón de ser mujeres- pri-vadas de las oportunidades que la socie-dad ofrece -sin vacilar- a los hombres .»Sobre esta definición sexual se vieneconstituyendo la identidad social par alas distintas personas«, afirman las in-

lo

vestigadoras nacionales Mariela Arce yJunia Leonel Fukuda, »una identida dhistóricamente construida como negati-va para las mujeres, como dominio dela ideología machista y patriarcal« . (Ar-ce/Fukuda 1996) .

Las mujeres panameñas han deci-dido salir adelante ; han creado sus pro-pios espacios de convergencia social ,encuentros y propuestas, como la Co-ordinadora para el Desarrollo Integra lde la Mujer, CODIM, el Foro Mujer yDesarrollo y el Foro de Mujeres de Par-tidos Políticos, y reclaman justicia par a»sus necesidades e intereses prácticos yestratégicos de género« . Los interese sestratégicos de género cobran última -mente más fuerza entre las mujeres ,debido »a la creciente toma de concien-cia respecto a que las estructuras anti-guas de subordinación al hombre so nimposiciones sociales y, como tales, sus-ceptibles al cambio« (Arce/Fukuda) .

Las autoras sostienen que es ne-cesario que las políticas públicas tenganun enfoque de género, a partir de la snecesidades de las personas, institucio-nalizando prácticas y estrategias me-diante las cuales »puedan cubrirse lasnecesidades locales a corto y largo pla-zo, a través de la descentralización del

proceso de planificación hasta el nive llocal, para garantizar un mayor grad ode democratización y participación rea len todo el proceso« .

El beneficiario de políticas que en-frentan la pobreza y promuevan (ajusti-cia social en Panamá es la sociedad e nsu conjunto, pues, como en otros paíse sdel mundo, el aporte de los diferente sactores al desarrollo humano, así com olos aportes de la cooperacion interna-cional, son imprescindibles para miti-gar los efectos del modelo económicoy mantener la paz social, en que lo smovimientos de la sociedad civil, entr eellos los de las mujeres, son los socio sfundamentales del progreso nacional .

A partir de la 1 Conferencia Mun-dial sobre la Mujer (México 1975) y l aConferencia Internacional sobre la Po-blación y el Desarrollo (El Cairo 1994) ,Panamá se ha comprometido, de cara ala comunidad internacional, a adelanta rpolíticas que contribuyan a la elimina-ción efectiva de la pobreza y fomenta nel avance de las mujeres en pie de igual -dad, y es uno de los 189 países qu eadoptaron la Plataforma de Acción d ela IV Conferencia Mundial sobre la Mu-jer en Beijing . La Plataforma de Acciónobliga a los Estados signatarios a enfren -

11

tar actitudes y prácticas que perpetúanla inequidad y discriminación contra l amujer, en la vida pública y privada, ydiseñar y ejecutar políticas y programas ,con enfoque de género, en todos los ni -veles .

La Oficina del Fondo de Poblaciónde las Naciones Unidas en Panamá sesiente de manera particular comprome-

tida con el avance de las mujeres pana-meñas . En las páginas siguientes se da nmuestras de la diferencia que una polí-tica pública puede hacer, que considerelas variables de población y género ; ysi el gobierno, la sociedad civil, el sec-tor privado, las mujeres organizadas, yla cooperación internacional juntan su sesfuerzos para un cambio necesario .

Ligia Elizondo CabreraREPRESENTANT E

FONDO DE POBLACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS ,

PANAM Á

Tomás Jiménez ArayaDIRECTOR DE PAÍS No RESIDENTE

FONDO DE POBLACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS ,

PANAM Á

Sonia Martinelli de Heckado nREPRESENTANTE AUXILIA R

FONDO DE POBLACIÓN DII LA,S NACIONES UNIDAS ,

PANAMÁ

LA EVOLUCIÓN SOCIO -ECONÓMICA RECIENT E

La economía nacional experiment óun desarrollo muy dinámico durante l adécada de los sesenta originado en e lmodelo de sustitución de importaciones ,logrando un crecimiento sostenido de lPIB del 7% . El economista nacionalRubén Lachman señala que durante estadécada »la economía panameña fue l amás dinámica de Latinoamérica, con uncrecimiento promedio del 8 .1% anual «(Laclmian, 1996) . Sin embargo, parale-lamente a este desarrollo se dió un mar -cado proceso de concentración del in-greso que se ha venido acentuando hast ala actualidad . El agotamiento del mo-delo por pérdida de dinamismo y com-petitividad se constata en la década d elos setenta, con la disminución de s ucapacidad de generar crecimiento, ba-jando en el período de 1975 a 1978 a l2 .8% y repuntando en 1979 nuevament eal 7% .

En la década de los ochenta se des-acelera el crecimiento para luego entrar

en una fuerte recesión en 1983 y 1984 ,con un crecimiento negativo del PIB (-0 . 1y -0 .4) . Esta situación reflejó graves pro-blemas en el sector bancario y redund óen una escalada de los niveles de des-empleo y subempleo y en un incremen-to preocupante del déficit del sector pú-blico .

En 1983 se convino con el Banc oMundial el primer Programa de AjusteEstructural . Tras un período de recupe-ración a partir de 1984 (con un creci-miento de 4 .8% para el año 1985) . e lpaís entra en una profunda crisis debidaa la inestabilidad política interna y a la ssanciones económicas impuestas por lo sEstados Unidos de América, llevand oa una caída del PIB de 2 .2% (1987) a-15 .7% (1988) . Este continuó cayend oen el siguiente año, en el cual ocurri óla invasión del ejército de los Estado sUnidos y la desaparición de los militare spanameños como actores claves en e lescenario político y económico del país .

A partir de 1990, con la instaura-ción del gobierno nacional de turno, seinicia un período de normalización yrecuperación coyuntural de la econo-mía, debido en parte al levantamientode las sanciones económicas y a la re-anudación de una serie de actividade sindustriales y comerciales que habíansido suspendidas .

La economía nacional registró uncrecimiento de 9 .2% en 1991, sin em-bargo, el mismo se ha venido desaéele-rando hasta llegar al 4 .7% en 1994 ,2 .4% en 1995, 3 .3% en 1996 y 3 .6 %en el primer trimestre de 1997 (MIPPE ,1994-1997) .

A pesar de la persistencia de la cri-sis económica, el gobierno ha mantenid oaltos niveles de inversión social, particu -larmente en el sector educación, situa-ción a la cual se refiere el informe »Pa-namá: Evaluación de la Sostenibilida dNacional« . Este informe señala que Pa-namá »es uno de los países de AméricaLatina que mayor proporción de recur-sos destina al gasto público, así comoal gasto social« (W WF/PRISMA/CEASPA ,1997) .

Sin embargo, los especialistas delUNICEF y MIPPE consideran que »una

de las grandes prioridades de las políti-cas sociales es la de mejorar la calidaddel sistema escolar« (UNICEF/MIPPE ,1995) .

Igualmente, el desempleo ha aumen -tado a pesar de una recuperación desd elos peores años de la crisis de los ochen-ta . Se mantiene la tasa de desemple osuperior de 10% de la PEA durante lo súltimos 10 años, llegando al 14% e n1996 a nivel nacional y a más de 16 %en la región metropolitana . Con ello ,según estimaciones del Banco Mundial ,Panamá tiene la más alta tasa de des-empleo de América Latina después d eArgentina (Banco Mundial, 1995) .

Un informe del Ministerio de Plani -ficación y Política Económica, MIPPE ,del mismo año se refiere a los nivele sde pobreza y desigualdades en la distri-bución de la riqueza en los siguiente stérminos : »(Panamá es un) país en dond elos grupos menos favorecidos no sól operciben poco, sino que cada día per-ciben menos; donde el 84% de los co-rregimientos tienen un ingreso per cápi -ta menor que el costo de la canasta bási -ca ampliada y que en muchos casos escomparable con el de países de Africasubsahariana< . (MIPPE, 1995) .

1 4

LA D INÁMICA DEMOGRÁFIC A

Con fuertes descensos en los nivele sde natalidad y mortalidad, Panamá hasostenido su proceso de transición de-mográfica : el crecimiento de la pobla-ción es moderado (2% por año a nive lnacional, con tendencia a disminuir) ,después de un período de crecimient oacelerado debido a que la mortalida ddisminuyó fuertemente antes del inici ode la reducción de los niveles de fe-cundidad . Proyecciones recientes ha nestimado que se alcanzará el nivel d ereemplazo en la fecundidad en el prime rlustro del próximo siglo y que el estad oestacionario, momento en el cual dej ade crecer la población, podrá alcanzars een el año 2025 .

A mediados de este siglo, la mor-talidad ascendía a 20 por mil habitantes ,la esperanza de vida era de 52 años par alos hombres y 57 para las mujeres y l atasa de natalidad era muy alta, alcan-zando niveles de 40 por mil habitantes .Se registra para esa fecha una tasa glo-bal de fecundidad de alrededor de 5 .6

hijos por mujer. En los últimos 15 a 20años ha aumentado la esperanza de vid aal nacer a 72 años promedio (74 .9 añospara las mujeres y 70 .8 años para loshombres) .

Con la disminución de la mortali-dad, debido a los avances médicos, e lacceso a servicios de salud, la toma d econciencia de la población de la impor-tancia de la salubridad personal y de lhogar, a lo que se suma mejorías enservicios de agua potable y de sanea -miento, y dada la permanencia de lo saltos niveles de fecundidad, el país al-canzó sus más altos niveles de creci-miento demográfico en el período in-ter-censal 1960-1970 . La educación ensalud reproductiva y el uso de métodosanticonceptivos fueron otros elemento simportantes en la disminución de l anatalidad a partir de ese momento, ypor ende en la desaceleración del cre-cimiento poblacional, una tendencia d edescenso que ha continuado hasta e lpresente .

r5

La disminución de la fecundidad seha dado en todos los grupos de edadcon capacidad de tener hijos, pero h asido mucho más pronunciada en los d eedades mayores . El grupo de ado-lescentes hasta 1mada

-mente el 20% de los nacimientos vivo sse da en madres menores de 20 años d eedad, siendo un porcentaje que ha per-manecido estable en los últimos diezaños . Más alarmante aún es el hech oque el 90% de las madres de 10 a 1 9años son madres solteras y que el 70 %de los niños nacidos en Panamá son hijo sde madres solteras . Una explicaciónde este fenómeno puede ser que el servi -cio público del Programa de Planifica-ción Familiar (excluyendo esterilizacio-nes) es usado solamente por el 12 .7 %de las mujeres en capacidad de tenerhijos (MINSA, dato preliminar para e laño1996) .

Los datos anteriores son particular-mente preocupantes debido al impact oque tiene el embarazo en adolescente sen la vida tanto de la madre como de lhijo y por su asociación con la condició nde pobreza . En varios países de Améri-ca Latina, entre ellos Panamá, se hacomprobado que los hijos de madres

adolescentes tienen una mayor probabi-lidad de ser pobres y de permanecerpobres, que los hijos de madres mayoreslidad de ser pobres y de permanecerpobres, que los hijos de madres mayoresde 20 años . Además, las hijas de ma-dres adolescentes tienen una mayor pro-babilidad de convertirse en madres ado-lescentes ellas mismas . La relaciónentre embarazo adolescente y pobrez aafecta mayoritariamente a las mujeres ,constituyendo una de las interaccione sentre género y pobreza .

La población de Panamá ascendí aa 2.3 millones de habitantes en 1990 ,año del último censo, aumentando enmedio millón de personas desde 1980 ,año del censo anterior . Se estima quela población nacional (de 2 .6 millonesen 1996) crecerá a 2 .8 millones hastael año 2000 y a aproximadamente 3, 8millones de personas en el año 2025(FNUAP, 1995) .

El crecimiento de la población seconcentró en la provincia de Panamá ,debido en parte a los flujos migratorio sque atrajo . Esta provincia concentra l apoblación urbana del país, viviendo e nella más de las dos terceras partes d elos habitantes urbanos . El proceso deurbanización ha sido marcado en Pana-má, como se demuestra en el censo d e1990, el que comprobó que el 54% de

16

los panameños y panameñas vivían enáreas urbanas . A pesar de las corriente smigratorias del campo hacia la ciudad ,la población rural ha continuado aumen-tando debido a su crecimiento vegeta-tivo, el cual es mayor que en las área surbanas .

Las principales corrientes migra-torias se caracterizaron por traslado sdesde el campo hacia las ciudades, con-tribuyendo fuertemente al crecimientodel Arca Metropolitana y a la concen-tración urbana que la caracteriza . Laprovincia de Panamá recibió entre 198 0y 1990 el 46% de los migrantes internos .

Además de tener predominio fe-menino, la presencia de adolescentes e nlos procesos migratorios ha sido mar -cada, ejerciendo presión sobre el merca -do de trabajo urbano, al cual los tra-bajadores infantiles siguen incorporán-dose sin poder contar con la proteccióndel código laboral o del sistema de Se-guro Social . En este contexto es im-portante señalar que los jóvenes traba-jadores de ambos sexos en edad esco-lar, al buscar empleo, salen del sistem aeducativo lo que les hace difícil llega ra niveles de trabajo e ingreso de calida dy estabilidad .

La población joven es, según in-vestigaciones realizadas en 1995, la má safectada por el desempleo abierto . Así ,mientras el desempleo en Panamá seubicó en un 13 .7%, en el caso de lo sjóvenes y adultos jóvenes entre 15 y 2 9años de edad, el desempleo ascendió a l35 .6% .

Por otra parte, un estudio com-parativo del ingreso de hombres y mu-jeres basado en la Encuesta de I logare sde 1993, reveló que las mujeres qu etrabajaban en la región metropolitanapercibían 46% más de ingreso salaria lque aquellas que tenían su residenci aen zonas no metropolitanas, fenómen oque explica en parte el éxodo de las mu-jeres de las áreas rurales rezagadas haciala zona metropolitana . Lo cierto es quecon la migración de la población pobr edel campo hacia la ciudad se da tambiénel traslado de la pobreza hacia las área surbanas con sus efectos sobre la ofert ade trabajo y necesidades en vivienda ,educación, y salud, entre otras .

Los (lujos migratorios tienen un im-portante componente de género, con u nmarcado predominio de las mujeres e naquellos que van de las áreas rurales alas urbanas (también hay migracionesrurales-rurales en ocasión de aperturas

de nuevos frentes agrícolas) . Esto ha

redundado en índices de masculinidad

bajos en las provincias de mayor atrac-ción de migrantes mujeres, tal como l aprovincia de Panamá, la cual registró

-en 1990- 97 hombres por cada 100 mu -

jeres mientras en otras, como la de Da-

rién, había 123 hombres por cada 100mujeres .

De acuerdo a su grado de avanc e

en el proceso de la transición demo-

gráfica . Panamá muestra una estructura

de edades que envejece paulatinamente ,con mayor importancia relativa del gru -

po de la tercera edad (personas de 60 y

más años) y una disminución porcentua lmuy gradual aún de los grupos mu y

jóvenes (menores de 15 años) .

Debido a la mayor longevidad d e

las mujeres, ellas predominan en lo sgrupos de la tercera edad . En mayor

proporción que los hombres de su edad ,

las mujeres están solas después de lo s

60, ya sea por viudez o por separación

conyugal, encabezando hogares, y fre-cuentemente no reciben el ingreso eco-nómico necesario . Los hogares enca-

bezados por mujeres solas mayores d e

60 años se encuentran entre los más po -bres de todos, lo cual ilustra otra de la s

asociaciones entre género y pobreza .

El crecimiento de la población e n

décadas anteriores, y otros factoressociales y económicos que llevaron amayores tasas de participación de l a

mujer panameña en el mercado d etrabajo, representa un potencial impor-tante de oferta laboral para la economía

-en la medida en que ésta sea capaz de

generar empleo productivo suficiente- ,

pues una proporción mayor de gentepuede estar alimentando los sistemas d e

seguridad social . Sin embargo, en los

años de mayor crecimiento de la Po-

blación en Edad de Trabajar, PET, l a

economía nacional no pudo generar la soportunidades de empleo necesarias ,redundando en el aumento del des -

empleo y subempleo, así corno en un amayor informalidad de empleo y en u n

número creciente de personas que tra-bajan a cuenta propia . Las . mujeres ylos jóvenes son el grupo más afectad o

por esta situación .

Además, la »feminización« de l a

fuerza laboral, fenómeno característicode los ochenta no conlleva ni el mejora -

miento de las condiciones de trabajo d elas mujeres ni un incremento sustancia ldel ingreso . Por el contrario, la segre-gación ocupacional ha aumentado a

índices mayores que en la década d elos cincuenta y la brecha salarial entre

hombres y mujeres en promedio es de lorden del 78%, debido a la dinámic adel desarrollo socioeconómico nacionaly el sistema de dominación de género .

Este sistema se expresa en patrone sde comportamiento social -racismo ,sexismo, machismo- que practican la di -visión sexual de trabajo, lo que significala discriminación por género en el reclu-tamiento laboral y en los recursos pro-ductivos, la »feminización« de particu-lares procesos en la producción y l asocialización y educación por género .

Las familias más pobres son las quemás hijos tienen, hecho que se reflej aen el número promedio de personas po rfamilia, y en el número de menores d e10 años por familia .

Las provincias más pobres muestra nuna mayor diferencia entre el tamañ ode hogar de ios indigentes y de aquello sno pobres . Así, mientras en Bocas de lToro el promedio de personas por fami-lia cs de 6 .5 entre los indigentes y 3 . 3entre los no pobres, en la provincia de

Panamá las cifras correspondientes so n4 .4 y 3 .5 y en Los Santos 3 .6 y 3 .1 .

La alta fecundidad de las familia smás pobres está relacionada con la trans-misión intergeneracional de la pobreza ,puesto que, familias que ya son pobre sdeben distribuir sus escasos recurso sentre un número mayor de hijos queaquellas que -teniendo más recursos- lo sdistribuyen entre uno o dos hijos .

Un niño que proviene de una familiapobre de alta fecundidad tendrá así unamenor posibilidad de conseguir los ele-mentos necesarios que le permitan sali rde la pobreza en el futuro, con lo cual lacondición de pobreza -deficiencias e nsalud, educación, capacitación laboral -se transmite de la generación de los pa-dres a la de los hijos . Estos mecanismo sson más agudos en las provincias má srezagadas, lo que además contribuye aun sesgo espacial más marcado en l adistribución de la riqueza . El problemade la inequidad de género se manifiest apor ende tanto vertical (clase social) co-mo horizontalmente (territorio) .

19

»El alto porcentaje de casos dejefas de hogares pobres e

indigentes está asociado al baj onivel educativo y a l a

dependencia de los hijos e nedad pre-escolar de ellas.«

LA SITUACIÓN DE LA MUJE R

DATOS GENERALE S

La situación de la mujer en Panamáha cambiado durante los últimos años .Los cambios más notables se refieren :- a la fuerte inserción de las mujeres enel mercado de trabajo ;- a la reversión de la brecha educaciona lentre los sexos ;- al aumento de hogares liderados pormujeres ;- a la mayor proporción de la muje rentre los más pobres ;- a la disminución de la tasa de natalidadiniciada en los años sesenta .

Lo anterior señala tanto retroceso spreocupantes para las mujeres pana-meñas, como adelantos a que se sumancambios legislativos que aportan a ge-nerar el contexto para una mayor equi-dad entre los sexos . Empero, la parti-cipación de la mujer en los procesos d etoma de decisión a nivel nacional, pro-vincial y municipal sigue siendo mu ybaja .

Según los censos de Población y Vi -vienda de 1990, las mujeres son aproxi -madamente la mitad de los 2 .3 millonesde habitantes del país . De la poblaciónrural (1,077,774), las mujeres repre-sentan menos de la mitad (46 .9%) ,efecto de la migración de mujeres haci alas zonas urbanas del país . Como se haseñalado anteriormente, esta migració nse debe a las fuertes limitaciones qu eenfrentan las mujeres en el campo en te -

Panamá:Tierra en manos de la mujer - 1993

Titulación según sexo por provincia (en %)

Provincia Mujeres Hombres

Total 28 72

Chiriquí 35 6 5Veraguas 25 7 5Herrera 18 82Coclé 24 77Panamá 29 7 1Colón 33 67Los Santos 30 7 0B . del Toro 27 7 3Darién 17 83

Fuente BntañostTuñón 199 5

2I

ner acceso a créditos, tierra cultivable ,vías de comercialización de lo que pro-ducen y empleo remunerado, elemento sque llevan a su éxodo hacía la zona me-tropolitana que concentra la produccióny el consumo nacional y sigue siend oun polo de atracción poblacional .

Las tasas de desnutrición, natalida dy mortalidad materna siguen siendo muyelevadas en las áreas campesinas e indí-genas, situación que se asocia con bajosniveles educativos, así como con escas ouso de métodos anticonceptivos . Sóloel 28% de las mujeres campesinas e in-dígenas practican métodos anticoncep-tivos, cifra muy inferior a la de las mu-jeres no indígenas, entre las cuales e lcontrol de fertilidad asciende al 60% .

El tipo de métodos anticonceptivo sutilizados es motivo de preocupación :una de cada tres mujeres casadas o uni-das en edad fértil recurre a la esterili-zación para evitar el embarazo .

También es preocupante la alta inci -dencia del aborto provocado, especial -mente entre las mujeres jóvenes . Laasistencia profesional al parto tiene unfuerte sesgo urbano, alcanzando una co-bertura casi del 100%, mientras en la sáreas rurales sólo llega al 75 % y en los

distritos netamente indígena no alcanzael 15% de este grupo .

Durante la Conferencia Internacio-nal sobre la Población y el Desarroll oen El Cairo (1994), se planteó comoconclusión general que la salud repro-ductiva está fuera del alcance de mucha spersonas a causa de factores como : cono-cimientos insuficientes sobre la sexuali -dad humana, información y servicio sdeficientes o de mala calidad en materi ade salud reproductiva, prevalencia d ecomportamientos sexuales de alto ries-go, prácticas sociales discriminatorias ,actitudes negativas hacia las mujeres ylas niñas, y limitado poder de decisió nde las mujeres respecto de su vida sexua ly reproductiva . (FNUAP, 1995) . Mucha sde estas limitaciones afectan a las mu-jeres panameñas, especialmente a lasadolescentes .

EDUCACIÓ N

Según los censos de 1990, el por-centaje nacional promedio de analfabe-tismo de la población de.10 años y má sde edad, era de 10 .7% , con 10 .3 % paralos hombres y 11 .1% para las mujeres .En los grupos indígenas, se observa u npromedio de 44 .3%, siendo el mismo

22

Panamá: Empleo según Educación ySexo - 199 5(en por ciento )

PEA Ocupados Desocupados

Educación Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres(niveles )

1) 4 .8 1 .9 96 .0 91 .7 4 .0 8 . 32) 8 .6 3 .4 93 .2 90 .1 6 .8 9 . 93) 29 .7 18 .7 91 .5 84 .6 8 .5 15 .44) 16 .2 15 .2 85 .0 75 .2 15 .0 24 .85) 23 .6 31 .2 85 .7 74 .0 14 .3 26 .06) 2 .7 2 .5 87 .0 70 .7 13 .0 29 .37) 14 .5 27 .3 91 .1 84 .7 8 .9 15 .3

1) Ningún grado 2) Primaria 1-3 años 3) Primaria 4-6 años 4) Secundaria 1- 3años 5) Secundaria 4-6 años 6) Estudios vocacionales 7) Estudios uni-

versitarios.Fuente : Banco de datos del 5IALOIT, en base ala Encuesla de Hogares, contramria General .

de 35 .9% para los hombres y el 53 .2% tunidades educativas de que disponenpara las mujeres .

los grupos marginados y pobres .

Este mismo patrón diferenciado seobserva a nivel de provincias : hay unamayor proporción de mujeres analfa-betas en provincias con población indí-gena, tales como Bocas del Toro y Ve -raguas, donde el analfabetismo afect aal 66 .2% y 25 .4% de la población fe -menina .

En contraposición, en las pro-vincias de Panamá y Colón existe un amenor proporción de mujeres analfa-betas : 3 .6% y 4 .7%, respectivamente .Estos datos demuestran la falta de opor -

En los niveles más altos de en-señanza hay una proporción mayor d emujeres que de hombres, aún a nive luniversitario. Así, las mujeres consti-tuyen el 48 .1% de las personas que asis -ten a la enseñanza primaria, el 52 .8 %de las que asisten a la enseñanza medi ay el 58 .1% de las que asisten a algú nnivel universitario .

A pesar de ello, los mayores nivele seducativos no se reflejan en aumento sproporcionales en los niveles de ingreso .Así, »todo indica que los problemas qu e

23

enfrentan las mujeres para acceder a unempleo en buenas condiciones no está nrelacionados ya con su nivel formal d eestudios« (Davis, 1992) .

EMPLEO

Los problemas asociados a la in-serción laboral tienen una estrecha rela-ción con la pobreza y afectan en mayo rmedida a las mujeres que a los hombres .Según los censos de 1990, la Tasa deDesempleo Abierto, TDA, de 21 .6 %entre las mujeres era muy superior a l amasculina con 13 .7% . Las mujeres eco -nómicamente activas se concentran e nlas provincias de Panamá y Colón, la sque presentan la mayor proporción de

mujeres ocupadas entre las de 15 año sy más (33 .4% y 28 .5%, respectiva-mente), seguidas por Chiriquí y Herre-ra, y duplicando las tasas de partici-pación en Bocas del Toro y Coclé .

Las provincias de Panamá y Coló ntambién concentran, en 1990, los ho-gares que tienen como jefe a una mujer ,ascendiendo al 25 .2% y 25 .4% respec-tivamente, superior al 22% nacional .En las otras provincias observamos pro -porciones de 21 .3% en Chiriquí, 19 .4 %en Los Santos, 19 .2% en Herrera y 19 %en la Comarca de San Blas (Kuna Yala) .El resto de las provincias presentan u nporcentaje de jefas de hogares de meno rmagnitud . La incidencia de la pobrez aen hogares bajo reponsabilidad de mu -

Panamá: Ocupación y Desempleo según Sexo - 1987-1994(Población de 15 años y más, en por ciento)

Tasa de Ocupación

Tasa de Desempleo

Años

Total

Hombres

Mujeres

Total

Hombres

Mujeres

198 7198 8198 9199 1199 2

1993 (R )1994 (P)

57 .756 .958 .057 . 560 . 260 .460 .6

78 . 378 . 178 . 677 . 380 . 380 . 580 .1

37 . 735 . 937 . 938 . 140 . 340 . 641 .3

11 . 816 . 316 . 316 . 014 . 713 . 313 .8

9 . 414 . 013 . 712 .610 . 89 . 7

10 .5

16 . 721 . 421 . 622 . 622 . 320 . 220 . 1

(R)

Cifras revisadas .

(P)

Cifras preliminares .

Fuente_ Gonlmlorla General de la República .

24

Panamá: Empleo según Edad y Sexo - 199 5(en por ciento)

PEA Ocupados Desocupado sEdad Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres

15-19 8 .8 7 .4 77 .0 64 .4 28 .0 35 . 620-29 29 .3 31 .3 84 .5 68 .6 15 .5 31 . 430-39 25 .2 30 .1 93 .0 84 .4 7 .0 15 . 640-49 18 .3 20 .0 95 .1 89 .4 4 .9 10 . 650-59 11 .3 8 .0 93 .0 91 .2 7 .0 8 . 860+ 6 .9 3 .2 96 .4 95 .7 3 .6 4 .3

Fuente: Banco de dalos del SIA601T, en base a la Encuesta de Hogares . Contraloda General .

jeres es muy alta : mientras el 55% de pobre, en contraposición al 46% de loslos hogares jefaturados por mujeres es hogares con jefatura masculina . En el

área rural la situación es aún más crítica :el 71 % de los hogares que tienen a un amujer al frente clasifican como pobres ,de acuerdo a cifras de 1994 .

Panamá: Familias pobres - 199 5

100

No vivenen pobreza

51 %

40-

Vivenen pobreza

25%

20

Viven e nextremapobreza

24%0--

Todas

Familias co nlas familias

Jefa Mujer

El alto porcentaje de casos de jefasde hogares pobres e indigentes está aso -ciado al bajo nivel educativo y a la de -pendencia de los hijos en edad preesco-lar de ellas . Estas dos razones dificul-tan su trabajo fuera de la casa, parti-cularmente como asalariadas en el sec-tor moderno de la economía, lo cual le slimita las posibilidades de obtener in-gresos adecuados para sostener su cargafamiliar .

á

80-

60--1

No vive nen pobreza

29%

Vivenen pobreza

22%

Viven enextremapobreza

49%

2 5

»Los programas que busca ngenerar empleo formal para las

mujeres serán muysignificativos en cuanto a su

impacto sobre la reducción de l apobreza.«

PASOS HACIA L AELIMINACIÓN DE LA POBREZ A

DESDE LA PERSPECTIVA D EGÉNER O

Datos de CEPAL señalaron e n1995, para el período 1989-199f, un adisminución de la pobreza en Panamá ,bajando en dos puntos porcentuales (d e38% en 1989 a 36% en 1991) . Esta re-ducción fue más acentuada en las área srurales, donde los hogares pobres ha-bían bajado cinco y los indigentes cuatr opuntos porcentuales .

Por otra parte, el Programa Re-gional de Empleo para América Latinay el Caribe, PREALC, realizó un repro-cesamiento de las Encuestas de Hogare sde 1991 y del Censo de Población yVivienda de 1990 para estimar los ni -veles de la pobreza nacional para dich operíodo, combinando las metodologíasde Línea de Pobreza, LP, y Necesidade sBásicas Insatisfechas, NB1 . De acuerd oa las encuestas se encontró que el nive lde pobreza nacional ascendía a 48 .6%,

mientras que la información censa larrojó un resultado de 54% .

Por su parte, la actual ministra d eSalud, Aida de Rivera, señaló en 1995 ,que »el 20% de los panameños y pa-nameñas no tienen suficiente ingresopara alimentarse adecuadamente . Estacifra se incrementa al 45% de pobla-ción en situación de pobreza, si se agre -ga otro 25% de la población que n ocuenta con ingreso para satisfacer su snecesidades básicas« (UNICEF-MIPPE,1995) .

Según el Informe de 1996 del Pro -grama de Desarrollo de las NacionesUnidas, PNUD, sobre Desarrollo Hu-mano, Panamá está clasificado com opaís en desarrollo con ingresos medio saltos, ocupando la posición 43 en dich aclasificación .

27

Sin embargo, este dato esconde l adisparidad preocupante de condicione sde vida de los panameños, pues en Pa-namá existen regiones pobres y dentrode ellas núcleos poblacionales, en lo sque los indicadores son críticos . Pana-meños y panameñas viven en condició nde extrema pobreza que no les permitealcanzar un verdadero desarrollo hu-mano y un nivel de bienestar que todapersona debe tener . Así, un estudio d e1996 del Patronato del Servicio Na-cional de Nutrición revela que el 75 %de los niños de la comunidad La Perdi zAbajo (distrito San Francisco) en Vera-guas padecen de desnutrición total y qu eel 95 .4% de todos los niños del lugarseñalan alguna forma de desnutrición .Similares situaciones se daban en la scomunidades El Raizal y Los Panamaesde esta provincia y, según un artícul operiodístico en base al informe del Pa-tronato, »son sólo ejemplos de ciento sde comunidades del interior de la Re -pública en donde germina el preludi ode la hambruna« (González Marín, 1996) .

Es importante señalar que desde lo saños setenta hasta el presente, el Minis-terio de Planificación y Política Eco-nómica, MIPPE, ha realizado vario sestudios con el objetivo de medir la po-breza familiar en Panamá, así como para

identificar sus causas y problemas in-herentes . También hay que menciona rtrabajos importantes sobre el tema d eautores como Luisa de Soto y Luis Ló-pez de CEPAL; Carmen Miró en e lIDEN de la Universidad de Panamá ;Amelia Márquez para el ICAP, entr eotros .

Durante los años setenta y ochentasc estableció como una de las priori-dades del desarrollo nacional atacar la scausas y manifestaciones de la pobrezaen el país y dar a todos los panameño sy panameñas iguales oportunidades yniveles de bienestar .

El Departamento de Planificació nSocial del MIPPE realizó en 1973 unode los primeros diagnósticos acerca d ela dimensión de la pobreza en Panamá(»Radiografía de la Pobreza«), la cua lfue revisada y actualizada posterior -mente, mientras que a mediados de lo ssetenta un estudio de pobreza del paí spor Larry Sjaastad, basado en los dato sdel Censo de 1970 y en una Encuest ade Hogares limitada de 1971, generóuna serie de recomendaciones de políti-cas para el alivio de la pobreza .

Unos años más tarde, en 1977, unestudio de pobreza para Panamá Oeste ,

z8

utilizando datos de una limitadaEncuesta de Gastos de Hogar de1975, encontró que en 1970 el48% de la población rural de estaregión era pobre . También seanalizaron disparidades regiona-les de precariedad, basados en di-ferentes características con lacual se manifiesta la pobreza.

El documento »Proyecto Na-cional de Desarrollo de Panamá -Estrategias hacia el Año 2000 «(MIPPE, julio 1980) tenía el en -foque en proponer medidas capa -ces de mitigar las disparidadeseconómicas y sociales para, entr eotros objetivos, garantizar la sa-tisfacción de las necesidades bá-sicas, directamente atacando l amarginación social y promovien-do la equidad en la distribucióndel ingreso .

Panamá : De Mujeres en Desarrollo (MED )a Género y Desarrollo (GED)

Una estrategia de reducción de la pobreza'que combina los enfoques MED y GED

MED

GED

1. El Enfoque

Un enfoque que vea las

Un enfoque de desarrollo .mujeres como el problema .

2. La Orientació n

La relación entre mujeres yhombres.

3 . El Problema

Desiguales relaciones de poder(ricos y pobres, mujeres y hom-bres) que impiden un desarroll oequitativo y la participación to-tal de las mujeres .

4. La Meta

Desarrollo sostenible y equitati-vo en donde las mujeres y hom-bres toman las decisiones .

5. La Solució n

Integra a las mujeres dentro de

Empodera a los desventajadoslos procesos de desarrollo exis-

y a las mujeres, transforma re -tentes .

laciones de desigualdad .

Las mujeres .

La exclusión de las mujeres d elos procesos de desarrollo.

Desarrollo efectivo y más efi-ciente .

6. Las EstrategiasDurante los años 1983-1985

se realizó el estudio de pobrezapor Gian Singh Sahota, basad oen una Encuesta Nacional Socio-Económica de 1983 . El trabajode Sahota, »Análisis de la Pobre-za en Panamá«, desarrolló una

* Una estrategia incluyente y sostenible enteoría general de pobreza que términos de participación de mujeres ypermitió profundizar en el diag- LL hombres en condiciones de equidad .

- Proyectos de las mujeres .- Componentes de las mujeres.- Proyectos integrados .- Aumento de la productivida d

de las mujeres .- Aumento del ingreso de la s

mujeres .- Aumento de la habilidad de

las mujeres de velar por e lhogar.

- Identificar/enfocar necesida-des prácticas determinada spor las mujeres y los hombre spara mejorar sus condiciones .

- Al mismo tiempo, enfocar lo sintereses estratégicos de la smujeres .

29

místico de esta problemática, ademá sque revisó las políticas existentes ydiseñó otras nuevas sugeridas por e lanálisis . Con este estudio, Sahota hapresentado uno de los más completo sanálisis sobre el tema desarrollado shasta el momento en el país . Sus con-clusiones y muchas de sus recomenda-ciones de política siguen vigentes yrevisten gran interés en la actualidad .

Por su parte, el Departamento d ePlanificación Social del Ministerio d ePlanificación y Política Económica ,elaboró dos estudios de los niveles d epobreza . El trabajo de 1988 presentóun ordenamiento de los distritos de l aRepública, mientras que el de 1993 l ohizo a nivel de corregimiento, basad oen el nivel comparativo de satisfació nde las necesidades básicas de vivienda ,salud y educación, utilizando la infor-mación de los censos nacionales de Po-blación y Vivienda de 1980 y 1990, dela Encuesta Nacional Socio-Económic ade 1983 (para el estudio de 1988), y d ealgunas estadísticas de registros con-tinuos .

El estudio de 1996 »Género, Po-blación y Pobreza« de Dimas Quiel ,encomendado por el Ministerio de Pla-nificación y la Oficina del Fondo de

Población de las Naciones Unidas e nPanamá, analizó algunas de las impli-caciones de las interrelaciones de géne-ro, población y pobreza para la formula-ción de políticas públicas del desarroll osocial nacional . La investigación se pro-ponía identificar el efecto de las prin-cipales variables que inciden directa -mente en el estado de pobreza de l apoblación, con la finalidad de lograr ele-mentos que permitan definir lineamien-tos de política y/o planes de acción .

Finalmente, Carmen Miró, Ililde-brando Araica y Mariela Arce realiza -ron en el mismo año su »Estudio de la sInterrelaciones entre Género, Població ny Pobreza« . El trabajo de este equipode autores es otro esfuerzo en perfec-cionar la comprensión de las razone sde la pobreza nacional, a la vez qu econtribuye en afinar aún más los ins-trumentos indicados para revertir la in-equidad de oportunidades de que la mu -jer y la juventud son sus sujetos prin-cipales .

De mucha utilidad es el material di -dáctico preparado por las.diversas insti -tuciones que trabajan el tema de desa-rrollo del capital humano y promocio-nan la capacitación de trabajadores so-ciales y formuladores/realizadores de

El inicio de un exitoso proyecto.

En 1991, en el marco del Programa »Asociados para el Desarrollo« de lPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, una ONG panameñ asometió a un comité evaluador su Proyecto de Desarrollo Integral para 25 fami-lias en tres comunidades de Cañazas (Veraguas), uno de los distritos de extre-ma pobreza y que mayor expulsión tiene de personas hacia la zona metropo-litana. El proyecto estaba diseñado para atender cuatro áreas vitales : salud,organización comunitaria, medio ambiente y producción. Sobre la etapa inicial,un Informe de Proyecto de 1995 relata:

»Desde el inicio teníamos claridad de que la pobreza se interrelaciona con mucho sfactores y que para atacarla, habría que pensar en una solución integral .

En salud se trabajó en : vacunación, nutrición, letrinación, construcción de estufas ,y mejoramiento de viviendas . En organización comunitaria : establecimiento de un ajunta directiva, reglamento de crédito, programas de capacitación (género y auto -estima, microempresa, organización) . En medio ambiente se trabajó en : reforestacióncon frutales y maderables y, finalmente, en producción, en construcción de tres galera sde pollos y cerdos, cría y venta .

Recibimos valiosa asistencia de los ministerios de Salud, Vivienda, Desarroll oAgropecuario, y del INRENARE recibimos plantones y capacitación . También recibi -mos ayuda de una ONG que había sido beneficiada previamente por el program a"Asociados para el Desarrollo" . «

proyectos para el alivio de la pobrez acon enfoque de género, ejemplo la Car-peta de Trabajo »Género y Població n

en el Diseño, Ejecución y Evaluaciónde Proyectos de Alivio a la Pobreza «

del MIPPE/COPRAM, realizado en

1996 con el aporte del FNUAP en Pa-namá . (Ver esquema »De Mujeres en

Desarrollo (MED) a Género y Desa-rrollo (GED)« como muestra de est ematerial de capacitación, en pág . 29) .

Los estudios de la pobreza nacionalrepresentan una referencia importantepara la formulación de las políticas pú-blicas del país . Así, a principios de1990, el MIPPE elaboró la »Estrategi aNacional de Desarrollo y Moderniza-ción Económica« como marco orienta-

dor de las nuevas políticas económicas .En forma complementaria diseñó y pus oen marcha en 1991 la »Estrategia Nacio-

nal para Reducir la Pobreza« . También

3 1

»Ya no tienen temer 'de hablar ...«

Una ONG nacional de desarrollo co-munitario realizó en 1994-1995, en u ndistrito rural con altos niveles de po-breza, un programa de formación d epromotoras de salud reproductiva .

En las áreas rurales la tasa de natali -dad es mayor que en las ciudades y l adependencia demográfica en las familia scampesinas es muy alta . Ambos facto-res impiden que las mujeres salgan de lhogar para buscar empleo e ingreso . E lInforme de Proyecto (1995) de la ON Gseñala :

»Ahora hay un nivel elevado d ecapacidad de análisis crítico entre laspromotoras que han participado en e lcurso . Partimos de sus propias expe-riencias y conocimientos, ya no tiene ntemor de hablar de este tema . Ahorahay un grupo de 30 personas que tra-bajan el tema en las comunidades, des-pués de haber practicado nuevas For-mas participativas de transmitir cono -cimientos . No obstante, por las limita-das condiciones de escolaridad entrela población campesina, aunadas a la sparticularidades que giran alrededo rdel tema, es necesario profundizar lo sconocimientos y análisis de los conte-nidos para asegurar la multiplicació nen las comunidades . «

Fuente UNFPA, Panamá 1995

en este año, formuló el »Programa d eDesarrollo y Modernización de la Eco-

nomía« y el »Plan Nacional de Acció npara el Desarrollo Humano, Infancia yJuventud, PAN 1992-2000«, con el pro -pósito de brindar atención prioritaria ala niñez y la juventud del país . ConPAN 1992-2000, Panamá se ha compro -metido a cumplir las metas del desa-rrollo social definidas en 1990 durantela Cumbre Mundial en Favor de la In-fancia en Nueva York, EE .UU .

En 1994 el gobierno actual formul óy puso en marcha un amplio program ade "Políticas Públicas para el DesarrolloIntegral : Desarrollo Social con Eficien-cia Económica", cuyo objetivo centra les la reducción de la pobreza antes d eterminar el quinquenio de gobierno .

En la actualidad el MIPPE realiz aa nivel nacional la "Encuesta de Nivele sde Vida" que cuenta con la asistenci adel PNUD, el Banco Mundial, el Banc oInteramericano de Desarrollo, BID, yotras instituciones nacionales .

El combate a la pobreza (particu-larmente de la pobreza de la mujer) con-stituye una prioridad del Gobierno Na-

cional . Aparte de la ejecución de la spolíticas mencionadas en el párrafo an -

3 2

tenor, se ha desarrollado una serie d e

programas de compensación social com-plementarios, tales como : los programasdel Fondo de Emergencia Social, el Pro -grama Nacional de Alimentación y Nu-trición, así como el Programa para Ali-viar la Pobreza en Centroamérica y Pa-namá .

Las políticas sociales de Panamá de -muestran avances en lo que se refier eal enfoque de género ya que existen es-

fuerzos programáticos que realizan' acti-vidades dirigidas a que la mujer pueda

alcanzar sus necesidades prácticas y es-tratégicas de género . Estos esfuerzo sse dan en el INAFORP con su progra-mación de educación en población, ba-sada en género, para el adiestramient ode personal ; el Ministerio de Educació ncon sus programas de educación en po-blación y género; el Ministerio de Salu dcon decenas de seminarios sobre el tem ay el programa especial de salud repro-ductiva y derechos reproductivios ; e lDespacho de la Primera Dama y el Mi-nisterio de Trabajo y Bienestar Social ,también con programas que fomentan

La diferencia que puede hacer una ley ...

En junio 1995 entró en vigencia la Ley 27 que sanciona la violencia intra -familiar. En las áreas rurales son frecuentes los casos de violencia doméstica .Una ONG de desarrollo comunitario nacional, programó cursos para las mujere sen un distrito con niveles de pobreza crítica, en donde se les explicaron lo salcan-zes de la Ley 27 . Después, una consultora internacional visitó la scomunidades para hablar con las mujeres que habían participado en los cursos .De su Informe de Evaluación copiamos :

»Hablé con Olivia, una de las mujeres que han asistido a todos los curso ssobre violencia doméstica, y le pregunté qué pensaba de los cursos . Olivia estabamuy contenta con lo que había aprendido. Dijo que ha cambiado en lo persona ly también en lo económico . Ahora, con lo que ha aprendido sobre el tema ,piensa muy diferente que antes sobre la violencia de que son víctimas las mujere sy los niños . Inclusive, se siente entusiasmada para viajar a Honduras para aprende ragrotécnicas y estudiar plantas medicinales que quiere cultivar en su finca ycomercializar y así aportar al ingreso familiar . «

33

la igualdad de oportunidades para la mu-jer, y en otras instituciones del Gobier-no Nacional .

Otro aspecto importante de señala rson los avances en la legislación, co n

logros tales como la Ley de Educació nde junio de 1995, en la que se establecen

acciones de igualdad entre los géneros .

Otro logro es la aplicación del Có-digo de la Familia, que reconoce iguale sderechos a la pareja y contiene dis-posiciones de protección a menores, as í

como la ley 27 del 16 de junio de 1995,

la cual tipifica los delitos de violenciaintrafamiliar y de maltrato de menores .Ya en 1981, Panamá había ratificado l a»Convención sobre la Eliminación detodas las Formas de Discriminació ncontra la Mujer« .

La creación en julio de 1995 de l

Consejo Nacional de la Mujer con s uSecretaría Técnica en la Dirección Na-cional de la Mujer dentro del Ministeriode Trabajo y Bienestar Social es otropaso en alcanzar mayor representati-vidad e igualdad de la mujer en la vid anacional .

Un proyecto en marcha.

En una de las áreas más rezagadas de Panamá, una ONG naciona lse propuso a principios de los 90 cambiar la situación y ayudar ,

a través de un programa de desarrollo integral, a eliminar la extrema pobreza .La ONG informa en 1995 :

» Las familias -hombres, mujeres yjóvenes- han aprendido todo el proceso d ela producción, la compra de los insumos, el procesado del producto, la venta y l acomercialización ; una de las integrantes lleva la contabilidad . Del fondo original ,luego de haber construido 3 casetas de pollos y 3 de cerdos, mejorado las viviendas ,

. . . quedó un fondo de producción que todavía se mantiene y que sirve para que la siámilias compren sus insumos y luego de la venta del producto paguen el diner outilizado. Estas familias de extrema pobreza, han logrado generar ingresos fami -

liares de 50 Balboas cada 6 semanas con un oficio de tiempo parcial, mejorar la scondiciones de sus viviendas, trabajar organizadamente, planificar, mejorar la in -gesta de alimentos y los niveles de nutrición.«

Fuente PNUDIUNFPA, Panamá, 1996

34

El Consejo es una entidad asesora ,consultora y propositiva al más alto ni-vel, con la función general de recomen-dar al gobierno políticas y acciones es-pecíficas para el adelanto de la condi-ción femenina en el país, promover l aigualdad de oportunidades y velar po rla puesta en ejecución del »Plan d eAcción Mujer y Desarrollo«, teniend osu origen en la concertación del mo-vimiento social y político de mujerespanameñas .

La Dirección Nacional de la Mujer ,DINAMU, es la Secretaría Técnica de lConsejo que promoverá la participació nde la mujer en el desarrollo económico ,político y social del país, en condició nde igualdad de derechos y oportunidade sentre mujeres y hombres . Además degestar, desarrollar y ejecutar política spúblicas para la mujer, desarrolla pro -gramas y estudios, y coordina con la sinstituciones que realizan acciones quefavorezcan la promoción de la mujer .

A pesar de estos avances en las po-líticas públicas para la promoción de l amujer, según los análisis del Foro Mujer

y Desarrollo, la Coordinadora para e lDesarrollo Integral de la Mujer, CO-DIM, y el Ministerio de Trabajo y Bien-estar Social, se evidencian a nivel gu-bernamental factores que limitan la ple-na ejecución de la voluntad para u ncambio, expresada en las diferentes po-líticas que se han enumerado . Algunasde las limitaciones registradas son :

- El desconocimiento general (o ni -veles dispares de conocimiento) por l atemática de enfoque de género .

- La falta del conocimiento de la pers-pectiva de género entre los formulado-res tradicionales de políticas, estrate-gias, programas y proyectos .

- La elaboración de proyectos si nincluir desde sus inicios a los benefi-ciarios directos de las actividades .

- La necesidad de mejorar aún má sla coordinación entre los estamentos d ela sociedad civil y los entes guberna-mentales, y, finalmente ,

- la debilidad en la evaluación de limpacto de los proyectos por la falta decapacitación y de instrumentos y meca-nismos necesarios para el seguimient oy la sistematización de la información .

»Debido a la mayor longevida dde las mujeres, ellas

predominan en los grupos de latercera edad. En mayor

proporción que los hombres d esu edad, las mujeres están solas

después de los 60, ya sea po rviudez o por separaciónconyugal, encabezando

hogares, y frecuentemente n oreciben el ingreso económic o

necesario.«

INTERRELACIONE SENTRE GÉNERO Y POBREZ A

Los estudios económicos, demo-gráficos y de género que se han reali-zado desde los años setenta en Panam áen torno a la pobreza nacional y el im-pacto que tiene para el bienestar de l agente afectada por ella, ofrecieron con-clusiones y recomendaciones para l aformulación de políticas capaces d ealiviar la situación de las precariedade sanalizadas . Los estudios coincidiero nen demostrar que los aspectos educa-ción, dependencia demográfica, fe-cundidad, embarazo adolescente, in-cidencia de hogares liderados po rmujeres, así como el desempleo, seña-laban una íntima interrelación entre gé-nero y niveles de pobreza .

Todos los estudios resaltan la im-portancia que tiene la educación paraque un hogar pueda salir de su condiciónde pobreza . En particular, el hecho d eque la jefa del hogar haya cursado lasecundaria tiene un fuerte efecto sobre

los niveles de pobreza, especialmenteen Veraguas, Darién y Coclé, en dond eeste factor por sí mismo prácticamentesignifica la reducción de la pobreza e nun nivel (si es indigente pasaría a se rpobre y si es pobre pasaría a ser no po-bre) . Es decir, en estas provincias, l ainversión en educación secundaria, me-diante políticas que busquen asegura rla permanencia de las personas en e lsistema hasta completarla, tendrá unefecto significativo -y mayor que la in-versión en otros campos- sobre la re-ducción de la pobreza .

En la provincia de Darién, el efect ode terminar la escuela secundaria e snueve veces mayor que el de terminarla primaria en cuanto al impacto quetiene sobre el alivio de la pobreza .

El analfabetismo es significativo e ncuanto a su efecto sobre los niveles depobreza en todas las provincias de Pana -

37

Pasos hacia un futuro mejor.

De una carta dirigida a la oficina del Programa de las Naciones Unidas para e lDesarrollo, PNUD, en Panamá, sobre las perspectivas de un proyecto d e

desarrollo integral que realiza una ONG en una región de pobreza del país :

»Seis familias están trabajando desde 1994 en un proyecto piloto con un aempresa exportadora de plantas . La empresa les ha dado el conocimiento par adesarrollar una parcela de 500 metros . En Enero 1995, las familias tenían lo sprimeros ingresos de 150 balboas que se repetirá todos los meses . Otra empres atiene interés para hacer una producción de 20 has para lo que se buscarí afinanciamiento con la banca local . El éxito alcanzado en estas tres comunidade slogró que otras cinco quisieran realizar proyectos similares . Recientemente visit ólos nuevos grupos técnicos del Ministerio de Desarrollo Agropecuario y una agenci ade cooperación europea que han decidido, partiendo de la organización existente ,desarrollar una finca integral en la comunidad de Santa Rosa . Tenemos qu eintensificar la formación de promotoras sociales, para reforzar el liderazg ocomunitario de las mujeres de este distrito y enseñarles a identificar proyecto sproductivos en sus comunidades .«

Fuente PNUD, Panamá 1995.

má . Sin embargo, su efecto sobre l areducción de los niveles de pobreza esmucho menor que el de completar l asecundaria . Es en la provincia de Pa-namá en donde, en términos relativos ,un programa de reducción del analfa-betismo resultaría más eficiente par alograr una reducción de la pobreza .

Las razones asociadas a la mayo rpobreza relativa de los hogares encabe-zados por mujeres son principalmente

educativas y relacionadas a la inserción

laboral . En Panamá, a pesar de habe r

alcanzado las mujeres un nivel educativ oque supera en dos años al de los hom-bres, la brecha de ingreso no sólo e smarcada en todos los niveles sino queaumenta a medida que aumenta el nive leducativo . Así, mientras las mujere ssin instrucción (o con bajo grado d einstrucción) ganan el 78% de lo que ga-nan los hombres de igual grado, lasmujeres con post-grado ganan apena s

el 58% de lo que ganan los hombrescon el mismo título .

3 8

En América Latina ha venido aumen-tando la incidencia de hogares conjefa-tura femenina, especialmente en las áreasurbanas, en donde en la actualidad a lmenos uno de cada cinco hogares tien ecomo jefe a una mujer . Estos hogares ,por razones estructurales, tienen un amayor probabilidad de ser pobres y

extremadamente pobres que aquello sque tienen como jefe a un hombre . Latendencia al aumento se dio de maneramuy marcada en la década de los ochen-ta -la cual experimentó también un no-

table aumento en los niveles de pobreza ,y se espera que se mantenga en la décad ade los noventa (CEPAL, 1995) . Ade-

Hay que respetar las costumbres.

Las políticas públicas d einversión social tienen mayor

efectividad si se inician desde la spoblaciones beneficiarias y con su

plena participación en el análisis delas razones y circunstancia s

particulares de las necesidadesexistentes .

Se debe desarrollar la capacidadlocal de asumir organizadamente l a

responsabilidad para sostener la smedidas que se quieren implementar .

Este aspecto queda plasmado en uninforme de una ONG, donde

aprendemos de su experiencia en larealización de un proyecto de

desarrollo integral:

Fuente PNUD . Panamá . 1996 .

»La organización del proyecto esmás sólida en aquellos grupos donde susmiembros mantienen relaciones d eparentesco o de compadrazgo entre sí .

Otro factor de éxito en el caso d elos grupos de mujeres es que cuente ncon la "aprobación" o "bendición" d esus maridos para participar en el pro-yecto . Este elemento cultural es impor -tante, dado el nivel de responsabilidade sque adquieren las mujeres al formar par -te de un grupo de autogestión . Aparen -temente esta "aprobación" se ha lograd oen algunos casos a través de la presió nde otros hombres de la comunidad, oinfluido por el hecho que ya la comuni -dad tiene experiencia previa con la ON Gen cuestión, y por lo tanto . conscient ede que dichos proyectos repercutirán . amediano plazo . en beneficio de la fa-milia en su totalidad . «

39

El importante papelde la Sociedad Civil .

Dentro de loslineamientos de la

Conferencia Internacional dela Población y el Desarrollo (El

Cairo, 1994), de la CumbreMundial para el Desarrollo

Social (Copenhague, 1995) yde la IV Conferencia Mundia lsobre la Mujer (Beijing, 1995)

se hace especial énfasis en lanecesidad de fortalecer las

organizaciones de la socieda dcivil, principalmente aquellasque atienden las necesidades

de las mujeres .

El programa "Asociadospara el Desarrollo" ofrece esa

posibilidad a éstasorganizaciones ,

generalmente chicas y co npoca experiencia en el manejo

de proyectos .

En un inform eindependiente de evaluació n

sobre el desempeño dealgunas de estas ONGs e n

Panamá leemos:

Fuente PNUD Panam a, 1996 .

»En David (Chiriquí) se promueve el desa-rrollo de actualmente 60 mujeres ngobes que par-ticipan en la Asociación de Mujeres Ngobes ,ASMUNG, en doce comunidades del distrito d eRemedios, al brindar asesoría en la producción ,comercialización y mercadeo de productos d eartesanía.

Entre los logros se observa un rescate cultu-ral ya que se han encontrado diseños que no esta-ban utilizando y las mujeres jóvenes se interesa nen aprender sobre su artesanía. Las artesanas va -loran su trabajo a la vez que mejoran la calidadde su producto . También tienen más autoestim ay más autonomía dentro del hogar ya que cuentancon ingresos própios . «

»El proyecto productivo y de capacitació nde 70 mujeres campesinas, amas de casa en s umayoría, en ocho comunidades rurales de la pro -vincia de Coclé, ha tenido un impacto signi-ficativo en el mejoramiento del nivel económico .fortalecimiento de la organización comunitaria .transferencia tecnológica y de conocimientos, as ícomo mejoramiento de las condiciones socialesen las comunidades beneficiarias . Los proyecto srealizados han logrado mantener la organizació nde los grupos y la continuidad de los proyecto sdesarrollados . «

.1O

más, el aumento de la pobreza qu eafectó a toda la región se reflejó en u nmayor incremento de los hogares indi-gentes que tenían como jefe a una mujer .

Panamá no escapa de esta tenden-cia : las encuestas de Hogares muestra nun aumento en los hogares urbanos li-derados por mujeres de 24% a 26 %entre 1980 y 1992 . En este último añose constata que, mientras el total d ehogares urbanos que tenían a una muje rcomo jefe era de 26%, los hogares ex-tremadamente pobres liderados por un amujer ascendía a 35% . Las cifras a ni-vel nacional muestran un comporta-miento similar . Según el Censo de1990, el 22% de los hogares del paí stenían como jefe a una mujer, mostran-do un crecimiento de 2% con respectoal Censo de 1980 . En Panamá, al igua lque en los demás países de Améric aLatina, los hogares cuyo jefe es un amujer tienen mayor probabilidad d eestar bajo la línea de la pobreza qu eaquellos que tienen como jefe a un hom-bre, y especialmente bajo la línea d eindigencia en aquellos hogares lidera-dos por mujeres mayores de 60 año sque son las más pobres de los pobre s(entre los jefes hombres, los más pobresson los jóvenes, especialmente los me-nores de 25 años de edad) .

La variable sexo del jefe del hogares significativa en la mayoría de las pro -vincias aunque su efecto directo sobr ela determinación de la pobreza es meno rque el de otras variables . Si se compa-ran iguales niveles de educación, iguale scondiciones de participación en la fuerz alaboral e iguales condiciones demográ-ficas, el efecto adicional que tiene e lser hombre o mujer sobre el nivel d epobreza es relativamente bajo . Si nembargo, a pesar de comparar en igual -dad de condiciones todos estos factores ,la variable sexo sigue siendo signifi-cativo en la mayoría de las provincias .El efecto mayor se registró en la pro-vincia de Darién, mientras que en l aprovincia de Panamá los resultados n omuestran una asociación significativa .

El desempleo, el subempleo, el baj oacceso a los medios de producción com ola tierra y el crédito, afectan en mayo rgrado a las mujeres que a los hombres .Al igual que en el resto de América La -tina, las tasas de participación de la smujeres en el mercado laboral son másbajas entre mayor sea su nivel de po-breza . En Panamá, mientras casi e l50% de las mujeres no pobres participa nen la fuerza laboral, el 37% de las po-bres lo hacen y la cifra desciende al 28 %para las mujeres indigentes .

»Las mujeres son excelentesgerentes de proyectes«.

La participación de la mujer en igualdad de condiciones en las economías nacionale ses una de las 12 esferas de especial preocupación del proyecto de Plataforma de Acción d ela Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing 1995) . La Plataforma ofrece objetivos ,orientación normativa y acciones estratégicas equivalentes que deben tomar los gobiernos ,la comunidad internacional, las organizaciones no gubernamentales y el sector privad opara hacer desaparecer los obstáculos existentes . Una ONG panameña que realiza con l aasistencia del PNUD un programa de desarrollo integral señala al respecto :

»La participación de las mujeres en las actividades de capacitación ha sid omuy importante, no sólo les ha permitido el adquirir conocimientos nuevos, sin oque ha permitido elevar su autoestima y confianza en sí mismas . Las experiencia srealizadas permitieron demostrar que las mujeres son excelentes gerentes de pro -yectos . Las experiencias de capacitación permitieron desarrollar habilidades geren -ciales importantes, con técnicas de control de producción y de trabajos apropiados .Los proyectos con mujeres también han demostrado que estos grupos son bueno ssujetos de crédito .«

Fuente PNUD, Panamá, 1995

El tipo de inserción laboral es de -terminante en la pobreza de las mujeres .Independientemente de obtener menore singresos que los hombres para todo nivelde instrucción, las panameñas tiene nmucha mayor dificultad para conseguirempleo (su tasa de desempleo era de21 .6% mientras la de los hombres er ade 13 .7% en 1990) y una alta probabi-lidad de insertarse en el sector informa lde la economía (en 1992 el 35% de la smujeres ocupadas lo estaban en estesector), el cual provee empleo precariode baja productividad y bajos ingresos .

El aporte de la mujer a los ingresosde la familia constituye cada vez má sun factor decisivo para que el hogarsalga de la condición de pobreza . Elmencionado estudio de CEPAL calcul ael impacto de este aporte sobre los ni-veles de pobreza nacionales y concluyeque, en el caso de Panamá, mientras eltotal de hogares indigentes y pobres enlas zonas urbanas ascendía a 34% e n1992, si dejaran de trabajar las mujere spertenecientes a esos grupos, la mism aascendería al 46% ; si sólo las cónyuge sdejaran de trabajar, la pobreza urbana

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se estimaría en 37% . Obviamente, elefecto de proveer empleo a las cónyuge sque no son económicamente activas enlos hogares pobres e indigentes es mu yimportante en términos de la reducció nde la pobreza . El mismo estudio deCEPAL realizó un cálculo en el cual s ele imputaban los ingresos promedio d elas mujeres indigentes o pobres respecti-vamente a aquellas de esos grupos queestaban fuera de la fuerza laboral y en-contró que en ese caso la pobreza urbanaen Panamá se reduciría de 34% a 27% .

Se ha comprobado que a pesar d eexistir una clara asociación entre el tra-bajo en el sector informal y la pobre-za, esta relación no es determinante . Ta lcomo se ha afirmado, »No todos los in-formales son pobres, ni todos los pobresson informales«_ Sin embargo, en e lcaso de las mujeres esta asociación e smás fuerte que en el caso de los hom-bres . En el caso de Panamá, según lo shallazgos del estudio de Dimas Quiel ,la participación en el sector informa lde la economía tiene un efecto impor-tante en el nivel de pobreza de los jefesde hogar y también en las mujeresmayores de 15 años, siendo la pobrez amayor en estas últimas . Esto significaque los programas que busquen generarempleo formal para las mujeres serán

muy significativos en cuanto a su impac-to sobre la reducción de la pobreza . Elimpacto de este tipo de política será ma-yor en las provincias de Darién, Lo sSantos y Veraguas .

En conclusión, se puede afirmar qu ela asociación entre la condición de géne -ro y la pobreza en Panamá se manifiest aa través de la preponderancia de los ho-gares liderados por mujeres entre lo shogares pobres e indigentes y que est ádeterminada en gran parte por las difi-cultades de inserción laboral . Además .para la formulación de políticas para laeliminación de la pobreza es important etomar en cuenta el papel que juegan lo singresos que pueden proveer las mujeresen la reducción de la pobreza de loshogares . Una política de promoción delempleo femenino deberá, empero, to-mar en cuenta las especificidades de ltrabajo de la mujer y los obstáculos qu eella encuentra para su inserción com oson, el alto costo de oportunidad querepresentan sus responsabilidades do-mésticas frente a las bajas remunera-ciones a las que puede acceder, las re-laciones de subordinación al interior delhogar, su bajo nivel educativo, y la alt aproporción de niños en edad preesco-lar y escolar .

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»En los últimos 15 a 20 años h aaumentado la esperanza d e

vida al nacer a 72 añospromedio - 75 años para lasmujeres y 71 años para lo s

hombres.«

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