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núm. 333 ▪ marzo-abril 2005

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Permisos comerciables para regular

la contaminación del agua

Karina Caballero Güendulain y Marta Vázquez Suárez*

I. Introducción

El rápido aumento de la población junto con el crecimiento económico ha resultado en un incremento de la escasez de agua y la contaminación de la misma. Ello se ha agudizado con intensidad en los últimos años. Desde el punto de vista de la literatura económica existen dos grandes enfoques para enfrentar los problemas ambientales.1 comando y control e instrumentos de mercado. Las regulaciones tradicionales, conocidas como de “comando y control”, dictan explicitas medidas de control de la contaminación y métodos de reducción. Por otro lado, los instrumentos de mercado (permisos comerciables, impuestos ambientales, reducciones de barreras de entrada al mercado y reducciones de subsidios gubernamentales) aumentan la flexibilidad en los medios para alcanzar los estándares, permitiendo obtener el nivel deseado de reducción de la contaminación al mínimo costo económico posible para la sociedad e incentivando a las empresas para adoptar mejores y más económicas tecnologías de control de contaminación. Las ventajas que presentan estos últimos han dado lugar a una vasta literatura que individualiza los intentos de incluir mercados de agua e incentivos de mercado para administrar los recursos hidrológicos

En este trabajo nos centramos en la explicación y las ventajas del sistema de permisos comerciables (SPC). Su funcionamiento se basa en el establecimiento de un objetivo de calidad del agua sostenible, por parte de la autoridad reguladora, a través de la emisión de un número limitado de permisos de descarga. Los participantes tienen la posibilidad de comerciar los permisos sujetos a reglas específicas, las cuales son establecidas para evitar problemas de fallas de mercado y hot-spots.2 Así, una fuente de contaminación con bajos costos de control de emisiones puede disminuirlas más allá del límite establecido y vender los permisos sobrantes a otras fuentes con altos costos de control de emisiones. De esta forma se minimiza el costo total de la sociedad en la reducción de contaminación.

Así, el objetivo de este artículo es analizar las ventajas de un SPC, frente a la utilización de instrumentos tradicionales, e identificar las características específicas que se deben de dar para que el sistema sea eficiente.

*Técnica académica de la Facultad de Economia, Universidad Nacional Autónoma de México. Agradezco el apoyo del proyecto PAPIIT: IN-305502-3 “Crecimiento económico y desarrollo en México y Latinoamérica” y Departamento de Fundamentos de Análisis Económico, Universidad de Santiago de Compostela, España, respectivamente.

1 Recientemente se han generado políticas ambientales de tercera generación llamadas “acuerdos voluntarios” en los cuales los agentes, dadas ciertas condiciones, deciden voluntariamente disminuir sus niveles de contaminación (Ashford, 1996, OECD, 2003). Debe además mencionarse que los diferentes tipos de políticas ambientales no son mutuamente excluyentes; así la combinación de diferentes enfoques se ha realizado en algunos casos llevando a resultados eficientes (Yachnin et al, 2000).

2 Concentración de contaminantes en puntos focales.


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La segunda sección incluye una descripción de los distintos instrumentos económicos existentes, centrándonos particularmente en el funcionamiento del SPC. La tercera sección inicia la discusión del concepto de permisos comerciales (PC), haciendo énfasis en sus esperadas propiedades económicas y resultados ambientales. Se describen los fundamentos teóricos y sus recientes desarrollos. La cuarta y la quinta sección contienen una breve descripción de los problemas relacionados a la contaminación del agua, y sus implicaciones en el desarrollo de un sistema de permisos comerciables. La sexta sección examina brevemente algunos casos de estudio de aplicación de los permisos comerciables para la contaminación del agua. Finalmente, la septima sección, concluye señalando las potencialidades y limitaciones de estos instrumentos en la aplicación de la contaminación del agua, y las condiciones necesarias para su posible utilización en el caso de México.

II. Instrumentos económicos para el control de la contaminación: permisos comercializables

El crecimiento y desarrollo económico, el aumento de la población y la sobreexplotación de los recursos naturales ha dado lugar a la presencia de altos niveles de contaminación que el ambiente no es capaz de absorber. Así pues, la posibilidad de un crecimiento sostenible debe ir asociado a incentivos que reduzcan y controlen la descarga de contaminantes. Para alcanzar dicho objetivo se dispone de los instrumentos económicos aplicados a aspectos ambientales, cuya utilización es cada vez mayor.

La literatura de economía ambiental (Stavins, 1999) ha señalado una clara distinción entre los instrumentos conocidos como de “comando y control” y el uso de instrumentos de mercado para el control de la contaminación. La regulación de comando y control dicta estándares máximos y tecnología de control de contaminación. En cambio, los instrumentos de mercado dan mayor flexibilidad a los agentes en los métodos de reducción. Además, en el caso en que sean diseñados e implementados apropiadamente, permiten obtener el nivel deseado de reducción de la contaminación al mínimo costo económico posible para la sociedad. Ello se debe, en parte, a que los incentivos implícitos en dichos instrumentos promueven una mayor reducción de emisiones por parte de agentes que tienen menores costos. Así, más que igualar los niveles de contaminación entre empresas (como con estándares uniformes de emisiones), los instrumentos de mercado buscan igualar el monto que los agentes gastan en reducir la contaminación. Otra ventaja de los instrumentos de mercado es que tienen el potencial de proveer incentivos a las empresas para adoptar mejores y más económicas tecnologías de control de contaminación; ya que, de existir un método de reducción de bajo costo, las empresas siempre ganaran al reducir sus emisiones (Downing y White 1986; Jaffe y Stavins 1995; y Jung, Krutilla, y Boyd 1996).

De acuerdo a Stavins (1999) los instrumentos de mercados se pueden agrupar en cuatro grandes grupos: impuestos ambientales, permisos comerciables, reducciones


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de barreras de entrada al mercado y reducciones de subsidios gubernamentales. De entre los instrumentos de mercado, los más eficientes, como veremos, son los permisos comerciables. Los elementos esenciales de los esquemas de permisos comerciables (Koustaal, 1997) son fijar un nivel aceptable de emisiones de un contaminante, compatible con un nivel sustentable de contaminación, expresado en una unidad de medida homogénea y para un período de tiempo establecido. Esta cantidad de emisiones es distribuida en permisos entre los agentes, gratis o con un costo, y pueden ser, posteriormente, comercializados.

En el esquema de PC existen dos mercados, el primario y el secundario. En el primario se lleva a cabo la distribución de los permisos, mientras que en el secundario los agentes comercian los permisos. Para que el SPC funcione adecuadamente es necesario que exista un número considerable de agentes y de transacciones en el mercado secundario para evitar situaciones de monopolio y garantizar un precio estable.

La distribución de los permisos se realiza al inicio del programa. Existen, desde luego, diferentes maneras de distribuirlos: acceso aleatorio (loterías), “el primero que llega el primero que los obtienen”, subastas y reglas administrativas basadas en un criterio de elegibilidad (ej. grandfathering). Todos los métodos han sido empleados en diferentes contextos, sin embargo, el que ha prevalecido es grandfathering (Tietenberg, 2000) el cual se basa en la cantidad de emisiones históricas de cada agente, debido a la más fácil aceptación por parte de los diversos agentes. Sin embargo, se ha argumentado que esta forma de asignación genera un gravamen y barreras de entrada para los nuevos agentes.

Una vez distribuidos los permisos, los participantes tienen la posibilidad de comerciar los permisos sujetos a reglas específicas, las cuales son establecidas para evitar problemas de fallas de mercado y hot-spots. Así, una fuente de contaminación con bajos costos de control de emisiones puede disminuir su descarga, más allá del límite establecido por su número de permisos, y vender la disminución obtenida a otras fuentes con altos costos. Esto generará beneficios de intercambio para compradores y vendedores, y se minimizarán los costos totales de control de contaminación. Además, el precio de los permisos puede reflejar las diferentes ubicaciones de la fuente y la variación de impactos de sus descargas para la calidad del agua. Una importante característica de los SPC es la posibilidad de que el regulador ajuste en el largo plazo la calidad ambiental a un nivel más estricto, a través del ajuste de los permisos.

Una vez que el mercado de permisos este en funcionamiento, el regulador debe asegurarse de que los agentes satisfagan su nivel de emisiones permitidas. Así, es indispensable el uso de instrumentos de monitoreo y sanciones. La habilidad de monitorear las emisiones es un aspecto clave del SPC, ya que sin ello, los agentes no se preocuparían por no exceder sus cuotas. Dos tipos de monitoreo son necesarios: el


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monitoreo de las emisiones y el monitoreo de las transacciones.3 Para un cumplimiento efectivo es necesario establecer sanciones de tal forma que el costo esperado de no cumplir exceda el costo de ignorar las restricciones.

III. Fundamentos teóricos de los permisos comercializables

La idea de PC fue desarrollada por Dales (1968), como una alternativa a las tarifas para alcanzar un estándar ambiental predeterminado. Dicho autor propuso que los derechos de propiedad de los recursos ambientales deben ser definidos y, posteriormente, ofrecidos en venta al más alto postor. Los fundamentos teóricos fueron establecidos por Montgomery (1972) dentro de un marco de equilibrio general. Este considera la contaminación como una externalidad y propone la creación de un mercado de licencias de emisiones de fuentes industriales, con la finalidad de alcanzar un estándar de calidad ambiental a un costo mínimo para las industrias reguladas.

En el modelo desarrollado para los SPC se establecen, en primer lugar, los siguientes supuestos: i) mercados sin fricciones; ii) i empresas maximizadoras del beneficio, las cuales no ejercen poder de mercado ni en el mercado de producto ni en el de insumos; iii) precios estables, no perturbados por las medidas de control de la contaminación, de esta forma es posible definir para cada empresa una única función de valor la cual asocia un costo a cualquier nivel de emisiones adoptadas por la empresa; iv) la calidad ambiental Q = (q1,...,qm) es definida en términos de concentraciones de contaminantes en cada punto m de recepción en la región; v) las concentraciones de contaminantes son funciones lineales de las emisiones, el vector de emisiones E = (e1,...,e1) asigna concentraciones por una matriz semipositiva H4, de esta forma E H = Q; y vi) frecuentes transacciones, perfecto monitoreo y mecanismos de sanciones.

El regulador tiene que resolver el problema de minimización de costos para: i) un vector de niveles de emisiones óptimos; ii) distribución optima de los permisos; y iii) un vector de precios. La función objetivo son los costos conjuntos totales de adoptar un nivel de emisiones, tomando en consideración el costo de comerciar permisos; sujeta a una restricción de no negatividad para las emisiones y el objetivo del nivel de emisiones:

Min ∑Ci(ei) i

s.t. ∑hijei≤q*; i

ei≤0

3 Ver Laffont and Tirole (1996), para un análisis formal de las diferentes estrategias de cumplimiento.

4 Los elementos de la matriz son coeficientes de difusión hij, los cuales expresan la contribución de una unidad de emisión de la empresa i en la concentración promedio de contaminantes en el punto j.


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Montgomery (1972), resolviendo este problema de optimización, demostró una de las propiedades más importantes de los SPC: para un nivel de emisiones deseado, un SPC puede llegar a ese objetivo al menor costo total de disminución de contaminantes. Como consecuencia, los PC pueden aumentar el bienestar social en comparación con el uso de impuestos ambientales.5 Un resultado adicional esta relacionado con la asignación inicial de los permisos, ya que Montgomery (1972) probó que independientemente de la asignación es posible llegar a la solución de equilibrio, en donde todas las empresas igualan sus costos marginales de reducción de emisiones. El modelo dinámico en tiempo discreto fue desarrollado por Cronshaw y Kruse (1996) mientras que Rubin (1996) desarrollo el modelo de PC en un marco intertemporal y continuo. Estos modelos también concluyen que en un mercado competitivo de PC existe una solución y ésta es efectiva en costos.

Otro estudio en el que se comprueba la mayor eficiencia de los permisos comerciables sobre los impuestos es el de Baumol y Oates (1988). En el caso de los impuestos a la contaminación, el regulador conoce la tasa de impuestos, sin embargo el nivel de emisiones es incierto. Por su parte, con los PC se establece el nivel de emisiones, y los precios de los permisos son desconocidos. En este contexto, Baumol y Oates señalan las ventajas de los PC sobre los impuestos: i) PC reducen la incertidumbre y los costos de ajuste involucrados en conseguir una meta ambiental; ii) el precio de los PC se ajusta automáticamente a la inflación y al crecimiento sin aumentar la contaminación,6

iii) los impuestos generan enormes incrementos de costos en comparación a los PC, debido a la posibilidad de distribución inicial gratuita; iv) en el caso de fuentes de contaminación dispersas geográficamente con la distribución de permisos se evita tener que diferenciar las tasas en diferentes regiones (lugares mas contaminados tasas mas elevadas).

Hay que comentar sin embargo, que existen casos en que se han encontrado complicaciones para la implementación de los PC, pues generan modificaciones al modelo básico, como: altos costos de transacción, incertidumbre de futuros beneficios, concentraciones en el mercado de productos, concentraciones en el mercado de permisos, la preexistente regulación ambiental, el grado de monitoreo y cumplimiento, y la volatilidad en el precio de los permisos. Esto indica que para la correcta implementación de los PC es necesario que se cumplan ciertas características específicas.

5 El instrumento con el cual generalmente PC son comparados son los impuestos, ya que se puede llegar al mismo resultado con los supuestos del modelo más básico. Ambos instrumentos imponen costos a la industria y a los consumidores.

6 En la literatura de PC este punto ha recibido poca atención; Grimaud (1999) analizó la regulación de la calidad ambiental por medio de PC en un modelo de crecimiento endógeno, y encontró un trade-off entre calidad ambiental y crecimiento.


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IV. Contaminación del agua

La contaminación y la escasez del agua son debidas, en la mayoría de los casos, a las actividades humanas y al crecimiento de la población. El desarrollo económico junto con el crecimiento de la población ha dado lugar a que en los últimos años la dimensión del problema haya alcanzado cuotas preocupantes. En México existe una fuerte escasez de agua en las zonas del noroeste, con un consumo de 100 m3 por habitante al año, frente a los 5000 m3 de media nacional, y los 1700 m3 de media mundial. También existe una fuerte presión en el Valle de México debido a la sobreexplotación de acuíferos.

Las mayores presiones de contaminación hidrológica son actividades agrícolas y descargas urbanas, cuyos principales contaminantes son fósforo y nitrógeno. También, las deposiciones atmosféricas contribuyen, posteriormente, como fuente de nitrógeno (Carpenter et al, 1998). Además existen otros problemas de contaminación como metales pesados, selenio, salinidad y cambios bruscos de temperatura, que son relevantes en muchas cuencas. En el caso de México se generan 420 m3 de aguas residuales al año, de las cuales 250 m3 son municipales (de las cuales sólo 24% reciben tratamiento) y 170 m3 no municipales (sólo 13% con tratamiento). Los sectores que más aguas residuales generan son la acuacultura (aunque aporta bajos niveles de contaminación), las industrias del azúcar, del petróleo y química, y otros servicios. Según la red de monitoreo existente sólo 5% del agua total en México es válida para todo tipo de uso.7 Es importante resaltar también que, de las 29 regiones de 37 monitoreadas, las cuencas más contaminadas son la de Pánuco, Lerma, San Juan y Balsas. En ellas se concentra más de 50% de la carga total de demanda bioquímica de oxígeno.8

La contaminación del agua es una externalidad negativa de acumulación, es decir, los contaminantes emitidos persisten por un largo período y son difíciles de eliminar o reducir. El proceso de autolimpieza de las aguas decrece de manera monótona conforme la acumulación de contaminantes aumenta; en el nivel de saturación las aguas pierden su capacidad asimilativa de manera irreversible. Así pues, es necesario tomar medidas correctivas antes de que los daños sean irreversibles.9

Existen dos tipos de fuentes de contaminación del agua: las puntuales y las no puntuales. Las primeras son fijas y fácilmente identificables, producen cantidades de emisiones cuantificables. Las fuentes no puntuales son difusas en una amplia área geográfica y no tienen claros los puntos de descarga (Jarvie y Solomon 1998).

7 Fuente: Instituto Nacional de Ecología http:// www.ine.gob.mx8 Fuente:Comisión de Estudios del Sector Privado para el Desarrollo Sustentable,

http://www.cce.org.mx/cespedes.9 Una referencia clásica en la literatura biológica es Holling (1973), quien describe algunos

ejemplos en los cuales enriquecimiento de nutrientes en los lagos ha generado nuevos equilibrios, con la consecuencia de que el lago es incapaz de regresar a su estado original aun si las emisiones son eliminadas por completo.


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La regulación de fuentes no puntuales requiere el control de muchos pequeños, independientes y diferentes contaminadores, por tanto se ha creído que estas fuentes son administrativamente engorrosas y económicamente ineficientes debido a los altos costos de transacción y monitoreo (McCann y Easter 1999). Sin embargo, es ampliamente conocido que en la mayoría de los cuerpos de agua los mayores emisores son las fuentes no puntuales10 y que la reducción de contaminación de estas fuentes cuesta menos que la reducción en las fuentes puntuales (Jarvie y Solomon 1998).

Para la solución del problema de la contaminación del agua es necesario atender al conjunto de toda la cuenca en cuestión, en donde se incorporan diferentes cuerpos de agua que están intercomunicados, con diferentes jurisdicciones y participantes. En la actualidad este es el marco de referencia aplicado en la mayoría de los casos,11 ya que además así se incorporan tanto las fuentes puntuales como las no puntuales y facilita el manejo de la cuenca por medio de complementariedades que pueden surgir referentes a métodos de monitoreo, control, etcétera, al interactuar los diferentes agentes.

V. Permisos comercializables para la contaminación del agua

El deterioro de la calidad de agua no es un problema nuevo, y desde hace décadas se vienen buscando nuevos enfoques para combatirlo. La taxónoma de los instrumentos de regulación ambiental de la contaminación del agua que tradicionalmente se emplean son los siguientes:

I. Cargos de alcantarillado: es la cantidad de dinero pagada por descargas indirectas, es decir, drenaje domestico o descargas en el sistema de alcantarillado (Hansen et al, 2001)

II. Cargos de emisiones: los agentes pagan por sus descargas directas o descargas a las aguas naturales. Los pagos son estimados con base en la cantidad y calidad del contaminante descargado (Hansen et al, 2001)

III. SubsidiosIV. Obligaciones por daños al agua: intentan internalizar y recuperar los costos del

daño ambiental a través de acciones legales y hacer pagar al contaminador por los daños generados

V. Permisos comerciables

Como vimos, los permisos comerciales son los instrumentos económicos más eficientes para el control de la contaminación, cuyo objetivo ambiental es alcanzado al mínimo coste total. El regulador se enfrenta al problema de determinar la cantidad óptima

10 En los Estados Unidos la principal fuente de contaminación de agua en ríos y arroyos son los escurrimientos agrícolas (EPA, 1992).

11 La Comunidad Económica Europea en su Directiva del Agua permite la administración

del agua como cuencas independientemente del país en el que se encuentren.


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de contaminación Q*, en el caso particular de la calidad del agua. El planteamiento estándar se basa en un análisis costo-beneficio. Siguiendo este método, la cantidad Q* se determina en el punto en el cual el valor presente del flujo de beneficios es igual al valor presente del flujo de costos. La función de costo representa los daños que genera la acumulación de contaminantes en el agua z, y la utilidad es función de las emisiones y, porque al producir o consumir se generan emisiones que indirectamente producen utilidad (Xepapadeas, 1998). Así la función de bienestar social esta representada por:

W = ∫[U(y) – D(z)]e–tdt

donde es la tasa de descuento. Esta función esta sujeta a una restricción de la dinámica de la acumulación de contaminación del agua (Tahvonen y Withagen, 1996, Ludwig et al 2002). El resultado es una senda óptima de niveles de contaminación que maximiza la función de bienestar social, la cual es alcanzada eficientemente por medio de PC. Aunque las ventajas son muchas, la aplicación de los PC no esta exenta de problemas, es decir, requieren unas condiciones específicas necesarias para que su funcionamiento sea el adecuado.

La complejidad existente en las cuencas es un aspecto muy importante que se debe considerar en el diseño de SPC: las diferencias físicas y químicas de los distintos contaminantes dan lugar a que su impacto sobre el medio ambiente no sea el mismo; el mismo contaminante puede tener distintos efectos en el medio ambiente, dependiendo de donde se efectúe la descarga (la disipación de contaminantes es más lenta en los lagos que en rios y lagunas), el estado del cuerpo del agua12 (temperatura, caudal, capacidad de auto purificación, …) y de las condiciones de descarga (duración, concentración, etcétera). La variabilidad de los impactos ambientales en la cuenca puede generar hot-spots y consecuentemente la violación del objetivo (Woodward, 2003). Estas dificultades hacen necesaria la existencia de un importante sistema de monitoreo, seguimiento, información y gestión, lo que incrementa los costos de transacción, dificultando de este modo que el mercado opere con eficiencia. Sin embargo, es importante señalar que estos impedimentos son relevantes no sólo para los SPC, sino para todos los sistemas de regulación ambiental.

Los impedimentos geográficos o del tipo de contaminante mencionados, para la implementación de SPC, disminuyen la posibilidad de transferencia de permisos entre distintos agentes, lo que dificulta la organización del mercado, y reduce el número

12 Aunado a estos factores de incertidumbre climáticos actuales, es necesario tomar en cuenta el cambio climático que generara aumento en la temperatura, aumento en las precipitaciones, eventos climáticos extremos y aumento de nivel del mar (IPCC, Intergovernamental Panel on Climate Change, http://www.ipcc.ch/). Xepapadeas y Roseta- Palma (2004) incorporan esta incertidumbre en la determinacion del sendero optimo de emisiones.


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de potenciales participantes, y por tanto la eficiencia del sistema. Estos problemas pueden ser superados con reglas de comercio más estrictas y proporciones adecuadas; esto genera una perdida de flexibilidad pero el ambiente se beneficia. Por otra parte, cuando las descargas están localizadas en diferentes puntos en el cuerpo hidrológico, el precio de los permisos puede reflejar las diferentes locaciones de la fuente y la variación de impactos de sus descargas para la calidad del agua.

Existen casos empíricos en algunos países, en que se realizan transacciones entre fuentes puntuales y no puntuales. Para poder tener una apropiada aplicación de este tipo de comercio es necesario que se satisfagan las siguientes tres condiciones (Zhang y Wang 2002): las fuentes puntuales deben ser significativas y contribuir en gran escala a la contaminación del agua; la reducción de emisiones en estas fuentes debe ser factible y efectiva; los costos de disminución de fuentes no puntuales deben ser más económicos que una posible disminución en las fuentes puntuales. Cuando este tipo de transacciones se llevan a cabo es importante recalcular las emisiones con el uso de una proporción, porque las emisiones de las fuentes no puntuales son substitutos imperfectos de las emisiones de las fuentes puntuales (Shortle y Horan 2001). El uso de la proporción también intenta proveer un margen de seguridad debido a la incertidumbre de la efectividad de las reducciones en fuentes no puntuales. Conforme estos SPC se han ido desarrollando, la identificación y el monitoreo se han simplificado; como en el lago Dillon y en el Valle San Joaquín en California.

Otra importante barrera, en la práctica, para la implantación de los SPC son las preocupaciones éticas. La calidad ambiental es fundamentalmente un derecho que pertenece al público, y al otorgar derechos a contaminar a los agentes privados se niega ese derecho (Hahn y Hester 1989). En esta perspectiva, Goodin (1994) compara los permisos a contaminar “con la práctica medieval de vender indulgencias como una alternativa de tener el perdón de Dios”. Sin embargo, en los casos empíricos se ha observado un aumento en la calidad del agua como resultado del mecanismo de mercado.

Podemos resumir por tanto las condiciones específicas para el buen funcionamiento del sistema de permisos comerciables: el sistema será más eficaz en donde en una región limitada existan muchas fuentes de contaminación, que presenten características similares de emisiones, y una heterogeneidad tecnológica y de costos marginales de control de la contaminación; existencia de un sistema consolidado de control de contaminación del agua en base a instrumentos tradicionales, así como de buenos sistemas de monitoreo, seguimiento, fiscalización, información y gestión; y la concientización por parte de la sociedad de que este tipo de instrumentos puede solucionar los problemas de escasez y contaminación del agua para lograr un desarrollo sustentable.


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VI. Experiencias de sistemas de perimisos comerciables para la contaminacion del agua

Mientras los permisos comerciables han recibido un gran interés académico durante las pasadas décadas, su utilización como parte importante de los instrumentos de regulación (no sólo ambiental13) es reciente. Los PC aparecen por primera vez en 1975 para regular la contaminación atmosférica; y en 1981 se emplean como instrumento de control de la contaminación del agua, en el río Fox, en Wisconsin, para combatir la demanda de oxígeno biológico. El número de aplicaciones a la contaminación del agua ha crecido considerablemente, y no sólo en número sino también en ámbito (se permiten diferentes combinaciones entre fuentes puntuales y no puntuales, se comercia con diferentes tipos de contaminantes en un sólo cuerpo acuático, etcétera). El mayor número de casos se encuentran concentrados en Estados Unidos14 y Australia. En el cuadro 1 se sintetizan algunos de los SPC que se han aplicado.

Lago Dillon (Colorado)

Desde inicios de los ochenta el Lago Dillon, una atraccion turistica e importante fuente de agua para Denver, ha estado fuertemente presionado por descargas de fosforo (Kraemer & Banholzer 1999). En 1982, el estado de Colorado restringió estas descargas procedentes de fuentes puntuales. Con base en proyecciones de crecimiento de la población en 1984 se restringió este límite; además, debido a la estimación de costos marginales de disminución de fósforo (menores para fuentes no puntuales en relación a las puntuales) se permitió el comercio entre ambos tipos de fuentes. El método de asignación fue grandfathering y los principales acreedores fueron plantas de tratamiento de aguas municipales. Las reglas de operación prohíben el comercio entre fuentes puntuales, y no es posible que las fuentes no puntuales ahorren créditos para ventas futuras (Woodward 2003). Estas restricciones tienen un resultado doble en el programa, por un lado se limita la flexibilidad a fuentes puntuales, porque no pueden comerciar sus excesos de permisos, lo cual reduce el interes en la reduccion en estas fuentes; ademas las fuentes no puntuales sólo reduciran descargas si la compra de su permiso esta asegurado. Por el otro lado, el comercio entre fuentes puntuales y no puntuales sólo asegura resultados no decrecientes en la calidad del agua y evita hot-spots; además se evita la especulación en créditos de fuentes no puntuales. Se estimó que las fuentes puntuales podrían ahorrar más de 50% si implementaban métodos de reducción de emisiones en fuentes no puntuales en vez de actualizar su tecnología existente (Jarvie y Solomon 1998).

En este programa sólo se ha registrado una transacción en 1999, cuando un operador turístico compro el Copper Mountain ski resort para desarrollar un complejo

13 ver página web de Tietenberg http://www.colby.edu/personal/t/thtieten/trade.html

14Desde 1981 se han aplicado o están por aplicarse Estados Unidos 41 programas de PC.


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residencial y una zona comercial, lo cual seguramente generaría una violacion al límite de fósforo establecido. Para poder hacerlo compró permisos a fuentes no puntuales. El ahorro de costos fue de alrededor de 1.5 millones de dólares, además de éste resultado durante los siguiente cinco años 20% de los hogares se conectaron voluntariamente al sistema de drenaje.

La ausencia de transacciones se explica por la falta de demanda de permisos de fuentes puntuales, debido a que se habian previamente actualizado las plantas. El resultado de esta única transacción fue un crecimiento económico sin empeorar la calidad del agua en el lago.

Valle San Joaquin (California)

Desde 1998 la autoridad del agua, San Luis & Delta-Mendota Water Authority, adoptó un SPC en un esfuerzo de cumplir el límite agregado establecido de selenio en descargas agrícolas. La implementación se llevó a cabo con una mezcla de instrumentos económicos: un sistema de tarifas y rebajas y comercio de permisos. Con el sistema de tarifas y rebajas los distritos pagan una tarifa o reciben un descuento de la entidad regional de drenaje si descargan más o menos de su límite permitido. El comercio sólo se lleva a cabo entre distritos de irrigación, lo que genera incentivos para controlar las descargas de selenio de los agricultores pertenecientes al distrito (Podar 1999, Woodward et al 2003).

Las descargas de selenio permitidas fueron divididas entre los distritos de acuerdo a una formula. Las reglas del programa permiten el comercio entre cualquier fuente a cambio de dinero, servicios, u otra consideracion legal (Young & Karkoski 2000). Como cada distrito tiene la independencia de decidir su método de cumplimiento, muchos métodos se han utilizado para administrar el uso del agua de los agricultores y para sancionarlos. El resultado del programa es una buena calidad del agua y una reducción de selenio de un tercio durante los dos primeros años. Los costos de transacción han sido bajos, hasta febrero del 2000, fecha en que sólo nueve transacciones se habian completado (Woodward et al 2003).

Río Hunter (Australia)

El Río Hunter tiene problemas de salinidad por naturaleza, sin embargo estos problemas son exacerbados por descargas de aguas saladas de minas de carbón, estaciones generadoras de energía, irrigación y otras industrias, así como sistemas de drenaje. Desde 1970 por orden de la Agencia de Protección del Ambiente Australiana, once minas de carbón y dos plantas generadoras de electricidad tienen licencias de descargas en base a límites máximos (James 1997).

A partir de 1995 fue implementado un SPC para descargas de aguas saladas con base en el sistema de licencias existente. Para el propósito de determinar descargas, el río se dividió en tres sectores, en el cual se asocio un sector relevante. Los flujos de agua en el río se dividieron en bloques, los cuales consisten en el cuerpo de agua que


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pasa por estaciones de medición. En 1995 había 365 bloques (James 1997). El SPC fue diseñado para eliminar descargas durante los períodos de baja corriente y limitar las descargas totales durante períodos de alta corriente.

Los permisos fueron asignados a los emisores a base en la administración ambiental, producto, empleo y el impacto que tienen de las descargas de las grandes minas en su área. La Agencia de Protección Ambiental de Australia retuvo 20% de los permisos como un colchón ambiental.

Los permisos se comercian entre las diferentes fuentes. Una importante ventaja de este sistema es la extensiva red de monitoreo que registra las descargas en cada punto autorizado (Kraemer, 2003). El número de transacciones llego a 31 en 2000 y en general la meta ambiental no se ha excedido, pasando de 33 a 4% de no cumplimiento durante los períodos de operación (sólo en períodos de alta corriente funciona, en baja corriente no se tiene permitido generar emisiones).

Gracias a la buena comprensión del río en la cuenca en base a información de largo plazo y a modelos del comportamiento del río, el diseño del SPC fue efectivo. Es importante señalar que durante todo el proceso de diseño hubo una extensiva consulta de la comunidad y sólo después de un período de prueba de 7 años del programa piloto se institucionalizó legalmente (Kraemer, 2003).

En México no existe a la fecha un caso de aplicación de este instrumento. La regulación de la contaminación del agua en México se realiza a través de comando y control por medio de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente (LGEEPA) y la Ley de Aguas Nacionales (LAN). La LGEEPA contiene las normas oficiales mexicanas para prevenir el control de la contaminación de las aguas nacionales. Este instrumento jurídico sujeto a regulación federal todas las descargas de origen industrial, municipal y agropecuario, y prohíbe la descarga o infiltración de aguas residuales contaminadas sin previo tratamiento y permiso o autorización oficial. En la LAN se establece la obligación de todos los usuarios al pago de derechos para uso de aguas nacionales, incluyendo derechos de descargas de aguas residuales para evitar la contaminación de ríos y mantos acuíferos. Con base en la LAN se estableció el “Derecho por uso a Aprovechamiento de Bienes del Dominio Público de la Nación como Cuerpos Receptores delas Descargas de Aguas Residuales”. Este es un instrumento económico cuyo objetivo persigue reforzar los límites máximos permisibles de descargas de aguas servidas en el sentido de favorecer su cumplimiento. La idea es que el costo del incumplimiento del límite máximo permisible sea mayor que el de instalar una planta de tratamiento de aguas servidas. Algunos autores (Rendon, 1998) consideran la existencia de efectos positivos pues ha incentivado la construcción de plantas de tratamiento de aguas servidas. Aun así, las mejoras logradas han sido escasas debido a la debilidad del sistema de monitoreo existente y a la oposición de contaminadores.

Por último, podemos concluir de la exploración de cada uno de los casos15 que, a pesar de la delgadez en la mayoría de los mercados, la calidad del agua se ha mejorado

15 Para un análisis detallado de casos de estudio ver Kraemer A., Banholzer K.M. (1999), Tisdell J.G. (2001), Woodward R. T. (2003), Podar Mahesh (1999).


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y se han generado ahorros considerables con su implementación. La comparación se hace con instrumentos alternativos ya sea de comando y control a otros instrumentos de mercado.

Cuadro 1Experiencias con SPC para la contaminación de la contaminación del agua

Cuenca Período Contaminante Resultados

Río Tar-Pamlico (North Carolina)

Fase I (1991-1994)Fase II (1995-2004)

P y NReducción del nivel de nutrientes en 28% en la fase I. Ahorros en costos estimados de $11-13 millones

Lago Dillon (Colorado) 1984- PDiscreto numero de transacciones debido a un lento crecimiento. Reducción de eutrofización. Ahorro de costos de $1.5 millones.

Cherry Creek (Colorado) 1984- P Sin transacciones debido al bajo nivel de nutrientes.

Valle San Joaquín (California) 1999- Se

Reducción de un tercio de las descargas durante los primeros dos años; mejoramiento de la calidad del agua.

Río Fox (Wisconsin) 1981- DBOResultados no esperados debido a pocas transacciones. Discreto mejoramiento de la calidad ambiental.

Cuenca Murray-Darling (Australia) 1992- Sal Reducción neta de la salinidad

Río Hunter (Australia) 1995- SalAhorro de costos significativo, crecimiento en el número de transacciones, reducción de la salinidad.

Río Hawkesbury-Neapan (Australia) 1996-2004 P y N

Reducción significante en las descargas (83% de P y 50% de N), reducción considerable de costos.

P = fósforo, N= nitrógeno, Se= selenio, dbo= demanda biológica de oxigeno

VII. Conclusiones

Los permisos comerciables son efectivos, eficientes y estimulan el desarrollo de tecnologías más limpias. Las ganancias potenciales de un SPC surgen la posibilidad de reasignar los esfuerzos de los participantes hasta igualar los diferentes costos marginales, minimizado el costo total de disminución. El precio de los permisos provee una señal a los nuevos entrantes acerca de la escasez de la calidad ambiental relativa a otras cuencas y a oportunidades tecnológicas de disminución de contaminantes. Una interesante perspectiva es que los grupos ambientalistas o los usuarios recreacionistas pueden entrar al mercado a comprar permisos, disminuyendo los niveles de emisiones.


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Uno de las consideraciones más importantes en el diseño de SPC es si el mercado puede ser establecido y si existirán suficientes transacciones que generen ganancias. Otra limitación importante es el costo de mantener el mercado, costos de transacción, los cuales en algunos casos pueden llegar a ser muy altos. Por ejemplo, existe la posibilidad de que uno o más participantes dominen el mercado y distorsionen el precio de los PC, interfiriendo en el proceso de igualación de los costos marginales.

De los casos de estudio se desprende que con SPC los agentes toman ventaja de la diferencia en costos marginales, sin la intervención de regulación directa de prescripción de tecnología o prácticas administrativas, y con incentivos a encontrar formas de innovación más económicas de reducir la contaminación. Sin embargo, como todo instrumento de regulación, es indispensable poner atención en el diseño e implementación de SPC, porque no existe una forma única de hacerlo. Cada caso requiere un riguroso análisis de factores como el tipo de cuerpo acuático, características físicas, biológicas e hidrodinámicas, tipo de terreno, tipo de fuentes de contaminación, condiciones climáticas, y el contexto social, legal y económico.

Las condiciones necesarias para el funcionamiento de SPC son: la cuenca o cuerpo de agua debe ser claramente identificable y delimitado, con suficientes fuentes puntuales o no puntuales, con grandes diferencias en costos de disminución de contaminación; una precisa y suficiente información sobre descargas, niveles de contaminación, número de fuentes de contaminación, etcétera; es indispensable una estructura institucional que ejecute los incentivos de cumplimiento, monitoreo y mecanismo de sanciones; además, la comunidad debe aceptar el instrumento. A pesar de que la experiencia con este tipo de instrumentos es reducida, los SPC tienen en común la meta de reducción de la contaminación y al mismo tiempo la minimización de costos.

En México la problemática de la contaminación del agua es importante, por lo cual es necesario aumentar la concientizacion de la sociedad sobre la gravedad de la situación. Una barrera importante en el caso mexicano es el limitado monitoreo y el débil sistema de sanciones existente. El primer paso para un desarrollo sustentable sería, por tanto, el fortalecer y mejorar los instrumentos de información, regulación y control. En México parecen existir algunas características particulares en las que instrumentos económicos más eficientes, tales como los permisos comerciables, podrían ser aplicados. La actual regulación por medio del “Derecho por uso a Aprovechamiento de Bienes del Dominio Público de la Nación como Cuerpos Receptores delas Descargas de Aguas Residuales”, podría ser la base de un sistema de permisos comerciables, ya que define límites máximos de contaminación de manera que incentivan el uso de tecnología más limpia. A estos límites sería preciso asignarle un derecho de propiedad de tal manera que los agentes puedan comerciarlos en base a las características de la cuenca. Además, las condiciones específicas del problema de la contaminación del agua en el país parecen adecuadas para la implementación de un SPC, debido a la existencia de una fuerte concentración del problema en un número reducido de cuencas (lo que nos lleva a pensar en la presencia de un número aceptable de fuentes contaminantes) y a la heterogeneidad de la tecnología y costos de las fuentes; aunque sería necesaria una mayor profundizacion para cada caso de estudio ▪


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