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En la permanente tarea de perfeccionar las instituciones, los estudiosos delderecho procesal deben prestar atención de una vez por todas al juzgamiento delas infracciones contravencionales, estableciendo la rapidez del procedimiento, la

Entendemos que estas garantías corresponden a todo tipo de proceso, má­xime si es de naturaleza penal, como lo es el contravencional. La importancia dedar este alcance a esas garantías constitucionales, es aún mayor si se tiene encuenta la falta, no sólo de codificación, sino de legislaci6n en general y hasta defórmulas, bases y principios referentes al derecho penal contravencional y a sucorrespondiente proceso, que se caracteriza por la anarquía, diversidad y contra­dicción de sus disposiciones, que configuran un voluminoso complejo inorgánico,y aún por la arbitrariedad o discrecionalidad, lógicas consecuencias de aquéllascaracterísticas.

El Art. 18 de la Constitución Nacional, fija las bases conaritucionalee delproceso penal para todo el país, no obstante las facultades que tienen las provin­cias de dictar sus propios códigos procesales. En efecto: establece el principio"nullum crimen nulla poena sine previa lege et iudicio"; la prohibición de quelos habitantes de la Nación sean juzgados por comisiones especiales, o sacados desus jueces naturales, u obligados a declarar contra sí mismos, o arrestados sinorden escrita de autoridad competente. También, entre otras cosas, declara lainviolabilidad del domicilio y de la correspondencia y la de la defensa en juicio dela persona y de los derechos.

Profesor titular de la Universidad de BuenosAire.. Director del Instituto de Derecho Penaly Criminología de la Facultad de Derecho (Bs.A•. ). Director del Instituto de Derecho Pro­cesal de la Universidad Nacional de La Plata.Profesor visitante en la Universidad de NuevaYork. Ex-Ministro de la Corte Suprema deJusticia de la Nación.

Por RICARDO LEVENE (h)

PAUTAS PARA UN PROCESO PENAL

CONTRAVENCIONAL

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Los proyectos de Código Penal de 1891 y 1906 incluían disposiciones sobrefaltas. considerando el primero que esta materia podía ser objeto de la legislaciónnacional y provincial, distinción difícil de efectuar. a juicio de la Comisión de 1917,

a) FALTAS MUNICIPALE5.

PROCEDIMIENTO SOBRE FALTAS MUNICIPALES Y POUCIALESEN LA CAPITAL FEDERAL:

Es contraria al sistema republicano de gobierno y atenta contra la divisiónde los poderes la práctica de concentrar en loa mismos funcionarios las facultadesde crear laa figuras contravencionales. de investigarlas y sancionarlas, con lo quese libran los derechos individuales al arbitrio y diecrecicnalidad de un funcionariodependiente del Poder Ejecutivo. Por otra parte nada impide que los municipiospuedan gobernarse por el sistema tripartito de poderes.

El juicio previo y el juez natural. que también son postulados dominantes enel proceso penal. no pueden ser dejados de lado en modo alguno cuando se trata demeras infracciones. máxime .i se tiene en cuenta que en la mayoría de los casosno es ni siquiera el funcionario en persona quien juzga y castiga. sino que lohace un empleado por tácita delegación.

Asimismo, a los fines de acelerar los trámites y obtener también economía yseguridad en el procedimiento. pues la represión, para ser eficaz. debe ser inme­diata, aquél debe estructurarae sobre la base del sistema público. oral, contradic­torio, de inmediación e instancia única, y fundado en el probatorio de la sanacrítica, principioe todos estos que privan indiscutiblemente en el derecho procesalcientífico y moderno.

Asimiamo, en caso de silencio de la ley, deben aplicarse las normas del Có­digo Penal (Art. 49), lo que no significa una lisa y llana aplicación extensiva poranalogía. .mo. en primer lugar, el cumplimiento de la última parte del artículocitado. y además. dado que lo único prohibido constitucionalmente es servirse deuna incriminación para castigar una conducta no punible, como ha dicho la Cá­mara 2a Penal de Tucumán el 17 de abril de 1968, en fallo publicado en el DiarioLa Ley de 25 de octubre de 1968. Con tal aplicación obtendríamos el beneficiode poder aplicar al proceso penal contravencional, en caso de silencio del mismo.institutos fundamentales. de naturaleza mixta, penal y procesal, como ea, por ejem­plo, el de la prescripción de la acción.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, por su parte, tiene declaradoque vulnera la garantía de defensa en juicio el no proveer a la prueba de descargooportunamente ofrecida (Fallo. T. 243, pág. 500 y Diario de la Ley de 26 dediciembre de 1969).

aeguridad de laa garantías y los derecho. individuales y la eficacia repre.iva, pormedio de norma. flexibles y actualizadas que permitan asegurar la defensa en JUI­

cio. La defensa técnica no ee obligatoria en estos juicios, pero si el imputado laprefiere, aurgen en toda su extensión los consiguientes derechoa de la defensa:facultad de ofrecer prueba de descargo, etc.. ya que, como hemos manifestado, lagarantía constitucional de la defensa en juicio, con todas sus consecuencias (el"ne bis in idem", etc.), rige tanto para el ámbito de lo penal judicial como parael extenso campo contravencional.

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En algunas contravenciones policiales no se admite la apelación ni el pagode la multa correspcndlente, obligándose así al infractor a cumplir la pena enprisión. En el primer caso, puede llegar el hecho a conocimiento del juez correc­cional por medio del recurso de queja.

La jurisprudencia ha hecho extensiva al juicio de faltas la declaración inda­gatoria del infractor, su asistencia letrada, la prescripción de la acción y de lapena y la condena condicional.

El tiempo que dure el procedimiento se descontara siempre de la pena (Art.590).

En el mismo plazo se interpondrá el recurso de apelaci6n ante el juez correc­cional, quien resolverá el recurso (en forma inapelable) previa audiencia del ape­lante, a la que podrá asistir el asesor de la policía o municipalidad, y en presenciade las actuaciones producidas, sin perjuicio de tomar otros antecedentes que cre­yere indispensables. A loa tres días de practicadas estas diligencia., debe dictarresoluci6n (Arts. 587 a 589).

En cuanto al procedimiento, disponen Jos artículos 585 y 586 que será verbaly actuado, breve y sumario, y que concluída la investigación, el jefe de policíaO la autoridad municipal, en su caso, dictarán la resolución 'que corresponda den­tro del término de veinticuatro horas.

Ahora el artículo 27 se limita a las faltas policiales con pena que no excedeel mes de arresto o trescientos pesos de multa y los jueces en lo correccionalconocen en primera instancia cuando la falta excede de esas penas (Decreto-Ley20,491¡,1173).

iEI Código de Procedimientos de la Capital establecía que el juzgamiento delas faltas o contravenciones a las ordenanzas municipales (~aata que se organizóla justicia municipal de faltas) o de policía, corresponde respectivamente a cadauna de estas administraciones, cuando la pena no exceda de un mes de arresto odoce mil pesos de multa (Ley 16.903, de 1966), en cuyo caso conocerán de ellasen primera instancia los jueces en lo correccional, sin que la acumulaci6n legalde esas penas, dentro de los límites determinados, altere su jurisdicción (Arts. 27a 29). Estos últimos conocerán en segunda y última instancia de los recursosinterpuestos contra las resoluciones de la municipalidad o de la policía, cuandola pena impuesta exceda de cinco días de arre.to o dos mil pesos de multa (Ley16.903, de 1966, Art. 30).

En este último sentido, el proyecto del Dr. Obarrio era más satisfactorio,pues establecía que en estos juicios intervenía el juez municipal o de policía (Art.48), lo que fue modificado por la comi.ión respectiva, que los suprimió a fin deevitar cuestiones de competencia.

que elaboré el proyecto que fue la base del Código vigente, que ha suprimido ellibro referente a las faltas, no obstante que muchas de ellas, por su naturaleza ycarácter, podrían haberse incluído en éste y que tal medida deja librado su juzga­miento a las autoridades administrativas locales, haciendo ilusoria a veces las garan­tías individuales.

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1) Ricardo Levene (h.), Delitos y contravenciones. Aplicabilidad a esta. últimasde las disposiciones generales del Código Penal, en "Revista de la Facultadde Derecho y Ciencia. Sociales de Buenos Aires", año VI, N9 24, 1951; y"Bases para una parte general del derecho contravencional", en "Anuario delInstituto de Derecho Penal y Criminología", de la Facultad de Derecho yCiencias Sociales de Buenos Aires, No 3, 1953; "Introducción al Derecho Con-

En los considerandos del decreto 'e expresa que es urgente sustituir el régi-

Estas recomendaciones fueron llevadas a la práctica, en lo que respecta a lasfalta. municipales, cuando el Poder Ejecutivo Nacional, por Decreto 4297 del 19de febrero de 1944, ratificado, con la salvedad del artículo 1, que el P. E. vetó-referente al procedimiento de remoción e inamovilidad de los juece_ por laLey 13.030, aprobó un proyecto de la Intendencia Municipal de la ciudad de BuenosAire. y creó jueces de faltas, designados por el intendente municipal, inamoviblesmientras dure su buena conducta, a cuyo cargo está el juzgarniento de las faltasmunicipales de la Capital Federal, salvo los casos previstos en el artículo 16 dela Ley 1913. Son neceaaeioa 25 años de edad como mínimo, ser argentino, y tenertítulo de abogado, expedido por la Universidad Nacional, para ser juez de faltas,el que debe prestar juramento ante el intendente municipal (Art. 2). Sancionadoel Código de Faltas, quedan derogados en todo lo que se refiere al juzgamientode las faltas municipales, los artículos 59, inciso 18 de la Ley 1260; 27, 28, incisole, 30, 585, 586, 587, 588, 589 y 590 del Código de Procedimientos en lo Cri·minal de la Capital. Si cualquiera de los jueces de faltas entendiera que es con­veniente fijar la interpretación de alguna de laa disposiciones vigentes, lo harásaber a los demás jueces. quienes se reunir'n en tribunál -y fijarán por mayoríade votos la doctrina aplicable, la que será obligatoria aún para ]01 jueces disiden'tes (Art. 5).

También el Primer Congreso Panamericano de Criminalística, celebrado enSantiago de Chile del 29 de mayo al 3 de junio de 1944, aprobó entre su. con­clusiones, la creación de tribunales para faltas y contravenciones policiales (Temaa) .

ordenanzas, fijar contravenciones de importancia mínima, cuya aplicación debequedar a cargo de los tribunales judiciales de faltas. El Código de Faltas deberáestablecer, además, las normas que regulen el procedimiento, haciendo efectivaslas garantías constitucionales. El tribunal judicial debe ser propio y de funciona­miento permanente y estar integrado por magistrados inamovibles mientras duresu buena conducta. Los imputados deben ser puestos inmediatamente a disposicióndel tribunal; el procedimiento ha de ser oral y breve y debe agotarse dentro dela justicia propia de faltas.

de Abogados de la ciudad de Buenosque conviene que el Congreso Federalel poder administrador, por edictos u

Al respecto, la Primera ConferenciaAires recomendó el 6 de mayo de 1943,sancione un Código de Faltas, pudiendo

Se ha sostenido por la doctrina, en congresos jurídicos y proyectos de leyes,que el juzgamiento de las faltas o contravenciones debe estar a cargo de tribunalesjudiciales, o sea, jueces de faltas, tesis que surge del principio fundamental dela división de poderes, sobre todo si se considera que las contravenciones formanparte de lo ilícito penal y no de lo ilícito administrativo. (1).

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Dicho Código consta de 35 artículos, el último transitorio hasta que no sesancione el libro IV, que trata de las contravenciones y sns penas. Establece quelos juzgados funcionarán en forma continua y como mínimo doce horas diarias,incluso los feriados (Art. 19); que las causas se sustanciarán mediante un acta quecontendrá en lo posible loa elementos necesarios para determinar el lugar, fechay hora de la comisión del hecho punible, la naturaleza y aus circunstancias, elnombre y domicilio del imputado, la disposición legal presuntivamente infringiday el nombre y cargo de 108 funcionarios intervinientea (Art. 22). Cuando existanmotivos fundados para presumir que el imputado intentará eludir la acción de lajusticia, el funcionario interviniente podrá requerir el auxilio de la n-erza públicapara conducirlo inmediatamente ante el tribunal, al que se llevarán las actas dentrode las 24 horas de labradas (Art. 25). Los jueces de faltas no podrán ser recu­sados, pero deberán excusarse cuando existan motivos serios que los inhiban parajuzgar, por su relación con el imputado o con el hecho que motiva la causa (Art.27); el juicio será público y el procedimiento oral; el juez oirá personalmente alimputado y lo conminará para que haga su defensa en el acto; la prueba seráofrecida y producida en la misma audiencia y s610 excepcionaTmenteel juez podráfijar una nueva audiencia de prueba (Art. 28); también podrá, excepcionalmente,decretar la detención preventiva del imputado por un término que no excederáde tres días, y suspender dicha detención cuando se le ofrezca caución suficiente(Art. 29); asimismo podrá recabar de la policía el auxilio de la fuerza públicapara hacer comparecer al infractor o cualquier otra persona que considere conve­niente (Art. 30); oído el imputado y sustanciados los cargos, en SU caso, el juezfallará en el mismo acto; el fallo será inapelable (Art. 3 J); la pena de multa queno fuere cobrada dentro de lós tres días de notificada, será convertida automáti­camente en arresto equivalente -a raz6n de un día de arresto cada 400 pesosde multa, según la Ley J 6.903-, y esta disposición se hará saber al condenadoen el acto de la notificación del fallo (Art. 32); las notificaciones. citaciones yemplazamientos, se harán personalmente o por carta certificada (Art. 33), y la.disposiciones del C6digo de Procedimientos en lo Criminal de la Capital seránaplicables al juicio de faltas, siempre que no sean expresa o tácitamente excluida.por este Código (Art. 34).

Por su parte, el intendente municipal de la ciudad de Buenos Airea, segúnlo previsto en el anterior decreto, por uno de fecha 28 de marzo de 1944, dispusoque el Código Municipal de Faltas (libros 1, 11, y 111), redactado por 'una comisi6nespecial designada el 9 de septiembre de 1943, se observara como ordenanza mu­nicipal en la Capital Federal, desde el 17 de abril de 1944.

men vigente, que no responde a las necesidades de la ciudad y hace inocua larepresi6n por su morosidad, falta de garantías e imposibilidad por parte de losfuncionarios de abocarse en forma personal y directa al juzgarniento de los hechosque le son sometidos; que es universalmente admitida hoy en día la legitimidaddel ejercicio de cierta potestad jurisdiccional por parte del poder administrador,lo que ha sido reconocido por la Corte Suprema de Justicia (in re, Parry, AdolfoE., 31 de agosto de 1942), habiendo sustentado el tribunal en ese caso, el prin­cipio de que el juicio debe respetar las garantías establecidas por el Art. 18 dela Constituci6n Nacional, lo que se tiene en cuenta en el decreto, y que en ma­teria contravencional, la represión, para ser eficaz, debe ser inmediata, y a tal fin,el procedimiento debe ajustarse a normas de brevedad y oralidad, así como tam­bién a la instancia única.

travencional", Buenos Aires, 1968.

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Concordantemente, por Decreto-Ley 5752 de 23 de abril de 1958, 8e derogóel Decreto-Ley 4247/44 (Ley 13.030), sobre creación y organizaci6n del TribunalMunicipal de Faltas, estableciéndose que el juzgamiento de las faltas municipalesde la ciudad de Buenos Aires estará a cargo de J 4 o más jueces de faltas y 3 Ómás camaristas designados por el intendente municipal. Para ser juez de faltasmantiene las condicione. exigidas por el Decreto-Ley 13.722 del J de agosto deJ 956, que sustituy6 parcialmente al Decreto 4297:144, -o sea, las de ser argen­tino, tener título de abogado y 25 _años de eda<l- y dispone que para ser cama­riata se requiere ser argentino, tener 30 años de edad como mínimo, poseer títulode abogado otorgado por Universidad Nacional y tener 8 años de ejercicio en laprofesión o en la magistratura. Tales magistrados 80n inamovibles mientras duresu buena conducta y sus sueldos no podrán ser disminuidos mientras permanezcanen sus funciones, salvo caso de medidas generales presupuestarias o monetariasdictada8 por los poderes nacionales.

Reproduce disposiciones del anterior Código Municipal de Falta. relativa. alacta que se debe labrar con motivo de la infracción, a la recusación y el[cuaaciónde los jueces, al procedimiento público y oral, a la prueba, a la -detención del im­putado, a las notificaciones, citaciones y emplazamientos, pero admite loa recurao.de apelación, nulidad y queja, el primero de ellos para 1.. sentencias definitivasque impongan penas de comiso, clausura, multa mayor de $ 2.000, arresto o inha­bilitación mayores de 10 días.

El libro III de dicho Código trata de loa procedimientos y señala que todafalta da lugar a una acción pública, > que puede ser promovida de oficio o porsimple denuncia verbal o escrita ante la autoridad policial inmediata, administrativacompetente o directamente ante el juez de falta••

Establece algunas disposiciones para el obrar culposo, la tentativa, las per­sonas jurídicas, las penas, la reincidencia, el concurso de faltas y la extinción d'¡acciones y penas, y deja sentado que la jurisdicción será eje~cida por loa juecesde faltas y por una Cámara de Apelaciones.

Por decreto-ley 6559 de 30 de abril de 1958, se sustituyó el C6digo de Falta.Municipales dictado conforme a lo dispuesto por el Art. 3 del Decreto-Ley 4247/44, por el Código de Procedimientos de Faltas, que se aplica para el juzgamientode las faltas, infracciones o contravenciones que se cometen en la Capital Federal,y que consta de 58 articulos.

El Reglamento del Tribunal de Faltas Municipales fue aprobado el 15 de abrilde 1944, y consta de 42 articulas que fijan 108 caso. en que los jueces se reuniránen tribunal, las sesiones generales, el procedimiento interno de los juzgados, lasobligaciones del personal y el funcionamiento de los juzgados, que tiene lugar de7 a 19 horas todos los días, hábiles o aún festivos, -para lo cual, los diez juecesestán distribuidos en cinco juzgados, a raz6n de dos por cada uno, que funcionanentonces en dos turnos, de 7 a 13 horas el uno y de 13 a 19 horas el otro.Faculta también a los jueces para utilizar, en el desempeño <le sus funciones, eltelégrafo, teléfono y demás medios de comunicaci6n y establece que en caso deexcusación, entenderá en la causa el titular del juzgado que sigue en orden donumeraci6n. Este Reglamento fue modificado por acordada de la Cámara de Ape­laciones del 23 de mayo de 1958.

21

Como el dictamen del .procurador general se había producido en circunstan-

Pero ante un dictamen del entonces proourador general de la Nación en lacausa Mouviel. Raúl O.. y otros. publicado en el ..D.L.L.... 5 de noviembre de1957. la Corte Suprema de justicia de la Nación. el 17 de mayo de 1957. 80S­

tuvo que el legislador no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en reparticionesadministrativas la configuración de los delitos y la elección de sus penas; que elartículo' 27 del C6digo de Procedimiento. atribuye a las administraciones munici­pal y policial la facultad de juzgar faltas o contravenciones, pero no la de confi­gurarlas o definirla•• y que es inconstitucional el arto 7. inc. a, del decreto 33.265/44. ratificado por la ley 1.3.8.30, en cuanto faculta a la Policía Federal para emitiredictos en materia de policía de seguridad, pues tal facultad va mucho más alláde la facultad simplemente reglamentaria que corresponde al Poder Ejecutivo o alas reparticiones administrativas.

Esos edictos, limitados en aua sancionea a un mea de arresto y cien pesos demulta. tenían y tienen su base legal en el artículo 27 del Código de Procedimiento.de la Capital. que prevé laa contravenciones de policía y les fija una penalidadmáxima, y ante la pasividad del Ccngresc fueron proliferando. haata convertiraeen un verdadero Código de Faltas policiales. que se recopilaron en el llamado R.RP.F. 6 de la Policía Federal (Reglamento de Procedimientos Contravencionalesy Edictcs Policiales). aprobado por el decreto 10. 868/46.

En todo ese tiempo no eólo no fueron declarados inconstitucionales los edic­tos policiales así dictados. sino que. por el contrario. encontraron el respaldo dela Corte Suprema de justicia de la Nación. como puede verse en ..Fallo.. •• t. 155.p. 178; t. 169, p. 209; t. 175. p. 311; t. 191, p. 388; t. 192. p. 81; t. 193. p.244; t. 199. p. 395; t. 208. p. 253; etc.

En lo que se refiere a la. falta. policialee, desde que se fed'eralizó la ciudadde Buenos Aires al ser convertida en 1880 en Capital de la República. el jefe dePolicía de ella. por medio de edictos. creó y reglamentó las faltas de naturalezapolicial. cuyas respectivas penas son. si superan un mínimo legal. confirmadas orevocadas por los jueces en lo Correccional. que IOn au tribunal de alzada. conformea los artículos 28. 585 y siguientes del Código de Procedimientos en lo Criminalvigente en la Capital. ain que desde entonces el Congreso de la Nación. en su con­dici6n de legielatura local de la Capital Federal. haya aancionado au Código de Faltas.

b) FALTAS POUCIALES.

Finalmente. por Decreto-Ley 6637. de 7 de agoeto de 1963. se dió formadefinitiva al Código de Procedimiento de Faltas. sancionado por el Decreto-Ley6559/58. al que se le efectuaron muy pocas reformas, especialmente en materiade penalidades. elevando el monto de las multas. excluyendo determinadas infrac­elones de la posibilidad del perdón y estableciendo el' leotniio obligatorio en eleaso de alteración y adulteración de sustancias alimenticias'.

Reproduce aaimi.mo. las disposiciones del Decreto-Ley 13.722/56 que serefieren a ·Ia remoción de tales magistradoa. la que Be efectuará previo juicio eus­tanciado por la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccionalde la Capital. prevé la forma de unificar la doctrina del tribunal. la deaignacióndel pereonal, la del preaidente de la Cámara. el ejercicio de la superintendenciay el horario de trabajo.

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2) "Las faltas policiales, la garantía de la legalidad y el formalismo jurídico".3) "Oerecho penal argentino", Buenos Aires, 1945, t. 1, p. 126.4) "El origen de la ley y la garantía de la legalidad", "L.L.", t. 54, p. 305;

"La ley, única fuente del derecho penal argentino", en "Boletín de la Fa-cultad de Derecho de Córdoba", 1941. ,

5) Enrique R Aftalión y Laureano Landaburu (h.), "Acerca de las faltas ocontravenciones", en "L.L.", t. 32, p. 410, artículo incluído en "Derechopenal administrativo", del primero de esos autores, Buenos Aires, 1955, p.227.

Enrique R Aftalión, en un trabajo crítico sobre el dictamen y fallo de laCorte citados (causa Mouviel), aparecido en '·O.L.L:·, 5 de noviembre de 1957(2), hace una análisis de la posición formalista, racionalista de Sebastián Soler(3) y Ricardo C. Núñez (4), sustentada sobre la base del principio "nullum cri­men, nulla poena sine lege" de la Constitución nacional, que les permite afirmarque la leyes la única fuente del derecho penal, y que entienden, ya con referen­cia al problema que tratamos, que el arto 27 del Código de Procedimientos noes base legal suficiente por ser demasiado genérico, que sólo atribuye compe­tencia para juzgar las faltas, no para crearlas, y la posición realista, según lacual el derecho penal argentino no se reduce a la ley penal, sino que está inte­grado, además y sobre todo, por la interpretación que de ésta ley formulan losórganos judiciales y administrativos competentes, es decir, la que concuerda conla vieja Jurisprudencia de la Corte Suprema de la Nación, vigente hasta 1957,que convalidaba los edictos policiales sin cerrar los ojos a las razones de nece­sidad y conveniencia (5).

Poco después, por otro decreto-ley, el 8126 de 1957, el Poder Ejecutivoelevó de 100 a 1.200 pesos el monto máximo de las multas policiales, que fijabael Código de Procedimientos en lo Criminal en aquella cantidad.

El antes citado RR.P.F.6, recopilación de los edictos sobre faltas policiales,es un verdadero código en esta materia, pues consta de una parte general de 85artículos, con disposiciones sobre imputabilidad, tentativa, complicidad, encubri­miento, penas, reincidencia, condena condicional, conmutación y remisión de pe­nas, ejercicio de las acciones, extinción de las acciones y penas, y destrucciónde expedientes; de otras destinadas al procedimiento ordinario [arts, 86 a 179)y a los procedimientos especiales (arts. 180 a 214). Recopila, asimismo, variosedictos correspondientes a distintas materias, (desórdenes, ebriedad, escándalo,juego, port&ción de armas, reuniones, seguridad, etc.), es decir, una verdaderaparte especial. Claro está que para ser, en realidad, un código, su metodologíaes deficiente, ya que comienza con los edictos policiales, o sea. las faltas en espe­cial, y sigue con el procedimiento, materia que, no obstante, se inicia con lasnormas generales de fondo de este aspecto del derecho contravencional.

cias que no había Congreso nacional, disuelto como consecuencia de la revolu­cion de 1955, el Poder Ejecutivo, invocándolo en un considerando, y previendoel fallo concordante de la Corte, ratificó los edictos policiales dictados hasta esafecha, o sea, el RRP.F.6, por el decreto-ley 17.189 del 14 de septiembre de1956, decreto-ley que continuó en vigencia por la ley 14.467, sancionada el 5 deseptiembre de 1958. La constitucionalidad de los edictos policiales fue posterior­mente aceptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación el 28 de marzode 1958 ("Fallos', t. 240, p. 235).

23

6) "Revista del Colegio de Abogados de Buenos Aires", t. 21, p. 287.7) Conforme al decreto-ley 20491/73, que reformó el artículo 586 del Código

de Procedimientos en lo Criminal, los jueces naturales en la Capital Federalpara juzgar ias contravenciones policiales, son el Jefe de Policía, el Subjefe yel Jefe de la Dirección Ceneral de Asuntos Judiciales de la Policía Federal,según las infracciones.

El funcionamiento permanente es una exigencia resultante de la enorme

Sólo el Poder Judicial respectivo es entonces el que debe averiguar, al me­nos en última instancia, la existencia de la infracción y la responsabilidad delimputado, e imponer, en su caso, la correspondiente sanción. Esos tribunalesjudiciales propios, cuyo funcionamiento debe ser permanente, y cuyo nombra­miento y actuación deben estar re~idos por todas las garantías que se establecenpara los tribunales comunes; actuar con un procedimiento público, oral y suma­rio, e integrados por magistrados inamovibles mientras dure su buena conducta.

La interpretación judicial ha intentado poner remedio a eS08 inconve­nientes, y es así como la Corte Suprema, cada vez que la infracción ha llegadoa su conocimiento por la vía del recurso extraordinario, ha exigido, como requi­sitos fundamentales, que se oiga al acusado a fin de que pueda exponer sus des­cargos, se le informe de la infracción que se le atribuye y se le permita produ­cir prueba, si así lo desea.

Poco remedia lo expuesto la apelación que se concede ante la justicia correc­cional, pues el plazo referente a dicho recurso es casi angustioso y por otraparte quedan excluídas de esta posibilidad la mayoría de las infracciones, estoes las que SOnpenadas con cinco días de arresto o cincuenta pesos de multa(decreto-ley 20491/73).

Y, consecuentemente, las faltas policiales deben también ser sustraídas a unaintervención exclusiva del Poder administrador, pues no pueden seguir supedi­tadas a la única decisión del Jefe de Policía, que debe fallar anualmente más decien mil expedientes, lo que de por sí obliga a una delegación de funciones enlos comisarios seccionales y hace ilusorio el debido proceso legal (7).

Por lo tanto, las infracciones de esta materia deben ser perfectamente con­figuradas y se tienen que establecer a su respecto las normas procesales quehagan efectivas las garantías constitucionales.

Por nuestra parte, creemos que es aplicable a la. falta. policiales lo expues­to por el Dr. Walter Villegas en la Primera Conferencia de Abogados de la ciu­dad de Buenos Aires, reunida en 1943, en cuanto manifestó que una legislaciónsobre falta. es ya impostergable. La práctica de concentrar en el mismo funcio­nario la creación de la figura, su vigilancia y su castigo, repugna con principiesesenciales del sistema republicano (6). Precisamente, la labor de esta Conferen­cia influyó grandemente en el decreto-ley 4297/44 (ley 13.030), del que surgióel Tribunal Municipal de Faltas de la ciudad de Buenos Aires, y cabe destacarque el dictamen de la comisión que tuvo a su cargo el estudio de la legislaciónde faltas, se refirió a las dos clases de ellas, las municipales y las policiales, porlo que pueden sostenerse con respecto a ambas los miamos principios.

24

8) Jorge A. Suavia Castro y Ricardo E. Tibiletti. "Alguna. censlderacíonee so­bre el Tribunal Municipal de Falta.", en "D.].A.", 27 de Julio de 1961.

9) ..Fallo«, t. 175. p. 311: t. 193. p. 408; t. 199. p. 395: t. 202. p. 524: t.240. pa. 160 y 235: t. 241, p. 99: t. 243. p. 500: t. 252, p. 356.

En este punto. la Corte Suprema de Justicia de la Nación ya había aceptadolo. pronunciamientos sancionatorios de contravenciones y faltas. emanados defuncionarios y organismos administrativos. a condición que se respetasen los de­rechos y garantías constitucionales. particularmente la de la inviolabilidad de ladefensa en juicio (9). aunque en esos fallos el problema no se había analizadotan a fondo como en ..Falloe", t. 247, p. 646. donde .i bien se aceptó la juris­dicción administrativa como instrumento apto para el mejor resguardo de fun­damentales interese. colectivos de contenido económico y social, .e establecióque ello no supone otorgar incondicionalmente atribuciones jurisdiccionales a losórganos administrativos. cuya actividad se halla sometida a limitaciones de jerar­quía constitucional. entre las que figura la que obliga a que el pronunciamientoemanado de órganos administrativo. quede sujeto a control judicial suficiente y

Para llegar a esta conclusión. le adujo en este caso que hay motivos. tantojurídicos como prácticos. puesto que tratándose de infracciones que no importandelitos. su represión constituye un complemento a las funciones que correspondena la autoridad administrativa para conservar el orden y la moralidad públicas. yno una facultad específicamente judicial y. por otra parte. establecida la apela­ción ante los jueces. el matiz de atribuciones judiciales que la represión de faltasimplica. queda sometido en su ejercicio a la revisión del Poder Judicial. que esasí el que le pronuncia en definitiva sobre la existencia y gravedad de I~ infrac­ción. dando satíefaccién al derecho del inculpado. de ser juzgado por sus juecesnaturale ..

La jurisprudencia. tanto la nacional como la provincial. ha rechazado. en general.la tesis. según la cual la administración de la justicia de faltas policiales. al ser ejer­cida por el jefe de policía de la correspondiente jurisdicción, contraría el principio dela división de poderes inherente a la forma republicana de gobierno. establecida enla Constitución nacional y en las provinciales. como así también contraría lanorma de que no pod'rá juzgarse 'por comisiones especiales. ya que aquella haconsiderado que la ley puede. válidamente. con el propósito de lograr una rá­pida y eficaz prevención de las faltas. conceder al Poder Ejecutivo o a algunode sus organismos, la facultad de aplicar las sanciones pertinentes. siempre quele permita al imputado recurrir de la resolución administrativa ante los juecesde derecho (ver. por ej.• Suprema Corte de Buenos Aires. causa "Fernández.Mario A.• y otros", del 7 de mayo de 1963. en '·D.L.L:'. 24 de septiembre de1963).

c) CONSTITUCIONALIDADDE LA JUSTICIA DE FALTAS POLICIALES.

cantidad de causas que se tramitan por contravenciones policiales, y de ahíque lo ideal es que el infractor, máxime si está detenido. pueda ser llevado deinmediato a presencia del juez. cualquiera sea el día y la hora en que se cometala falta. Asimismo. la extensión de la ciudad de Buenos Aires exige la descentra­lización de esta justicia de faltas. por lo que sería conveniente dividirla en eir­cunecripcionee, basadas en otras tantas partes equivalente. de aquella en pobla­ción y extensién, donde siempre haya un magiatrado en funciones (8).

En la provincia de Buenos Aires ha sido motivo de agudá controver.ia la

Igualmente conceden el recurso el Código de Policía de Mendoza, del 1S deseptiembre de 1900, para faltas policiales; el Código Policial de Faltas de la pro­vincia de Buenos Aires (decreto 24.333/56); el Código de Faltas de Misiones(decreto 13 I/63); el Código de Falta. de Neuquén (decreto-ley 813/62), etc,

En la primera no existe en lo que se refiere a las contravenciones mumcr­pales, ya que la justicia de faltaS municipales de la ciudad de Buenos Airestiene su propio tribunal de apelación. con lo que se ha derogado parcialmente.en 10 que a esta materia respecta, el Código de Procedimientos en lo Criminalde la Capital. En cambio. sigue en vigencia con referencia a las faltas policiales,cuya sanción es apelable ante los jueces en lo correccional.

Sin embargo, el recurso de las decisiones administrativa. (municipales o po­liciales) en materia de contravenciones o faltas ante las autoridades judiciales,no ha sido unánimemente reconocido en la Capital Federal y en las provincias.

Entendemos que los prinClJllos de la separación de los poderes, de la garan­tía de la defensa en juicio ante los tribunales de justicia, y del debido procesolegal (arts. 18 y 95 de la Constitución nacional), 80n aplicables. asimismo. enlas provincias, que a ellos deben amoldar sus instituciones, conforme al otroprincipio de la supremacía de la ley fundamental. y a lo dispuesto en los artículos1, 5. 31 y 106 de ella.

Claro está, que como la Corte puso el acento en la extensión y gravedadde las penas impuestas en el caso que comentamos -trae meses de prisi6n, comose ha dicho-, queda en pie el interrogante acerca de cuál hubiera sido sU posi­ción en el supuesto que la sanción hubiese sido menor.

Ea cierto que la mayoría de esas decisiones, ratificadas por el alto tribunalel 31 de marzo de 1967, en la causa "Supermercados S.A. ./infracción", fueronadoptadas por él al considerar conflictos de carácter patrimonial, pero con tantao mayor razón ellas deben aplicarse a casos en que está en juego la libertad físicade las personas. En el que mencionamos .e había impuesto pena. de tres mesesde prisión. Y admitir que el poder administrador puede imponer eIBs penas tanprolongadas, sin que sus resolucionel sean reviaibles por los tribunaleS de justi­cia, implica aceptar que se despoje a éstos de una facultad que les ha reservadola Constitución Nacional. De permitirlo, el Poder Judicial habría dado un pasograve, en el sentido de resignar atribuciones que la ley suprema le ha encomen­mado en forma expresa y que hacen a la esencia del aistema de gobierno porella implantado.

que la suficienc1a de ese control 'nO ha de traducirle en ' enunciados generales,válidos para toda situación, sino 'que debe apreciarse' en cada caso con sujecióna su, aapeetoe específicos, Aclar6 la Corte, que control judicial suficiente quieredecir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recuraos antelos jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestadde dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos,con excepción de los supuestos en que, existiendo opci6n legal, los interesadoshubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial(doctrina de la Corte expuesta en "Fallo,", t. 205, p. 17, y t. 245, p. 351).

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10) Felipe A. Conzález Anec, "Inconstitucionalidad del Decreto Nv 1301/56 deBuenos Aire. y del Articulo 108. Inc, 5, de la Constttuci6n de Buenos Aires,reformada en 1949", "D. J ,A. ". 6 de julio de 1957.

Pero, como se ha dicho. la Corte Suprema de la Provincia de Buenos Aires,que continuadamente ha admitido la facultad del Poder Ejecutivo, o sus orlJanis­mos, de aplicar sanciones por contravenciones o faltaa, siempre que 8US decisionesestén sujetas a revisión judicial, ya que a.í se a.egura a los ciudadano. el juzga­miento de sus jueces naturales (entre otras, causa "Fontán, Luis, y otros", del 11de noviembre de 1958, ·'O.J.A .... de 16 de febrero de 1959). ha Hegado a con­siderar que vulneran J .. garantías constitucionales del debido proceso la. normasdel Código de Tr'olito de la Provincia de Bueno. Aires (Ley 5800, Art. 123,lnc, 1) y au respectivo decreto reglamentario (14.123/56. Art. 138). que nieganapelación contra las multas administrativa. que no excedan de 1.000 pesos. al im­pedir al imputado recurrir ante los jueces de derecho (Suprema Corte de Bueno.Aires, causa "Bilbao La Vieja, Rodolfo E. M.", 27 de junio de 1967, "O.L.L ." ,de 24 de julio de 1967, con nota de JOR Cana.i), es decir, que ataca y avanza

De eate modo aigue en vigencia el Decreto 24.333 de 1956 'que encomiendaal jefe de policía de la provincia la administraci6n de la justicia de faltaa, regla­menta su procedimiento y establece sua penalidade.. todo eUo en 75 artículo•.

Nuevas críticas se suscitaron contra esta poaición y la validez del siatema fueenjuiciado ante la Suprema Corte de la Provincia. que admitió 8U constitucionalidaden razón de la apelaci6n que se concede ante el juez en lo penal. pues consideróque el recurso ante la autoridad judicial salvaguardaba la garantía del debidoproceso

Al restablecerse en 1956 la Constituci6n anterior de 1934, el interventorfederal estableció un nuevo regrmen para juzgamiento de esas contravenciones(decreto 24.333 del 28 de diciembre de 1956). ya que el anterior (decreto 130·1/56. edicto policial sobre faltas). había sido conaiderado fuera de vigencia por lajusticia penal de La Plata el 16 de noviembre de 1956 ("O.j.A:', del 6 de juliode 1957), pero mantuvo laa atribucionea del jefe de policía por considerar "quela sanción y la represión de laa faltas conatituyen una función típicamente poli­cial. ya que tiende a la ·prevención de delitos y al mantenimiento del orden y dela tranquilidad social".

Al discutirse el punto en la Asamblea Constituyente, el miembro informantecitó como antecedentes las leyes de Tucumán y Salta, de 1935 y 1939, respec­tivamente, el proyecto de ley del ex diputado Moreno, aobre vagancia y mendi­cidad, y otras fuentes. Y a.í qued6 redactado el arto 108, inc. 5, de la nuevaConstituci6n, que atribuía al Poder Ejecutivo "disponer de las fuerzas policialeade la provincia; designar y remover a! jefe de policía; dictar el reglamento orgá­nico y los edictos policiales, y determinar las atribuciones del jefe como juezde las faltas que aquellos establezcan para todo el territorio de la provincia" (10).

posibilidad de encomendar al jefe de policía el juzgamiento y la sancién de lascontravenciones policiales. Ea la reforma constitucional de 1949 ae encomend6expresamente al gobernador de la provincia que dietara un reglamento de faltas,y se encarg6 su aplicación a aquel funcionario.

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Sin duda alguna un simple funcionario no el el juez natural. a que le refierela Constitución y tampoco puede auponerse que el juicio a que debe someterse alinfractor esté bien reemplazado por un simple procedimiento policial. aunque leintente guardar las formas más correctas. Los derechos de 101 ciudadanos a de­fenderse de cualquier imputación. deben aer puesto. a salvo del arbitrio y discre­cionalidad de 101 funcionarios, máxime si se tiene en cuenta que en la mayoríade los .caaoe no es ni siquiera el funcionario designado por la ley (en este supuesto

A los efectos de resolver este problema. pensamos que debe tenerse en cuentaque el resguardo de la persona. tan claramente preecripto por la ConstituciónNacional. no puede perder su inviolabilidad cuando se trata de faltas. y que laseguridad del individuo. protegida en el procela penal mediante el juicio previoy el juez natural. en modo alguno puede ser dejada de lado cuando le trata deinfracciones menoree.

Eso sin olvidar que en el procedimiento administrativo previo se le debe reco­nocer al imputado el derecho a ser oído. es decir. a conocer la8 actuaciones, aexponer sus razones. a hacerae asistir por letrado y a ofrecer y producir pruebade descargo. e imponer al órgano administrador ]a obligación de fundar sus de­cisionea.

y si es cierto que tradicionalmente se ha aceptado la jurisdicción policial yla municipal en materia de faltas y contravenciones, ello ha ocurrido bajo doacondiciones: la levedad de las penas que se pueden imponer y la posibilidad derecurrir ante la justicia del Poder Judicial.

En realidad. como sostuvo el Colegio de Abogados de Córdoba al oponerse aélla. si el régimen de falta. integra el derecho penal sustantivo. ya que ]aa san­ciones que se aplican a laa infracciones a sus preceptos tienen carácter retributivo,el imputado. dentro de una organización republicana que se asienta en la divisiónde Ios poderes. tiene derecho a ser 8Ometidoa su juez natural. es decir. el queintegra el Poder Judicial. sea el de la Nación o el de la. Provincias. al cual elordenamiento constitucional atribuye el conocimiento de la. causas penale•.

En cambio. en la Provincia de Córdoba. el Código de Faltas fue modificadoen 1967. sustrayéndose desde entonces al conocimiento y decisión final de la jua­ticia las causas contravencionales que se promueven bajo la imputación de desór­denes y escándalos públicos. en los que. hasta el momento de la reforma. si elimputado no aceptaba la sanción policial. el sumario debía ser pasado inmediata­mente al juez competente para que se efectuara el correspondiente juicio. Deadeque la reforma entró a regir. la resolución policial es irrecurrible.

En la misma corriente. la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaróinconstitucional la Ley 3692 de la Provincia de Entre Ríos. represiva de los juegosde azar. por autorizar a los funcionarial polieiales a aplicar penal de arresto. lóloapelables ante el Ministerio de Gobierno. sin admitir recurso ante 101 jueces delPoder Judicial (causa "Fernández Carlos M.• y otros". de 8 de marzo de 1967."D. L. L.". de 31 de agosto de 1967).

sobre un principio extendido y aceptado en general. según el cual se admitía lainapelabilidad de las sancionel de poco monto, por razones de economía proceeal .

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4) Para poderse dictar la sanci6n debe haberse tramitado previamente unsumario en que :el imputado pueda ejercer su derecho de defensa.

3) En el proceso penal contravencional nadie puede ser penado sin juicioprevio fundado en ley anterior al hecho del proceso; ni considerado culpable mien­tras una sentencia firme no lo declare tal; ni sometido a proceso penal contraven­cional más de una vez por el mismo hecho. En caso de duda deberá estarse a loque sea más favorable al imputado.

2) El proceso penal contravencional debe ser público. oral. contradictoriocon inmediación. continuidad e inetancia única y fundado· en el sistema probatoriode la sana crítica.

, ) Es conveniente y necesario que la Naci6n, las Provincias y loa municipio.legislen para todos su. organillllloa el pro.ceso penal contravencional. que debecaracterizarse por la rapidez. la economía y la seguridad, y determinen los fun­cionarios que deben tenerlo a su cargo. debiéndose respetar aquí el principio deljuez natural.

En virtud de la. razones anteriormente expue.tas. y teniendo en cueQta la.bases aprobadas en anteriores Congresos de Derecho Procesal que pueden ser apli­cable a eata materia, formulamoa las siguientes pautas para el proceao penal ycontravencio.nal:

Es, pues, necesario, crear para las faltas policiales una justicia específica,como la existente en la ciudad de Buenos Aires para las contravenciones muníci­palea, o dejar la posibilidad del recurso ante los jueces del Poder Judicial contralas decisiones de los jueces adminietrativoe, en el caso, los funcionarios policiales.Aquella justicia debe contar con su ley orgánica, que asegure su independencia.con su procedimiento, que contemple los tres grandes objetivos de la seguridad.e,conomía y celeridad procesalea, y con .u código de falta. precedido por una partegeneral aplicable a ésta•.

Por supuesto que la policía debe ser eficaz y prestigiosa, ya que, ademá. decumplir su misión en la lucha contra el delito, debe presentar al pueblo una imá·gen que la haga respetada y admirada, que inspire confianza, tranquilidad y hastaaprecio, por la simple presencia de uno de su. integrante., como ocurre por ejemplo,con la policía inglesa.

Debe además reconoceree que el pueblo no tiene aún una educación quequizá podríamos llamar judicial y policial, que le permita aproximarse sin temory colaborar con estas instituciones, y 'por eso se mantiene dietante --sino hostil­de sus actividades, a las que sólo considera fuente de molestias. Hay, sin duda,una aprensión, desde luego injusta, con respecto a la institución guardadora delorden, posición que se agrava por el conocimiento que se tiene de la imposibilidadde defenderse, ante jueces independientes, de imputaciones que pueden resultarinfundadas o arbitrarias, aunque estén referidas a hechos menudos, que no alcanzana revestir la categoría de delitos, pero que no dejan de tener efectos perturbadoresy contrarias al buen orden que debe reinar en la poblaci6n.

el jefe de poli:cía) en persona el que juzga o eattiga, sino un subordinado suyo,que, obligado por razone. fí.icas y materiales (número de ~edientea), l~a yejecuta funciones, en el fondo ilegitimas, por tácita delegaci6n.

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10) Salvo prohibición expresa de la ley del cuo, deben aplicaree en _epreceso la. pertinente. in.titucione. de la Parte General del ~ ~_I.

9) A Ealta de expresoa texto. legalea que reglen el proceao penal contra­venciona1, debe regir en forma .upletoria el correspondiente Códi¡o Procesal Penal.

8) El proceso penal contravencional debe tener un trámite y lenguaje llanoy sencillo. Los hechoa probados que hagan a la conclusi6n definitiva de la sen­tencia deben aer conllignado. expresamente en la misma, y la ley en que ee fundedebe aer citada.

7 La prueba producida debe .er concretamente valorada conforme a la.regla. de la sana critica.

6) Debe proveerse a la prueba de deacargo oportunamente ofrecida por elimputado o su defensa.

5) El imputado podrá lIer aaiatido por su defenlor desde el primer momentode su procesamiento: y podrá presentarse espontáneamente al instructor del eu­mario para aclarar su .ituación y ofrecer prueba. De todos modo. deberá ser ci­tado a declarar para que haga su defenla y formule su. deacar.gol, debiéndolehacerle saber el hecho que le le atribuye.