La preservacin del patrimonio histrico urbano enAmrica Latina y el Caribe

Una tarea de todos los actores sociales

Eduardo Rojas

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D.C.

Prefacio

En las ltimas dcadas se constata en Amrica Latina y el Caribe un creciente inters por la preserva-cin del patrimonio urbano. Numerosos gobiernos nacionales y locales se han embarcado en ambicio-nes programas de recuperacin y preservacin de bienes patrimoniales. Algunos han buscado la asis-tencia tcnica y financiera del Banco. En respuesta a esta demanda, el Banco ha desarrollado un acti-vo programa de prstamos y asistencia tcnica que ha permitido introducir significativas innovacionesen la forma como se financian y ejecutan los esfuerzos de preservacin. El objetivo central de estasinnovaciones es hacer el proceso sostenible en el largo plazo incorporando a todos los actores socialesen el esfuerzo y destinando los bienes patrimoniales a usos con demanda social o en el mercado inmo-biliario.

Para apoyar este proceso de innovacin financiera e institucional, el Departamento de Desarrollo Sos-tenible ha elaborado documentos tcnicos que abordan distintas dimensiones de esta compleja proble-mtica. El presente documento forma parte de este esfuerzo y analiza las condiciones bajo las cualeslos distintos actores sociales se ven incentivados a involucrarse en la preservacin del patrimonio. Eldocumento da ejemplos de proyectos financiados por el Banco donde se busca crear estas innovacio-nes. Se espera que la publicacin de este documento sea de utilidad no slo para los funcionarios delBanco encargados de las operaciones de crdito sino que fundamentalmente, para funcionarios y con-sultores involucrados en el diseo y ejecucin de programas de preservacin del patrimonio en la re-gin.

Mayra BuvinicJefaDivisin de Programas SocialesDepartamento de Desarrollo Sostenible

iResumen

La constatacin del limitado alcance y sostenibilidad del esfuerzo de preservacin del patrimonio his-trico urbano en Amrica Latina y el Caribe conduce a proponer reformas en los mtodos de accin yfinanciamiento de modo de involucrar a todos los actores sociales y destinar los bienes preservados ausos con probada demanda social. Con base en un anlisis de las mltiples dimensiones del valor delpatrimonio y de los procesos sociales a travs de los cuales se expresan estos valores, se identificanmedidas para alinear mejor los intereses y beneficios que obtienen los actores en el proceso de preser-vacin. Se postula que, en la medida que quienes se benefician de la preservacin coincidan con quie-nes la promueven y quienes pagan por ella, el proceso ser ms sostenible y susceptible de ser expan-dido en forma conmensurable con la magnitud y valor del patrimonio de la regin. La revisin crticade algunos proyectos financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo, los cuales pueden serconsiderados como experimentos en accin, conduce a un moderado optimismo sobre la viabilidad delas reformas propuestas.

ii

ndice

Resumen

Introduccin 1

El patrimonio urbano de Amrica Latina y el Caribe 2

La valoracin del patrimonio urbano, problemas conceptuales y metodolgicos 3

Formas de financiamiento de la preservacin del patrimonio urbano 7

Polticas de preservacin en Amrica Latina y el Caribe 12

Promoviendo el cambio: Lecciones de proyectos financiados por

el Banco Interamericano de Desarrollo 15

En sntesis 19

Referencias 21

1Introduccin

El patrimonio urbano de Amrica Latina es va-lioso y ha recibido reconocimiento mundial porcuanto muchos monumentos, centros histricosy conjuntos urbansticos han sido declarados porUNESCO parte del Patrimonio de la Humani-dad1. Las comunidades de la regin enfrentanhoy la tarea de preservarlo tanto para su usocontemporneo como para el de las generacionesfuturas. Sin embargo, los esfuerzos de conserva-cin que han emprendido no son suficientes y serequieren acciones ms efectivas para evitar quevaliosos monumentos e inmuebles de significa-tivo valor patrimonial continen cayendo presade la especulacin inmobiliaria o el abandono yla decadencia. Es, en consecuencia, imperativoreflexionar sobre las formas ms eficientes paraavanzar el proceso de conservacin de este pa-trimonio, de cmo hacer ms y mejor conserva-cin con recursos que siempre son escasos.

Con base en el anlisis de algunas experienciasinternacionales exitosas se puede aseverar que lapreservacin del patrimonio urbano es ms sos-

1 Potos y Sucre en Bolivia; Diamantina, Goias, Olin-da, Ouro Preto, Salvador de Baha, Brasilia y SaoLuis en Brasil; Cartagena de Indias y Santa Cruz deMompox en Colombia; La Habana en Cuba; Quito yCuenca en Ecuador; Antigua en Guatemala; Ciudadde Mxico, Campeche, Oaxaca, Puebla, Quertaro,Guanajuato, Morelia, Tlacotalpan y Zacatecas enMxico; Ciudad de Panam en Panam; Arequipa,Cuzco y Lima en Per; Santo Domingo en la Rep-blica Dominicana; Colonia en Uruguay, y Coro enVenezuela.

tenible cuando se dan tres condiciones. Primero,cuando simultneamente se involucran en elproceso todos los actores sociales garantizndo-se as un amplio apoyo social para las accionesde preservacin. Segundo, cuando los bienespatrimoniales se destinan a usos rentables o conprobada demanda social, lo que aumenta la pro-babilidad de que se preserven en el largo plazo.Tercero, cuando se adopta un enfoque integralde preservacin que incluye tanto a los monu-mentos como sus entornos. Estas condicionesson alcanzables en Amrica Latina y el Caribepero, para lograrlas, se requiere de cambios enlas actitudes frente al patrimonio y en los mto-dos de actuacin. Ms especficamente, es nece-sario promover una valoracin ms integral delpatrimonio e introducir reformas en los meca-nismos de financiamiento y ejecucin de las ac-ciones de preservacin. El presente trabajo desa-rrolla estos temas y avanza propuestas concretasde accin basadas en la experiencia reciente delBanco Interamericano de Desarrollo.

2El patrimonio urbano de Amrica Latina y el Caribe

Un gran nmero de ciudades de Amrica Latinaposeen un rico legado de edificios, espacios p-blicos y trama urbana (o combinaciones de ellos)denominado genricamente patrimonio urbano.En estas ciudades, monumentos y edificacionesprecolombinas se mezclan con edificios de go-bierno, iglesias, conventos, hospitales, instala-ciones militares y muros de defensa construidosen el perodo colonial y que son, con frecuencia,refinados ejemplos de la arquitectura barroca yneoclsica y de la ingeniera militar de la poca.Edificios residenciales, algunos que datan delsiglo XVII, muchas veces enmarcan los edificiosmonumentales. Este patrimonio urbano se haenriquecido con la adicin de edificios pblicos,residenciales y diversas expresiones de la arqui-tectura industrial de fines del siglo XIX y prin-cipios del XX las que son crecientemente valo-radas por las comunidades. Este patrimonio for-ma parte de distintos tipos de reas histricas lasque segn Hardoy y Gutman (1992) pueden serde cuatro tipos: 1) los centros histricos de reasmetropolitanas y de grandes ciudades, como esel caso del Pelourinho, centro histrico de Sal-vador de Baha en Brasil, o el de la ciudad deQuito en Ecuador; 2) los barrios de inters urba-nstico y arquitectnico, como el de Urca en Rode Janeiro, Brasil; o el de Chorrillos en Lima,Per; 3) las ciudades histricas, como OruoPreto en Brasil o Antigua en Guatemala; y 4) los

pueblos histricos, como Ollantaytambo en Pero Tla lpujahua en Mxico.

Este patrimonio edilicio, tanto el de propiedadpblica como el privado, se ve afectado por di-versos grados de obsolescencia funcional y fsi-ca que perjudican su capacidad de acoger insti-tuciones, hogares y empresas en forma cmoday eficiente. Esta obsolescencia reduce la deman-da por estos inmuebles, los cuales se desvalori-zan y deprimen los mercados inmobiliarios delos centros histricos. Asimismo, la estructuratradicional de calles y espacios pblicos se dete-riora como resultado de las presiones que ejerceel trnsito de vehculos motorizados y las activi-dades de comerciantes y productores informales.En ciudades en rpido crecimiento, las edifica-ciones patrimoniales se ven muchas veces afec-tadas por obsolescencia econmica siendo reem-plazadas por edificaciones nuevas. El deteriororepresenta una prdida para las comunidades porcuanto la conservacin de este patrimonio noslo preservara un repositorio de su historia ymemoria cultural, sino que tambin recuperarapara el uso contemporneo un valioso conjuntode edificios e infraestructuras centralmente lo-calizados. Un primer paso para avanzar haciaformas ms eficientes de preservar del patrimo-nio es su correcta valorizacin.

3La valoracin del patrimonio urbano:Problemas conceptuales y metodolgicos

Por razones muy diferentes, el patrimonio tienedistinto valor para los variados actores socialesinvolucrados, por lo que para tener una adecuadaapreciacin de su valor es necesario tomar encuenta un amplio rango de factores y considerarlas opiniones de todos los grupos interesados.Esto significa incorporar en el proceso de valo-racin no slo los puntos de vista de los espe-cialistas en conservacin y de la elite cultural que tradicionalmente ha promovido losesfuerzos de preservacin patrimonial sino quetambin los de la comunidad, expresados tanto atravs de los rganos representativos degobierno como de las organizaciones de lasociedad civil y las de los inversionistas yempresarios. Asimismo, interesa tomar encuenta la opinin de economistas y especialistasen finanzas pblicas que estn ocupndose deestos temas desde perspectivas tan diversascomo el desarrollo de empresas culturales, elturismo cultural y el uso ms eficiente de losrecursos pblicos destinados a la preservacindel patrimonio. Este ejercicio conduce aidentificar una gran variedad de valores, tanto deuso como pasivos o de no uso, algunosrelacionados a intereses contemporneos, otrosal cuidado de los intereses de otras generaciones.Throsby (1999) argumenta que el patrimoniotangible puede ser entendido tanto como capitalfsico, vale decir capaz de producir una corrientede beneficios econmicos, y como capital cultu-ral, esto es activos que contienen valores socia-les y producen una corriente de beneficios noeconmicos para la sociedad. Postula que estosenfoques son complementarios por cuanto mu-chos componentes del patrimonio pueden gene-rar tanto beneficios econmicos como sociocul-turales. Desde la perspectiva econmica, seidentifican varios tipos de valores atribuibles alpatrimonio. Los denominados valores de uso

que se refieren a la valoracin que hacen de losactivos patrimoniales quienes consumen los ser-vicios que producen. Estos valores pueden ser deuso directo de consumo, como ocurre en el casoen que un edificio patrimonial se destina a usosresidenciales generando rentas mayores queotros edificios por su carcter patrimonial. Tam-bin existen los valores de uso directo de noconsumo, por ejemplo el valor de uso distanteque se produce cuando los usuarios de propieda-des no patrimoniales se benefician de la vistasobre activos patrimoniales. El valor educacio-nal de un bien patrimonial es otra forma de usono de consumo. Otra dimensin del valor de usodel patrimonio es el uso indirecto (similar a unaexternalidad) que emerge, por ejemplo, cuandoel valor de una propiedad aumenta por su cerca-na a un bien patrimonial.

Los valores de no uso capturan las corrientes deservicios econmicos ms intangibles que puedegenerar el patrimonio. El valor de existenciacaptura los beneficios que ciertas personas deri-van del hecho de que un determinado patrimonioexista, incluso cuando no tienen la intencin deconsumir directamente los servicios que genera.El valor de existencia incluye el denominadovalor de opcin que captura el inters de ciertaspersonas por mantener abierta la posibilidad queellos u otros puedan consumir los servicios pro-vistos por el activo patrimonial en el futuro.Otros valores de no uso son el valor de herenciaque captura el inters de las personas por legar elpatrimonio a las generaciones futuras y el valorfilantrpico del patrimonio que captura los bene-ficios de relaciones pblicas o buena imagen queobtienen quienes invierten en el patrimonio sinusarlo. . Estos valores de no uso son expresinde valores socioculturales como los que se dis-cuten a continuacin.

4Tambin se pueden identificar flujos de servi-cios no econmicos del patrimonio, aquellos quesatisfacen necesidades sociales o espirituales delos individuos. En esta categora de valores so-cioculturales se incluyen valores que son gene-ralmente difciles de conceptualizar, ms an demedir. Se reconocen: valores estticos, vale de-cir el beneficio que genera a miembros de lacomunidad el estar en presencia de un objetoque consideran bello; valores espirituales, que serelacionan con la asociacin que individuos ycomunidades hacen de edificios o lugares con elculto religioso o el recuerdo de los antepasados;valores sociales que surgen cuando los compo-nentes del patrimonio potencian relaciones entreindividuos que son valoradas por la comunidad(por ejemplo lugares de reunin, debate o inte-

raccin social que realzan los actos que en ellosse realizan por su condicin patrimonial); valo-res histricos cuando el patrimonio est asociadoa hechos de la historia local, nacional o univer-sal, y valores simblicos, cuando el patrimonioevoca valores comunitarios.

Se constatan avances en la mejor definicin eidentificacin de estos valores, paso indispensa-ble para su mejor medicin y, a su vez, condi-cin para desarrollar mejores mtodos de valo-racin (Getty, 2000). El perfeccionamiento delos mtodos de valoracin y la diseminacin deestos valores a travs del sistema educacional ylos medios de comunicacin facilitar la crea-cin de los consensos sociales que se requieren

Cuadro 1. Patrones de obsolescencia

La obsolescencia funcional de edificios y espacios pblicos surge cuando estas estructuras ya nocumplen las funciones para las cuales fueron diseadas originalmente. Ejemplos de este proble-ma son las casas tradicionales de familias de altos ingresos en los centros histricos, las cualesfueron abandonadas por sus ocupantes de altos ingresos cuando los cambios en la moda y lasaspiraciones de contar con las comodidades modernas hicieron que las residencias suburbanasfueran ms demandadas. Las casas se convirtieron en tugurios ocupados por familias de bajosingresos, cambio de uso que, aunque depredador del patrimonio, resulta conveniente tanto paralas familias de bajos ingresos que se benefician de la ubicacin central de las viviendas comopara los propietarios que reciben un ingreso por el alquiler de propiedades que no tenan deman-da para otros usos. Un patrn similar de obsolescencia afecta a otro tipo de edificios histricos,como por ejemplo los viejos edificios de hospitales que quedan anticuados como resultado de lasnuevas tecnologas mdicas, las viejas bibliotecas que no pueden albergar los voluminosos ar-chivos de libros o las nuevas tecnologas de la informtica, las estaciones ferroviarias en desuso,o los conventos o iglesias que las comunidades ya no pueden sostener.

La obsolescencia fsica se refiere al deterioro de la estructura, las instalaciones o las terminacio-nes de los edificios al punto en que stos ya no estn en capacidad de acoger las funciones paralas cuales estn destinados. Generalmente el resultado de la falta de mantenimiento, la obsoles-cencia fsica tambin puede ser consecuencia de desastres naturales (terremotos o inundacio-nes) o del efecto sostenido del clima o las actividades urbanas (por ejemplo, las vibraciones ge-neradas por los vehculos).

La obsolescencia econmica se produce cuando ya no es rentable mantener determinados usosen un edificio por cuanto el terreno que ocupa ha aumentado de valor generando presiones parademolerlo y destinar el terreno a usos ms rentables. Este proceso afecta a los distritos histricosparticularmente de las grandes ciudades que continan recibiendo presiones de desarrollo co-merciales o de servicios.

Fuente: Eduardo Rojas y Claudio de Moura Casto (1999), pgina 4.

5para la adopcin de polticas pblicas de preser-vacin y para la definicin de intervencionesapropiadas. Sin embargo, estos avances por ssolos no son suficientes ya que para que estosvalores se materialicen en acciones de preserva-cin y desarrollo del patrimonio tienen que in-corporarse en los procesos sociales a travs delos cuales se asignan los recursos pblicos y pri-vados a usos mltiples y competitivos.

En trminos de volumen de transacciones, enAmrica Latina y el Caribe el mercado es elprincipal mecanismo para asignar recursos alinterior de las economas y, aunque con algunosproblemas, logra asignarlos ms eficientementeque otros procesos sociales. Sin embargo, el me-canismo de mercado no funciona bien en el casode la preservacin de bienes patrimoniales urba-nos. Slo en forma limitada y en algunas cir-cunstancias, los valores de uso de consumo delpatrimonio urbano se construyen en el mercadoinmobiliario y se manifiestan a travs de los pre-cios ms altos que ciertos consumidores (quevaloran la condicin patrimonial de los predios)estn dispuestos a pagar por usar inmuebles decentros histricos. Ejemplos destacados del fun-cionamiento eficaz de este mecanismo son loscentros histricos de ciudades europeas y deNorteamrica que se han constituido en localiza-cin preferente de ciertos segmentos de la de-manda residencial.

En Sudamrica se dan algunos casos como el delbarrio histrico de Urca en Ro de Janeiro enBrasil, que est siendo preservado por inversio-nes privadas, el de la ciudad amurallada de Car-tagena de Indias en Colombia que ha capturadograndes inversiones privadas en rehabilitacinpara usos de turismo y recreacin o el caso deAntigua en Guatemala donde muchas residen-cias de valor patrimonial han sido rehabilitadaspor familias de altos ingresos como residenciasde fin de semana. Los economistas coinciden enque en la conservacin del patrimonio urbano seproduce una falla de mercado por cuanto usual-mente la libre operatoria de los mercados inmo-biliarios conduce a una situacin no ptima des-de el punto de vista de la comunidad, esto es, aun nivel de preservacin el patrimonio menorque el deseado por estas comunidades2.

La mayor parte de los valores del patrimonio nose construyen en el mercado sino que en otrasesferas de las relaciones sociales. Este es el caso,por ejemplo, del valor filantrpico del patrimo-

2 Esta situacin se debe en gran medida a que el pa-trimonio urbano presenta muchas caractersticas debien pblico y genera muchas externalidades (verThrosby 1999; Klamer y Zuidhof, 1998; Shuster et.al.1997, entre otros).

Cuadro 2 Componentes del valor del patrimonio.

Valores econmicos

Valor de uso Valor de no-uso

Valor de uso directo

Uso no de con-sumo

Uso de con-sumo

Valor de usoindirecto

Valor deexistencia

Valor deherencia

Valor filan-trpico

VALORES SOCIOCULTURALES

Valor esttico Valor espiritual Valor social Valor histrico Valor simblico

Basado en Throsby (1999) y Morato (2000)

6nio su valor como objeto de donacin (y deobtencin de los beneficios que se derivan deesta donacin) el que se construye a partir delas preferencias de los filntropos y a travs de-negociaciones, tanto formales como informales,entre los dirigentes de las principales institucio-nes filantrpicas o con representantes de gobier-nos u organizaciones de la comunidad.

Una gran variedad de valores del patrimonio seconstruye en mbitos culturales o polticos. Porejemplo, son los especialistas en historia y con-servacin los que identifican el valor educacio-nal, histrico o esttico del patrimonio y es laelite cultural la que presiona a los gobiernos ainvertir en su preservacin. La accin resultante,inversin de fondos pblicos en preservacin,cae de lleno en la esfera pblica y por consi-guiente est sujeta a los procesos democrticosde asignacin de recursos pblicos entre deman-das competitivas. Asimismo, son las comunida-des las que buscando preservar su identidadcultural valoran el legar un patrimonio a las ge-neraciones que siguen, su valor de herencia, ypor tanto apoyan el uso de recurso pblicos parasu preservacin.

Es necesario destacar que el valor que las comu-nidades asignan al patrimonio no es inmutablesino que cambia en el tiempo. Entre los factoresde cambio se incluyen: los avances en las inves-tigaciones arqueolgicas, histricas o estticas;el mayor nivel de educacin de las comunidades;aumentos en el nivel de ingreso, y la evolucinde la sensibilidad esttica e incluso cambios enla moda. Segn Mosetto (1994), esta circunstan-cia da origen a un dilema econmico relacionadocon la dificultad de juzgar el costo de oportuni-dad de invertir recursos en la preservacin delpatrimonio. Un ejemplo de este dilema se pre-senta al decidir la asignacin de recursos a lapreservacin de bienes patrimoniales en peligrode desaparecer. Siempre es difcil juzgar si estosvan a ser valorados o no por las futuras genera-ciones, problema que se hace ms complejo porel hecho de que, como lo expresan Klamer yZuidhof (1998), no se puede predecir elarrepentimiento (p30). El problema es difcil deabordar por cuanto, junto con desconocerse c-

mo las generaciones futuras van a valorar el pa-trimonio (el fundamento de la decisin de inver-tir con base en el valor de herencia del patrimo-nio), se da el que la decisin de no invertir esirreversible ya que el objeto patrimonial puedeperderse para siempre. En definitiva, la solucindel dilema pasa por una decisin poltica, por unacuerdo entre los involucrados sobre la impor-tancia del patrimonio manifestada en la voluntadde destinar recursos a su proteccin.

Esta constatacin conduce a ocuparse de un se-gundo dilema, que es el de la asimetra queusualmente ocurre en las inversiones en preser-vacin del patrimonio. Uno de los resultadospropios de los mercados eficientes es que enellos los que pagan por un bien son los mismosque gozan los beneficios de estos bienes y coin-ciden con los que se interesan por ellos (Klamerand Zuidhof, 1998). Dada la diversidad y com-plejidad de los procesos sociales a travs de loscuales se valora el patrimonio y se llega a la de-cisin de invertir, esta coincidencia no se da enforma espontnea en esta esfera de intervencinpblica. Usualmente los que pagan por el es-fuerzo de conservacin (los contribuyentes) raravez coinciden plenamente con los que se benefi-cian (usuarios y vecinos de los bienes patrimo-niales preservados) y con los que se interesanpor la conservacin (la elite cultural o poltica).

Una forma de avanzar en el anlisis de estos di-lemas y de encontrar formas prcticas de resol-verlos consiste en estudiar la relacin que existeentre los procesos de valoracin del patrimonioy las modalidades ms eficientes de financiar supreservacin. El perfeccionamiento de esta rela-cin, si bien no resuelve plenamente el problemade tener que decidir hoy sobre invertir en con-servar patrimonio que futuras generaciones pue-dan no valorar, permite asegurar una mejor co-rrespondencia entre quienes se benefician de lapreservacin del patrimonio, quienes pagan porella y quienes la consideran importante. Estaalineacin de intereses da mejores seguridadesde que las comunidades adoptan sus decisionesde inversin en preservacin con mayor consen-so y mejor conocimiento de sus implicancias.

7Formas de financiamiento de la preservacin delpatrimonio urbano

LAS INVERSIONES PRIVADAS

Como se discutiera en la seccin precedente, lalimitacin del mercado inmobiliario para valorarel patrimonio urbano se manifiesta en su incapa-cidad de asignar suficientes recursos a la preser-vacin de edificios con valor patrimonial, valedecir que contienen valores que no son nica-mente los de uso por parte de sus propietarios.La falta de inversin conduce al deterioro yeventual destruccin del patrimonio, que ocurreincluso en centros histricos crecientemente va-lorizados por las comunidades, ya que la solavaloracin por parte de la comunidad no es sufi-ciente para movilizar recursos privados porcuanto los propietarios e inversionistas interesa-dos en invertir en preservacin enfrentan un cl-sico problema de coordinacin. Si bien a todosles convendra eventualmente preservar los in-muebles de su propiedad, a ninguno le convieneser el primero (ya que el valor comercial de laspropiedades preservadas al inicio del proceso severa disminuido por el deterioro de las restan-tes) y a todos les convendra ser los ltimos (yaque sus propiedades no preservadas se valoriza-ran por las inversiones hechas en las otras).Bajo estas condiciones, el proceso de preserva-cin nunca despega y se termina invirtiendo enpreservacin menos que lo que la sociedad qui-siera.

La filantropa privada tambin enfrenta limita-ciones para constituirse en un actor protagnicode procesos de preservacin patrimonial priorita-rios para la comunidad, sostenidos y de sufi-ciente envergadura. La reciprocidad de la filan-tropa, que es la presencia pblica que las dona-ciones otorgan a los donantes, no es fcil decompartir con otros, lo que induce a los filntro-pos u organizaciones filantrpicas a actuar enforma individual y aislada. Por esta razn, lafilantropa privada usualmente aborda proyectos

muy visibles pero de alcance limitado. Por otraparte, la seleccin de los proyectos financiadospor la filantropa est fuertemente condicionadapor las preferencias de los donantes, las que nonecesariamente coinciden con las prioridades dela comunidad. En suma, esta forma de interven-cin, si bien permite salvar monumentos aisla-dos, usualmente no conduce a una preservacinsostenible del patrimonio.

INTERVENCIONES PUBLICASCuando el mercado no valora suficientementelos bienes patrimoniales urbanos y por consi-guiente no los preserva, los grupos interesadosen su conservacin inducen al gobierno a inter-venir. En el mbito del patrimonio urbano y si-guiendo el esquema propuesto por Shuster et al.(1997), el gobierno tiene cinco formas principa-les de intervenir.

Puede adquirir inmuebles para asegurar su pre-servacin, estrategia muy usada en la regin yque ha permitido salvar muchos monumentosamenazados por el desarrollo inmobiliario. Sinembargo, por s sola esta forma de intervencinno conduce a resultados sostenibles y conmensu-rables con la magnitud de la tarea. La razn seesconde en una asimetra de intereses que impi-de destinar un gran volumen de recursos pbli-cos a la preservacin en forma sostenida. Quie-nes pagan el costo de la intervencin es decir,todos los contribuyentes no son los que se be-nefician en forma directa (que, en definitiva, sonlos propietarios de los inmuebles, los habitantesde las inmediaciones de los bienes patrimonialesy los turistas y comercios relacionados) ni tam-poco coinciden con los que se preocupan por laconservacin, los especialistas y la elite cultural.Esta asimetra conduce a que se destinen pocosrecursos pblicos a la conservacin. La escasezde recursos ha limitado las compras e inversio-

8nes en restauracin a monumentos de excepcincon lo que el impacto de este instrumento deintervencin ha sido limitado. Adems, el sectorpblico ha demostrado ser un mal administradorde estos bienes, lo que conspira contra la soste-nibilidad de largo plazo del esfuerzo de preser-vacin.

El gobierno puede tambin intervenir regulandoel uso de los bienes patrimoniales para evitar sudestruccin o dao por mal uso. Estas regulacio-nes, que establecen limitaciones al uso y desa-rrollo de los inmuebles con el fin de preservar-los, responden a los objetivos de los especialis-tas en preservacin y, a veces, a los de la elitecultural. El proceso de identificacin del patri-monio a proteger y los procesos de consulta conla comunidad que requiere la aprobacin de lasordenanzas de preservacin ha contribuido acrear conciencia en la comunidad sobre el valordel patrimonio y, en algunos casos, han logradopreservar monumentos significativos. Sin em-bargo, esta modalidad de intervencin transfiereel costo de la preservacin a los propietarios entanto que los beneficios se transmiten a toda lacomunidad o a los turistas. En esta marcada asi-metra subyace la mayor debilidad de esta formade intervencin por cuanto los afectados tienentodos los incentivos para actuar en contra de lapreservacin y as lo hacen en cuanto percibenque pueden escapar al castigo. El pobre estadode conservacin de una gran cantidad de inmue-bles protegidos por ordenanzas de preservacines prueba de esta aseveracin

Se puede otorgar subsidios e incentivos parainducir a los propietarios o inversionistas a pre-servar los bienes patrimoniales o para compen-sarlos por los costos incurridos. Se espera deeste modo que los propietarios se comportensegn lo requiere el logro del objetivo pblicode preservar el patrimonio. La variedad de ins-trumentos de subsidio es amplia e incluye desdeasistencia tcnica gratuita hasta transferenciasdirectas de capital, pasando por diversos tipos deexenciones tributarias (total o parcial al im-puesto territorial para inmuebles preservados,transformacin de parte de los gastos en preser-vacin en crditos al impuesto a la renta). Esta

forma de intervencin recin se est ensayandoen Amrica Latina y el Caribe. Si bien trabaja afavor y no en contra de las fuerzas del mercado,lo que aumenta sus posibilidades de influir sobreel comportamiento de propietarios e inversio-nistas, tambin presenta limitaciones. Frente auna baja rentabilidad comercial inicial de lasinversiones en preservacin de activos inmobi-liarios patrimoniales, es poco lo que puede hacerla asistencia tcnica subsidiada por s sola enmotivar a propietarios e inversionistas a invertir.En estas circunstancias, los subsidios bajo laforma de aportes de capital que se requeriranpara lograr el objetivo pueden ser tan grandesque llegan a ser no abordables por las comuni-dades. Por otra parte, en la mayora de los pasesde la regin las cargas tributarias que afectan alos inmuebles no son muy altas, lo que limita elvalor de los incentivos vinculados a las exencio-nes tributarias. En muchos casos, aun cuandoexisten impuestos que gravan estas propiedadesy las transacciones que sobre ellas se hagan, es-tos tributos no se cobran o las sanciones por suevasin no son significativas. Por otra parte, esteinstrumento tiene efectos slo sobre inmueblesprivados en tanto los centros histricos y ciuda-des histricas de Amrica Latina y el Caribecontienen una alta proporcin de edilicia pblicay religiosa usualmente exenta de impuestos.

El gobierno tiene la potestad legal de actuar atravs de la definicin, asignacin y control delos derechos de propiedad, de modo de alinearmejor los intereses de los diversos actores. Unade las modalidades de intervencin, el permitirla transferencia de los derechos de desarrollopotenciales del sitio donde se localiza un bienpatrimonial urbano, disminuye los incentivos delos propietarios por demolerlo o dejarlo deterio-rar para burlar las ordenanzas de preservacin.Otra forma de accin en esta lnea de interven-ciones es la de vincular los permisos de ejecu-cin de proyectos inmobiliarios de alto interscomercial con requerimientos de preservacinpatrimonial. La efectividad de esta forma de in-tervencin requiere de una eficaz planificacindel desarrollo urbano, en particular planes biendefinidos de uso del suelo para toda la aglome-racin urbana, y la identificacin precisa de

9reas emisoras y receptoras de derechos de desa-rrollo, instrumentos todos que deben ser adopta-dos con gran consenso en la comunidad. Ade-ms, su puesta en vigencia debe hacerse a travsde mecanismos de negociacin transparentes ysocialmente validados. En Amrica Latina y elCaribe recin se empieza a discutir sobre estasopciones de intervencin. Es necesario destacarque su efectividad depende de su adecuada eje-cucin y puesta en vigencia en forma comple-mentaria con otras medidas.

La educacin sobre el valor del patrimonio per-mite promover la correcta valoracin de patri-monio pero sus resultados se materializan slo alargo plazo, que puede ser cuando una buenaparte del patrimonio est ya perdido. Sin embar-go la educacin sobre el valor del patrimoniourbano es fundamental para garantizar la soste-nibilidad de largo plazo del esfuerzo de preser-vacin y, por consiguiente, debe formar parte detodas las estrategias de preservacin patrimonial.Una comunidad educada en los valores del pa-trimonio urbano naturalmente va a organizarse yasignar recursos pblicos para asegurar la pre-servacin de este patrimonio y, ms importantean, va a demandar bienes preservados y usarlosen forma sostenible, lo que atrae recursos priva-dos hacia las inversiones en preservacin. Sinembargo, existen numerosas barreras para queestos efectos positivos se materialicen. Entre lasms significativas se cuenta la diversidad depercepciones que se dan al interior de la comu-nidad y entre generaciones con respecto al valordel patrimonio dado que, como se analizara an-teriormente, el valor del patrimonio es un con-cepto dinmico que cambia con el tiempo y laevolucin cultural de las comunidades3.

3 Como resultado, no es fcil lograr consenso sobreprioridades y mecanismos de intervencin. Por eje m-plo, lo que para los especialistas en conservacin sonordenanzas mnimas de uso de los bienes patrimo-niales para los propietarios constituyen restriccionesde uso de los inmuebles que les causan inmenso daopecuniario.

LA CONCERTACIONPUBLICO-PRIVADA

El complemento necesario de las opciones deintervencin y financiamiento reseadas en laseccin anterior es la concertacin de los intere-ses de los actores identificados. Esta estrategiaintegradora permite resolver los problemas queimpiden al mercado inmobiliario, al sector p-blico, a las organizaciones de la sociedad civil ya la filantropa actuando aisladamente, preservaren forma sostenible el patrimonio urbano. Esposible argumentar que la coordinacin entre lossectores pblico y privado constituye un podero-so mecanismo para la preservacin sostenibledel patrimonio urbano por cuanto permite for-mas de intervencin que combinan lo mejor quecada sector puede ofrecer. El sector pblicobrinda la visin y compromiso de largo plazocon el proceso de preservacin del patrimoniourbano y su capacidad de coordinar la accin dediversos actores. Las organizaciones de la socie-dad civil proporcionan el apoyo poltico que re-quiere el sector pblico para destinar recursos detodos los contribuyentes a la preservacin delpatrimonio. Los inversionistas inmobiliarios, porsu parte, contribuyen con su conocimiento delmercado y la capacidad de abordar una gran di-versidad de proyectos en respuesta a la deman-da, y de la filantropa privada, su capacidad deaportar recursos privados para financiar inver-siones que no interesan a los inversionistas in-mobiliarios, por ejemplo, para la preservacin demonumentos.

La puesta en prctica de una estrategia de pre-servacin del patrimonio urbano basada en lacooperacin entre los sectores pblico y privadopresenta desafos institucionales y de financia-miento. Los mecanismos institucionales que seusen deben ser capaces tanto de canalizar lasacciones de los distintos actores hacia las activi-dades para cuya ejecucin tengan mayores ven-tajas comparativas, como de asignar los riesgosinherentes a la preservacin patrimonial urbanaa los actores que tienen mayor capacidad e inte-rs por asumirlos en vista de los beneficios queles pueden reportar. Los mecanismos de finan-ciamiento, por su parte, deben ser capaces de

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generar la combinacin de recursos que permitaa los distintos actores contribuir en proporcin alos beneficios que obtienen y en concordanciacon sus intereses especficos. De esta forma, losrecursos de los contribuyentes se destinaranpara cubrir los costos de preservacin que gene-ren bienes pblicos, en tanto que los de los in-versionistas inmobiliarios se utilizaran paraaquellos que generan beneficios privados. Estosmecanismos tambin debern permitir a la fi-lantropa privada encontrar los nichos de inver-sin que requiere para satisfacer sus objetivos debeneficencia y relaciones pblicas (usualmenteinmuebles y espacios pblicos con un fuertecomponente de bien pblico, como son los mo-numentos religiosos o museos).

El xito de los esfuerzos de preservacin delpatrimonio urbano mediante la concertacin deinversiones pblicas y privadas radica en la efi-ciente asignacin de los costos, beneficios yriesgos entre los actores que tienen la mejor ca-pacidad de asumirlos o el mayor apetito porasumirlos dados los retornos que les ofrecen:utilidades en el caso de los inversionistas inmo-biliarios, mejores relaciones con la comunidaden el caso de la filantropa privada, y votos en elcaso de los polticos.

La concertacin de intereses tan diversos requie-re de un liderazgo de parte del gobierno porcuanto la gran mayora de los valores del patri-monio (como sus valores de existencia, herencia,esttico, espiritual, social, histrico, simblico)son de inters de toda la comunidad y solo pue-den ser cautelados por organismos que la repre-senten. En un contexto democrtico, estos inte-reses son representados por los organismos degobierno electos. Adems, el sector pblico es elnico actor capaz de resolver los problemas decoordinacin que enfrenta el mercado y mitigarel sesgo de la filantropa privada de modo deestablecer un proceso de preservacin del patri-monio urbano sostenible y consistente con losobjetivos de la comunidad. Cabe entonces anali-zar alternativas institucionales para lograr estaconcertacin.

Un mecanismo institucional que logra en granmedida estos objetivos son las empresas de ca-pital mixto (pblico y privado) especialmentecreadas para desarrollar inversiones en preserva-cin de centros histricos. En este tipo de orga-nizaciones, el capital es provisto por inversio-nistas privados y entidades del sector pblico yel control de la empresa se distribuye entre re-presentantes de ambos sectores en proporcin asus aportes. En la mayor parte de los ejemplosinternacionales de este tipo de empresas, el sec-tor pblico tiene un inters mayoritario, reflejodel hecho que la comunidad es el principal actorinteresado en la preservacin del patrimonio porla multiplicidad de valores que para ella tiene. Elsector privado es comnmente representado pororganizaciones de la sociedad civil, por cuantola participacin en estas empresas expande sumbito de accin e influencia, y por inversio-nistas inmobiliarios privados interesados en te-ner acceso privilegiado a informacin y oportu-nidades de negocio en los centros histricos quedesde el punto de vista inmobiliario son, muchasveces, mercados nuevos y no explotados.

La presencia del sector pblico en las empresasde capital mixto otorga garantas a los inversio-nistas privados tanto porque manifiesta en formaconcreta el compromiso de la comunidad de pre-servar el patrimonio como porque facilita la re-lacin con los entes reguladores y, por lo tanto,reduce los costos de transaccin de las inversio-nes en los centros histricos. Asimismo, el sec-tor pblico comparte con el sector privado losriesgos que presentan inversiones que muchasveces son pioneras en los mercados inmobilia-rios locales. En suma, la presencia de capitalespblicos mitiga los riesgos reales o percibidospor los inversionistas privados al aventurarse encentros histricos deteriorados. Asimismo, per-mite a la comunidad capturar parte de los bene-ficios generados por la valorizacin inmobiliariacuando el proceso despega y pasa a ser un buennegocio.

La presencia de inversionistas privados hacemltiples contribuciones a las empresas de ca-pital mixto. Adems de aportar capital para lasinversiones inmobiliarias aporta conocimiento

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del mercado inmobiliario y de los mecanismosms eficientes de comercializacin de los bienesinmuebles preservados. Este matrimonio deconveniencias es la mejor garanta de xito deesfuerzos concertados de preservacin del pa-trimonio que involucran a actores pblicos yprivados de Amrica Latina y el Caribe4.

Otras estructuras institucionales que pueden lo-grar los objetivos planteados, son corporacionespblicas especializadas en la ejecucin de pro-gramas de preservacin patrimonial. Existenmuchos ejemplos de este tipo de instituciones enlas que la propiedad es completamente pblica yque, sin embargo, estn facultadas para ejecutartoda la variedad de inversiones en el espaciopblico, infraestructura y preservacin de mo-numentos y edilicia patrimonial que se requierenen programas efectivos y sostenibles de protec-cin del patrimonio urbano. Asimismo, estascorporaciones deben ser capaces de coordinarefectivamente a las entidades pblicas responsa-bles de las inversiones pblicas en los casos enque las corporaciones no ejecutan estas inver-siones directamente. Sin embargo, para ser efec-tivas, estas corporaciones pblicas deben teneradems la capacidad de emprender operacionesen asociacin con el sector privado, sea comopromotoras de proyectos inmobiliarios de pre-servacin o como socios activos o pasivos. Estacapacidad de asociacin les permite tener unimpacto significativo en promover la correctaalineacin de aportes y beneficios entre los acto-res que garantiza la sustentacin del proceso depreservacin patrimonial5.

4 Ejemplos destacados de este tipo de organizacionesson las empresas de capital mixto organizadas para larecuperacin del centro histrico de Barcelona, Pro-moci Ciutat Vella S.A: (Procivesa) y Proeixample.Ver Dalmau, J.A. Renovacin del centro histricode Barcelona en Rojas, E. y Daughters, R. (Eds.),1998, pginas 93-99.5 Un ejemplo destacado de este tipo de institucionesfue la Corporacin de Desarrollo de la Avenida Pen-silvania en Washington D.C., Estados Unidos. Estacorporacin de capital pblico ejecut inversiones en

Una modalidad menos intervencionista pero quepermite lograr parcialmente la alineacin de in-tereses que se busca ha sido ensayada por go-biernos municipales que han instalado oficinasmunicipales de promocin de la preservacin yde coordinacin de las inversiones privadas. Es-tas oficinas promueven la adopcin de planes depreservacin y las inversiones necesarias en losorganismos pblicos responsables. Asimismo,actan como facilitadores de la inversin priva-da poniendo en contacto propietarios de inmue-bles patrimoniales interesados en preservar ydesarrollar sus propiedades, con inversionistasinteresados en invertir en preservacin. Una fun-cin crucial de estas oficinas es la de organizarla demanda por espacio rehabilitado reduciendoas los riesgos efectivos o percibidos por los in-versionistas privados6.

el mejoramiento del espacio pblico del rea patri-monial del entorno de la Avenida y subsidi algunasactividades de preservacin que se consideraron es-tratgicas para el logro de los objetivos, todo confinanciamiento pblico. Adems consolid paosdesarrollables de tierra atractivos a los inversionistasprivados usando recursos de prstamos comercialesque pag con los retornos de la venta del suelo.6 Un ejemplo exitoso de este tipo de instituciones esla Oficina del Barrio de Recife, organizada por laMunicipalidad de Recife para promover la ejecucindel Plan de Rehabilitacin del Barrio de Recife, lugarfundacional de la ciudad. La oficina no slo coordinla accin de los inversionistas y organiz la demanda,sino que en la fase crtica de lanzamiento del progra-ma y ante la renuencia de algunos propietarios deincorporarse al proceso, compr propiedades y lasrehabilit para mostrar tanto la voluntad pblica derehabilitar el Barrio como la viabilidad de las inver-siones en preservacin y rehabilitacin de inmuebles.Ver Mendes-Zancheti, S. y Lacerda, M. (1997).

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Polticas de preservacin en Amrica Latina y el Caribe

Rojas y de Moura Castro (1999) argumentanque, desde el punto de vista de la valoracin delpatrimonio y de la forma como los actores en elproceso de preservacin del patrimonio urbanose organizaron, es posible identificar dos fasesen el proceso de preservacin del patrimoniourbano en Amrica Latina y el Caribe.

En una primera fase, el proceso fue liderado porlas elites culturales preocupadas por la conser-vacin de edificios especficos o de reas mo-numentales en peligro de desaparecer como re-sultado de las presiones del desarrollo inmobilia-rio y fue costeado fundamentalmente por la fi-lantropa privada 7. En esta fase se dio prioridadslo a algunos valores socioculturales, como elvalor histrico o esttico del patrimonio, que soncercanos a los intereses de la elite cultural y dela filantropa privada. Las intervenciones se eje-cutaron y financiaron con modalidades basadasen una relacin muy asimtrica entre los actoresya que los beneficiarios, la comunidad en gene-ral y quienes las promovieron (la elite cultural)no pagaron los costos de la preservacin. Esteenfoque condujo a una seleccin relativamentearbitraria de las intervenciones o, al menos, conescaso consenso social. En el sesgado procesode seleccin de las intervenciones y en la asi-metra de beneficiarios y ejecutores, est el ori-gen de las dos limitaciones principales de lasintervenciones tpicas de esta fase. La primera esel reducido alcance del esfuerzo de conservacinque beneficia algunos monumentos selecciona-dos de acuerdo a los intereses de una minora yque se destinan usualmente a usos pblicos. Lasegunda limitacin es que el esfuerzo de preser-

7 La excepcin destacada es Mxico, donde el Estadofue el que encabez el esfuerzo de preservacin desdeel principio.

vacin no es sostenible ya que descansa mayo-ritariamente en las energas de las elites y la vo-luntad muchas veces cambiante de los filntro-pos.

En esta fase de evolucin del esfuerzo de pre-servacin y anticipando acciones propias de unasegunda fase, muchos pases promulgaron leyesde conservacin del patrimonio histrico cuyoefecto neto ha sido ambiguo. Si bien en muchoscasos las leyes de proteccin impidieron la des-truccin de edificios histricos, tambin promo-vieron el deterioro de muchos edificios patrimo-niales, particularmente edilicia residencial y co-mercial pr ivada 8.

Algunos pases de la regin se encuentran enuna segunda fase caracterizada por la posicinms activa adoptada por los gobiernos naciona-les y algunos gobiernos locales los que han asu-mido responsabilidades directas en la proteccindel patrimonio tanto legislando como invirtiendorecursos pblicos. El avance a esta fase es enparte el resultado de una valoracin ms ampliadel patrimonio, reconocindose, adems de losvalores que movilizaron intervenciones en laprimera fase, otros valores socioculturales (co-mo el valor de herencia) y algunos valores deuso (como el atractivo turstico del patrimonio).Los pases que estn en esta segunda fase hancreando instituciones especializadas encargadas

8 Al limitar las opciones de desarrollo de los edificioshistricos y enfrentados a usos ms provechosos parael terreno (aunque sean como playas de estaciona-miento), los dueos con frecuencia dejan de invertiren mantenimiento con la esperanza de que esta ob-solescencia fsica obligar a las autoridades locales aordenar la demolicin, permitiendo as un uso msprovechoso del terreno

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de velar por la aplicacin de la legislacin vi-gente y el buen uso de los recursos que el estadodestina a la preservacin (IILA-UNESCO,1994)9.

Como resultado de estos esfuerzos, se han em-prendido ms acciones de preservacin. Sin em-bargo, enfrentados a demandas competitivas porlos escasos recursos del presupuesto, la mayorade estos gobiernos han enfrentado dificultadespara movilizar en forma sostenida el volumen derecursos que requerira la conservacin del pa-trimonio urbano, en tanto que la debilidad dealgunas de las instituciones y su falta de expe-riencia no les ha permitido involucrar efectiva-mente a otros actores. Muchos de los esfuerzosde preservacin propios de esta fase han sidotambin de alcance limitado y poco sostenibles.Estos resultados se deben a que en esta fase de laevolucin del esfuerzo de preservacin se haproducido slo una alineacin parcial de los in-tereses de los actores. Quienes se benefician di-rectamente con el esfuerzo de preservacin lascomunidades residentes en el rea donde se lo-caliza el patrimonio, los visitantes y empresasasociadas al turismo slo parcialmente coinci-den con los que pagan los costos los contribu-yentes del pas o la ciudad y con los que se in-teresan por promover la preservacin, la elitecultural del pas.

Buscando una mejor alineacin de intereses paraconseguir una mayor equidad y sostenibilidaddel esfuerzo de preservacin del patrimonio yuna mejor correspondencia con los intereses dela comunidad, Rojas y de Moura Castro (1999)argumentan que los pases de Amrica Latina yel Caribe deben moverse a una tercera fase en laque

9 Ejemplos destacados de esta fase de evolucin delesfuerzo de preservacin se dan en Mxico, Brasil yColombia donde los gobiernos nacionales crearoninstituciones especializadas que colaboran con losgobiernos de los Estados y municipios en la protec-cin del patrimonio.

la conservacin del patrimonio urbano seconvierte en preocupacin y responsabilidadde una amplia variedad de actores socialesobteniendo impulso y dinamismo de la inte-raccin de diversos grupos de intereses y delmercado inmobiliario. En esta fase, la filan-tropa privada, las organizaciones de la socie-dad civil y las comunidades locales participanen el proceso asumiendo funciones comple-mentarias. (pgina 7)

Bajo estas condiciones debera desaparecer laasimetra de intereses y responsablidades que hacaracterizado hasta ahora al esfuerzo de preser-vacin de la regin. Los beneficiarios de la pre-servacin (la comunidad local) paga una partesignificativa del costo de preservacin y recibeayuda de la comunidad nacional (o provincial)cuando el patrimonio es de inters (y por endede beneficio) nacional o provincial. La partici-pacin de la comunidad se sustenta en el interscreciente que despierta en ella el patrimonio porlos mltiples valores que le asigna y expande labase de soporte del esfuerzo que ya no descansaslo en la elite cultural nacional. Asimismo, lafilantropa privada encuentra canales orgnicospara contribuir al esfuerzo comunitario y losesfuerzos de estos actores no desplazan el intersque pueda despertar en inversionistas inmobilia-rios privados las oportunidades de negocio queofrecen los activos patrimoniales.

Para avanzar hacia una fase de conservacin delpatrimonio como la descrita anteriormente, esnecesario introducir reformas en la manera comolos pases enfrentan la conservacin del patri-monio urbano. Es necesario que todos los gruposde la sociedad adopten una visin positiva delvalor del patrimonio, se involucren en accionesconjuntas para su proteccin y desarrollo y apo-yen las acciones integrales que el gobierno debedesarrollar destinadas a promover la preserva-cin. Tambin es necesario introducir reformasinstitucionales y operativas que aumenten la efi-ciencia del gasto pblico y faciliten la asociacinde los actores interesados. Estos cambios noocurrirn en forma espontnea. Existe una tareade desarrollo que debe emprender el gobierno,ya sea local, regional o central, por cuanto es elnico actor en capacidad de mantener la pers-

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pectiva de largo plazo que se requiere para con-cebir y ejecutar las reformas en los mecanismosde preservacin del patrimonio. El gobierno estambin el actor social que controla muchos delos instrumentos que pueden usarse para induciral sector privado a que asuma un papel msprotagnico. Esta intervencin del gobierno sesustenta en argumentos de eficiencia y equidadya que, como se argumentara anteriormente, elcomportamiento espontneo de los mercados nocontabiliza todos los beneficios sociales de laconservacin del patrimonio, incluyendo valorescomo los de herencia y opcin o el patrimoniovalorado por grupos minoritarios (Schuster etal., 1997).

En varios pases de Amrica Latina y el Caribees posible constatar un lento progreso hacia latercera fase de desarrollo descrita por Rojas y deMoura Castro (1999). En Cartagena de Indias,Colombia, la elite econmica de Colombia hahecho significativas inversiones en la preserva-cin de viviendas coloniales de la ciudad amu-rallada. Estas inversiones se apoyaron en las in-versiones hechas por el gobierno central en lapreservacin de monumentos (como las fortifi-caciones coloniales) y por el gobierno municipalen el mejoramiento de los espacios pblicos y lainfraestructura. Aunque respondiendo a lgicasmuy distintas y sin una coordinacin, el esfuerzode estos tres actores ha resultado en uno de loscentros histricos mejor conservados de la re-gin. Por su parte, la Municipalidad de Recifelanz en 1997 un programa de rehabilitacin delBarrio de Recife (el lugar donde se fund la ciu-dad) que descansa en la inversin privada pararehabilitar inmuebles patrimoniales para usos derecreacin, servicios y residenciales. Una enti-dad pblica, la Oficina del Barrio de Recife haactuado como catalizador de la inversin privaday coordinadora de las inversiones pblicas10.

10 Para un anlisis de la participacin del sector pri-vado en la conservacin de Cartagena de Indias yRecife, ver Rojas, E. (2000).

En el contexto de una economa centralizada, laOficina del Historiador de La Habana ha monta-do un esfuerzo de rehabilitacin del centro hist-rico sustentado en las utilidades generadas por elarriendo de espacio a hoteles y comercios turs-ticos internacionales en edificios de propiedadpblica. Los recursos generados se usan paramejorar el espacio pblico, rehabilitar monu-mentos y casas tugurizadas11. La Municipalidadde Coro en Venezuela cre una corporacin parapromover la conservacin de la ciudad histricainstitucin que coordina las actuaciones de acto-res pblicos y la filantropa privada (Barrez,s/f).

Estos ejemplos son demostrativos del potencialque tiene la accin conjunta de los actores pbli-cos y privados en promover la proteccin delpatrimonio urbano. Unos son el resultado delinters de la elite econmica, como en Cartagenade Indias, otros de la accin del sector pblicoaprovechando la demanda privada, como en LaHabana, y otros el resultado de la accin directapblica. Sin embargo, con la excepcin de Car-tagena en los aos 1980 y primera mitad de los1990 (perodo de rpido crecimiento de la eco-noma), los casos mencionados no han alcanzadoun nivel de inversin privada sostenida que ga-rantice la sostenibilidad de largo plazo de la pre-servacin. Como se mencionara anteriormente,para lograr este objetivo se requiere de un fuertey sostenido liderazgo pblico, de la valoracindel patrimonio en sus mltiples dimensiones y laconstitucin de estructuras institucionales capa-ces de coordinar eficientemente las intervencio-nes de los distintos actores.

11 Ver Rodriguez, P. El centro histrico de La Haba-na: un modelo de gestin pblica en Carrin, F.(Ed.) (2001) pginas 217-236

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Cmo promover el cambio:Lecciones extradas de proyectos financiados por

el Banco Interamericano de Desarrollo

El enfoque de promover una equilibrada parti-cipacin de todos los actores en el financia-miento y ejecucin de programas de preserva-cin de centros histricos orienta los proyectosque recientemente ha financiado el Banco Inte-ramericano de Desarrollo. Con el fin de asegu-rar la sostenibilidad de largo plazo de la pre-servacin del patrimonio, el Banco ha inducidoa los gobiernos prestatarios a crear nuevas ins-tituciones y formas de actuacin e introducirreformas en las instituciones responsables de lapreservacin del patrimonio urbano. Un obje-tivo central en estos proyectos es lograr la co-rrecta alineacin de intereses, intervenciones ybeneficios entre los distintos actores. Para es-tos efectos, una parte significativa del esfuerzose ha centrado en el desarrollo de institucionescapaces de coordinar a estos actores.

Consciente de la complejidad del proceso devaloracin del patrimonio y del riesgo de maluso de recursos pblicos implcito en los defi-cientes procesos pblicos de asignacin de re-cursos a la conservacin, el Banco se ha con-centrado en operaciones que: tengan probadosbeneficios econmicos, la mayora de los cua-les derivan de promover el uso ms intenso delas reas centrales donde se localiza el patri-monio urbano a travs del uso eficiente de suacervo construido, y asignen los costos, bene-ficios y riesgos de los proyectos entre los acto-res ms interesados en promover la preserva-cin y que se benefician de ella. Estos experi-mentos en accin brindan significativas leccio-nes para la reforma de los mecanismos institu-cionales y financieros de preservacin del pa-trimonio.

PROYECTO DE REHABILITACION DELCENTRO DE QUITO

Este proyecto se apoya en el accionar de unaempresa de economa mixta formada por lamunicipalidad y organizaciones no guberna-mentales preocupadas de la preservacin delpatrimonio. El programa busca expandir elimpacto de la accin pblica en la preservacininiciada por el Fondo de Salvamento del Cen-tro Histrico (FONSAL) a mediados de losaos 1980, el cual estaba recuperando los prin-cipales monumentos con recursos de impuestosprovinciales y municipales. La escasez de re-cursos impeda al FONSAL abordar la totali-dad de la compleja problemtica de preserva-cin del centro. Para efectos de expandir elesfuerzo de preservacin y asegurar su soste-nibilidad, el proyecto financiado por el Bancoincluye un conjunto coordinado de inversionesorientadas a preservar muchos de los valoressocioculturales analizados, materializar la vo-luntad de la comunidad de legar este patrimo-nio a otras generaciones y capturar valores deuso del acervo edilicio atrayendo al centrohistrico actividades productivas y residentesque lo abandonaron en los aos setenta. El ob-jetivo es hacer del centro histrico un destinocomercial y de oficinas competitivo en el con-texto de toda la ciudad. Consecuentemente, laempresa ha programado sus inversiones conbase en una imagen objetivo del centro histri-co como un lugar urbano que ofrece espaciorehabilitado para usos mltiples, oficinas, co-mercios, recreacin y residencias, y que lepermite competir con los centros comercialeslocalizados en la periferia de la ciudad con elvalor agregado de su condicin patrimonial.

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Para estos efectos, y por cuenta de la Munic i-palidad, la empresa ejecut inversiones enmejoramiento de la accesibilidad y el espaciopblico. Las buenas condiciones ambientalesde los espacios pblicos y la disponibilidad debuenos accesos y cmodos estacionamientospara vehculos son factores importantes para

atraer clientes de estratos medios y altos. Asi-mismo, la empresa ha buscado asociarse coninversionistas privados para desarrollar pro-yectos pioneros que demuestran la viabilidadde estas inversiones frente a un sector inver-sionista inmobiliario generalmente escpticorespecto a la rentabilidad de inversiones en el

Cuadro 3 Enfoque del Banco Interamericano de Desarrollofrente a la preservacin del patrimonio urbano.

Dadas las limitaciones del conocimiento sobre las vinculaciones entre preservacin del patri-monio y el desarrollo socioeconmico, el Banco Interamericano de Desarrollo ha procedidocon cautela al momento de considerar solicitudes de financiamiento de proyectos de protec-cin del patrimonio urbano. El Banco se ha concentrado en proyectos que tienen directa rela-cin con su mandato de acelerar el desarrollo econmico y social y que cumplen con sus cri-terios de evaluacin tcnica, econmica, institucional, financiera y ambiental. Para decidir laelegibilidad de los proyectos que se le presentan, el Banco aplica criterios basados en lasexperiencias internacionales exitosas y sus propias polticas y guas operacionales. Estoscriterios indican que son interesantes para el Banco los proyectos que:

? Implantan modelos de preservacin capaces de sobrevivir en el largo plazo y convertirseen autosostenibles.

? Son adoptados por las comunidades beneficiarias o propietarias de los bienes patrimo-niales.

? Abren canales de participacin a la filantropa privada como alternativa de financiamientopblico para los subsidios que se requieran para hacer sostenibles las intervenciones.

? Promueven la colaboracin pblico-privada en la ejecucin y financiamiento de la preser-vacin.

? Mejoran el ambiente regulatorio y las funciones pblicas relativas a la preservacin.

? Evitan prdidas irreversibles de activos patrimoniales.

Del mismo modo, hay proyectos que no son atractivos para el Banco por cuanto:

? Financian actividades que el mercado puede sustentar ms eficazmente.

? Proponen acciones aisladas.

? Distribuyen en forma desigual el costo de la preservacin entre los actores involucrados ylos beneficiarios.

Fuente: BID (2001), pginas 8 y 9

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Centro Histrico. Mediante la venta de sus in-tereses en estos negocios, la empresa recuperasus inversiones y, en el mejor de los casos,capta parte de la plusvala generada por losproyectos. Estas acciones buscan involucrar atodos los actores sociales en su mejor capaci-dad en Quito. De esta forma, el sector pbliconacional provee bienes pblicos y promueve lacoordinacin de las mltiples intervencionesprivadas. El gobierno local, por su parte, pro-porciona recursos para la preservacin deaquellas partes del patrimonio que generanbienes pblicos asocindose con inversionistasprivados en el financiamiento de la rehabilita-cin de bienes patrimoniales que tienen usossostenibles con demanda en el mercado.

Un ejemplo de este ltimo tipo de intervencio-nes es el programa de vivienda solidaria que,con apoyo financiero del sistema nacional definanciamiento de vivienda que otorga subsi-dios directos y crditos hipotecarios a hogaresde bajos ingresos para adquirir viviendas, hapermitido a la empresa rehabilitar viviendas enproyectos capaces de recuperar una buenaparte de la inversin de parte de los beneficia-rios a travs de prstamos hipotecarios. Esteprograma tiene la ventaja adicional de que hapermitido retener en el centro histrico a hoga-res de ingresos medios-bajos y bajos que enotras circunstancias habran sido expulsadospor el proceso de preservacin patrimonial yrehabilitacin urbana.

Cabe destacar que la rentabilidad de las inver-siones inmobiliarias en los centros histricosno difiere de las que se hacen en otras reas dela ciudad en trminos de su sensibilidad a losciclos econmicos. Las actividades de la Em-presa del Centro Histrico de Quito han sidoafectadas por la crisis econmica que sufre elEcuador desde 1999. Frente a la cada en lademanda, muchas de las inversiones pionerasno han podido ser vendidas, por lo que la em-presa enfrenta problemas de liquidez. Es deesperar que los problemas causados por la cri-sis econmica no debiliten la voluntad polticade la Municipalidad de rehabilitar el CentroHistrico y que el esfuerzo se contine en for-

ma integral cuando se reactive la economaecuatoriana. En este panorama difcil, se desta-ca el programa de vivienda solidaria que, alcontar con financiamiento hipotecario de unbanco de vivienda pblico y de subsidios delgobierno central, ha podido continuar rehabi-litando viviendas para hogares de ingresos ba-jos interesados en permanecer o trasladarse alcentro histrico, materializando en forma sos-tenible una de las dimensiones posibles de laparticipacin privada en la recuperacin delcentro (hogares que pagan crditos hipoteca-rios para cubrir parte del costo de rehabilita-cin de viviendas).

ESTACION GENERAL ARTIGAS

Otra forma de concertacin de los interesespblicos y privados para promover la conser-vacin del patrimonio urbano se da en Monte-video, Uruguay. La preservacin del edificiode la terminal de pasajeros de la Estacin deFerrocarril General Artigas, un monumentonacional, constituye un interesante experi-mento de participacin del sector privado en lapreservacin de edificios patrimoniales me-diante la captura de su valor de uso. El bienpatrimonial, en este caso el edificio de la ter-minal de pasajeros, conjuntamente con los gal-pones y patios de maniobras de trenes, fueronadquiridos por la Sociedad Fnix, una empresainmobiliaria de propiedad del Banco Hipoteca-rio del Uruguay. La Sociedad Fnix entreg eledificio de la terminal en concesin a inversio-nistas privados los que desarrollarn un com-plejo cultural, comercial y de recreacin conbase en un proyecto aprobado por los organis-mos responsables de la preservacin del patri-monio. Los patios de maniobra por su partesern destinados para usos residenciales y co-merciales a travs de proyectos inmobiliariosprivados desarrollados a lo largo de variosaos segn se materialice la demanda porellos.

El resultado esperado es un polo de atraccincultural y de recreaciones, desarrollado porcapitales privados el cual se espera contribuyaa promover la renovacin del rea circundante,

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denominada Barrio La Aguada. Este barrio,localizado a pocas cuadras del centro de nego-cios y comercio de Montevideo ha sufrido grandeterioro como consecuencia del abandono dela estacin de ferrocarril y sus patios de ma-niobra. En este caso, el financiamiento aporta-do por el Banco representa una parte menor delas inversiones programadas y se concentrafundamentalmente en las inversiones que me-joran o generan bienes pblicos. A estos efec-tos, los recursos aportados por el BID se desti-nan a financiar al Gobierno Central en sus in-versiones para recuperar el edificio patrimonialy prepararlo para su concesin (reparacin detechos, estructura y fachadas) y asistir a laMunicipalidad de Montevideo para el mejora-miento de la infraestructura para promover eldesarrollo de La Aguada. En este esfuerzo decolaboracin de los tres actores, el grueso delas inversiones programadas las financiar elsector privado, al inicio capturando del valorde uso de edificio patrimonial y, en los quinceaos siguientes, concretando la recuperacinfuncional del rea a travs de los proyectosinmobiliarios residenciales, de servicios y co-merciales ubicados en los patios de maniobra.

PROGRAMA MONUMENTA

El Programa Monumenta en Brasil representaotra forma de promover la participacin co-

ordinada de los actores interesados en la con-servacin del patrimonio urbano. El prstamodel Banco aporta recursos a un fondo consti-tuido en el Ministerio de Cultura para contri-buir al financiamiento de proyectos de preser-vacin del patrimonio urbano promovidos porlas municipalidades. El fondo provee apoyofinanciero federal a los proyectos que, siendopromovidos por las municipalidades, buscanpreservar bienes patrimoniales que son de inte-rs a una variedad de grupos de la sociedad. Elaporte no reembolsable del Ministerio de Cul-tura (que asciende al 80% del costo de lasobras) se destina a la rehabilitacin de los mo-numentos bajo proteccin federal y a contri-buir al financiamiento de mejoras en los espa-cios pblicos e infraestructura de responsabili-dad municipal en el entorno de los monumen-tos protegidos. En este caso, los fondos fede-rales sirven para apalancar fondos municipalesy para movilizar algunos recursos privados. Elprograma contempla financiamiento reembol-sable con mantenimiento de valor para pro-pietarios interesados en reparar la estructura,techumbre y fachadas de viviendas localizadasen el entorno de los monumentos protegidos.Esta caracterstica del programa apunta a pro-mover la recuperacin integral de los entornosmonumentales y beneficiar a la poblacin deingresos medios bajos y bajos.

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En sntesis

La experiencia promovida por el Banco Inte-ramericano de Desarrollo de los casos analiza-dos apunta a lograr las dos condiciones necesa-rias para implantar procesos sostenibles depreservacin del patrimonio: involucrar a todoslos actores sociales en su mejor capacidad y deacuerdo a sus mejores intereses, y destinar losbienes patrimoniales a usos con demanda so-cial. La preservacin del patrimonio urbano esuna tarea que rebalsa la capacidad de los acto-res que trabajan en forma individual y desor-denada, y requiere de la accin concertada detodos los interesados para lo que es indispen-sable: el liderazgo del sector pblico. El lide-razgo pblico debe inducir a los actores a par-ticipar segn sus mejores capacidades y cana-lizar el financiamiento de fuentes, tanto pbli-cas como privadas, a sus usos ms eficientes.El capital privado inmobiliario a financiar pro-yectos rentables, la filantropa privada a man-tener monumentos, los recursos pblicos almejoramiento del entorno de las reas protegi-das.

De la revisin de los proyectos financiados porel Banco y del anlisis de otras experiencias enAmrica Latina y el Caribe (como, por ejem-plo, Cartagena de Indias en Colombia) se con-cluye que es posible atraer inversin privada ala preservacin de los centros histricos bajociertas condiciones. La filantropa privada haceya tiempo que ha contribuido al financiamientode inversiones en preservacin del patrimonioen tanto identifica proyectos emblemticos,conmensurables con los recursos de que dispo-ne y de alta visibilidad. Con frecuencia partici-pa en asociacin con otros actores, particular-mente organizaciones de la comunidad, enabordar proyectos de mayor envergadura ylargos perodos de maduracin. Existe un am-plio margen para aumentar la participacin dela filantropa privada en la preservacin delpatrimonio. Habra que ofrecer a los filntro-

pos canales estructurados de participacin, porejemplo a travs de los fondos de preservacindel patrimonio que reciben aportes privados yde organismos pblicos pero que son adminis-trados por un consejo curador (donde estnrepresentados todos los actores interesados)con criterios tcnicos y al margen de presionespolticas. Los recursos aportados al fondo seinvierten para crear un patrimonio cuyas utili-dades se usan para financiar proyectos de pre-servacin. Se estn creando fondos de estanaturaleza en los municipios beneficiarios delPrograma Monumenta en Brasil con el fin deasegurar la disponibilidad de recursos paracontinuar con los esfuerzos de preservacin.

Resulta ms difcil atraer la inversin inmobi-liaria privada. Entre las condiciones que serequieren, destaca la existencia de un ambienteregulatorio estable que otorgue garantas a losinversionistas privados sobre la calidad de lasinversiones privadas que confluyan sobre elcentro histrico. La existencia de planes maes-tros de preservacin y su adecuada puesta envigencia otorga mejores garantas a la inver-sin privada que busca maximizar el valor delargo plazo de las inversiones inmobiliarias.Asimismo, es necesario crear un ambiente derenovacin y proteccin en los centros histri-cos. Este ambiente, que es el resultado de lasinversiones pblicas en mejoramiento de lainfraestructura, los espacios pblicos y equi-pamiento urbano de los centros histricos, ge-nera expectativas de aumento del valor de losinmuebles y por consiguiente atrae inversionesprivadas.

Otra condicin necesaria es la disponibilidadde financiamiento para la demanda por los es-pacios rehabilitados por el sector privado o lasempresas de economa mixta, en particular,para residencias. Este factor es esencial paramejorar la capacidad de los centros histricos

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de atraer hogares de estratos medios. Asimis-mo, la disponibilidad de subsidios y asistenciatcnica para las familias de bajos ingresos es lacondicin necesaria para promover la viviendaeconmica y mitigar el impacto negativo queusualmente los programas de preservacin delpatrimonio tienen sobre los grupos de bajosingresos. Finalmente, es necesario controlar loscomportamientos especulativos que podranretener propiedades fuera del mercado a la es-pera de captar rentas originadas en las inver-siones en preservacin que se hacen en el en-torno. El control de este comportamiento espe-culativo requiere de intervencin pblica quehaga efectiva la regulacin de las reas de pre-servacin, por ejemplo, las ordenanzas de pre-servacin que autorizan a la municipalidad deexpropiar los inmuebles que no son preserva-dos segn las normas vigentes.

Los resultados preliminares de los experimen-tos institucionales y operacionales apo-yados

por el Banco a travs de los proyectos analiza-dos indican que el camino elegido es el ade-cuado. Por una parte, ha mostrado que es posi-ble involucrar al sector privado en la preserva-cin del patrimonio urbano aunque el procesotoma tiempo e implica mucho liderazgo pbli-co y el desarrollo de instituciones que permitanal sector pblico compartir con los inversio-nistas privados los riesgos iniciales del proceso(y tambin los potenciales beneficios). Tam-bin ha mostrado que los municipios son acto-res centrales de procesos sostenibles de preser-vacin del patrimonio, no slo porque tienentutela sobre aspectos centrales del proceso,(como por ejemplo la regulacin del uso delsuelo y las edificaciones y la calidad de la in-fraestructura y los espacios pblicos), sinotambin porque mejor representan los interesesde la comunidad, actor central y beneficiarioprincipal en el proceso de preservacin.

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