PARTICIPACIN DEL GFLAC EN LA REUNIN DE LOS MIEMBROS DEL COMIT DE ASISTENCIA AL DESARROLLO

(DAC) DE LA OCDE

Del 19 al 21 de Mayo de 2015 se llev a cabo la reunin anual de los miembros del Comit de Asitencia al Desarrollo (DAC por sus siglas en inlgs) de la Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico, (OCDE) 1, creado en 1960 con el fin apoyar a los pases donantes a realizar su ayuda al desarrollo ms efectiva, asistiendo a pases receptores en la lucha contra la pobreza, otros problemas asociados al desarrollo y en las ltimas dcadas preocupados por el combate al cambio climtico.

La reunin tuvo como fin evaluar las reformas de los denominados Marcadores de Ro creados en 1998 como la primera iniciativa para integrar el tema de cambio climtico en temas de cooperacin desarrollo y evaluar y medir la ayuda en temas ambientales particularmente la ayuda destinada a as convenciones que se crearon en 1992 en Ro de Janeiro: La Convencin de Naciones Unidas para la Biodiversidad, la Convencin de Desertificacin y la Convencin Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climtico.

Los marcadores han sido una forma de apoyar el trabajo de seguimiento de los fondos que los denominados pases desarrollados han transferido a los pases en vas de desarrollo para enfrentar sus necesidades entorno a estos temas. Ayuda que responde al establecimiento de la meta de trasnferir 0.7% del Producto Interno Bruto de pases desarrollados a pases en vas de desarrollo. Meta que ha sido cumplida por pocos pases miembros de la OCDE a la fecha, pero que se mantiene como pilar en las discusiones relacionadas con el financiamiento para el desarrollo.

La reunin cont con la participacin de los miembros permanente del DAC como son Alemania, Australia, Estados Unidos, Blgica, Noruega, Finlandia, Japn, Espaa, Suecia, Polonia, entre otros, as como de pases OCDE no DAC como el caso de Mxico, y otros pases que se encuentran en el carcter de pases receptores como Indonesia, Vietnam, Filipinas, Per, Colombia y Zambia.

Adems se cont la participacin de organismos como Bancos Multilaterales de Desarrollo como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo; y con la participacin de los representantes de las Agencias bilaterales de Cooperaci y organizaciones internacionales como el Instituto de Desarrollo Internacional, E3G; al igual que Programas de las Naciones Unidas como el Programa para el Desarrollo (PNUD) y el Programa para el Medio Ambiente (PNUMA).

Entre los objetivos especificos de este encuentro se enunciaron al menos 4 elementos fundamentales: 1) la necesidad de mejorar la informacin relacionada con el financiamiento para el desarrollo y el financiamiento climtico; 2) generar mejor entendimiento entre donantes y receptores entorno a estos temas; 3) armonizar los criterios y metodologas de medicin del financiamiento climtico y el financiamiento para el desarrollo; y 4) mejorar la efectividad de este tipo de financiamiento.

En general la sesin permiti que grupos de inters presentaran experiencias en torno al monitoreo de flujos de financiamiento tanto nacionales como internacionales en torno a estos temas. El Grupo de Financiamiento Climtico para Latinoamrica y el Caribe, (GFLAC), fue invitado a presentar las experiencias obtenidas a lo largo de su trabajo monitoreando financiamiento para cambio climtico en

1 La OCDE cuenta con 30 miembros: Australia, Austria, Blgica, Canad, Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania, Grecia, Hungra, Islandia, Irlanda, Italia, Japn, Corea del Sur, Luxemburgo, Mxico, Pases Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Polonia, Portugal, Eslovaquia, Espaa, Suecia, Suiza, Turqua, Reino Unido y Estados Unidos. Pero de estos los pases no OCDE DAC son Repblica Checa, Hungra, Islandia, Mxico, Polonia, Eslovaquia y Turqua.

la regin a travs de su metodologa, para identificar retos y aprendizajes obtenidos hasta el momento mismos que se presentaron como se seala a continuacin.

GRUPO DE FINANCIAMIENTO CLIMTICO PARA LATINOAMERICA Y EL CARIBE, GFLAC: LECCIONES APRENDIDAS EN EL MONITOREO DEL FINANCIAMIENTO

CLIMTICO NACIONAL.

En la sesin en la que el GFLAC tuvo la oportunidad de presentar se discutieron temas relacionados con los retos de los pases en desarrollo de plasmar y/o asignar recursos para combatir el cambio climtico dentro de sus presupuestos pblicos, centrndose en 3 preguntas, mismas que se respondieron con base en la experiencia del GFLAC:

1. Cmo se identifican las actividades relacionadas con el clima y la biodiversidad en los presupuestos nacionales, subnacionales y sectoriales?

2. Qu definiciones estn siendo usados en el pas para monitorear actividades de biodiversidad y adaptacin y mitigacin del cambio climtico?

3. Cules son los desafos experimentados en el seguimiento de las finanzas nacionales y la biodiversidad-relacionados con el clima en los presupuestos del gobierno nacional o subnacional?

En miras a mejorar la transparencia, la rendicin de cuentas y la participacin de la sociedad civil en la construccin de una arquitectura financiera efectiva para atencin del cambio climtico, el GFLAC cre una metodologa de anlisis de flujos de financiamiento nacionales e internacionales en materia de cambio climtico. Esto es, la metodologa busca monitorear no slo los flujos que los pases reciben de la cooperacin y del financimiento internacional, sino tambin los flujos que los pases asignan para combatir el cambio climtico via los presupuestos pblicos.

Habiendo comenzado en Mxico, el GFLAC se expandi en 2012 a otros pases de la regin, en donde la metodologa se ha aplicado. Actualmente 9 pases de la regin han o estn participando en la aplicacin de la metodologa, habiendo obtenido ya lecciones y habiendo identificado retos para la mejor y ms efectiva ejecucin de fondos asociados con el cambio climtico, tanto en materia de mitigacin como en materia de adaptacin.

Con base en esta experiencia el GFLAC respondi a las preguntas presentadas en la sesin, concluyendo que:

1. SOBRE IDENTIFICACIN DE MEDIDAS RELACIONADAS CON EL CAMBIO CLIMTICO EN LOS PRESUPUESTOS PBLICOS Y EN EL FINANCIAMIENTO INTERNACIONAL.

Dado que el cambio climtico es un tema transversal que recientemente comienza a permear en la planeacin de los pases en Amrica Latina, pocos pases han logrado crear mecanismos para asignar y etiquetar recursos para cambio climtico. Sin embargo, se identifica que existen actividades en sectores como el medio ambiente, el energtico, el de transporte, el de bosques, el de agricultura, el de salud, el de agua y otros, en donde se integran actividades que tienen un grado de relacin con el problema. Ya sea por su particpiacin en las emisiones, por su potencial de reduccin de emisiones y/o por su relacin en la reduccin de la vulnerbailidad y aumento de la resiliencia ante fenmenos climtico. No obstante lo anterior, la mayor parte de las actividades identificadas son actividades tendenciales, es decir, que no son adicionales, sino que los pases venan desarrollandolas y que en el contexto de cambio climtico resultan de relevancia. Esto significa que pocas actividades son adicionales a lo que los pases ya venan haciendo.

En respuesta a este escenario, el GFLAC decidi integrar en su metodologa una serie de criterios para caracterizar estas actividades tendenciales de las actividades adicionales, en miras a identificar las brechas que existen. Los criterios utilizados son los siguientes:

1. Criterios para la identificacin de medidas relacionadas con el cambio climtico, GFLAC.

Fuente: Metodologa GFLAC.

2. SOBRE DEFINICIONES UTILIZADAS PARA CARACTERIZAR MEDIDAS DE MITIGACIN Y ADAPTACIN AL CAMBIO CLIMTICO

Basado en los criterios anteriores, el GFLAC parte de las definiciones de mitigacin y adaptacin provistas por el Panel Intergubernamental de Cambio Climtico, (IPCC) as como por lo estipulado en la CMNUCC. No obstante lo anterior, en el GFLAC estamos convencidos de que el financiamiento climtico debe integrar principios de desarrollo sustentable, as como el financiamiento para el desarrollo debe ser transversalizado por el tema de cambio climtico. Lo anterior quiere decir que es necesario considerar que hay actividades que pueden reducir emisiones pero que pueden generar otro tipo de externalidades socio-ambientales, razn por la cual no deberan jugar un rol central en la financiacin para el clima.

Por ejemplo, actualmente se habla de que la conversin de carbn a gas es una medida para reducir emisiones, sin embargo, el gas contina siendo un recurso fsil con altas emisiones de metano, gas de efecto invernadero 21 veces ms potente que el CO2. De igual forma, caso de la energa nuclear, si bien se trata de una tecnologa con bajas emisiones de CO2, su actividad produce otro tipo de externalidades altamente dainas para el ambiente como los residuos radioactivos. Un debate similar se ve en el tema de las grandes presas hidroelctricas.

Si bien el objetivo a perseguir es la diversificacin de la matriz energtica en los pases, el objetivo de la financiacin para el desarrollo debiera ser el de privilegiar y/o priorizar aquellas fuentes limpias y renovables, as como asegurar la inclusin de salvaguardas ambientales y sociales para el desarrollo de otras actividades cuyo desarrollo sea complementario para garantizar un soporte energtico de base.

Acciones expresamente asignadas y/o etiquetadas para cambio climtico: estas acciones son aquellas que fueron creadas exclusivamente para atender el cambio climtico, es decir, son adicionales a las acciones que se venan realizando con anterioridad. Ejemplo: Programas de cambio climtico, Comisiones de cambio climtico, o cualquier accin cuyo objetivo expreso sea el combate al cambio climtico y/o est titulada como tal.

Acciones que reduzcan emisiones de gases de efecto invernadero segn los sectores emisores de cada pas (mitigacin) (se toman en cuenta acciones estipuladas por el Panel Intergubernamental de Cambio Climtico (IPCC) como lnea base).

Acciones que reduzcan la vulnerabilidad y promuevan la adaptacin al cambio climtico (basada en las acciones promovidas por el IPCC).

Acciones que tengan ambos impactos, tanto el potencial de reduccin de emisiones como el potencial de reduccin de vulnerabilidad e incremento a la resiliencia.

Criterio de exclusin: se excluyen aquellas medidas que por sus externalidades negativas podran incrementar el problema: Energa nuclear, grandes hidroelctricas, actividades extractivas, etc.

3. SOBRE LOS RETOS EXPERIMENTADOS EN EL MONITOREO DE FINANCIAMIENTO CLIMTICO A NIVEL DOMSTICO.

Desde la experiencia del GFLAC existen cinco grandes retos para llevar a cabo el seguimiento del

financiamiento climtico a nivel domstico particularmente desde la perspectiva del presupuesto

pblico:

1. Integracin transversa del cambio climtico en la planeacin y en los presupuestos: aunque

muchos pases han comenzado a crear estrategias y programas nacionales de cambio climtico,

as como han creado instituciones inter-ministeriales para darle atencin al problema, muy

pocos pases han integrado esto en sus planes de inversin pblica acciones de cambio

climtico, es decir, pocos han reflejado acciones a nivel de sus presupuestos pblicos. Si bien se

identifican acciones relacionadas con el tema en la asignacin presupuestal en la mayora de los

pases se trata de acciones tendenciales y no adicionales creadas exclusivamente para atencin

del problema.

2. Conceptualizacin: si bien el tema de cambio climtico est cobrando cada vez ms fuerza en

debates nacionales, regionales e internacionales, an existen dudas sobre cuales son las

actividades, acciones o programas que tienen un impacto o una relacin con cambio climtico,

sobre todo en aquellos sectores diferentes al ambiental. Existen algunos que recen comienzan

a involucrarse y que aunque realizan actividades relacionadas con cambio climtico no lo

consideran como tal y por lo tanto no lo denominan como tal.

3. Coordinacin: se identifica que la mayor parte de los pases han delegado la atencin del

problema climtico a los ministerios de medio ambiente, lo que limita la atencin del problema,

pues los ministerios con capacidad de implementacin han sido poco involucrados en las

acciones, por lo que se evidencia una falta de coordinacin inter e intra institucional.

4. Transparencia y acceso a la informacin: uno de los principales obstculos para analizar el

presupuesto nacional est relacionado con los niveles de transparencia presupuestal, y con los

niveles de desagregacin de la informacin. Existen pases que cuentan con altos estndares de

transparencia y herramientas tiles como es el caso de Per, y hay otros en lo que no se cuenta

con herramientas de acceso o la informacin o es altamente agregada por lo que analizar con

precisin es muy dficil. De acuerdo a la evaluacin del International Budget Partnership, en

promedio los pases de Amrica Latina ocilan entre los 40 a los 60 puntos en cuanto a

transparencia presupuestaria lo que significa que la transparencia es regular.

5. Ejecucin y evaluacin: todas las fases del ciclo presupuestal son fundamentales, si bien la

asginacin de recursos para actividades relacioandas con cambio climtico son importantes,

ms lo es el anlisis de la ejecucin del gasto. En pocos pases se realiza un monitoreo

exhaustivo no slo de la asignacin sino tambin de la ejecucin del gasto. El presupuesto

basado en resultados es algo en proceso de implementacin que debe aclerarse para garantizar

mejores resultados.

Recomendaciones:

Para atender parte de los problemas anteriormente mencionados hemos propuesto a los pases al

menos tres acciones:

1. Incrementar los niveles de transparencia: como un punto fundamental para mejorar la

atencin del cambio climtico y cualquier otro problema de poltica pblica, requiere de

mejorar los ndices de transparencia y el acceso a la informacin, as como la desagregacin de

informacin lo que permitir llevar a cabo los anlisis necesarios para mejorar la efectividad.

2. Crear mecanismos o etiquetas presupuestales: para transversalizar el tema de cambio

climtico a lo largo de la planeacin de una manera que abarque los diversos sectores, es

necesario generar mecanismos para transversalizar el tema dentro de la planeacin y dentro

del presupuesto. Mxico ha creado un Anexo 16 dentro de su presupuesto pblico, pero para

garantizar su efectividad es necesario conocer los criterios bajo los cuales los recursos son

asignados y su nivel de relacin y pertinencia con la atencin al cambio climtico y la poltica

pblica en la materia; ii) presentar la informacin de tal manera que permita el seguimiento del

gasto pblico en todas sus fases formulacin, asignacin, ejercicio y evaluacin; y, iii)

permitir y facilitar la medicin de su impacto.

El anexo presentado en el PEF 2015 reporta que para 2015 los recursos dirigidos a cambio

climtico ascienden a 40,663,437,822 pesos. Sin embargo, la forma en que la informacin es

presentada en el anexo no permite conocer de manera efectiva al Poder Legislativo y la

ciudadana a qu acciones concretas se dirigen los recursos. Por ello es necesario: Presentacin

y desagregacin de la informacin; 2Fortalecimiento de la metodologa utilizada por las

dependencias y entidades para establecer qu recursos reportarn en el anexo y seguimiento

del ejercicio de los recursos reportados en el anexo.

3. Mecanismos de medicin, reporte, verificacin, monitoreo y evaluacin del gasto: Es

necesario que los pases integren mecanismos de MRV y de evaluacin del gasto para

garantizar el uso efectivo de los recursos, no slo los pblicos, sino aquellos fondos

internacionales que se reflejan en los presupuestos. Un mejor manejo y evaluacin de los

fondos ser clave para un mejor apalancamiento de recursos tanto internacionales como

privados.

LECCIONES APRENDIDAS A NIVEL NACIONAL

Con la aplicacin de la metodologa del GFLAC se han obtenido varias lecciones tanto a nivel del anlisis

nacional, como a nivel del anlisis internacional. En este apartado se presentan las lecciones aprendidas

en aquellos casos relacionados con la asignacin de recursos va presupuestos pblicos.

A nivel nacional, el anlisis se centra en identificar la asignacin de recursos presupuestales de los

gobiernos nacionales dirigidos a la mitigacin y adaptacin del cambio climtico en sectores especficos

en cada pas, con el fin de identificar que tanto los pases han integrado dentro de su planeacin y por

tanto dentro de sus prioridades de gasto pblico los temas de cambio climtico.

CASOS PRCTICOS (ARGENTINA, CHILE Y PER)

Argentina participa con aproximadamente el 0,6 % del total de las emisiones mundiales de GEIs, siendo

el cuarto pas en emisiones per cpita en Amrica Latina. El sector energtico es el mayor emisor con el

47% del total, siendo el transporte su principal contribuyente, seguido por el sector agropecuario con el

44%. A partir del anlisis presupuestal realizado, fue posible identificar que existe una partida que

expresamente menciona al cambio climtico, especficamente sobre el Relevamiento Situacin del

Cambio Climtico - Tercera Comunicacin Nacional (BIRF S/N) con un monto de US$1.106.784 para el

ao 2014 y US$733.793 para el ao 2013. En todo caso, de las partidas presupuestarias analizadas

2 La forma en que la informacin es presentada actualmente dificulta conocer con exactitud el origen y destino final de los recursos, hacer un

seguimiento puntual de los mismos y determinar su impacto en la lucha contra el cambio climtico.

(glaciares, energa y bosques), en 2013 solo 0,11% son compatibles en la lucha del cambio climtico; en

tanto 3,1% son contrarias y un 0,6% con fines inciertos. En tanto en 2014 las actividades compatibles se

mantienen con un 0,11% y las contrarias aumentan a un 4% del presupuesto nacional.

Con base en estos resultados, se torna necesario trabajar en la mejora de los sistemas de informacin

ambiental, climtica y presupuestal a fin de promover mayores niveles de desagregacin, etiquetacin

y transparencia presupuestaria. Una mejor y mayor utilizacin del Comit Gubernamental de Cambio

Climtico unido a la promocin de una Ley General de Cambio Climtico efectiva y eficaz podran

contribuir a estos desafos.

El caso de Chile, refleja que el sector de energa recibi en 2013 US$ 133.547.685 y en 2014 US$

144.081.527. Si bien en la ley de presupuestos no hay recursos directamente etiquetados como

cambio climtico, si existen recursos destinados a acciones directa o indirectamente relacionadas a

cambio climtico, de las cuales el monto total obtenido para 2013 es de US$ 15.918.979 y para 2014

US$ 21.213.322. Dentro de estos montos, es posible diferenciar los recursos destinados a mitigacin y

adaptacin los que en 2013 ascienden en Adaptacin a US$ 2.252.807, Mitigacin a US$ 1.574.868 y

ambas a US$ 12.091.304.

Sin embargo, en 2014 los recursos en adaptacin disminuyen con un total de US$1.811.335, en tanto

en mitigacin con un total de US$894.156. Por el contrario, los recursos de ambas actividades sumadas

(adaptacin y mitigacin) aumentan con un total de US$ 18.507.830. Con todo, destaca el hecho de que

ms de la mitad de los montos asignados del presupuesto para el sector se destinan a actividades

contrarias a cambio climtico, especficamente a la Transferencia a la Empresa Nacional de Petrleos

con USD 49.180.496 en 2013 y USD 56.088.140 en 2014. Esta transferencia tiene como objeto cubrir los

desembolsos realizados con ocasin del pago del subsidio para el consumo de gas natural en la Regin

de Magallanes y es por tanto considerada contraria al combate al cambio climtico.

Estos resultados reflejan la necesidad de establecer deberes de obligacin ms exhaustivos en las

informaciones proporcionadas por los diferentes servicios pblicos y de procurar sistematizar el acceso

a la informacin de cambio climtico y presupuestal en una nica plataforma, idealmente en el

existente SINIA. Adems, de promover espacios de Participacin ciudadana en el proceso de

presupuestos.

Para el caso de Per los sectores analizados (energas renovables, eficiencia energtica y bosques)

mostraron un monto total dirigido a la atencin del cambio climtico de US$ 50,101,281 en 2013 y US$

52,028,108.9 en 2014. Los que representan el 0,10 y 0, 11 respectivamente de los presupuestos de cada

ao. Las etiquetas en 2014 comprenden la: Divisin funcional 0121: gestin del cambio climtico, el

Programa Nacional de Conservacin de Bosques, y Proyectos de inversin pblica para la adaptacin y

mitigacin al cambio climtico. En todo caso no es posible conocer de manera diferenciada la cantidad

total de recursos dirigidos especficamente a acciones para la mitigacin y adaptacin del cambio

climtico.

Dentro de las Barreras identificadas destacan la falta de acceso a la informacin y de desagregacin de

los proyectos que hacen uso de energas renovables y convencionales. Es por esto que la elaboracin de

una Ley Marco de Cambio Climtico sera una oportunidad idnea para incluir el mandato de

transparentar el presupuesto destinado al cambio climtico. Asimismo, el financiamiento pblico

destinado a las acciones frente al cambio climtico debe estar alineado con los Planes de Mitigacin y

Adaptacin Nacionales, y canalizar mayores fondos a las prioridades del pas. Se deben fortalecer las

capacidades tcnicas y profesionales en los gobiernos regionales y los niveles de coordinacin entre el

MEF con las direcciones responsables del presupuesto dentro de los otros ministerios. Para esto la

promocin de mecanismos de seguimiento del gasto pblico es crucial.

CONCLUSIONES

La reunin de los miembros DAC fue una excelente oportunidad para presentar los retos que se tienen

a nivel nacional para rastrear los fondos relacionados con el cambio climtico. Dichos retos son

parecidos a los retos enfrentados con el rastreo de flujos internacionales y de ah la relevancia de ir

armonizando metodologas, para mejorar el entendimiento entre donantes y receptores. Es menester

sealar que durante la reunin pases como Mxico, Per, Indonesia, Filipinas, Vietnam y Zambia

presentaron resultados sobre sus experiencias de monitoreo a nivel nacional, y pocos de ellos han

utilizados la metodologa DAC de la OCDE, sin embargo han tenido importantes avances para asignar y

monitorear fondos.

Aunque no todas las experiencias han sido igualmente exitosas, un tema que queda pendiente es

garantizar no slo la preparacin de los pases receptores para asegurar un flujo de recursos pblicos y

por tanto para mejorar el apalancamiento de recursos internacionales y privados. Tambin se deja

constancia de que los pases desarrollados deben mejorar sus esquemas de transparencia y

cumplimiento de sus metas de asignacin de fondos para generar condiciones de creciente confianza

entre pases y por tanto una mejor atencin del problema a nivel global.