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Pagos por servicios ambientales:Principios básicos esenciales

CIFOR Occasional Paper No. 42(s)

Sven Wunder

Las Publicaciones Especiales del CIFOR ofrecen resultados de investigaciones particularmente significativas para la forestería tropical. El contenido de cada trabajo es escudriñado por revisores internos y externos y publicado simultáneamente en Internet, en formato descargable (www.cifor.cgiar.org/publications/papers).

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CIFOR is uno de los 15 centros de Futura Cosecha del Grupo Consultativo Internacional en Investigación Agrícola (CGIAR).CIFOR

El Centro Internacional de Investigación Forestal (CIFOR) fue creado en 1993, como parte del Grupo Consultivo Internacional en Investigación Agrícola (CGIAR) y en respuesta a preocupaciones mundiales por las consecuencias sociales, ambientales y económicas provocadas por la pérdida y degradación de los bosques. La investigación del CIFOR genera conocimientos y métodos necesarios para mejorar el bienestar de quienes dependen del bosque y para ayudar a los países tropicales a manejar sus bosques apropiadamente de manera que rindan beneficios sostenibles. Las investigaciones tienen lugar en más de dos docenas de países, en colaboración con numerosas organizaciones. Desde su fundación, CIFOR también ha influido de manera determinante en la formulación de políticas forestales a nivel nacional y mundial.

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ISSN 0854-9818

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Traducción del texto original en inglés: "Payments for environmental services: Some nuts and bolts", CIFOR 2005

Sven Wunder

Pagos por servicios ambientales: Principios básicos esenciales

ii

Acronismos y abreviaturas iii

Agradecimientos iii

Resumen 1

1. Introducción 1

2. Definición, términos y rasgos claves 3

2.1 Definición 3

2.2 Terminología 4

2.3 Rasgosclaves 4

2.4 TiposdePSA 7

3. ¿Cómo evaluar la eficiencia del PSA? 8

4. ¿Para qué escenarios de uso de la tierra se emplea el PSA? 9

5. ¿Eficiencia o equidad? 11

6. ¿A quién pagar? 12

7. ¿Cómo pagar? 14

8. ¿El PSA a favor de los pobres? 16

8.1 AccesoalaparticipaciónenelPSA 16

8.2 EfectoenlosvendedoresdeSA 18

8.3 EfectoenlospobresquenovendenSA 19

9. Conclusión y perspectivas 20

9.1 ¿CuándoeselPSAelmejorinstrumentoparalaconservación? 20

9.2 ¿CómodiseñarunesquemadePSA? 21

Literatura 23

Índice

iii

Acronismos y abreviaturas

CIFOR CentroInternacionaldeInvestigaciónForestal(Indonesia)

COSUDE AgenciaSuizaparaelDesarrolloylaCooperación

IPCC PaneldelasNacionesUnidasparaelCambioClimático

IVA Impuestoalvaloragregado

MDL MecanismodeDesarrolloLimpio(segúnelProtocolodeKyoto)

MFS Manejoforestalsustentable

ONG Organizaciónnogubernamental

PICD Proyectointegradodeconservaciónydesarrollo

PFNM Productoforestalnomaderable

PROFAFOR ProgramaFACEdeForestaciónparaelEcuador(FACE–ProgramadeforestaciónparalaabsorcióndeemisionesdedióxidodecarbonoenEcuador)

PSA Pagoporserviciosambientales

RISEMP ProyectoRegionaldeManejoIntegradodeEcosistemasSilvopastoriles(Colombia,CostaRicayNicaragua)

RUPES Gratificaciónafamiliaspobresdellaszonasaltasporserviciosambientales(programaparapromocionarPSAenAsia)

SA Servicioambiental

Agradecimientos

SeagradeceaLykkeAndersenyRicardoGodoyporlarevisiónexternadeldocumento.AKathrynAnderson, Brian Belcher, Bruce Campbell, David Kaimowitz y Douglas Sheil por sus valiososcomentarios.Laversiónfinaldeestetrabajosebeneficiódelasdiscusionesconmiscolegasduranteeltrabajodecampo;enespecial,NinaRobertson(Bolivia),MontserratAlbán(Ecuador),TobiasWünscher(CostaRica),BuiDungTheyEnriqueIbarra(Vietnam)yotroscolegasdelCIFORquetrabajanenlainiciativadeconcesionescomunitariasparalaconservaciónenSetulang(Indonesia).AlaAgenciaSuizaparaelDesarrolloylaCooperación(COSUDE)porelapoyofinancieroparcialaltrabajodecampoenelquesesustentaesteestudio.

El principio de condicionamiento —sólo se paga si el servicio es realmente ofrecido— es el rasgo más innovador del PSA, que lo diferencia de las herramientas tradicionales de conservación (Fotos: Brian Belcher, Christian Cossalter y Sven Wunder).

1Pagosporserviciosambientales:Principiosbásicosesenciales

Los pagos por servicios ambientales (PSA) son parte de un paradigma de conservación nuevo y más directo, que explícitamente reconoce la necesidad de crear puentes entre los intereses de los propietarios de la tierra y los usuarios de los servicios. Valoraciones teóricas elocuentes han demostrado las ventajas absolutas del PSA sobre los enfoques tradicionales de conservación. En los trópicos existen algunas experiencias piloto en PSA; sin embargo, todavía hay mucho escepticismo entre quienes trabajan en el campo y entre los posibles compradores de los servicios. Este trabajo pretende ayudar a desmitificar el PSA para el neófito, empezando con una definición simple y coherente del término. A continuación se ofrecen sugerencias prácticas para el diseño de PSA y se sopesa el nicho probable para el PSA en el portafolio de enfoques de conservación. Esta evaluación se basa en una revisión de literatura y observaciones de campo en investigaciones en América Latina y Asia. Se concluye que la voluntad de pago de los usuarios aumentará únicamente si se logra demostrar que se han logrado ganancias positivas (‘adicionalidad’) a partir de una línea base cuidadosamente establecida, si se desarrollan procesos para fomentar la confianza en quienes proveen los servicios, y si se entiende mejor la dinámica de formas de subsistencia de quienes reciben el PSA. El PSA se adapta mejor a escenarios de amenaza intermedia y/o proyectada; más que todo, terrenos marginales con moderados costos de oportunidad para la conservación. Quienes enfrentan niveles medios de degradación ambiental tiene mayores probabilidades de recibir el PSA que quienes viven en relativa armonía con la naturaleza. La forma de pago del PSA (en efectivo o en especie) depende más que todo del contexto. Los pobres podrían beneficiarse con el PSA, aunque su acceso pudiera verse limitado y restringido por la posesión de la tierra: los pobres sin tierra estarían fuera del esquema. El PSA es un enfoque de conservación muy promisorio que puede beneficiar a compradores y vendedores y mejorar la base de recursos, pero es poco probable que supere a que otros instrumentos de conservación.

Palabras claves: servicios ambientales, medios de vida rural, conservación, incentivos económicos, administración de recursos naturales, proyectos integrados de conservación y desarrollo, Bolivia, Brasil, Indonesia.

Resumen

1. IntroducciónDespués del Informe Brundtland (1987) y de laconferenciadeRío1992, laconservaciónde lostrópicos tomóun rumbomásorientadohaciaelbienestardelagente.Estatendenciareflejabaelsaberpopulardequealiviarlapobrezaeslaúnicaformadeconservaryprotegerelambiente.Losproyectosintegradosdeconservaciónydesarrollo(PICD)yelmanejoforestalsostenibleeranlosdosinstrumentosprincipalespara,simultáneamente,mejorar los ingresos y conservar el ambiente(SalafskyyWollenberg2000,Pearceet al.2003).Sinembargo,apesardealgunoséxitosdispersos,ninguno de los dos enfoques ha logrado hastaahora cambios significativos en el uso de latierraenlostrópicos(Brandonet al.1998,Sayer1995) ni en las prácticas silviculturales (Poore2003, Rice 1997). Además, hay serias dudas encuantoasucapacidadparaempatarlasagendasde conservación y alivio de la pobreza, cuandolas contradicciones y trade-offs superan a lassinergias(Adamset al.2004,Wunder2001).

A partir de estas ideas, se han dado seriosdebatessobrelanecesidaddecontarconnuevosparadigmasparalaconservación.Elconceptodepagopor servicios ambientales (PSA)estáentrelosenfoquesquepromuevenmásdirectamentelaconservación(HardneryRice2002,NiestenyRice2004,Scherret al.2004,FerraroyKiss2002).A

medida que los hábitats naturales y silvestresvandisminuyendo,losserviciosambientales(SA)antesofrecidosdemaneragratuitaporlaMadreNaturalezasevencadavezmásamenazados.Estacrecienteescasez losvuelvesujetospotencialesde comercialización. La idea central del PSAesque los beneficiarios externos de los SApaguen‑demaneradirecta,contractualycondicionada‑a lospropietariosyusuarios localesporadoptarprácticas que aseguren la conservación yrestauracióndeecosistemas.

Estemétodocontingentedifierefundamentalmentede otros enfoques de conservación. En vez depresuponer soluciones ‘gana‑gana’ (win-win, eninglés), este enfoque explícitamente reconoceduros conflictos en paisajes con fuertes ycrecientes presiones por el uso de la tierra, ybusca conciliar intereses opuestos mediantela compensación. Se ha dicho, de maneraconvincente, que los esquemas de PSA sonmásefectivos en términos de costos que los PICD(FerraroySimpson2002,SimpsonySedjo1996).Sibienenvariaseconomíasdesarrolladasexistenesquemas de PSA, en los países en desarrollohan sido pocoprobados.Haymuchas iniciativasincipientes (Landell‑Mills y Porras 2002, Pagiolaet al. 2002), pero pocas experiencias reales enlasqueeldinerorealmentecambiedemanosdemanera condicionada, p.e. en Costa Rica y una

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docenadeotrasiniciativas,sobretodoenpaíseslatinoamericanos.

Actualmente,sedestacancuatrotiposdeSA:1. Secuestro y almacenamiento de carbono:por

ejemplo,unaempresaeléctricadelhemisferionorte paga a campesinos del trópico porplantarymantenerárboles.

2. Protección de la biodiversidad:porejemplo,donantesquepagana lospobladores localesporprotegeryrestauraráreasparacrearuncorredorbiológico.

3. Protección de cuencas hidrográficas: porejemplo,losusuariosaguasabajopaganalosdueñosdefincasaguasarribaporadoptarusosde la tierra que limiten la deforestación, laerosióndelsuelo,riesgosdeinundación,etc.

4. Belleza escénica: por ejemplo, una empresade turismo paga a una comunidad local pornocazarenunbosqueusadoparaturismodeobservacióndelavidasilvestre.

A menudo se pueden ofrecer varios serviciosde manera sinérgica y, entonces, se puedenorganizarpaquetesdepagoentrevariosusuarios.Pero no todos los servicios están realmenteamenazadosnisonescasos,nitodoslosusuariosestándispuestosapagar.Además,otrosserviciospudieran recibir pagos parciales; por ejemplo,unaplantacióndecrecimientorápidomaximizaelsecuestrodecarbono,peronoesparticularmenterica en diversidad, ni mejora la provisión deaguaniesatractivaparaelturista.Sepudierancomercializar otros servicios ambientales(p.e. áreas silvestres que ofrecen servicios depolinización a la agricultura), pero hasta ahorasólo los cuatro serviciosmencionados tienen unvalorcomercialsignificativo.

¿Cómohanrecibidoesteparadigmaloscírculosdeconservaciónydedesarrollorural?Esjustodecirque las reacciones han sido diversas. Quienesabogan por el PSA advierten que se requiereninnovacionesurgentes,yaquelosenfoquesactualeslogran pocos resultados mintras que los fondosdefinanciamientosoncadavezmenores,queelPSApuedeconseguirnuevosrecursosfinancieros(especialmentedelsectorprivado)ymejorarlascondiciones de vida de las comunidades pobresquevendenservicios.Losescépticos,sinembargo,temenqueelPSA“levantarácercasdenuevo”alsepararlaconservaciónyeldesarrollo;queunadistribución asimétrica del poder significa quepoderososconsorciosconservacionistasarrebatena las comunidades sus legítimas aspiracionesal desarrollo, y que la conservación comercialpudiera erosionar valores de conservaciónarraigadosculturalmenteysinfinescomerciales(RomeroyAndrade2004,Karsenty yNasi 2004,Karsenty2004,Vogel2002).Porotraparte,entrequienesseoponenalPSA,algunostambiéntieneninteresescreados.Paraundonante,eldineroquepasadeuncompradoraunvendedordeservicios

obviamentetienemenos impactomediáticoqueunproyectodedesarrollo ruralmultifacético –yporlotanto,esmásdifícildevenderalaopiniónpública que quiere creer en intervencionespuntuales que cambien el sistema para el biencomún, y no en externalidades infinitas querequieren de pagos infinitos.ONG y consultoressobre desarrollo integral arriesgan perder surazóndesersielPSAremplazaraalosPICD,yaque se necesitaría un nuevo set de habilidadestotalmente diferentes, como monitoreo delos servicios y usos de la tierra, facilitación denegociaciones e intermediación financiera. Paralosreguladoresdelusodelatierra,elPSAimplicaquese reconozcaelderechodequienrecibeelpagoadeterminarlibrementeelusodesutierra,inclusivecuandohayaconflictosconregulacionesde uso ya existentes. No es de sorprenderse,entonces, que muchos ven al PSA como unaamenazaynocomounaoportunidad,apesardesusvirtudespotenciales.

Enestaetapaembrionaria, laadopcióndelPSAen los trópicos enfrenta dos obstáculos y unabarreradecomunicación.Elprimerobstáculoeslademandalimitada:muypocosusuariosdelosserviciostienenconfianzaenelmecanismocomoparapagar–enunoscasosporqueelnexoentreelusodelatierraylaprovisióndelSAesambiguoo poco evidente (ver análisismás adelante). ElsegundoobstáculoeselpococonocimientosobreladinámicadeabastecimientodeSA.Dondehaydemanda y voluntad de pago, ¿cuáles son lasprecondiciones institucionales que los oferentesdel servicio exigen para negociar un PSA? Si seinicia un sistema de PSA, ¿cómo funcionará latransferenciadebeneficioscontingentesydirectoshaciacomunidadespobresyremotas–tantocomoincentivo por la salvaguarda de recursos comoen lascondicionesdevida locales?Sesabemuypocoysenecesitanmásexperimentospuntuales.Finalmente, la comunicación del concepto dePSA es un problema. Quienes lo proponen porlo común usan una racionalidad económica, yquienes lo adversan se basan en otras cienciassociales (antropología, sociología, psicología,ciencias políticas). Obviamente, es necesarioestablecermediacionesentreambospuntos.

Estetrabajonoanalizaelprimerobstáculo–faltadevoluntaddepago‑yaquehasidoampliamenteanalizado por otros autores (Balmford et al. 2002, Balmford y Whitten 2003, James et al. 2001, Wunder et al. 2004, Gutman 2003).Nuestro interés es el segundo obstáculo: losmecanismosdeincentivosymediosdevida,quecomparativamentehanrecibidomenosatención.Esperamos que este trabajo también ayude aclarificar el concepto de PSA entre los actoresrelacionadosconlaconservación,incluyendosuspuntosfuertesydébiles,yaentendermejorelroldelPSAentrelasherramientasdeconservación.Probablemente el PSA es la innovación más


promisoriaparalaconservacióndesdeRío1992,pero debe ser validada en escalas mayores yen una mayor variedad de aplicaciones paradeterminarquésirveyquéno.

LosprincipiosbásicosdelPSAquesedetallanenestetrabajomostraránallectorlaspreguntasqueesnecesariohacerseantesdediseñarunsistemadePSA;estocorrespondeaunnivel intermedioenelprocesodediseño;enconsecuencia,noseofreceráunmanualdecampoque indiquepasopor paso cómo implementar un esquema dePSA. El ejercicio emplea ejemplos tomados delbosque: valoraciones de campo detalladas deBoliviayVietnamyexperienciasseleccionadasdeEcuador,Indonesia,CostaRicayBrasil.

Se buscará dar respuesta a las siguientespreguntas específicas: Sección 2 ‑ ¿Cómo sedefineunesquemadePSAyenquésediferenciade otros enfoques de conservación? Sección 3 ‑¿CómodeterminarlamedidaenqueseproveeunSA?Sección4‑¿EselPSAmásapropiadoenunosescenariosqueenotros? Sección5 ‑ ¿ Sedauntruequeentreeficienciayequidad?Sección6‑¿Aquiénexactamente se ledebepagar? Sección 7‑¿Debenserlospagosenefectivooenespecie?Sección8‑¿EselPSAútilparaaliviarlapobreza?Sección9‑Resumenydiscusión.

2. Definición, términos y rasgos claves

2.1 DefiniciónA mi entender, hasta ahora el PSA no se hadefinidoformalmente,loquecontribuyeaalgunasconfusiones conceptuales. Para nuestro trabajode campo en Bolivia y Vietnam, usamos cincocriteriosrelativamentesimplesparadescribirlosprincipiosdelPSA.UnsistemadePSAes...• unatransacciónvoluntaria,donde...• unSAbien definido(ounusodelatierraque

aseguraríaeseservicio)...• es‘comprado’poralmenosuncomprador de

SA...• aporlomenosunproveedordeSA...• sólosielproveedoraseguralaprovisióndelSA

transado(condicionamiento).

Segúnelprimercriterio,elPSAsedadentrodeunmarconegociadoyvoluntarioquelodistinguedelasmedidasdemandoycontrol.Estopresuponeque los proveedores potenciales de SA tienenopcionesrealesdeusodelatierra,algoqueenVietnam,porejemplo,noeradelcaso:lospagoseranparteintegraldelsistemademandoycontrolimperante(Wunderet al.2005).

Elsegundocriterioestablecequeloquesecompradebehabersidobiendefinido–puedeserunserviciomedibledirectamente(p.e.toneladasadicionales

decarbonoalmacenado)‑ousosequiparablesdelatierraque,quizás,ayudenaproveerelservicio(p.e. ‘la conservación del bosque garantizala limpieza del agua’). De hecho, la palabra“quizás” esconde importantes incertidumbrescientíficasypercepcionespopulares.Losservicioshidrológicos, especialmente, con frecuencia sebasan en creencias populares y no en pruebascientíficas (Kaimowitz 2004); por ejemplo, ‘lacobertura boscosa aumenta la disponibilidadde agua’. Además, hay factores externos quepuedeninterferir,pueslanaturalezanosiempreseportabien.Porejemplo,aunsilaconservaciónde los bosques realmente influye en la mayorprovisión de agua limpia, este incrementopudiera pasar desapercibido si la frecuencia detormentastropicaleseinundacionesesaltay,enconsecuencia,lacalidaddelaguaresultaafectada.Lospagosqueseestablecenapartirderelacionescientíficamente improbables, o en relacionesprobables pero que difícilmente afectarían demanera significativa el resultado deseado, o enmitos,puedenmantenersedurantelargotiempo.En muchos casos, no tenemos el conocimientoque nos permita probar objetivamente cuálesSAofrecidossonrealesycuálesimaginarios.Sinembargo,podemossuponerqueunsustentopocosólidodelosSAofrecidosafectarálasostenibilidady fortaleza del sistema de PSA: entre menosrealistasealabasecientíficadeunesquemadePSA,másexpuestoestaráaqueloscompradorescuestionensuracionalidadydejendepagar.

EncualquieresquemadePSAdebehaberrecursosquevayandealmenosuncompradordelSA(criterio3) a almenos un vendedor (criterio 4), aunqueconfrecuencialatransferenciasedaatravésdeunintermediario.Principalmente,enunesquemadePSAlospagosdelusuariodebenserrealmentecontingentesporunservicioofrecidodemaneraininterrumpida (criterio 5). Por lo general, loscompradores del servicio monitorean si se hancumplidolascondicionescontractuales;p.e.¿semaneja la caza, deforestación, agricultura detumbayquemasegúnloestipuladoenelcontrato?En países desarrollados, los aparatos legales yde cumplimiento de las leyes pueden crear lascondicionesparapagosúnicosquegaranticenlaprovisiónfuturadeSAensitiospermanentes(verBayon 2004, Sokolow y Zurbrugg 2003). En lospaísesendesarrollo,estaopciónpor lo generalnoexiste–ymenosaunenlasáreasdefronteraagrícola donde el cumplimiento de las leyes esdébil.Esterasgoimplicaque,enlostrópicos,elPSAdebeserperiódico(amenudoconunhorizonteinfinito) y con monitoreos para determinar elnivel de cumplimiento. Los compradores del SAdebentenerlalibertadderomperelcontratosino reciben el servicio por el cual pagaron. Porsu parte, los vendedores del servicio tambiénpuedenestarenbúsquedadecontratosflexibles,quepuedan rescindirseomodificarse si ocurrencambiosenlascondiciones.

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¿Cuántos esquemas de PSA encontramos en lostrópicos que cumplan con estos cinco criteriosbásicos? Nuestro estudio en dos países (Boliviay Vietnam) demostró que ni un solo esquemasatisfizo todos loscincocriterios,aunquevarioscumplen con más de uno (Robertson y Wunder2005,Wunderet al.2005).Porejemplo,sehacíanpagosporlaproteccióndedcuencashidrográficas,peronohabía libertadparadecidirsobreelusodelsuelo(criterio1).Lanaturalezadelservicioofrecido con frecuencia erapoco clara (criterio2).Porlogeneral,eldineroproveníadedonantesynodelosusuariosdelservicio(criterio3).Otrasveces,secobrabaalosusuariosperonosepagabaalosproveedoresdelservicio(criterio4).

Noobstante,elcriteriomásdifícildesatisfaceresel5:elcondicionamiento.Elmonitoreoenmuchasiniciativasespocoriguroso,onosemonitoreadeltodo; los pagos se otorgan al inicio, en vez deperiódicamente.Lospagossehacendebuenafeynocomoresultadodelmonitoreodelaprovisiónreal del servicio. El enfoque empresarial quereflejaelsistemadepagoscontingentesparalaconservacióncreóresistenciaentodoslospaísesestudiados. En resumen, si bien el número deiniciativasdePSAenlostrópicosesalto‑Landell‑Mills y Porras (2002) revisaron 287 esquemas‑verdaderamente hay pocos que responden alconceptoteóricodesarrolladoenlabibliografíaydescritoenladefiniciónqueantesdiéramos.

Ahorabien,sinuestrotrabajodecampoencontrótan pocos ‘PSA verdaderos’, ¿se debe esto aque la definición es, simplemente, demasiadoestrecha? Históricamente, muchos esquemas desubsidios a la reforestación y conservación desuelos se justificaban en parte como serviciosambientales,aunqueporlogeneralsepresumía–nosemonitoreaba‑ laprovisióndelservicio.ElPSA también pudiera definirse simplemente porlas palabras que componen el concepto; así,cualquier ‘pago’ que de alguna manera buscapromover‘serviciosambientales’pudieraserPSA.En consecuencia, además de los subsidios a lareforestaciónyconservacióndesuelos,lossalariosdelosguardasquecuidanáreasprotegidas,odegentequetrabajaenproyectosdeconservacióny ciertamente todos los PICD, calificarían comoPSA. Si, a pesar de todo, prefiero mantener laanteriordefiniciónesporquecreoqueestoscincoprincipios representan algo nuevo: un enfoquemás directo que merece ser probado bajo suspropiostérminos,antesdeincorporarsealagrancoleccióndeherramientasambientalesprobadas.Elevaluarcasosespecíficosparadeterminar losdiferentes grados de cumplimiento de los cincocriterios–aunquealgunasvecesesunatareacondiferencias sutiles‑puede servir como indicadorde la medida en que estos casos realmentereflejanelprincipiosubyacentealPSA.

2.2 Terminología¿Qué términos se han usado para describir estetipo de mecanismo innovador? En el Recuadro1 se resumen cuatro términos que describen elmecanismo de remuneración (la ‘P’ de PSA):pagos, mercados, gratificación, compensación.Como se ve en detalle en el Recuadro 1, laescogencia del término depende de lo que seespera delmecanismo: ¿Se busca la interaccióncompetitivaentremúltiplesagentes(‘mercados’),el precio justo o equitativo por los serviciosofrecidos(‘gratificación’,oelresarcimientoporun costo que asumió quien ofrece el servicio(‘compensación’)?Estoclaramentetienequevercon preguntas claves sobre cuáles situacionesmerecen una remuneración, a quién, en qué‘moneda’ y cuánto; estas preguntas son elobjeto de análisis de este documento. Lostérminos, además, pueden activar asociacionespolíticaseideológicasque,alavez,influyenensielmecanismo se implementaono (WunderyVargas2005).Asumimosque‘pago’eseltérminomás genérico y con menos tinte ideológico; noobstante,laseleccióndeltérminomásapropiadodependedecadacasoespecífico.

La ‘S’ probablemente sea el elemento menoscontroversial, pues hay consenso en cuanto alos ‘servicios’ como beneficios de la naturalezanomaterialesniextractivos.Un factordedudaes cómo clasificar a los productos ‘verdes’certificadosqueseproducenjuntoconunservicioambiental.AlgunasevaluacionesdelvalorglobaldelosPSAincluyenporcompletoelvalordeestosproductos (Scherret al.2004).Enestetrabajo,consideramosúnicamenteelvalordel‘premium verde’;esdecir,elvalordeladiferenciaentrelosbienesproducidosdemaneraconvencionaly losproducidosdeformaecológica,quegenuinamentepuedeatribuirsealosSA.

Finalmente,la‘A’dePSAtambiénhasidoobjetode discusión: ¿tiene que ver con servicios del‘ambiente’ o del ‘ecosistema’? En este trabajoasumimosqueambossondenaturalezadiferente.Elúltimoprobablementeseamásintegral,loqueimplica que múltiples servicios no siempre sepueden separar en sus elementos constitutivos(Scherret al.2004).Sinembargo,paranuestrosfines,ladiferenciaesmínima.

2.3 Rasgosclaves¿QuérasgosdistinguenelPSAdeotrosenfoquesde conservación? El PSA ya antes ha sidocomparado con los PICD; sin embargo, serequiere de una evaluación más amplia queincluyaunacomparaciónconotrosinstrumentosde conservación. En la Figura 1 se jerarquizaunaseriedeenfoquesdeconservaciónconbaseen dos criterios: primero, el grado en el quedependen de incentivos económicos y segundo,elgradoenelqueseenfocanenlaconservación

�Pagosporserviciosambientales:Principiosbásicosesenciales

Recuadro 1. Terminologíaempleadaenlaremuneracióndeserviciosambientales

1.‘Pago por SA’.-Esteeseltérminomásgeneral;sinembargo,tieneunaclaraasociaciónmonetariaquepuedegenerarresistenciaideológica (Wunder y Vargas 2005) y, localmente, puede crearconflictosconlaopcióndepagosenespecie(Sección7).

2.‘Mercados para SA’.‑Esteesuntérminoampliamenteusadopor el Grupo Katoomba y IIED, entre otros. El término incluyeno sólo un rol primordial para los incentivos económicos, sinoademás sugiere la existencia de múltiples actores, opciones yalgúngradodecompetencia.Estosmercadosexistenenalgunospaíses desarrollados, pero en los países en desarrollo estánlejos de alcanzarse. Los mecanismos de mercado enfrentanrestricciones generales en los países en desarrollo; además,la naturaleza local de los ecoservicios con frecuencia limitala competencia, por lo que se creanmonopoliosde facto. Porejemplo,losusuariosurbanosdelaguanopuedenescogerentrediferentesfinquerosaguasarriba,niunareservaprivadaquebuscaprotegerunaespecieendémicapuedesimplementecambiardeárea. Los esquemas de un solo comprador (monopsónicos) sonmuy comunes: servicios de agua potable, fábricas de cerveza,empresas eléctricas, operadores de turismo. En consecuencia,muchosesquemasnoson‘mercados’,sinosimplementeacuerdosbilaterales entre un vendedor y un comprador. Los mercadostienen algunos rasgos deseables en términos de alocacaciónde los recursosde la sociedad,por loqueenalgunos casos seconvierten en objetivos deseables a largo plazo. Sin embargo,cuandoloscostosdetransaccióndelesquemasonaltos‑comoenlaproteccióndecuencas‑elcontarconmúltiplescompradoresyvendedorespudieranisertanatractivo.NuestrainvestigaciónenBolivia,Vietnamyotrossitiosdemostróquelosmercadospuedenllegaraserideológicamenteasociadosconelneoliberalismo,conlo que se crea una alienación política que va en contra de lapromocióndelPSA(WunderyVargas2005).

3.‘Gratificación por SA’.‑Estetérminoposeeunaconnotacióndepremioydehacerjusticiaaquienesproveenlosservicios:quienesgarantizanlaexistenciadeunbeneficiodebenserpremiadosporello. Este concepto ha sido empleado por el programa RUPES(Gratificacióna familiaspobresde laszonasaltaspor serviciosambientales)enAsia(vanNoordwijket al.2004).Sinembargo,suconnotacióngeneralpudieracrearexpectativasexcesivas,puesesprobablequenoseencuentrencompradoresparaserviciosquenosondemuchovalor,oqueestánpocoamenazados (Sección5).

4.‘Compensaciones por SA’.- Estehasidoutilizadocomomarcocomparativo(Rosaet al.2003).Serefierepropiamenteauncostodirectoodeoportunidadquefavorecealproveedordelservicio,quien por una justificaciónmoral y racionalidad social debieraser compensado. La ‘gratificación’ implica que todos los queofrecenelserviciodebenrecibirunpago;la‘compensación’,encambio,restringeelpagoaaquellosquehanhechogastosparamantenerelservicio;quienesnohayantenidocostosnodebenser compensados. El término resultapocoapropiadocuandoelproveedorbuscanosólocompensarloscostosenlosqueincurrió,sino tambiénobtenergananciasqueexceden suscostos.Enunsentidoestricto,lacompensaciónpuradecostos,sin‘superávitdelproveedor’,notendríaunimpactoenelaliviodelapobrezadelosbeneficiariosdelPSA.

Poblador de Zancudo trabajando como botero para una empresa de turismo. La comunidad de Zancudo recibió compensaciones en especie de parte de la empresa Transturi por no cazar en una zona de alta visitación turística en Imuya, Reserva de Vida Silvestre de Cuyabeno, región amazónica norte del Ecuador (Foto: Sven Wunder).

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Certificación

Figura 1. ComparacióndelPSAyotrosenfoquesdeconservación

“Incentivos económicos

vitales”

“Incentivos no económicos”

“Conservación directa”

“Conservación integrada”

Directividad

Usodeincentivoseconóm

icos

PSAImpuestos y subsidios ambientales

PICD

Adquisición de tierras

MFS y producción

«Mercados sociales»

Mando y control

porsímismaynocomopartedeotrosenfoquesdedesarrollo.Nótesequelosenfoquesdescritosno son mutuamente excluyentes, sino quepodríancombinarseendiferentesestrategiasdeconservación.

Las normas de mando y control (que incluyenla creación de áreas estrictamente protegidas)buscan,directamente,protegerelrecursosinelapoyodeincentivoseconómicos–exceptocuandolacorrupciónhacequelasnormasseconviertanenimpuestosnooficialesde facto.Estasnormasse ubican en la esquina sureste del diagrama ycontrastan fuertemente con el carácter flexibleyvoluntariodelPSA.Sinembargo,elPSApuedecoexistir, y aún impulsar, medidas demando ycontrol; tal es el caso del Protocolo de Kyoto,que pre‑condiciona los mercados de mitigacióndecarbono.Elmanejo forestal sostenible(MFS)y otrosmedios similares que tratan demejorarel uso de los recursos buscan directamentela conservación influyendo en los procesos deextracción y producción. Las modificacionestécnicas son el principal instrumento, aunquelos incentivos económicos y los mecanismos dedesarrollotambiénpuedeninfluir.

En la esquina suroeste, se ubican los PICDque,por naturaleza, son lo opuesto de ‘directo’, noson contingentes y explícitamente integran laconservaciónyeldesarrollo;susefectosdeseadosson‘laconservaciónpordistracción’y‘amenorpobreza, menor degradación’. Sus esfuerzos

integralesincluyenlaconstruccióndecapacidadinstitucional local, la generación de beneficiospara ‘comprar’ la buena voluntad local haciala conservación y para influir en las políticasgubernamentales. Los incentivos económicos enlosPICDjueganunrolvariable.AdiferenciadelPSA, los PICD requieren inversiones en formasalternativas de producción; son proyectos oprogramasquepretendenintervencionesholísticas(amenudo, paternalistas). En contraste, el PSAse refiere más bien a transacciones sensiblesa las dinámicas de desarrollo local, pero sinpretensiones paternalistas; se trata de vendery comprar un servicio para lograr un uso de latierramásracional.Noobstante,sepodríapensaren formas híbridas, como proyectos integralesfinanciadosdemaneracontingente(Sección9).

Adyacente a los PICD tenemos los mercados sociales (Heyman y Ariely 2004). Estos abarcansistemasdereciprocidadeintercambiodefavoresen diferentes escalas sociales. Por definición,estos sistemas son no monetarios –los críticosargumentanquelaintroduccióndeproyectosdePSApudieraecharaperderlosmercadossociales(Sección 6). Estos mercados por lo general sonsistemas tradicionales que han evolucionadolocalmenteeneltiempo.Algunosdelosaspectosque impulsan la conservación son la persuasiónmoral, la presión social o favores prometidos;todosestosfactoresserelacionanconlossistemassocialesintegradosylosprocesosdedesarrollo,ynoconlaconservacióndirecta.

�Pagosporserviciosambientales:Principiosbásicosesenciales

Obviamente, el PSA pertenece a la familiade enfoques que hacen uso de los incentivoseconómicos(partenortedeldiagrama);dehecho,los incentivos son fundamentales en el PSA. Eneste sentido, el PSA se parece a los impuestos y subsidios basados en el ambiente. Pero elenfoque del PSA por ‘comprar la conservación’de manera contingente es más directo que lamayoríadeimpuestosysubsidios,quemásbienbuscan cambios más amplios en los patronesde producción y uso de los recursos. Paraalgunos, la obtención de mejores precios conla certificación de productos se traslapa con elPSA (vermás adelante en estamisma sección).Elprograma‘IVAecológico’practicadoenvariosestadosbrasileñosesotrocasodondeseempataelPSAconinstrumentosfiscalesambientales:setransfieren impuestosdelgobierno federala lasmunicipalidades como premio por el tamaño ycalidaddelasáreasconservadas(Mayet al.2002,Grieg‑Gran2000).

La adquisición de tierras para conservación y otras medidas similares, como pagar a losconcesionarios madereros para que no haganuso de la concesión, buscan eliminar a actoresambientalmente problemáticos. El PSA, por suparte,tratadenegociarconesosactores.ElPSAnormalmentenoimplicacambiosenlatenenciadelatierra,porloquepuederesultarmásbaratoymásadaptable,no implica laexpulsiónde lospobladoreslocalesyelcompradornotendríaquepreocuparse por hacer valer sus derechos. Noobstante, la implementación y ejecución de unesquemadePSApudiera,coneltiempo,requerirmayores costos de transacción (negociación,monitoreo, etc.) que la compra de tierra (unaúnicavez),ysiempreexisteel riesgodequeelproveedor cancele o viole el contrato de PSA.La comprade tierrasesdirecta yno se integracon una dimensión de conservación – desarrolloposterior.Alavez,enlamedidaenquelosingresosgeneradosporelPSAcambian ladinámica localde subsistencia a través de ingresos, consumo,mercados de capital y de mano de obra, estopuede fortalecer o debilitar la conservación yaseaporqueafecta la sostenibilidaddelcontratodePSA,oporefectosambientalescolateraleseinesperados. Esta retroalimentación indirecta,generadaporladinámicadedesarrollodelPSA,a menudo es olvidada por quienes ven el PSApuramentecomo‘conservacióndirecta’.

2.4 TiposdePSALos esquemas de PSA claramente se distinguende otras herramientas de conservación, perointernamentesontambiénmuydiversosunosdeotros.Acontinuaciónseanalizantresdiferentestiposdeesquemas:basadosenáreavs.basadosen productos, públicos vs. privados y de usorestringidovs.realceproductivo.

Primero,losesquemasdePSAdifierenencuantoalosvehículosusadosparalograrlosefectosdeconservacióno restauración.El tipomáscomúnsonlosesquemas basados en el área;enestos,elcontratoestipulausosequiparablesdelatierray/odelosrecursosparaunnúmeropredeterminadode unidades de terreno. Ejemplos son lasconcesionesparalaconservación(Niestenet al. 2004,HardneryRice2002),servidumbres,cuencascontratualmente protegidas o plantaciones parael secuestro de carbono (Smith y Scherr 2002).En orden de importancia siguen los esquemas basados en productos, mediante los cuales losconsumidores pagan un ‘premium verde’, elcual es un sobreprecio para los esquemas deproducción certificados como amigables con elambiente, y especialmente con la biodiversidad(Pagiola y Ruthenberg 2002). El sobrepreciopuede otorgarse a un producto que respeta elvalordeusoonousodehábitatsprístinos(p.e.ecoturismo,extraccióndecaucho),para formasde producción agroecológica que preservannivelesdeSArelativamentealtos(p.e.cafébajosombra, agricultura orgánica), o para métodosde producción de SA que empleen las mejoresprácticasparaminimizarlosimpactosambientalesnegativos(p.e.maderacertificada,propuestadecertificaciónde laproducciónde soyayganadoenBrasil).

Segundo,losesquemasdePSAtambiéndifierenencuantoaquiénessonloscompradores.Enesquemas públicos,comoenCostaRica,MéxicoyChina,elestadoactúaendefensade loscompradoresdelosSAmedianteelcobrodeimpuestosysolicituddedonacionesparapagaralosproveedores.Losesquemas privados,porsuparte,seenfocanmásenlasnecesidadeslocales(p.e.losesquemasdecuencasenPimampiro‑Ecuador,ValledelCauca‑Colombia,SantaRosa‑Bolivia,ybásicamentetodoslos esquemas de carbono), y los compradorespagandirectamente.Losesquemaspúblicosporlo general son demayor alcance y gozan de lalegitimidadestatal,loquenoesevidenteenlosesquemasprivados.Porotraparte,losesquemaspúblicos pueden verse saturados de objetivossecundarios que buscan seducir a los votantesy no ofrecer servicios ecológicos propiamentedichos; son menos flexibles en cuanto a losvendedores estratégicos de SA, y tienden a sermenos eficientes al asegurar la provisión de SA(Sección3).

Finalmente,losesquemasdePSAdeusorestringidopremian a los proveedores por la conservación (incluyendo la regeneración natural), porequipararlaextracciónderecursosyeldesarrollodelatierra,oporpreservarzonascomohábitatsprotegidos.Aquí losdueñosde la tierra recibenun pago por los costos de oportunidad de laconservación y por sus esfuerzos de protecciónactivacontraamenazasexternas(HardneryRice


Bosque nublado protegido por el esquema de PSA de la cuenca de Pimampiro, región norte del Ecuador (Foto: Sven Wunder).

2002).Encontraste,enlosesquemasde‘realceproductivo’elPSAbusca restaurar los SAenunárea dada; por ejemplo, (re)plantando árbolesen paisajes degradados y deforestados. Apartedeloscostosdeoportunidadydeprotección,elPSAtambiénpuedecompensarloscostosdirectosdeestablecerSA,amenudomedianteinversionesensistemasagrícolas(Pagiolaet al.2004).SielPSA es una renta económica por básicamente“nohacernada”,osiesporlomenosunpremioparcial por mejorar los SA activamente, tienealgunasimplicacionesenelempleorural(Sección8).

3. ¿Cómo evaluar la eficiencia del PSA?

Si uno va al mercado a comprar pescado parael almuerzo, eventualmente su gustopuede sermejoropeordeloesperado,perosiempreserábasicamenteloqueunoesperabaacambiodesudinero.Cuandounocompraunservicioambiental,no es tan claro si uno va a recibir el productopor el que pagó. Puesto que el SA se ofrecea través del tiempo, siempre es convenienteconsiderar qué pasaría sin el esquema de PSA;oseaqueesnecesariopensarenalgunas líneas base hipotéticas.Laprimerapregunta–ylamásimportante‑essielesquemadePSAtieneunefectolobastantegrandeyacumulativoenfuncióndelalínea base: ¿Hace realmente la diferencia? Esteaspectode‘adicionalidad’hasidomuydiscutidoporelMecanismodeDesarrolloLimpio(MDL)delProtocolodeKyoto.Actualmente,seaceptaquesólo la reforestación y la aforestación cumplenconeseprincipiodeadicionalidady,porlotanto,

son los únicos elegibles para recibir créditosde carbono. La protección de los bosques quedesapareceríansinorecibenunPSAnocalifica.LaFigura2ilustratresescenariosbásicosdelíneabaseopuntosdepartida.

Las reglas actuales del MDL son un ejemplo dela línea base estática (a) donde se supone quela cantidad de carbono almacenado en losbosques permanecería constante en relacióncon un escenario histórico. La diferencia seatribuye, entonces, a intervenciones específicasque califican para créditos de carbono. Loscríticos alegan que enmuchos países tropicalesladeforestaciónesparteintegraldeldesarrollo,lo que implícitamente significa una línea basedinámicayendeclinio(b).Ladetención,oaununadisminución de la deforestación (‘deforestaciónevitada’)calificaríanparacréditosdecarbonoydeadicionalidad.Sinembargo,paísesoregionesenunaetapaavanzadadesuprocesode‘transiciónforestal’ también logran mejorar su coberturaboscosacomoresultadodeprácticasdedesarrolloque revaloricen el bosque y ‘economicen’ lossuelos, aun sin intervenciones específicas. Unejemplodeestalíneabasedemejoramiento(c)esCostaRica,dondeaprincipiosdeladécadade1990(entre1987y1996/97)seinicióunprocesoderecuperacióndelacoberturaboscosa;esdecir,antesdequeseimplementaraelsistemadePSAapartirde1996.

Estodemuestraquelaseleccióndelalíneabasees de vital importancia para la eficiencia delPSA. Por ejemplo, el sistema de PSA de CostaRicasebasaenunpuntodepartidaestadístico,pero si en realidad el bosque aumentara aunsin PSA, esto significa que el sistema estaríapagando por reforestación o conservación quedetodasmanerassehubieradado;estasospechaseconfirmaconestudiosdecasosdedueñosdebosqueque recibenPSApor suspropiedadesderecreo,dondeesmuypocoprobablequeeliminenodegradenelbosque(Mirandaet al.2003).Porotrolado,lasreglasdelMDLobvianoportunidadesimportantesparadisminuirlapérdidadebosquesmediante incentivos económicos, debido al usodelíneasbaserígidasyestáticas.SiseadoptaunpuntodepartidaequivocadosepuededisminuirlaeficienciadelPSA,oenelpeorde loscasos,perder todo el dinero invertido: si no se lograuncambiorealenlaconducta,noseproduciránserviciosambientalesadicionales.

Otros dos conceptos de eficiencia del PSA sonrelevantes cuando el alcance intrínseco del SAexcedeeneltiempooenelespacioelalcancedelaintervenciónespecífica.Estoesdeprimordialimportancia para el secuestro de carbono, unservicio global y de largo plazo, que semejoracon una serie de intervenciones específicas enel tiempo y el espacio. Si un esquema de PSAporcarbonofinancialareforestaciónenunárea


Plantaciones de pino en terrenos comunales establecidas por el programa de secuestro de carbono de PROFAFOR (Programa de forestación para la absorción de emisiones de dióxido de carbono en Ecuador). Altos Andes cerca de Guamote, sur de Ecuador (Foto: Sven Wunder).

Figura 2. TresdiferenteslíneasbaseparaelPSA

Con pago

Sin pago

Tiempo

Con pago

Sin pagoTiempo

Con pago

Sin pago

Tiempo

B) Línea base de deterioro

A) Línea base estáticaDepósitos de carbono en el bosque

PSA

PSA

PSA

Depósitos de carbono en el bosque

Depósitos de carbono en el bosque

C) Línea base de mejoramiento

Adicionalidad

dada, pero esto causa directamente problemasdedeforestaciónenunáreavecina,elesquemadePSA,entonces,sufreunproblemadefuga:sibien se logró una alta adicionalidad en el áreadelproyecto,nofueasíeneláreacircundante.SialfinalizarelesquemadePSAtodoslosárbolesreforestadossecortanparaleña,supermanencia habrá sido muy poca. Fuga y permanencia sontambiénconceptosrelevantesparalosobjetivosde biodiversidad, valores estéticos y cuencashidrográficas,dependiendodequétancentradosesténestosobjetivoseneltiempoyelespacio,encomparaciónconelalcancedeintervencionesespecíficasdePSA.

En la definición del punto de partida y en laevaluacióndelaadicionalidadhayqueconsiderarvariosasuntosprácticos.Esconvenientecombinarla implementación con la investigación y larecuperación sistemática de datos, tal como sedio en el proyecto RISEMP en Colombia, CostaRicayNicaragua(Pagiolaet al.2004).Sisóloseobservanlosresultadosenáreasdondeseaplicaelpago,noseríaposiblediscernirelimpactodelPSAindependientedevariablesnoconsideradas,comoubicacióndelreceptordelpago,escolaridad,actitudeshacialaconservación,etc.Laselecciónal azar de los beneficiarios podría ayudar acontrolar este sesgo (R. Godoy, com. pers.Universidad de Brandeis, EE.UU., 7 abril 2005).EnelproyectoRISEMPsedesignarongruposparacontrolar no sólo si los pagos tenían lugar, sinoademás si junto con el pago se daba asistenciatécnica (J. Gobbi, com. pers. Turrialba, CostaRica,CATIE,9febrero2005).

4. ¿Para qué escenarios de uso de la tierra se emplea el PSA?

A la luz de la literatura que aboga por losesquemasdePSA(FerraroyKiss2002,FerraroySimpson2002,Ferraro2001),unopodríapensar


Figura 3. RentabilidadcomparadadeusosdelatierraenParagominas,Brasil

Fuentes:AlmeidayUhl(1995),Margulis(2003)

10

100

1000

11

28

4

1

30.52

55

33

802

11

4

11

4

$/ha/año(escala logarítmica)

Ga

na

nc

i as

Viabilidad del PSA

Madera sinmanejo

Madera conmanejo

Ganaderíatradicional

GanaderíaUSP 2002

Ganaderíamejorada

Cultivosanuales

Cultivosperennes

queestetieneunaventajaabsolutaporencimadeotrosenfoques,enespecialdelosPICD.Pero,comoantessedijo,tambiénpuedenexistirotrosinstrumentoscuyaeficienciaparalaconservaciónvariaríaconelcontexto.Elcostodeoportunidadde la conservación –es decir, el rendimientode usos alternativos de la tierra, es un factordiscriminante que determina dónde se puedeaplicar el PSA. La Figura 3 ofrece un ejemplonuméricode larentabilidaddelusode latierraen Paragominas, Amazonia brasileña, el cualanalizaremosacontinuación.

Con fines de simplificación, supongamos quediferentes compradores han llegado juntos a laconclusión de que el manejo del bosque parala producción demadera es el uso de la tierramásdeseableenParagominas,yaquemaximizadiferentes SA y garantiza un ingreso productivomínimoalosdueñosdelatierra.Enconsecuencia,han decidido aunar recursos para financiar unesquema de PSA que ofrezca incentivos porcambiarsealaproduccióndemaderabajomanejo.Encomparaciónconlarentabilidadnetadeesteuso (US$28/ha/año ‑línea horizontal en Fig. 3),otrasactividadestienenretornoseconómicosmásaltos o más bajos. Entonces, ¿cuáles usos seríaposiblesustituirconunesquemadePSA?

Las actividades que tienen retornos más bajos(madera sin manejo, ganadería tradicional) espoco probable que sean influenciadas por unsubsidio pormanejar la producción demadera.

Si pudieran, los dueños de la tierra ya sehubieran cambiado a una actividad que ofreceuna rentabilidad mayor; en consecuencia, hayotros factores que les impiden hacer el cambio(acceso a crédito, tecnología, infraestructura,conocimiento, etc.) que no se relacionandirectamentecon la rentabilidadrecurrentedelusodelatierra.

En el otro extremo del espectro, los cultivosperennes reciben US$402/ha/año –un retornoeconómico por hectárea al menos 28 vecesmás alto que la madera manejada. Hacer quelos productores cambien los cultivos perennespor producción de madera exigiría un subsidioastronómico,elcualexcederíalasposibilidadesdefinanciamientodelesquemayelvaloreconómicodel incremento obtenido del SA. Sin embargo,paralasactividadesquesonmarginalmente más rentablesqueelusodeseado(ganaderíamejoradaycultivosanualesenel‘triángulodeviabilidad’delaFig.3),unsubsidiopodríamodificarelpuntodeequilibrioeinducirelcambiodeseadohacialaforesteríasostenible.

Por inferencia, un sistema de PSA será másefectivo,entérminosdecostos,enelrangomediodeactividadesmarginalmentemásrentablesqueelusodelatierradeseado.Paraactividadesmenosrentables,elPSAprobablementeseairrelevante,y para actividades mucho más rentables, lolimitadodelosrecursosimpidequeselesotorguelacompensaciónnecesaria.


Obviamente,hayquetenercuidadoalusaresteejemplo para representar el complejo mundoreal. Los productores no sólo se preocupan porla rentabilidad promedio anual, sino tambiénporotrosfactorescomoriesgo,fluctuacionesdeprecios, retornos esperados a futuro, legalidaddel uso y seguridad de la tenencia. Donde haymuchatierra,comoenlaAmazonía,tambiénsepueden interesar por el retorno por unidad demano de obra o de capital invertida, más quepor la unidad de terreno. Los compradores deSA que quieren proteger servicios existentes yamenazadosenesquemasdeusorestringido(p.e.reservasdelabiodiversidad)debieransercapacesdeanticiparamenazasemergentesyalzasenloscostosdeoportunidad;siúnicamentereaccionana los cambiosque ya sehandado, los serviciospudieran perderse irremediablemente (ver lasiguientesección).

Porotraparte,esteejemplo simplenosenseñaalgunas lecciones prácticas importantes. Porejemplo, Proambiente, un floreciente programadePSAenBrasil,entreotrasactividadespromueveelestablecimientodecultivosperennesmediantecréditos subsidiados por el PSA. Pero, como lomuestralaFigura3,larentabilidadpromediodelos cultivos perennes es extremadamente alta;entonces, es poco probable que la reducciónde costos de capital recurrente y las tasas derentabilidadmarginalmentemás altasmedianteel PSA hagan la diferencia para cambiar el usode la tierra. Los cultivos perennes se podríanpromovermejormediantelareduccióndelriesgoa enfermedades, las fluctuaciones de precios,la restricción de créditos y otras barreras querestringenelaccesoaesapráctica.Esprobable,entonces,queelenfoquedeproyectosintegradostradicionalesenfocadosenmúltiplesrestriccionesseamásapropiadoqueelPSAparalaadopcióndeprácticasdecultivosperennes.

Contrarioalacreenciacomún,antesdeestablecerunPSAporlogeneralnoesnecesariohacerunavaloración económica completa de los serviciosdel ecosistema por parte de los compradores,ni un estudio económico de la rentabilidad delsistemade lafincaporpartedelproveedor.Enprincipio, cualquier precio que las dos partesnegocien puede ser ‘el precio correcto’, tancorrectocomoelprecioquepaguéporelpescadoenelmercado.Paraelsecuestrodecarbonoyaexisteunpreciodereferenciaenelmercado.Sinembargo, algunos cálculos adicionales puedenciertamente ayudar a cada parte a fortalecersuposiciónnegociadora,oaunaanticiparsiunesquemadePSAesunaopciónrealistaono.

Un ejemplo puede ilustrar esto. En unesquema piloto de PSA en Santa Rosa, zona deamortiguamientodelParqueNacionalAmboródeBolivia, se ofreció un PSA anual relativamentebajo (pago en especie de US$7/ha/año) a los

propietarios por preservar sus bosques para laconservación.Loscostosdeoportunidadvariabancon la pendiente, fertilidaddel suelo y acceso,perocorrespondíanaunordendemagnitudmásalto.SilastasasdePSAerantanpococompetitivas,seguramentenadieseinteresaríaporelesquemadeconservación.Sinembargo,algunosfinquerosseinteresaron,principalmenteporquelesofrecíadineroenefectivopormantenerunbosquequede todas formas pensaban conservar. Si bien elesquema ha logrado avances importantes en lapromociónde los principios básicos del PSA, haganadopocoenlaadicionalidaddeSA,almenoshastaahora(RobertsonyWunder2005).

En una situación como esta, una determinaciónbásicadelcostodeoportunidadpuedeayudaradefinir tasas competitivas de PSA y a encausarlos recursos limitados a aquellas áreas donderealmentehaganladiferencia.Comolodemuestranlos resultados parciales de una investigación encursoenCostaRica,sepuede lograrunamayoreficiencia si se cambia el simple pago por áreaatarifasdiferenciadasenelespacioyajustadasalpotencialdeprovisióndeSAyaloscostosdeoportunidad de diferentes paisajes boscosos (T.Wünscher, com. pers. Turrialba, Costa Rica,CATIE,10febrero2005)—aunqueeventualmentepodría haber obstáculos políticos y económicospara implementar pagos diferenciados en unesquemapúblico.

5. ¿Eficiencia o equidad?Enloscírculosdeconservaciónydesarrollorural,muchos ven el PSA como una fuente de justoreconocimiento a los pobres rurales que cuidanel ambiente y continuamente ‘producen’ SA,hastaahoragratuitamente(ShillingyOsha2003,Rosaet al.2003,vanNoordwijket al.2004).Sinembargo,desdeelpuntodevistadelaeficiencia,sóloaquellosqueconstituyenunaamenaza reala la provisión de SA deberían recibir un pago.Regresemos a la Amazonia brasileña por unejemplo.

Primero, los remotos estados federales deAmazonasyAmapárecientementehandeclaradolaproteccióndegrandesáreasdebosque,y losgobiernos estatales esperan conseguir recursosde lacooperación internacionalparaapoyar suspolíticas de conservación con recursos de tipoPSA.Noobstante, las tasasdedeforestaciónenlamayoríadeesas áreas remotas siguen siendomuybajas,loquequieredecirqueeldesarrollode la fronteraagrícolanoha llegadohastaallí.¿Porquéhabríandepagarloscompradoresporlaconservacióndeunbosquequenoestáamenazado–que de todas maneras se va a conservar(adicionalidadinsignificante)?Silapresiónporelusodelatierrasedamuylejosdeallí,¿quétanprevisoradebieraserunainiciativadePSA?


Segundo, el estado de Mato Grosso está en elotroextremodelespectro,puesallísepromueveagresivamentelaexpansióndelaganaderíayelcultivodesoya.Lasaltastasasdedeforestaciónreflejan serias amenazas de cambio de uso yaltoscostosdeoportunidadparalaconservación,especialmenteporlagranrentabilidaddelfrijoldesoya.Elcontextoeconómico,biofísicoypolíticoinduceaunarápidaconversióndelbosque.Porlotanto,hayvariasbuenasrazonesparaintervenirpero,¿sepodríarevertirelproceso,aunconunPSA a gran escala? O bien, ¿están el sistema ysus fuerzaseconómicas yamuyenfocadoshaciaunescenariodonde losbosques vanadisminuirrápidamente, limitado sólo por la escasez decapital, de infraestructura vial, de tiempo, yposiblemente restricciones legales? ¿Habrámayoresesperanzasparalosconservacionistasenlasmedidasdemandoycontrol,comolapuestaen vigencia de restricciones legales que exigenquesemantengaunporcentajemínimodebosqueenlasfincas?

Tercero,unestadofederal,comoelricoylejanoAcre,constituyeunejemplointermedio.Suauto‑declarado Governo da Floresta (Gobierno delBosque) constituye una práctica innovadora delalegislaciónsocioambiental,conunmovimientode base proactivo. Esta práctica ha llamado laatención de los donantes externos. Al mismotiempo, factores económicos emergentes, comola construcción de carreteras que enlazan aAcreconlosvecinosPerúyBoliviaylademandacada vezmayor por carne ymadera, aumentanlapresiónsobrelosbosquesyaceleranlastasasdedeforestación. ¿Esestecontexto intermedio,con grandes amenazas evidentes y costos deoportunidadcadavezmásaltos,elescenariomásfavorableparalaimplementacióndelPSA?

Obviamente,nohayrespuestasfáciles–ymuchomenos porque los tres estados poseen a lointernounagranvariedaddesubescenarios.Loscompradores de biodiversidad deben mantenerun portafolio diversificado que preste atenciónalasamenazasactualesyfuturas.Losesquemasde PSA deben mantener el balance entre laeficiencia a corto plazo y la equidad, ya queestaúltimainfluyeenlaviabilidadalargoplazo.Sin embargo, es claro que ni el ‘noble salvajeecológico’, que protege su ambiente a capa yespada,niel campesinodemasiadopobrecomoparacausarundañoecológicosignificativo,seránlos principales vendedores de SA. Ninguno delos dos significa una seria amenaza; entonces,pagarles genera una adicionalidad cero que nohaceningunadiferencia.¿Esestoinjusto?Quizásno, pues ninguno de los dos tiene costos deoportunidad de conservación provocados por eldesarrollonoalcanzado.ElvendedoridealdeSAnoesfrancamenteenemigodelmedioambiente,peropotencialmentepodríaserlo.

Porotraparte, lasamenazasactualesnosonelúnico indicador relevante ‑y con frecuencia lasamenazas se revelan abiertamente cuando yaesmuy tarde. El PSAa gruposmeta y enáreasdondeseesperaquelaamenazavayaagolpear(amenaza proyectada) pudiera ser un seguroefectivocontra ladegradaciónfutura.CIFORhaadoptadoestalógicaenelintentodedesarrollarun esquema de concesiones comunitarias parala conservación en el poblado de Setulang,Kalimantáneste,Indonesia(Wunderet al.2004).Lamayoríadelospobladosvecinoshanvendidosusbosquesaempresasmadereras,peroSetulangha preservado cinco mil hectáreas de bosqueprimario de bajura con el objetivo de protegerlasfuentesdeagua.Sinembargo,lasofertasdelasempresasmadererasaumentanyelconsensointerno por la conservación está en peligro. Enestasituación,unpagoexternoalospobladoreslocalespornovendersusderechosdeextraccióndemaderapodríaayudaraque semantengaelconsensoenelpoblado.Tambiénpodríaayudarlosa proteger de manera más eficiente el bosquecontra la amenaza externa que significan lasempresasmadereras.ElPSAprobablementetieneunaltopotencialpara lograrbeneficiosrealesyadicionalesdeconservaciónensituacionesdondelas decisiones están ‘en el filo de la navaja’,especialmentecuandosetratadeunesquemadeusorestringidodondeelSAamenazaperdersedemanera irreversible (p.e. la biodiversidad).UnavezquesepierdeelbalanceylacomunidadvendesusderechosesobviamentemuytardeparaqueelPSAtengaalgúnimpacto.

6. ¿A quién pagar?En esta sección se analizarán tres aspectosrelacionados con la selección de posiblesreceptoresdelPSA:lacadenadevaloragregado,la inseguridad en la tenencia de la tierra y eluso ilegal del recurso. El primer asunto tienequeverconladistribuciónverticaldelcostodeoportunidad.VeamoselcasodeSetulang(Wunderet al.2004).ParaqueunPSAporbiodiversidadsea políticamente aceptable es necesariocompensaraunamasacríticadedecisoresquedeotramanerasebeneficiaríanconlaactividadqueamenazaalabiodiversidad(latalaenestecaso).La Figura 4muestra la distribución aproximadadelosbeneficiosgeneradosconlaextraccióndemadera,combinadosconelflujofinancieroydemateriaprima.Lamaderaseextraedelbosqueestatal (de iure), cuyos derechos de uso sonreclamados por diferentes comunidades localesconderechostradicionalessobrelatierra(adat)generalmentereconocidosporelestadoindonesiopost‑Suharto.

Sin embargo, los derechos reclamados porlas comunidades se traslapan y su poder denegociaciónvaría,loquegeneradivergenciasensupartedelasgananciastotalesobtenidasconla


CIFOR brinda apoyo al poblado de Setulang, Kalimantán Este, Indonesia, en la formulación de un esquema de PSA que evite la tala del bosque de bajura que

pertenece a la comunidad, y en la búsqueda de apoyo financiero para preservar el bosque (Foto: Yani Saloh).

Mercado/ Consumidores

Empresamaderera

Gobiernolocal

Intermediario

Bosqueestatal

Reclamo decomunidad 1 Reclamo de

comunidad 2

Reclamo decomunidad 3

Flujo de madera

Flujo financiero

Distribución del valor de lamadera en pie

Gobierno

Empresa

Intermediario

Comunidad 1

Comunidad 2Comunidad 3

100%

P: ¿A quién debemos pagar?

Figura �. Compra de derechos de aprovechamiento para favorecer la conservación enIndonesia

madera(barradeladerecha).Otrosagentes,comointermediarios (tarifas), empresas madereras(valor de venta), gobierno local (impuestos,sobornos) y probablemente consumidores de lamadera(excedentedelconsumidor),sellevanlaparte del león de las ganancias netas y, por lotanto,sonquienesmásperderíansilosbosquesseconservaran.¿DeberíacompensarseatodosestosactoresconunesquemadePSA?

Desdeelpuntodevistadelaeficiencia,sedeberíacompensarabastantesactores(nonecesariamenteatodos)paraformarunaalianzadeconservaciónresiliente;habríaqueescogerentreaquellosquetienenreclamosconvincentesparaunsitiodado.Generalmente, losconsumidores, intermediariosy empresas madereras no necesitan recibircompensación pues sus intereses son ‘móviles’.Amenosquecompren,alquilenuocupenporlafuerza un área, no pueden presentar reclamospara un sitio específico. Por otra parte, lascomunidadesqueactúancomoguardianaslocalesdelbosquetienenuninterésparticularysídebenser compensadas. No obstante, el esquema dePSA no tiene fundamento si la comunidad esdemasiadodébilcomoparaprotegersusbosques.El gobierno local, fortalecido recientementepor la descentralización, puede funcionar comocatalítico y, entonces, merecer compensación,aunquehayprosycontrasquedebemosevaluar.

Para que un sistema de PSA sea justo, sedebiera compensar a todos los que pierden,

CIFOROccasionalPaperNo.42(s)1� Sven Wunder

pero en este caso específico la compensaciónen todos los niveles sería prohibitivamentecara. Nótese que comprar conservación por unprecio relativamente bajo, definido solamentepor loscostosdeoportunidadde lospobladoreslocalespodría,eventualmente,generarpérdidasal ingreso nacional pues los actores externosdejarían de percibir grandes rentas pormadera(Sección8).Aquiénexactamentedebemospagares un asunto de negociación, viabilidad política(que incluye la idea de equidad), legalidad (encuantoalatenenciadelatierra,especialmente)y posiblemente también de ética, pues algunosactores pudieran perder ingresos ilegales,sobornosygananciasinicuas.

Segundo,muchospropietariosdelatierraenlostrópicosnotienentítulosformalesdepropiedad,especialmenteenlasáreasdefronteraagrícola.¿Pueden(ydebieran)esosusuariosrecibirelPSA?La principal preocupación de los compradoresprivados de SA no debiera ser la propiedadestatal de la tierra, sino la capacidadde facto deusoycontrolde la tierray los recursos.Lospropietarios informales, cuyos reclamos por latierrasonampliamentereconocidosyrespetados,puedenmuybienserproveedoreseficientesdeSApuesellospuedencontrolarelaccesoalbosque.Alguien con derechos de propiedad insegurosy débiles no puede ejercer esa función y, enconsecuencia,agentesexternoslleganaocuparlatierrayaprovecharsusrecursos.Aldesagregarelcomplejoconceptode‘derechosdepropiedad’,laideadel‘derechoaexcluir’esparticularmentedecisiva para la eficiencia de quienes ofrecenlos SA. Entremás abierto sea el acceso,menosadecuadoelescenarioparaPSA.

Tercero, aparte de los problemas de uso de latierra, ¿importa el estatus legal de los usuariosdelrecursoenlaseleccióndequienessepuedenfavorecerconelPSA?Muchascondicioneslegalessobre el uso de la tierra son débiles (p.e. losbosques de protección declarados pero que noreciben ningún respaldo) y algunos productosdel bosque (como animales silvestres, madera,carbón)engranmedidasoncosechadosdemanerailegal.¿DebieraotorgarseunPSAaestosusuariosparaevitarelaprovechamientoilegal?Siasífuera,¿seestaríaalentandoalosactoreslegalesadarelpasohaciaelterrenoilegalparacalificarparael PSA –o almenos se les alentaría a protestarcontraunsistemainjusto?¿SeconvertiríaelPSA,eventualmente, en un sistema de protecciónal uso ilegal (Vogel 2002)? De hecho, ya estánpuestoslosfundamentosteóricosparaelchantajeambiental(Mohr1990),ylosincentivosperversossehanconvertidoenunapreocupaciónrealparaalgunosesquemasdePSA(Pagiolaet al.2004).

Denuevo,nohayunarespuestaúnicaparatodoslos problemas, por lo que se recomienda unenfoquepragmático.Enmuchoscasos,unenfoque

comoeldel“paloylazanahoria”esconveniente;es decir, complementar las leyes de débilcumplimiento con compensaciones de PSA quecubran parcialmente los costos de oportunidadque el cumplimiento implique –especialmentecuandoladeclaracióndeprotecciónviene‘desdearriba’ynoserespetanlosreclamoslocalesportierra. Aun en el bien establecido sistema dePSAdeCostaRica,loscampesinosreciben,inter alia,pagospornodeforestar,apesardequeladeforestaciónesilegalenelpaís.

Sin embargo, puesto que el PSA presupone lalibreescogenciadelusodelatierra(sección2),normalmente no es una herramienta adecuadapara fortalecer las áreas protegidas existentes,aunquepuedehaberexcepciones.En lamedidaenquelasáreasprotegidashansidorelativamenteeficientesendetenerladeforestación(Bruneret al. 2001), no se debiera pagar a los ocupantesilegalesparaevitarqueseestablezcanenparquesnacionales–amenosquesetratedeun‘parqueenelpapel’,sinposibilidadesrealesdemandoycontrol.Sisepagaa losocupantes ilegales,nospodría ‘salir el tiro por la culata’ y,más bien,atraeranuevos ilegalesquebuscansuparteenla repartición. En última instancia, la decisióndeofrecerzanahoriasdependedeunavaloraciónrealista de qué tan lejos podemos llegar consolamenteelpalo.

La implementación de un sistema de PSA debepasarporunanálisisdeeficienciadelosenfoquesexistentesydelasmotivacionesparalaprovisióndeSA,ydecómounesquemadePSAafectaríaa losproveedoresde tales servicios. ¿Mejoraránconelpagolosesfuerzosdequienesloreciben?Al menos parte de la literatura en psicologíaafirmaquelospremiosextrínsecospuedenminarlas motivaciones intrínsecas (Deci et al. 1999),comoelinterésyorgullodeunacomunidadporla conservación de sus bosques. Los premiosmonetarios también pueden debilitar losmercadossocialesyaexistentes(Sección2),talescomolazossocialesyconveniosdereciprocidad.Aparentemente,estoesespecialmentepeligrosoen la medida en que los pagos siguen siendopequeños (Heyman y Ariely 2004). Peor aun, elesfuerzo en conservación por un PSA de pocamonta pudiera ser menor que sin ningún pago.Hayqueponeratenciónaesto,puesenlamayoríade los casos los montos pagados por serviciosambientalesrealmentehansidobajos.

7. ¿Cómo pagar?Lasformasdepagotambiéntienenqueverconla eficiencia del PSA. Un comprador cínico seinteresapocoporlaformadepago;loúnicoqueleimportaesqueelproveedorfirmeelcontrato.Pero, eventualmente, la sostenibilidad delcontratovaadependerdelefectoimprevistodelospagosenel ingreso familiar, cambiosen los

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Cuadro 1. Ventajasydesventajaspercibidasendos sistemasdePSAenSantaRosa (SantaCruz,Bolivia),FundaciónNatura.Comparacióndepagosenefectivoyenespecie.

Ventajas de colmenas / Desventajas del efectivo

Ventajas del pago en efectivo / Desventajas del pago en especie

‑ Algunosbeneficiariosrechazaneldinero—segastarápidamenteynodejabeneficiosalargoplazo

‑ Beneficiariospocohabilidososopocointeresadosenlaapiculturapierdensusbeneficios

‑ Elpagoenefectivo‘huele’aperderderechosdepropiedad—noimportasiestetemoresracionalono

‑ Paralaventa,lascolmenassonbienesinflexibles,encomparaciónconanimalesoequipo

‑ Lamielesunproductoútilparalasubsistencia ‑ Encomparaciónconelefectivo,lascolmenassonbienesdifícilesdesubdividir

‑ Laapiculturarecibeunincentivoporlaproteccióndelbosquecomohábitatdelasabejas

‑ CostosextrasdecapacitaciónparalaimplementacióndeONG

‑ EfectosdemostrativosdelasabejasysabordelamieldaaquienesimplementanelPSAmayorinfluenciaquelasimpletransferenciadedinero

‑ Costosextrasparalosbeneficiarios—laapiculturaexigemanodeobra

hábitosdeconsumoydemandasportierraymanode obra. Estos cambios pudieran también tenerefectossecundariosenlaconservación,másalládeloestipuladoenelcontrato.Esaconsejable,entonces, pensar con anticipación en (y aunexperimentarcon)diferentesformasdepago(enefectivovs.noefectivo)yenlaperiodicidaddelospagos.

Los economistas por lo general piensan quelos pagos en efectivo son la formamás flexible–y por lo tanto, preferible. El efectivo es másapropiado cuando los proveedores del SA dejande percibir un ingreso en efectivo para cumplirconelcontratodePSA;porejemplo,reducir laexpansiónplaneadadesuscultivosparalaventaconelfindeconservarelbosquequeprotegelasnacientes de agua. De hecho, en esta situaciónlosproveedoresdeSAdifícilmentevanaaceptarotrosbeneficiosquenoseaneldineroenefectivo,puesestoesprecisamenteloqueestánperdiendoenarasdelaconservación.

Muchosprofesionalesdeldesarrollonoestánmuyconvencidosdetransferirdineroenefectivoalascomunidades rurales pues dudan de con ello semejoreelbienestaralargoplazo.Elcontarconefectivopuedehacerquelagentesedediqueagastarenbienes innecesarios (alcohol,artículosde lujo, etc.) y se generen problemas sociales.Otros,porsuparte,opinanquelatransferenciaregular de dinero en efectivo es más efectivaparaaliviarlapobrezaquelascontribucionesenespecieolosproyectosdedesarrollo.Porejemplo,endosprogramas recientesde transferenciadefondos a víctimas de inundaciones y a soldadosdesmovilizadosenMozambiquesehacomprobadounbuenusodeldinero,loscostosadministrativos

hansidomuybajos(5‑10%)yelimpactoenelaliviodelapobrezaimpresionante(Hanlon2004).

UnejemplodecamposobrePSAilustraaspectosentre estos dos extremos. El Cuadro 1 resumediferentes actitudes recavadas medianteentrevistas en Santa Rosa (Bolivia) en cuantoa los pros y contras de recibir colmenas (laformadepagoenespecie)odineroenefectivo(opción hipotética), como pago por el servicioambiental ofrecido (Robertson yWunder 2005).Los beneficiarios originalmente negociaron unaciertacantidaddecolmenasyasistenciatécnicasobre apicultura. Como lo explicaba uno delos campesinos participantes en el programa:“Si recibo dinero en efectivo, sé que lo voy agastar de una vez; en cambio, con esta formadepagovoya crear algoque vaadurar”. Estaafirmaciónreflejanosólolaresistenciaarecibirdineroenefectivo,sinotambiénlasexpectativasde los beneficiarios de obtener intervenciones‘integradas’ (a menudo paternalistas): esperanque la ONG mediadora les ofrezca un paquetecompletoy‘pre‑cocido’debeneficios.Esta,bienpuedeserunaactitudracionalsilascapacidadeslocalesparaelahorro,lainversiónylacapacidadempresarial son limitadas. Otros beneficiariosafirmaronquelamielesunproductoútilparalasubsistencia,yquerecibircolmenascausamenosinquietudporlaexpropiacióndelatierraqueeldinero en efectivo, independientemente de sitalestemoressonjustificadosono.

Para la ONG, la necesidad de garantizar unhábitat a las abejas significó un incentivo localadicionalparaconservarelbosque.Además, lascolmenastienenunmayor‘efectodemostrativo’que algunos pequeños pagos en efectivo. La

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ciencia psicológica asegura que, para estimularelesfuerzo,lospagosenespecieydepocovalorpuedensermásefectivosquelospagosenefectivodepocovalor,pueslosbeneficiariospercibenlastransferenciasenespeciecomomáscompatiblesconelintercambiorecíprocoyelmercadosocial(HeymanyAriely2004).

Sin embargo, los beneficiarios que preferiríanrecibir dinero en efectivo alegaban que lascolmenas son bienes inflexibles que requierende mano de obra y de cierta capacitación, loque implica que aquellos no muy dedicados asus colmenas lograrían una rentabilidad muybajaonula.LaONGqueofrececapacitaciónenapicultura también significa un costo adicional.Algunos beneficiarios esperaban vender lasnuevascolmenasaaquellosqueseespecializaranenabejas–creándoseasíun‘mercadosecundariointerno’de intercambiodecolmenaspordineroenefectivo.Otrosprefierenlospagosenespecie,comoalambredepúasparacercarsuspropiedadesyhacervalersuderechodepropiedad.Almenosquesignifiqueuncostoadministrativomuyalto,seríapreferibletenerunavariedaddeformasdepago,aunenelmismositio.

Este pequeño ejemplo demuestra que esaconsejable investigar primero las formas depago que los pobladores locales prefieren. Laspreferencias pueden variar entre poblados,familias y aun individuos de la misma familia,porloqueesdeseableusarunenfoque‘agustodel cliente’. Los aspectos de género entre losbeneficiarios también debieran monitorearse,yenalgunoscasosesposibleque seamejoruncontrato colectivo y no individual (Sección 8).En cuanto a periodicidad, es deseable emulara otros flujos de ingresos regulares con pagospequeñosyfrecuentes–aunsielmonitoreoparacontrolarelcumplimientosehaceunavezalaño.Esto es particularmente importante cuando seusanpagosenefectivoylatentacióndegastarlorápidamenteesmucha.Perohayquedeterminarcaso por caso qué es lo más apropiado paraaumentarelbienestar.Algunosbeneficiariosvanapreferirlasopcionesdepagoenespecie,perolascomunidades con poco circulantemuchas vecesvanapreferirelefectivo.QuienesimplementanelPSAdebensuperarlosprejuiciospaternalistasen cuanto a que los pobladores locales por logeneral son incapaces de administrar el dineroquelesllega.

Finalmente, se ha sugerido que los sistemas dePSA debieran incluir también la transferenciacontingente de infraestructura, como laconstrucción de escuelas o caminos, o dederechos sobre los recursos a los pobladoreslocales, como la tenencia formal de la tierra(Rosa et al. 2003, van Noordwijk et al. 2004).El problema aquí es que los beneficios directosgrandes o irreversibles son incentivos dudosos

paramantenerelabastecimientocontinuodelosservicioscontratados.¿Cómohacerparasancionarel no cumplimiento ‑un aspecto primordial decualquier acuerdo contingente? Posiblementeelcumplimiento sepudieraamarraralcostodemantenimientodelainfraestructura;p.e.elcostode mantener la escuela o el camino abiertos.Peroaunasí,elmantenimientodelcaminopuedeser asumido por una empresa maderera o unempresarioagrícolaquepromuevenunusodelatierracontrarioaloqueesperabanloscompradoresdel SA. Por ello, estos tipos de incentivos porlo general son más apropiados para PICD quepara esquemas de PSA. Para una organizaciónconservacionistaesmuymalapropagandallegary destruir la escuela o el camino, o retirarle alagentesusreciénadquiridosderechossobrelatierra, sólo porque no cumplieron con su partedeltrato.

8. ¿El PSA a favor de los pobres?

En un momento en que la ayuda internacionalaldesarrollosecentracadavezmásenelaliviodelapobreza,noessorprendentequeseevalúeelpotencialdeenfoquesnovedososcomoelPSApara el logro de ese objetivo. Se espera quelos proveedores pobres de SA (p.e. agricultoresubicadosenlaspartesaltasdecuencasremotas)logren mejorar su ingreso mediante un pagootorgadoporloscompradoresdeSAqueposeenmayor riqueza (p.e.usuariosurbanosdelagua);dehecho,aalgunosdonanteslesinteresaelPSAsóloporsusefectosesperadosenbeneficiodelospobres.

Conceptualmente, es conveniente prestaratención a tres preguntas relacionadas con lapobreza(Grieg‑Granet al.2005):1. Participación: ¿Qué acceso pudieran tener y

porcuálpartedelmercadopudierancompetirlos proveedores potenciales pobres de SA,bajounesquemadePSA?

2. Efectos en los vendedores de SA:¿CómoinfluyelaparticipaciónenelPSAenlascondicionesdevidadelosproveedorespobresquelogranteneraccesoalsistema?

3. Efectos en los no vendedores:¿cómoafectaelPSAalagentepobresquenovendeservicios(agricultores que no participan, usuariospobres de SA, consumidores de productos,trabajadoressintierra,etc.).

8.1 AccesoalaparticipaciónenelPSA

Loscampesinospobresquebuscanconvertirseenvendedores de servicios ambientales enfrentanreglasexplícitasdeaccesoalPSAyrestriccionesestructurales subyacentes. Las reglas explícitasde acceso al PSA pueden favorecer o no a lospequeños propietarios. En el análisis de seis

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Dos beneficiarias de PSA en Nueva América, Pimampiro, Norte de Ecuador. Los usuarios urbanos del agua pagan por la protección de las nacientes (Foto: Sven Wunder).

proyectosdecarbonoydosdemanejodecuencas,Grieg‑Granet al.(2005)descubrieronunamezclade condiciones. Algunas reglas discriminaban alospequeñospropietarios,comolosrequisitosdetenenciaformaldelatierraylaexclusióndelossistemas silvopastoriles y agroforestales; otras‑comoeltamañomáximodelafincayelenfoqueen regiones subdesarrolladas‑ eran favorables alospobresrurales.

Hay dos restricciones estructurales subyacentesprincipales.“Losmáspobresentrelospobres”noposeennicontrolanlatierra,locuallesexcluyecomo proveedores potenciales de SA –al menosde los esquemas de PSA por área. Entonces,por naturaleza el PSA se dirige a campesinos‘moderadamente pobres’. Aun aquellos pobresquecontrolanunaparceladeterrenoamenudonotienenderechoslegalessobreella.ComosedijoenlaSección6,unesquemadePSAquebusquealiviar la pobreza, en la mayoría de los casos,podría solucionar el problema de la tenenciainformal,perosinohayuncontrolefectivodelusodelatierra,seríamuchomásdifícilimpulsarlomediantelaintervenciónexterna.

Unasegundarestricciónestructuralsonlosaltoscostos de transacción que implica tratar conmuchos pequeños propietarios, o terrenos depropiedadcolectivaquepertenecenacomunidadesconconflictosinternos,encomparaciónconunospocosgrandespropietarios(SmithyScherr2002).Esta situación se exacerba si hay economías deescalaenlaprovisióndeservicios;porejemplo,cuando el secuestro de carbono pasa por unprocesodecertificaciónconcostosfijoselevados.Denuevo,undiseñocreativopara‘empaquetar’pequeñospropietarios,comolohaceelesquemadePSAenCostaRica,puedeayudarasolventarestarestricción.‘Proyectosburbuja’desecuestrode carbono son un caso similar de ahorro decostos mediante la participación de regioneso cantones, en vez de propietarios individuales(Smith y Scherr: 34‑5). Obviamente, esto haráquealmenospartedeloscostosdetransacciónpasen del comprador a aquellas institucionesvendedoras encargadas de asegurar que elcompromiso colectivo se transforme en nivelesaceptables de acatamiento individual. Todasestasmedidasprobablementereduzcanloscostosde transacción, pero difícilmente eliminaránla restricción estructural, propiamente dicha.TrabajarcontresproveedoresdeSAcasisiempreserámásfácilquetrabajarcontrescientos.

Naturalmente, estas ‘desventajas comparativas’deben sopesarse contra las ventajascorrespondientes. En particular, los pequeñospropietariospuedentenercostosdeoportunidadsignificativamente más bajos de mano de obray posiblemente de la tierra (marginal) (Costa yZeller 2003). En lamedida en que las tasas dePSA por unidad de terreno son bajas, para los

actoresricos‑conmejoraccesoalcapitalyalatecnologíay,porlotanto,conmayorescostosdeoportunidad‑ no será rentable competir con losproveedorespobres.Estasventajaspotencialesdelosproveedorespobrespueden(ono)compensarsusaltoscostosdetransacción.Amenudoesmássimple lograraltas tasasdeparticipaciónde lospequeñospropietariosenserviciosespacialmentemuy restringidos (p.e. la protección de unacuenca) donde los compradores tienen quetrabajar con quienquiera que esté ocupando elespacio;sinembargo,eldilemadeloscostosdetransacción se hace más evidente en servicioshomogéneos con un alto grado de movilidadespacialycompetencia(enespecialelsecuestrodecarbono).


8.2 EfectoenlosvendedoresdeSAUnavezquelosproveedorespobresdeservicioshan logrado ingresar al mercado de serviciosambientales, ¿cómo les irá?Como seexplicóenlaSección2, loscontratosdePSA sonacuerdosvoluntarios por lo que a los proveedoresindividualesdeservicioslesirápeorsólosiselesengaña, se les obliga a participar, se les causaunimpactoinesperadoensuscondicionesdevida(p.e. debido a que se subestimaron los costosde oportunidad) o se afecta la economía localdeformaindirecta(p.e.cambiosenelmercadolaboralodelatierra).

De estas posibilidades, la última es quizásla más probable (ver análisis más adelante),aunque siempre existe la posibilidad de salirsedel esquema de PSA o de renegociar opciones.Siempre podrían potencialmente darse casos enquelosvendedoresdeserviciosseveanatrapadospor el PSA en condiciones de vida negativas;por ejemplo, cuando se firman acuerdos delargoplazosobreelusodelsuelobasadosenunacceso desigual a la información. Sin embargo,hastaahoranosehanpublicadoejemplosrealesconvincentes sobre las trampas del PSA. El PSAofrece una fuente adicional de ingresos, por logeneralenáreasconpocadiversificacióndondeelefectivoesescaso;además,elflujoenefectivoespotencialmentemásestablequeotrasfuentesalternativas,comoloscultivosparalaventaconpreciosmuyfluctuantes.AlmenosesteeselcasosiloscompradorescumplenconsusobligacionesparafinanciarelprogramadePSAysiesteesbienadministrado(Pagiolaet al.2005).

Aun si mejoran las condiciones de vida de losproveedores pobres de SA, siempre quedanpreguntas en cuanto a ‘en qué medida’ y ‘dequé forma’ ganarán con la participación. Comoencualquiertransaccióncomercial,siemprehayunconflictoinherenteencuantoalprecioentreloscompradoresdeSAquequierenmaximizarelsuperávitdelconsumidor(lamayorconservaciónporcadapesoinvertido),ylosproveedoresdeSAquequierenaumentarelsuperávitdelproductor(pagosnetosde loscostosdeoportunidad).Porlogeneral(aunquenosiempre),loscompradoresestánenunaposiciónnegociadoramásventajosapues son menos en número, están mejorinformadosysonquienespromuevenlainiciativa.Porejemplo,sehanhechomásestudiosdecostosde oportunidad que de voluntad de pago; enconsecuencia, loscompradoressabenmássobrelosvendedoresquealcontrario.Sisemejoralaorganización y los niveles de información entrelos proveedores de SA se podría acrecentar suposiciónnegociadora.

Al margen de posibles asimetrías de poder, elPSA viene a significar una parte importante delos ingresos familiares de los participantes –almenosesloquepodemosdecirconlosestudios

preliminaresdisponibles.EnCostaRica,lospagosporserviciosambientalesrepresentabanmásdel10%delingresofamiliarparamásdeuncuartodelos participantes (E.Ortiz, citado por Pagiolaet al.2005);elesquemadePSAdelVirillaaportabael 16% de los ingresos en efectivo, aunque trescuartosdelosbeneficiariosrecibíaningresospormásdeUS$820mensuales,porloquenosepuededecirquefueranpobres(Mirandaet al.2003).Sinembargo, en zonasdepobreza real la situaciónpuedesermuydiferente.EnlapenínsuladeOsa,CostaRica,unapequeñaencuestadeterminóquepara los beneficiarios del PSAqueestabanbajola líneadepobreza,a lamitaddeelloselpagolespermitiósuperaresacondiciónyenel44%delos casos se convirtió en la principal fuente deingresosenefectivo(Muñoz2004).EnPimampiro(Ecuador),lospagosporlaproteccióndecuencasacolonospobresdelacuencaaltacompensaronel 30% de los gastos del hogar en alimento,medicinayescuela(Echavarríaet al.2004).LosproyectosdecarbonodePROFAFORensitiosdebajos ingresos en Ecuador y el proyectoHuetarNorte en una región deprimida de Costa Ricacrearonempleoinmediatoyunaimportantebasedeingresosafuturo(Mirandaet al.2004,Albány Argüello 2004, Milne 2000). Obviamente, losingresosreportadossonbrutos,puesnoconocemoseltamañodelcostodeoportunidad(ingresosnopercibidosdebidoarestriccionesenelusodelatierrainducidasporelPSA),elcualpodríairdesdecerohastaelpagototalrecibidoporelPSA.Sinembargo,almenosparalasregionesdeprimidas,el tamaño relativo del ingreso percibido con elPSAparecierasersignificativo.

Algunasveceslosbeneficiariosrecibenalgomásquedineroporsuparticipación:losbeneficiosnomonetariosadicionalespuedensertanimportantescomo el dinero mismo (Rosa et al. 2003). Esnecesario rescatar tres elementos. Primero, losparticipantespercibenque loscontratosdePSApuedenmejorarlaseguridadsobrelatenenciadelatierraantelosvecinosoprecaristas,yaqueexigeelmapeo y demarcación de la tierra y permitedemostrar que se está realizando una actividadquegeneraingresos.Rosaet al.(2003)loconfirmóen varios estudios de casos de América Latina,y también lo confirmamos nosotros con nuestroestudioenSantaRosa,Bolivia,dondelosterrenosboscosos son fuertemente amenazados por losemigrantes sin tierra procedentes de las zonasaltas. Segundo, los participantes en esquemasdePSAtratandemejorarlaorganizacióninternapara aumentar su ‘capital social’; por ejemplo,cuando se requiere negociar o interactuar conlos compradores del servicio (Rosa et al. 2003,Grieg‑Gran et al. 2005). Algunos beneficios delPSA se obtienen del ‘aprender haciendo’; otrosseobtienendesdeelprincipio(p.e.capacitaciónformal). Este efecto en el capital social por logeneralbeneficiaalospobladoreslocalesensusrelaciones comerciales con el mundo exterior.


Los pagos por servicios ambientales son más efectivos en tierras marginales, donde un pago modesto puede inclinar la balanza a favor de la conservación. Bosque seco en la provincia de Guanacaste, Costa Rica, donde se abandonan los pastizales para incluirlos en el programa de PSA (Foto: Sven Wunder).

También pueden darse algunos efectos socialesnegativos(p.e.tensionesentreparticipantesynoparticipantes). Finalmente, el programa de PSAfuncionacomounsitioestratégicodepropagandayaumentalavisibilidaddelpobladoocomunidadante los donantes y entidades públicas. Porejemplo, en Bolivia encontramos que paraalgunos poblados involucrados en iniciativas deecoturismoobellezaescénicaeramásfácilatraerdonantes para construir una clínica, o lograr elreconocimiento municipal de sus reclamos portierra.

8.3 Efecto en los pobres que novendenSA

¿QuésucedeconlagentepobrequenoparticipadelPSAperoquesiempreseveafectadaporél?Esto es mucho más difícil de determinar, pueseste grupo residual es bastante heterogéneoy porque los impactos son dominados porcomplejos efectos secundarios que ocurrenen los factores de producción (tierra,mano deobra) y en los mercados de productos (cultivosagrícolas,productosforestales,etc.).Analicemostresgrupospotencialesdepobreza:usuariosdelservicio,campesinossintierraubicadosenelsitio

yactoresexternosqueparticipandelacadenadevaloragregado.

Primero, no todos los usuarios de SA sonadinerados. Los campesinos pobres del trópicoprobablementesufriránmásconelcalentamientoglobalporquenotienenlosmediosparaadaptarsus sistemas agrícolas y, por consiguiente, severánbeneficiadosconlosesfuerzosdemitigación(IPCC 2001). Los usuarios urbanos del agua enbarrios marginales no pagan por el servicio deagua potable porque sus conexiones no tienenmedidor del consumo y, entonces, aprovechangratuitamente cualquiermejora en la calidad odisponibilidaddelaguaqueselogremedianteelPSA.Así,losconsumidoresquenopagandisfrutandeunmejorservicio,entantoquesusvecinosdebarrioscercanosquesípaganporelaguapodríansufrir un empeoramiento de sus condiciones amedida que las tarifas suben para financiar elPSA.

Segundo, en muchos casos los más pobres ydesposeídosseenrolanen(osoncontratadospor)algunas de las actividades que más amenazana los SA, tales como trabajadores de empresasmadereras, fabricantes de carbón y leña,


extractoresdeproductosforestalesnomaderables(PFNM),omanodeobracontratadaparatalarycultivar.EnlamedidaenquelosesquemasdePSArestringen los usos del suelo(Sección2);esdecir,quelimitanlaextracciónplanificadadeproductosdelbosqueoelusoagrícola,losgruposinvolucradosenestasactividadesllevanlasdeperderencuantoa fuentesdeempleoode ingreso informal.Porejemplo, las restricciones establecidas por elPSA afectaron a los pastores y recolectores dePFNM en India (Kerr 2002). En Santa Rosa, loscampesinos pobres involucrados con el PSA porconservación quieren protegerse de inmigrantessin tierra que vienen con la clara intenciónde ocupar terrenos ‘ociosos’. Esto demuestraque hay subgrupos de pobres con interesesantagónicos en cuanto a la implementación dePSA.Porcontraste,silaprovisióndeSApermiteun realce productivo,comoelestablecimientodeplantacionesforestalesensuelosdegradadosconpocas alternativas de producción, esto pudieraprovocar una expansión neta de trabajo rural ybeneficiosparalamanodeobranocalificadaqueayudaríanaaliviarlapobreza.

Sibienlosefectospuedenirenlosdossentidos,enalgunoscasossutamañopuedesersignificativo.Porejemplo,eldespidodetaladoresyaserradoresfuelaprincipalrazónparaimplementarunPICDcompensatorio por parte del Proyecto NoelKempffMercadoenBolivia(Asquithet al.2002).SielPSAeslocalmentelucrativo,sepudieradarunacompetenciaentrequienesposeenterrenoselegibles, en detrimento del acceso a la tierraparalosactoresmásdébiles(Rosaet al.2003).

Finalmente,loscambiosruralesinducidosporelPSA pudieran provocar efectos fuera del área.Porejemplo,losconsumidorespobresdecarbónenlasciudadespudieranenfrentarunalzaenelpreciodelproductosiunáreadebosquedondese producemucho carbón se reserva para finesde conservación. Y a la vez, el aumento en losprecios podría beneficiar a los productorespobres en otros sitios. Si las rentas económicasque la madera genera van a parar a la capitalprincipalmente, entonces, el restringir elaprovechamientopuedeafectarindirectamentealagentepobrequetrabaja–digamos‑enelsectorurbanodeserviciosquetalesrentasestimula.Larestricciónenelabastecimientodemateriaprimapudieratraerimportantesimpactosenlacadenade

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