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Organizaciones de la sociedad civil:

presentes en las escuelas, ausentes de las políticas

educativas

María Isabel Verduzco y Mónica Tapia

Alternativas y CapacidadesMayo 2012

Resumen1

1 El reporte completo de investigación se puede consultar en www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.

Agradecemos la colaboración de Karla Schiaffino, Raúl Díaz y Diana Nava.

Ilustración de portada: Luis San Vicente

Derechos Reservados Alternativas y Capacidades, A.C.

ISBN: 978-607-95273-9-6

Luis Cabrera 138-1, San Jerónimo Aculco, 10400

Tels. (55) 5668-8502 y (55) 5595-9111

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Indice

Introducción ................................................................................................................................................. 4

1. Financiamiento público a organizaciones de la sociedad civil ............................... 7

2. Las organizaciones de la sociedad civil presentes en los programas de las escuelas, sin posibilidades de decidir sobre la gestión ni las políticas educativas ................................................................................................................... 13

3. Iniciativas de alianzas públicas que derivan en prestación de servicios ........... 18

Conclusiones ................................................................................................................................................ 23

Recomendaciones .................................................................................................................................... 25

Bibliografía .................................................................................................................................................... 31

organizaciones de la sociedad civil: presentes en las escuelas, ausentes de las políticas educativas

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En la última década se ha incrementado el número de organizaciones de la sociedad civil (OSCs) que en México, intervienen para fortalecer el sistema educativo público; capacitando a directores y maestros; estimu-lando la participación de padres y madres de familia en la educación de sus hijos; mejorando la infraestructura y la enseñanza en las aulas; mo-nitoreando los programas gubernamentales, evaluando sus resultados y elaborando propuestas para reformar la políticas educativas; entre otros objetivos.

Frente a estas iniciativas, la respuesta gubernamental —en este caso, representada por la Secretaría de Educación Pública (SEP)— es contradictoria. En el discurso, anima la participación de las OSCs, de padres y madres de familia y de la comunidad educativa; pero en la práctica, la administración pública y sus programas educativos no están listos para involucrar la participación de estos actores en la toma de decisiones y la gestión escolar, más bien están construidos bajo la lógica de excluirlos.

En este documento resumimos los resultados de una investigación realizada con el propósito de identificar los principales problemas en torno a la falta de mecanismos institucionales para que la SEP reconozca y colabore con las OSCs dentro de las políticas educativas y para que les asigne, de manera transparente e imparcial, recursos públicos en el ánimo de fortalecer proyectos innovadores de educación. Para lograr este objetivo, analizamos un conjunto de programas y acciones de fomento a OSCs que la dependencia reporta a la Comisión Federal de Fomento a OSCs, la entrega de donativos de parte de la Oficialía Mayor (OM) y tres programas que han involucrado cierta colaboración con OSCs: Programa de Escuelas de Calidad (PEC), Programa Constrúye-T y Programa de Formación Continúa, vinculado con el Programa de Carrera Magisterial.

Es evidente el interés de la sociedad civil organizada por trabajar en el tema educativo y ello ha generado varios esfuerzos que empujan hacia una incipiente colaboración entre OSCs y gobierno. Con su presencia, se empiezan a modificar algunas viejas reglas y prácticas, pero todavía éstas constituyen la excepción y comúnmente se basan en relaciones que establecen las personas, tanto del lado gubernamental como de las OSCs. Es decir, las nuevas prácticas no prosperan como un patrón, ni se institucionalizan mediante estructuras y reglas que posibiliten el avance hacia la construcción de alianzas público-públicas en educación2. Definidas éstas como una estrategia entre gobierno y OSCs mediante la

Introducción

2 Nos referimos a alianzas público-publicas porque consideramos a las OSCs como actores de interés público que al trabajar en alianzas educativas crean beneficio público, al igual que el gobierno.


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cual, en calidad de socios pares, construyen acuerdos para alcanzar un propósito común, definiendo sus roles con base en la complementariedad de sus aportes (capacidad o recursos -técnicos, tecnológicos, financieros, administrativos, gerenciales, de talento humano, etc.), para potenciarlos y alcanzar mayores impactos o resultados en horizontes de entre cinco y ocho años3.

De acuerdo con la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por las OSCs (en adelante Ley de Fomento), corresponde a la SEP diseñar e implementar una política pública que establezca medidas, instrumentos de información, incentivos y apoyos económicos a favor de las OSCs que realizan actividades educativas, culturales, artísticas, científicas y tecnológicas; así como promover su participación en los órganos de consulta para la planeación, ejecución y seguimiento de políticas públicas4. Sin embargo, este espíritu no se ha traducido en las políticas, los programas o los procedimientos de la SEP en la práctica.

A pesar de que el marco fiscal reconoce las actividades educativas de las OSCs, como sujetas a ser autorizadas para recibir estímulos fiscales y otorgar recibos deducibles de impuestos a los donantes privados5, es requisito presentar una constancia de actividades expedida por una autoridad. La SEP sólo expide estas constancias a planteles de educación formal o escuelas incorporadas oficialmente, pero no cuenta con procedimientos ni con un área responsable para otorgar estas constancias a organizaciones que trabajan dentro del sistema público educativo o en actividades educativas informales. Lo anterior refleja la carencia del ingrediente principal para establecer relaciones institucionales entre gobierno y OSCs: el reconocimiento jurídico de las OSCs como actores de interés público.

Como se aprecia en la Figura 1, en un continuum sobre el grado de institucionalidad de las relaciones entre la SEP y las OSCs educativas, los casos analizados se ubican más bien en los ámbitos de menor institucionalidad y mayor discrecionalidad, lejos de los espacios en donde las OSCs podrían acompañar en la prestación del servicio y, adicionalmente, incidir en la política educativa.

3 Definición elaborada con base en los elementos para alianzas de cooperación propuestos en Osorio y Gómez, 2011.4 Artículo 13, Ley de Fomento.5 También llamadas “donatarias autorizadas”.


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Figura 1. Grado de institucionalidad de las relaciones entre OSCs y SEP

a b

c

d

e

f

g

Gestionan apoyos discrecionales

Reformas institucionales necesarias

Gobierno financia proyectos educativos valiosos con fondos públicos

Implementan políticas públicas diseñadas por gobierno (contratación o concesión de servicios)

Carrera Magisterial

Constrúye T

Programa Escuelas de Calidad

Programa Escuelas de Calidad - Fortalecimiento

de Inversión Directa a Escuelas

PNUD OSCs

Inciden y acompañan en prestación del servicio educativo

Monitoreo y contraloría ciudadana de servicios y programas educativos

Co-invierten y co-diseñan políticas y programas edu-cativos (alianzas públicas)

Financiamiento privado de servicios públicos sin incidir en la política educativa

Las relaciones más frecuente entre la SEP y las OSCs se establecen para que éstas implementen políticas públicas o programas educativos diseñados por el propio gobierno, o para que financien equipo, infraestructura o servicios educativos. Escasamente se establecen relaciones para que las OSCs monitoreen la política pública e incidan en su reformulación, y nos encontramos lejos de la posibilidad de construir alianzas públicas educativas.

A continuación resumimos los hallazgos de la investigación en tres grandes temas, ejemplificando con los estudios de caso sobre las acciones de la SEP para fomentar a OSCs y algunos programas en los que estas instancias podrían participar activamente.


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Figura 2. Fondos federales otorgados a organizaciones de la sociedad civil (miles de pesos)

Financiamiento público a organizaciones de la sociedad civil

De acuerdo con los informes que las dependencias de la Administración Pública Federal (APF) entregan anualmente a la Comisión de Fomento sobre apoyos y estímulos otorgados a OSCs, la SEP es la dependencia que destina el mayor financiamiento a proyectos de OSCs (32% del total destinado por la APF en 2010) como se muestra en la Figura 2.

Monto de los apoyos de la APF a OSCs

No. de OSCs apoyadas por APF

Monto de apoyos de SEP a OSCs

% de recursos SEP (del total APF)

No. apoyos económicos SEP

2005 $1,232,993 2,596 $783,930 64% 268

2006 $1,659,599 1,891 $829,312 50% 394

2007 $2,201,282 2,876 $1,047,655 48% 324

2008 $4,842,004 2,598 $1,337,113 28% 575

2009 $3,199,205 2,587 $1,262,156 39% 407

2010 $4,350,397 3,049 $1,393,104 32% 429

Fuente: Elaboración propia, Informes de la Comisión de Fomento a OSCs, consultados en www.corresponsabilidad.gob.mx

Los apoyos económicos de la SEP son asignados a las OSCs por distintos organismos: el Instituto Nacional de Educación para Adultos (INEA), la Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte (CONADE), el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA), la Dirección General de Planeación y Programación (DGPP), la Oficialía Mayor (OM), el Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA) y el Instituto Mexicano de la Juventud, en orden de importancia según el monto que reporta cada uno.

Al revisar los apoyos y los beneficiarios de cada organismo, queda claro que más de 40% del monto reportado por la SEP no son acciones de fomento a OSCs. Por ejemplo, el INEA canaliza fondos a fideicomisos estatales que operan de manera descentralizada los programas gubernamentales de educación de adultos; la CONADE reporta los recursos que transfiere a comités y confederaciones deportivas. En ambos casos, los beneficiarios son instancias creadas por el Estado para llevar a cabo programas gubernamentales, sin que realmente se fomente la organización de la sociedad civil. Los montos reportados por la DGPP tampoco se dirigen al tipo de OSCs definidas en la Ley de Fomento, la mayor parte son apoyos para la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) y, otro tanto, para financiar proyectos de universidades que incluyen actividades de vinculación con grupos sociales6, así que, tampoco en este caso se trata de financiamiento a proyectos de OSCs. La SEP los reporta como apoyos económicos a OSCs

6 Mediante el Programa de Apoyo al Desarrollo de la Educación Superior (PADES).

1


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7 Estos fideicomisos y comités están legalmente constituidos como asociaciones civiles y cuentan con CLUNI porque están inscritos en el Registro, requisito para recibir fondos públicos como instancia sin fines de lucro. Sin embargo, se trata de esquemas de canalización/descentralización/operación de fondos gubernamentales; una buena parte de los órganos de gobierno y equipos de operación de las instituciones están compuestos por funcionarios públicos y prácticamente no trabajan de manera autónoma ni reciben recursos de otras fuentes. El hecho de que la SEP los haya inscrito en el Registro y los reporte como acciones de fomento a OSCs también sugiere una falta de comprensión –o incluso, una intención deliberada de confundir—el trabajo de la sociedad civil organizada. 8 Documento que elaboran las dependencias a cargo de los programas que operan con recursos catalogados como subsidios en el Presupuesto de Egresos de la Federación y que son sujetos a reglas de operación, para enunciar los objetivos y las disposiciones para su operación, en términos de los niveles esperados de eficacia, eficiencia, equidad y transparencia. Cada año deben presentarse a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria para su aprobación. (Véase http://www.funcionpublica.gob.mx/scagp/dgorcs/reglas/index.htm).

porque las instituciones beneficiadas cuentan con la Clave Única de Inscripción (CLUNI), que otorga el Registro Federal de OSCs, ya que la Ley de Fomento y su Reglamento no establecen suficientes criterios para que éste pueda descartarlos7.

El desglose de las cifras de los informes de la SEP refleja otros problemas: la distribución desigual de los recursos entre un pequeño grupo de organizaciones (la dependencia apoyó 429 OSCs, menos de 15% de las 3,049 OSCs que recibieron fondos del gobierno federal); la mayor parte del presupuesto se destina para proyectos con actividades deportivas, culturales y recreativas y poco para los de fomento educativo; y, una proporción muy pequeña se asigna a través de programas con reglas de operación (ROP)8.

Figura 3. Proporción del financiamiento público por organismo de la SEP (2009)

INEA

CONADE

CONACULTA

Fuente: Elaboración propia, con información proporcionada por el INDESOL.

DGPP

INBA

IMJ

Donativos de O. Mayor

46%

5%

18%18%

12%

1%

0%


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Figura 4. Donativos de Oficialía Mayor de la SEP (2006-2010)11

Fuente: Elaboración propia con información de los convenios de colaboración SEP - OSCs beneficiadas.

Los escasos fondos públicos que la SEP otorga a proyectos de fomento educativo realizados por OSCs se canalizan mediante los donativos de la OM. Debido a su escasa regulación, la entrega de donativos por las distintas dependencias del gobierno federal, ha sido generalmente opaca y discrecional: apenas en 2006, con la publicación de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) se establecieron algunos criterios y, en 2008 se emitieron los Lineamientos Generales. Sin embargo, estas normas no obligan a las dependencias a desarrollar convocatorias públicas; a establecer plazos para la recepción, revisión y aprobación de los proyectos; o criterios para su selección; ni a constituir comités externos de dictaminación para la selección de los proyectos, ya que la decisión final sobre su asignación es atribución del Secretario9. La OM administra también recursos catalogados como subsidios y, a pesar de que en este caso la legislación presupuestal es más estricta, la OM no cumple con los criterios de publicidad, transparencia ni equidad requeridos10. Como efecto de su naturaleza discrecional, en la asignación de donativos y de subsidios de la OM, los contactos y gestiones personales siguen siendo el principal canal de acceso a estos recursos.

En la siguiente Figura se muestran los montos otorgados anualmente por la OM en los últimos años, según información disponible:

Año Número de OSCs apoyadas Monto de los apoyos (miles de pesos)

2006 13 30,351.5

2007 23 56,315.4

2008 36 96,384.3

2009 19 55,167.0

2010 11 36,022.2

Total102 apoyos

66 OSCs274,240.2

9 Artículo 80, Fracción II, LFPRH.10 Artículo 75, LFPRH.11 A la fecha de esta publicación, la SEP no había publicado la información sobre donativos de OM en 2011.12 La información sobre montos anuales de los apoyos se puede consultar en reporte de investigación completo www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.

Estos datos reflejan otros problemas del financiamiento público a OSCs, lo primero que llama la atención es el limitado acceso de las OSCs a estos apoyos: en el periodo analizado (2006 a 2010) se financiaron proyectos de 66 OSCs, un grupo selecto frente al universo de OSCs educativas que podría cumplir con los requerimientos para recibir estos apoyos. El segundo dato importante es la desigual distribución de los recursos entre las OSCs: los apoyos van desde $10.8 millones de pesos hasta $282 mil pesos por año12. Lo anterior porque


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los lineamientos para la entrega de donativos de la APF señalan que las beneficiarias pueden recibir hasta un monto equivalente a 50% de su ingreso anual; este criterio no favorece la distribución equitativa de los recursos y por lo mismo son las OSCs grandes las que reciben más recursos. En tercer lugar, el análisis de los convenios con las OSCs muestra que no todos los proyectos apoyados por la OM son educativos; en el periodo revisado, 40% de los recursos se destinaron a financiar proyectos culturales o de investigación científica, que bien podrían obtener fondos de otros programas de la SEP como CONACULTA o el propio CONACYT. En este contexto, más que una acción de fomento a OSCs, los donativos se perciben como una prebenda del gobierno que las OSCs gestionan con altos funcionarios como favores personales y con base en un uso político.

Tanto en la asignación de donativos, como de subsidios, la OM de la SEP ha incumplido con lo señalado en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Hasta antes del 2010, la dependencia no publicaba información sobre los montos de los recursos asignados ni sobre las OSCs apoyadas. En ese año, como respuesta a nuestra solicitud de información, publicó en su portal prácticamente todos los convenios con OSCs para el caso de los donativos (del 2006 al 2010), pero no los informes de las OSCs, ni los convenios e informes de las OSCs que reciben subsidios, algunos de los cuales ni siquiera se encuentran en los archivos de la dependencia13. Esto quiere decir que, adicionalmente, la dependencia no registra ni transparenta toda la información sobre la asignación de subsidios y donativos de parte de la OM.

Es importante resaltar que aunque no se haya desarrollado normatividad para la selección de propuestas y asignación de donativos en la OM, los lineamientos generales presupuestales (de 2008) sí han ayudado a ordenar ciertos procedimientos en la rendición de cuentas, que se reflejan a partir de 2009. Entre los cambios generados: se dejaron de otorgar recursos de operación institucional no etiquetados y se empezó a exigir a las OSCs la presentación de un proyecto con actividades y presupuesto específicos, así como la entrega de un informe sobre el uso de los recursos públicos (anteriormente, las OSCs podían simplemente presentar un comunicado o listas de beneficiarios). Esto ha tenido efecto en la moderación y homologación del porcentaje que las OSCs utilizan para gastos operativos del proyecto: antes de 2009 las OSCs destinaban entre 56% y 2% del apoyo a este rubro; en 2009, el rango osciló entre un máximo de 8% y un mínimo de 5%.

El estudio de caso de los donativos de OM refleja otros problemas en términos de imparcialidad y efectividad. Los funcionarios cercanos al Secretario y a la OM, además de tomar decisiones sobre los proyectos a apoyar, son también los responsables de dar seguimiento a cada uno de esos proyectos. En este tema, el estudio muestra que la OM tiene poco interés en conocer los resultados de los proyectos de las OSCs o su impacto, su preocupación principal es que las OSCs comprueben el ejercicio del recurso. Por eso, el seguimiento de los proyectos se basa en cuestiones administrativas, fomentando la burocracia y desgastando la relación con las OSCs, sin que se hayan realizado esfuerzos similares por crear una estrategia de fortalecimiento y corresponsabilidad de las OSCs de fomento educativo. Para fomentar una verdadera rendición de cuentas, la exigencia sobre la comprobación de los recursos a las OSCs debería ir aparejada con la construcción de

13 Según respuestas de la dependencia a solicitudes de información vía INFOMEX.


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mecanismos y reglas institucionales para disminuir la opacidad y discrecionalidad en la selección y asignación de fondos.

Los procedimientos para la asignación y comprobación de recursos en la OM muestran varios problemas que son típicos de los fondos públicos para apoyar proyectos de OSCs en la APF, pero en este caso, más agudos: la entrega tardía de los recursos, la ausencia de criterios para dar seguimiento a los proyectos apoyados y la excesiva fiscalización sobre el uso y comprobación de los recursos, entre otros. Las OSCs reciben los apoyos generalmente en el último trimestre del año, incluso más tarde que otras dependencias, lo que obliga a las OSCs a ajustar sus proyectos para reducir actividades y poder ejercer los recursos en periodos de tiempo muy cortos (dos o tres meses) ya que la fecha límite para su ejercicio es generalmente el 31 de diciembre. Pocas OSCs tienen posibilidades de iniciar actividades antes de recibir el apoyo (con préstamos) aunque posteriormente, deben reportarlas y cuadrar los presupuestos ejercidos en los cortos periodos del ejercicio del recurso. A pesar de que se saben privilegiadas por acceder a estos limitados apoyos, algunas OSCs comienzan a ponderar el tiempo gastado, en comparación con el beneficio.

El ciclo presupuestal, con corte en diciembre, afecta a las OSCs apoyadas, más aún a las que deben ejecutar sus proyectos durante el calendario escolar. En 2009, la SEP pidió una opinión a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) sobre la posibilidad de que estas OSCs pudieran extender sus actividades y sus comprobaciones después del 31 de diciembre, al término del año escolar. El dictamen de respuesta de la SHCP es relevante porque señala que para esta dependencia, autoridad en temas presupuestales, los recursos se consideran devengados una vez que las dependencias responsables de su asignación los transfieren a una institución beneficiaria14. Lo anterior corrobora lo que hemos encontrado en otros estudios sobre programas gubernamentales de financiamiento a OSCs: que la imposición que generalmente hacen las dependencias a las OSCs de ejercer los recursos antes del 31 de diciembre es una práctica sin fundamento normativo15.

En la relación que se establece entre la SEP y las OSCs ilustrada por la Figura 1, los donativos de la OM se ubican en la relación de gestión de apoyos discrecionales (a). Con la construcción de mayor normatividad y mecanismos institucionales, debería reformarse para situarse en la relación descrita como gobierno apoya proyectos educativos valiosos con fondos públicos institucionales (b), en donde la SEP financie proyectos educativos diseñados y operados por OSCs, con reglas claras y presupuestos anuales o bianuales. Este tipo de fondos, llamados concursables o de coinversión social, responden a la lógica de que la propia demanda de las OSCs ayuda a focalizar y atender mejor las necesidades sociales. La política pública consiste en diseñar y administrar efectivamente los procedimientos de convocatoria, requisitos, selección y financiamiento de los proyectos sociales, así como evaluar y ajustar estos procedimientos16. Si la política púbica está bien diseñada, las OSCs tendrán un acceso y asignación de estos recursos con mayor

14 “[n]No es un requisito que los subsidios se comprueben por las OSCs antes del 31 de diciembre, pues la SHCP los considera como recursos devengados o gastos pagados en el momento en que los entrega a las dependencias o a los gobiernos locales, de manera que la dependencia se queda solamente con el compromiso inmediato de entregar informes trimestrales a la SHCP”, en SHCP, oficio número 307-A-20809 del 24 de agosto de 2008.15 Véase, Verduzco, et al., 2009, pp 153 y 154.16 Para un análisis y referencias de este tipo de fondos, véase Verduzco et al., 2009.


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institucionalidad y transparencia que las gestiones puntuales, creando incentivos para la competencia, con base en los méritos de los proyectos.

A la fecha no se ha realizado una evaluación externa de los procedimientos o del impacto de los donativos de OM, tampoco existía un estudio, como el que aquí presentamos, que diera cuenta de los montos asignados y los proyectos y OSCs apoyadas, incluso, gran parte de esta información no era pública y parte sigue sin publicarse. A pesar de la falta de información, se han presentado propuestas para que la dependencia otorgue apoyos de manera transparente e imparcial a OSCs educativas, pero han sido desatendidas por la dependencia. En 2005, un grupo de OSCs y de académicos logró que los legisladores incluyeran un monto de 80 millones de pesos en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2006, etiquetado como Fondo de fomento y apoyo a la participación social en la educación pública, la SEP pidió al Consejo Mexicanos de Investigación Educativa (COMIE) la elaboración de una convocatoria pública, pero este fondo nunca operó porque la dependencia no recibió los recursos17. Probablemente como efecto de esta iniciativa, en 2008 algunos funcionarios de la OM tuvieron interés por mejorar el mecanismo de asignación de donativos y analizaron las posibilidades de adaptarlo al esquema del Programa de Coinversión Social que opera el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL). Sin embargo, con el cambio de funcionarios en la OM en 2009, se perdió el interés por crear un programa con estas características.

Resulta necesario que la SEP retome la iniciativa de reformar el esquema de asignación de recursos públicos: particularmente en este año en que, además de los donativos, la OM cuenta con un presupuesto de 129 millones de pesos etiquetados en el PEF como subsidios para el Programa para Organizaciones de Ayuda Educativa. Sin embargo, no parece haber interés de parte de la dependencia que, a la fecha (abril) no ha informado sobre la disponibilidad de estos recursos a la ciudadanía, ni a las OSCs, ni ha elaborado algún documento sobre el Programa18.

Por último, no podemos dejar de señalar algunas inconsistencias entre la normatividad presupuestaria para la entrega de donativos y la Ley de Fomento. A pesar de la legislación presupuestaria es posterior a la Ley de Fomento, los Lineamientos emitidos por la SHCP crean un nuevo Registro al interior de la Secretaría de la Función Pública para que las dependencias reporten la entrega de donativos, cuando en la Ley de Fomento ya se contemplaba la obligación de las dependencias de reportar al Registro Federal de OSCs la asignación de cualquier apoyo económico a OSCs19.

17 Salinas y Amador, 2007, pp. 55 y 56.18 La dependencia respondió a nuestra solicitud de información (Folio 0001100431711, 19 de octubre de 2011) que no existe ningún documento sobre este Programa porque la SHCP no obliga a “las dependencias a generar una justificación para cada programa” (Oficio de respuesta de la SEP, 17, enero, 2012). Ante el recurso de revisión interpuesto, el IFAI instruyó a la dependencia que realice una búsqueda exhaustiva pues, de acuerdo con normatividad presupuestaria, aun sin tratarse de subsidios sujetos a reglas de operación, la SEP debió anexar a su solicitud de recursos documentos sobre: población objetivo, montos máximos por beneficiario, mecanismos para la distribución equitativa de los recursos, etc. (IFAI, Expediente RDA231/12, recibido el 11 de abril de 2012). A la fecha, no se ha agotado el proceso del recurso de revisión. 19 La obligación de las OSCs de registrarse e informar sobre los fondos públicos que reciben, en múltiples Registros y Directorios de la APF, crea un marco legal y fiscal disperso y fragmentado que no alienta la transparencia ni la rendición de cuentas abierta (Véase Tapia y Robles, 2006).


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Por otra parte, resulta obsoleto que la asignación de donativos siga siendo facultad indelegable del Secretario y que su operación dependa de la Oficialía Mayor de cada dependencia. Estas oficinas realizan funciones administrativas y no están familiarizadas con los objetivos y resultados de la política educativa o la colaboración con las OSCs. Al colocar la responsabilidad del otorgamiento de recursos públicos a OSCs en estas unidades administrativas, se crean “ventanillas” con una lógica de control y fiscalización de los recursos, sin enfatizar suficiente los propósitos y objetivos adecuados para el trabajo conjunto entre gobierno y OSCs.

Las OSCs presentes en los programas de las escuelas, sin posibilidades de decidir sobre la gestión ni las políticas educativas

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En este apartado explicamos el grado de institucionalidad en las relaciones que se establecen cuando las OSCs llevan a cabo proyectos en las escuelas. La mayoría de los programas analizados se ubican en la Figura 1, alrededor de implementan políticas públicas diseñadas por gobierno (contratación de servicios y concesiones) (c), financiando sus actividades generalmente con recursos propios y, sólo en pocos casos, contratadas directamente por la SEP o por las autoridades educativas estatales. En ambos casos, el diseño de la política pública, así como la regulación y evaluación del servicio quedan en manos del gobierno, sin que las OSCs tengan oportunidad de proponer mejoras a nivel de programas o políticas educativas de mayor alcance.

El caso del Programa de Formación Continua (FC), vinculado con el de Carrera Magisterial (CM) ilustra algunos problemas. La Formación Continua tiene como propósito regular la oferta de servicios de formación de docentes y coordinar los cursos nacionales de capacitación para la Carrera Magisterial, programa mediante el cual se opera el esquema de promoción horizontal y estímulos económicos para los docentes de educación básica, de acuerdo con un sistema de acreditación de puntos, en el que la capacitación es una de las dimensiones.

Las OSCs han tenido una fuerte presencia en la formación de docentes y directivos; su cercanía con las escuelas les permite conocer los retos que enfrenta su personal, muchas OSCs han investigado también sobre las necesidades de formación y han elaborado e impartido programas académicos de calidad. El gobierno mexicano ha invertido cuantiosos recursos para capacitar y acreditar en CM a los maestros, pero poco o casi nada se ha destinado a contratar servicios de OSCs especialistas. Las OSCs han formado docentes y directores al margen de los mecanismos y los recursos públicos dedicados a la formación continua; generalmente, financiando esta capacitación con donativos privados y en sus instalaciones o en las escuelas, sin establecer una relación formal con la SEP.

Desde 2009 la Dirección de Formación Continua de la SEP integra un Catálogo Nacional con cursos seleccionados a partir de propuestas enviadas por instituciones académicas,


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para recomendarlos para Carrera Magisterial. El análisis de los procedimientos de estos programas muestra algunos procesos erráticos: en primer lugar, la exclusión de programas académicos de OSCs en la integración del Catálogo Nacional. Aunque en la convocatoria no se excluye a las OSCs, en la dictaminación existe un criterio implícito y subjetivo de aceptar solo cursos de instituciones de educación superior (IES); lo que en el fondo muestra el desconocimiento de las autoridades educativas sobre las OSCs como capacitadoras y la existencia de limitantes administrativas, ya que la contratación de una institución pública de investigación superior resulta menos complicada que la de una OSC. El hecho de que en el periodo analizado (2006-2010), cada año la SEP haya contratado al menos una OSC para los cursos nacionales de CM, muestra que su exclusión no tiene base normativa20. En segundo lugar, resulta contradictorio que la Dirección de Formación Continua haya rechazado propuestas de algunas organizaciones para el Catálogo, dado que, como ya se mencionó, cuentan con décadas de experiencia en capacitación de docentes y sus cursos han sido acreditados por autoridades educativas estatales para la CM. Finalmente, no existe congruencia entre los criterios de la Oficina de Donativos de la OM y la Dirección de Formación Continua, mientras la primera ha otorgado apoyos para que algunas OSCs lleven a cabo programas de capacitación21, la segunda no las acredita como prestadoras de este servicio.

La ausencia de un mecanismo para que las OSCs institucionalmente reconocidas participen en la formación de docentes no exenta nuevamente de encontrar excepciones. La primera es un convenio de colaboración entre la Administración Federal de Servicios Educativos en el D. F. y ProEducación, una OSC que con sus propios recursos opera un amplio proyecto de capacitación a maestros, directores y padres y madres de familia en varias escuelas de la Ciudad de México. La segunda son las escuelas incorporadas al Programa de Escuelas de Calidad (PEC) que contratan para sus maestros cursos impartidos por OSCs y los pagan con los recursos del presupuesto asignado por el Programa. Esto último podría anularse si la SEP regula la oferta de capacitación imponiendo el uso del Catálogo en las escuelas PEC y desechando las propuestas académicas de OSCs en la convocatoria para el Catálogo. Con eso, se reduciría aun más la opción de programas de capacitación de docentes facilitados por las OSCs que han probado buenos resultados.

El análisis del Programa de Escuelas de Calidad (PEC) ilustra otras formas en que la SEP desaprovecha la oportunidad de construir alianzas y esquemas de colaboración con las OSCs. El PEC es un programa federal, iniciado en 2001, que tiene como propósito transformar la gestión escolar incorporando a la comunidad educativa en los procesos de planeación, a través de consejos escolares de participación social (CEPS). Las escuelas ingresan al Programa de manera voluntaria y, al cumplir con los requisitos, reciben un apoyo económico adicional para llevar a cabo las actividades planeadas. Mediante el estudio de caso identificamos algunas posibilidades y obstáculos normativos y operativos del Programa para promover la participación ciudadana y, en particular la de las OSCs en procesos que fortalezcan la gestión escolar22.

20 Los datos se pueden consultar en el reporte completo www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.21 Por ejemplo, Innovación y Enseñanza de la Ciencia, A. C. (INOVEC) ha recibido más de 7 millones en los últimos años y capacitado a más de mil maestros cada año.22 Para la investigación se revisó la información oficial disponible sobre el Programa, las evaluaciones externas y varios estudios académicos; se hicieron también entrevistas a profundidad a diversos actores involucrados en la operación del Programa (Véase Anexo I del reporte de investigación completo).


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Con el espíritu de promover la participación ciudadana para avanzar en la gestión escolar, en las Reglas de Operación del Programa (ROP) se expresan algunas propuestas bajo las cuales podría incorporarse el trabajo de OSCs, ya sea desarrollando proyectos en las escuelas o realizando acciones encaminadas a lograr los objetivos del Programa. Se mencionan la posibilidad de financiar proyectos innovadores de OSCs o de actores privados que tengan como objetivo mejorar el Programa23, la colaboración económica o en especie de organizaciones privadas y de la sociedad civil24, ejercicios de contraloría social conducidos por OSCs y por los CEPS25, el requisito de que en las escuelas se integren los CEPS y sean estas instancias las que elaboren los planes de trabajo26 y la participación de los consejos estatales y municipales como instancias ejecutoras del Programa27.

Sin embargo, hasta la fecha no se han utilizando estos supuestos de las ROP para incluir a otros actores en la implementación del Programa, dado que la SEP no ha desarrollado mecanismos para que esto sea posible. En cambio, la SEP sí ha aceptado la colaboración económica o en especie de OSCs a escuelas, sin tampoco establecer un mecanismo institucional para que donante y gobierno tomen decisiones conjuntas sobre estos recursos privados adicionales para las escuelas públicas, dejando esta relación como un financiamiento privado de servicios públicos sin incidir en la política o programa educativo (g) (según la Figura 1).

Respecto a los consejos estatales y municipales, las mismas ROP del PEC les asignan funciones alejadas de las de ejecución: a los estatales, analizar la estrategia de operación del Programa, participar en la selección de las escuelas; en la gestión de recursos y en la resolución de controversias; y, a los municipales, promover el ingreso de las escuelas del municipio en el PEC y gestionar recursos para las escuelas.

La propuesta del PEC de incluir actores no gubernamentales apoyando sus proyectos innovadores ha quedado también en el papel, ya que no se ha traducido en mecanismos de convocatorias para recoger estos proyectos innovadores en un posible catálogo. Por otra parte, los recursos etiquetados en las ROP con este fin no se han destinado a apoyar proyectos de OSCs, sino que una buena parte se ha utilizado para financiar el Proyecto Piloto Innovación Fortalecimiento de la Gestión Institucional y la Supervisión Escolar (diseñado y conducido por la SEP), que desde 2009 se lleva a cabo en cinco entidades para fortalecer las instancias de supervisión escolar regionalmente. De esta manera, las OSCs quedan a la espera de que las escuelas las contacten directamente, sin que exista una oferta institucional para elegir de ella.

El caso del Proyecto de Inversión Directa a las Escuelas (PEC-FIDE) muestra como, aun contando con criterios en las ROP, se dificultan las alianzas públicas. El proyecto surgió en 2008 como respuesta de la SEP a una iniciativa de un grupo de OSCs de supervisar y transparentar los procesos del PEC28. De acuerdo con la evaluación del proyecto, mediante

23 Numeral 5.1.4 de ROP PEC.24 Numeral 4.3.2 de ROP PEC.25 Numeral 6.3.1 de ROP PEC.26 Numeral 4.1 de ROP PEC.27 Numeral 5.1.1 de ROP PEC.28 Este grupo fue encabezado por Mexicanos Primero y el Programa Lazos.


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el PEC FIDE se han logrado avances importantes; entre otros, mejores resultados en las pruebas ENLACE, mejores prácticas pedagógicas, más trabajo colaborativo y una mayor participación de padres y madres de familia29; sin embargo, debido a que el proyecto se creó al margen del PEC, estos avances se limitan al número de escuelas incorporadas al FIDE, sin que se hayan incorporado mejoras en el PEC30.

Existía la normatividad para que el Proyecto se financiara con presupuesto del PEC, sin embargo, la SEP prefirió crear un fondo conjunto con los gobiernos estatales que se adhirieron voluntariamente, de manera que su continuidad depende de la disponibilidad de los gobiernos estatales. Las OSCs han invertido muchos recursos y trabajado en el seguimiento de las actividades, sin embargo, no parece haber el mismo entusiasmo de parte de la SEP y de los gobiernos estatales; el primer año se incorporaron 331 escuelas de seis estados del país, en 2011 dejaron de participar tres gobiernos estatales y el número de escuelas bajó a 217.

Finalmente, la participación de las OSCs en el Consejo es de carácter consultivo y no ha sido determinante para acceder a procesos de toma de decisiones. Por lo anterior, en la Figura 1, el PEC-FIDE, que debería ubicarse en el tipo de relación señalada en monitoreo y contraloría ciudadana de servicios y programas educativos (e), en la práctica se ubica en el apartado financiamiento privado de servicios públicos sin incidir en la política educativa (g).

Sobre la integración y participación de Consejos Escolares de Participación Social (CEPS) —el otro tema de las ROP del PEC— se ha escrito bastante31. Un primer problema que se señala es un importante rezago en la integración de los CEPS en las escuelas; un segundo problema es que, muy frecuentemente, los CEPS se formalizan sólo para cumplir con el requisito de ingreso al PEC; y, en tercer lugar, se indica que cuando se integran y funcionan los consejos, la participación de los miembros de la comunidad educativa en la elaboración de los planes de trabajo es casi nula, y son los directores y maestros los que elaboran estos planes. A pesar de estas dificultades, varias OSCs consideran que los CEPS tienen el potencial de convertirse en instancias de participación ciudadana en las escuelas e incidir en mejorar las prácticas educativas, por lo que se han acercado a las escuelas para acompañarlas en el proceso de integración y fortalecimiento de los consejos. En la mayoría de estos casos, —por ejemplo, Empresarios por la Educación Básica y ACUDE-Hacia una cultura democrática- la participación de las OSCs no se ha oficializado y las organizaciones trabajan con sus propios recursos sin apoyos de la SEP.

Hemos encontrado que así como las OSCs están presentes en las escuelas, también es frecuente que OSCs y fundaciones aporten recursos (económicos o en especie) para financiar equipo, infraestructura o servicios educativos (g) en el sistema público. En la mayoría de los casos, se trata de fundaciones privadas u organizaciones con capacidad

29 Reseña de la presentación de resultados del FIDE PEC, en http://basica.sep.gob.mx/pec/start.php?act=nota4930 Sólo algunas escuelas PEC han retomado la propuesta del FIDE de destinar presupuesto en los planes de trabajo para realizar acciones de atención a alumnos en riesgo educativo. 31 Varias evaluaciones externas del PEC, Martínez et. al, 2007, Coalición Ciudadana por la Educación, 2010, ACUDE, 2007, entre otros.


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de movilizar recursos humanos para realizar trabajo voluntario o canalizar recursos económicos para las escuelas. Un buen número de OSCs y fundaciones que financian y aportan recursos complementarios a las escuelas públicas lo hacen al margen de los programas gubernamentales, entre otras iniciativas identificamos: UNETE-Compromiso y tecnología para una mejor educación, que dona e instala equipos de computación en las escuelas, en ocasiones mediante convenios de colaboración con las autoridades municipales; la organización Adopta una escuela, que conjunta recursos y esfuerzos para mejorar y ampliar la infraestructura escolar en zonas marginadas; las aportaciones de la FECHAC-Fundación del Empresariado Chihuahuense para hacer algunas escuelas de tiempo completo, primero en Ciudad Juárez y luego en otras ciudades de Chihuahua; y el Programa Lazos, que otorga becas a los estudiantes y construye y realiza mejoras de infraestructura escolar.

El monitoreo y la controlaría social (e) (de la Figura 1) se ubica en el continuum de relaciones institucionales muy cercanamente a las alianzas públicas, en donde las OSCs, además de prestar un servicio, pueden incidir en la reformulación de la política educativa. Sin embargo, es excepcional que las OSCs cumplan con esta función. En el caso del PEC, por tratarse de un programa gubernamental que opera con subsidios, se incluye en las ROP un apartado sobre contraloría social y, va un poco más allá al señalar que las coordinaciones del Programa deberán promover la integración de OSCs en este ejercicio. Sin embargo, al no crearse los mecanismos para su implementación, se queda en un buen propósito, sin que hasta la fecha se haya realizado un monitoreo ciudadano del PEC. Entre los escasos ejemplos de ejercicios de contraloría social del sistema educativo, encontramos los siguientes: el seguimiento a las actividades del PEC-FIDE, conducido y financiado por el Programa Lazos y la observación a cargo de Transparencia Mexicana de varias de las emisiones del Concurso de oposición para la renovación de directores en planteles de educación media superior32.

Todos los esfuerzos de las OSCs enunciados aquí, más muchos más que no se enuncian, son importantes porque se ha comprobado, tanto a nivel internacional, como en el caso mexicano, que la participación social en el nivel escolar incide favorablemente en el rendimiento de los alumnos y en la eficiencia de la escuela33. También, como resultado de estos esfuerzos, empiezan a dejar de funcionar las viejas reglas y prácticas y a surgir ejemplos incipientes de colaboración y monitoreo entre OSCs y gobierno. Sin embargo, las aportaciones económicas y de talento que hacen las OSCs no les dan el peso necesario —ni siquiera cuando aportan recursos propios— ni las ubica en el lugar adecuado para tomar decisiones e incidir en políticas o programas educativos. Esto muestra dificultades hacia la construcción de alianzas intersectoriales de ambos lados. Se debe, por un lado, a la falta de voluntad y capacidad de parte de la SEP para instrumentarlas y, por otro, que algunas OSCs colaboran sin el objetivo de incidir en la política educativa, o no cuentan con habilidades ni visión en estos procesos y relaciones, por lo que se limitan a “ayudar en las escuelas”.

32 El ejercicio incluyó varias etapas: publicación de la convocatoria, entrega de documentos, revisión curricular, notificación de resultados, aplicación de exámenes, entrevistas a los aspirantes y auscultación. http://www.transparenciamexicana.org.mx/documentos/monitoreosems/300508_INFORME_FINAL_TERCER_CONCURSO_OPOSICION_PARA_RENOV_DIRECTORES_SEMS.pdf33 Schmelkes, 2008, p. 113.


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En los últimos años han surgido algunos esfuerzos de la sociedad civil organizada para abrir espacios públicos para el diálogo y la consulta en el tema educativo, que tampoco han sido reconocidos por la SEP. Entre otros, en 1998 nació el Observatorio Ciudadano por la Educación (OCE), una de las organizaciones pioneras para incidir en la política educativa; más recientemente surgieron organizaciones como Mexicanos Primero y Fundación IDEA, que también tienen como propósito impactar en la formulación de la política educativa a través de diversos medios. Algunas OSCs se han agrupado en redes, en 2003 se integró Incidencia Civil en Educación (ICE), que entre sus propósitos tiene el de pasar de la participación local a la participación en las decisiones públicas a nivel nacional34 y, en 2008, la Red Nacional por la Inclusión y la Calidad de la Educación (ICAE)35 y el Consejo Ciudadano Autónomo por la Educación.

Estos son avances importantes, pero el balance muestra que ha sido una tarea titánica para la sociedad civil organizada constituir núcleos fuertes de crítica y propuesta para quienes toman decisiones en materia educativa. El OCE, así como algunas organizaciones de investigación educativa36 han elaborado reportes sobre el estado del conocimiento en la política educativa y comunicados y recomendaciones sobre temas de presupuesto y transparencia, pero la SEP no les ha prestado atención, como tampoco tomó en cuenta las propuestas para el Programa Sectorial de Educación elaboradas y presentadas por un colectivo de OSCs al inicio de la última administración del gobierno federal37.

34 Salinas y Amador, 2007, p. 45.35 Cuya incidencia fue relevante en el diseño del Programa Constrúye-T. Véase siguiente apartado y reporte completo de investigación www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.36 Entre ellas, el Consejo Mexicano de Investigación Educativa (COMIE).37 Schmelkes, 2008, p. 116.

Iniciativas de alianzas públicas que derivan en prestación de servicios

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Hasta el momento, no existen en la relación SEP – OSCs programas o instrumentos que ejemplifiquen alianzas públicas entre SEP y OSCs (f) (de la Figura 1), ni algo más cercano como podría ser un fondo para seleccionar y apoyar proyectos educativos de OSCs, con criterios y mecanismos institucionales. Por el contrario, como lo muestra el estudio del Programa Constrúye-T, las oportunidades se han desperdiciado.

El Proyecto Constrúye-T cuyo nombre completo es “Apoyo a los y las jóvenes del tipo medio superior para el desarrollo de su proyecto de vida y la prevención de riesgos”, tiene como objetivo disminuir la deserción de los estudiantes, creando un ambiente de protección, inclusión, participación y reconocimiento de derechos de los estudiantes, para favorecer que adopten un proyecto de vida. El proyecto (el Programa) no se ha institucionalizado en la estructura gubernamental, existe una coordinación nacional en la Subsecretaría de


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Educación Media Superior de la SEP (SEMS), pero no cuenta con presupuesto específico y se implementa de manera particular. Hasta la fecha, participan cerca de 1,731 escuelas públicas de educación preparatoria de todo el país38.

El desarrollo del Constrúye-T ilustra cómo inicialmente un grupo de OSCs logró incidir en un programa educativo; primero redefiniendo el problema de la deserción escolar de los jóvenes, en contraste con el enfoque persecutorio de programas como Escuela Segura y Operación Mochila, derivados de la estrategia de seguridad del gobierno federal. Además de definir el problema público, este grupo de organizaciones y consultores diseñaron una estrategia integral basada en un modelo preventivo y de desarrollo de habilidades para la vida; que incluía la participación de representantes de OSCs en la conducción del Programa y el trabajo de OSCs expertas en temas de educación y juventud, facilitando las actividades en las escuelas. Las OSCs jugaron también un papel clave en la fase de formación de actores, que consistió en organizar las actividades y capacitar a docentes y directivos en todo el país; la introducción del programa en las escuelas fluyó dinámicamente gracias a la relación previa que muchas de las OSCs tenían con las autoridades educativas estatales.

Para su implementación, la estrategia inicial proponía un esquema de colaboración muy cercano al ideal de alianzas públicas, mediante la integración de un Comité Nacional con representantes de OSCs y funcionarios de la SEMS para tomar decisiones de manera conjunta. Sin embargo, los resultados del estudio respecto al avance hacia una alianza entre gobierno y OSCs son más bien desalentadores. El punto de quiebre fue cuando los funcionarios de la SEP no quisieron responsabilizarse de transferir recursos públicos a las OSCs y decidieron establecer un convenio con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para transferirle los recursos públicos para que éste los gestionara; por su parte, el PNUD diseñó un esquema con otra OSC como intermediaria para entregar y monitorear los recursos, modificando con ello la estrategia39.

La transformación de la estrategia original fue un resultado de la falta de antecedentes institucionales para reconocer a las OSCs como los interlocutores en la toma de decisiones y de mecanismos adecuados para la implementación, que permitieran a la SEP otorgar recursos públicos de manera directa a las OSCs. Ambos obstáculos pudieron haberse sorteado, si se hubieran diseñado justamente los instrumentos para este reconocimiento jurídico y un mecanismo institucional de transferencia de fondos públicos a las OSCs, pero no existió la voluntad política de los funcionarios para lograrlo. Lo que pudo haber sido una alianza pública de mediano plazo acabó distorsionado en un esquema donde las organizaciones son subcontratistas de un intermediario internacional.

38 No existen estudios sobre el Programa, solamente se ha realizado una evaluación externa, a cargo de la UNESCO, pero al momento de elaborar este resumen no se había publicado. En la elaboración de este caso se utilizaron documentos y cifras oficiales disponibles y la información proporcionada por los distintos actores involucrados mediante entrevistas a profundidad (Véase Anexo I del reporte completo).39 La intervención del PNUD se justificó en consecuencia con el compromiso del Sistema de Naciones Unidas de apoyar a los países en el cumplimiento de las metas del Milenio, pero en sus principios y compromisos para la relación con OSCs, este organismo no contempla los temas de juventud o educación. Su oficina en México lleva a cabo programas de trabajo centrados en el combate a la pobreza y las desigualdades, la integración productiva, el fomento de la cultura democrática, la preservación del medio ambiente y el fortalecimiento de la cooperación técnica mexicana hacia terceros países. Véase http://www.undp.org.mx/spip.php?article19 y PNUD s/f, p. 6.


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Las decisiones tuvieron consecuencias importantes en la participación de las OSCs en la toma de decisiones, en las responsabilidades y en los resultados de la política pública. En la siguiente Figura se muestran los principales cambios en la estructura operativa del Constrúye-T en sus tres etapas:

Figura 5. Modificaciones de la estructura organizativa del Constrúye-T en sus diferentes etapas40

Etapa 1 (2008) Etapa 2 (2008-10) Etapa 3 (junio 2010 a la fecha)

Comité NacionalSEP + OSCs + PNUD + UNICEF

Equipo Técnico

Equipo Técnico

Dirección Nacional

Comité Estatal

Comité Escolar

+ Equipo Técnico (ET):PNUDUNICEFSEPAgencia de ejecuciónExpertos temáticos

OSC canalizadora

Comité Estatal

Comité Estatal

Comité Escolar

Comité Escolar

OSCsfacilitadoras

OSCsfacilitadoras

OSCsfacilitadora

Comité DirectivoSEP + SRE + PNUD + UNICEF + ET

Junta del programa conjuntoSEP + UNICEF + UNESCO + PNUD

Fuente: Elaboración propia. Para la Etapa 1:Loría, et al., p. 55, para la Etapa 2: SEP – PNUD, 2008, p. 20 y para la Etapa 3: SEP – PNUD, 2010, p. 27.

40 La estructura organizativa completa de cada etapa se puede consultar en reporte amplio de investigación.

A mediados de 2008, antes de implementar el Programa en las escuelas, quedó elaborado el documento oficial del Programa con una estructura organizativa distinta a la que se había propuesto en la estrategia original; el cambio principal fue la exclusión de las OSCs de la instancia de conducción del Programa. De esta manera, las OSCs no fueron reconocidas oficialmente como “socias” del Programa y no firman el convenio de colaboración, mientras que los organismos internacionales (PNUD, UNESCO y UNICEF) se han convertido de manera nominativa en “los socios del Programa” y son firmantes del convenio. El otro cambio importante fue que el PNUD, además de socio, se constituyó en agente de ejecución de los recursos y, para realizar esta tarea, requirió la incorporación de un agente de gestión,


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para lo que se contrató a la OSC Iniciativa Ciudadana para la Cultura del Diálogo, A. C. A mediados de 2010 (Etapa 3), como resultado de una crisis de administración del Programa, se decidió prescindir de la agencia ejecutora y el PNUD asumió esas tareas. Se ha mantenido la figura del Equipo Técnico como un órgano de asesoría y es a esta instancia a la que se incorporaron dos miembros de OSCs, pero como especialistas y a título personal.

En este proceso, el PNUD fue adquiriendo un papel protagónico en la conducción del Programa, al tiempo que los roles de la SEP y de las OSCs, que debían ser los principales socios, se desdibujaron. Mientras que en la Etapa 1, las OSCs tenían interacción con un Subsecretario comprometido y convencido de la experiencia de las OSCs y que participaba activamente en el diseño y en los contenidos del Programa, a partir de la Etapa 2 (mediados de 2008), la interacción de las OSCs con el Coordinador Nacional del Programa (representante de la SEP en el Comité Directivo) se redujo al ámbito de las reuniones trimestrales conducidas por el PNUD. Adicionalmente aunque la SEP, es la principal donante, solamente tiene la atribución de gestionar la relación con los directivos y docentes de los planteles educativos41. Llama la atención que, durante los años de operación del Programa, la SEP no haya reportado los fondos que canaliza mediante el PNUD a las OSCs que facilitan los procesos en las escuelas como apoyos económicos o acciones de fomento a OSCs42.

Derivado de estos cambios, las OSCs perdieron representatividad en la toma de decisiones y pasaron a ser contratistas de PNUD de manera temporal —contratos financiados con recursos públicos de la SEP— sin contar siquiera con el reconocimiento de la autoría intelectual del Programa ni sus materiales. Siguiendo su normatividad de organismo internacional, el PNUD promovió la creación de coordinaciones del Constrúye-T al interior de las OSCs con quienes se comunica sin que medien los directores de las organizaciones43. La falta de participación de las OSCs en los procesos de decisión y reformulación del Programa, así como las tensiones sobre el uso y comprobación de los recursos financieros y la poca comunicación entre personal del PNUD y OSCs44, ha hecho que varias organizaciones se retiren del Programa. Aunque se cuenta con un perfil para las OSCs facilitadoras (experiencia en temas de educación y juventud, trabajo en escuelas y tener la Clave Única de Inscripción al Registro Federal de OSCs), los criterios para su selección no se cumplen rigurosamente y se ha contratado a instituciones que no cumplen con estos requisitos, e incluso a personas físicas. Por su parte, la alta rotación del personal y de las OSCs no ha permitido que se capaciten a profundidad en la estrategia del Programa, lo cual rompe aún más el potencial de una colaboración institucionalizada entre OSCs y gobierno.

Por otra parte, la intermediación de agencias gestoras no ha solventado los típicos problemas administrativos entre gobierno y OSCs como son, la entrega tardía de los recursos (que aunque ha mejorado, todavía no es óptima) y la carga administrativa que

41 PNUD, 2008, p. 17.42 Alrededor de 15 millones de pesos en 2008, de 55 millones en 2009 y de 56 millones en 2010, se puede consultar la relación completa de OSCs y financiamientos en el reporte completo.43 Al respecto, las organizaciones reportan que esto ha erosionado las líneas de autoridad de sus directores, afectando aún más las relaciones OSCs y PNUD.44 Algunos representantes de OSCs señalan que el personal del PNUD, en ocasiones ha comunicado decisiones que debieran ser de carácter institucional a estos coordinadores, sin pasar por los directores de las OSCs, erosionando sus líneas de autoridad y afectando aún más las relaciones con las OSCs.


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resulta de la comprobación de recursos, entre otros. En este sentido, es importante señalar que la asignación de un monto específico para que las OSCs cubran los gastos operativos es un logro, respecto a otros programas públicos.

La UNESCO encargó una evaluación externa del Programa que concluyó en 2010, pero hasta la fecha no se ha hecho pública y no es posible saber si la evaluación ha proporcionado luz sobre algunos focos rojos del Programa. Se vislumbran algunos problemas que podrían desvirtuar sus objetivos; entre otros, la necesidad de las escuelas de utilizar tiempos del Programa para otras actividades y que se le atribuyen objetivos distintos a su diseño para incidir en contextos de violencia.

En el último documento conjunto se incluyó como meta para el 2012 que la SEP, con la asesoría del PNUD, deberá institucionalizar el Programa en la dependencia; es necesario que la evaluación externa dé cuenta de qué tanto se había avanzado en ese sentido, ya que se trata de un tema sobre el que se percibe incertidumbre en los distintos actores entrevistados. La SEP deberá aprovechar esta oportunidad para retomar la estrategia original y restablecer la presencia de la red de OSCs en espacios que le permitan tener incidencia en la conducción de este Programa educativo, no solamente en la facilitación de los procesos en las escuelas.

A pesar de que su papel ha disminuido, las OSCs continúan siendo el garante del enfoque distintivo del Programa, con su forma de trabajo en la ejecución y el seguimiento de las actividades en el nivel escolar, acompañando a los comités en la elaboración del diagnóstico y en la planeación del proyecto escolar. Lo cierto es que su debilitamiento como red, así como las pocas posibilidades con que cuentan actualmente para incrementar el impacto de su trabajo y su incidencia en la política educativa, debilitan también el potencial del Programa.


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Conclusiones

En este resumen presentamos los principales hallazgos organizados en torno a tres grandes temas sobre la relación que existe entre las OSCs y la SEP, caracterizada por una falta de instrumentos institucionales para reconocer a las organizaciones civiles de fomento educativo como de inte-rés público y colaborar con ellas en las mejoras de la política educativa, así como de mecanismos para otorgarles financiamiento para sus proyectos de manera transparente e imparcial.

A pesar de que los reportes indican que la SEP es la dependencia del gobierno federal que destina el mayor presupuesto para financiar proyectos de OSCs, un análisis más minucioso de los apoyos y las instituciones que los reciben, denota que los recursos destinados a proyectos de fomento educativo son reducidos y que la dependencia no cuenta con una estrategia de fomento a OSCs. Esta falta de visión sobre el sector va, desde la inconsistencia en la definición de OSCs como sujetos de fomento, la falta de un procedimiento para entregar constancia de acreditación de actividades educativas para organizaciones que desean ser donatarias autorizadas, la falta de normas para la asignación de recursos públicos, para culminar en una excesiva fiscalización sobre los apoyos económicos que sustituye a procesos de evaluación de resultados y de rendición de cuentas.

Partiendo de que la relación entre OSCs y gobierno no está únicamente mediada por los recursos públicos, analizamos los mecanismos utilizados por la dependencia para asignar los fondos a OSCs y los programas educativos seleccionados, como indicadores de qué tan pública e institucional es la política educativa, –en contraste con una lógica clientelar y discrecional-- en el sentido de su autonomía, imparcialidad, publicidad, transparencia, efectividad e impacto. Los resultados conducen a la conclusión de que, a pesar de varios esfuerzos incompletos, la SEP utiliza mecanismos de asignación poco imparciales y transparentes, sin una visión estratégica de fortalecimiento al sector de OSCs educativas y sin posibilidades de potenciar el impacto de sus proyectos en la educación.

Respecto a la creación de alianzas públicas educativas, el principal obstáculo es la inconsistencia del marco regulatorio, que no ha adoptado el espíritu de la Ley de Fomento, ni desarrollado la normatividad más especifica para institucionalizar la relación SEP – OSCs. Como lo muestran los análisis de los programas seleccionados para el estudio, existen también lagunas e inconsistencias en el nivel normativo programático, que junto con la inercia de una cultura política de excluir actores de la sociedad civil de la política educativa, ha impedido que los numerosos esfuerzos de las OSCs, y de algunos funcionarios,se concreten en instrumentos adecuados para la construcción de relaciones institucionales entre ambos actores.


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En términos de incidencia de las OSCs en el sistema educativo, tanto el marco normativo como los rasgos imperantes de una cultura política corporativista y clientelar, han conducido al acotamiento de los espacios de participación para actores no gubernamentales, con excepción del SNTE que, en contraste con otros actores no gubernamentales, ha sido un actor de mucho peso en las decisiones de política educativa. La presencia de numerosas iniciativas ciudadanas empieza a modificar algunas viejas reglas y prácticas, pero todavía éstas constituyen la excepción y comúnmente no se basan en relaciones institucionales, sino personales. Con este reporte contribuimos a explicar las razones por las que los esfuerzos de la sociedad civil organizada por involucrarse formalmente en el diálogo y en el proceso de elaboración de las políticas educativas han sido infructuosos. En México las OSCs han jugado un papel relevante en temas como procesos electorales, transparencia gubernamental, promoción de los derechos humanos, incorporación del enfoque de género y temas relacionados con el medio ambiente; en cambio, el sector educativo ha sido casi impenetrable para la ciudadanía, presentando todavía fuertes obstáculos para la participación e incidencia de la sociedad civil organizada.

Los hallazgos de la investigación bosquejan algunas recomendaciones que pueden dirigirse a la SEP, a la Comisión de Fomento, a la Secretaría de Hacienda y a los legisladores para mejorar el entorno institucional y favorecer el establecimiento de alianzas públicas en el tema de la educación. En el siguiente apartado se presentan las recomendaciones elaboradas con base en los resultados de la investigación y en los acuerdos de las mesas de diálogo45 entre representantes de OSCs, funcionarios de la SEP y algunos académicos.

45 Los resultados preliminares de la investigación se presentaron en un evento a distintos actores del sector de OSCs, del gobierno federal y de la academia, en donde se trabajó en mesas de diálogo sobre tres temas y se generaron propuestas de política pública para institucionalizar las relaciones entre ambos actores y la creación de alianzas públicas educativas. Véase Anexo I del reporte completo de investigación www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs.


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Recomendaciones

Para estar en condiciones de fomentar a las OSCs, de reconocerlas como actores de interés público y aliadas de políticas públicas, así como de establecer relaciones institucionales con ellas, las dependencias requieren de un marco normativo – operativo homogéneo y congruente, que incluya instrumentos jurídicos específicos:

La SEP

Definir un interlocutor con las OSCs con atribuciones y capacidad de coordinación de los múltiples programas y oficinas dentro de la Secretaría. Por la importancia de la dependencia, sería necesario crear una oficina de vinculación dentro de la Unidad de Planeación Educativa o la Oficina del Secretario46 que pueda elaborar y conducir mecanismos de articulación con el sector y desarrollar una estrategia de fortalecimiento. A la fecha, se ha designado a la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Participación Social en Educación (CONAPASE) como enlace ante la Comisión de Fomento, pero esta oficina no cuenta con atribuciones para cumplir sus funciones de coordinación transversal dentro de la Secretaría, ni con personal suficiente, y su carácter de coordinador de la política sobre Consejos Escolares predomina sobre otras tareas. Así pues, en este campo se ha limitado a recopilar la información sobre los apoyos y estímulos de la dependencia y reportarla a la Comisión de Fomento. El interlocutor recomendado requiere tener como prioridad la relación con las OSCs, distinguiéndola de la promoción a la participación ciudadana en la comunidad escolar donde intervienen otros actores con lógicas distintas.

Elaborar un trámite sencillo para otorgar constancia de acreditación de actividades educativas a las OSCs que lo soliciten, de manera que puedan cumplir con el requerimiento del SAT para solicitar su autorización como donatarias. Al diseñar este procedimiento, se deberá evitar crear otro registro de organizaciones, en cambio, se deberán coordinar estas acciones con el Registro Federal de OSCs. Es recomendable que este trámite se localice dentro de la misma oficina de interlocución con la SEP, para aprovechar las sinergias de reconocimiento y trabajo conjunto con las OSCs.

Reportar a la Comisión de Fomento, de manera independiente los apoyos de la SEP para actividades de fomento cultural, artístico, juvenil, deportivo, y los de fomento educativo.

Dado que las instituciones beneficiadas con los apoyos del INEA, la CONADE y la DGPP no cumplen con los criterios para ser sujetos de apoyo en la Ley de Fomento es necesario darlos de baja en el Registro Federal de OSCs. Mientras esto suceda, la SEP deberá reportar al Registro y al SAT, en una categoría aparte, los apoyos otorgados a beneficiarios del INEA, del CONADE, de la DGPP y algunos del CONACULTA.

Sobre las acciones de fomento de la SEPA

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46 La experiencia de la Dirección General de Vinculación con las Organizaciones de la Sociedad Civil de la Secretaría de Relaciones Exteriores, que cuenta con estas capacidades, puede servir de referente.

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La SEP

Crear un Fondo de Co-Inversión para OSCs que realizan actividades educativas, con Reglas de Operación o lineamientos específicos para la asignación de todos los subsidios y donativos, de acuerdo con las características

Reportar los apoyos a OSCs facilitadoras del Constrúye-T, a través del convenio con el PNUD. En todo caso, explicar en los reportes que se asignaron de manera indirecta, además de reportar el monto que la SEP transfiere al PNUD por operar el Programa.

La Comisión de Fomento

Modificar el Reglamento del Registro Federal de OSCs, para que sean suficientemente claros los criterios sobre las instancias que pueden inscribirse y obtener su CLUNI, excluyendo organismos para-gubernamentales con la presencia exclusiva de funcionarios públicos. Mientras esto se logre, deberá registrar y reportar de manera independiente los apoyos otorgados a instancias como los beneficiarios del INEA, los de la CONADE y algunos de la DGPP y del CONACULTA, explicando las razones por las que se distinguen del resto de los beneficiarios. Algunos de los criterios que pueden servir para esta distinción son: que tengan como misión realizar actividades gubernamentales, que los cargos de gobierno sean ocupados por funcionarios designados por dependencias gubernamentales, que reciban mayoritariamente recursos públicos (por arriba de 50% de sus ingresos totales) provenientes de una sola dependencia federal, entre otros.

Modificar el Artículo 16 del Reglamento de la Ley de Fomento para eliminar la prohibición para las OSCs de utilizar recursos públicos para gasto corriente, ya que dicho Artículo hace una interpretación inadecuada de la normatividad presupuestaria. (Para complemento, véase recomendación 17).

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a través del Servicio de Administración Tributaria

Modificar la Fracción X del Artículo 95 de la Ley del Impuesto sobre la Renta y la Miscelánea Fiscal, añadiendo un texto para incorporar instituciones sin fines de lucro que realicen actividades para impulsar la educación en todos sus niveles, ya sea mediante programas y acciones de educación complementaria en escuelas, programas de formación de docentes y/o directivos, programas o acciones para capacitar a padres y madres de familia, servicios de investigación y/o análisis sobre programas y políticas educativas o realizando actividades para impulsar la participación ciudadana en la educación.

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Sobre financiamiento público, incluyendo subsidios y donativosB


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de los programas y/o acciones y con base en los criterios generales dictados por la SHCP. Estas Reglas de Operación deberán crear un esquema donde se emitan una o varias convocatorias con distintos propósitos (educación complementaria en las escuelas, promoción de la participación de comunidad escolar, etc.), los recursos disponibles, los requisitos para presentar propuestas, la composición de los comités dictaminadores, los criterios de selección de proyectos, la fecha de publicación de resultados, la publicación de montos y organizaciones receptoras, los criterios para ajustar proyectos (en caso de que se considere este procedimiento), los requisitos para la firma de convenios, las normas para el uso y comprobación de los recursos públicos, los requisitos para presentar informes parciales y finales, las condiciones de la evaluación y auditorias a las que están sujetos los recursos y la publicación de organizaciones que cuentan con observaciones de no cumplimiento.

Una vez creado este fondo, ampliar el presupuesto actual destinado a apoyar proyectos de OSCs y establecer una normatividad presupuestaria clara sobre la fiscalización en el uso y comprobación de los recursos, que reconozca y se adecúe a las características particulares de los recursos públicos transferidos a las OSCs, entendiéndolos como organismos autónomos que cumplen con auditorías y legislación específica sobre su transparencia y rendición de cuentas.

Este Fondo de Co-Inversión se puede utilizar como mecanismo institucional, emitiendo convocatorias especiales, para también canalizar recursos a OSCs de otros programas educativos que trabajen con ellas, como Constrúy-T, Dirección de Formación Continua, Programa de Escuela de Calidad, Programa de Fomento a la Lectura, etc., o coinvirtiendo recursos con las Secretarias de Educación de los gobiernos estatales.

Establecer un calendario para la emisión de convocatorias y la selección de proyectos, de manera que la entrega de recursos coincida con una buena planeación y ejecución de los apoyos siguiendo el año escolar.

Realizar una evaluación externa sobre el Fondo y establecer calendario para subsecuentes evaluaciones, buscando reportar sobre los resultados e impactos sociales de los proyectos apoyados, y no tanto el cumplimiento estricto de metas e insumos. Sería muy rico que además se solicitara incorporar elementos de evaluación de parte de la comunidad educativa o de los beneficiarios del proyecto.

Para la gestión de un Fondo de Co-Inversión se requiere construir un sistema de proyectos que facilite el seguimiento, con indicadores y variables uniformes y con otros específicos de acuerdo con el tipo de proyectos. Los reportes deben ser públicos, para lo que se recomienda diseñar y operar un sistema para la rendición de cuentas y la transparencia, que sea simple y se pueda consultar en línea.

La SHCP

Modificar los Lineamientos Generales para la entrega de donativos emitidos en 2008 para que esta función no sea responsabilidad de la Oficialía Mayor de las

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dependencias, sino que sean gestionados primordialmente bajo mecanismos institucionales de Fondos bajo Reglas de Operación a cargo de áreas de la dependencia con mayor conocimiento sobre OSCs. La instancia encargada deberá reportar sobre el manejo de los recursos a la Oficialía Mayor. En el mismo sentido, se deberá eliminar la disposición de que la asignación de donativos sea facultad indelegable del Secretario del ramo.

Eliminar el mandato de creación del Registro de los donativos en la Secretaria de la Función Pública47, solicitando que en su lugar las dependencias reporten estos apoyos en los informes que presentan anualmente al Registro Federal de OSCs.

La Ley Federal de Presupuesto y Hacendaria (LFPRH) sólo señala que el uso de recursos públicos para gastos operativos no debe ser “oneroso”, por lo que se recomienda que la SHCP incorpore en las normas criterios que guíen a las dependencias sobre el rango proporcional que podrá utilizarse de los proyectos apoyados. La literatura internacional al respecto señala que los gastos administrativos son el ingrediente esencial para el fortalecimiento institucional, lo que se justifica en mayor medida en el caso de proyectos financiados con recursos gubernamentales debido al exceso de requisitos para su ejercicio y comprobación, que generalmente representa una carga extra de trabajo administrativo para las OSCs. Estos mismos estudios recomiendan un rango para la proporción del gasto operativo entre 13% - 22%.

Transferir los recursos a las dependencias de manera oportuna para que éstas puedan asignarlos a las OSCs en el primer trimestre del año.

El dictamen que la Secretaría emitió en 2008 en respuesta a la SEP debe constituirse en un antecedente para eliminar la restricción de ejercer los recursos antes del 31 de diciembre, y proponer la implementación de contratos multianuales, ya que las dependencias pueden considerar erogado el monto una vez que se entrega a las OSCs.

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47 En 2011 todavía no se constituía este Registro.48 Los convenios que algunas OSCs han establecido con autoridades educativas escolares (como el caso de ProEducación) pueden servir como antecedente, que debería generalizar y extenderse a otras OSCs.

Para institucionalizar la colaboración con las OSCs que realizan proyectos en las escuelas del Sistema de Educación Pública, incluye Constrúy-T, Programa de Escuelas de Calidad, Carrera Magisterial y Formación Continua

C

La SEP

Construir un mecanismo institucionalizado para facilitar el trabajo de las OSCs en las escuelas, a partir de convenios de colaboración que tengan validez en los niveles federal, estatal y local, evitando que el cambio de funcionarios y/o directores de escuela ponga fin a sus proyectos48. Como

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49 Similar al papel que han jugado el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial para el Programa Oportunidades.

parte de este mecanismo, la SEP podría emitir criterios generales sobre las OSCs y los proyectos que desarrollan en las escuelas a nivel nacional, sin que esto sea en detrimento de los contactos y el trabajo conjunto que las OSCs tienen con las autoridades escolares como directores, supervisores y jefes de sector.

Institucionalizar el Programa Constrúye-T en la política educativa, gestionando que se etiqueten recursos en el PEF; elaborando las ROP o lineamientos (en coordinación con el comité directivo) que incluyan los temas de convocatoria a las OSCs, los procedimientos para su selección y mecanismos de fortalecimiento de la red de OSCs; entre otros.

Revisar el papel de intermediarios del PNUD y otros organismos internacionales en el Constrúye-T y, al mismo tiempo, restructurar los espacios para la toma de decisiones, devolviendo representatividad a la red de OSCs en estas instancias directivas. Los organismos internacionales pueden contribuir con un mayor valor agregado en la sistematización, evaluación y recomendación de mejoras del Programa, así como en promover intercambios y transferir aprendizajes de programas similares en otros países49.

A partir del Fondo de Co-Inversión, adecuar el Constrúye-T tanto en su operación como en la transferencia de los apoyos económicos para las OSCs, y sus mecanismos de rendición de cuentas y de contraloría social, entre otros ajustes.

Reformular la normatividad sobre los Consejos Escolares de Participación Social (CEPS) donde se establezcan mecanismos para que las OSCs participen en estos consejos y para que puedan incidir en la gestión educativa. Es necesario retomar los estudios sobre funcionamiento de las CEPS, que evidencian que para que el Programa de Escuelas de Calidad (PEC) empiece a tomar rasgos de un modelo de gestión escolar, se requiere mucho trabajo para impulsar procesos de participación ciudadana.

Incluir mecanismos para facilitar que las OSCs realicen actividades de acompañamiento en la integración de los CEPS y en su fortalecimiento. El primer elemento es formalizar su presencia en las escuelas durante el periodo de tiempo considerado como necesario; el segundo será establecer la manera en que estas instancias podrán recibir apoyo económico para ello. Los procesos de acompañamiento y fortalecimiento podrían impulsar que las escuelas vayan adquiriendo capacidades y responsabilidades de manera subsidiaria, complementaria y coordinada.

Como instancia normativa y coordinadora del PEC, deberá incluir en las Reglas de Operación los criterios necesarios para aclarar cómo pueden involucrarse las OSCs en proyectos educativos innovadores, así como los mecanismos para que accedan a financiamiento público para realizar estas actividades.

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Incluir en las Reglas del Operación del PEC, los mecanismos para que las OSCs puedan llevar a cabo (junto con los CEPS) ejercicios de contraloría social del Programa, con apoyo económico del mismo Programa.

Conforme se debaten y discuten esquemas de servicio profesional de docentes, es necesario contar con ventanas o mecanismos de observación y/o monitoreo de parte de terceros interesados independientes que vigilen el cumplimiento de la ley y procedimientos, donde las OSCs puedan participar. Una forma podría ser restructurando las comisiones dictaminadoras, eliminando la intervención sindical e incluyendo la participación de organizaciones u otros actores ciudadanos.

La Dirección de Formación Continua debe revisar los criterios no explícitos de la preferencia de IES sobre OSCs para la selección de las propuestas académicas para el Catálogo Nacional de Formación Continua y Superación Profesional de Maestros de Educación Básica en Servicio. Promover que se faciliten los trámites para la contratación de OSCs en este programa de la SEP, de manera que éste no sea un criterio de selección o preferencia. Para la selección, se requiere desarrollar las bases de la integración de comités dictaminadores y de selección de las propuestas.

Se requiere elaborar criterios más específicos en los lineamientos y ampliar la información de la convocatoria para el Catálogo Nacional, incluyendo todos los requerimientos y trámites para que las instituciones concursantes no tengan que hacer varias entregas de documentación.

A partir de estas reformas al Catálogo Nacional y al Fondo de Co-Inversión, se pueden emitir convocatorias a OSCs para la capacitación de docentes y directivos. Esto tendría múltiples ventajas, ya que, primero, se lograría una mayor coordinación entre las distintas instancias de la SEP (actualmente, las autoridades estatales, la Dirección de Formación Continua y la Oficialía Mayor que otorga donativos para capacitación trabajan de manera independiente); segundo, se fomentaría el trabajo de las organizaciones abriéndoles la posibilidad de contar con más recursos para su trabajo; tercero, los docentes y directivos capacitados lograrían acreditar sus cursos dentro de la Carrera Magisterial.

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Un estudio más completo de los hallazgos de este reporte puede descargarse en www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs


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Verduzco, María Isabel, Mónica Tapia y Jesús Leal (2009): Fondos públicos para las organizaciones de la sociedad civil. Análisis del Programa de Coinversión Social. Alternativas y Capacidades, México, D. F.

50 Para conocer la bibliografía amplia de la investigación, véase reporte completo en www.alternativasycapacidades.org/educacionyOSCs

La ilustración de la portada fue elaborada por Luis San

Vicente y el diseño editorial fue elaborado por Igloo.

Se imprimió en mayo de 2012 en los talleres de Jorge

Cuéllar Meléndez con una edición de 1000 ejemplares.

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