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ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO REGIONAL EN

CHILE: Antecedentes Históricos,

Instituciones, Planes y Normas

José A. Abalos K.

Foro: Ordenamiento Territorial y Desarrollo Regional

1 y 2 de Septiembre, Pereira

Contenidos

I. Tendencias históricas y actuales de la organización espacial

II. Chile 1950-1973: De los problemas territoriales a la Planificación Urbana y Regional

III.Gobierno Militar (1973-1989): Nuevo Modelo de Desarrollo, Política Urbana y

Desconcentración Territorial

IV.La dimensión regional - local en la recuperación de la democracia

V. Chile Hoy:

• Actores, Políticas Públicas y Desarrollo Territorial

• Instrumentos de planificación, legales y normativos del Ordenamiento Territorial

VI.Conclusiones Generales

I. Tendencias históricas de la Organización

Espacial: Patrón Histórico

• Esquema prehispánico:

▫ bajo poblamiento, interrumpido por núcleos indígenas dispersos.

• Impronta Colonial:

▫ Contexto general: establecimiento de un sistema de autoridad dependencia: político administrativo, tributario, militar, religioso y del sistema urbano

▫ Contexto específico: aplicación de ley de Indias sobre localización y diseño de los centros urbanos (criterios militares, abastecimiento agua y alimento, damero).

• Organización de la nueva república▫ La disidencia provincial ▫ Estado unitario y centralizado: el papel de los Intendentes

• Despliegue territorial del Nuevo Estado▫ Creación de provincias y comunas▫ Desarrollo en caminos, puertos, riego, salud y educación

• Modelo Primario Exportador (1830 - 1930)▫ Desarrollo de economías minera, agrícola, ganadera▫ Centralización de excedentes y propietarios ausentistas

• La Política de Sustitución de Importaciones 1930 - 1973)▫ Desarrollo de nuevas instituciones▫ Empresas estatales desarrollan nuevos rubros

• Efecto Acumulado: Centralismo social, política, cultural y territorial

I. Tendencias históricas de la Organización

Espacial: Patrón Histórico

• Incipiente constatación inicial:

▫ Problema urbano: acelerado crecimiento de algunas ciudades, emergencia de deseconomías urbanas

▫ Problema regional: excesiva concentración de población y actividades en una parte del territorial, debilidad de zonas extremas (fronterizas), subutilización de recursos productivos., desigualdades en posibilidades de desarrollo de personas y territorios.

• Respuestas específicas o puntuales:

▫ Problema Urbano: Formulación de propuestas sobre desarrollo de ciudades (modelo europeo, Estado como creador de ciudad, políticas habitacionales, etc.)

▫ Problema regional: declaración de zonas francas y puertos libres, asignación de regalías, comités ad hoc.

II. Chile 1950-1973: De los problemas territoriales

a la Planificación Urbana y Regional

II. Chile 1950-1973: De los problemas territoriales

a la Planificación Urbana y Regional

• Instauración de la Planificación Urbana y Regional (1964-1973)

▫ Creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo: elaboración de propuestas sistemáticas para el sistema urbano y grandes ciudades estudios preinversionales.

▫ Creación de Oficina de Planificación Nacional e inicio de la creación de regiones y planes territoriales

▫ Marcos Teóricos Inspiradores: escuela europea para el desarrollo urbano, polos de desarrollo, cuencas hidrográficas, políticas de urbanización deliberada, desarrollo regional integral.

▫ Diagnóstico a inicios de los 1970:

▫ Santiago concentra 35% población, 46% PGB y los poderes del Estado, y de las organizaciones políticas / sociales

▫ Se reconoce que el desarrollo de algunos territorios está asociado al atraso de otros

• Planes y planificadores: insuficiencias y aportes de una experiencia voluntarista (planes libros, teorías importadas, incomunicación entre planificación económica y territorial, ausencia de ordenamiento regional único)

III. Gobierno Militar (1973-1989): Nuevo Modelo de

Desarrollo, Política Urbana y Desconcentración Territorial

• Nuevo Modelo de Desarrollo:

▫ Mercado asignador principal de recursos

▫ Desarrollo económico territorial asociado a ventajas comparativas

▫ Apertura a la economía internacional

• Nueva Política Urbana y Desconcentración Territorial (local y regional):

▫ Se reducen los instrumentos destinados a regular el crecimiento urbano: el suelo no es un bien escaso.

▫ Los agentes privados son los que deben guiar el proceso de desarrollo territorial

• Nueva Organización Político Administrativa

▫ Se agrupan las provincias formando regiones

▫ La administración pública (ministerios) se organiza por regiones

▫ Reforma competencial y financiera local de los municipios

▫ Traspaso a municipios de la administración de la salud primaria y educación básica y media

• Regionalización universitaria: Las sedes provinciales de las 2 universidades estatales nacionales se fusionan creando universidades regionales

IV. La Dimensión Regional –Local en la Recuperación

Democrática

• Fortalecimiento municipal:

▫ Institucionalidad: alcalde y concejo local

▫ Presupuesto: sumó US$ 2.300 millones en 2009, de ellos por ingresos propios US$ 1.400 millones y por Fondo Común Municipal US$ 900 millones (redistribución intermunicipal)

▫ Funciones:

▫ Responsable de conducir el desarrollo local en todas sus dimensiones

▫ Aprobación de planes de desarrollo y de uso del suelo urbano

▫ Gestión de programas sociales y subsidios para niños, jóvenes y anciano,

▫ Fomento productivo y empleo, gestión del transporte y el desarrollo urbano

▫ Creación de nuevas comunas (346 en la actualidad)

IV. La Dimensión Regional –Local en la Recuperación

Democrática

• Creación de Gobiernos Regionales (15 GORE)

▫ Institucionalidad: Presidente y Ejecutivo, Consejo Regional

▫ Presupuesto: Recursos propios, transferencias del nivel central y financiamiento compartido con ministerios, municipios y otros actores (US$1.500 millones)

▫ Funciones:

▫ Promover el desarrollo social, económico, cultural y territorial;

▫ Elaborar y aprobar políticas de desarrollo y de uso del suelo ;

▫ Financiar programas y proyectos;

▫ Coordinar sus acciones con el nivel central, otras regiones y municipios

• Simultáneamente se produce la creación de diversos organismos nacionales y

nuevos programas y políticas (el nivel central reacciona)

▫ Focalizados en temas: cooperación internacional, medio ambiente

▫ Focalizados en grupos sociales: mujeres, indígenas, jóvenes, ancianos

Organización político- administrativo de los niveles central,

regional y local

V. Chile Hoy: Actores, Políticas Públicas y Desarrollo

Territorial

• Gobierno Central: políticas/programas con incidencia territorial:

▫ Infraestructura de salud (hospitales y consultorios urbanos y rurales)

▫ Infraestructura educacional: pre básica, básica, media y universitaria

▫ Política habitacional: asignación de subsidios

▫ Fomento agrícola/forestal, pesca/acuicultura, turismo y energía;

▫ Vialidad principal y secundaria, corredores bioceánicos, puertos y aeropuertos

▫ Infraestructura y equipamiento de centros urbanos menores, medios y metropolitanos,

▫ Infraestructura deportiva, cultural y recreativa.

▫ Promoción de territorios específicos: regiones extremas y localidades aisladas.

▫ Mundo indígena: entrega de tierras, programas sociales, económicos e infraestructura.

Ejecución de proyectos propios y en colaboración con Gobiernos Regionales


Territorial

• Gobierno Regional: políticas/programas con incidencia territorial

▫ Infraestructura y equipamiento de centros urbanos menores, medios y metropolitanos,

▫ Infraestructura social: salud primaria, educación básica, media y universitaria.

▫ Vialidad secundaria y urbana, aeródromos, caletas y pequeños puertos telecomunicaciones, etc.

▫ Infraestructura económica: barrios industriales y sitios de mercados

▫ Infraestructura deportiva, cultural y recreativa.

Proyectos propios, en colaboración con ministerios y municipios


Territorial

• Municipalidades: políticas/programas con incidencia territorial

▫ Infraestructura social: salud primaria, educación básica y media,

▫ Infraestructura y equipamiento urbano (veredas, parques y plazas, paraderos de buses)

▫ Infraestructura comunitaria, deportiva, cultural y recreativa

▫ Infraestructura económica: barrios industriales y sitios de mercados

Proyectos propios, en colaboración con ministerios y gobiernos regionales

Planes y políticas de desarrollo local y regional enmarcadas en políticas/planes nacionales

V. Chile Hoy: Actores, Políticas Públicas y Desarrollo Territorial

Instancias de Coordinación Horizontal y Vertical

• Funciones Centrales: Cautelan cumplimiento Programa de Gobierno

▫ M. SEGPRES: apoyo y monitoreo al cumplimiento del Programa de Gobierno

▫ M. de Hacienda (DIPRES): cautela el uso racional de los recursos públicos

▫ M. de Planificación: administra el sistema nacional de inversión (BIP)

▫ Ministerios sectorial formulan políticas específicas para materializar el Programa de Gobierno

• Nivel Regional: Articula políticas nacionales con la Estrategia Regional de Desarrollo

• Anteproyecto Regional de Inversión (ARI)

▫ Organismos ministeriales proponen programas y proyectos para ejecutar en cada región

▫ El Gobierno Regional identifica programas y proyectos que hará con recursos propios y los que demanda a los ministerios, considerando el Plan Regional y demandas de municipios.

V. Chile Hoy: Instrumentos de planificación, legales y

normativos del Ordenamiento Territorial

• Política/plan Nacional de Desarrollo Urbano: formulado en 1976 y reformulada en 1985 sin vigencia actual. Los formula el M. de Vivienda y Urbanismo

• Plan Regional de Desarrollo Urbano: fija los roles de los centros urbanos, sus áreas de influencia recíproca, relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc. Los elabora el MINVU regional, según la ERD, y los aprueba el Gobierno Regional. Son vinculantes para planes reguladores metropolitanos, intercomunales y comunales.

• Plan Intercomunal: regula el desarrollo físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas que, por sus relaciones, se integran en una unidad urbana. Cuando esta unidad sobrepase los 500.000 habitantes, le corresponderá la categoría de área metropolitana para los efectos de su planificación. Contiene:

▫ Una memoria explicativa, que contendrá los objetivos, metas y programas de acción;

▫ Una Ordenanza, que contendrá las disposiciones reglamentarias pertinentes, y

▫ Los planos, que expresen gráficamente las disposiciones sobre zonificación general, equipamiento, relaciones viales, áreas de desarrollo prioritario, límites de extensión urbana, densidades, etc..



• Plan Regulador Comunal: promueve el desarrollo armónico del territorio comunal, en especial de sus centros poblados, en concordancia con los planes regionales. Vigencia de 30 años.

▫ Sus disposiciones se refieren al uso del suelo o zonificación, localización del equipamiento comunitario, estacionamiento, jerarquización de la estructura vial, fijación de límites urbanos, densidades y determinación de prioridades en la urbanización de terrenos para la expansión de la ciudad, en función de la factibilidad de ampliar o dotar de redes sanitarias y energéticas, y demás aspectos urbanísticos.

▫ Componentes:

▫ Una Memoria explicativa, con antecedentes demográfico, económicos (industria, servicios) y otros antecedentes que sustentan las meta y obras básicas proyectada.

▫ Un estudio de factibilidad de abastecimiento de agua potable y alcantarillado, en relación con el crecimiento urbano proyectado.

▫ Una Ordenanza Local que contendrá las disposiciones reglamentarias pertinentes,

▫ Los planos, que expresan disposiciones sobre uso de suelo, zonificación, equipamiento, relaciones viales, límite urbano y áreas prioritarias de desarrollo urbano, etc..



• Plan Seccional: para algunas áreas define con precisión el Plan Comunal y establece con exactitud los trazados y anchos de calles, zonificación detallada, áreas de construcción obligatoria, de remodelación, conjuntos armónicos, terrenos afectados por expropiaciones, etc..

• Son obligatorios en comunas de más de 50.000 habitantes o en territorios que indique el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

• Evaluación ambiental estratégica: establecida en 2011, obliga a que todos los instrumentos de ordenamiento territorial consideren los criterios, objetivos ambientales y la sustentabilidad de las decisiones estratégicas.

• Incluye la consulta ciudadana obligatoria. Especial sensibilidad en áreas indígenas.



• Otros Instrumentos que Inciden en el Ordenamiento Territorial:

▫ Sistema Nacional de Aéreas Silvestres (SNASPE):

▫ Son áreas rurales que el Estado maneja bajo el principio de ordenamiento territorial con objetivos de protección, preservación esparcimiento. El sistema lo integran Parques Nacionales, Áreas Silvestres Protegidas, Santuarios de la Naturaleza, otros.

▫ Establece fuertes resguardos a la intervención en esas áreas.

▫ Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA):

▫ Hay un conjunto de proyectos de inversión que, por su tamaño o complejidad, deben ingresar al SEIA. El proyecto puede ser aprobado, incluyendo un conjunto de medidas de mitigación o compensación, o bien puede ser rechazado considerando el territorio en que se pretenden localizar o por el efecto que tendrán sobre el medio ambiente natural y humano.

▫ Declaraciones de zonas de latencia y/o contaminación ambiental

▫ Establecimiento de normas ambientales que tienen efecto en un territorio determinado.



• Otros Instrumentos que Inciden en el Ordenamiento Territorial:

▫ Normas sobre Uso Borde Costero y Acuicultura: Mar, Ríos y Lagos

▫ Convenio 169 de OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales de la OIT.

▫ Establece al Estado la obligación de consultar de forma libre, previa e informada a las comunidades respecto a iniciativas públicas y privadas que se proyecte realizar en sus territorios y también sobre políticas que les atañan. Igualmente, plantea que las comunidades tienen derecho a decidir las prioridades de desarrollo que quieren, cuyo cumplimiento pueden exigir.

▫ Ley Lafkenche (gente de mar):

▫ Crea el Espacio Costero Marino de los Pueblos Originarios (ECMPO), indicando los pasos que se deben seguir para presentar a la Subsecretaría de Pesca una solicitud de ECMPO

VI. Conclusiones

• El peso de las inercias socio económicas territoriales

• La organización política y administrativa: que determina que instituciones existen y que peso tiene cada una.

• El efecto transformador del paisaje de las políticas y programas públicos

• La compleja coordinación vertical (centro, región y local) e intersectorial

• La batería de normas y leyes tradicionales que regulan el ordenamiento territorial urbano y rural

• El fortalecimiento que a los instrumentos tradicionales aportan otros nuevos: normas ambientales, desarrollo indígena, pesca y acuicultura.

• La capacidad efectiva de las distintas instituciones para aplicar los Instrumentos de Ordenamiento Territorial y otros nuevos (objetivos del legislador versus la capacidad de las instituciones de aplicarlas)

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