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Ordenamiento territorial: entre el entrampamiento normativo y la reterritorialización del capital

Eduardo Ballón E. / Álvaro Campana O. / Marisa Glave R.

1. Presentación

El territorio, entendido como el espacio articulado por las relaciones sociales, económicas, políticas y culturales de las personas, aparece como el ámbito deseable y más efectivo para la gestión del desarrollo. Siendo dicho espacio una construcción social, como resulta obvio, cambia en el tiempo tal como lo hacen los grupos humanos que lo ocupan, transformándose permanentemente y afectando al ambiente. En esa perspectiva, es también una construcción de distintas políticas públicas que, inevitablemente, expresan intereses diversos. El ordenamiento territorial, en esta lógica, debe ser el proceso e instrumento democrático que permita regular, política y técnicamente, dicho proceso.

Desde la aprobación de la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983, que la definió como «una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector»1, se buscó dar expresión geográfica a las distintas políticas públicas sociales, económicas, culturales y

1 Consejo de Europa. Carta europea de ordenación del territorio. Torremolinos: Consejo de Europa, 1983. Ver en:goo.gl/BGD58L

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ambientales, influyendo esta orientación en diversos países de América Latina. En ese contexto, el Instituto de Investigación de la Amazonía Peruana (IIAP), en el marco del Tratado de Cooperación Amazónica, elaboró un manual de Zonificación Ecológica Económica (ZEE)2 como un instrumento de ordenación territorial, impulsando en los departamentos amazónicos –con varias organizaciones de la cooperación internacional– procesos en dicha dirección, desde la década del noventa.

A partir de ese momento, más claramente desde la transición a la democracia y el inicio de la descentralización, el Ordenamiento Territorial (OT) en nuestro país empezó a ser paulatinamente entendido como una política de Estado y un instrumento de planificación que integra las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales con una visión del territorio, buscando que estas respondan mejor a los problemas, dinámicas y potencialidades específicas del territorio. Un instrumento, así decía el discurso oficial de inicios de siglo, que debía permitir orientar la ocupación y el uso más adecuado del territorio sobre la base de sus propias aptitudes y limitaciones, la preservación del ambiente, así como el manejo racional de los recursos naturales y de la biodiversidad en un proceso de negociación y concertación entre el Estado, las organizaciones sociales y el sector privado3.

En el año 2002 el Gobierno inicia un nuevo intento descentra-lizador. A la base de este estaba el esfuerzo por recuperar la legiti-midad y la eficacia de un Estado exánime, afectado por la década fujimorista, pero también por el agotamiento de su organización político administrativa, basada en distintos sectores que interve-nían cada vez más desordenada e ineficientemente en el territorio.

2 Comisión Nacional Permanente del Tratado de Cooperación Amazónica. Manual de Zonificación Ecológica Económica para la Amazonía Peruana.Lima: Ministerio de Relaciones Exteriores, 1998.

3 Azpur, Javier. Análisis de la legislación sobre planificación territorial en el Perú. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana - Revenue Watch Institute, 2011.

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Las desigualdades sociales, la precariedad de la institucionalidad –en particular en las zonas rurales–, la degradación de los suelos, las grandes brechas entre territorios y el crecimiento desordenado de los espacios urbanos, buscaron ser atendidas con una reforma que estuvo plagada de distintas fallas de origen que tienen como telón de fondo, hasta hoy día, la ausencia de la reforma del Esta-do4.Desde su ley de bases (2002),la descentralización estableció la importancia del territorio, cierto que con un sesgo ambiental, tanto al definir en sus objetivos «el ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del desarrollo»5, cuanto al precisar la importancia en su etapa preparatoria de la ley de ordenamiento y demarcación territorial6.

Es así que los consensos de inicios de siglo sobre la importancia y la necesidad de la descentralización, y el OT y la ZEE, rápidamente se bloquearon. La descentralización, tras el fracaso del referéndum de integración de regiones (2005), al extremo que la reforma es interesadamente acusada de originar los altos niveles de corrupción e ineficacia del Estado peruano (como si estos se hubieran iniciado con aquella); mientras que el OT y la ZEE, ahogándose en la falta de claridad de la normativa y del discurso gubernamental sobre ambos instrumentos, lo que terminó alentando los temores y las

4 La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), en un reciente balance de la reforma, identifica entre esos vicios de raíz: sustentar la descentralización en los antiguos departamentos, yuxtaponer tres diseños organizacionales distintos, mantener sistemas administrativos restrictivos, un sistema de acreditación inoperante, una transferencia acelerada de funciones sin recursos ni capacidades, un presupuesto público con asignación inercial de recursos, un sistema de empleo público congelado, ministerios sin autonomía ni articulación, además de la herencia de corrupción y débil representatividad. Para mayor información al respecto, ver: ANGR. Los gobiernos regionales al inicio de su segunda década. 46 experiencias de éxito de la gestión pública regional. Lima: ANGR, 2015.

5 Ley de Bases de la Descentralización, título II, capítulo III.6 Ley de Bases de la Descentralización, título IX, capítulo II.


peores fantasías de los empresarios, en particular de aquellos ligados a las industrias extractivas.

El siguiente artículo propone un doble esfuerzo: de un lado, una rápida mirada a la vinculación entre ZEE y OT, y su situación actual (en medio del tremendo desorden normativo y de visiones contrapuestas del Estado); y de otro lado, más importante aún, la constatación sobre cómo a lo largo de estos años, mientras a nivel de leyes y políticas ambos instrumentos se encuentran entrampados y avanzan muy lentamente, nuestros territorios han vivido cambios enormes y redefiniciones de facto determinadas por el capital y las inversiones. De ambas miradas extraemos algunas conclusiones que quizá permitan avanzar en el OT que debe sernos útil para organizar el desordenado despliegue de actividades en nuestro territorio y así caminar a un desarrollo espacialmente equilibrado y ambientalmente sostenible. Es decir, aquello que pretende la Política 34 del Acuerdo Nacional sobre Ordenamiento y Gestión Territorial, que adecuadamente entiende que «la tarea (ordenar el territorio) y el método (gestionar dicho ordenamiento de manera racional)»7, son procesos simultáneos que se retroalimentan y se adecúan mutuamente.

2. La ZEE y el OT: un marco normativo plagado de confusiones y desencuentros, y un avance limitado

La transición democrática de este siglo vino acompañada de dos reformas institucionales: primero la descentralización y segundo la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM), y más ampliamente de la institucionalidad ambiental, las que se vieron atravesadas durante largos años por el superciclo de los precios altos de los commodities y la consolidación de un modelo primario exportador, fuertemente asentado en las industrias

7 Secretaría Ejecutiva del Acuerdo Nacional. Política de Estado 33: Recursos hídricos. Política de Estado 34: Ordenamiento y Gestión Territorial. Lima: Acuerdo Nacional, 2014.


extractivas, especialmente la minería y los hidrocarburos. En ese marco se retomaron y se empezaron a desarrollar conceptual y políticamente, aunque de manera parcial y muy desordenada, los instrumentos de planificación del uso y gestión del territorio, donde destacó desde un primer momento la ZEE

El antecedente más inmediato sobre uso y gestión del territorio lo encontramos en la ley n° 26281, Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales (1997), cuyo objetivo fue el promover y regular el aprovechamiento de los recursos naturales, renovables y no renovables. Dicha norma menciona por primera vez la ZEE, otorgándole importancia dentro del proceso de OT para evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados del suelo. Esta norma estableció que la ZEE del país se aprueba a propuesta de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) «como apoyo al ordenamiento territorial a fin de evitar conflictos por superposición de títulos y usos inapropiados y demás fines»8.

Ese año se dio también la Ley sobre Conservación y Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica, que articula conservación y protección ambiental a OT, entendiéndose desde ese momento al medioambiente como consustancial al desarrollo y el crecimiento. El año 2001 se conformó la Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental, encargándole el proyecto de reglamento sobre ZEE, finalmente aprobado el año 2004, que establece que la ZEE «es un proceso dinámico y flexible para la identificación de diferentes alternativas de uso sostenible de un territorio determinado, basado en la evaluación de sus potencialidades y limitaciones, con criterios físicos, biológicos, sociales, económicos y de cultura»9. En otras palabras, un instrumento de diagnóstico.

8 Ley n° 26281. Ley Orgánica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales. Artículo 11.

9 Decreto Supremo n° 087-2004-PCM.


Curiosamente, el mismo reglamento establece también que la ZEE debe ser aprobada y que es de uso obligatorio como instrumento de planificación y gestión del territorio, que debe ser monitoreada, evaluada y actualizada. Como es obvio, la confusión es grande: si es un diagnóstico, no hay qué monitorear porque no contempla acciones y si la ZEE debe usarse obligatoriamente es porque identifica usos definidos de un territorio, y no posibilidades, tal como lo establece la norma10.

Simultáneamente, a partir del 2004, y con distintas motivaciones, se generaron en el país diversas iniciativas para contar con políticas que generen instituciones, normas e instrumentos de planificación y gestión para lograr el OT11. Las mismas, marcadas por variados intereses sobre el desarrollo, contienen elementos relacionados con las denominadas políticas territoriales que buscan la equidad y el desarrollo territorial, así como su sostenibilidad en términos de uso del suelo, recursos naturales y cuidado ambiental. Era claro que en muchos casos dichas iniciativas surgían como una búsqueda de alternativas tras el desplazamiento del Estado como actor principal del desarrollo, rol asumido por el mercado, la inversión y, teóricamente, por los gobiernos descentralizados12.

El desarrollo de las políticas de OT estuvo entonces marcado por estos intereses pero también por las inevitables tensiones resultantes del carácter primario exportador del modelo impulsado

10 Un texto, aún inédito, que desarrolla una argumentación completa en esta perspectiva, se encuentra en: Postigo de la Motta, William. Ordenamiento territorial: entre la confusión y el estancamiento. Lima: sin fecha.

11 Sobre los hitos de dicho proceso, ver en este mismo libro: Lugón, Jimena.«La zonificación ecológica económica: instrumento tecnopolítico para otro tipo de desarrollo».En: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, ed. Perú Hoy. Hacia otro desarrollo. Lima: desco, 2015.

12 Remy, María Isabel. «Descentralización y gestión territorial en el Perú». En: Bruno Revesz, ed. Miradas cruzadas: políticas públicas y desarrollo regional en el Perú. Lima: Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) - Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2013.


desde el Estado. En ese contexto se continuó con la implementación de la ZEE como parte de la preocupación ambiental, teniendo como marco institucional inicialmente al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) y posteriormente al MIMAM. Como hemos dicho líneas atrás, el proceso y el propio instrumento de la ZEE están jalonados por una pretensión simultánea entre el diagnóstico y la planificación y regulación, habiéndose convertido en condición previa para la formulación de los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), siendo estos últimos los que finalmente permitirían tomar decisiones y regular el uso y ocupación del territorio. Cabe recalcar sobre este punto que dicha condición previa se trata de un caso único entre los países que usan la herramienta del OT, lo que finalmente explicaría porque hasta la fecha no contamos con ningún POT.

Además, no hay que olvidar que distintas políticas con incidencia territorial destinadas a planificar, regular u «ordenar» el territorio, desde diferentes sectores, han contribuido también a generar confusión y a complejizar la posibilidad de ordenación, dado el desorden normativo e institucional existente. Las políticas de concesiones en manos del Ministerio de Energía y Minas (MEM), acondicionamiento territorial a cargo del sector Vivienda, regulación de tierras bajo responsabilidad del Ministerio de Agricultura o la demarcación territorial –que también debe hacerse sobre la base de un diagnóstico de dinámicas territoriales– responsabilidad de la PCM, son algunos ejemplos de lo que sostenemos. A ello se suma que los gobiernos descentralizados tienen funciones para planificar y regular su territorio a través de otros instrumentos, además de tener la función específica de formular, aprobar, ejecutar y monitorear los planes y políticas de OT.

En este contexto, al inicio de su gestión, el Gobierno actual planteó, como parte de la solución de los conflictos socioambientales y por superposición de usos del territorio, la necesidad de una ley de OT. Sus sucesivos virajes y los conflictos mineros a partir


del Proyecto Conga fueron cambiando su posición, cambio alentado por las presiones de diversos sectores empresariales que vinculaban la ZEE con supuestos sectores «antimineros» instalados en los gobiernos descentralizados y en las distintas movilizaciones para excluir la actividad minera, siendo esta una de las causas principales que imposibilitarían seguir avanzando en la conformación de dicha ley13. Detrás de esa preocupación estaría el interés de distintos sectores del empresariado extractivo por evitar cualquier instrumento que determine/controle usos del territorio, afectando así su actividad.

Sea como fuere, en los últimos cinco años la ordenación territorial ha avanzado muy poco en el país. Convertida la ZEE en condición para los POT, postergados estos en las 14 regiones, que ya los tienen concluidos y aprobados por el MINAM, tras exigírseles nuevos estudios especializados y un diagnóstico integrado del territorio como requisitos previos14, finalmente han sido totalmente descartados como instrumentos de regulación del uso del suelo por el Gobierno a través del artículo 22 de la ley n° 3023015 como parte de la sucesión de medidas destinadas a facilitar y proteger la inversión privada ante el fin del superciclo de los commodities.

13 Iberico, Jorge y Vera Tudela, Rafaela.«Proceso de ordenamiento territorial Situación actual y recomendaciones». Revista Moneda, n.° 158. Lima: Banco Central de Reserva del Perú, 2014, pp. 37-41.

14 Ministerio del Ambiente (MINAM). Guía Metodológica para la Elaboración de los Instrumentos Técnicos Sustentatorios para el Ordenamiento Territorial. Lima: MINAM, 2013. Resolución Ministerial n° 135-2013-MINAM.

15 La ley n° 30230, Ley que Establece Medidas Tributarias Simplificación de Procedimientos y Permisos para la Promoción y Dinamización de las Inversiones en el País, dice en su artículo 22: «El ordenamiento territorial es un proceso político y técnico administrativo destinado a orientar la ocupación ordenada y uso sostenible del territorio, sobre la base de la identificación de potencialidades y limitaciones, considerando criterios económicos, socioculturales, ambientales e institucionales (…). Ni la Zonificación Económica Ecológica, ni el Ordenamiento Territorial asignan usos ni exclusiones de uso».


Por esta situación algunos gobiernos regionales han optado por poner en valor la información conseguida con su ZEE, institucio-nalizándola a través de su reglamentación y transversalizándola para su uso en la formulación de otros instrumentos de gestión, así como en diversos dispositivos administrativos para regular usos y ocupación del territorio en proyectos de infraestructura e inversión pública y privada que deben pasar previamente por la validación de la ZEE. Este ha sido el caso del Gobierno Regional de San Martín, que posteriormente formuló su Política Territorial Regional, considerada como un conjunto de directrices que esta-blecen el marco de referencia para el desempeño de actividades en el territorio en concordancia con las zonas establecidas por su ZEE16. Otros gobiernos regionales también vienen desarrollando su propia normativa e instrumentos para el ordenamiento y la gestión de su territorio en la misma perspectiva, como el Gobierno Regional de Piura a través de sus Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial, camino también seguido por la región Lambayeque.

3. La vida sigue… los cambios en el territorio impulsados por el capital y la inversión

Tras cinco años de disputa legal y normativa, no es mucho lo avanzado. Simultáneamente el territorio nacional siguió viviendo cambios profundos y desordenados determinados por la inversión, las actividades y los usos que aquella condiciona, profundizándose así brechas y desigualdades, afectando frecuentemente la sostenibilidad futura de espacios, haciendo más urgente la necesidad de avanzar en los instrumentos de ZEE y OT17.

16 Ordenanza Regional n° 015-2012-GRSM/CR. Ver en: goo.gl/GcWtZ317 Glave, Manuel. «Ordenamiento territorial y desarrollo en el Perú: Notas

conceptuales y balance de logros y limitaciones». En: Javier Escobal, Carmen Ponce,


Recordemos que nuestra era está marcada por el flujo global y constante de personas, bienes, información y capitales, que reconfiguran las identidades y las agendas socialmente relevantes, imponiendo regulaciones globales que limitan el ámbito de decisión política y gubernamental de los países. Y si bien dichas tendencias son condicionadas por el mercado global, también son producto de acciones nacionales y locales en los territorios. En ese sentido, el Perú no es ajeno a ese proceso. En los últimos veinte años se han registrado importantes cambios en el espacio nacional marcados por la liberalización de la economía y la entrada al mercado global, así como consecuencia de la asignación de competencias a gobiernos regionales y locales.

Al ser los territorios espacios producidos socialmente a través de los conflictos y consensos entre los actores que los habitan, e influenciados estos por los pulsos globales y locales, mirar la reconfiguración del territorio en estos años es imperativo. Como muestra de ese proceso, veamos rápidamente cuatro campos: (i) el impacto de las industrias extractivas; (ii) los cambios en la tierra agrícola; (iii) los avances de la urbanización y la integración vial; y (iv) el impacto de los procesos de integración sudamericana.

a. El impacto de las industrias extractivas en el territorio

Somos un país megadiverso con potencialidades para desarrollar una gran variedad de actividades económicas. Sin embargo, la presencia de recursos naturales no renovables, específicamente minerales e hidrocarburos, y su demanda en el mercado inter-nacional, determinaron que nuestra economía sea preponderan-temente extractiva. Así tenemos que en un país distante de una buena gobernanza de recursos naturales y con un Estado acostum-brado a vivir de la renta extractiva, se promueve la inversión de

Gerardo Damonte y Manuel Glave, eds. Recursos naturales y desarrollo rural. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), 2012.


forma poco regulada y sin planificación, reconfigurando muchos de nuestros territorios.

Con los cambios normativos de los años 90, para promover la inversión privada en la extracción de recursos naturales no renovables, se implementó un sistema de entrega de concesiones mineras que nos llevó a pasar de 2.3 millones de hectáreas concesionadas por medio de 7 mil títulos en el año 1991, a 25.9 millones de ha en casi 60 mil concesiones, el 2014. Dicho impacto varía territorialmente: Moquegua registra más del 70% de su territorio concesionado, mientras que Apurímac y La Libertad el 60%. En el caso de las concesiones petroleras, 64 bloques de hidrocarburos incluyen más del 70% de la Amazonía, 11 bloques involucran áreas protegidas, 17 a reservas de pueblos indígenas en aislamiento voluntario y 58 se instalan en tierras donde los pueblos indígenas poseen títulos de propiedad18.

En los mapas siguientes se observa que el área concesionada para minería se superpone a la de comunidades campesinas y que gran parte del área de concesiones petroleras lo hace con aquellas destinadas a la conservación ambiental y reserva natural. Y si bien no toda concesión llega al nivel de exploración y explotación, la situación no deja de ser preocupante y potencialmente explosiva.

A lo largo de nuestra historia, las tierras concesionadas en la Sierra y en la Amazonía no fueron territorios de especial interés para el capital. El interés aparece con la irrupción de las empresas extractivas articuladas con el Estado, desconociendo los sistemas de producción precedentes y las formas de gobernanza local, abriendo paso a negociaciones directas, debilitando las estructuras de poder local, poniendo en una encrucijada a los actores locales que se debaten entre vender las tierras o resistirse mediante movilizaciones sociales.

18 Bebbington, Anthony. Industrias extractivas: conflictos sociales y dinámicas institucionales en la región andina. Lima: IEP- Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) - Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), 2013.

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Así, en octubre del 2015 se reportaron 211 conflictos, de los cuales el 68.7% son de carácter socioambiental en zonas mineras o petroleras19. Dicha conflictividad da cuenta de los límites del modelo extractivista tanto como de la ausencia de una verdadera gobernanza de los recursos naturales, lo que permite concluir que de no modificarse las políticas públicas destinadas a evaluar, fiscalizar y gravar a las industrias extractivas, aquella no disminuirá.

En la configuración del territorio nacional, paralelamente a las concesiones mineras, se ha desarrollado de manera alarmante la minería ilegal e informal. Al ser estas actividades no autorizadas, carecen de estadísticas oficiales. Sin embargo, un estudio del año 200720 estimaba en 60 000 las familias directa o indirectamente involucradas en ellas y en 300 000 las directa o indirectamente dependientes de aquellas. El MINAM, por su parte, ha reportado que tan solo en Madre de Dios se estarían perdiendo 150 mil ha de bosque por dichas actividades. El proceso de formalización impulsado por el Gobierno desde el 2012 lamentablemente apenas avanza, pues como señala la Defensoría del Pueblo, hasta abril del 2014 solo 16 de las 58 835 declaraciones de compromisos que se encontraban vigentes en el Registro Nacional de Declaración de Compromisos del MEM acreditaron el cumplimiento de la autorización de inicio/reinicio de actividades de exploración, explotación y/o beneficio de minerales, último paso del proceso de formalización, beneficiándose con ello a apenas 631 mineros informales21.

19 Defensoría del Pueblo. Reporte de Conflictos Sociales No. 140. Lima: Defensoría del Pueblo, 2015.

20 Medina, Guillermo; Arévalo, Jorge y Quea, Felipe. Estudio de investigación de la minería ilegal en el Perú: repercusión para el sector minero y el país. Arequipa: Instituto de Ingenieros de Minas del Perú, 2007. Ver en: goo.gl/VotovJ

21 Defensoría del Pueblo. Informe 176. Balance de la gestión estatal frente a la minería ilegal e informal en el Perú 2012-2014. Lima: Defensoría del Pueblo, 2014. Ver también: «Solo 631 mineros informales han accedido a la formalización». El Comercio, Lima, 19 de diciembre del 2014. En: goo.gl/k9FgCg


b. Los cambios en la tierra agrícola y la agroexportación

El censo agrario del 2012 refleja los importantes cambios que se han producido en el territorio agropecuario, destacando el aumento creciente de la fragmentación de la tierra y el minifundio, así como la concentración de tierras en un reducido grupo de grandes propietarios. El cuadro siguiente muestra los cambios en la propiedad contrastando los censos de 1960 (antes de la reforma agraria), 1994 (después del proceso posreforma) y el del 2012 (tras la liberalización de los mercados de tierra).

Los datos recogidos dan cuenta, por lo menos, de cuatro procesos: (i) el gran crecimiento de la frontera agropecuaria; (ii) el incremento del área agrícola en predios de 5 y 10 ha entre 1960 y 1994, pero su estancamiento en el 2012; (iii) el retroceso de la concentración de tierras entre 1960 y 1994, y una reconcentración hacia el 2012, con una variación de 15.3 en las propiedades mayores a las 2500 ha; (iv) el incremento del minifundio.

Sobre la concentración de tierras, la mayor aglutinación se produce en la costa peruana por la presencia de las empresas azucareras y por los nuevos proyectos de irrigación promovidos por el Estado, mientras que en segundo lugar está la Selva, donde las áreas de concentración se articulan alrededor de los proyectos de palma aceitera y piñón para biocombustible.

Como resulta obvio, todas esas dinámicas impactan en el territorio, así como también lo hacen las obras de irrigación, las que generan grandes cambios en las ciudades cercanas y distintos procesos demográficos.

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c. La urbanización y la integración vial

El proceso de urbanización a escala global avanza de manera acelerada. En el Perú, según cifras del último censo del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), en el 2007, de los 27 412 857 habitantes, el 76% es urbano y el 24% rural. Sin embargo, si utilizamos el concepto de «ciudad»22 propuesto por el Banco Mundial, tenemos que en el Perú el 40% de sus habitantes aún viven en condiciones de ruralidad. Si excluimos de la medición a Lima Metropolitana, tal como propone María Isabel Remy, pues su concentración poblacional y densidad tienden a distorsionar el análisis, solo el 45% de las y los peruanos viven en ciudades con más de 20 mil habitantes, mientras el 55% restante lo hace en aglomeraciones diversas con altos signos de ruralidad23. Al respecto, también es importante señalar que en el Perú, ocho años atrás (2007), solo existían 20 ciudades que superaban los 100 mil habitantes, las cuales compartían una característica en común: su cercanía a la red vial nacional. La única excepción de ciudad de rango medio (más de 100 mil habitantes) fuera de la red vial nacional era Iquitos, en Loreto, que se conecta con una red fluvial navegable y por vía aérea. Así tenemos que el poder centralista de Lima se basó en la ausencia de territorios mayores a los departamentos (regiones) con autonomía y a la débil inte-gración vial.

22 El Banco Mundial sostiene que deben ser considerados centros urbanos aquellos que están conformados por al menos 20 mil habitantes, en tanto que las aglomeraciones menores siguen fuertemente marcadas por condiciones de ruralidad, tales como actividades que se desarrollan sobre recursos territorialmente localizados, condición que incide en un bajo índice de densidad. Al respecto ver: Banco Mundial. Beyond the City: The rural contribution to development. Washington D.C.: Banco Mundial, 2005.

23 Remy, María Isabel. Reflexiones sobre lo rural (y lo urbano) en el Perú. En: José Canziani y Alexander Schejtman, eds. Ciudades intermedias y desarrollo territorial. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) - Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP), 2013.


En el pasado reciente existía una limitada red de carreteras que buscaban su conexión con Lima antes que potenciar dinámicas territoriales alternativas. Sin embargo, desde fines de los 90, hasta el día de hoy, junto a la aceleración de la urbanización, se ha incrementado la inversión estatal en vías de comunicación. Así, en los últimos cinco años la inversión pública en dicho sector, desde los tres niveles de gobierno, representa el 25% del total de inversiones, superando los 33 mil millones de soles (62.4% del gobierno nacional, 19.3% de las regiones y 18.2% de las municipalidades).

Mapa n° 2

Fuente: INEI. Censo 2007. Vías Nacionales y Departamentales. Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC). Elaboración: María Isabel Remy.


Esa inversión, a pesar de mantener el eje articulador del sistema urbano alrededor de Lima y Callao, ha generado el desarrollo de otras ciudades como núcleos gravitantes, tales como Chimbote, Chiclayo, Trujillo y Piura en el Norte, así como Arequipa y Cusco en el Sur. No obstante, si analizamos el mapa que combina la red vial y el sistema urbano, se desprende la desconexión que hay en los Andes, el tamaño más reducido de sus ciudades y la dispersión en la Amazonía de ciudades intermedias que parecen desligadas de las áreas rurales y ciudades menores. En cualquier caso, la desordenada urbanización del país continuará su curso: para el 2021 se estima que nuestro débil sistema de ciudades tendrá 1 metrópoli nacional (mayor a 8 000 000), 4 metrópolis macrorregionales (entre 500 000 - 1 500 000 habitantes), 11 ciudades intermedias regionales (entre 200 000 y 499 999 habitantes), 12 ciudades intermedias subregionales (entre 100 000 - 199 999 habitantes), 14 ciudades intermedias menores (entre 50 000 - 99 999 habitantes) y 49 ciudades entre 20 000 y 49 999 habitantes, generándose así nuevas articulaciones entre los distintos espacios. No está demás señalar que ese crecimiento es sumamente desordenado y carente de planificación urbana.

Adicionalmente, en los últimos años desde el Estado se apuesta también a la condición de puerto del país, aprovechando las inversiones realizadas previstas por 2250 millones de dólares en los próximos años, donde los seis puertos que hoy concentran la carga portuaria (Callao, Matarani, Salaverry, Paita, Pisco e Ilo), impactarán aún más en sus propios espacios y en los territorios circundantes, como también puede ocurrir con los puertos fluviales de Iquitos, Yurimaguas y Madre de Dios.

En conclusión, es indudable que nuestra logística e infraes-tructura comunicativa están relacionadas con el sistema de ciu-dades, con una clara centralidad en la Metrópoli y en las ciudades intermedias.


d. El proceso de integración suramericana y su impacto territorial

El desarrollo del territorio involucra a diversos actores que trascienden a los político-administrativos que gobiernan el país. La idea de territorio como demarcación jurídica no refleja el dinamismo al interior ni el flujo de relaciones que lo atraviesan y lo conectan con otros territorios que sobrepasan la dimensión local y nacional. Así, resulta fundamental pensarlos como «subespacios» interrelacionados, articulados y superpuestos dentro de un sistema espacial global que, al articularse en grandes bloques, compuestos por un mosaico de territorios con intereses y tensiones diversas, crean subsistemas regionales.

En América Latina se desarrollan distintos procesos de articulación regional no necesariamente sinérgicos y eventualmente contrapuestos. En el país nos encontramos en medio de dos proyectos territoriales: uno pensado en relación con Estados Unidos, que privilegia el espacio del Pacífico, y otro de conexión continental interoceánica, del Atlántico al Pacífico, en articulación con un bloque emergente de la economía mundial, el Asia24. Es por este contexto que el país necesita una estrategia de articulación suramericana que priorice los intereses nacionales, con desarrollo sostenible e inclusión, exigiéndosenos para ello analizar nuestro rol dentro del sistema global.

Más allá de esa necesidad, hay que reconocer el impacto que ya tiene y seguirá teniendo en los próximos años la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), que busca potenciar la articulación del territorio suramericano, logrando un flujo entre el Pacífico y el Atlántico, priorizando las relaciones entre Suramérica y Asia. En esa dirección, en los últimos años ya están en curso un número importante de obras, además

24 Sobre el particular, ver: Dammert, Manuel. Perú integral bicentenario. Civilización, territorio, nación, república. Lima: Gráfica Editora Don Bosco S.A., 2014.


de las carreteras interoceánicas que involucran extensas áreas de nuestro territorio (vgr. Autopista del Sol, eje vial Paita-Tarapoto-Yurimaguas, etc.) y que influyen/determinan/cambian usos y actividades.

4. A manera de conclusión

A todas luces es evidente que las urgencias de ordenamiento territorial en el país no han estado acompañadas por avances significativos en su aplicación, no obstante los diversos y desarticulados instrumentos contemplados por una normativa profusa y fuertemente sectorializada. En esa dinámica, agudizada tanto por la presión de diversos sectores vinculados a la minería y los hidrocarburos –interesados en tener el menor número posible de regulaciones sobre sus actividades–, como por la competencia entre los distintos sectores por mantener sus respectivas rectorías, el país ha perdido tiempo valioso.

Mientras tanto, como parte de la vida misma, el capital y la gran inversión pública y privada han continuado su curso, imponiendo nuevos y dramáticos cambios en nuestro territorio que profundizan y consolidan brechas históricas, incrementan la desigualdad social y debilitan la sostenibilidad ambiental. Concluido el superciclo de los precios altos de los commodities, que sin duda fue un acelerador del camino recorrido, y próximos a un nuevo proceso electoral, conviene preguntarse desde el sentido común por los pasos mínimos que debieran comprometernos a todos sobre este tema. Entendiendo que la Política 34 del Acuerdo Nacional supone la aceptación de distintos actores (Gobierno, partidos políticos, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones empresariales y expertos), de la necesidad y urgencia de la ordenación territorial en el país, es clara la necesidad de avanzar en el POT.

De allí que para tener en los gobiernos regionales y locales un instrumento de planificación territorial a la brevedad,


compartiendo la recomendación de distintos especialistas25, consideramos indispensable transformar la ZEE y los distintos estudios contemplados en el marco normativo actual en insumos complementarios mas no en requisitos previos para una política de ordenamiento. En los casos en que se ha avanzado en ese camino, la información producida debe servir como insumo, mientras que en los otros casos, el POT se debe basar en diagnósticos territoriales rápidos.

De igual modo, se debe ordenar el confuso y profuso marco normativo vigente, precisando los alcances y límites de los distintos instrumentos en relación al desarrollo de las actividades económicas, delimitando exactamente las rectorías que corresponden a los distintos sectores nacionales y ligando estas a un marco adecuado de gobernanza de los recursos naturales, pero también a la indispensable articulación y coordinación intergubernamental en materias tan sensibles como las concesiones mineras e hidrocarburíferas, o la definición de los alcances de los grandes megaproyectos públicos y su impacto en los territorios.

La Política 34 del Acuerdo Nacional articula entre sus preocupaciones varios elementos centrales que pueden ayudar en esta perspectiva: (i) el establecimiento de un sistema nacional de ordenamiento y gestión territorial que permita armonizar instrumentos técnicos, normativos, coordinar las políticas nacionales, sectoriales, los planes regionales y locales de desarrollo concertado y de ordenamiento territorial; (ii) la regulación e impulso de un proceso planificado de ordenamiento territorial multiescala, intersectorial, intergubernamental, participativo, como una herramienta para la gestión integrada del territorio; (iii) la consolidación de una división político-administrativa a partir de la conformación de regiones y la conclusión de la

25 Postigo de la Motta, William. Ordenamiento territorial: entre la confusión y el estancamiento. Lima: sin fecha.


demarcación de los distritos y provincias del país; (iv) la instalación de un sistema de información territorial integral articulado desde las entidades públicas y accesible a la ciudadanía para obtener una visión global del territorio, sus relaciones, conectividad, funcionalidad y dinámicas, que permita la adecuada toma de decisiones públicas y privadas; entre otros.Finalmente, es necesario, y quizá sea lo más difícil aún, definir si el OT asigna usos y exclusiones de usos. Nosotros creemos que sí, pero para que ello sea posible es necesario concentrar la autoridad técnica en materia de planificación territorial en una sola entidad de gobierno.

ordenamiento territorial: entre el entrampamiento normativo y ......1.presentación el territorio,...

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