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OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

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Buenas prácticaspara el reconocimiento del derecho de los

trabajadores a la libre circulación en elMERCOSUR

Alberto José Robles

OFICINA REGIONAL PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBEOficina de la OIT en Argentina

Oficina de Actividades para los Trabajadores (ACTRAV)Proyecto “Los sindicatos y el trabajo decente en la era de la globalización en América Latina”

Proyecto financiado por el Ministerio de Trabajoy Asuntos Sociales de España

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Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2004Primera edición 2004

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos de propiedadintelectual, en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertosextractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sin autorización, con la condición de que se mencionela fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción deben formularse las correspondientessolicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH �1211 Ginebra 22, Suiza, solicitudes que serán bien acogidas.

ISBN: 92-2-315590-8ISSN: 1020-3974

ROBLES, Alberto JoséBuenas prácticas para el reconocimiento del derecho de los trabajadores a la libre circulación en el MERCOSUR.Lima, OIT/Oficina Regional de la OIT para América Latina y el Caribe, 2004. 76 p.(Serie: Documentos de Trabajo, 181)

Acuerdo internacional, buenas prácticas, condiciones de trabajo, condiciones sociales, convenio de la OIT,derecho de los trabajadores, derechos humanos, discriminación, empleo, formación profesional, legislación,libre circulación, MERCOSUR, migración, migrante, permiso de residencia, seguridad social, sindicato,trabajador migrante, tratado.

ISBN: 92-2-315590-8ISBN PDF: 92-2-315592-4ISBN HTML: 92-2-315593-2

Datos de catalogación de la OIT

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en queaparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio alguno por parte de la OficinaInternacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países, zonas o territorios citados o de susautoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbeexclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sanciones.Las referencias a firmas, procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la OficinaInternacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencione firmas, procesos o productos comerciales no implicadesaprobación alguna.Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en Las Flores 295, San Isidro, Lima 27 � Perú, o pidiéndolas alApartado Postal 14- 124, Lima, Perú.Vea nuestro sitio en la red: www.oit.org.pe

* Alberto José Robles es abogado especializado en derecho del trabajo y empleo.Editora: Blanca GómezCorrector de estilo: Francesco Pini R.Impreso en Perú por Visual Service SRL

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ADVERTENCIA

El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es unade las preocupaciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre loslingüistas sobre la manera de hacerlo en nuestro idioma.

En tal sentido y con el fin de evitar a veces la sobrecarga gráfica que supondría utilizar enespañol o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear en ocasionesel masculino genérico clásico, en el entendido de que todas las menciones en tal génerorepresentan siempre a hombres y mujeres.

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Serie del Proyecto�Los Sindicatos y el trabajo decente en la era de la globalización en América Latina�,

financiado por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de España

Documento de Trabajo Nº 178El desafío de la solidaridad. Las condiciones de vida y de trabajo de los migrantes peruanos en Chile.J. MujicaISBN versión impresa: 92-2-315600-9ISBN versión PDF: 92-2-315601-7ISBN versión HTML: 92-2-315602-5(www.oit.org.pe/proyectoactrav)

Documento de Trabajo Nº 179La situación de los trabajadores de la Economía Informal en el Cono Sur y el Área Andina.R. Calle, A. OrsattiISBN versión impresa: 92-2-315597-5ISBN versión PDF: 92-2-315598-3ISBN versión HTML: 92-2-315599-1(www.oit.org.pe/proyectoactrav)

Documento de Trabajo Nº 180El dilema de la Seguridad Social en el Cono Sur.E. MurroISBN versión impresa: 92-2-315594-0ISBN versión PDF: 92-2-315595-9ISBN versión HTML: 92-2-315596-7(www.oit.org.pe/proyectoactrav)

Documento de Trabajo Nº 181Buenas Prácticas para el reconocimiento del derecho de los trabajadores a la libre circulaciónen el MERCOSUR.A. J. RoblesISBN versión impresa: 92-2-315590-8ISBN versión PDF: 92-2-315592-4ISBN versión HTML: 92-2-315593-2(www.oit.org.pe/proyectoactrav)

Versión en CD ROM (incluye los 4 documentos)ISBN: 92-2-315591-6

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PRÓLOGO

�No hay libertad de irse, sin libertad de quedarse�. El autor ha centrado con muy buencriterio en esta idea la visión del derecho de los trabajadores a la libre circulación en elMERCOSUR. A partir de ahí ha profundizado en su desarrollo desde una vertiente normativa,social y laboral para, inmediatamente, exponer propuestas concretas que puedan ser retomadaspor todo aquel que coincida con la idea de que el derecho de libre circulación debe ejercersecon garantías.

El fin de este Documento de Trabajo es poder aportar a las organizaciones sindicales,principalmente, una recopilación a modo de guía de las buenas prácticas que podrían adoptarsepara favorecer el reconocimiento de la libre circulación de trabajadores en la realidad actual delMERCOSUR. Esas buenas prácticas, en tanto se vayan desarrollando, van a ir conformando unsubstrato imprescindible para que, allí donde los capitales se mueven con plena libertad, tambiénlos trabajadores puedan movilizarse, si lo desean.

La libre circulación está vista aquí desde una perspectiva muy completa, sumando a losrequisitos legales o laborales aquellos que tienen que ver con el desarrollo armónico de lascapacidades de los trabajadores y de la garantía de su protección integral. Pero, de todos lostemas que se tratan en el presente texto, nos interesa resaltar dos: la defensa de la libertadsindical y la firme oposición a la discriminación.

La primera, la libertad sindical, porque es un derecho fundamental a través del cual segarantiza que los trabajadores y las trabajadoras pueden organizarse para defender e impulsarsus derechos. La libertad sindical es, por lo tanto, la primera llave para acceder, por ejemplo, alderecho a negociar, al derecho a estar protegido en materia de salud o al derecho a tener unsalario digno, además de equitativo, y unas condiciones de trabajo sin riesgos. Y este derechohumano no puede estar restringido por la posibilidad de ser ejercido a un lado u otro de unasfronteras geopolíticas.

Nos interesa, también, resaltar la importancia que debe reservarse al derecho a la nodiscriminación, dentro y fuera del ámbito laboral. Las personas que migran, posiblemente yadiscriminadas en sus lugares de origen �al menos económicamente-, son sujetos de agresionesen este sentido. La situación de necesidad y de emergencia vital que les lleva al traslado a otropaís y otro entorno social, se ve agravada, en muchas ocasiones, por la ambición de personas oredes sin escrúpulos que hacen negocio a costa de la necesidad ajena. Se sienten desamparadosdesde los inicios, por no tener fácil acceso a la información necesaria para realizar este tránsitoen las mejores condiciones; luego, tienen problemas en su relación laboral, y pueden terminarpor tener dificultades de relación en el país de acogida en temas esenciales para la vida de ellosy sus familias, como son la tramitación de servicios (la presión que viven es tal que llegan, enciertos momentos, a renunciar a sus propias raíces culturales con el ánimo de pasar �desaperci-bidos�). Si, además, esa persona es de sexo femenino, está estadísticamente comprobado quetiene muchas más posibilidades de ver acentuada la discriminación, ya sea en el trato, en laocupación o en el salario.

Este trabajo, que ahora se presenta, analiza estas situaciones y propone un conjunto debuenas prácticas posibles que contribuyan al debate general, pero que, especialmente, favorez-can la toma de iniciativas y resoluciones por parte del movimiento sindical.

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Dentro de unas fronteras nacionales nadie dudaría del derecho de una persona a buscar untrabajo en cualquier rincón de su territorio. Este principio tendría que guiar también la construc-ción de un ámbito supranacional como el MERCOSUR; y, de hecho, en un inicio así fue. Ya enel Tratado de Asunción que dio origen al MERCOSUR se dejaba entrever la intención depromocionar este derecho. Pero, el tiempo y, quizás, otras prioridades han ido difuminando esteespíritu que pretendía hacer también de los ciudadanos los sujetos de derechos, y se ha dadouna prioridad mayor a la libre circulación de bienes y servicios. Desde la OIT se quiere renovarel esfuerzo por sustentar ese espíritu primigenio, avanzando en la vieja e importante idea que seproclamó en la Declaración de Filadelfia de 1944: �Todos los seres humanos, sin distinción deraza, credo o sexo, tienen el derecho a perseguir su bien material y su desarrollo espiritual encondiciones de libertad, dignidad y seguridad económica e igualdad de oportunidades�.

Jim Baker Agustín MuñozDirector de ACTRAV Director de la Oficina Regional de OIT

para las Américas

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INDICE

I. INTRODUCCIÓN 9

II. CONCEPTOS Y CONDICIONES PRESENTES DEL PROCESO DERECONOCIMIENTO Y ESTABLECIMIENTO DE LA LIBRE CIRCULACIÓNDE TRABAJADORES EN EL MERCOSUR 11

1. ¿De qué se trata cuando se habla de migraciones y libre circulación de trabajadores? 112. Una breve referencia a las asimetrías de desarrollo y desigualdades sociales entre

las distintas zonas del globo 173. La evolución del tema �migraciones� y del reconocimiento de la libertad de circulación

de los trabajadores en el MERCOSUR 184. Breve análisis de la situación actual de los flujos migratorios en el MERCOSUR

y las tendencias marcadas en los ́ 90 205. Perspectivas y escenarios migratorios para el MERCOSUR en el siglo XXI 26

III. ELEMENTOS INSTRUMENTALES EN LA ELABORACIÓN DE UNAGUÍA DE BUENAS PRÁCTICAS PARA EL RECONOCIMIENTOY ESTABLECIMIENTO DE LA LIBRE CIRCULACIÓN DETRABAJADORES EN EL MERCOSUR 29

1. Las Normas del MERCOSUR 29a) Los Acuerdos de Residencia y Regularización Migratoria de 2002:

un hecho histórico 29Buenas Prácticas derivadas 30

b) El art. 4 de la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR 31Buenas Prácticas derivadas 32

c) El Acuerdo Multilateral sobre Seguridad Social (AMSS) 32Buenas Prácticas derivadas 34

d) La Resolución sobre Formación Profesional 34Buenas Prácticas derivadas 35

e) Decisión 48/00 y Visa MERCOSUR 36Buenas Prácticas derivadas 36

2. Las Normas Internacionales 36a) La Convención internacional sobre protección de los derechos de todos

los trabajadores migratorios y de sus familias: Res. AG-ONU del 18-12-90 36Buenas Prácticas derivadas 38

b) Los Convenios de la OIT Nº 97 y Nº 143 38Buenas Prácticas derivadas 39Buenas Prácticas derivadas 39

c) Programa de Acción de la Cumbre Mundial de Copenhague sobre DesarrolloSocial (cap. 4, tít. E). 40

Buenas Prácticas derivadas 40

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3. Las Normas migratorias nacionales 40Buenas Prácticas derivadas 45

4. Igualdad de trato, discriminación y tráfico de personas 45a) Igualdad de trato y discriminación 45

Buenas Prácticas derivadas 46b) Tráfico y trata de personas 46

5. La cuestión de género 52Buenas Prácticas derivadas 52

6. La libertad sindical frente al acontecimiento migratorio 53Buenas Prácticas derivadas 54

IV. BASES PARA LA ELABORACIÓN DE UNA GUÍA DE BUENAS PRÁCTICASPARA EL RECONOCIMIENTO Y CONCRECIÓN DE LA LIBERTADDE CIRCULACIÓN DE LOS TRABAJADORES EN EL MERCOSUR 55

1. Criterios básicos 552. Buenas Prácticas en el ámbito del MERCOSUR y los países miembros 563. Buenas Prácticas del movimiento sindical 614. Buenas Prácticas de las empresas 635. Buenas Prácticas orientadas a los medios de comunicación 636. Conclusión 63

V. ANEXOS 65

1. Glosario 652. Acuerdo sobre residencia para nacionales de los Estados partes del MERCOSUR 693. Acuerdo sobre regularización migratoria de ciudadanos del MERCOSUR 73

VI. BIBLIOGRAFÍA 75

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El presente informe tiene como objetivo esta-blecer una base de análisis que sirva de guía a losactores sindicales para impulsar en el seno delMERCOSUR buenas prácticas que permitan re-conocer y hacer efectiva la libertad de circula-ción de los trabajadores.

El informe está dividido en tres partes. LaParte 1 analiza los significados y dinámicas delos principales conceptos y situaciones que sepresentan en materia migratoria. Se analiza es-pecialmente las relaciones entre �libertad de cir-culación� y �migración�, sosteniéndose que sóloun enfoque del proceso migratorio desde el pun-to de vista de la libertad de circulación de lostrabajadores permite un acercamiento civiliza-torio a la cuestión. Así, es posible concentrarseen la problemática de los denominados migran-tes �en situación irregular� y eludir el análisissegmentado de los procesos migratorios. Sehace hincapié en la naturaleza compleja de lalibertad de circulación, integrada por cuatro li-bertades inescindibles: de no emigrar, de emi-grar, de inmigrar y de retornar. Siendo evidenteque, si no existe libertad de no emigrar, no pue-de hablarse de libertad de circulación, se señalala importancia decisiva de atender las asime-trías económicas globales y regionales que cons-tituyen las causas básicas de las migraciones:no hay libertad de irse sin libertad de que-darse. Se analiza también las cruciales relacio-nes entre �residencia� y �trabajo� (permiso paratrabajar), y entre �ciudadanía� y �nacionalidad�,abriendo la perspectiva de la constitución deciudadanías supranacionales.

En la Parte 1 también se realiza una breveexposición de la situación migratoria de los cua-tro países que conforman el MERCOSUR, elestado de sus legislaciones al respecto, y el tra-tamiento del tema migratorio y la libertad de cir-culación de los trabajadores en el ámbito comu-

I. INTRODUCCIÓN

nitario. Luego de haberse planteado inicialmenteque la libertad de circulación de los trabajadoresera uno de los elementos constitutivos del MER-COSUR, la idea se fue desdibujando durante elcurso de la década del ́ 90, hasta el punto de quese eliminó el término �libre circulación� y se lereemplazó simplemente por el de �migracioneslaborales�. Esta tendencia sufre un profundo cam-bio de rumbo a raíz de los Acuerdos Migratoriosde 2002 que establecen la libertad de residenciay trabajo para los ciudadanos del Mercosur. LaParte 1 finaliza con una referencia a las tenden-cias y desafíos que deben esperar los trabajado-res en el curso del siglo XXI, en materia de liber-tad de circulación y migraciones.

La Parte 2 está dedicada al examen de losinstrumentos jurídicos e institucionales decisivospara obtener el reconocimiento de la libre circu-lación de trabajadores en el MERCOSUR, y delas buenas prácticas que se abren a partir de losmismos. En particular, se analiza los AcuerdosMigratorios del Mercosur de 2002, el artículo 4de la Declaración Sociolaboral, el Acuerdo Mul-tilateral de Seguridad Social, la Resolución Nº59 de Formación Profesional y la Visa MERCO-SUR, entre otros instrumentos sub-regionales.Respecto de las normas internacionales, el estu-dio se concentra en las implicaciones de la �Con-vención internacional sobre la protección de losderechos de todos los trabajadores migratoriosy de sus familiares� (CIPDTMF), y los dos Con-venios de la OIT sobre trabajadores migrantes(C-OIT 97 y C-OIT 143), que constituyen eltriángulo de normas básicas que forman el aúninsuficiente piso de consenso mundial alcanzadohasta el momento en materia de migraciones. Seanaliza también las normas nacionales, fundamen-talmente las leyes migratorias y aquellas que es-tablecen restricciones en razón de la nacionali-dad de las personas. Estas normas nacionalesdeberán sufrir profundas modificaciones para

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cumplir los lineamientos establecidos en losAcuerdos Migratorios de 20021 .

Se analiza la cuestión de la discriminacióndesde la base de que, una vez reconocida y esta-blecida la libertad de circulación de los trabajado-res, la discriminación y el racismo se vuelven el ejede las acciones destinadas a que la misma sea unarealidad. La importante y desatendida cuestióndel tráfico y la trata de personas se abordadestacando la necesidad de que la tipificación deestos delitos tenga como fin el de proteger a losmigrantes y a sus familiares y no el de que sirvancomo instrumentos colaterales de las leyes migra-torias restrictivas de la libertad de circulación delos trabajadores.

Con respeto a la cuestión de género, el MER-COSUR no tiene referencia alguna a la misma enel tema migratorio. Se trata de una omisión triple-mente grave: por la vulnerabilidad del trabajador,por la vulnerabilidad del migrante, y por la vulne-rabilidad de las mujeres. La feminización de losprocesos migratorios es una tendencia mundialque se da también en el MERCOSUR y que exigeuna especial atención.

Finalmente, se aborda la cuestión de la li-bertad sindical frente a los procesos migrato-rios en el MERCOSUR, situación prácticamenteno estudiada, y de extrema gravedad en el casode los trabajadores migrantes en situación irre-gular, que exige a los sindicatos hacerse cargo dela situación y realizar esfuerzos de creatividadpara encontrar mecanismos de organización y

representación de los trabajadores migrantes,regulares e irregulares.

En la Parte 3 se desarrolla las bases esencialespara la elaboración de una guía de Buenas Prácticaspara el reconocimiento y concreción de la libertadde circulación de los trabajadores en el MERCO-SUR, apoyadas en dos presupuestos: a) la naturale-za inescindible de la libertad de circulación, como unproceso continuo y voluntario integrado por las li-bertades de no emigrar, de emigrar, de inmigrar y deretornar; b) la naturaleza anticivilizatoria de la discri-minación, el racismo y la xenofobia, que impidenintegrar los nuevos pueblos que se forman en losprocesos migratorios. Se desarrolla una serie debuenas prácticas dirigidas a la acción del MERCO-SUR y de los Estados que lo integran, a los sindica-tos, a las empresas y a los medios de comunicación.

Las migraciones laborales y la libertad con queson decididas y realizadas por los trabajadores ysus familiares implican mucho más que el recono-cimiento de sus derechos y su protección como auna minoría especialmente vulnerable. Por un lado,porque la libertad de los trabajadores de circularpor el mundo con al menos igual libertad que elcapital y sus representantes resulta hoy decisiva.Por el otro, porque eso implica atender el procesopermanente de formación y reformación de lospueblos nacionales, como sujeto titular y razón deser de las democracias, y también atender la cons-titución misma de los pueblos sub-regionales, re-gionales, y global (pueblo-mundo), presupuestoindispensable de la democratización de los proce-sos de globalización e integración regional.

1 Agradecemos las aportaciones a esta parte del traba-jo realizadas por José Aymard Loguercio de la CUTBrasil, Zelaschi M. Constanza y Andrés Larisgoitya dela CTA, Jorge Bruni del PIT-CNT y Maritza González yAntonio Jara de la CGT.

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II. CONCEPTOS Y CONDICIONES PRESENTES DEL PROCESODE RECONOCIMIENTO Y ESTABLECIMIENTO DE LA LIBRE CIRCULACIÓN

DE TRABAJADORES EN EL MERCOSUR

1. ¿De qué se trata cuando se hablade migraciones y libre circulación

de trabajadores?

Existe una cierta ambigüedad en la utilizaciónde los conceptos referidos a los movimientos depersonas entre unas zonas y otras del globo.Términos como «migraciones», «libertad de trán-sito», «migraciones internas», «migraciones in-ternacionales», «migraciones irregulares», «librecirculación», «residencia», «domicilio», «ciuda-danía», aparecen sin demasiadas precisiones acer-ca del alcance de sus respectivos significados, apesar de que, de dichos significados, dependenlas condiciones de vida y trabajo y muchas vecesla legalidad misma de millones de trabajadores ysus familias.

Aquí resulta adecuado realizar una breve pri-mera reflexión acerca de las relaciones entre lasnociones básicas de «libertad de circulación» y«migración» y su aplicación a los trabajadores.

Cuando se habla de «libertad de circula-ción», se pone el acento en la capacidad dedecisión de los trabajadores sobre el lugar en el quedesean residir y trabajar: aquí el punto de partida esel reconocimiento del trabajador como sujeto.

Cuando se habla de «migración», en cambio,el acento se pone en el hecho social objetivo de losdesplazamientos de personas. Dicho de otro modo,el tráfico de esclavos de los siglos XVI a XIXgeneró una de las más grandes migraciones de lahistoria, pero, a su vez, constituyó una violaciónmasiva y genocida de la libertad de circulación.

Sólo la vinculación de ambos conceptos, «li-bertad de circulación» y «migración», permite unacercamiento civilizatorio al fenómeno.

Una segunda reflexión sobre a qué nos referi-mos cuando hablamos de «migración», está bási-camente orientada a tener en cuenta el fenómenode segmentación entre migraciones «legales» ymigraciones «ilegales» que, más adecuadamen-te, debieran considerarse como �regulares� o�irregulares�.2

Si bien desde un punto de vista puramente «mi-gratorio» todo desplazamiento de personas es unamigración, desde el punto de vista de los trabajado-res y especialmente de la acción sindical, las migra-ciones revisten características completamente dife-rentes según el grupo de personas que migra y lascondiciones en que se produce esa migración.

2 Es recomendable evitar la expresión �migraciones ile-gales�, por su connotación negativa al asociar migracióny delito. Las expresiones que se consolidaron en la OIT yque aparecen como las más adecuadas son las de �mi-graciones irregulares� y �migrantes en situación irre-gular�. Sin embargo, resulta importante también reflejaradecuadamente el hecho de que las actuales leyes migra-torias restrictivas tienen como objetivo impedir legal-mente el ingreso de grandes mayorías de trabajadoresmigrantes, y consideran el ingreso irregular como unagrave violación a la ley, tratando la infracción como sifuese un delito, y al migrante como si fuera un delincuen-te. Existe una importante diferencia entre �irregulari-dad� e �ilegalidad�, relacionada con los fines tenidos encuenta por la norma. Un acto es �irregular� cuando no hacumplido aspectos formales contemplados en la norma,pero no ha contrariado sus fines. Por el contrario, un actoes �ilegal� cuando se opone a los fines tenidos en vistapor una ley. En este enfoque, es importante no perder devista que la gran mayoría de las leyes migratorias nacio-nales tienen como fin impedir el ingreso masivo de traba-jadores extranjeros: por lo tanto, para esas leyes la inmi-gración de trabajadores sin cumplir con los requisitos deadmisión constituye un acto �ilegal�. Cuando en esteestudio se utiliza el término �migración ilegal� se debe ala necesidad de dar cuenta de ese fenómeno establecidopor las leyes de restricción migratoria, que han hecho dela inmigración irregular un acto �ilegal�.

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Es importante poner en primer plano que laslegislaciones y políticas migratorias que hoy seaplican en todo el mundo no establecen unarestricción generalizada al ingreso de personasprovenientes de otros países. Para algunas per-sonas (inversionistas, ejecutivos, científicos, de-portistas, técnicos, profesionales, etc.), las mi-graciones se facilitan y amplían cada vez más, enun proceso que, entre otras cosas, ha dado lugara la denominada «fuga de cerebros», con graveperjuicio para los pueblos de los países menosdesarrollados. Para otras personas, básicamen-te la abrumadora mayoría de los trabajadoresdel mundo y sus familias, la migración se haprohibido, hasta el punto aberrante de convertir-los en «personas ilegales», «sin papeles», indo-cumentadas, invisibles, inexistentes.3

Esta segmentación entre migrantes aceptadospor las leyes y migrantes no aceptados por lasleyes debe ubicarse como eje del análisis de lasmigraciones desde el punto de vista de la librecirculación de trabajadores, porque la cuestiónradica en que no se trata de un pequeño porcenta-je de personas con antecedentes criminales, sinode decenas de millones de trabajadores cuya úni-ca ocupación en el país de destino es trabajar enempleos precarios. Dicho de otro modo, las res-tricciones migratorias funcionan como un instru-mento de regulación de los mercados de trabajo,precarizando y flexibilizando los flujos de mano deobra, a costa de la dignidad de los derechoshumanos más elementales de los trabajadores mi-grantes y sus familias.

En este aspecto, el mayor problema radica enla llamada «invisibilidad» de los migrantes ensituación irregular. El grado de desconocimientoexistencial que todos los países hacen de quienesingresaron a pesar de las restricciones migrato-rias es tal que, en la era de la información, noexisten prácticamente datos sobre estas perso-nas (no aparecen en las estadísticas ni en lasencuestas porque, en cuanto son detectadas, re-sultan expulsadas).

Esta circunstancia impacta negativamente so-bre la mayor parte de las investigaciones acercade los procesos migratorios, que centralmenteestán referidos a la situación de los migrantes«regulares». El efecto de ello es desplazar delcentro de análisis el problema de la condición de«ilegalidad» que se ha impuesto a los trabajado-res migrantes y, a partir de allí, la negación de susderechos humanos. Esta ilegalidad es la base dela deshumanización de los trabajadores migran-tes y del establecimiento de nuevas formas deesclavitud, servidumbre, trata de personas y ex-plotación laboral y sexual, junto a las peoresformas del racismo.

Si el grueso del análisis se realiza sobre losmigrantes «regulares», en las condiciones de mi-gración restrictiva y segmentada, lo que se ubicaen el centro del análisis son los inconvenientes yproblemas de las personas que han sido acepta-das por el país de destino. Obviamente estosproblemas también merecen atención, ya que abar-can cuestiones de diversa gravedad, que van de lasimplificación de los trámites migratorios que exi-ge para sí un ejecutivo, o de la validez de sustítulos que requiere un técnico o un profesional,hasta situaciones de discriminación y racismo, casitan aberrantes como las que padecen los migran-tes «no aceptados por las leyes».

Pero, si en el análisis de la cuestión migratorialos problemas de los migrantes «regulares� e �irre-gulares» quedan separados, como si se tratara dediferentes categorías, el punto de vista mismo re-fuerza la segmentación.

El modo de evitar esta tendencia es analizar lacuestión migratoria desde la libertad de circula-ción de los trabajadores. Y, desde este punto devista, el análisis no debiera partir de los derechosfundamentales de emigrar e inmigrar, sino, antes

3 «Queremos ser visibles»: pancarta en una manifesta-ción de la comunidad Colla boliviana frente al Congresoargentino, Buenos Aires, abril de 1998.

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aún, del derecho a no emigrar, y finalizar des-pués en el derecho a retornar.

Dicho de otra manera, la libertad de circula-ción está integrada indivisiblemente por cuatrolibertades sucesivas e interrelacionadas:✓ la libertad de no migrar✓ la libertad de emigrar✓ la libertad de inmigrar✓ la libertad de retornar.

Esta naturaleza compleja y sucesiva de la liber-tad de circulación está indirectamente reconocidaen el primer artículo de la �Convención internacio-nal para la protección de los derechos de lostrabajadores migrantes y sus familias� cuando sos-tiene que: «La presente Convención será apli-cable durante todo el proceso de migración delos trabajadores migratorios y sus familiares,que comprende la preparación para la migra-ción, la partida, el tránsito y todo el período deestancia y de ejercicio de una actividad remu-nerada en el Estado de empleo, así como elregreso al Estado de origen o al Estado deresidencia habitual».

Cualquiera de las cuatro libertades que seanegada implica la anulación de las otras tres. Enesta fragmentación de la libertad de circulaciónradica la principal limitación del consenso mundialactual en materia de migraciones, expresado fun-damentalmente en la �Convención internacionalpara la protección de los derechos de los trabaja-dores migrantes y sus familias�, y en los Conve-nios de la OIT Nº 97 y N° 143.

Sólo la vinculación de ambos conceptos, «li-bertad de circulación» y «migración», permite unacercamiento civilizatorio al fenómeno.

El fenómeno migratorio implica todo despla-zamiento de personas de un lugar a otro, noimporta que el mismo se produzca atravesando osin atravesar las fronteras de los países. Sustan-cialmente, y desde el punto de vista de la libertad

de circulación de los trabajadores, no debieranser tratados como fenómenos diferentes. Am-bos nacen en el derecho a no migrar, a quedarseen la tierra propia. No es el lugar de destino elque modifica la naturaleza del proceso migrato-rio. En todo caso lo «caracteriza». A partir delmomento que una persona migra y se traslada aotro lugar, se ponen en marcha procesos deintegración y rechazo. Entre el forastero y elextranjero, hay una diferencia de grado. Ambos,forastero y extranjero, son «extraños», «aliens»según el significado original del término ingles,popularizado mundialmente por el cine para nom-brar el sentimiento de terror al otro.

La discriminación, el racismo y la xenofobiadesempeñan un lugar central en los procesos mi-gratorios, como fuerzas de resistencia anticiviliza-toria. En Argentina, por ejemplo, existe una estre-cha relación entre la discriminación contra los mi-grantes internos4 , a los que se los ha denominadocon términos altamente despectivos como «pajue-ranos» o «cabecitas negras», y las denominacio-nes despectivas dirigidas a los migrantes externos,como «bolita» (para los bolivianos), �paragua�(para los paraguayos), chino o «ponja» (para losasiáticos), �gallego� para los españoles, �ruso�para los judíos, �turco� para los árabes, «tano»(de napolitano) para los italianos, etc. En muchoscasos, una denominación inicialmente despectiva,como «ruso», «tano» o «turco», termina volvién-dose cariñosa, en la medida de la integración entrelas poblaciones migrantes y la de destino.

Existe, sí, una diferencia importante entre lasmigraciones internas y las migraciones internacio-nales: el reconocimiento de la libertad de inmigrar.El estado actual del Derecho Internacional consi-dera que los Estados nacionales poseen un dere-cho absoluto a «establecer los criterios que ri-jan la admisión de los trabajadores migrato-

4 Margulis, Mario; y otros. La segregación negada:cultura y discriminación social. Buenos Aires, Ed. Bi-blos, 1998.

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rios y de sus familiares» (Convención internacio-nal sobre la protección de los derechos de lostrabajadores migrantes y sus familias, art. 795 ).

Esta oposición entre la libertad de circulaciónde los trabajadores y el derecho de admisión delos trabajadores migratorios que se arrogan losEstados nacionales, es el núcleo del conflicto mi-gratorio global, y la causa directa de la existenciageneralizada de trabajadores migrantes conside-rados �ilegales�. Pero, además, es el núcleo delprofundo desequilibrio que se ha abierto en larelación laboral, entre el capital globalizado, quegoza de una cada vez más amplia libertad decirculación, y el trabajo, circunscripto dentro delas fronteras nacionales y con su libertad de circu-lación cada vez más restringida.

Sin perjuicio de ello, los procesos de integra-ción regional y sub-regional plantean posibilidadesespecíficas para ampliar la libertad de circulaciónde los trabajadores.

Dentro de los países democráticos, los traba-jadores suelen no tener inconvenientes «legales»(aunque sí sociales y culturales) en desplazarse aotras zonas y residir donde deseen. Esto es por-que, dentro de cada país, los trabajadores tienenreconocido y garantizado el derecho a la librecirculación en toda su plenitud.

La residencia, junto con sus figuras deriva-das, -la autorización estatal para residir y la liber-tad de residencia-, constituye otro de los concep-tos centrales de los procesos migratorios y de lalibertad de circulación.

En rigor, la libertad de circulación implica lalibertad de escoger el lugar de residencia. Con estealcance, la idea de «residencia» y la de «domicilio»se aproximan casi hasta volverse sinónimos. Sinembargo, en materia de migraciones internaciona-les, el concepto de «residencia» está referido a laautorización que el Estado brinda a una personapara vivir en su territorio. En términos generales, las

legislaciones migratorias están integradas a partirde tres categorías de admisión relacionadas funda-mental y universalmente con la residencia:✓ residencia permanente✓ residencia temporaria✓ no residente.

A modo de ejemplo -y en general-, un turistasuele ser admitido en la categoría de «no residen-te», al igual que un trabajador fronterizo, que suele«residir» en su país de nacimiento pero que sueletrabajar en el país vecino. Debido a que la resi-dencia es un acto de autorización estatal, la mismaimplica la posibilidad de que el Estado decida laexpulsión del residente. La sanción de expul-sión es descendiente de la antigua, y abolida paralos nacionales, sanción de destierro, que se asimi-laba por su gravedad a la pena de muerte y a lamuerte civil. En un proceso de pleno reconoci-miento de la libertad de circulación de los trabaja-dores, la expulsión tiende a restringirse como fa-cultad del Estado a casos extremos derivados dedelitos graves, hasta eliminarse lisa y llanamentecomo facultad del Estado.

En los Estados modernos, existe una íntimarelación entre la documentación que identifica a laspersonas y la residencia. La concesión, por partede un Estado, de la autorización de residir implicala entrega de documentación indispensable paraacreditar la identidad de la persona migrante.

Una situación de gran trascendencia es la si-tuación irregular de una persona migrantefrente al acto estatal de admisión y la entrega dedocumentos. Si la persona que ha ingresado a unpaís no cumple con los requisitos para ser acepta-do en alguna de las categorías de admisión, susituación se vuelve irregular y su documentacióninsuficiente. Es lo que se denomina como «mi-

5 �Artículo 79. Nada de lo dispuesto en la presenteConvención afectará al derecho de cada Estado Parte aestablecer los criterios que rijan la admisión de los traba-jadores migratorios y de sus familiares....�

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grante en situación irregular», «indocumen-tado», «en situación ilegal», o «sin papeles».Originalmente esta situación estaba pensada parapersonas «indeseables» a causa de su conductaactual o potencialmente delictiva. Pero la catego-ría de «migrante en situación irregular» se ha vuel-to más y más numerosa, en todos los países delmundo, y particularmente en los países más desa-rrollados, al punto de constituir el modo «normal»de ingreso y permanencia durante años de lostrabajadores migrantes, fundamentalmente de aque-llos menos calificados.

«Fundamentalmente se nos acotan los dere-chos civiles y políticos, como consecuencia di-recta de la indocumentación impuesta en Ar-gentina a la mayoría de nosotras las paragua-yas, las bolivianas y peruanas», sostiene la so-cióloga paraguaya y militante de los derechos delas migrantes, Ramona Alvarez Fleitas6 .

El migrante en situación irregular constituyeen sí mismo una realidad insostenible, pues parael Estado receptor no «reside» allí, ni está habili-tado para trabajar. Muchas veces está categori-zado como «turista» excedido en su tiempo devisita al país. Sin embargo, esos trabajadores ysus familiares no sólo «residen» efectivamente enlos mismos países que no han autorizado su «re-sidencia», sino que están plenamente integradoscomo mano de obra activa en la economía de losmismos países que no los han autorizado a traba-jar allí. La realidad es que la «migración irregu-lar» funciona eficazmente como un mecanismodel mercado de trabajo informal, que permiteregular la entrada y salida de trabajadores adeterminados puestos de trabajo y generar rela-ciones laborales precarias y abusivas, al margende la voluntad del trabajador.

Otra de las cuestiones centrales, en materia demigraciones y libertad de circulación de los traba-jadores, es la relación decisiva entre «residen-cia» y «trabajo». Hay que partir del hecho naturalde que existe una relación íntima entre «residencia»

y «trabajo»: salvo contadas excepciones7 , se tra-baja donde se vive. Sin embargo, el acto de lamigración abre las puertas al desgarramiento deesta relación natural entre «residencia» y «trabajo»,porque, en los términos de las actuales legislacionesmigratorias, el poder de un Estado para autorizar elingreso de una persona al país incluye la facultad deautorizar o no a la persona migrante y sus familiaresa trabajar, así como de exigir determinados requi-sitos laborales, generalmente vinculados a determi-nada calificación y a la previa celebración de uncontrato de trabajo formal.

El desgarramiento de la vinculación natural en-tre «residencia» y «trabajo» se ha acentuado apartir de la generalización del uso obligatorio delos documentos de identidad y la formalización delas relaciones de trabajo.

En los Estados modernos hay que «tener do-cumentos», no sólo para poder trabajar digna-mente, sino para acceder a los procesos socialesque generan los bienes y servicios básicos parasatisfacer las necesidades vitales: educación, sa-lud, vivienda, participación comunitaria. La «faltade documentos» produce una sub-sociedad, inca-pacitada para conectarse con los principales pro-cesos vitales y jurídicos de la sociedad formal. Entales condiciones la conexión es siempre informal,precaria y con mínimo o nulo grado de libertadpara el trabajador migrante y su familia.

Por ejemplo, la «libertad de residencia» es-tablecida en los Acuerdos de Residencia de 2002,

6 Exposición realizada en el Foro Social Mundial, PortoAlegre, 2003.7 Existen personas que viven sin trabajar, como lospensionados (que han ahorrado durante una vida detrabajo para dejar de trabajar en su ancianidad), determi-nadas personas incapacitadas para el trabajo, personasricas que no necesitan trabajar para proveer a su subsis-tencia. También existen personas que viven en un lugary trabajan en otro, como los tele-trabajadores, los artis-tas, etc. Pero la gran mayoría de los trabajadores trabajandonde viven.

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firmados por los países del MERCOSUR, Chile yBolivia, implica una autolimitación de los Estadosfirmantes de su poder de negar la residencia adeterminados trabajadores migrantes y sus fami-liares (en este caso, nacionales de los demás paí-ses firmantes). Y, lo que es más importante, unarenuncia a negar la residencia a un trabajadormigrante por el solo hecho de desear trabajar en elpaís al que ha migrado.

La «libertad de residencia» no se establece porsí misma, ni se confunde con la «libertad de circu-lación» de los trabajadores y sus familiares, por-que implica un acto de admisión por parte delEstado de destino, y la entrega de nueva docu-mentación de identidad, indispensable para podertrabajar formalmente e insertarse en la sociedadde destino. Pero, al desvincular de la situaciónlaboral del trabajador migrante el otorgamiento de«la residencia», limitando las causales de denega-ción de la residencia a causales objetivas relacio-nadas con la conducta delictiva del migrante, elgrado de libertad del trabajador en el procesomigratorio aumenta notablemente, hasta el puntode pensar que, en dichas condiciones, la migra-ción irregular proveniente de los países involucra-dos debería prácticamente desaparecer.

Finalmente, es necesario precisar el significadoy la relación que existe entre «ciudadanía», «na-cionalidad» y «residencia». La relación entre«ciudadanía» y «nacionalidad» es tan estrecha ytradicional que resulta habitual tomar a ambostérminos como sinónimos. La razón es que, en elmundo actual, la nacionalidad es la fuente, casiexclusiva, de la ciudadanía.

Pero ambos términos significan cosas com-pletamente distintas. La «nacionalidad» es dadapor el país al que se pertenece, principalmente elpaís en el que se ha nacido8 . La «ciudadanía» esel conjunto de derechos y obligaciones que co-rresponde a un miembro pleno de un Estado,esto es, a aquellos a quienes se reconoce partici-pación plena en la toma de las decisiones «políti-

cas»9 . Como se ha dicho, los Estados «naciona-les» que han caracterizado la organización «polí-tica» de la humanidad en los últimos dos siglos,han reconocido la «ciudadanía» a los «naciona-les» de cada Estado.

Esta estrecha y ya tradicional relación entre«ciudadanía» y «nacionalidad» básicamente im-plica considerar al extranjero como no ciudada-no. Para poder ser ciudadano, un extranjerodebe renunciar a su «nacionalidad» original, yadquirir la nacionalidad del Estado en el quereside, que a su vez debe aceptarlo como «na-cional». Esta estrecha simetría entre «ciudada-nía» y «nacionalidad», que nunca ha sido ple-na10 , comienza a mostrar relaciones asimétricasen la medida en que, por un lado, aparecenorganizaciones políticas no nacionales o supra-nacionales, ya sea de carácter sub-regional, re-gional o global, y por el otro, aumentan y sefacilitan las migraciones internacionales.

Por esta razón los procesos de integraciónregional o sub-regional, como sucede con Europao el MERCOSUR, impulsan a revisar la rígidaconexión entre «nacionalidad» y «ciudadanía»,para, por un lado, pensar en una «ciudadanía»sub-regional o regional y, por el otro, abrir laciudadanía, total o parcialmente, para los residen-tes de cierta duración.

8 Secundariamente es posible elegir como nacionalidad deuna persona la nacionalidad de sus antepasados, «nacio-nalizarse» reemplazando la propia nacionalidad de naci-miento, por un acto de voluntad, tanto de la persona comodel Estado cuya nacionalidad se elige; o, en casos espe-ciales, mantener una «doble nacionalidad». En casosextremos de desaparición del país de pertenencia, existenpersonas sin nacionalidad, denominadas «apátridas».9 «Polis» quiere decir «ciudad» en griego. Literalmente

ciudadano quiere decir miembro de la polis.10 Muchas veces los derechos de «ciudadanía», en

especial los derechos políticos locales, han sido recono-cidos, tanto antiguamente como en la actualidad, a losvecinos, esto es, a quienes «residen» con cierta perma-nencia en un determinado lugar.

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2. Una breve referencia a las asimetríasde desarrollo y desigualdades sociales

entre las distintas zonas del globo

Las causas complejas de las migraciones hu-manas y su historia, el modo en que se han produ-cido en los países del MERCOSUR, así como lasformas específicas que están adoptando en la glo-balización han sido analizadas en importantes tra-bajos a los que me remito.11

Pero, en razón de su importancia para abordarel tema migratorio desde el punto de vista de lalibertad de circulación de los trabajadores, y conel fin de precisar su significado, es convenienterealizar una breve referencia al papel que jueganlas asimetrías de desarrollo y la desigualdad socialy económica entre las distintas zonas del globo.

Las migraciones humanas constituyen flujos depoblación causados por la doble acción de fuer-zas de expulsión y fuerzas de atracción. En estesentido las migraciones humanas pueden visuali-zarse como «vientos sociales», generándose y po-tenciándose por el efecto sobre el aire de laszonas de alta y de baja presión. Hipotéticamente,si la presión sobre el aire fuera en todas partesigual, el aire se mantendría quieto, y prácticamenteno circularía. En la hipótesis opuesta, cuanto ma-yor sea la diferencia de presión entre una zona yotra, mayor será la fuerza y la cantidad de aire quecirculará de una zona a otra.

Típicamente el hambre, las sequías, las catás-trofes naturales y sociales, que impiden a los hom-bres proveer a su supervivencia con dignidad, hansido factores determinantes de los grandes proce-sos de expulsión de las personas. Por el contrario,la abundancia, la riqueza, las altas civilizaciones,las tierras «soñadas», los «dorados», la libertad,han sido factores de poderosa atracción.

En un mundo global, interdependiente, en elque ya no existen economías «nacionales» autó-nomas12 , en el que las cadenas productivas se

extienden por todo el planeta interpenetrándosehasta hacer indistinguibles los lugares en los quecomienzan y en los que terminan, en el que elcapital se ha globalizado de modo tal que es capazde entrar y salir a gran velocidad de las empresasy sistemas económicos nacionales, en un mundointerrelacionado así, las asimetrías que presen-ta el mundo -pequeñas zonas de abundancia yenormes zonas de escasez- ya no pueden seratribuidas a circunstancias naturales o desco-nectadas entre sí.

Son estas enormes asimetrías inocultables, laenorme y creciente desigualdad que ha deforma-do el globo, la causa evidente de las grandesmigraciones actuales.

En estos procesos no puede hablarse de li-bertad migratoria. La enorme mayoría de lostrabajadores que deciden emigrar, lo hacen sinlibertad alguna o con una voluntad menguada.Puede decirse que cuanto mayores sean las asi-metrías y desigualdades socioeconómicas, no sóloserán mayores los flujos migratorios, sino queserán menores los grados de libertad con los quelos trabajadores de todo el planeta y sus familia-res emprenderán esas migraciones. Paradójica-mente, en pocos procesos económicos y socia-les actúa la «mano invisible» de Adam Smith conmayor energía que en los procesos migratoriosimpulsados por causas económicas, para resta-blecer los desequilibrios generados por las asi-metrías de desarrollo zonal.

11 En particular resultan recomendables: Marmora, Lelio.Las políticas de migraciones internacionales. OIM -Alianza Editorial, 1997; Texidó, Ezequiel y otros. Migra-ciones laborales en Sudamérica: el Mercosur amplia-do, en �Estudios sobre migraciones internacionales�, Nº63, Capítulos 10 y 11, Ginebra, OIT, 2003; Varios Autores.Ciudadanía y derechos sociales y políticos de los inmi-grantes, en: �Gaceta Sindical: reflexión y debate�. Ma-drid, CCOO, junio de 2003.12 Véase: Reich, Robert. El trabajo de las naciones:hacia el capitalismo del siglo XXI. Madrid, Vergara,1993 (1991).

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El fenómeno migratorio es entonces un verda-dero proceso ecológico social, que se ve esen-cialmente afectado por las gigantescas fuerzaseconómicas que hoy cubren el globo y alcanzan atoda la humanidad.

Por lo tanto, una política migratoria fundada enel reconocimiento de la libertad humana y, enparticular, en el derecho a la libre circulación de lostrabajadores y sus familias, tanto en el nivel global,como en los niveles regionales, sub-regionales ynacionales, exige partir de la concreción de lalibertad de no emigrar, esto es, del derecho aquedarse en el lugar propio. Sólo a partir de que seaposible garantizar en alta proporción la libertad deno emigrar, será posible construir una verdaderalibertad de circulación de los trabajadores.

En esta orientación, el centro de toda políticamigratoria fundada en la libertad de circulación delos trabajadores debería estar constituido por unaestricta política de tratamiento de las asimetrías dedesarrollo. Por otra parte, sólo una política migra-toria de este tipo será capaz de reducir efectiva-mente las cantidades de migrantes internos e inter-nacionales, al menos hasta el nivel de las auténti-cas migraciones decididas libremente.

Una gestión global, regional y sub-regio-nal de las asimetrías y las desigualdades pue-de regular los flujos migratorios, a partir del dere-cho a no migrar. Por tal razón, ésta debe ser labase de cualquier política migratoria fundada enlos derechos humanos: no hay libertad de irsesin libertad de quedarse.

3. La evolución del tema «migraciones»y del reconocimiento de la libertad decirculación de los trabajadores en el

MERCOSUR

En el MERCOSUR la problemática migrato-ria y el reconocimiento de la libre circulación de lostrabajadores han tomado características propias.

Al constituirse en 1991, el MERCOSUR eraun proyecto de tipo exclusivamente comercial.Sus aspectos sociales estaban casi ausentes.

En ese contexto el Tratado de Asunción, quedio origen al MERCOSUR, encabeza su primerartículo sosteniendo que:

«Este Mercado Común implica:- La librecirculación de bienes, servicios y factoresproductivos entre los países, a través, en-tre otros, de la eliminación de los derechosaduaneros y restricciones no arancelariasa la circulación de mercaderías y de cual-quier otra medida equivalente; ...»

Resulta evidente que la visión original del MER-COSUR contemplaba (quizás sin suficiente re-flexión por parte de sus redactores) la decisión deconstituir un espacio de libre circulación de losfactores productivos, entre ellos, obviamente yaunque no lo mencione explícitamente, el trabajo.

Al crearse el SGT1113, a fines de 1991, latercera de sus 8 comisiones fue destinada a tratarla cuestión del «empleo», incluyendo en la temáti-ca «la libre circulación de los trabajadores».

Sin embargo, puesto a andar el proceso deconstitución del mercado común, la libre circula-ción del trabajo comenzó a poner de manifiestosus implicancias sociopolíticas profundas; y para-dójicamente, a medida que avanzaba la posibili-dad de adoptar decisiones concretas, la temáticase transformó en dos sentidos:� el concepto de «libre circulación de trabajado-

res», que incluye en sí mismo el sentido políticode las medidas a adoptar, es reemplazado por elde «migraciones laborales», generado precisa-mente para limitar el alcance del anterior.

� la temática fue fragmentada y depositada en lacuestión de los trabajadores fronterizos, en la

13 Sub-Grupo de Trabajo 11.

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que no se presenta la cuestión clave de la modi-ficación del lugar de residencia del trabajador.

De esa etapa resultó un proyecto de �Armoni-zación de normas para la circulación de per-sonas por razones de trabajo�, realizado porconsultores contratados por el BID, que partía deun derecho a la libre circulación limitado, y quenunca fue tratado por el SGT11.

A partir de las transformaciones estructuralesque implicó el Protocolo de Ouro Preto (diciembrede 1994), fundamentalmente en lo que respecta alreconocimiento de los actores y componentes so-ciales del MERCOSUR, la cuestión fue abordada,bajo el concepto de «migraciones laborales», enmúltiples ámbitos mal comunicados entre sí:� el reestructurado SGT10 (antes Nº 11), corres-

pondiéndole a la Comisión Temática II (Forma-ción Profesional, Observatorio de Trabajo yMigraciones Laborales);

� la Reunión de Ministros del Interior (cuestionesde migraciones y residencia);

� la Comisión Sociolaboral, cuando le correspon-de tratar las memorias referidas al artículo 4(Trabajadores migrantes y fronterizos) de laDeclaración Sociolaboral, lo que está sucedien-do en la actualidad;

� el Foro Consultivo Económico Social, que en suÁrea Temática IV (Aspectos sociales de la in-tegración) incluye el tema «migraciones».

� el Grupo de Servicios, que ha prestado atencióna la situación particular de la circulación de tra-bajadores y personas de importancia especialpara las empresas (jerárquicos, de alta califica-ción, científicos, periodistas, profesores, etc.).

� la Comisión Parlamentaria Conjunta, que por laRecomendación 8/98 propone al Consejo delMercado Común la adopción del Estatuto delTrabajador Migrante.

La desconexión de los organismos y ámbitosde tratamiento de las temáticas sociolaborales,ya señalada en un trabajo anterior14 como unode los grandes problemas a solucionar con refe-

rencia a la dimensión social del MERCOSUR,ha constituido un factor considerable en la para-lización de todos los intentos por reconocer yestablecer la libre circulación de trabajadores enel MERCOSUR.

Como se ha mencionado, a partir de 1995 elMERCOSUR ha establecido algunas normas re-feridas a las migraciones laborales.

En primer lugar, la Declaración Sociolaboraldel MERCOSUR de 1998, que establece:

«Trabajadores migrantes y fronterizos.Artículo 4º.- Todo trabajador migrante, in-dependientemente de su nacionalidad, tienederecho a ayuda, información, protección eigualdad de derechos y condiciones de traba-jo reconocidos a los nacionales del país en elque estuviere ejerciendo sus actividades, deconformidad con las reglamentaciones pro-fesionales de cada país.Los Estados Partes se comprometen a adop-tar medidas tendientes al establecimiento denormas y procedimientos comunes relativosa la circulación de los trabajadores en laszonas de frontera y a llevar a cabo las accio-nes necesarias a fin de mejorar las oportuni-dades de empleo y las condiciones de trabajoy de vida de estos trabajadores».

En 1997 se firma el Convenio Multilateralde Seguridad Social. En 2001 el Grupo Merca-do Común, a partir de una recomendación de laComisión Sociolaboral, sanciona la importanteResolución 59/01 sobre Formación Profesio-nal, destinada a establecer la igualdad de trato delas calificaciones profesionales de todos los traba-

14 Robles, Alberto José. Balance y perspectivas de losorganismos sociolaborales del MERCOSUR: Hacia laconstitución de una red sociolaboral en el Mercosur.Buenos Aires, Ed. Coordinación de Asuntos Interna-cionales del MTESS y la Fundación Friedrich Ebert,2002, p. 25/30.

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jadores del MERCOSUR, y a promover la califi-cación de los trabajadores del MERCOSUR, enespecial de los trabajadores migrantes.

Mas allá del avance en haber establecido pro-cesos e instituciones integrados en materia de se-guridad social y formación profesional, el datobásico, en las normas referidas, es la ausencia delreconocimiento del derecho a la libre circulaciónde los trabajadores del MERCOSUR, que sí seencontraba en la Propuesta de Carta de los Dere-chos Fundamentales del MERCOSUR, elabora-da por la Coordinadora de Centrales Sindicalesdel Cono Sur (CCSCS) en 1994.

A partir de 2002, la cuestión de la librecirculación de trabajadores en el MERCO-SUR sufre un cambio notable, en los términosutilizados, en la agenda planteada y en las nor-mas sancionadas.

El 6 de diciembre de 2002 los presidentes deArgentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uru-guay firmaron cuatro tratados, que garantizan lalibre residencia de los nacionales de esos paísesen cualquiera de los otros y la regularización de losactuales migrantes y sus familiares.

El Convenio, aún pendiente de las ratificacio-nes correspondientes, no sólo implica estable-cer el derecho a la libre residencia de losciudadanos de los países del MERCOSUR encualquier parte del MERCOSUR, con su corres-pondiente derecho a ejercer cualquier actividadlícita, sino que establece una nueva política regio-nal en materia de circulación de personas.

Específicamente, el Convenio establece que«la implementación de una política de librecirculación de personas en la región es esen-cial para la consecución de esos objetivos».

Si bien es necesario tener en cuenta que lalibertad de residencia no se asimila inmediatamen-te a la libertad de circulación, y que esta última, a

su vez, no está definida aún como «derecho», sí esimportante destacar que el Convenio referido sig-nifica que por primera vez la libertad de circula-ción de las personas adquiere entidad normativaen el MERCOSUR, con el agregado de que se laconsidera como esencial para la consecuciónde los objetivos comunitarios.

4. Breve análisis de la situación actual delos flujos migratorios en el MERCOSUR

y las tendencias marcadas en los ´9015

Los países que integran el MERCOSUR estánsurcados por procesos migratorios complejos, in-ternos y externos, antiguos y modernos, volunta-rios y forzados, muchos de ellos recíprocos, mu-chos de ellos con raíces en las sociedades preco-lombinas y las unidades coloniales formadas por laconquista europea. Sus pueblos están formados yreformados por esas migraciones.

Básicamente, en el conjunto de los países delMERCOSUR, las importantes inmigracio-nes masivas de europeos cesaron luego de laSegunda Guerra Mundial. Esos antiguos mi-grantes tienen actualmente un elevado promediode edad y una considerable integración en susrespectivas sociedades.

Los flujos migratorios «vivos» están fundamen-talmente referidos a movimientos de poblaciónentre los cuatro países miembros, Bolivia,Chile y Perú. Se trata en realidad de movimien-tos migratorios que se han venido produciendo enforma constante desde los tiempos coloniales, conraíces incluso en los desplazamientos que realiza-ban las sociedades precolombinas.

15 Para un conocimiento amplio de la situación migrato-ria en el MERCOSUR, véase: Texidó, Ezequiel y otros.Migraciones laborales en Sudamérica: el MERCOSURampliado. En: �Estudios sobre Migraciones Internacio-nales�, N° 63, Ginebra, OIT, 2003.

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Barretto Ghione destaca que «la permeabili-dad de las fronteras en el territorio de lo quehoy es el MERCOSUR ha sido un fenómenohistórico, que en cierta medida resultó una�avanzada� de los procesos de integración re-gional» 16 . Por su parte, Lelio Mármora dice que�cuando en América Latina se habla de inte-gración, realmente estamos refiriéndonos a unareintegración de una unidad perdida; reinte-gración que paradójicamente ha tenido comoavanzada permanente los movimientos fronte-rizos de la población� .17

En las últimas décadas, y más acentuadamentedesde la década del ́ 90, toman mucha fuerza unaserie de procesos emigratorios desde los paísesmiembros del MERCOSUR hacia los paísesdesarrollados, en especial Estados Unidos, Es-paña (en el caso de Argentina, Paraguay y Uru-guay) y Japón (en el caso de Brasil). Estos emi-grantes son parte de la gran corriente migratoriaSur-Norte que está caracterizando al mundo enproceso de globalización, y que toma la doblecara de los «ilegales» y «sin papeles» que arribanmasivamente a los países desarrollados, junto alfenómeno de la «fuga de cerebros».

Las actuales legislaciones migratorias de loscuatro países miembros18 obedecen al modelorestrictivo generalizado en todo el mundo, y noadmiten sino por excepción el derecho a residir yobtener un empleo a trabajadores de otros países.Obviamente ello no ha impedido las migraciones,pero ha formado un grupo creciente de personasconsideradas «ilegales», migrantes irregularesdestinados a conformar mercados de trabajo enlos que, virtualmente, carecen de derechos (típi-camente, en la construcción, los varones; y, en elservicio doméstico, las mujeres). A su vez, ello hahecho aparecer en los países del MERCOSURactividades delictivas de trata y tráfico de perso-nas, de explotación sexual y laboral, incluso deniñas y niños, y de formas serviles y esclavas (oforzadas) de trabajo, crecidas al amparo de laslegislaciones migratorias restrictivas.

�La policía allanó ayer dos edificios en IsidroCasanova (Gran Buenos Aires) donde trabajabanen condiciones de esclavitud siete menores. Loschicos tienen entre 9 y 14 años y no tuvieron quepreguntar cuál es el significado de la palabra es-clavitud. Ni siquiera conocían su existencia, hastaque hace cuatro meses su madre fue tentada enPotosí por un grupo de abogados que le ofrecióenviar a sus hijos a la Argentina para que trabaja-ran en una fábrica textil. Los veinte dólares men-suales prometidos como paga fueron suficientespara que la mujer firmara el contrato�.19

Estas personas no aparecen en los censos nien las encuestas y son virtualmente «invisibles»para las políticas oficiales y los estudios e inves-tigaciones. Sin embargo, al igual que en lospaíses desarrollados, constituyen la mayoríaabrumadora de las personas que llegan de otrospaíses en busca de una vida decente para ellosy sus hijos.

Finalmente, las nuevas migraciones han mos-trado un crecimiento del porcentaje de mu-jeres migrantes, y en particular de mujeressolas o únicas jefas de familia. Esta feminizaciónes aún más acentuada si se considera sólo lamigración irregular.

Un acontecimiento sumamente importante parala orientación de las decisiones políticas en mate-ria de migraciones en el MERCOSUR fue la mo-vilización de la comunidad paraguaya en Ar-gentina entre los años 1998 y 2001 en contra

16 Barretto Ghione, Hugo. Libre circulación de trabaja-dores en el MERCOSUR: la discusión histórica y laspropuestas actuales. Documento de trabajo.17 Marmora, Lelio. Las migraciones laborales en el MER-COSUR. Ponencia presentada en el seminario organiza-do por el CARI-OIM en Bs. As. (setiembre de 1993).18 Véase Consolidado de las Memorias art. 4°, de laDeclaración Sociolaboral del MERCOSUR: Análisis com-parativo y síntesis sobre las memorias presentadas porArgentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, (Mayo de 2003).19 Diario Perfil, Buenos Aires, jueves 4 de junio de 1998.

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del Convenio Migratorio Argentino-Paraguayo de1998, parte, a su vez, de una serie mayor deacuerdos bilaterales de Argentina que abarcabatambién a Bolivia y Perú.

Combinando movilizaciones y acciones en am-bos países, la comunidad paraguaya en Argentinalogró que el Parlamento de Paraguay decidiera noratificar el tratado firmado por el gobierno. Lalucha pasó desapercibida para la opinión pública ylos medios de comunicación argentinos, pero seinstaló fuertemente en la opinión pública y losmedios de comunicación paraguayos.

Se trata de un hecho político relevante, no sóloporque fue protagonizada por una de las comuni-dades migratorias más importantes del Cono Sur,sino porque fue capaz de actuar con voluntadpropia e incidir sobre el resultado final de lasdecisiones políticas internacionales, bloqueandolas decisiones gubernamentales y abriendo caminoa las nuevas tendencias migratorias que se mate-rializaron en los Tratados Migratorios de 2002.

Como ha revelado con gran perspicacia Ge-rardo Halpern, las movilizaciones de la comuni-dad paraguaya en Argentina plantearon una cues-tión de fondo, porque implicaron salirse del me-canismo de �etnicización� al que son sometidoslos migrantes, incluso por «su» propio estadonacional (en este caso Paraguay) para sostener sucondición de «ciudadanos», a partir de la exigen-cia al Estado de origen de representarlos y prote-gerlos. La movilización de la comunidad paragua-ya en Argentina logró establecer la naturalezabilateral del proceso migratorio y el carácter indi-visible de los derechos a emigrar y a inmigrar.

Como ya se ha dicho y se insiste a lo largo detodo el trabajo, las migraciones de personas en elMERCOSUR y la libertad con que se realizan sonprocesos íntimamente vinculados y ubicados en laraíz del proceso de democratización del MERCO-SUR. De lo que se trata es no sólo de atender lasnecesidades de ciertas minorías, sino del proceso

mismo de constitución del pueblo (el demós) en elMERCOSUR, de la capacidad de quienes viven enel MERCOSUR de unirse como sujeto colectivo,para ejercer el poder de tomar las decisiones polí-ticas en el ámbito sub-regional. Pero el proceso deconstitución de un pueblo sub-regional (mercosure-ño) no puede limitarse a la integración de los migran-tes fronterizos que habitan en el MERCOSUR, sinoque debe incluir a todas las personas que habitanen el MERCOSUR, sin importar su lugar de na-cimiento. No se trata en realidad de «reconstruir launidad originaria», sino de construir una nueva uni-dad popular formada por quienes viven y trabajanjuntos en un mismo ámbito político.20

¿Cuál es el lugar que los procesos migratoriosocupan en cada país? Aquí hay diferencias entrelos cuatro países miembros.

Argentina. Ha sido tradicionalmente un paísde inmigrantes y uno de los países del mundo en elque más impacto han tenido las migraciones en laconformación de su población. A partir de lasúltimas décadas del siglo XX, en las que, por laspersecuciones políticas primero y las crisis econó-micas después, en el marco de los procesos mi-gratorios que caracterizaron a la globalización, setransformó en un país de inmigración y emigración(incluyendo una acentuada «fuga de cerebros»),es el país del MERCOSUR con mayor porcentajede extranjeros con residencia regular, los que en la

20 Sobre el proceso de constitución de subjetividadessubregionales y regionales, y de una subjetividad glo-bal o pueblo-mundo, véase:- Grandi, Jorge; Bizzozero, Lincoln. Hacia una socie-dad civil del MERCOSUR privado. En: �Le MondeDiplomatique�, Edición mexicana, noviembre, 1997;- Robles, Alberto José. El crimen de la guerra y laemergencia de la humanidad como «pueblo-mundo�.En: Revista electrónica �Pistas para el mundo del tra-bajo�, marzo 2003 (en www.mundodeltrabajo.org.ar);- Barretto Ghione, Hugo. Libre circulación de tra-bajadores en el MERCOSUR: un imaginario de ladimensión humana de la integración. Montevideo,FES, ed. electrónica (Serie documentos sindicalesdel MERCOSUR), 1999.

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actualidad se ubican en alrededor del 5% de lapoblación total, y constituyen algo más de 1,5millones de personas21 .

Las migraciones de países fronterizos ha-cia Argentina se han mantenido constantesen el último siglo, ubicándose en alrededor del2,5% de la población total. Si bien existe aún unagran proporción de europeos entre los habitantesextranjeros (la comunidad mayoritaria es la de lositalianos), la gran mayoría de los extranjeros resi-dentes provienen de los países fronterizos y delPerú (67%22 ). De éstos, aproximadamente un38% ha nacido en Paraguay, el 19 % en Bolivia, el17 % en Chile, el 12 % en Uruguay, el 9 % enPerú y el 3 % en Brasil23 .

Es necesario decir que la cantidad de migrantesen situación irregular puede superar incluso a losextranjeros con residencia regular. La comunidadboliviana sostiene que existe un millón de migrantes,de los cuales menos del 20% tiene autorización deresidencia24 . Estas estimaciones han sido recien-temente confirmadas por datos oficiales del gobier-no de Bolivia que, hasta julio de 2003, ha contabi-lizado a 1.366.511 ciudadanos bolivianos viviendoen el exterior de los cuales la mayoría está en Ar-gentina (947.503), siguiendo en orden de impor-tancia Estados Unidos (160.323), Brasil (116.276),Chile (70.003), España (36.757) y Perú (20.000)25 .Para la comunidad paraguaya, la cantidad estimadaes de 400.00026 . Y, para la comunidad peruana,existen 250.000 peruanos sin residencia regular. Lamayor parte de los migrantes que ingresan a Argen-tina se dirige a Buenos Aires y su conurbano (74%en 2001), aunque existen varias zonas de fronteraen las que se registran migraciones transfronterizaslocales, siendo muy importante la de personas chi-lenas en la Patagonia27 .

Si bien después de la crisis económica de 2001y durante 2002, se registró una notable merma deinmigrantes, e incluso un retorno a sus países deorigen, en 2003 se evidencia una vuelta a losniveles migratorios fronterizos históricos28 .

En los años ́ 90, por primera vez en su historiaArgentina comienza a registrar importantes co-rrientes de emigración por razones económicas. Lamayoría de estos emigrantes se dirigen hacia Esta-dos Unidos y España, y muchos de ellos en situa-ción irregular. Argentina también se ve afectada,desde los años ́ 60, por una emigración de traba-jadores calificados y científicos (fuga de cerebros),similar a la del resto de los países latinoamericanos,pero considerablemente mayor que la de Brasil.29

21 Los datos del Censo 2001 aún no están disponibles.En el Censo de 1980 eran 1,9 millones de extranjeros(6,7%); y, en el Censo de 1991, eran 1,6 millones (4,9%).Fuente INDEC. Según la �Encuesta Permanente de Ho-gares� (octubre 2001), realizada en 28 ciudades que re-únen al 62% de la población, el 5,1% de ésta es extranjera.22 OIT. Migraciones laborales en Sudamérica: el MER-COSUR ampliado. �Estudios sobre migraciones interna-cionales�, N° 63.23 OIT-63:27. Los datos están referidos sólo a los 28centros urbanos que encuesta la EPDH.24 Portal de la Comunidad Boliviana radicada en la Ar-gentina: www.comunidadboliviana.com.ar25 Datos de la Dirección General de Régimen Consular,de la Cancillería de Bolivia, dados a conocer el 5/12/2003.26 Portal de la Comunidad Paraguaya en Argentina:www.paraguaymipais.com27 OIT-63:30. íd.28 TELAM, 29/09/03. Tras éxodo de 2001, vuelve co-rriente inmigratoria a la Argentina. Ciudadanos boli-vianos, peruanos y paraguayos vuelven a elegir Argenti-na como lugar de residencia después del éxodo masivocausado por la crisis de 2001, de acuerdo con una ten-dencia detectada por la Dirección Nacional de Migracio-nes y autoridades diplomáticas.29 Cada vez más la Argentina está dejando de ser el lugarde regreso pensado por los jóvenes que se van al exteriorpara dedicarse a la ciencia. Según un estudio de la NationalScience Foundation, más del 50 por ciento de los estudian-tes argentinos que cursaron doctorados en los EstadosUnidos entre los años 1990 y 1996 dijeron que no queríanvolver al país... Los datos sobre los argentinos contrastancon los 1,261 jóvenes de Brasil que también hicieron doc-torados en los Estados Unidos. El 26,4 por ciento de losjóvenes argentinos manifestaron que pensaban en que-darse. Y solamente el 19 por ciento de los brasileños yaestaba seguro de que no volvería. Es decir, los brasileñosregresan más a su país de origen con relación a los argen-tinos. En cambio, las respuestas de los argentinos fueronmuy parecidas a las de los peruanos. Clarín 23/04/00.

24

Con respecto a las migraciones de argentinoshacia los países del MERCOSUR, es importan-te la cantidad de argentinos en Paraguay (el26% de todos los extranjeros residentes en esepaís, 43.000 personas en 1990, proceden deArgentina). En Uruguay residen 19 mil argenti-nos (el 14,5 de los extranjeros), y en Brasilresiden 26 mil (2,4% de los extranjeros). Tam-bién hay que mencionar una importante migra-ción argentina hacia Chile, que representa lamayor comunidad extranjera (30%30 ), con lapeculiaridad de estar constituida mayoritaria-mente por menores de 19 años.

Brasil. Constituyó gran parte de su poblacióncon la migración forzada de personas atrapadascomo esclavas en África, mayormente en Angola,entre los siglos XVI y XIX, y registró una impor-tante inmigración de europeos en los últimos añosdel siglo XIX y primeros del XX. Hasta la décadadel ́ 90, Brasil mantuvo legislaciones muy restricti-vas para la inmigración. Actualmente (2000), esmuy bajo el porcentaje de extranjeros con resi-dencia regular en su población (0,43%31 ).Por esta razón, las migraciones internacionalestienen escasa importancia en la agenda y la opi-nión pública brasileñas.

De todos modos, por la magnitud de su po-blación, los migrantes que viven en Brasil consti-tuyen un numeroso grupo que en el año 2000alcanzó un total de 733.000 personas y que,computando a los inmigrantes irregulares, podríallegar al doble. Asimismo, existen situacionesmigratorias específicas, como la de 1.280.000brasileños descendientes de japoneses, que cons-tituyen la mayor colonia japonesa fuera de Ja-pón32 , hecho que, a su vez, ha abierto en los ́ 90una contracorriente migratoria hacia Japón, don-de residen actualmente más de 200.000 brasile-ños (tercer destino migratorio, luego de EstadosUnidos y Paraguay).

Hay que destacar que entre 1990 y 2000,Brasil, por primera vez en un siglo, revirtió la

pronunciada caída del porcentaje de extranjerossobre el total de su población, desde el 6,1% quealcanzó en 1900, hasta 0,77% en 1980 y el pisode 0,41% en 1990 33 . En la década del ́ 90 se haverificado un creciente número de migrantes irre-gulares de países fronterizos, -bolivianos, en pri-mer lugar, pero también argentinos y uruguayos-.

«Desde fines de los ochenta, Brasil se convir-tió más en un país de emigración que de inmigra-ción. Los datos oficiales presentados por el Go-bierno de Brasil estiman que unos 1.500.000brasileños viven en el extranjero (Sales y Salles,2002). Sin embargo, estos datos no consideranel creciente número de migrantes brasileños ensituación irregular».34

Debido al crecimiento de los migrantes brasile-ños hacia países desarrollados, Brasil se ha con-vertido en el segundo receptor de remesas deAmérica Latina (el primero es México), sumando4.600 millones de dólares en 2002, con un incre-mento del 10% respecto del año anterior.35

Por otra parte, hay que señalar que, segúnfuente del Ministerio de Relaciones Exteriores deBrasil, el segundo contingente de brasileños resi-dentes en el exterior (29%) es el que reside enParaguay, indicándose que en 1996 sumaba460.846 personas36 . Sin embargo estos datosno coinciden con los datos derivados del CensoParaguayo de 200037 , que registran un total de

30 OIT-63:33.31 OIT-63:86. Sobre la base del Censo 2000.32 Sasaki, Elisa Massae. Dekasseguis: Migrantes brasi-leiros no Japão, En: XI Encontro Nacional de EstudosPopulacionais da ABEP, 1998.33 OIT-63:86. Sobre la base del Censo 2000.34 OIT-63:89.35 Fuente: Fondo Monetario de Inversiones. Banco Inte-ramericano de Desarrollo.36 Fuente: Relatório da Divisão de Assistência Consu-lar do Ministério de Relações Exteriores. (08.10.96). En:Patarra (1997), citado por Elisa Massae Sasaki, ob. cit.37 OIT-63:39 y 44.

25

203 mil extranjeros radicados en el país (3,7%de la población total). Por su parte, un recienteestudio elaborado por el Fondo de Población delas Naciones Unidas (UNFPA) considera que enParaguay viven unos 660.000 extranjeros (un12% de la población total), de los cuales almenos 350.000 son brasileños38 . La cuestiónda cuenta de las dificultades que plantean losdatos ciertos sobre migraciones en el MERCO-SUR y una cuestión migratoria específica en lafrontera entre Paraguay y Brasil conocida comola de los «brasiguayos».

Finalmente, es muy importante, como se hareferido, la corriente de migrantes hacia Japón,tercer destino en importancia cuantitativa, donderesiden más de 200.000 brasileños denominados�dekasseguis».

Paraguay. Ya se ha dicho que los datosoficiales sobre la situación de las migracionesinternacionales para Paraguay son inciertos.Mientras que el último censo registra 203.000extranjeros (3,7% del total de la población,2000), datos del Ministerio de Relaciones Ex-teriores de Brasil registraban 460.846 brasile-ños viviendo en Paraguay (1996); y el Fondode Población de la ONU estimaba que allí, en el2002, vivían 660.000 extranjeros (12% de lapoblación total).

Sin perjuicio de ello, desde el siglo pasadoParaguay se ha conformado como una sociedadcon fuertes corrientes migratorias tanto de salidacomo de llegada.

«Según el censo de 1982, cerca del 60% delos inmigrantes eran originarios de Brasil y el 26%de Argentina. Diez años después, estos porcenta-jes se mantienen casi al mismo nivel...»39 . Lamigración brasileña en Paraguay es mayoritaria-mente (80%) de carácter rural.

La cantidad de migrantes irregulares en Para-guay parece ser muy alta. El ya citado estudio

elaborado por el Fondo de Población de las Na-ciones Unidas (UNFPA) sostiene que sólo unreducido número de los extranjeros está radicadolegalmente en Paraguay con documentación civil(carné de identidad).

�Paraguay se encuentra entre los países delcontinente que tienen una proporción mayor desu población viviendo fuera de su país. Ocupabael primer lugar en las décadas del ́ 60 y del ́ 70,con un 10% y un 12% de emigrantes con respec-to al total de la población, respectivamente. Enlas décadas siguientes, el peso de la emigracióndesciende, aunque la proporción de la poblaciónque reside en el exterior se mantiene entre lasmás altas de América Latina, sólo superada porla de El Salvador en los censos de los ´80 y los´90� (Pellegrino, 2001). Algo más del 6,7% dela población paraguaya se encuentra en otrospaíses de América40 , principalmente en Argenti-na, donde constituye la segunda comunidad deextranjeros, luego de la de los italianos.

Uruguay. Uruguay también es un país de inmi-gración y emigración. En 1996, la población totaldel Uruguay era de 3,1 millones de personas. Losinmigrantes representaban un 2,9% del total(92.378). El grupo mayoritario estaba compuestopor argentinos (14%), brasileños (11%), chilenosy paraguayos (1,2%) con 43.015 personas, se-guido por los inmigrantes europeos (37.075) so-brevivientes de los contingentes llegados al paísdurante el transcurso del siglo XX. En los últimos20 años los argentinos superaron a los españolescomo comunidad extranjera más numerosa, y losbrasileños superaron a los italianos, ubicándose enel tercer lugar41 .

38 Oviedo, Susana. Brasileños, los más numerosos resi-dentes extranjeros en Paraguay. Asunción, 12 de mayode 2003.39 OIT-63:40.40 OIT-63:40.41 OIT-63:44.

26

En Uruguay, a diferencia de los demás paísesdel MERCOSUR, se estima que el volumen deinmigrantes irregulares es bajo, debido fundamen-talmente a que cuentan con normas que permitenregularizar la situación migratoria a partir del siste-ma de presentación voluntaria.42

Las migraciones «internas»

Las características migratorias de cada país nodeben hacer olvidar que dentro de ellos tambiénse producen flujos migratorios, y asimetrías regio-nales que producen zonas de expulsión y zonas deatracción de trabajadores. Estos procesos migra-torios internos son sustancialmente iguales a losprocesos migratorios internacionales (en la mayo-ría de estos casos suele estar profundamente afec-tado el derecho a no emigrar). Habitualmente con-tienen fuertes componentes de discriminación, ra-cismo y xenofobia, y no deberían desconectarsedel abordaje de las migraciones internacionales,menos aún, en un proceso de integración regionalo sub-regional.43

En síntesis, la década del ´90 trajo cambiosmigratorios profundos en el MERCOSUR. Enparticular:� El crecimiento notable de los migrantes «ilega-

les», con la aparición de la trata y la explotación;� La transformación en países de emigración Sur

- Norte, modificando radicalmente el «puntode vista» con el que se diseñan las políticasmigratorias.

� La histórica movilización de los migrantes para-guayos en Argentina.

� Las transformaciones de la década que des-embocan en los Acuerdos Migratorios de 2002,los cuales implican una notable inversión de latendencia mundial en materia de legislacionesmigratorias «nacionales». Esta contratendenciaparece fortalecerse en América del Sur, y pare-ce extenderse a un mecanismo de pactos bilate-rales y/o multilaterales entre los países sudame-ricanos que integran el MERCOSUR y la Co-munidad Andina.

5. Perspectivas y escenarios migratoriospara el MERCOSUR en el siglo XXI

¿En qué parte del mundo, en qué parte deAmérica, en qué países del MERCOSUR se pro-ducirán las migraciones de trabajadores en lospróximos 50 años?

Básicamente, desde el punto de vista de lostrabajadores, se trata de anticipar dos aspectos:� Saber cómo van a evolucionar los procesos de

democratización de la globalización y de inte-gración regional y sub-regional en el próximomedio siglo; dicho de otro modo, cómo se vaa constituir y cuál va a ser el lugar del pueblo enla toma de decisiones sub-regionales, regiona-les y globales.

� Saber cuál será el grado de integración de lostrabajadores como sujeto colectivo en los dis-tintos ámbitos sub-regionales, regionales y glo-bales; y, en particular, el grado de incidencia delas migraciones en esa conformación, y el gra-do de virulencia de las relaciones racistas ydiscriminatorias.

En este contexto, la libertad de los trabajado-res de circular por el mundo con al menos iguallibertad que el capital y sus representantes resultadecisiva. En caso contrario, no se podrá confor-mar un sujeto colectivo, organizado sindicalmente,capaz de establecer relaciones de trabajo «libres»en las cadenas productivas sub-regionales, regio-nales y globales.

42 OIT-63:113.43 En Argentina, el Área Metropolitana de Buenos Aires(AMBA) es el receptor tradicional. Pero la Patagonia es unreceptor neto, mientras que el Noroeste argentino es elemisor histórico y se relaciona con Bolivia y el Sur-este dePerú, con el que forman una unidad histórica desde tiempospre-colombinos. Paraguay, Chaco, Formosa y Corrientescomparten características migratorias de causa y destinohacia Buenos Aires. El Nordeste Brasileño es un poderosocentro expulsor. Y, por supuesto, la migración campo-ciudad sigue siendo muy activa en Paraguay, Brasil (sobretodo en el Norte) y algunas provincias argentinas.

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Puntualmente, hay que tener en cuenta las si-guientes perspectivas:

� Un seguro aumento, en cantidad y profundi-dad, del nivel de interrelación de las perso-nas por encima de las fronteras. El fenómenocomunicativo del correo electrónico y el chat(charla) ha establecido una red de relacionespersonales por encima de las fronteras tal que hamodificado la noción misma de «vecindad»,«cercanía» y «contacto personal».

� Asimetrías regionales y migraciones. Son, cla-ramente, uno de los grandes procesos de laspróximas décadas. La tendencia, en este mo-mento, es a la ampliación de las asimetrías ydesigualdades entre zonas del mundo, y a uncorrelativo aumento de las migraciones impul-sadas por dichas asimetrías. En este caso, esposible pensar en la posibilidad de que un 10%de la humanidad se encuentre en situación mi-gratoria. Ello implica, para el año 2050, un es-timado de 1.200 millones de personas migrandoen el mundo. En esta tendencia, América Latinase perfila como la región con mayor cantidad deemigrantes en proporción a su población. Tam-bién hay que tener en cuenta que, actualmente,África tiene «contenidas» sus tendencias a lamigración, por su retraso en el proceso de urba-nización; pero que esas tensiones migratoriastienen grandes probabilidades de abrirse en laprimera mitad del siglo XXI.

� Ciudades y naciones multiculturales. Las migra-ciones ya han conformado ciudades y nacionesmulticulturales. El proceso continuará generalizán-dose. Es de esperar entonces, por un lado, un au-mento de las tensiones y conflictos, causados por ladiscriminación, la xenofobia y el racismo, y, por elotro, un esfuerzo para construir instituciones políti-cas capaces de procesar el pluralismo cultural yconstituir pueblos multi-étnicos y multi-culturales.

� Tendencia expansiva y de integración ennuevas unidades del MERCOSUR. El MER-

COSUR tiende a integrar ámbitos políticos demayor amplitud que los que abarca en la actua-lidad, fundamentalmente relacionándose conel resto de las Américas, sin olvidar a Europa.Ello impulsará nuevos desafíos de integracióny relaciones interculturales. Hay que esperar elfortalecimiento de procesos tendientes a esta-blecer ciudadanías supranacionales y super-puestas (la Constitución boliviana contiene elreconocimiento de un principio de nacionali-dad latinoamericana).

� El llamado «grupo hispano» ya es el segundogrupo cultural de los Estados Unidos y al-canzará el 24,5% de la población en el 205044 ,en tanto que la actual comunidad dominante an-glosajona dejará de constituir la mayoría abso-luta. Se trata de un hecho decisivo para losprocesos migratorios y las relaciones entre cul-turas en las Américas. Este cambio implicaráque los Estados Unidos también contendrán auna de las «naciones» latinoamericanas másnumerosas del mundo, y seguramente la demayor poderío económico, y que el pueblo nor-teamericano estará cada vez más constituido porun fuerte componente cultural latinoamericano.

� Para los trabajadores, el siglo XXI termina-rá de interconectar profundamente todos losprocesos productivos del globo. Será casiimposible encontrar procesos productivos queempiezan y terminan en un solo país, o que notengan componentes de otros países. En sínte-sis, la humanidad trabajará en conjunto, en unsolo sistema productivo. El teletrabajo se desa-rrollará ampliamente. La gente se desplazará entrefronteras «nacionales» como hoy se desplazaentre provincias. La capacitación (internamenteligada al trabajo) se hará en todas partes, y to-dos los trabajadores serán también estudiantes.Esta ampliación de la capacidad y libertad demoverse para estudiar - trabajar debiera com-

44 U.S. Department of Labor. Trends and challenges forwork in the 21st. century. Washington, 1999.

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binarse con la ampliación de las posibilidades deestudiar y trabajar sin irse de su propio país,circunstancia que las tecnologías podrían con-tribuir mucho a ampliar. Aumentará mucho laposibilidad también de «ir y volver». Como quieraque sea, la ampliación de las posibilidades tec-nológicas de desplazamiento y no desplazamien-to, la integración de todos los procesos produc-tivos y educativos, la interconexión productivade todos los trabajadores del mundo, el desa-rrollo de los medios de comunicación y de unacultura compartida global, y la ampliación gi-gantesca de las relaciones de persona a personapor sobre las fronteras nacionales y de vecindadanticipan una humanidad en condiciones de fluircomo nunca ha fluido.

➘ Para los trabajadores del MERCOSUR, lalibre circulación de trabajadores en el MER-COSUR tenderá a diluir las fronteras inter-nacionales, en modo similar a las fronterasprovinciales. Una enorme y sobre todo cre-ciente cantidad de trabajadores nacidos en lospaíses del MERCOSUR y sus hijos vivirán enEstados Unidos y serán parte, también, delpueblo norteamericano. São Paulo y BuenosAires acentuarán la presencia de trabajadoresnacidos en países fronterizos y Perú. Paraguayterminará su proceso de urbanización y la con-secuente migración del campo a la ciudad. Losactuales países del MERCOSUR estarán mu-cho más integrados con los demás países deAmérica del Sur, en primer lugar, y del resto deAmérica, en segundo, ampliando las posibili-dades de flujos migratorios.

➘ En las relaciones laborales, tanto el capitalcomo el trabajo aumentarán drásticamentesus conexiones internas y externas, pero elnúcleo duro de la cuestión se ubicará en las

diferencias de movilidad entre ambos factores.La doble tendencia actual de, por un lado res-tringir la libertad de circulación de la mayoría delos trabajadores, y, por el otro lado, facilitar lasmigraciones de las personas seleccionadas porel capital, establece un desequilibrio estructuralen la relación de trabajo, que fortalece el podernegociador (e imperativo) del capital, y limita elgrado de autonomía y libertad de los trabajado-res en la toma de decisiones contractuales. En lamedida que esta tendencia se profundice, lasrelaciones de trabajo se volverán menos libres,y las formas forzadas de trabajo crecerán. En lamedida en que estas tendencias se debiliten,crecerá la capacidad de los trabajadores paraobtener nuevos grados de unidad e interrela-ción, que a su vez traerán como consecuencia unfortalecimiento relativo de su capacidad de de-cisión en la relación laboral, e impulsará la cons-titución de los nuevos sujetos políticos demo-cráticos: los pueblos sub-regionales y regiona-les, y la humanidad como pueblo-mundo.

➘ En síntesis, todas las personas y organizacio-nes estarán mucho más conectadas, ya seapor el comercio y la producción, ya sea porlos transportes y las comunicaciones a dis-tancia (conectividad global). Los problemasno estarán relacionados tanto con la escasez devínculos, sino con su distribución desigual entrelas personas y las organizaciones. El aumento dela posibilidad de emprender migraciones «libres»será una variante natural de esa multiplicacióngeométrica de las conexiones. Las migraciones«forzadas» dependerán de la acentuación o laatenuación de las asimetrías y desigualdades entrezonas. La cantidad de migrantes crecerá nota-blemente y la cantidad de migrantes «ilegales»no cesará de aumentar si las desigualdades yasimetrías actuales no se reducen.

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Esta segunda parte aborda el análisis con cier-to detalle de los instrumentos normativos e institu-cionales para producir el reconocimiento y la im-plementación de la libre circulación de trabajado-res en el MERCOSUR.

El mecanismo consistirá en recorrer dichos ins-trumentos, dar cuenta de su contenido y analizar-los someramente, y finalmente generar una pun-tuación de buenas prácticas sugeridas a partir decada instrumento.

Sin temor a una reiteración de las propuestas, ycon el fin de ganar en claridad, en la Parte 3, lasugerencia de buenas prácticas vuelve a generar-se, ahora ordenada temáticamente y a partir de losorganismos o sujetos a quienes va dirigida.

1. Las Normas del MERCOSUR

a) Los Acuerdos de Residencia yRegularización Migratoria de 2002:un hecho histórico

Para un análisis detallado de los Acuerdos deResidencia y Regularización Migratoria de 2002es posible consultar a: Loguercio, José Eymard.Livre circulação de trabalhadores no MERCO-SUL e o impacto jurídico nas relações de tra-balho, (diciembre de 2003).

A los fines de la libre circulación de trabajado-res en el MERCOSUR, los Acuerdos de Resi-dencia y Regularización Migratoria firmados entrelos países miembros del MERCOSUR, Bolivia yChile en diciembre de 2002 constituyen un hechohistórico. Los mismos implican un cambio radi-cal de enfoque frente a las migraciones, nosólo en relación con las leyes migratorias restricti-

III. ELEMENTOS INSTRUMENTALES EN LA ELABORACIÓN DE UNA GUÍADE BUENAS PRÁCTICAS PARA EL RECONOCIMIENTO Y ESTABLECIMIENTO

DE LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES EN EL MERCOSUR

vas que actualmente tienen los países del ConoSur, sino incluso dentro de la tendencia mundialque se caracteriza por el endurecimiento generali-zado de las legislaciones migratorias para la ma-yoría de los trabajadores y sus familias.

«Este paso del MERCOSUR ampliado cons-tituye un avance de crucial importancia en laagenda social de la región y una señal queindica caminos no necesariamente comparti-dos con el resto del planeta».45

Los Acuerdos Migratorios de 2002 puedenser tomados como una base de tipo constitucionalsub-regional avanzada en materia de libre circula-ción de los trabajadores en el MERCOSUR.

En particular son especialmente importantes lostérminos en que están redactados los �conside-randos� que preceden a los artículos, en donde,por primera vez y en el más alto nivel de decisiónsub-regional, se reconoce explícitamente el carác-ter «esencial» de la «libre circulación de perso-nas en la región» para alcanzar los objetivos deintegración del MERCOSUR, y la «importanciade combatir el tráfico de personas para fines deexplotación laboral y aquellas situaciones queimpliquen degradación de la dignidad huma-na»; y el artículo 9, donde se establece unaDeclaración de «Derechos de los inmigrantesy de los miembros de sus familias».

Los Acuerdos no establecen la libre circula-ción de los trabajadores en el mismo sentido de laque gozan por los habitantes dentro de cada país,pero establecen la libertad de residencia encualquier lugar del MERCOSUR para todos los

45 Mármora, Lelio. MERCOSUR y políticas migratorias.Ed. electrónica, diciembre de 2002.

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ciudadanos de los Estados miembros, sin otrorequisito de fondo que el de carecer de «antece-dentes judiciales y/o penales y/o policiales» (art.4). Lo decisivo es que elimina todo requisitovinculado a la situación sociolaboral del tra-bajador migrante.

Está pendiente ahora la ratificación de los Acuer-dos, así como su implementación.

En ese sentido, la Propuesta brasileña para laDecisión MERCOSUR/XXIV CMC/DT Nº 03/03 (Programa para la consolidación de la UniónAduanera y para el lanzamiento del Mercado Co-mún, �Objetivo 2006�) establece que las ratifica-ciones de los tratados deben haber sido realizadasantes de fines de 2004.

Un detalle interesante de los Acuerdos Migra-torios es el título del referido a la regularizaciónmigratoria: «Acuerdo sobre Regularización Mi-gratoria Interna de Ciudadanos del MERCO-SUR». Si bien el detalle está limitado al título, y eltexto del tratado no aporta ningún elemento adi-cional, constituye la primera norma mercosureñaque expresa la existencia de «ciudadanos delMERCOSUR» y por ende de una potencial«ciudadanía del MERCOSUR».

Loguercio, en su referido informe46 , señalaque el Tratado de Libre Residencia de 2002 nosólo «modifica sustancialmente el tratamien-to hoy dispensado por las legislaciones loca-les al extranjero», sino que impulsa a pregun-tarse si «¿podrían o deberían las legislacionesinternas dar igualdad de tratamiento a losnacionales y residentes de los países del MER-COSUR, en cuanto al ingreso al mercado detrabajo, y dar diferente tratamiento a aque-llos que no pertenecen a los Estados partes?Son preguntas que deberían estar en la agen-da de los Estados partes como condición defuncionamiento y de regulación de los merca-dos ante la posibilidad concreta de circula-ción libre de trabajadores».

Buenas Prácticas derivadas

En vista de la elaboración de una guía debuenas prácticas en materia de libre circula-ción de trabajadores en el MERCOSUR, esposible puntualizar:

� Los Acuerdos Migratorios de 2002 debieranubicarse como normas básicas con miras agarantizar la libertad de circulación de lostrabajadores del MERCOSUR.

� Parece necesario dotar de mayor estabilidadnormativa e institucional los �considerandos�y principios establecidos en los Tratados mi-gratorios como normativa fundamental delMERCOSUR. Una forma de hacerlo es la deproponer la modificación del artículo 4 de laDeclaración Sociolaboral del MERCOSUR,artículo que ha quedado atrasado frente a lasanción de los Acuerdos migratorios. Tanto laComisión Sociolaboral como el SGT10 y elForo Consultivo Económico Social tienen lafacultad de proponer modificaciones al textode la Declaración (art. 20, inciso f), procesoque a su vez forma parte de la naturaleza diná-mica con que aquélla fue imaginada (art. 24).

� La primera tarea será controlar e impulsar elproceso de ratificación de los Tratados, de ma-nera que se cumpla en el tiempo establecido.Una vez ratificados, se debe establecer legisla-ciones e implementar prácticas migratorias na-cionales que apliquen los Tratados. Es necesa-rio controlar ambos procesos, para que se ajus-ten al espíritu y la letra de los Tratados mismos.

� Es importante sostener la necesidad de ex-tender a todos los trabajadores del mundo ysus familiares, sin importar el lugar de naci-miento, la libertad de residencia que garan-

46 Loguercio, Jose Eymard. Livre circulação de trabal-hadores no MERCOSUL e o impacto jurídico nas re-lações de trabalho, diciembre de 2003.

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tizan los Tratados. En materia migratoria nodebe aplicarse el principio de retroactividad.

� El requisito de carecer de «antecedentes ju-diciales y/o penales y/o policiales» resulta in-cierto y admite demasiada discrecionalidad.Esto vale, en particular, para los términos«judiciales» y «policiales»47 . Podría apli-carse a los «deudores», a los infractores detránsito y, lo que es aún más grave, a situa-ciones derivadas de relaciones abusivas. Eltérmino «antecedentes» también es ambiguo.El haber sido testigo, víctima o denuncianteen un juicio por homicidio es un «anteceden-te» penal. Estas imprecisiones terminológi-cas podrían permitir el reingreso de tenden-cias migratorias restrictivas, al momento deaplicar los Tratados. Ello exige actuar en dosdirecciones: a) vigilando la aplicación de losTratados, para evitar la acción discrecionalrestrictiva o arbitraria de los funcionariosmigratorios; b) impulsando el establecimien-to en el MERCOSUR de normas que limitenlos requisitos para obtener la residencia sóloa «carecer de condenas penales» y, eventual-mente, si hubiera procesos en trámite, a laposibilidad de demorar el trámite hasta quese conozca la sentencia definitiva.

� Los Acuerdos no contemplan la posibilidad deeximir a los trabajadores migrantes del pago delos trámites migratorios por causa de pobreza.En los países del MERCOSUR, dicho costo seubica en un monto de entre 3 y 7 salarios míni-mos por persona, e implica por ello una seriarestricción para la mayoría de los trabajadores.

b) El art. 4 de la Declaración Sociolaboraldel MERCOSUR48

La Declaración Sociolaboral, sancionada por lafirma de los cuatro Presidentes de los Países miem-bros en 1998, constituyó un hito en el proceso de laparticipación sindical en el MERCOSUR y estable-ció un peculiar modelo social regional que permite

una relación dinámica del texto de la Declaración, apartir del mayor protagonismo de los actores socia-les y de su capacidad de establecer consensos entreellos y los gobiernos de los Estados miembros.

La cuestión migratoria es abordada específica-mente por el artículo 4 de la Declaración Sociolabo-ral, aunque el mismo debe ser integrado con el artículo1 que establece la garantía de la no discriminación.

Los dos aspectos destacables del art. 4 son:

� la eliminación intencional (ya que no sólo laomisión) de la garantía de libertad de circulaciónde los trabajadores en el MERCOSUR conte-nida en el texto original propuesto por el movi-miento sindical; y,

� la limitación de las normas y procedimientoscomunes a la circulación de los trabajadores enlas zonas de frontera.

Si bien merece destacarse el sólido inicio delartículo 4 («Todo trabajador migrante, inde-pendientemente de su nacionalidad, tiene dere-cho a...») y el hecho de que debe ser integradocon el artículo 1 sobre discriminación, el texto enconjunto se ha vuelto insuficiente luego de firma-dos los Acuerdos Migratorios de 2002. En parti-

47 Es importante la decisión tomada en este mismo senti-do por Argentina y Brasil, en ocasión del «Consenso deBuenos Aires», de suspender las expulsiones de perso-nas migrantes, con la sola excepción de aquellas quecuenten con «antecedentes penales».48 �Artículo 4º (Trabajadores migrantes y fronterizos):Todo trabajador migrante, independientemente de su na-cionalidad, tiene derecho a ayuda, información, protec-ción e igualdad de derechos y condiciones de trabajoreconocidos a los nacionales del país en el que estuviereejerciendo sus actividades, de conformidad con las re-glamentaciones profesionales de cada país.Los Estados Partes se comprometen a adoptar medidastendientes al establecimiento de normas y procedimientoscomunes relativos a la circulación de los trabajadores enlas zonas de frontera y a llevar a cabo las acciones nece-sarias a fin de mejorar las oportunidades de empleo y lascondiciones de trabajo y de vida de estos trabajadores�.

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cular, porque no consagra la libertad de circula-ción de los trabajadores, ni hace mención alguna ala trata de personas, ni a la relación estrecha queexiste entre explotación sexual y laboral, en losprocesos migratorios. Y tampoco incluye a losfamiliares de los trabajadores migrantes.

Asimismo, la extensión de los «derechos de losinmigrantes» que consagra el artículo 9 del Tratadosobre Residencia es considerablemente mayor: entreellos, el derecho a trabajar, que se explicíta especial-mente, y los derechos a la reunificación familiar y a lalibre remisión de remesas, así como la garantía dederechos básicos para los hijos de los inmigrantes.

Buenas Prácticas derivadas

Se puede sugerir:

� Proponer en la Comisión Sociolaboral, en opor-tunidad del actual examen de las Memoriasreferidas al artículo 4, la elaboración de unarecomendación de reforma del artículo 4.

� Dicha propuesta debiera incluir los princi-pios de libre circulación y migración defini-dos en los �considerandos� y el articuladodel Tratado de Residencia: en particular, elreconocimiento del carácter esencial de lalibertad de circulación de los trabajadores,para el proceso de integración del MERCO-SUR; la condena de la trata de personas yde todas las formas violatorias de la digni-dad humana relacionadas con la migración,y la Declaración de Derechos de los Migran-tes, establecida en el artículo 9 del Tratado.

� El texto propuesto debe mantener la afirmaciónde que «todo trabajador migrante, independien-temente de su nacionalidad, tiene derecho a ...».

� Resultaría adecuado establecer que la li-bertad de circulación se integra con las li-bertades de no migrar, de emigrar, de inmi-grar y de retornar, y que toda política mi-gratoria debe fundarse en dicha libertad yatender prioritariamente las asimetríasterritoriales que impulsan las migraciones.

� Habría que incluir, asimismo, un párrafo re-ferido a la obligación de contemplar la pers-pectiva de género en las legislaciones, políti-cas y acciones migratorias, así como unarelación más estrecha con el contenido anti-discriminatorio del artículo 1; en especial,ejecutar políticas activas orientadas a elimi-nar la discriminación por causa del origennacional, el racismo y la xenofobia, y esta-blecer el principio de inversión de la carga dela prueba en materia discriminatoria.

� Finalmente, debería proponerse una aper-tura a los derechos políticos de los traba-jadores migrantes con residencia en un paísdistinto de su nacimiento.

c) El Acuerdo Multilateral sobre SeguridadSocial (AMSS)

Este punto resume el informe sobre «Librecirculación de trabajadores y seguridad social en elMERCOSUR» (diciembre de 2003), elaboradopor Jorge R. Bruni, por el PIT-CNT de Uruguay.

El Acuerdo Multilateral sobre Seguridad Social(AMSS) del MERCOSUR, firmado en 1997, fuela primera del escaso grupo de normas sociolabo-rales mercosureñas. Originado en el Subgrupo deTrabajo 10 (SGT 10), constituye un instrumentoadecuado para preservar los derechos previsiona-les de los trabajadores que circulen por el MER-COSUR. Básicamente, el Acuerdo dio un alcancemultilateral a los principios y soluciones que yaestaban en práctica entre los países del MERCO-SUR mediante acuerdos bilaterales, aunque es dedestacar que, hasta la firma del Acuerdo Multilate-ral, no existían acuerdos de Seguridad Social deParaguay ni con Argentina ni con Brasil. A seis añosde su firma, ha sido ratificado por Argentina, Brasily Uruguay; pero, para su entrada en vigencia, faltaaún la ratificación de Paraguay, en donde está sien-do examinado por el Parlamento.

El Acuerdo consagra principios como el de laconservación de los derechos adquiridos y en

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curso de adquisición49 , la totalización de los ser-vicios, su aplicación a todos los trabajadoresresidentes en los países del MERCOSUR sinimportar la nacionalidad, el prorrateo de las pres-taciones, la coordinación y colaboración admi-nistrativas y la determinación de la ley aplicablepor el territorio donde se desarrolla la actividad,y sus excepciones.50

Una vez establecida, la libre circulación detrabajadores en el MERCOSUR será una herra-mienta importante para garantizar los derechos delos trabajadores. Pero, en la medida en quepersista la segmentación de las personas a quieneslos Estados reconocen el derecho a inmigrar, ad-mitido para un grupo selecto y negado para lamayoría de los trabajadores, estas normas agudi-zarán aún más la segmentación de las personas, enfunción de la mayor o menor libertad de circula-ción que se les reconozca.

Por otra parte, el AMSS no resuelve (ni estáen la naturaleza de su diseño el resolverlo) elproblema de la informalidad de las relaciones detrabajo y el de la falta de registro y realizaciónde los aportes previsionales, problema que enlos países del MERCOSUR afecta a grandesgrupos de trabajadores y especialmente a losmigrantes.

Debido a la gran cantidad de trabajadoresinformales o excluidos de los sistemas de seguri-dad social que existe en el MERCOSUR, y entreellos los trabajadores migrantes como uno de losgrupos más afectados, es de gran importanciaestablecer políticas y medidas que atenúen lasconsecuencias de la informalidad, tanto a nivelsub-regional como nacional. Es recomendable es-pecificar que dichas políticas y medidas deberánabarcar e incluir explícitamente a los trabajadoresmigrantes. En este sentido, debería garantizarse atodo trabajador migrante y a sus familiares elacceso sin restricciones a todos los servicios desalud pública, especialmente en lo referido a do-cumentación personal, debiendo resultar suficien-

te, a esos efectos, cualquier documento de identi-dad, incluso el de su país de origen.

Finalmente, debido a que el AMSS estableceel requisito de tener un mínimo de tiempo parapoder «transferir» los derechos adquiridos en ma-teria de seguridad social de un país a otro, deberíaestablecerse el derecho a reembolso para aque-llos trabajadores migrantes que no logren alcanzarlos requisitos mínimos, tal como lo sugiere la �Con-vención internacional para la protección de losderechos de los trabajadores migrantes y sus fa-miliares� (art. 27, inciso 2).

El AMSS ordena la institución de una Comi-sión Multilateral Permanente integrada «por has-ta tres miembros de cada Estado Parte» (art.16, inciso 2), con las funciones de verificar laaplicación del AMSS, asesorar a las autoridades,proyectar eventuales modificaciones, y establecerun ámbito de negociación ante eventuales diferen-cias, por seis meses. Aunque el AMSS nada diceal respecto, resulta adecuado proponer que larepresentación de cada Estado se integre con unacomposición tripartita, al modo en que ha sidoconstituida la Comisión Sociolaboral. Vinculada ala composición de la Comisión Multilateral Per-manente, debe tenerse en cuenta la propuesta quela OIT realizó al MERCOSUR (por medio delSGT 10), en 1993, de constitución de un organis-mo mixto de enlace, integrado por especialistas,administradores y legisladores, así como por lascentrales sindicales y las asociaciones empresaria-les de los cuatro países, que estudien y propon-gan una compatibilización de los períodos de cali-ficación y los beneficios básicos que se reconocey otorga en cada país miembro.51

49 Establecido en el Convenio OIT N° 97 (art. 6, b, i).50 Detalladamente explicados en: Bruni, Jorge R. Informesobre libre circulación de trabajadores y seguridadsocial en el MERCOSUR, por el PIT-CNT de Uruguay,del 8 de diciembre de 2003.51 Bruni, Jorge R. Allí mismo, punto 37.

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En materia de seguridad social, Bruni52 desta-ca acertadamente la necesidad de participar acti-vamente desde el MERCOSUR en la «Campañamundial en materia de seguridad social y co-bertura para todos» lanzada por la OIT, con elfin de asignar máxima prioridad a las políticas einiciativas que aporten seguridad social a aquellaspersonas que no estén cubiertas por los sistemasvigentes, y de desarrollar iniciativas encaminadasa ayudar a los países a desarrollar y expandir sussistemas de seguridad social mediante la experi-mentación y el diálogo social. La primera fase dela mencionada campaña comenzó en 2002 y seextenderá hasta el 2006.

Como parte de la acción de la CCSCS53 eneste sentido, debe destacarse el Seminario Su-bregional «Protección social para todos», reali-zado en São Paulo el 3 de setiembre de 2003,convocado por ACTRAV-OIT, y apoyado porel Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales deEspaña, y en especial la Resolución General y losAcuerdos Nacionales que allí se emitieron54 . Endicha Resolución se destaca la ausencia de ac-ciones concretas y coordinadas de todas las cen-trales del Cono Sur para la ratificación y/o apli-cación de las Normas Internacionales menciona-das que permitan realizar denuncias ante la OITy otros organismos internacionales por incumpli-miento de los Estados. Asimismo, exhorta a lascentrales sindicales presentes a solicitar los apo-yos imprescindibles para una campaña de pro-moción de la ratificación y aplicación de las Nor-mas Internacionales, en especial de los Conve-nios de la OIT sobre Seguridad Social Nº 102,118, 121, 128, 130, 157, 168, 183, así comodel AMSS.

Buenas Prácticas derivadas

� Garantizar la conclusión del proceso de ra-tificaciones y puesta en ejecución del AMSS.En este aspecto hay que tener en cuenta lasgrandes demoras que ha sufrido desde lafirma del mismo.

� Incluir el derecho a reintegro.� Establecer políticas y medidas tendientes a

atenuar la falta de seguridad social de lostrabajadores informales, abarcando e inclu-yendo explícitamente en las mismas a lostrabajadores migrantes y sus familiares.

� Instituir la Comisión Multilateral Permanen-te que contempla el AMSS, proponiendo larepresentación tripartita, teniendo en cuentala propuesta de organismo mixto de la OIT.

� Garantizar el libre acceso de los trabajado-res migrantes y sus familiares a los serviciospúblicos de salud, sin exigencias de docu-mentación migratoria.

� Participar activamente en la «Campaña mun-dial en materia de seguridad social y cober-tura para todos», de la OIT.

� Ratificar y aplicar los Convenios de la OITsobre Seguridad Social Nº 102, 118, 121, 128,130, 157, 168, 183.

d) La Resolución sobre FormaciónProfesional

Este punto resume el informe Libre circula-ción de personas: formación y certificaciónprofesional en el MERCOSUR (noviembre de2003) elaborado por Antonio Jara y Marita Gon-zalez, por la CGT de Argentina.

En el 2001, el Grupo Mercado Común, apartir de una recomendación de la Comisión So-ciolaboral, derivada a su vez del análisis de lasmemorias temáticas referidas al art. 16 de la De-claración Sociolaboral (Formación Profesional yDesarrollo de Recursos Humanos) y de los am-plios consensos logrados en la materia en la Co-misión II del SGT10, sanciona la importante Re-solución 59/01 sobre Formación Profesional,destinada a establecer la igualdad de trato de las

52 Bruni, Jorge R. Allí mismo, punto 44.53 Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur.54 La Resolución y los Acuerdos se encuentran comoAnexo I del citado Informe de Jorge Bruni.

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calificaciones profesionales de todos los trabaja-dores del MERCOSUR, y a promover la califica-ción de los trabajadores del MERCOSUR y enespecial de los trabajadores migrantes.

Se trata de una cuestión crucial en el camino deestablecer el pleno reconocimiento y aplicación dela libertad de circulación para los trabajadores enel MERCOSUR. Todos los estudios referidos alas migraciones modernas, y específicamente a lasque se producen en el MERCOSUR, dan cuentade las grandes dificultades que encuentran lostrabajadores migrantes para que las sociedadesde destino reconozcan sus calificaciones y certifi-cados. Por otra parte, y especialmente para lostrabajadores migrantes en situación irregular y susfamiliares, el acceso a los sistemas de educación yformación profesional suele encontrar serios obs-táculos, cuando no exclusiones directas. Final-mente y como consecuencia de los mecanismosde descalificación antes referidos, los trabajado-res migrantes y sus familiares tienden a ser «empu-jados» hacia los empleos de más baja calificacióny que cuentan con mayores resistencias para seraceptados por los trabajadores del país de desti-no, incluso a pesar de que en la mayoría de loscasos los trabajadores migrantes están sobrecali-ficados para desempeñar esas tareas.

Buenas Prácticas derivadas

Jara y González exponen ampliamente en sutrabajo las características y propuestas realizadaspor los diferentes órganos del MERCOSUR sobrecertificación profesional. Se transcribe a continua-ción una sucinta enumeración de sus propuestas:

� El sistema deberá tener validez para todoslos países miembros del MERCOSUR y con-templar que por lo menos no haya contradic-ción flagrante con las competencias acredi-tadas bajo normas mundialmente aceptadas.

� Los organismos encargados de las distintasetapas de certificación deben contar con re-presentantes de los actores involucrados: tra-

bajadores, empresas, gobierno (Ministerio deTrabajo y Ministerio de Educación).

� Dada la extensa geografía del Mercado Co-mún del Sur, los Estados Parte deberán consi-derar a mediano plazo la descentralizacióndel sistema, a través de la creación de organis-mos nacionales y provinciales/estaduales, perocontando siempre con la existencia de un or-ganismo central encargado de monitorear losentes descentralizados y actualizar permanen-temente las competencias, en virtud de loscambios tecnológicos y organizacionales de laproducción en el contexto de la globalización.

� En trabajos recientes se ha expresado que lacertificación profesional debería estar a car-go de institutos de certificación independien-tes, creados a tal fin. Habría que tener en cuentaque el objetivo de la certificación profesionalen el MERCOSUR es el de homologar en elmediano plazo los sistemas de formación pro-fesional, haciendo efectivo el derecho a la li-bre circulación de los trabajadores. Por tanto,el organismo que se creara a tal fin deberíaestar bajo la órbita de los órganos decisoriosdel MERCOSUR y bajo la supervisión de losorganismos sociolaborales, actualmente con-sultivos, pero en cuyo horizonte está la defini-tiva constitución de órganos con capacidadresolutoria que amplíen la capacidad de la di-mensión social del MERCOSUR. De esta for-ma la certificación profesional debería contarcon representantes del sector empresarial (in-dustrial, primario, de servicios), del sector la-boral, de los Ministerios de Educación y de losMinisterios de Trabajo.

� Coadyuvar a que la certificación alcance cre-dibilidad y reconocimiento social.

� Evaluar a las instituciones de formación ycertificaciones continuas.

� Mantener permanentemente actualizados losperfiles y competencias de los trabajadores.

� Dar asistencia técnica a las instituciones eva-luadoras y de formación.

� Presentar al organismo estatal competentelas propuestas que crea conveniente para la

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habilitación y/o actualización de las certifi-caciones profesionales.

� Fomentar la definición de competencias paratodos los sectores de actividad.

� Integrar y coordinar una Red de Consejos parala formulación de perfiles y bases curriculares.

e) Decisión 48/00 y Visa MERCOSUR

En el año 2000, el Consejo Mercado Común(CMC) aprobó la Decisión CMC 48/00, queestablece una considerable libertad de circulaciónpara ciertas categorías específicas de trabajado-res, artistas, profesores, científicos, deportistas,periodistas, profesionales y técnicos especializa-dos, nacionales de cualquiera de los Estados Par-tes. En virtud de esta Decisión, estas personaspueden acceder, sin necesidad de visa, al territoriode los demás Estados Partes, para estadías dehasta noventa (90) días corridos, prorrogablespor un período equivalente, hasta el límite de cien-to ochenta (180) días anuales.

Recientemente, en diciembre de 2003, el Con-sejo del Mercado Común, mediante Decisión Nº16/03, concretó la esperada aprobación de lallamada «Visa MERCOSUR», de acuerdo a unarecomendación producida por el Grupo de Libera-lización del Comercio de Servicios. La Decisiónfacilitará la circulación de gerentes y directoresejecutivos, administradores, directores, gerentes-delegados o representantes legales, científicos, in-vestigadores, profesores, artistas, deportistas, pe-riodistas, técnicos altamente calificados o especia-listas, profesionales de nivel superior. La concesiónde la �Visa MERCOSUR� no estaría sometida aninguna prueba de necesidad económica ni a cual-quier tipo de autorización previa de naturalezalaboral y estará exenta de cualquier requisito deproporcionalidad en materia de nacionalidad.55

Buenas Prácticas derivadas

El establecer un mecanismo migratorio paraempresarios, ejecutivos y personas con determi-

nadas capacidades, completamente separado delque se aplica al conjunto de la población, tiendea generar iniquidades y privilegios. La VisaMERCOSUR no debiera constituir una normaseparada de la restante normativa migratoriacomunitaria, sino un capítulo particular de lamisma, sometida a los mismos principios gene-rales aplicables a toda la población.

2. Las Normas Internacionales

a) La Convención internacional sobreprotección de los derechos de todos lostrabajadores migratorios y de susfamilias: Res. AG-ONU del 18-12-90

La Convención internacional sobre la protec-ción de los derechos de todos los trabajadoresmigratorios y de sus familiares (CIPDTMF), jun-to con los dos Convenios de la OIT sobre traba-jadores migrantes (C-OIT 97 y C-OIT 143),constituye el triángulo de normas básicas queforman el aún insuficiente piso de consenso mun-dial alcanzado hasta el momento en materia demigraciones. Fue firmada el 18 de diciembre de1990, día del trabajador migrante, pero reciénen el año 2003 logró reunir las 20 ratificacionesnecesarias para su entrada en vigor el 1° de Juliode 2003; y ninguno de los países que reciben lamayor cantidad de inmigrantes ha ratificado esteinstrumento.

Las tres normas están interrelacionadas, comolo señala el segundo considerando de la CIPDT-MyF, el que también menciona las dos recomen-daciones (no obligatorias) de la OIT y los Conve-nios sobre trabajo forzoso.

55 Consolidado de las Memorias sobre el art. 4° de laDeclaración Sociolaboral del MERCOSUR: Análisis com-parativo y síntesis sobre las memorias presentadas porArgentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (Mayo de 2003).

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La CIPDTMyF distingue entre �todos� lostrabajadores migrantes y los trabajadores migran-tes documentados. A partir de esta distinción,establece los derechos humanos y garantías bási-cas que no deben ser negados a ningún trabajadormigrante o familiar de él, como el derecho a la vida,a la libertad, a la integridad física, a la defensa en unjuicio y al debido proceso, a la libertad de pensa-miento, religión y expresión; el principio de trato nomenos favorable en el trabajo; el derecho a parti-cipar y afiliarse a sindicatos y asociaciones, atransferir remesas, y a la atención médica de urgen-cia; el derecho de los hijos a tener un nombre, asícomo documentos de identidad y nacionalidad, y ala educación preescolar y escolar en el sistemapúblico; entre otros (Parte III, Arts. 8 a 35). A suvez, establece un plus de derechos que deben serreconocidos a �los trabajadores migratorios ysus familiares que estén documentados o seencuentren en situación regular�; entre ellos, elderecho a salir del país sin perder sus derechosmigratorios, a circular libremente dentro del país yestablecer libremente el lugar de residencia, a esta-blecer asociaciones y sindicatos, a votar y serelegidos en los Estados de origen, a que los Estadosestablezcan instituciones migratorias con su partici-pación en las decisiones, a ser consultados y aparticipar en la toma de decisiones políticas locales,a la igualdad de trato en el empleo y en los servicioscomunitarios y públicos, a la unificación familiar; asícomo garantías sobre la estabilidad de la residen-cia, etc. (Parte IV, arts. 36 a 63).

La CIPDTMyF contempla también algunosderechos de ciertos trabajadores migrantes espe-ciales: fronterizos, de temporada, itinerantes, vin-culados a proyectos, con empleo concreto y porcuenta propia (Parte V, arts. 57 a 63). En la ParteVI, la Convención establece deberes para losEstados, orientados a promover condiciones sa-tisfactorias, equitativas, dignas y lícitas en relacióncon la migración internacional: entre ellos, la cola-boración entre los Estados, la necesidad de evitarlas migraciones irregulares y de regularizar la si-tuación de los migrantes irregulares.

Una de las consecuencias más importantes dela entrada en vigencia de la CIPDTMyF es lacreación del Comité de protección de los de-rechos de todos los trabajadores migratorios yde sus familiares que prevé el Art. 72, y quetrabajará en estrecha colaboración con otros or-ganismos internacionales especializados en lamateria, especialmente con la OIT.

Uno de los datos más importantes de la CIP-DTMyF es la inclusión de los familiares de lostrabajadores migrantes como titulares de dere-chos, obligando a considerar la situación de todoslos miembros de la familia del trabajador migrante.La inclusión de los familiares obliga a trascenderlas relaciones puramente laborales que impulsanlas migraciones, para atender con amplitud lasrelaciones humanas y sociales que éstas abarcan.

La CIPDTMyF reconoce los derechos a emi-grar y retornar de los trabajadores y sus familiares(CIPDTMyF, art. 8), pero al mismo tiempo reco-noce el derecho de los Estados a admitir la inmigra-ción de los mismos (CIPDTMyF, art. 79) y atiendemarginalmente la cuestión de las asimetrías so-cioeconómicas que impiden gozar de la libertad deno emigrar. Si bien el difícil consenso que significóla CIPDTMyF se asentó sobre la grave desco-nexión entre la libertad de emigrar y la libertad deinmigrar, la misma constituye una base importantepara avanzar hacia el pleno reconocimiento de lalibertad de circulación de los trabajadores.

Por lo tanto, un objetivo básico debe ser laratificación de la Convención y la gestión de lospaíses miembros del MERCOSUR para que searatificada por todos los Estados en general, juntocon los Convenios de la OIT, teniendo en cuentasus limitaciones e insuficiencias.

En las Américas, hasta el momento sólo hasido ratificada por Belice, Bolivia, Colombia, Ecua-dor, El Salvador, Guatemala, México y Uruguay.Este último es el único país del MERCOSUR quelo ha hecho.

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Hay que tener en cuenta los otros conveniosinternacionales complementarios de la CIPDT-MyF, entre ellos el �Pacto internacional de dere-chos económicos, sociales y culturales� (1966), la�Convención internacional contra todas las formasde discriminación contra la mujer� (1979), la�Convención contra la tortura y otros tratos openas crueles, inhumanas o degradantes� (1984),la �Convención sobre el Estatuto de los Refugia-dos� (1951) y su �Protocolo� (1967), y los �Pro-tocolos de Palermo� (2000) destinados a preve-nir y reprimir la trata de personas.

Buenas Prácticas derivadas

� Obviamente, lo prioritario es la ratificaciónde la Convención por los gobiernos de Argen-tina, Brasil y Paraguay.

� Complementariamente, a partir de las previsio-nes de la propia Convención, es posible proponer:- Establecer instituciones nacionales que atien-

dan las cuestiones migratorias con la partici-pación de los sindicatos (CIPDTMyF, art. 42).

- Establecer en el MERCOSUR un ámbitode colaboración entre los países miembrospara promover condiciones satisfactorias,equitativas y dignas en relación con la mi-gración internacional de trabajadores y susfamiliares, y que a su vez faciliten los retor-nos (CIPDTMyF, art 64 y 67).

- Establecer derechos políticos para los tra-bajadores migrantes, en los países de resi-dencia (CIPDTMyF, art 42, inciso 3).

- Establecer en materia de seguridad social, elderecho a reembolso, sometido al principio dereciprocidad (CIPDTMyF, art. 27, inciso 2).

- Establecer procesos de información paratrabajadores migrantes y sus familiares, quesean gratuitos y en su idioma, tanto en elorigen del proceso migratorio, como entránsito y destino, implementando a tal finmecanismos que involucren a las empresasy los sindicatos (CIPDTMyF, art. 33).

- Establecer mecanismos que faciliten la co-municación y reunión de los trabajadores

migratorios con sus familiares (CIPDTMyF,art. 44). Los mismos deben orientarse a lo-grar facilidades y bajos costos en las comu-nicaciones internacionales, a la reducciónde los costos de traslado, y a la eliminaciónde los costos de tramitación de residencia.

- Con respecto a los trabajadores fronteri-zos, conseguir el reconocimiento de su de-recho a trabajar en el país fronterizo aunmanteniendo su residencia en el país deorigen (CIPDTMyF, art. 58).

- Establecer mecanismos que faciliten la re-patriación al Estado de origen de los restosmortales de los trabajadores migrantes ode sus familiares, y la percepción de la in-demnización por causa de fallecimiento (CI-PDTMyF, art. 71).

- Establecer restricciones y sanciones parala retención y destrucción de documenta-ción de los trabajadores migrantes o susfamiliares (CIPDTMyF, art. 21).

- En materia de fiscalidad, elaborar Trata-dos entre los países del MERCOSUR queeviten la doble tributación de los trabaja-dores migrantes (CIPDTMyF, art. 48)

b) Los Convenios de la OIT Nº 97 y Nº 143

El Convenio de la OIT Nº 97 fue aprobado en1949, como consecuencia del proceso de revisióndel Convenio sobre Trabajadores Migrantes fir-mado en 1939, en tiempos de las grandes emigra-ciones europeas. En el MERCOSUR, ha sidoratificado por Brasil y Uruguay, y no lo ha sido porArgentina y Paraguay. En el mundo ha sido ratifi-cado por 42 países.

Establece los primeros principios básicos refe-ridos a los derechos de los trabajadores migran-tes, como el principio de trato no menos favorable(art. 6), el derecho y la necesidad de información(art. 1 y 2), la libre transferencia de remesas (art.9), limitaciones a la facultad de expulsión (art. 8),la celebración de acuerdos apropiados para laconservación de los derechos adquiridos y de los

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derechos en curso de adquisición en materia deseguridad social (art. 6, inciso 4, i), y algunosmecanismos para evitar la explotación, el fraude yla trata de personas, etc.

Es de notar cómo en este Convenio se consi-dera que el Estado de destino estaba facultadopara autorizar o no que los trabajadores migrantespudieran estar acompañados de sus familiares oreunirse con ellos, y que no hay referencias a losderechos de los familiares, ni a los procesos so-ciales de discriminación.

Buenas Prácticas derivadas

� Ratificación del Convenio N° 97 por Argen-tina y Paraguay.

El Convenio de la OIT Nº 143 fue aprobadoen 1975, en momentos en los que las desigualda-des socioeconómicas entre los países comenzarona ser una preocupación central. En el MERCO-SUR, ha sido ratificado únicamente por Uruguay.En el mundo ha sido ratificado por 18 países.

El Convenio expresa preocupación por el cre-cimiento del tráfico de mano de obra y por lasmigraciones en condiciones abusivas con fines deempleo ilegal de los trabajadores migrantes. Enlos �considerandos�, impulsa la firma de Tratadosentre naciones para establecer la libre circulaciónde trabajadores. Establece la obligación de respe-tar los derechos humanos de «todos» los trabaja-dores migrantes (art. 1); la necesidad de contarcon información referida a las migraciones irregu-lares, con consulta permanente y auxilio de lossindicatos y los empleadores (art. 2); el derechodel trabajador migrante regular a no perder supermiso de residencia en caso de pérdida delempleo (art. 8); el derecho del trabajador migran-te irregular a disfrutar de igualdad de trato referidaa empleos anteriores y a tener oportunidad dedefensa en caso de expulsión (art. 9); la obligaciónde todos los países de establecer una política yuna legislación que impongan la igualdad de opor-

tunidades y de trato en materia de empleo y profe-sión, seguridad social, derechos sindicales y cultu-rales y libertades individuales y colectivas para laspersonas que, en su condición de trabajadoresmigrantes o como miembros de su familia, seencuentren legalmente en su territorio (art. 10); eldeber de ayudar y estimular los esfuerzos querealicen los trabajadores migrantes y sus familiaspara preservar su identidad nacional y étnica, asícomo sus vínculos culturales con su país de origen,incluyendo la posibilidad de que sus hijos recibanenseñanza de su lengua materna (art. 12); el facili-tar la reunión de las familias de todos los trabaja-dores migrantes que residan legalmente, incluyen-do cónyuge, hijos, padres y madres a cargo (art.13); el derecho a la libre elección del empleoluego de 2 años de residencia (art. 14); y, final-mente, el reconocimiento de calificaciones y títu-los, con consulta y participación de sindicatos y deempleadores (art. 14).

En algunos aspectos las normas del C-OIT143 son más amplias que las de la CIPDTMyF.

Buenas Prácticas derivadas

� Ratificación del Convenio N° 143 por Argen-tina, Brasil y Paraguay.

� Establecer en el ámbito de MERCOSUR unapolítica que imponga la igualdad de oportuni-dades y de trato en materia de empleo y pro-fesión, seguridad social, derechos sindicales yculturales, y libertades individuales y colecti-vas para los trabajadores migrantes y sus fa-miliares, y la obligación de los países miem-bros de derogar toda disposición legislativa ymodificar toda norma o práctica administra-tiva que sea incompatible con dicha política.

� Facilitar la reunión de las familias de los tra-bajadores migrantes.

� Estimular la preservación de la identidadnacional y étnica de los trabajadores mi-grantes y sus familiares, los vínculos cultu-rales con su país de origen, y la educaciónen la lengua natal. En este último caso,

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dentro de la actual composición del MERCO-SUR, habrá que tener en cuenta, al menos, losidiomas español, portugués y guaraní.

� Implementar programas educativos específi-cos sobre este tema.

� Dar prioridad a la obtención de informaciónadecuada sobre el estado de las migracionesirregulares, con el auxilio de los sindicatos yde los empleadores, y garantizando la situa-ción de los trabajadores migrantes en situa-ción irregular.

c) Programa de Acción de la CumbreMundial de Copenhague sobre DesarrolloSocial (cap 4, tít. E).

La Cumbre Mundial realizada en Copenhagueen 1995, para atender las necesidades especialesde los migrantes, distinguió a estos últimos en tresgrupos: a) los refugiados, los desplazados y losque buscan asilo (punto 76); b) los migrantesdocumentados (punto 77); y, c) los migrantes in-documentados (punto 78).

Con respecto a los migrantes documenta-dos, se insta a los gobiernos a velar porque losmigrantes y sus familias reciban un trato justo yequitativo, con pleno respeto de los derechoshumanos, y con la protección contra el racismo, eletnocentrismo, la xenofobia, la violencia y la ex-plotación. Se da gran importancia a la enseñanzade idiomas. Se insta a los gobiernos de los paísesde acogida a que consideren la posibilidad deconcederles derechos y obligaciones civiles y po-líticos y a que reconozcan la importancia decisivade la reunificación de la familia. Se les impulsa adar un mayor reconocimiento a la enseñanza y alos títulos del extranjero.

Con respecto a los migrantes no documen-tados, se insta a los gobiernos a que cooperen enla reducción de las causas de la migración indocu-mentada, salvaguardando los derechos humanosfundamentales de los migrantes indocumentados,

impidiendo su explotación, brindándoles caucesadecuados para recurrir con arreglo a la legisla-ción nacional, y castigando a los delincuentes quetrafiquen con seres humanos. En especial, serecomienda a los gobiernos que promuevan laadopción de medidas eficaces para proteger atodos los migrantes indocumentados y a los miem-bros de su familias contra el racismo, el etnocen-trismo y la xenofobia.

Buenas Prácticas derivadas

� Proteger tanto a los migrantes documenta-dos como a los indocumentados y sus fami-liares, contra el racismo, el etnocentrismo,la xenofobia, la violencia y la explotación.

� Establecer castigos contra el tráfico de sereshumanos.

� Asignar «importancia decisiva» a la reunifi-cación familiar.

� Atribuir derechos políticos a los migrantesdocumentados de larga residencia.

3. Las Normas migratorias nacionales

Las legislaciones migratorias de los cuatropaíses miembros del MERCOSUR obedecen alas líneas generales de las legislaciones naciona-les restrictivas, en el marco de las cuales hacrecido exponencialmente la llamada inmigración«ilegal». Las mismas se volvieron más rígidasluego de la Segunda Guerra Mundial, y se endu-recieron aún mas a partir de los años �90, inclusoa pesar de la considerable liberalidad de lasrespectivas constituciones.

Un dato importante es que gran parte del ca-rácter restrictivo y discriminatorio de las «legisla-ciones» migratorias se impone por normas de me-nor jerarquía (decretos, resoluciones ministerialesy sub-ministeriales) e incluso por decisiones buro-cráticas de simple trámite. Dicho de otro modo,las tendencias restrictivas y discriminatorias tien-den a infiltrarse en las normativas migratorias más

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allá de lo que establecen los textos constituciona-les o los Tratados internacionales.

Una política de Buenas Prácticas orientadas aestablecer la libre circulación de trabajadores y susfamiliares en el MERCOSUR deberá tener muy encuenta esta característica. Una vez establecidas lasnormas básicas, a partir de la ratificación de los�Tratados de Libre Residencia y Regularización Mi-gratoria de 2002�, será decisiva su implementación y,en este aspecto, será indispensable la acción sindical,así como el accionar institucional del MERCOSUR(Observatorio) para supervisar la aplicación y contra-rrestar las tendencias restrictivas y discriminatorias.

Actualmente, por ejemplo, pese a la voluntaddemostrada por el más alto nivel gubernamentalen los �Tratados de Libre Residencia y Regulari-zación Migratoria de 2002�, se ha endurecido aúnmás los controles migratorios y, en 2003, hanaparecido nuevas formas de tráfico de personasen nuestros países, -como los «coyotes» en lafrontera argentino-boliviana-, y estructuras para laventa de documentos falsificados.56

Las legislaciones migratorias de los cuatro paí-ses del MERCOSUR deberán cambiar radical-mente57 a partir de las ratificaciones de los �Trata-dos de Libre Residencia y Regularización Migra-toria de 2002�, previstas para fines de 2004 comofecha tope58 . Con fines orientativos, a continua-ción se describe brevemente esas legislaciones.Para un análisis detallado es posible consultar elInforme Consolidado de las Memorias Naciona-les sobre el Artículo 4 de la Declaración Sociola-boral del MERCOSUR y EMI-OIT-6359 .

En Argentina rigió, hasta diciembre de 2003,la Ley 22.439 de Migraciones, dictada en 1981durante el último gobierno militar, considerable-mente restrictiva sobre todo hacia las migracionesprovenientes de países fronterizos. Dicha legisla-ción fue complementada en la década del �90mediante reglamentación del Poder Ejecutivo, fun-damentalmente los Decretos 1023/1994 y 1117/

1998, que han restringido aún más las libertadesmigratorias. Las categorías principales de admisiónson: residentes permanentes, residentes tempora-rios y residentes transitorios. Básicamente, paraotorgar la residencia a los trabajadores migrantes,se les exige presentar contrato de trabajo porescrito, con las firmas certificadas y con las obliga-ciones previsionales al día. La residencia tempora-ria se autoriza por un año; y, a su vencimiento, eltrabajador migrante debe volver a cumplir conrequisitos semejantes. Este requisito es de muydifícil cumplimiento para la mayoría de los trabaja-dores migrantes, sobre todo debido a las condicio-nes de alta informalidad del mercado de trabajoque alcanza a la mitad de los trabajadores. A lostrabajadores que comienzan el trámite en territorioargentino se les provee una residencia precariaque los habilita para transitar, alojarse y trabajarmientras tramitan su residencia temporaria o per-manente. Éste es el estado en que se encuentra lamayoría de los nuevos trabajadores migrantes. Lostrabajadores migrantes en situación irregular no seencuentran habilitados para trabajar. El Decreto1117/98, que prohibe el cambio de categoría mi-gratoria, ha dificultado aún más la regularización dela mayoría de los nuevos trabajadores migrantes.

En momentos en que este informe estaba sien-do redactado, el 17 de diciembre de 2003 ha sidoderogada la Ley 22.439 y sancionada una nuevaLey de Migraciones Nº 25.871. La ley mantiene

56 Denuncia de Lourdes Rivadeneyra, vicepresidenta dela Asociación de Mujeres Migrantes en Argentina.57 Confirmando dicha afirmación y en momentos en quese terminaba de redactar este trabajo, Argentina derogóla ley migratoria que databa del último gobierno militar ydictó una nueva Ley de Migraciones Nº 25.871.58 MERCOSUL/XXIV CMC/DT Nº 03/03 - Propuesta deBrasil. Programa para la consolidación de la UniónAduanera y para el lanzamiento del Mercado Común:�Objetivo 2006�.59 Texidó, Ezequiel; y otros. Migraciones laborales enSudamérica: el MERCOSUR ampliado. �Estudios sobreMigraciones Internacionales�, Nº 63, Capítulos 10 y 11.Ginebra, OIT, 2003.

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las citadas categorías básicas y reconoce que «elderecho a la migración es esencial e inaliena-ble de la persona». Establece que el Estado debe�garantizar el derecho a la reunificación fami-liar, y facilitar la consulta o participación delos extranjeros en las decisiones relativas a lavida pública y a la administración de las comu-nidades locales donde residan�. Asimismo, es-tablece una muy importante obligación de admitira los extranjeros en todos los servicios educati-vos, de salud y asistencia social, cualquiera quesea su situación migratoria. Finalmente, la nuevaley incorpora una serie de delitos penales relacio-nados con el tráfico de personas migrantes, consi-derándolos más graves cuando se trate de unaactividad habitual, cuando el migrante sea un niño,cuando se ponga en riesgo la vida, salud o integri-dad de los migrantes, o en caso de terrorismo,narcotráfico, lavado de dinero o prostitución.

Con respecto al reconocimiento de la libertadde circulación de los trabajadores, la nueva leycontempla una categoría especial de inmigración«temporaria» basada en la nacionalidad, paraaquellos «ciudadanos nativos de Estados Partedel MERCOSUR, Chile y Bolivia». Es de ob-servar que la norma citada sólo está referida a laresidencia «temporaria», y no atribuye derechoalguno a la residencia permanente a los migrantesmercosureños. Este dato es importante, porqueexiste una relación estrecha entre el trabajo preca-rio y la admisión temporaria de trabajadores mi-grantes. Hay que destacar también que, debido almodo en que está redactada la norma, no resultanincluidos en la misma los ciudadanos peruanos,situación que puede modificarse debido al hechoque en esos días el Perú se estaba incorporandocomo miembro asociado al MERCOSUR, en lamisma categoría que Chile y Bolivia.

Para los trabajadores de otras nacionalidades,la nueva ley migratoria no establece ninguna pautatendiente a garantizar el derecho a la libre circula-ción, y faculta al Poder Ejecutivo para definir lascondiciones de admisión de los trabajadores mi-

grantes, abriendo así la posibilidad de establecernuevas normas restrictivas o mantener las vigentes,en el ámbito de las burocracias migratorias. Lamisma posibilidad de aparición de nuevas normasmigratorias restrictivas de la libertad de circulaciónha quedado abierta para la concesión de la residen-cia «permanente» a los ciudadanos nativos deEstados Parte del MERCOSUR, Chile y Bolivia.

Finalmente, la nueva ley migratoria contemplala situación de los trabajadores migrantes estacio-nales, pero no la de los trabajadores migrantesfronterizos que residen en su país de origen eingresan a la Argentina para trabajar, cuya situa-ción podría complicarse con respecto a la de losdemás trabajadores migrantes mercosureños.

Encuadrado en el proceso orientado a la librecirculación de los trabajadores del Mercosur im-puesto por los Acuerdos de Residencia y Regula-rización Migratoria entre los países del MERCO-SUR de 2004, y por la nueva ley migratoria, el 28de enero de 2004 el gobierno argentino decidióunilateralmente suspender, mediante la Decisión2079/2004 de la Dirección Nacional de Migra-ciones, la expulsión de migrantes en situación irre-gular procedentes de países limítrofes.

En Argentina existen algunas normas restricti-vas en razón de la nacionalidad, como aquellasrelacionadas con el acceso al empleo público en elEstado federal (Ley 25164, art. 4, inciso a60 ) y enalgunas provincias61 ; al ejercicio de la docen-cia62 ; al trabajo marítimo; y al trabajo periodísti-co63 . En la actividad sindical, se exige que el 75%

60 La norma permite al Jefe de Gabinete de Ministrosexceptuar puntualmente de este requisito.61 Para ser médico de escuela en la Provincia de Tucu-mán se requiere ser argentino nativo o naturalizado conmás de dos (2) años de residencia en la Provincia (Cfr.Reglamentación del artículo 12 de la Ley 5222; aunquedicho requisito no se exige para ser maestro).62 Ley Nacional 14.473 (Estatuto del Docente), art. 13,inciso a. Ley Nº 10.579 de la Provincia de Buenos Aires(Estatuto del Docente), art. 57.

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de los cargos directivos y representativos, así comode quien ejerza el cargo de mayor rango y dequien por estatuto deba reemplazarlo, sean denacionalidad argentina (Ley N° 23.551, art. 18).

En Brasil rige la Ley 6815 de Migraciones. Lostrabajadores migrantes deben contar con una dobleautorización: la primera, para trabajar, concedidapor el Ministerio de Trabajo; y, la segunda, que esla visa permanente o temporaria, concedida por elMinisterio de Relaciones Exteriores. Para obtenerla autorización para trabajar, es necesario presentarcontrato de trabajo por escrito. La permanenciamáxima de técnicos extranjeros en el Brasil es dedos años, siendo admitida una única prórroga porigual período. En el área de asistencia técnica elplazo máximo de permanencia en el Brasil fue redu-cido a un año, siendo el técnico obligado a pagar untributo en Brasil sobre la remuneración que recibeen el exterior (Instrucción Normativa N° 73 de laSRF). Existen exigencias especiales para el ingresode personas con calificaciones superiores. A partirde 1999, se implementó un conjunto de medidaspara restringir la autorización para trabajar, conce-diéndola solamente cuando se pruebe el carácteresencial del trabajo y la alta calificación del trabaja-dor extranjero. La idea que sostiene la políticamigratoria es que la residencia del extranjero debeser temporaria, la suficiente para trasmitir a losbrasileños el conocimiento acumulado.

En Brasil también existen varias normas res-trictivas en razón de la nacionalidad. Una de lasmás importantes, prevista en la Consolidación delas Leyes Laborales, es la restricción del númerode extranjeros empleables en una empresa, a untercio del total (conocida como la ley de los dostercios). Se prohibe, además, que se pague unmejor salario a un extranjero que a un nacional;pero no se da la prohibición inversa. En materiasindical, se prohibe ocupar cargos directivos aquienes no tuvieran el goce de los derechos políti-cos (Consolidaçao das Leis Trabalhistas, art.530), situación en la que resultan incluidos lostrabajadores migrantes no nacionalizados.

La visa de permanente puede ser otorgada enforma condicionada, de manera tal que, por unplazo de hasta cinco años, el extranjero quedaobligado a desempeñar una actividad específica oa establecerse en una región determinada del te-rritorio nacional. El reglamento establece que,dentro del plazo que se le establezca al otorgarleel visado, no podrá ejercer otra actividad profe-sional o ejercerla fuera de la región establecida,salvo que medie autorización de parte de la auto-ridad competente. A este respecto, el extranjeroregistrado tiene la obligación de comunicar al Mi-nisterio de Justicia todo cambio de domicilio o deresidencia, debiendo hacerlo dentro de los treintadías inmediatos siguientes a su concreción. Estasnormas exceden los límites de la �Convención parala protección de los derechos de los trabajadoresmigrantes y sus familiares� (art. 39), y el Conve-nio-OIT Nº 143 (art. 14).

Entre las prohibiciones específicas para ex-tranjeros, se encuentran las siguientes:

� Ser propietario, armador o comandante de unnavío nacional.

� Ser propietario de empresas periodísticas decualquier especie, o de empresas de televisión ode radio, socio o accionista de sociedades pro-pietarias de dichas empresas.

� Ser responsable, orientador intelectual o admi-nistrador de las empresas mencionadas en elpárrafo anterior.

� Obtener la concesión o autorización para laexploración, prospección o explotación o apro-vechamiento de minas y demás recursos mine-ros o de producción de energía eléctrica.

� Ser propietario o tener la explotación de aero-naves brasileñas, con las salvedades dispuestaspor la legislación específica en esta materia.

63 Ley Nacional 12.908 (Estatuto del Periodista). Exige lanacionalidad argentina para ser director, codirector, sub-director, miembro directivo, asesor o encargado de cual-quier publicación o agencia noticiosa.

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� Participar en la administración o representaciónde sindicatos y asociaciones profesionales, comotambién en entidades fiscalizadoras del ejerciciode profesiones reglamentadas.

� Ser práctico de puertos, ríos, lagos o canales.� Poseer, mantener u operar o ser armador de

aparatos de radiodifusión, radiotelegrafía o si-milar, salvo reciprocidad en su tratamiento.

� Prestar asistencia religiosa a las fuerzas armadasy auxiliares.64

Un dato de importancia en materia de migra-ciones es que, en Brasil, no se encuentra contem-plada la posibilidad de sindicalización de los tra-bajadores y trabajadoras del servicio domésti-co. Esta restricción a la libertad sindical, generalpara los trabajadores brasileños, impacta espe-cialmente en los trabajadores migrantes, y entreellos en las mujeres, que mayoritariamente se orien-tan a emplearse en el servicio doméstico de lospaíses de destino.

En este sentido, Loguercio explica que «lalegislación brasileña no está preparada paracumplir integralmente la promesa de igualdadde tratamiento en el plano de los derechossociales y del trabajo» que deriva de los �Trata-dos de Residencia y Regularización Migratoria de2002�. Loguercio destaca que �la legislaciónnacional asegura la reserva de mercado de 2/3de empleados brasileños (artículo 354 de laCLT) no sólo en relación a la totalidad delplantel de empleados, sino también con respec-to a la nómina salarial (párrafo primero delartículo 352 de la CLT)�.

«El tema de la igualdad de trato, -dice Laguer-cio-, suscita un acalorado debate en el mediojurídico, en especial en el estudio y aplicación delDerecho Internacional Privado. Jacob Dolingersintetiza al respecto: �La legislación brasileña con-tiene una serie de restricciones a la actividad delos extranjeros, unas derivadas de prohibicionesconstitucionales, otras creadas por el propio legis-lador ordinario... Todas las restricciones que se

encuentran en la legislación ordinaria deben serreexaminadas, ante la igualdad garantizada por laConstitución a brasileños y extranjeros residentesen el país». En apoyo de esta posición, Dolingercita la sentencia dictada por el Tribunal Regio-nal Federal de la 1ª Región, que considerainconstitucional el inciso I, del artículo 4, delDecreto 83.284/79, que exige la nacionalidadbrasileña para la profesión de periodista, porser contrario al artículo 5 de la ConstituciónFederal, que prescribe: «Todos son iguales antela ley, sin distinción de cualquier naturaleza, garan-tizándose a los brasileños y extranjeros residentesen el país la inviolabilidad del derecho a la vida, ala libertad, a la igualdad, a la seguridad y a lapropiedad, en los siguientes términos:... XIII. Ellibre ejercicio de cualquier trabajo, oficio o profe-sión, atendiendo a las calificaciones profesionalesque la ley establece.�

En Paraguay rigen la Ley de Migraciones Nº978 de 1996 y su Decreto Reglamentario del 28de agosto de 1997. Desde el punto de vista de lalibre circulación de trabajadores, una de las nor-mas migratorias principales es la que obliga a losresidentes temporarios a ejercer sólo aquellasactividades que se tuvieron en cuenta para admi-tirlo en el país (art. 26). Por lo tanto, sólo losresidentes permanentes tienen la libertad de rea-lizar toda clase de tarea, trabajo o actividad (art.65). En ambos casos, la legislación migratoriaestá orientada a admitir a personas con recursospropios considerables o a trabajadores de altacalificación.

En cuanto a las restricciones de acceso a cier-tos empleos, la legislación no registra limitacionespor la condición de extranjero, salvo la Ley 1626de la Función Pública, que admite únicamente alos trabajadores de nacionalidad paraguaya (art.14), permitiendo la contratación de extranjerossólo en casos especiales.

64 Texidó, Ezequiel; y otros. Ob. cit.

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En Uruguay la legislación migratoria básicaestá integrada por el Decreto de 10 de septiembrede 1953; el Decreto 392/80, Cap. XII art. 5sobre Administración del Trabajo; el Decreto 17/92, sobre facilitación en el ingreso de argentinos; yel Decreto 441/2001, que modifica el Decreto de28 de febrero de 1947 previendo la categoría de�residente temporario�. La legislación migratoriaestá orientada a admitir a personas con recursospropios considerables o a trabajadores de altacalificación. Una vez concedida la residencia, eltrabajador extranjero no tiene limitación algunapara trabajar o establecer su residencia.

En Uruguay existen algunas restricciones en lacontratación de trabajadores extranjeros. Para laconformación de las tripulaciones de buques pes-queros y mercantes, se exige que el 50% debenser ciudadanos uruguayos, incluidos el capitán, eljefe de máquinas y el radiotelegrafista. Los traba-jadores en zonas francas deben ser uruguayos enun 75%. Para la aeronavegación se dispone que,salvo disposición expresa en contrario de la auto-ridad competente, el personal deberá contar conla ciudadanía uruguaya.

Buenas Prácticas derivadas

� La ratificación de los �Tratados de Libre Re-sidencia y Regularización Migratoria de2002� debiera producir una transformaciónsustancial de todas las legislaciones migra-torias de los países del MERCOSUR. La basede dicha transformación sería el cese de todaexigencia relacionada con el patrimonio, lacapacitación o la relación laboral de los tra-bajadores migrantes que sean nacionales dealguno de los países del MERCOSUR.

� Debido a que el Tratado de Libre Residenciaestablece la necesidad para los trabajadoresmigrantes de carecer de �antecedentes judi-ciales, penales o policiales�, habrá que pres-tar atención para que una interpretaciónamplia del texto no reintroduzca mecanismosrestrictivos generales para los trabajadores.

� Las legislaciones migratorias nacionales debe-rían incorporar las pautas establecidas en la�Convención internacional de protección delos derechos de los trabajadores migrantes ysus familiares� y de los Convenios OIT Nº 97 yNº 143, una vez ratificados.

� Deberían eliminarse las restricciones que exis-ten en Argentina, Brasil y Uruguay en la ad-misión a determinados empleos, por causade nacionalidad.

� Teniendo en cuenta que los cuatro países delMERCOSUR son países de emigración hacialos países más desarrollados, las legislacionesmigratorias deberían ampliarse para admitirel ingreso de trabajadores migrantes de otrospaíses, sin exigir requisitos laborales.

� Las instituciones migratorias de los paísesdel MERCOSUR deberían incorporar meca-nismos de participación y consulta de los sin-dicatos y de los empleadores.

� En todos los casos, las legislaciones migrato-rias deberán establecer mecanismos activosdestinados a atender los problemas derivadosde la dispersión de la familia de los trabajado-res migrantes y a promover su reunificación.

� La expulsión de trabajadores migrantes debeestablecerse como decisión excepcional, to-mada por un juez mediante un debido proce-so, limitada a la comisión de delitos graves,y con protección adecuada de la familia.

4. Igualdad de trato, discriminacióny tráfico de personas

a) Igualdad de trato y discriminación

Establecida la libertad de circulación de lostrabajadores, la cuestión de la discriminación sevuelve el centro de las acciones destinadas a quetal libertad sea una realidad.

La discriminación por causa del origen nacio-nal, el racismo y la xenofobia son conductas querestringen la libertad de circulación de los trabaja-

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dores migrantes y sus familias, debido a que impi-den su �radicación� (de �echar raíces�) efectiva, yla integración de las personas migrantes y las so-ciedades de destino. En especial, impiden el deci-sivo proceso civilizatorio de formación de los nue-vos pueblos a partir de la afluencia de los trabaja-dores migrantes y sus familias.

La discriminación impide constituir relacionessociales fundadas en la igualdad contractual de laspartes, pues establece la �desigualdad de trato�.Esta desigualdad de trato generada por la discrimi-nación impide el contrato y el reconocimiento delotro como sujeto con derechos y obligaciones. Poresta razón ha dicho Gerardo Corres que �la igual-dad de trato es la piedra angular de la libertadde circulación de los trabajadores�.65

En todos los países del MERCOSUR la discri-minación, el racismo y la xenofobia tienen fuertesmanifestaciones, sobre todo cuando se trata de lasrelaciones con trabajadores migrantes provenien-tes de países latinoamericanos y asiáticos.

Mario Marguilis, a partir del estudio concretodel caso argentino, ha puesto de manifiesto elproceso de �racialización� de las relaciones socia-les en el MERCOSUR, y llama la atención sobreel carácter insidioso, disimulado y oculto de losmecanismos discriminatorios.

Barreto Ghione cita al respecto las declaracionespúblicas de un alto funcionario de la policía argentinacuando dijo que �en los inmigrantes ilegales suelehaber cierto tipo de características físicas�.66

El Consolidado de las Memorias Nacionalessobre el Artículo 4 de la Declaración Sociola-boral afirma que �en la región, sólo hace pocosaños se ha reconocido la existencia estructuralinstitucional de xenofobia y racismo contra losy las migrantes laborales a quienes se les ex-cluye, margina y, a veces, se les niega el ejerci-cio de sus derechos humanos básicos, tanto enel plano cultural como de políticas públicas�.

Buenas Prácticas derivadas

� Una política seria de libre circulación de lostrabajadores requiere de una intensa tarea anivel sub-regional y nacional, de promociónde la igualdad de trato, de respeto a la iden-tidad cultural de los trabajadores migrantes,y de integración recíproca y multicultural delas sociedades de llegada con los trabajado-res migrantes y sus familiares.

� Al mismo tiempo, es necesario establecer insti-tuciones sub-regionales y nacionales especiali-zadas en prevenir y sancionar seriamente lasconductas y prácticas discriminatorias, racis-tas y xenófobas. En dichas instituciones debe-rán participar los sindicatos y los empleadores.

� Los sindicatos y los empleadores deben in-corporar en los convenios colectivos cláusu-las antidiscriminatorias, y formar en las em-presas comisiones de antidiscriminación.

� Un rol de gran importancia corresponde alos medios de comunicación y en especial alos trabajadores de dichos medios. Muchosmensajes mediáticos generan, contienen orefuerzan estereotipos y prácticas discrimi-natorias, racistas o xenófobas.

b) Tráfico y trata de personas

El tráfico y la trata de migrantes es, actualmente,el negocio más lucrativo del mundo, según haalertado la Organización Internacional para lasMigraciones (OIM). La intensificación de las res-tricciones a la libertad de circulación de trabajado-res, sumada al aumento de la presión para emigrarcausado por la agudización de las desigualdadessociales en todo el mundo, impulsó en las últimasdécadas a cantidades crecientes de migrantes autilizar redes de apoyo, sobornos y otros mecanis-mos irregulares para ingresar a los países de desti-no. Esto, a su turno, ha llevado a la conformaciónde redes y organizaciones que abarcan desde las

65 Corres, Gerardo. Documento inédito, 2003.66 Diario Clarín digital, Edición del 2 de febrero de 1999.

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peores formas de explotación, fundamentalmentede niños y mujeres, con fines de esclavitud sexual ylaboral y de tráfico de órganos, pasando por orga-nizaciones de transporte clandestino, provisión dedocumentos falsos, viviendas y empleos, hastagrupos de apoyo a los migrantes irregulares y susderechos, fundados en la solidaridad.

En esta materia existe una importante cuestiónde terminología. Hasta hace poco no existía untérmino preciso para referirse a este fenómeno,utilizándose en castellano indistintamente las pala-bras �trata� y �tráfico�, y en inglés los términos�traffick� (tráfico) y �smuggle� (contrabando). Amedida que el problema fue creciendo en magni-tud, se perfilaron dos puntos de vista considera-blemente diferentes, cada uno de ellos ubicandoen el centro un valor distinto a proteger (bienjurídicamente protegido):

a) por un lado, emergió el punto de vista de losEstados con leyes migratorias restrictivas, paraquienes el valor a proteger es sus propias sobe-ranías, violadas por el ingreso de personas sincumplir con las formalidades legales. En estavisión, la víctima principal es el Estado, y el modobásico de abordar el fenómeno consiste en in-cluirlo en la problemática general del crimenorganizado (junto al tráfico de drogas y armas).

b) por otro lado, emergió el punto de vista de losmigrantes y sus familiares, para quienes el valora proteger es su propia dignidad y seguridadcomo seres humanos. En esta visión, la víctimaprincipal es el migrante, y el modo básico deabordar el fenómeno consiste en incluirlo en laproblemática general de los derechos humanos.

La oposición entre los dos puntos de vista seha planteado abiertamente en diciembre de 2000,en la conferencia internacional celebrada en Paler-mo para abordar la problemática del crimen trans-nacional organizado, donde se incluyó la cuestiónde la trata-tráfico de migrantes, pero distinguiendoradicalmente ambos conceptos y otorgándoles untratamiento diferenciado, a tal punto que se elabo-

raron dos protocolos distintos, suplementarios dela �Convención contra la Delincuencia Transna-cional Organizada�, allí aprobada:

a) el Protocolo para prevenir, reprimir y sancio-nar la trata de personas, especialmente Mu-jeres y Niños.

b) el Protocolo adicional contra el tráfico ilícitode migrantes, por tierra, mar y aire.

Como puede verse, los Protocolos de Palermo,debatidos en medio de importantes discusiones re-feridas a la insuficiente protección de los derechoshumanos de las personas migrantes, establecieronuna separación conceptual del fenómeno, distinguien-do radicalmente entre �trata� y �tráfico� (es im-portante precisar que, en inglés, al término �trata�corresponde la traducción �traffick� o �tráfico�, y altérmino �tráfico� corresponde la traducción �smu-ggle� o �contrabando�) y considerándolos básica-mente como fenómenos distintos y separados.

En los Protocolos de Palermo se define:

a) la trata como «la captación, el transporte, eltraslado, la acogida o la recepción de perso-nas, recurriendo a la amenaza o al uso de lafuerza u otras formas de coacción, al rapto,al fraude, al engaño, al abuso de poder o deuna situación de vulnerabilidad o a la conce-sión o recepción de pagos o beneficios paraobtener el consentimiento de una persona quetenga autoridad sobre otra, con fines de ex-plotación. Esa explotación incluirá, comomínimo, la explotación de la prostituciónajena u otras formas de explotación sexual,los trabajos o servicios forzados, la esclavi-tud o las prácticas análogas a la esclavitud,la servidumbre o la extracción de órganos.»67

67 Artículo 3, inciso a) del �Protocolo para prevenir,reprimir y sancionar la trata de personas, especialmentemujeres y niños�, complementario de la �Convención delas Naciones Unidas contra la delincuencia organizadatransnacional, 2000�.

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b) el tráfico como «la facilitación de la entradailegal de una persona en un Estado Parte, delcual dicha persona no sea nacional o residen-te permanente, con el fin de obtener, directao indirectamente, un beneficio financiero uotro beneficio de orden material.»68

El principal elemento utilizado para separarambos conceptos y transformarlos en diferentesfenómenos es la coacción sufrida por la personamigrante. En principio, en caso de existir coacción(amenazas, violencia, engaño, etc.) nos encontra-mos en el ámbito de la �trata�, mientras que, afalta de coacción, nos encontramos en el ámbitodel �tráfico�. Si bien en los Protocolos de Paler-mo se han establecido otras importantes caracte-rísticas para tipificar las situaciones de �trata� y de�tráfico�, es la presencia o ausencia de coacción elelemento decisivo de diferenciación entre ambassituaciones. La consecuencia directa de esta dis-tinción es la criminalización del migrante irregular,en el segundo caso.

Esta tajante distinción ha sido criticada desdelas organizaciones de derechos humanos, soste-niendo que la separación entre trata y tráfico depersonas es artificial, y que en los hechos se tratade un mismo fenómeno complejo en el que lacoacción a los migrantes suele encontrarse pre-sente en formas y grados variables, como elemen-to agravante de la situación.

Adicionalmente, los términos del Protocolo dePalermo referido a la Trata exigen que, para laconfiguración de la misma, no sólo exista coac-ción, sino que haya también «fines de explota-ción». En caso de que tales extremos no existie-ran o no pudieran probarse, el migrante irregularvinculado a alguna red sería enviado al ámbito delProtocolo de Palermo referido al Tráfico, con laprincipal consecuencia de asimilarlo al delincuen-te. «El trafico de migrantes puede decirse queconstituye un crimen contra el Estado que fre-cuentemente envuelve un interés mutuo entreel traficante y el traficado» (Comunicación de la

Comisión Europea al Consejo y al ParlamentoEuropeo, del 21/12/2000). Incluso algunas inicia-tivas actuales tienden a incluir en el delito de «trá-fico de migrantes» cualquier ayuda que pudierarecibir un migrante irregular, abriendo así la puertapara penalizar la acción de los sindicatos y otrasorganizaciones solidarias y humanitarias en defen-sa de los trabajadores migrantes irregulares. Pero,aun en el caso de que la situación pudiera serencuadrada como «trata», la protección de losmigrantes víctimas es sumamente débil en el Pro-tocolo de Palermo, y ha sido criticada por noestablecer la prohibición de repatriación del mi-grante víctima de trata69 .

La separación radical de las situaciones detrata y de tráfico, asignándole a cada una la pro-tección de valores distintos (las personas migran-tes, en el caso de la trata; y la soberanía delEstado, en el caso del tráfico) es en realidad unadistinción artificial que tiene como consecuencia lade perjudicar a las personas migrantes y, en parti-cular, a los trabajadores migrantes.

La separación radical entre «trata» y «tráfico»,y su ubicación como compartimentos estancos delfenómeno más amplio del crimen transnacionalorganizado, encuentra su causa en la ya referidaoposición entre el punto de vista de los Estadoscon leyes migratorias restrictivas de la libertad decirculación de los trabajadores, y el punto de vistade los trabajadores migrantes, quienes consideranque su libertad de circulación en condiciones dig-nas constituye un derecho humano inviolable porlos Estados. La «solución» de Palermo corre elriesgo de encuadrar a la mayoría de los trabajado-res migrantes bajo la figura del «tráfico» y de

68 Artículo 3, inciso a) del �Protocolo contra el tráficoilícito de migrantes por tierra, mar y aire�, complementariode la �Convención de las Naciones Unidas contra ladelincuencia organizada transnacional�.69 El Protocolo contra la Trata simplemente estableceque cada País Parte considerará la posibilidad de adoptarmedidas que permitan a las víctimas permanecer en suterritorio (art. 7, inciso 1).

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considerar a los migrantes irregulares como partí-cipes del crimen transnacional organizado.

En síntesis, una visión concentrada en la pro-tección del derecho soberano de los Estados arestringir la libertad de circulación de los trabaja-dores extranjeros tiende a separar radicalmente�trata� y �tráfico�, con el resultado de desampa-rar a las personas migrantes y en especial a lostrabajadores.

Es interesante señalar que es muy distinta laaproximación al fenómeno realizada en la nuevaley migratoria argentina, al tipificar una sola situa-ción delictiva básica, denominándola «trafico»70 ,delito cuya pena se agrava cuando exista coacciónsobre los migrantes, o se haya puesto en peligro alos migrantes objeto del mismo, o se trate deniños71 . En esta visión no existe una separaciónradical entre «trata» y «tráfico» de migrantes; y laprotección del migrante objeto de «tráfico y trata»y su consideración como víctima del delito no seencuentran afectadas por la separación absolutade ambas figuras.

Desde el punto de vista de la libertad decirculación de los trabajadores, el tráfico y latrata de personas en los procesos migratoriosintroducen una dinámica neoesclavista en las re-laciones laborales en el ámbito mundial y regio-nal, y se vinculan indisociablemente con las situa-ciones de trabajo forzoso.

La cuestión no debe ser abordada como unaspecto excepcional del sistema de relaciones la-borales, sino como un componente dinámico yfuncional que, como lo han puesto de manifiestoWestern y Guetzkow respecto de los sistemaspenitenciarios72 , cumple una función �formateado-ra� de los mercados de trabajo, mediante la inclu-sión de componentes de regulación no contractua-les, que imponen compulsiones y severas limitacio-nes a la voluntad y la capacidad negociadora de lafuerza laboral. En este contexto el mercado deltrabajo, como espacio de negociaciones contrac-

tuales, se desdibuja y se transforma en mercado detrabajadores, en mercado de seres humanos.

Desde esta perspectiva, el tráfico y la trata depersonas se relacionan sistemáticamente con lasmigraciones masivas de trabajadores ilegales, lasrelaciones laborales precarias, el desconocimientode la libertad sindical y de los pisos civilizatoriosque implican los estándares laborales mínimos, asícomo con los procesos de racismo y discrimina-ción, para la conformación de un tejido de rela-ciones laborales caracterizado por la ausencia derelaciones voluntarias.

El tráfico y la trata de mujeres y niños con finesde esclavitud sexual y otros tipos aún más abe-rrantes de esclavitud, como la provisión de órga-nos humanos para personas de altos ingresos,constituye la cara más repugnante y difícil de ocul-tar del proceso. Sin embargo, resulta decisivo noperder de vista que esas situaciones de extremodesconocimiento de la humanidad de los trabaja-dores migrantes y sus familias, constituyen la puntadel iceberg mayor constituido por los procesos deexplotación. Para una comprensión completa y unabordaje efectivo del problema, resulta necesarioinvestigar profundamente, para establecer accio-

70 Ley 25.871, art. 116: «Se entenderá por tráfico ilegalde personas, la acción de realizar, promover o facilitarel cruce ilegal de personas, por los límites fronterizosnacionales con el fin de obtener directa o indirecta-mente un beneficio».71 En realidad la Ley 25.871 considera tres delitos migra-torios básicos: a) el tráfico; b) la facilitación de la perma-nencia; c) la petición de beneficios para un tercero pre-sentando documentos falsos. Estos tres delitos básicostienen las siguientes agravantes: a) uso de coacción; b)realización por funcionarios públicos; c) cuando el mi-grante víctima sea un niño; d) puesta en peligro delmigrante; e) fines de terrorismo, narcotráfico, lavado dedinero o prostitución.72 Western, Bruce; Guetzkow, Josh. Política punitiva yneoliberalismo en el mercado de trabajo de los EstadosUnidos (El sistema penal como institución del mercadode trabajo). Revista Electrónica «Pistas», del Instituto delMundo del Trabajo, Nº 10, Buenos Aires, octubre, 2003.

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nes políticas al respecto, el tráfico y la trata depersonas con fines de explotación laboral, parti-cularmente en la construcción, la industria textil, laagricultura y el servicio doméstico.

En los años ́ 90, en el MERCOSUR han apa-recido y recrudecido las formas más crudas detráfico y trata de personas y las peores formas deexplotación laboral, hasta llegar a la esclavitud, laexplotación sexual y el tráfico de órganos. Sinembargo, el conocimiento de la situación y lanormativa para enfrentarla son sumamente débilesen todos los países miembros.

En Paraguay se ha advertido la aparición denuevos canales de «migración al exterior, menosconocida pero existente, a través de «agenciasde colocación» que visiblemente se ocupan decontratar mujeres paraguayas para el serviciodoméstico, ciertas industrias, el comercio o losservicios, pero que en muchos casos encubrenprácticas de prostitución forzosa. En estas agen-cias, la oferta de «empleo» se orienta preferen-temente a mujeres jóvenes e incluso menores deedad. En los traslados por «agencia» la situa-ción de vulnerabilidad se ve agravada porqueno se dispone de las cadenas de relaciones deamistad y parentesco que caracteriza a los mo-vimientos migratorios femeninos».73

En Argentina han reaparecido redes de «tratade mujeres» con finalidad de explotación sexualque caracterizaron los procesos migratorios deprincipios del siglo XX; pero también, como ya seha citado en la Parte 1, han emergido redes detráfico y trata de niños y personas mayores, confinalidades de explotación sexual (incluyendo lapornografía infantil) y de esclavitud o formas aso-ciadas de explotación laboral74 , así como redesde facilitación del paso clandestino de fronteras,como la organización de «coyotes», y provisiónde documentos falsos.75

Brasil es uno de los principales centros globa-les de emigración forzada con fines sexuales. Re-

cientemente, un informe del Ministerio de Justiciadio cuenta de la identificación de 241 rutas detráfico de mujeres y niñas para ser destinadas a laprostitución en todo el mundo, principalmente Es-paña y Holanda, identificando como principalespuertos de «exportación» a las ciudades de Ma-naos, Oiapoque y Cáceres.76

La Declaración Sociolaboral del MERCO-SUR no contempla la cuestión del tráfico y latrata de personas. Sí lo hace, en cambio, el yacitado Tratado de Residencia de 2002, que ensus �considerandos� previos resalta la «impor-tancia de combatir el tráfico de personas parafines de explotación laboral y aquellas situa-ciones que impliquen degradación de la digni-dad humana». Como puede verse, el Tratadode Residencia de 2002 parece adherir a la visiónque vincula el tráfico y la trata de migrantes comoaspectos interrelacionados de un fenómeno com-plejo, y los define a partir de la violación de losderechos humanos.

Las Memorias Nacionales realizadas en 2003sobre el Artículo 4 de la Declaración Sociolaboralno contemplan un punto específico para la cues-tión de la trata y el tráfico de trabajadores migran-tes. Sólo Argentina hace una brevísima mención

73 Heikel, María Victoria. Migración femenina en el Mer-cosur. En: Revista electrónica �Cotidiano�, Nº 30.74 �La policía allanó ayer dos edificios en Isidro Casa-nova (Gran Buenos Aires) donde trabajaban en condi-ciones de esclavitud siete menores. Los chicos tienenentre 9 y 14 años y no tuvieron que preguntar cuál es elsignificado de la palabra esclavitud. Ni siquiera cono-cían su existencia, hasta que hace cuatro meses sumadre fue tentada en Potosí por un grupo de abogadosque le ofreció enviar a sus hijos a la Argentina para quetrabajaran en una fábrica textil. Los veinte dólaresmensuales prometidos como paga fueron suficientes paraque la mujer firmara el contrato�. En: Diario Perfil,Buenos Aires, jueves 4 de junio de 1998.75 Lourdes Rivadeneyra, vicepresidenta de la Asocia-ción de Mujeres Migrantes en Argentina, En entrevistapersonal, 2003.76 www.estadao.com.ar, Últimas Noticias, 29/10/2003.

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del tema, para señalar que «la legislación actualno prevé la figura del tráfico de personas (peroque) el proyecto de Nueva Ley de Migracionesimpulsado por la Comisión de Población deHonorable Congreso de la Nación incorporaun Capítulo destinado a los Delitos Migrato-rios». Ya hemos señalado el modo en que larecientemente sancionada Ley Nº 25.871 incor-pora las figuras de tráfico y de trata, aunque debeseñalarse que la misma no establece la cláusula deno-repatriación, ni contempla ninguna otra medidade amparo al trabajador o trabajadora migrante, osus familiares, afectados por estos delitos.

Para enfrentar el tráfico y la trata de personas,los servicios de policía del mundo en general y delMERCOSUR en particular son extremadamentelentos, burocráticos y arcaicos. La cooperacióninternacional entre las policías se vuelve un temadecisivo para enfrentar este tipo de delitos, siendonecesario adaptar la legislación y crear cuerposespecializados dentro de las instituciones policiales.

En este sentido, aunque de manera aislada deltratamiento de las migraciones laborales, el MER-COSUR sancionó, por medio del Consejo del Mer-cado Común, la Decisión Nº 14/01, referida a laSeguridad Regional, que incluye una sección dedi-cada al «Tráfico de personas, especialmente mu-jeres y niños, y tráfico de migrantes ilegales». Setrata de acciones orientadas a establecer y mejorarla cooperación intergubernamental y policial, dirigi-da especialmente a controlar el tráfico y secuestrode niños, haciendo una referencia explícita a losProtocolos de Tráfico y Trata de Personas de Paler-mo. Aquí, a diferencia del espíritu del Tratado deResidencia 2002, parece existir una adhesión a lapostura que caracteriza a los Protocolos de Palermode separar radicalmente «tráfico» y «trata».

Con respecto a la situación de los Protocolosde Palermo en el Mercosur, es necesario decir que:

a) el Protocolo contra la Trata de Personas seencuentra en vigencia desde el 25/12/2003 y

ha sido ratificado por Argentina, Brasil y Perú,en tanto que Bolivia, Chile, Paraguay y Uru-guay lo firmaron, pero no lo han ratificado has-ta el 28/03/04;

b) el Protocolo contra el Tráfico Ilegal de Migran-tes se encuentra en vigencia desde el 28/01/04,y ha sido ratificado por Argentina, Brasil y Perú,en tanto que Bolivia, Chile, y Uruguay lo firma-ron, pero no lo han ratificado hasta el 28/03/04.Paraguay no lo ha firmado.

Resulta esencial que los delitos de tráfico y detrata de personas se tipifiquen como figuras inte-rrelacionadas, básicamente en función de la pro-tección de la víctima (la trabajadora y el trabaja-dor migrantes o sus familiares), estableciendo elprincipio de que las víctimas podrán acceder sinobstáculos a la residencia permanente (principiode no-repatriación). Si bien la nueva ley migrato-ria argentina considera al tráfico y la trata demigrantes como componentes de un fenómenocomplejo, y ubica a los migrantes objeto de am-bos en situación de víctimas de los delitos, la leyno establece ni contempla el principio de no-repatriación ni medida alguna para amparar a losmigrantes que hubieran resultado víctimas de tra-fico y de trata.

Buenas Prácticas derivadas

� Tipificar legalmente el tráfico y la trata depersonas como fenómeno complejo, esta-bleciendo como valor central a proteger lapersona del migrante.

� Garantizar el principio de no persecución dela víctima, y de concesión a la misma de laresidencia permanente y contemplar medi-das de asistencia a las víctimas.

� Restringir considerablemente la discrecio-nalidad de los funcionarios migratorios sub-ministeriales.

� Realizar investigaciones sobre la situacióndel tráfico y trata de personas, en el MER-COSUR, que están destinadas a la explota-ción laboral.

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� Incorporar en la Declaración Sociolaboraldel MERCOSUR la necesidad de prevenir yreprimir el tráfico y la trata de personas,como formas de trabajo forzoso.

� Incluir específicamente, en las memorias na-cionales destinadas tanto a la OIT (Conve-nio 29) como al MERCOSUR (arts. 4 y 5), eltema del tráfico y la trata de personas.

� Establecer mecanismos de cooperación po-licial internacional para combatir la tratade personas, en especial a nivel del MER-COSUR, y oficinas especiales contra el trá-fico y la trata de personas, decididas y coor-dinadas con los ámbitos nacionales y subre-gionales encargados del tratamiento de lasmigraciones laborales.

� Establecer mecanismos de información yamparo contra el tráfico y la trata de perso-nas para los ciudadanos del MERCOSURque emigran a otros países del mundo.

5. La cuestión de género

Este punto ha sido analizado con detalle porCecilia Lipszyc, en su informe sobre Mujeres mi-grantes en la Argentina contemporánea.

El MERCOSUR no tiene referencia alguna ala cuestión de género en las migraciones. Se tratade una omisión triplemente grave: por la vulnera-bilidad del trabajador, por la vulnerabilidad delmigrante, y por la vulnerabilidad de las mujeres.La feminización de los procesos migratorios esuna tendencia mundial, que se produce tambiénen el MERCOSUR, y que ha generado una es-pecial atención a contemplar la cuestión de géne-ro en las migraciones.

En Argentina, un reciente estudio indica que el52% de las mujeres migrantes de los países fron-terizos que están en edad activa tiene un niveleducacional superior, y el 74% de éstas trabaja enel servicio doméstico.

Aún cuando se admita que los principales mo-tivos de migración, en general, han sido de ordenpolítico y económico, cuando se intenta incluir lasituación de la mujer migrante es indispensable elanálisis del impacto cultural que estos desplaza-mientos tienen en las personas, especialmente si setrata de movimientos perdurables. Más allá delperfil educativo y del nivel de profesionalización,es necesario considerar valores, costumbres, acti-tudes y prácticas que son trasladados -o perdi-dos- desde los lugares de origen. La mujer es unfactor de transmisión cultural decisivo en procesosde formación familiar, transferencia de valores eintegración social.

Buenas prácticas derivadas

� Incluir explícitamente a las mujeres migran-tes, sean trabajadoras o cónyuges, en laspolíticas migratorias, especialmente en lo quese refiere a sus derechos humanos.

� Incluir especialmente a las mujeres migrantesen las acciones que se deriven de la aplicaciónde los planes de igualdad de oportunidades, deerradicación de la violencia y de lucha contratodas las formas de discriminación.

� Definir programas específicos de seguridadsocial (especialmente en cuanto a cobertu-ra en salud reproductiva y maternidad) y deformación profesional para las trabajado-ras migrantes.

� Definir medidas concretas de control de lasagencias de colocación de trabajadoras en elexterior.

� Ampliar la participación de nuevas instan-cias en la definición de la política migratoria,incluyendo especialmente a las organizacio-nes no gubernamentales, los centros de estu-dios migratorios, los organismos pastoralesy las organizaciones de migrantes, en la me-dida en que hayan desarrollado experienciasen esta área y cuenten con el reconocimientode la población.

� Atender prioritariamente las necesidadesy requerimientos de reunificación familiar

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de las trabajadores migrantes madres, cu-yos hijos han quedado viviendo en el paísde origen.

� Tener especialmente en cuenta la situación delas trabajadoras migrantes jefas de familia.

6. La libertad sindical frente alacontecimiento migratorio

La libertad sindical es una condición de hu-manidad. Sólo mediante ella el trabajador dejade ser objeto de la relación de trabajo, paravolverse sujeto de la misma, y para hacer deltrabajo un acto voluntario, y del mercado detrabajo un ámbito de realización de auténticos«contratos» de trabajo.

Existe una relación directa entre la falta delibertad sindical y la migración, que se exacerbaen situaciones de migración irregular. La debili-dad o ausencia de libertad sindical para los tra-bajadores migrantes genera la formación de mer-cados de personas en los que se establecenrelaciones de trabajo parcial o totalmente servi-les o forzadas.

Avanzar en la garantía efectiva de la libertadsindical de los migrantes es esencial para todo elconjunto de los trabajadores. Esto es, que seafilien y dirijan sindicatos, negocien colectivamen-te y realicen huelgas.

Para ello es indispensable anteponer la libertadsindical a la condición migratoria de los trabajado-res y a las leyes migratorias. Ello implica avanzaren una compleja secuencia jurídica: establecer,bajo determinadas condiciones, la cláusula de no- repatriación para el trabajador migrante irregu-lar, afectado o discriminado por haber ejercido sulibertad sindical.

Son sumamente escasos los datos sobre laacción de trabajadores migrantes en los sindica-tos del MERCOSUR, y las memorias estatales a

la Comisión Sociolaboral no contemplan el tema.Sin embargo es posible notar, en este aspecto,una diferencia sustancial entre Argentina y losdemás países miembros, debido a que en Brasil,Paraguay y Uruguay la residencia por razones detrabajo sólo se otorga a trabajadores de altacalificación o profesionales, mucho menos pro-clives a la sindicalización, mientras que el gruesode los trabajadores migrantes no calificados seencuentran en situación irregular. En Argentina,la concesión de la residencia no tiene relacióncon la calificación del empleo que ocupa el mi-grante, debido a lo cual se encuentran considera-bles contingentes de trabajadores extranjeros ensituación regular.

Con respecto a las restricciones legales o es-tatutarias, en Argentina se exige por ley que el75% de los cargos directivos y representativossean ocupados por afiliados de nacionalidad ar-gentina, requisito que también se exige para ocu-par el cargo máximo de representación legal delsindicato (Ley 23.551, art. 18). En Argentinaexiste una considerable participación de extranje-ros como delegados sindicales (representantes enlos lugares de trabajo), que un estudio en elsector de comercio, construcción y transporte dela Ciudad de Buenos Aires ha estimado en el 7%del total de delegados.

En Brasil, la ley prohibe que sean elegidospara cargos administrativos o de representacióneconómica o profesional en los sindicatos quie-nes no tengan el goce de los derechos políticos(Consolidación de las Leyes de Trabajo, art.530). Esto implica, según la legislación migrato-ria vigente, la imposibilidad del acceso a lostrabajadores migrantes que no se nacionalicen.Asimismo, siempre en Brasil, la imposibilidadlegal de constituir sindicatos en el sector deltrabajo doméstico afecta seriamente la libertadsindical de las trabajadoras migrantes.

En Uruguay no hay regulaciones legales enmateria sindical, y los estatutos sindicales no esta-

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blecen restricciones en razón de la nacionalidad.Tampoco en Paraguay el Código de Trabajocontempla restricciones legales en materia sindicalpor razón de la nacionalidad (art. 293).

En materia de libertad sindical, las dificultadespara su ejercicio por parte de los trabajadoresmigrantes irregulares se relacionan estrechamentecon la amplitud que el trabajo no registrado y lasformas fraudulentas de empleo (pasantías, contra-taciones civiles, etc.) han adquirido en el MER-COSUR. Si a ello se le suma la realidad deltrabajo en la economía informal y de los desocu-pados, la mayoría de los trabajadores del MER-COSUR no tiene posibilidades de ejercer sulibertad sindical. Uno de los grandes desafíosde los sindicatos mercosureños es el de la partici-pación de estos grandes contingentes de trabaja-dores, excluidos de la posibilidad de sindicación,entre los que se encuentran los trabajadores mi-grantes en situación irregular.

Los sindicatos deberían, asimismo, contemplarestatutariamente acciones destinadas a prevenir ysancionar los actos de discriminación interna por

causa del origen nacional, y establecer vínculos decooperación con las organizaciones de migrantes.

Buenas prácticas derivadas

� Establecer, bajo determinadas condiciones,la cláusula de no-repatriación para las tra-bajadoras o trabajadores migrantes en si-tuación irregular denunciados o discrimina-dos por haber ejercido su libertad sindical.

� Establecer por parte de los sindicatos pro-gramas, políticas y acciones orientados a sin-dicalizar y representar a los trabajadores mi-grantes, y en especial a aquellos en situaciónirregular.

� Remover las restricciones legislativas y esta-tutarias para que los trabajadores migrantesocupen cargos de dirección en los sindicatos.En Brasil, en particular, es necesario recono-cer la libertad sindical de las trabajadores ytrabajadores del servicio doméstico.

� Contemplar estatutariamente acciones destina-das a prevenir y sancionar los actos de discrimi-nación interna por causa del origen nacional.

� Establecer vínculos de cooperación con lasorganizaciones de migrantes.

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1. Criterios básicos

Una guía de Buenas Prácticas para el recono-cimiento y establecimiento de la libertad de circu-lación de los trabajadores en el MERCOSURdebe apoyarse en dos presupuestos:a) la naturaleza inescindible de la libertad de circu-

lación, como un proceso continuo y voluntariointegrado por las libertades de no emigrar, deemigrar, de inmigrar y de retornar.

b) la naturaleza anticivilizatoria de la discrimina-ción, el racismo y la xenofobia, que impiden in-tegrar los nuevos pueblos que se forman en losprocesos migratorios.

Desde el punto de vista sindical, los procesosmigratorios internos y externos no pueden desvin-cularse del grado de libertad con el que los traba-jadores participan en ellos. Las migraciones forza-das, sin importar sus causas, no sólo atentan con-tra una de las libertades más esenciales de laspersonas y en especial de los trabajadores, -la deelegir el lugar dónde vivir y trabajar-, sino queimpiden a los trabajadores constituirse en sujetosde los procesos migratorios, y en especial de lasrelaciones laborales que tales procesos implican.Es necesario reconocer que las necesidades eco-nómico-sociales, en particular aquellas que sondeterminadas por la pobreza y la desocupación,constituyen poderosas fuerzas de expulsión, quecausan e incrementan procesos de migración for-zada o con escasos márgenes de libertad. Por otraparte, la existencia de zonas de mayor bienestar y,sobre todo, la conciencia de ello constituyen po-derosas fuerzas de atracción, en gran parte irresis-tibles, que se acentúan aún más en sistemas eco-nómicos y culturales interdependientes.

Por ello toda política migratoria, y en particularuna política migratoria para el MERCOSUR y los

IV. BASES PARA LA ELABORACIÓN DE UNA GUÍA DE BUENAS PRÁCTICASPARA EL RECONOCIMIENTO Y CONCRECIÓN DE LA LIBERTAD DE CIRCULACIÓN

DE LOS TRABAJADORES EN EL MERCOSUR

países miembros, debe ubicar en su centro lalibertad de circulación y la cuestión de las asime-trías socioeconómicas entre distintas zonas, nosólo en el interior del MERCOSUR, sino tambiéncon respecto al resto del mundo.

La libertad de circulación de los trabajadoresentre los países del MERCOSUR tiene un valorestratégico para la constitución de una sociedadcivil mercosureña o, en otras palabras, de un pue-blo del MERCOSUR, presupuesto básico paraque pueda hablarse con propiedad de democrati-zación del MERCOSUR.

La libertad de circulación de los trabajadoreses uno de los presupuestos fundadores del MER-COSUR, a partir de la contundente definición delTratado de Asunción: «Este Mercado Comúnimplica la libre circulación de bienes, serviciosy factores productivos entre los países...».

Sin embargo, la libertad de circulación de lostrabajadores no sólo fue postergada en su con-creción, sino que fue eliminada de los derechosreconocidos a los trabajadores. El punto másalto de esta negación se puso de manifiesto cuan-do, en la Declaración Sociolaboral, se eliminótoda referencia al «derecho a la libre circulaciónde los trabajadores» que reconocía, en su Sec-ción II, la propuesta de Carta Social presentadapor la Coordinadora de Centrales Sindicales delCono Sur en 1994.

Esta tendencia negadora ha revertido radical-mente a partir de los �Acuerdos de Residencia yRegularización Migratoria de 2002�, en los queexplícitamente se reconoce que «la implementa-ción de una política de libre circulación depersonas en la región es esencial para la con-secución de esos objetivos». De todos modos,

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hay que hacer notar que la «libre circulación depersonas» no es reconocida aún como un «dere-cho» de los trabajadores.

2. Buenas prácticas en el ámbito delMERCOSUR y los países miembros

a) Ratificación de los Tratados Migratoriosde 2002 y su implementación posterior.Funciones del Observatorio del Mercadode Trabajo

El primer paso en dirección al reconocimientodel derecho a la libre circulación de los trabaja-dores es la ratificación de los Tratados Migrato-rios de 2002.

A tal fin parece adecuado establecer comofecha tope el mes de diciembre de 2004, como seestablece en el «Objetivo 2006», propuesto porBrasil como Decisión del CMC para Consolidarla Unión Aduanera y para el Lanzamiento delMercado Común (Documento de Trabajo CMC/DT Nº 03/03).

Sin embargo, aún ratificados los Tratados Migra-torios de 2002, resultará decisiva la forma en que losmismos se implementen después, en las legislacionesy prácticas migratorias de los países miembros.

En este sentido es necesario prestar muchaatención a la condición establecida en los Trata-dos que exige a las personas migrantes y susfamilias carecer de �antecedentes judiciales y/openales y/o policiales� (art. 4): condición que,por la amplitud de su significado, permitiría unainterpretación capaz de anular el espíritu y losobjetivos explícitos de los Tratados mismos.

Resultaría adecuado constituir un ámbito demonitoreo no sólo del proceso de ratificación eimplementación de los Tratados Migratorios de2002, sino también de todas las cuestiones vincula-das a las migraciones de trabajadores y a la libertad

para migrar, las asimetrías regionales que las impul-san, los obstáculos legislativos y prácticos, las situa-ciones de discriminación por origen nacional, racis-mo y xenofobia que se presenten, las condicionesde vida y trabajo de los trabajadores migrantes ysus familiares, y los procesos de integración.

El Observatorio del Mercado de Trabajoconstituye un organismo óptimo para establecereste ámbito y para proveer información ciertareferida a los flujos migratorios.

b) Reconocimiento de la libertad decirculación de los trabajadores.Revisión del artículo 4 de laDeclaración Sociolaboral

Una secuencia de buenas prácticas para im-plementar una política de libre circulación depersonas en el MERCOSUR exige el reconoci-miento explícito de la libertad de circulación comoderecho básico de los trabajadores. El momento yel ámbito adecuado parecen ser la actual actividadde la Comisión Sociolaboral, que se encuentraexaminando las Memorias nacionales sobre el ar-tículo 4 de la Declaración Sociolaboral, relativo alos trabajadores migrantes y fronterizos. La nece-sidad de revisión periódica de la Declaración So-ciolaboral está contemplada en su mismo texto, enel artículo 2477 , donde se define su carácter diná-mico y la conexión que debe guardar con el �avan-ce del proceso de integración subregional�. Elmismo artículo 24 establece que la propuesta dereforma puede ser efectuada tanto por la propiaComisión Sociolaboral, como por cualquier otroorganismo del MERCOSUR, lo que habilita tam-

77 �Artículo 24º.- Los Estados Partes acuerdan que estaDeclaración, teniendo en cuenta su carácter dinámico yel avance del proceso de integración subregional, seráobjeto de revisión, transcurridos dos años de su adop-ción, con base en la experiencia acumulada en el curso desu aplicación o en las propuestas e insumos formuladospor la Comisión Sociolaboral o por otros organismos�.

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bién al Sub-Grupo de Trabajo 10 y al Foro Eco-nómico Social a proponer la reforma sugerida.

La Coordinadora de Centrales Sindicales delCono Sur elaboró una propuesta de reforma alartículo 4 de la Declaración Sociolaboral del MER-COSUR, cuyo texto dejó plasmado en los artícu-los 6 y 7 de su propuesta de Carta Social de1994, en los siguientes términos:

�Artículo 6. Todo trabajador de los Estados partetienen derecho a la libre circulación en todo elterritorio comprendido en el ámbito del Tratado.La libre circulación implica que todos los tra-bajadores, cualquiera sea su país de origen,tendrán en todo momento igualdad de trato,derechos y condiciones de trabajo que lostrabajadores nacionales.

Artículo 7. Todos los trabajadores, cualquie-ra sea su país de origen, tienen derecho a quela libre circulación definida en el artículo an-terior se haga efectiva a través de:

a) La derogación de las normas que esta-blecen limitaciones y prohibiciones a lostrabajadores provenientes de los paísessignatarios de esta Carta en cualquierade los Estados;

b) La armonización de las condiciones deresidencia en todos los Estados parte;

c) La supresión de los obstáculos que resul-tan del no reconocimiento de los títulos ocalificaciones profesionales equivalentes;

d) La mejora de las condiciones de vida y detrabajo de los trabajadores fronterizos;

e) La armonización de los sistemas de seguri-dad social de los Estados partes sobre labase de los principios de igualdad de tratoentre nacionales y extranjeros, de conser-vación de derechos adquiridos o en cursode adquisición, de coordinación adminis-trativa, de totalización de períodos compu-tados de afiliación y cotización y de expor-tación y prorrateo de las prestaciones�.

En el texto citado, es importante la diferen-cia entre, por un lado, el reconocimiento delderecho a la libre circulación para los trabaja-dores, y su definición, que se dan en el artículo6; y, por el otro, las medidas mínimas que sedebe adoptar para que dicho derecho se hagaefectivo, contempladas en el artículo 7.

De todos modos, habría que tener en cuentaalgunas sugerencias adicionales, a saber:

� En primer lugar, la incorporación de los Derechosde los Inmigrantes y sus Familiares que consagrael artículo 9 del Tratado de Residencia de 2002;

� la definición de la libertad de circulación, comocontenedora de las libertades de no emigrar, deemigrar, de inmigrar y de retornar;

� la inclusión de los familiares del trabajador mi-grante como sujetos de los derechos reconoci-dos al mismo;

� la recepción de la garantía de que en ningún casola irregularidad migratoria de un extranjero im-pedirá su admisión como alumno en un estable-cimiento educativo, ni su acceso al derecho a lasalud, la asistencia social o la atención sanitaria,sobre la base de los arts. 7 y 8 de la nueva leymigratoria argentina.

� el derecho a la reunificación familiar;� el derecho a preservar la identidad cultural y los

vínculos con el país de origen;� el derecho a la integración como proceso recí-

proco de acercamiento, conocimiento y convi-vencia entre migrantes y miembros establecidosde la sociedad de destino;

� la necesidad de incluir el tratamiento de las asime-trías de desarrollo como garantía básica de lalibertad de circulación;

� el reconocimiento de derechos políticos a lostrabajadores migrantes;

� el deber de ayudar y proteger al trabajadormigrante por parte del Estado de origen en losEstados de destino;

� el derecho a preservar el idioma materno;� la necesidad de que las legislaciones migrato-

rias de los Estados miembros se ajusten a la

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�Convención internacional de protección delos derechos de los trabajadores migrantes ysus familiares� y de los Convenios de la OIT Nº97 y 143;

� la implementación de políticas, acciones y cam-pañas activas, por parte de los Estados parte,para combatir la discriminación derivada del ori-gen nacional de las personas, el racismo y laxenofobia, y para establecer procesos de infor-mación hacia los trabajadores migrantes desdeel lugar de origen hasta el lugar de destino;

� la inclusión del punto de vista de género en todapolítica y acción migratoria;

� la necesidad de sancionar normas y estableceracciones efectivas destinadas a reprimir grave-mente el tráfico y la trata de personas y la ex-plotación de los trabajadores migrantes y susfamiliares;

� la implementación de políticas para atender alretorno de los trabajadores migrantes;

� el derecho a participación y consulta de las or-ganizaciones de trabajadores y de empleado-res, en los organismos, instituciones y activida-des normativas migratorias;

� la necesidad de contemplar la gratuidad de lostrámites migratorios y de residencia para los tra-bajadores migrantes de bajos recursos.

Asimismo, debe establecerse expresamenteel derecho de los trabajadores fronterizos a tra-bajar en el país aledaño sin necesidad de residiren el mismo.

Un aspecto sumamente importante del dere-cho de los trabajadores a la libre circulación es elreconocimiento del mismo a �todos los traba-jadores, cualquiera sea su país de origen�,como se establece en el texto de la propuestacitada. Esto implica que el reconocimiento delderecho alcanza no sólo a los trabajadores naci-dos o nacionalizados en los países del MERCO-SUR, sino a todos los hombres y mujeres delmundo que quieran trabajar en suelo del MER-COSUR, parafraseando el preámbulo de la Cons-titución argentina.

Este reconocimiento amplio de la libertad de circu-lación es sumamente importante, por varias razones:

a) porque es la única solución compatible con lanoción de que se trata de un derecho básico delos trabajadores, y no de una facultad discrecio-nal de los Estados;

b) porque negarlo a los trabajadores no nacidos onacionalizados en los países del MERCOSURimplica simplemente «correr» los procesos deexplotación laboral, precarización de los mer-cados de trabajo, y trata de personas, asocia-dos con las migraciones irregulares masivas;

c) porque todos los miembros del MERCOSURson países de fuertes corrientes de emigración hacialos países desarrollados. Sólo una clara posiciónde pleno reconocimiento del carácter indivisiblede la libertad de circulación de los trabajadorespermitirá al MERCOSUR defender los derechosy las condiciones de vida de los trabajadores mi-grantes, nacidos en el MERCOSUR, que viven ytrabajan en otros países, en particular en los paísesmás desarrollados, y proponer en el orden globaluna gestión de las migraciones compatible con lalibertad y la dignidad de las personas.

Cualquier revisión que se proponga de la De-claración Sociolaboral debería ser hecha por elConsejo del Mercado Común, órgano máximodel MERCOSUR, para subsanar toda la discu-sión referida a la actual validez de la misma, debi-do a su carácter de «declaración presidencial».

c) Otras decisiones del MERCOSURorientadas a establecer la librecirculación de los trabajadoresy sus familiares

a) Ratificación de la Convención Internacionaly de los Convenios de la OIT sobretrabajadores migrantes

Complementariamente, para dar forma acaba-da a una base jurídica que sostenga el derecho a la

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libre circulación de los trabajadores migrantes y susfamiliares en el MERCOSUR, es necesario que lospaíses miembros ratifiquen la �Convención interna-cional de protección de los derechos de los traba-jadores migrantes y sus familiares�, y los dos Con-venios de la OIT referidos a los trabajadores mi-grantes: el Nº 97 y el Nº 143. Cabe señalar que laConvención Internacional, que se encuentra en vi-gencia desde el 1 de julio de 2003, ha sido ratifica-da sólo por Uruguay, en tanto que el Convenio OITNº 97 ha sido ratificado por Brasil y Uruguay, y elConvenio OIT Nº 143, sólo por Uruguay.

En este sentido, resultaría adecuado sancionaruna Decisión en el ámbito de MERCOSUR queimponga la obligación para los países miembros delMERCOSUR de ratificar los Tratados internacio-nales, y que establezca para ello un plazo tope.

b) Política migratoria

El establecimiento de la libre circulación detrabajadores en el MERCOSUR implica la nece-sidad de una política migratoria de ámbito comu-nitario y, a su vez, de un organismo comunitarioencargado de aplicarla.

Dicha política migratoria deberá basarse en losAcuerdos Migratorios 2002, la Convención Inter-nacional y los Convenios de la OIT sobre trabajado-res migrantes, y el texto propuesto para reemplazaral actual artículo 4 de la Declaración Sociolaboral.

El organismo comunitario migratorio deberácontar con la participación de las organizacionesde trabajadores y de empleadores y organizarse apartir de la acción de los Ministerios de Trabajo.

La política migratoria comunitaria y las políti-cas migratorias nacionales derivadas de aquélladeberán prestar especial atención a:

� Las situaciones de discriminación por causa delorigen nacional, el racismo y la xenofobia;

� Los circuitos de tráfico y trata de personas y de

explotación laboral de trabajadores migrantes ysus familias. En esta área es muy importanteincluir la explotación sexual, especialmente demujeres y niños, cuestión íntimamente vinculadaa la explotación de los trabajadores migrantes;

� La perspectiva de género en los procesos mi-gratorios.

Las políticas migratorias, tanto la comunitariacomo las nacionales, deberán atender los proce-sos de integración entre los trabajadores mi-grantes y sus familias, por un lado, y las socieda-des de recepción, por el otro, de modo tal que setrate de un proceso recíproco y multicultural. Eneste proceso deberán respetar y garantizar el de-recho a preservar las culturas de origen, y facilitarlos vínculos de las comunidades de migrantes consus sociedades de origen. Un aspecto importantede este proceso está referido al idioma materno,que en el ámbito de los Estados Parte del MER-COSUR implica preservar y reconocer al menoslos idiomas español, portugués y guaraní. En parti-cular, será necesario establecer una acción espe-cífica para proteger la preservación del idiomaguaraní, objeto de fuerte discriminación y margi-nación, en los países de destino de los migrantesparaguayos. En este camino, es necesario desta-car que el reciente acuerdo argentino-brasileño deimpulsar la educación bilingüe en escuelas de am-bos países se orienta en este sentido.

Un aspecto indispensable a tener en cuenta enel momento de diseñar y llevar adelante las polí-ticas migratorias sub-regional y nacionales, es laposibilidad de contar con información adecuadasobre la situación de los procesos migratorios y,en particular, desde el punto de vista de la liber-tad de circulación, de los procesos migratoriosirregulares. Esta necesidad, destacada por elConvenio OIT Nº 143 (art. 2), requiere que losEstados nacionales y los organismos del MER-COSUR encargados de recopilar la informaciónvigilen la situación de los trabajadores migrantesirregulares y recurran al auxilio de los sindicatosy los empleadores.

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Con respecto a algunas situaciones laboralesespecíficas relacionadas con las migraciones:

� Empleo público: es necesario establecer comoprincipio, en las normas nacionales, provincialesy municipales, la igualdad de trato en el acceso alempleo público de nacionales y extranjeros resi-dentes, derogando la limitación genérica para lostrabajadores «nacionales», y definiendo con mayorprecisión los puestos públicos reservados paralos nacionales de cada Estado miembro.

� Servicio doméstico: el prestar atención a lasituación específica de las normas de proteccióny participación sindical en el servicio domésticose ha vuelto parte constitutiva de las preocupa-ciones orientadas a proteger al trabajador mi-grante y en especial a las mujeres migrantes. Enlos países del MERCOSUR es necesario incluiral trabajo doméstico en la misma normativageneral que rige para el resto de los trabajado-res, y garantizar su derecho a formar sindicatos.

� La salud en el trabajo de los trabajadoresmigrantes: es necesario realizar en el MER-COSUR estudios específicos sobre esta cues-tión78 . A partir del reconocimiento de la des-igual exposición a los riesgos laborales de losdistintos grupos étnicos, fenómeno que ha sidodenominado como «toxicidad racista»79 , y delos datos existentes en otros países, es posibleinferir que la tasa de accidentes y enfermedadeslaborales entre los trabajadores migrantes delMERCOSUR es particularmente alta. Este des-nivel, probablemente, se vea agravado por laalta informalidad de los mercados de trabajo delMERCOSUR. Un diseño de buenas prácticasen este campo debiera orientarse a establecer elprincipio de no-repatriación para los trabajado-res migrantes que sufran accidentes o enferme-dades de trabajo; a desarrollar medidas de pre-vención especialmente enfocadas hacia los tra-bajadores migrantes (entre ellas, manuales yadvertencias en el idioma natal de los mismos);y a estudiar mecanismos de continuidad y vincu-lación entre los sistemas de cobertura de riesgosdel trabajo de los diferentes países del MER-

COSUR, siguiendo los lineamientos ya expues-tos en materia de Seguridad Social.

Una acción importante, a nivel tanto regionalcomo nacional, es la realización de campañassistemáticas de sensibilización, dirigidas a pro-mover el conocimiento mutuo de las comunidades,así como su integración, y a condenar las conductasdiscriminatorias, racistas y xenófobas. Un compo-nente especial de estas campañas es la acción delos gobiernos en relación con los medios de comu-nicación: acción que, sin afectar la libertad deprensa, esté dirigida a evitar los estereotipos ymensajes discriminatorios, racistas y xenófobos.

c) Tratamiento del tema migratorio en lasnegociaciones del MERCOSUR con otrossujetos de derecho internacional. El papelde los Acuerdos Bilaterales de Migraciónde Mano de Obra.

Eduardo Geromini destaca tres niveles de ac-tuación frente a la falta de un marco multilateralque rija el movimiento internacional de personas:a) un primer nivel, en lo de alcanzar un consensointernacional para la ampliación de los compromi-sos multilaterales en ámbitos como los derechosfundamentales de los trabajadores, la protecciónde los trabajadores migrantes y sus familias, latrata de personas, la discriminación y la explota-ción; b) un segundo nivel, en el fortalecimiento deldiálogo entre los países de origen y de destino, enespecial en cuestiones de política, por ejemploacordando procedimientos, recomendaciones ocódigos no vinculantes que complementen las obli-gaciones formales contraídas en virtud de conve-

78 Para tener una visión de los sistemas de coberturafrente a los riesgos laborales en Argentina, Brasil y Uru-guay, es posible consultar el informe de Zelaschi M.Constanza sobre salud laboral en el MERCOSUR, 2004.79 Rodríguez, Carlos Aníbal. Desigualdades en salud yseguridad en el trabajo que son inequidades: causas yconsecuencias. Ponencia presentada al 7° Congreso Ar-gentino de Seguridad, Salud Ocupacional, Medio Am-biente y Comunidad, 2003.

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nios ratificados en un contexto tanto bilateral comomultilateral; c) un tercer nivel, en la necesidad deconstituir un marco institucional general para lamigración internacional, con miras a la gestión delos movimientos transfronterizos de personas, queabarque la legislación sobre inmigración y las prác-ticas consulares.80

A partir de las bases de la política sub-regionalmigratoria propuesta, el MERCOSUR debe in-corporar a la agenda de sus relaciones con otrossujetos de derecho internacional la problemáticade las migraciones laborales y su vinculación conla libertad de circulación de los trabajadores.

En especial, deberá poner el acento en lograrel reconocimiento de los derechos fundamentalesde los trabajadores migrantes nacionales del MER-COSUR y sus familiares.

Para ello debiera proponer la ratificación de laConvención Internacional, así como de los dosConvenios de la OIT sobre trabajadores migrantes.

En todos los casos debiera invitar a los diferen-tes sujetos de derecho internacional a reconocer lalibertad de circulación a todos los trabajadores delmundo, así como la necesidad de establecer políti-cas migratorias regionales y globales basadas en laatención de las asimetrías zonales de desarrollo.

Un importante aspecto colateral de este puntoestá referido a los acuerdos bilaterales de migra-ción de mano de obra, que han adquirido, en elMERCOSUR y en el mundo, un notable auge apartir de la última década del siglo XX. Si bien elanálisis de los acuerdos bilaterales escapa al con-tenido multilateral del MERCOSUR al que seajusta este estudio, los mismos constituyen unaparte decisiva del tejido normativo que vinculatanto a los países del MERCOSUR entre sí comoa éstos con los restantes países del mundo; y, talcomo lo destaca Geromini81 , se presentan comouna herramienta destacada para restringir su pro-pia soberanía en materia de migraciones y abrir

cauces al reconocimiento de la libertad de circula-ción de los trabajadores, tanto dentro del territo-rio del MERCOSUR como en el resto del mundo.Para profundizar este importante aspecto, resultansumamente recomendables los �Estudios sobreMigraciones Internacionales� Nº 65 y Nº 66 82 .

3. Buenas prácticas del movimientosindical

El movimiento sindical tiene un rol insustituiblee imprescindible en el proceso de reconocimientoy establecimiento de la libertad de circulación delos trabajadores, que a su vez resulta decisivopara restablecer cierto equilibrio en la relacióntrabajo - capital, definitivamente roto a raíz de laglobalización del capital y del paralelo proceso derestricción de las posibilidades de migración inter-nacional de los trabajadores.

Para los trabajadores migrantes, la participa-ción en las organizaciones sindicales constituye unmecanismo prácticamente único para poder cons-tituirse en sujetos de las relaciones laborales en lasque se encuentran involucrados: relaciones labo-rales que, en la mayoría de los casos, resultanestructuralmente abusivas, a partir de la vulnerabi-lidad del trabajador migrante y de las dificultadesque éste encuentra para organizarse sindicalmen-te. A su vez, la posibilidad de los trabajadoresmigrantes de constituirse en sujetos de sus relacio-nes laborales impacta directamente sobre los pro-cesos de integración y sobre la reconformación delos pueblos nacionales y de lo que aquí hemos

80 Geronimi, Eduardo. Acuerdos bilaterales sobre mi-gración de mano de obra: modo de empleo. �Estudiossobre Migraciones Internacionales�, Nº 65, OIT, Ginebra,2004, pág. 8.81 Geronimi, Eduardo. Allí mismo, p. 7.82 Geronimi, Eduardo. Allí mismo. Geronimi, Eduardo;Cachón, Lorenzo; Texidó, Ezequiel. Acuerdos bilateralesde migración de mano de obra: estudio de casos. �Estu-dios sobre Migraciones Internacionales�, Nº 66, OIT,Ginebra, 2004.

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llamado pueblo «sub-regional». Todos estos pro-cesos constituyen componentes esenciales para elfortalecimiento de las democracias nacionales ysub-regional.

La agenda sindical del MERCOSUR deberíaexigir que el tema migratorio se abordase insepara-blemente del planteamiento de la libertad de circu-lación de los trabajadores, y a partir de la atencióna las asimetrías socioeconómicas entre distintaszonas, no sólo en el interior del MERCOSUR, sinotambién con respecto al resto del mundo.

Las organizaciones sindicales deben implemen-tar acciones concretas y coordinadas a nivel su-bregional para la ratificación y/o aplicación de lasNormas Internacionales, así como realizar las de-nuncias ante la OIT y otros organismos internacio-nales por el incumplimiento de los Estados, ydesarrollar campañas para la promoción de di-chas ratificaciones y la aplicación efectiva de lasNormas Internacionales ratificadas.

Las organizaciones sindicales deben estableceracciones específicamente orientadas a atender alos derechos de los trabajadores migrantes y susfamilias, y a la defensa de su derecho a la librecirculación. En esta orientación, deben establecerrelaciones con las organizaciones de migrantes.Una de las tareas principales de dichas áreas debeser la prevención y la acción contra las prácticas yculturas discriminatorias, racistas y xenófobas.

La afiliación sindical de trabajadores migrantesdebiera constituir un objetivo explícito de las or-ganizaciones sindicales, lo mismo que la igualdadde trato interna, y una acción consciente y estrictaen contra de actos internos de discriminación,racismo o xenofobia.

Un aspecto importante de la acción sindical endefensa de los derechos de los trabajadores mi-grantes es el establecimiento de conexiones siste-máticas con los sindicatos tanto de los países dedestino de los trabajadores emigrantes, como de

los países de origen de los trabajadores inmigran-tes. Esta red de conexiones sistemáticas debetender a constituir un mecanismo de información yprotección para los trabajadores migrantes y susfamilias, desde el origen mismo de los procesosmigratorios, pasando por el tránsito de un país aotro, hasta la llegada e inserción en la sociedad dedestino. Una parte importante de esta acción de-berá orientarse a denunciar las situaciones de trá-fico de personas y de explotación laboral y sexualde los trabajadores migrantes y sus familias, asícomo a evitar y corregir las conductas discrimina-torias, racistas o xenófobas.

Las asociaciones sindicales deben exigir el cum-plimiento de su derecho a participación y consultaen las instituciones migratorias y en la elaboraciónde normas migratorias, de carácter tanto regional,como sub-regional y nacional.

Los sindicatos deben proponer a los emplea-dores incluir en los convenios colectivos cláusu-las dirigidas a establecer la igualdad de trato paralos trabajadores migrantes, -en especial en cues-tiones que admitan discrecionalidad empresaria,como el ingreso y las promociones-, o a atenderaspectos relacionados con necesidades especia-les en materia de unificación familiar, así como aestablecer normas internas que no admitan con-ductas discriminatorias, racistas o xenófobas.Resultaría altamente provechoso que los conve-nios colectivos crearan comisiones de antidis-criminación encargadas de velar por el efectivocumplimiento del principio de no discriminación,especialmente en lo relativo a los derechos de lostrabajadores migrantes.

Los sindicatos deben impulsar el desarrollo decampañas de sensibilización, -de nivel regional,sub-regional, nacional y local-, orientadas a hacerefectiva en la vida social la igualdad de trato, y aevitar y condenar las conductas discriminatorias,racistas y xenófobas. Para la realización de estascampañas deben comprometer a las empresas y alos gobiernos y buscar la cooperación de otras

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organizaciones sindicales, de las organizacionesde migrantes y demás organizaciones sociales ypolíticas, así como de los organismos sub-regio-nales e internacionales.

4. Buenas prácticas de las empresas

Las empresas, si no se interviene oportuna-mente, constituyen un lugar estratégico para lainstalación de patrones negativos de conducta ysituaciones de desigualdad social basados en ladiscriminación. Por eso, las empresas deberíandesarrollar políticas explícitas, decididas en el másalto nivel y comprendidas cabalmente por todossus niveles directivos, orientadas a evitar y sancio-nar enérgicamente las conductas y prácticas dis-criminatorias, racistas y xenófobas. Particular-mente deben atender las posibles prácticas discri-minatorias en la contratación, la atribución de ta-reas y el desarrollo de la carrera interna.

Deberían proponer e incluir, en los convenioscolectivos, cláusulas que atendieran la proble-mática específica de los trabajadores migrantes,como por ejemplo sus necesidades particularesreferidas a la unificación familiar y a las relacio-nes con sus comunidades de origen, así como laenérgica sanción de prácticas discriminatorias.Resultaría altamente provechoso que los conve-nios colectivos crearan comisiones de antidis-criminación encargadas de velar por el efectivocumplimiento del principio de no discriminación,sobre todo con respecto a los derechos de lostrabajadores migrantes.

Finalmente, las empresas deberían incidir so-bre las posibles prácticas discriminatorias de suscontratistas, mediante códigos de conducta audi-tables externamente que incluyan cláusulas queobliguen a esos contratistas a cumplir las normasfundamentales que hacen a la dignidad de lostrabajadores y a la conformación del empleo dig-no, entre ellas las relativas a los derechos de lostrabajadores migrantes y sus familias.

5. Buenas prácticas orientadasa los medios de comunicación

Los medios de comunicación constituyen unnudo decisivo tanto para la formación de estereoti-pos y patrones de discriminación, racismo y xeno-fobia, como para su evitamiento y sanción social.

La realización efectiva de la libertad de circula-ción de los trabajadores exige una conducta de losmedios de comunicación que promueva e impulsela igualdad de trato y las relaciones de respeto yreconocimiento mutuo entre los miembros queintegran la sociedad de destino y los trabajadoresmigrantes y sus familiares.

En los países del MERCOSUR (y, justo esdecirlo, también en la mayoría de los países delmundo) es habitual encontrar en los medios decomunicación mensajes gravemente discriminato-rios, racistas y xenófobos.

Los dueños de los medios de comunicación,así como los periodistas y demás trabajadores deeste sector, deberían realizar una profunda re-flexión sobre el contenido discriminatorio, racistao xenófobo de ciertos mensajes, con el fin deactuar sobre sus emisores, para evitar, cuestionaro sancionar socialmente aquellos mensajes que norespeten la dignidad y los derechos humanos bási-cos de los trabajadores migrantes y sus familias.

6. Conclusión

Es prioritario, en el MERCOSUR, reconocer lalibertad de circulación de todos los trabajadores ysus familiares, y establecer efectivamente la misma.

Para ello, habrá que verificar que los TratadosMigratorios de 2002 sean efectivamente ratifica-dos en el año 2004, y que la Declaración Sociola-boral u otra norma de máximo nivel del MERCO-SUR reconozca el derecho a la libre circulaciónde los trabajadores.

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Para reducir sustancialmente la cantidad demigrantes en situación irregular, es necesario quela libertad de residencia que consagran los Acuer-dos Migratorios de 2002 sea reconocida a todoslos trabajadores migrantes, sin importar el paísen que nacieron.

A su vez, es necesario producir normas einstituciones básicas que establezcan: la efectivaigualdad de trato de nacionales y extranjeros; elcombate eficaz de las prácticas discriminatorias,racistas y xenófobas; el amplio reconocimientosde las calificaciones y certificados educativos yde formación profesional de los trabajadores mi-grantes y sus familias; y la interrelación de lossistemas de seguridad social de los distintos paí-ses de origen y destino.

Recién, una vez que estas normas básicasestén establecidas, y la migración irregular cons-tituya una situación cuantitativamente marginal,cobrará importancia la resolución de los aspec-tos instrumentales de la libre circulación de lostrabajadores en el MERCOSUR.

De lo contrario, se corre el serio riesgo, tantasveces concretado, de encontrarnos frente a unaintegración a dos velocidades, manifestada en unadoble vara para graduar la libertad de circulaciónde las personas en el MERCOSUR: una vía rápi-da y de amplia libertad para inversores, ejecuti-vos, empresarios, gerentes y un escaso grupo detrabajadores de alta calificación (científicos, pro-fesores, artistas, técnicos); y una vía lenta y delibertad de circulación restringida para la mayoríade los trabajadores.

Las migraciones laborales y la libertad con queson decididas y realizadas por los trabajadores ysus familiares implican mucho más que el recono-cimiento de los derechos y la protección de unaminoría especialmente vulnerable. Implican aten-der el proceso permanente de formación y �refor-mación� de los pueblos nacionales, como sujetotitular y razón de ser de las democracias. Y, en elplano del MERCOSUR, implican atender a laformación misma del pueblo sub-regional, de lasociedad civil mercosureña, requisito necesario,aunque no suficiente, para la constitución demo-crática del MERCOSUR.

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V. ANEXOS

1. Glosario

Término

Asimetrías de desarrollo

Ciudadanía

Convención Internacionalsobre la Protección de losTrabajadores Migrantes ysus Familias

Convenio Internacional dela OIT Nº 143 sobretrabajadores migrantes

Significado

Las asimetrías de desarrollo están referidas a las desigualdades sociales yeconómicas que existen entre las distintas zonas, de modo tal que unaszonas pueden definirse como «zonas de bienestar» y otras zonas puedendefinirse como «zonas de malestar».Las asimetrías de desarrollo entre distintas zonas dentro de un país, unasubregión, una región o el mundo constituyen las principales causas de lasmigraciones humanas. Las zonas de malestar expulsan a las personas, entanto que las zonas de bienestar las atraen.Como principio general, cuánto mayor sea la asimetría entre una zona deexpulsión y otra de atracción, tanto mayor será el flujo migratorio.En líneas generales puede decirse que, si la zona de malestar se caracte-riza por su insuficiencia para proveer a las necesidades básicas de sushabitantes, los procesos migratorios que ello origina son forzados ycarentes de toda libertad.

Es el conjunto de derechos y obligaciones que permiten a una personaparticipar activamente en la toma de decisiones comunes (políticas) enuna comunidad.

Constituye, junto con los dos Convenios de la OIT sobre trabajadoresmigrantes (Nº 97 y Nº 143), el triángulo de normas básicas que forman elaún insuficiente piso de consenso mundial alcanzado hasta el momento enmateria de migraciones. Fue establecida por la Asamblea General de lasNaciones Unidas el día 18 de diciembre de 1990, fecha que desdeentonces es considerada como «Día Internacional del Trabajador Mi-grante». Recién entró en vigencia el 1º de Julio de 2003, al haberalcanzado 20 ratificaciones.De los países del Mercosur sólo ha sido ratificada por Uruguay.

Es el más reciente de los dos Convenios de la OIT vigentes referidos a lostrabajadores migrantes. Constituye, junto con la Convención Internacionalsobre la Protección de los Trabajadores Migrantes y sus Familias, y el Con-venio de la OIT sobre trabajadores migrantes Nº 97, el triángulo de normasbásicas que forman el aún insuficiente piso de consenso mundial alcanzadohasta el momento en materia de migraciones. Fue firmado en 1975.De los países del Mercosur sólo ha sido ratificado por Uruguay.Existe una Recomendación Nº 151 (no obligatoria) firmada al mismotiempo, de mayor amplitud en la cobertura de los derechos de lostrabajadores migrantes.La OIT tratará en junio del 2004, en la Conferencia Internacional, el temade los trabajadores migrantes internacionales.

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Término

Convenio Internacional dela OIT Nº 97 sobretrabajadores migrantes

Discriminación por causadel origen nacional,racismo y xenofobia

Estado de destino

Estado de origen

Estado de tránsito

Indocumentado

Libertad de residencia

Significado

Es el más antiguo de los dos Convenios de la OIT vigentes referidos a lostrabajadores migrantes. Constituye, junto con la Convención Internacio-nal sobre la Protección de los Trabajadores Migrantes y sus Familias, y elConvenio de la OIT sobre trabajadores migrantes Nº 143, el triángulo denormas básicas que forman el aún insuficiente piso de consenso mundialalcanzado hasta el momento en materia de migraciones. Fue firmado en1949 como resultado de la revisión de un Convenio anterior sobre lamisma cuestión.De los países del Mercosur sólo ha sido ratificado por Brasil y Uruguay.Existe una Recomendación Nº 86 (no obligatoria) firmada al mismotiempo, de mayor amplitud en la cobertura de los derechos de lostrabajadores migrantes.La OIT tratará en junio del 2004, en la Conferencia Internacional, el temade los trabajadores migrantes.

La discriminación de las personas por causa de su origen nacional y porracismo constituyen violaciones flagrantes de los derechos humanos.El racismo es la separación de las personas en razas. Es necesariodecir, aunque no hay aquí espacio para explicarlo, que no existen razasen la especie humana. El racismo o la racialización de las personas seconstituye mediante el señalamiento de determinados rasgos físicos(como las tonalidades de la piel) o culturales (como la nacionalidad o lareligión) con el fin de denigrar, estereotipar negativamente y «someter»a la persona «racializada».La xenofobia es la desconfianza y el miedo que le inspira a una personadeterminada la presencia de personas provenientes de otro país. En símismo no es un acto condenable, pero suele constituir la base sobre la quese asienta la discriminación por causa del origen nacional y por racismo.

Es el Estado o país adónde se dirige el trabajador migrante para estable-cer su residencia y trabajar.

Es el Estado o país donde ha nacido el trabajador migrante.

Es el Estado o país por donde pasa un trabajador migrante para dirigirseal Estado de destino.

En principio se utiliza como sinónimo de «migrante en situación irregular».

Se refiere a la libertad que tiene una persona para decidir libremente viviren otro país, y obtener la autorización del Estado de destino y ladocumentación correspondiente, sin necesidad de cumplir ningún requisi-to relacionado con su condición laboral, o algún otro de tipo discrecional,a excepción de la ausencia de antecedentes criminales.

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Término

Libre circulación de losfactores productivos

Libre circulación de lostrabajadores

Migración

Migración interna

Migración internacional

Migrante irregular

No residente

Significado

Estrictamente hablando, los factores productivos son la tierra, el capital yel trabajo. Sin embargo, la noción de «libre circulación de los factoresproductivos» está referida al capital y al trabajo (la tierra es un factorinmóvil) y suele vincularse también a la libre circulación de bienes,servicios y empresas.El Tratado de Asunción que dio origen al Mercosur establece, en el primerartículo, que «este Mercado Común implica (�) la libre circulación debienes, servicios y factores productivos entre los países (...).»

La «libre circulación de los trabajadores», o la libertad de circulación delos trabajadores, se refiere al derecho de los trabajadores a decidir sincondicionamientos su traslado a una zona distinta de aquella en la queviven, con el fin de trabajar o buscar empleo. La existencia de la libertadexige que, al menos, el trabajador no tenga otras restricciones para residiry trabajar que las derivadas de su conducta delictiva. El reconocimientopleno de la libertad de circular exige que no haya control alguno fronteri-zo, y que la documentación de identidad provista por el Estado de origensea válida y suficiente en el Estado de destino.La libertad de circulación está integrada por cuatro libertades conexas,indivisibles y sucesivas:➼ la libertad de no emigrar➼ la libertad de emigrar➼ la libertad de inmigrar➼ la libertad de retornar.El desconocimiento de cualquiera de las cuatro libertades implica la faltade libertad de circular.

Es el desplazamiento de personas (aunque no necesariamente en grupo)de una zona a otra para establecerse y vivir allí.

Es el desplazamiento de personas (aunque no necesariamente en grupo)de una zona a otra, dentro del mismo país, para establecerse y vivir allí.

Es el desplazamiento de personas (aunque no necesariamente en grupo)de una zona ubicada en un país a otra zona ubicada en otro país, paraestablecerse y vivir allí.

Es el migrante que carece de la autorización estatal provista por lasautoridades migratorias, en regla para residir en el Estado en el que vive.Ello implica, por regla general, que carece de documentos de identidad válidos.

Es la persona que visita un país por razones circunstanciales sin voluntadde establecerse por un tiempo prolongado. El caso típico es el turista,pero también es el caso de las personas que se dirigen a otro país parautilizar sus sistemas de salud o educación, o para trabajar por brevetiempo, como un artista internacional o un conferenciante.

68

Término

Residencia

Residente permanente

Residente temporario

Sin papeles

Trabajador migrantefronterizo

Tráfico y trata demigrantes

Significado

La autorización de residencia, llamada habitualmente «residencia», es el actomediante el cual un Estado admite como residente a una persona extranjera.Implica la entrega de documentos de identidad irremplazables.Suele distinguirse en «residencia permanente» y «residencia temporaria».Presupone, por regla general (aunque no siempre) la autorización para trabajar.Las personas que ingresan a un país en plan de visita, como sucede conlos turistas, suelen recibir una autorización de ingreso y permanenciatemporaria, bajo la categoría de «no residente».

Es el extranjero que ha obtenido una autorización del Estado en el quevive para residir allí sin tiempo de vencimiento. Habitualmente (aunque nosiempre) autoriza a trabajar libremente y a establecer libremente sudomicilio en cualquier parte del territorio.

Es el extranjero que ha obtenido una autorización del Estado en el quevive para residir allí con un plazo de vencimiento. Habitualmente (aunqueno siempre) autoriza a trabajar, pero en ocasiones establece restriccionesa la elección del empleo y del lugar en el que debe establecer su domicilio.

Es una forma habitual que se utiliza en Europa para referirse a losmigrantes irregulares o indocumentados.

Es el trabajador que reside habitualmente en un país, en zonas defrontera, y que para trabajar se traslada al país vecino. Su particularidadestriba en el hecho de que su residencia permanente y su lugar de trabajose encuentran en países distintos. Debido a dicha circunstancia, formaparte de dos comunidades, pertenecientes a países distintos: en una,como trabajador; y, en la otra, como vecino.

El tráfico y la trata de migrantes son, actualmente, el negocio máslucrativo del mundo. Se trata de un fenómeno complejo que abarcadesde el secuestro de niños para traficar con sus órganos y las redes deesclavitud sexual y laboral, hasta organizaciones de paso clandestino delas fronteras, falsificación de documentos, soborno de funcionarios mi-gratorios, explotación de las necesidades de vivienda y empleo de losmigrantes y sus familiares, etc. Hasta hace poco, no existía un términopreciso para referirse a este fenómeno, utilizándose en castellano indistin-tamente las palabras �trata� y �tráfico�. Los Protocolos de Palermo de2002 establecieron una separación conceptual del fenómeno, distinguien-do radicalmente entre �trata� y �tráfico�. Cuando hay coacción (ame-nazas, violencia, engaño, etc.) hay �trata�; mientras que, si no haycoacción, hay �tráfico�. La consecuencia directa de esta distinción es lacriminalización del migrante irregular en el caso de la trata. Esta tajantedistinción ha sido criticada desde las organizaciones de derechos huma-nos, sosteniendo que la separación entre la trata y el tráfico de personases artificial, y que en los hechos se trata de un mismo fenómeno complejoen el que la coacción a los migrantes, como elemento agravante de lasituación, suele encontrarse presente en formas y grados variables.

69

2. Acuerdo sobre residencia paranacionales de los Estados partes

del MERCOSUR

La República Argentina, la República Federa-tiva del Brasil, la República de Paraguay y laRepública Oriental del Uruguay, Estados Partesdel MERCOSUR,

 CONSIDERANDO el Tratado de Asunción,

firmado el 26 de marzo de 1991 entre la Repú-blica Argentina, la República Federativa del Bra-sil, la República del Paraguay y la RepúblicaOriental del Uruguay, y el Protocolo de OuroPreto, sobre la estructura institucional del MER-COSUR, firmado el 17 de diciembre de 1994por esos mismos Estados.

 EN CONCORDANCIA con la Decisión

CMC Nº 07/96 (XI CMC � Fortaleza, 17/ 96)que motivó la necesidad de avanzar en la elabora-ción de mecanismos comunes, para profundizar lacooperación en las áreas de competencia de losrespectivos Ministerios del Interior o equivalentes.

 REAFIRMANDO el deseo de los Estados

Partes del MERCOSUR de fortalecer y profundi-zar el proceso de integración así como los frater-nales vínculos existentes entre ellos.

 TENIENDO PRESENTE que la implemen-

tación de una política de libre circulación de per-sonas en la región es esencial para la consecuciónde esos objetivos.

 BUSCANDO solucionar la situación migrato-

ria de los nacionales de los Estados Partes en laregión a fin de fortalecer los lazos que unen a lacomunidad regional.

 CONVENCIDOS de la importancia de com-

batir el tráfico de personas para fines de explota-ción laboral y aquellas situaciones que impliquendegradación de la dignidad humana, buscando so-luciones conjuntas y conciliadoras para los graves

problemas que asolan a los Estados Partes y a lacomunidad como un todo, en consonancia con elcompromiso firmado en el Plan General de Coope-ración y Coordinación de Seguridad Regional.

 RECONOCIENDO el compromiso de los

Estados Partes de armonizar sus legislaciones paralograr el fortalecimiento del proceso de integra-ción, tal cual fuera dispuesto en el artículo 1º delTratado de Asunción.

 PROCURANDO establecer reglas comu-

nes para la tramitación de la autorización deresidencia de los nacionales de los Estados Par-tes del MERCOSUR,

ACUERDAN: 

Artículo 1OBJETO

 Los nacionales de un Estado Parte que deseen

residir en el territorio de otro Estado Parte podránobtener una residencia legal en este último, deconformidad con los términos de este Acuerdo,mediante la acreditación de su nacionalidad y pre-sentación de los requisitos previstos en el artículo4° del presente.

 

Artículo 2DEFINICIONES

 Los términos utilizados en el presente Acuerdo

deberán interpretarse con el siguiente alcance:

� �Estados Partes�: Estados partes del MERCOSUR;� �Nacionales de una Parte�: son las personas

que poseen nacionalidad originaria de uno delos Estados Partes o nacionalidad adquirida pornaturalización y ostentaran dicho beneficio des-de hace cinco años;

� �Inmigrantes�: son los nacionales de las Partesque deseen establecerse en el territorio de laotra Parte;

70

� �País de origen�: es el país de nacionalidad delos inmigrantes;

� �País de recepción� es el país de la nueva resi-dencia de los inmigrantes. 

Artículo 3AMBITO DE APLICACIÓN

 El presente Acuerdo se aplica a:

1) Nacionales de una Parte, que deseen estable-cerse en el territorio de la otra, y que presentenante la sede consular respectiva su solicitud deingreso al país y la documentación que se deter-mina en el articulado siguiente;

2) Nacionales de una Parte, que se encuentren enel territorio de otra Parte deseando establecerseen el mismo, y que presenten ante los serviciosde migración su solicitud de regularización y ladocumentación que se determina en el articula-do siguiente. El procedimiento previsto en el párrafo 2 se

aplicará con independencia de la condición migra-toria con la que hubiera ingresado el peticionanteal territorio del país de recepción, e implicará laexención del pago de multas u otras sancionesmás gravosas.

 Artículo 4

TIPO DE RESIDENCIA A OTORGARY REQUISITOS

 1. A los peticionantes comprendidos en los párra-

fos 1 y 2 del artículo 3º, la representación con-sular o los servicios de migración correspon-dientes, según sea el caso, podrán otorgar unaresidencia temporaria de hasta dos años, previapresentación de la siguiente documentación:

a) Pasaporte válido y vigente o cédula de iden-tidad o certificado de nacionalidad expedido

por el agente consular del país de origen delpeticionante acreditado en el país de recep-ción, de modo tal que resulte acreditada laidentidad y nacionalidad del peticionante;

b) Partida de nacimiento y comprobación deestado civil de la persona y certificado denacionalización o naturalización, cuando fue-re el caso;

c) Certificado que acredite la carencia de an-tecedentes judiciales y/o penales y/o poli-ciales en el país de origen o en los que hu-biera residido el peticionante durante loscinco años anteriores a su arribo al país derecepción o a su petición ante el Consulado,según sea el caso;

d) Declaración jurada de carencia de antece-dentes internacionales penales o policiales;

e) Certificado que acredite la carencia de an-tecedentes judiciales y/o penales y/o poli-ciales del peticionante en el país de recep-ción, si se tratare de nacionales comprendi-dos en el párrafo 2 del Artículo 3º del pre-sente Acuerdo;

f) Si fuere exigido por la legislación interna delos Estados Parte de ingreso, certificadomédico expedido por autoridad médica mi-gratoria u otra sanitaria oficial del país deorigen o recepción, según corresponda, delque surja la aptitud psicofísica del peticio-nante de conformidad con las normas inter-nas del país de recepción;

g) Pago de la tasa retributiva de servicios, con-forme lo dispongan las respectivas legisla-ciones internas.

 2. A los efectos de la legalización de los documen-

tos, cuando la solicitud se tramite en sede con-sular, bastará la certificación de su autenticidad,conforme a los procedimientos establecidos enel país del cual el documento procede. Cuandola solicitud se tramite ante los servicios migrato-rios, dichos documentos sólo deberán ser cer-tificados por el agente consular del país de ori-gen del peticionante acreditado en el país derecepción, sin otro recaudo.  

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Artículo 5RESIDENCIA PERMANENTE

 La residencia temporaria podrá transformarse

en permanente mediante la presentación del peti-cionante ante la autoridad migratoria del país derecepción, dentro de los noventa (90) días ante-riores al vencimiento de la misma, y acompaña-miento de la siguiente documentación:

a) Constancia de residencia temporaria obtenida deconformidad a los términos del presente Acuerdo;

b) Pasaporte válido y vigente o cédula de identidado certificado de nacionalidad expedido por elagente consular del país de origen del peticio-nante acreditado en el país de recepción, demodo tal que resulte acreditada la identidad delpeticionante;

c) Certificado que acredite carencia de anteceden-tes judiciales y/o penales y/o policiales en el paísde recepción;

d) Acreditación de medios de vida lícitos que per-mitan la subsistencia del peticionante y su grupofamiliar conviviente;

e) Pago de la tasa retributiva de servicios ante elrespectivo servicio de migración, conforme lodispongan las respectivas legislaciones internas.  

Artículo 6NO PRESENTACIÓN EN TÉRMINO Los inmigrantes que, una vez vencida la resi-

dencia temporaria de hasta dos años otorgada envirtud del artículo 4° del presente, no se presenta-ran ante la autoridad migratoria de país de recep-ción, quedarán sometidos a la legislación migrato-ria interna de cada Estado Parte.

  

Artículo 7INTERCAMBIO DE INFORMACIÓN Las Partes se comunicarán sus respectivas re-

glamentaciones nacionales sobre inmigración, así

como en caso de producirse sus ulteriores modifi-caciones, y asegurarán a los ciudadanos de losotros Estados Partes que hubiesen obtenido suresidencia, un tratamiento igualitario en cuanto aderechos civiles de acuerdo con sus respectivaslegislaciones internas.

  

Articulo 8NORMAS GENERALES SOBREENTRADA Y PERMANENCIA

 1. Las personas que hayan obtenido su residen-

cia conforme lo dispuesto en el artículo 4º y 5°del presente Acuerdo tienen derecho a entrar,salir, circular y permanecer libremente en terri-torio del país de recepción, previo al cumpli-miento de las formalidades previstas por éste ysin perjuicio de restricciones excepcionalesimpuestas por razones de orden público y se-guridad pública.

 2. Asimismo, tienen derecho a acceder a cualquier

actividad, tanto por cuenta propia como porcuenta ajena, en las mismas condiciones que losnacionales de los países de recepción, de acuer-do con las normas legales de cada país.  

Artículo 9DERECHOS DE LOS INMIGRANTES

Y DE LOS MIEMBROS DE SUSFAMILIAS

 1. IGUALDAD DE DERECHOS CIVILES: Los

nacionales de las Partes y sus familias que hu-bieren obtenido residencia en los términos delpresente Acuerdo gozarán de los mismos de-rechos y libertades civiles, sociales, culturalesy económicas de los nacionales del país derecepción, en particular el derecho a trabajar;y ejercer toda actividad lícita en las condicio-nes que disponen las leyes; peticionar a lasautoridades; entrar, permanecer, transitar y salirdel territorio de las Partes; asociarse con fines

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lícitos y profesar libremente su culto, de confor-midad a las leyes que reglamenten su ejercicio.

2. REUNIÓN FAMILIAR: A los miembros dela familia que no ostenten la nacionalidad deuno de los Estados Parte, se les expedirá unaresidencia de idéntica vigencia de aquella queposea la persona de la cual dependan, siem-pre y cuando presenten la documentaciónque se establece en el artículo 3º, y no po-sean impedimentos. Si por su nacionalidadlos miembros de la familia necesitan visaciónpara ingresar al país, deberán tramitar la resi-dencia ante la autoridad consular, salvo quede conformidad con la normativa interna delpaís de recepción este último requisito nofuere necesario.

3. TRATO IGUALITARIO CON NACIONA-LES: Los inmigrantes gozarán, en el territoriode las Partes, de un trato no menos favorableque el que reciben los nacionales del país derecepción, en lo que concierne a la aplicaciónde la legislación laboral, especialmente enmateria de remuneraciones, condiciones detrabajo y seguros sociales.

4. COMPROMISO EN MATERIA PREVISIO-NAL: Las Partes analizarán la factibilidad desuscribir convenios de reciprocidad en materiaprevisional.

5. DERECHO A TRANSFERIR REMESAS:Los inmigrantes de las Partes tendrán derechoa transferir libremente a su país de origen susingresos y ahorros personales, en particular losfondos necesarios para el sustento de sus fami-liares, de conformidad con la normativa y lalegislación interna en cada una de las Partes.

6. DERECHO DE LOS HIJOS DE LOS INMI-GRANTES: Los hijos de los inmigrantes quehubieran nacido en el territorio de una de lasPartes tendrán derecho a tener un nombre, alregistro de su nacimiento y a tener una naciona-

lidad, de conformidad con las respectivas legis-laciones internas. Los hijos de los inmigrantes gozarán, en el

territorio de las Partes, del derecho fundamentalde acceso a la educación en condiciones de igual-dad con los nacionales del país de recepción. Elacceso a las instituciones de enseñanza preescolaro a las escuelas públicas no podrá denegarse olimitarse a causa de la circunstancial situación irre-gular de la permanencia de los padres.

  

Articulo 10PROMOCIÓN DE MEDIDAS

RELATIVAS A CONDICIONES LEGALESDE MIGRACIÓN Y EMPLEO

EN LAS PARTES Las Partes establecerán mecanismos de co-

operación permanente tendientes a impedir el em-pleo ilegal de los inmigrantes en el territorio de laotra, a cuyo efecto adoptarán, entre otras, lassiguientes medidas:

a) Mecanismos de cooperación entre los orga-nismos de inspección migratoria y laboral, des-tinados a la detección y sanción del empleoilegal de inmigrantes;

b) Sanciones efectivas a las personas físicas o jurí-dicas que empleen nacionales de las Partes encondiciones ilegales. Dichas medidas no afecta-rán los derechos que pudieran corresponder a lostrabajadores inmigrantes, como consecuencia delos trabajos realizados en estas condiciones;

c) Mecanismos para la detección y penalizaciónde personas individuales u organizaciones quelucren con los movimientos ilegales o clandes-tinos de trabajadores inmigrantes, cuyo obje-tivo sea el ingreso, la permanencia o el trabajoen condiciones abusivas de estas personas ode sus familiares;

d) Las Partes intensificarán las campañas de difu-sión e información pública, a fin de que los po-tenciales migrantes conozcan sus derechos.  

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Artículo 11APLICACIÓN DE LA NORMA MÁS

BENÉFICA El presente Acuerdo será aplicado sin per-

juicio de normas o disposiciones internas decada Estado Parte que sean más favorables alos inmigrantes.

 Artículo 12

RELACIÓN CON NORMATIVAADUANERA

 Las disposiciones del presente Acuerdo no

incluyen la regularización de eventuales bienes yvalores que los inmigrantes hayan ingresado pro-visoriamente en el territorio de los Estado Partes.

Artículo 13INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN Los conflictos que se originen en el alcance,

interpretación y aplicación del presente Acuerdose solucionarán conforme el mecanismo que seencuentre vigente al momento de presentarse elproblema y que hubiere sido consensuado entrelas Partes.

Artículo 14VIGENCIA

 El presente Acuerdo entrará en vigencia a par-

tir de la comunicación por los cuatro EstadosPartes a la República del Paraguay, informandoque se ha dado cumplimiento a las formalidadesinternas necesarias para la entrada en vigencia delpresente instrumento.

Artículo 15DEPÓSITO

 La República del Paraguay será depositaria del

presente Acuerdo y de las notificaciones de losdemás Estados Partes en cuanto a vigencia ydenuncia. La República del Paraguay enviará co-

pia debidamente autenticada del presente Acuer-do a las demás Partes.

 Artículo 16

DENUNCIA Los Estados Partes podrán en cualquier mo-

mento denunciar el presente Acuerdo mediantenotificación escrita dirigida al depositario, que no-tificará a las demás Partes. La denuncia producirásus efectos a los ciento ochenta (180) días, des-pués de la referida notificación.

Hecho en la ciudad de Brasilia, República Fe-derativa del Brasil, a los seis (6) días del mes dediciembre de 2002, en un original, en los idiomasespañol y portugués, siendo ambos textos igual-mente auténticos.

3. Acuerdo sobre regularización migratoriade ciudadanos del MERCOSUR

Los Gobiernos de la República Argentina, dela República Federativa del Brasil, de la Repúblicadel Paraguay y de la República Oriental del Uru-guay, Estados Partes del MERCOSUR, en ade-lante denominados �Partes�, a los efectos del pre-sente Acuerdo.

  CONSIDERANDO el Tratado de Asunción,

firmado el 26 de marzo de 1991 entre la Repúbli-ca Argentina, la República Federativa del Brasil,la República del Paraguay y la República Orientaldel Uruguay, y el Protocolo de Ouro Preto, sobrela estructura institucional del MERCOSUR, fir-mado el 17 de diciembre de 1994 por esos mis-mos Estados.

 REAFIRMANDO el deseo de los Estados

Partes del MERCOSUR de fortalecer los frater-nales vínculos existentes entre ellos.

 ENFATIZANDO la importancia de procurar,

en instrumentos jurídicos de cooperación, la facili-

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tación de los trámites migratorios para los ciuda-danos de los Estados Partes del MERCOSUR,en el sentido de permitir su regularización migrato-ria sin la necesidad de regresar a su país de origen.

 ACUERDAN:

Artículo 1 Los nacionales de un Estado Parte, que se

encuentren en el territorio de otro Estado Parte,podrán efectuar la tramitación migratoria de suresidencia en este último, sin necesidad de egresardel mismo.

 Artículo 2

 El procedimiento previsto en el artículo ante-

rior se aplicará con independencia de la categoríacon la que hubiera ingresado el peticionante y delcriterio en el que pretendiere encuadrar su situa-ción migratoria.

 Artículo 3

 Para la aplicación del presente Acuerdo, los

Estados Partes podrán conceder residencia tem-poraria o permanente, de conformidad con lascategorías migratorias previstas en sus legislacio-nes internas.

 Artículo 4

 El presente Acuerdo contiene una finalidad es-

trictamente migratoria, no contemplando la regula-rización de los eventuales bienes y valores que ha-yan ingresado en el territorio de los Estados Partes.

  

Artículo 5 El presente Acuerdo entrará en vigencia des-

pués de la notificación por los cuatro EstadosPartes a la República del Paraguay de que fueroncumplidas las formalidades internas necesarias parasu entrada en vigor.

Artículo 6 Los Estados Partes pueden, en cualquier mo-

mento, denunciar el presente Acuerdo mediantenotificación escrita dirigida al depositario, que no-tificará a las demás partes. La denuncia producirásus efectos ciento ochenta (180) días después dela referida notificación.

 Artículo 7

 Los conflictos que se originen en el alcance,

interpretación y aplicación del presente Acuerdose solucionarán conforme el mecanismo que seencuentre vigente al momento de presentarse elproblema y que hubiere sido consensuado entrelas Partes.

 Artículo 8

 La República del Paraguay será depositaria del

presente Acuerdo y de las notificaciones a lasdemás Partes cuanto a la vigencia y denuncia.

 La República del Paraguay presentará copia

debidamente autenticada del presente Acuerdo alas demás Partes.

 Hecho en la ciudad de Brasilia, República Fe-

derativa del Brasil, a los cinco (5) días del mes dediciembre de 2002, en un original, en los idiomasespañol y portugués, siendo ambos textos igual-mente auténticos.

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