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Nota orientativa 9

Los PPE y el trabajo decente

Hacia el derechoal trabajoUNA GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DEPROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO INNOVADORES

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OficinaInternacionaldel Trabajo

ISBN: 978-92-2-326771-1

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Agradecimientos

El Programa de Inversiones Intensivas en Empleo (PIIE), de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT),ha sido el responsable de preparar el material de orientación Hacia el derecho al trabajo: Una guíapara la elaboración de programas públicos de empleo innovadores. Como complemento de esta guía,se llevó a cabo un curso internacional, con el apoyo del Centro Internacional de Formación de la OITen Turín (CIF-Turín), que estuvo dirigido a un público diverso, entre otros, responsables de formularpolíticas, actores sociales, planificadores y funcionarios de categoría superior e intermedia dediferentes ministerios nacionales y organismos y programas para el desarrollo interesados.

La elaboración de la guía y el diseño del curso se realizaron bajo la dirección de Mito Tsukamoto,Especialista Principal del PIIE. Los principales responsables de preparar el curso fueron MaikelLieuw-Kie-Song y Kate Philip, quienes trabajaron en calidad de consultores internacionales. Para ladefinición de la estructura del curso y de los métodos de enseñanza se contó con la colaboración deValter Nebuloni, Director del Programa de Políticas de Empleo y Desarrollo de Competencias delCIF-Turín. Mito Tsukamoto y Marc Van Imschoot, ambos Especialistas Principales del PIIE,examinaron todo el material y formularon las correspondientes observaciones. La traducción alespañol desde la versión inglesa estuvo a cargo de Valentina Poggio, y la revisión y la edición delmaterial corrieron por cuenta de Eric de Vries.

El PIIE quisiera también expresar su agradecimiento a los autores principales de las siguientes Notasorientativas: Steven Miller, de The New School, Nueva York, Estados Unidos de América (Empleojuvenil y zonas urbanas); Rania Antonopoulos, del Levy Economics Institute of Bard College, NuevaYork, Estados Unidos de América (Género); Radhika Lal, del Centro Internacional de Políticas para elCrecimiento Inclusivo del PNUD, Brasil (Sistemas de pago); y Pinaki Chakraborty del NationalInstitute on Public Finance and Policy, India, por su contribución inicial en una serie de módulos.

Las Notas orientativas preliminares también fueron revisadas por otros expertos, a saber: SuktiDasgupta, Chris Donnges, Geoff Edmonds, Natan Elkin, Christoph Ernst, Mukesh Gupta, María TeresaGutiérrez, Carla Henry, Bjorn Johannessen, Sangheon Lee, Marja Kuiper, Philippe Marcadent, StevenOates, Naoko Otobe, Susana Puerto González, Diego Rei, Gianni Rosas, Catherine Saget, TerjeTessem y Edmundo Werna.

Por último, el PIIE quisiera dar las gracias a todos quienes participaron en el taller de validaciónrealizado en mayo de 2010 por sus valiosas contribuciones y comentarios que ayudaron a mejorar engran medida la calidad del curso.

Nota orientativa 9


Oficina Internacional del Trabajo

UNA GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DE PROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO INNOVADORES

Hacia el derecho al trabajo

Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2014

Primera edición 2014

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los derechos depropiedad intelectual en virtud del protocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derechos deAutor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones pueden reproducirse sinautorización, con la condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproduccióno de traducción deben formularse las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones(Derechos de autor y licencias), Oficina Internacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza, o porcorreo electrónico a: [email protected], solicitudes que serán bien acogidas.

Las bibliotecas, las instituciones y otros usuarios registrados ante una organización de derechos dereproducción pueden hacer copias de acuerdo con las licencias que les hayan expedido con ese fin. Enwww.ifrro.org puede encontrar la organización de derechos de reproducción de su país.

Hacia el derecho al trabajo: Una guía para la elaboración de programas públicos de empleo innovadores

ISBN: 978-92-2-326771-1 (versión impresa)ISBN: 978-92-2-326772-8 (versión electrónica)

Datos de catalogación en publicación de la OIT

Hacia el derecho al trabajo : una guía para la elaboración de programas públicos de empleo innovadores/ Oficina Internacional del Trabajo. - Ginebra: OIT, 2014

ISBN 9789223267711; 9789223267728 (web pdf)

International Labour Office

obras públicas / creación de empleos / empleo de jóvenes / derecho al trabajo / elaboración de proyectos

04.03.7

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y laforma en que aparecen presentados los datos en las publicaciones de la OIT no implican juicio algunopor parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídica de ninguno de los países,zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboracionesfirmados incumbe exclusivamente a sus autores, y su publicación no significa que la OIT las sancione.

Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por laOficina Internacional del Trabajo, y el hecho de que no se mencionen firmas o procesos o productoscomerciales no implica desaprobación alguna.

Las publicaciones y los productos electrónicos de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías oen oficinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndolos a Publicaciones de la OIT, OficinaInternacional del Trabajo, CH-1211 Ginebra 22, Suiza. También pueden solicitarse catálogos o listasde nuevas publicaciones a la dirección antes mencionada o por correo electrónico a: [email protected]

Vea nuestro sitio en la red: www.ilo.org/publns

Diseñado e impreso por el Centro Internacional de Formación de la OIT, Turín (Italia)

Nota orientativa 9


Objetivo

Esta nota tiene como objetivo ayudar a comprender mejor el concepto detrabajo decente que promueve la OIT, así como el modo en que losprogramas públicos de empleo (PPE)1, en todo su espectro – desde losprogramas de obras públicas (POP) hasta los sistemas de garantía delempleo (SGE) –, pueden promoverlo o, en ocasiones, también socavarlo. Seanaliza además la forma en que el diseño de estos programas puede reforzarel Programa de Trabajo Decente y se proveen algunos ejemplos de cómo ellose ha llevado a la práctica.

Introducción

Los programas públicos de empleo (PPE) suelen operar en lo que podríadenominarse el margen entre lo que se considera trabajo “decente” y trabajo“indecente”. Es posible, por ejemplo, que paguen el salario mínimo, pero siremuneran por debajo de ese nivel, se estaría fundamentalmente ante unapráctica “indecente”. Ahora bien, es poco probable que estos programaspaguen salarios por encima del salario mínimo, y por lo general funcionan conun salario equivalente o similar al salario mínimo. Si bien el margen entre eltrabajo decente y el trabajo indecente puede verse fácilmente en el plano delos salarios, también se aplica a muchos otros aspectos del trabajo.

Lo expresado anteriormente se vincula al hecho de que los PPE suelenactuar como empleadores de última instancia, y no empleadores deelección, pues están diseñados para atraer y emplear a aquellos que notienen otras opciones de empleo. En cierta medida, esto podría hacerpensar que los empleos que ofrece el programa no valen la pena, pero ellodeberá juzgarse en el contexto en que estos operan: la pobrezageneralizada, el empleo informal y las crisis. Por esta razón, los empleosque proponen los PPE tienen una gran demanda.

La noción de que los PPE operan en el margen entre el trabajo decente y eltrabajo indecente, y contribuyen a crear un “piso de empleo”, resulta deutilidad a la hora de analizar dichos programas y el trabajo decente. Laprincipal aportación de los programas públicos de empleo a la mejora deltrabajo suele limitarse a subirlos de la categoría de indecente – aunque solo

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1 Lieuw-Kie-Song, M., K. Philip, M. Tsukamoto y M. Van Imschoot: Hacia el derecho al trabajo:Innovaciones en programas públicos de empleo (IPPE), OIT, Sector del Empleo, Documentode Trabajo núm. 69 (Ginebra, Organización Internacional del Trabajo, 2011).

sea en determinados aspectos – a un nivel que normalmente se consideraríadecente.

En situaciones en que el margen no está tan claro como en el caso de lossalarios, los PPE han recibido críticas por menoscabar el trabajo decente opor no contribuir a él. Si bien en algunos países esa crítica puede ser válida,pues hay programas que prestan escasa atención a las condiciones detrabajo o pagan un salario muy bajo, puede que también quienes critican nologren apreciar aspectos de los PPE que les son propios.

La crítica suele ir acompañada de una comprensión inadecuada del modoen que el concepto de trabajo decente ha sido articulado por la OIT, yadoptado por muchos Estados Miembros, y lleva a valoraciones muysubjetivas de lo que un empleo decente debería ser, en cuyo caso,seguramente muy poco tendría que ver con el empleo que ofrecen los PPE.

Esta nota orientativa es parte de un marco que busca arrojar luz sobre elconcepto del trabajo decente y el modo en que los programas públicos deempleo se vinculan a él y contribuyen a su consecución en los países en queoperan.

La OIT y el trabajo decente

Definir y comprender el trabajo decente

Los mandantes de la Oficina Internacional del Trabajo han definido lapromoción del trabajo decente como el objetivo primario de la OIT. Noobstante, el trabajo decente no es un concepto simple, pues debe englobartodas las dimensiones del empleo y del mundo del trabajo. Los cuatroobjetivos estratégicos de la OIT coinciden con los cuatro objetivosestratégicos que abarca el trabajo decente, a saber:

1. Crear mayores oportunidades para que mujeres y hombres puedantener empleos e ingresos dignos.

2. Promover y cumplir las normas y los principios y derechosfundamentales en el trabajo.

3. Mejorar la cobertura y la eficacia de una protección social para todos.

4. Fortalecer el tripartismo y el diálogo social2.

Los mismos objetivos se aplican a los hombres y mujeres que trabajan en laseconomías formal e informal, ya sea como asalariados o trabajadores por cuentapropia en el campo, en fábricas u oficinas, o en sus hogares y comunidades.

La importancia central del trabajo decente para la OIT también se recogió enla Declaración sobre la justicia social para una globalización equitativa, de


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2 La misión y los objetivos de la OIT están definidos en su sitio web:http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/mission-and–objectives/lang—es/index.htm(20 de noviembre de 2011).

2008, que se adentra en más detalle en estos cuatro objetivos3. Además deafirmar estos objetivos, se realizan otras dos declaraciones importantes; enprimer lugar, se describe la relación entre los cuatro objetivos y se señala que:

Los cuatro objetivos estratégicos son inseparables, están interrelacionados yse refuerzan mutuamente. Si no se promueve alguno de ellos se podrácomprometer el progreso hacia la consecución de los otros. Para optimizarsu impacto, los esfuerzos para su promoción deberán ser parte de unaestrategia global e integrada de la OIT a favor del trabajo decente.

Además, se señala al trabajo decente como concepto universal en losdistintos contextos mundiales en los que deberá aplicarse, y se afirma que:

La forma en que los Miembros alcancen los objetivos estratégicos es unacuestión que ha de determinar cada Miembro de conformidad con lasobligaciones internacionales que haya asumido y con los principios yderechos fundamentales en el trabajo, teniendo debidamente en cuentaentre otras cosas:

i) las condiciones y las circunstancias nacionales, así como lasnecesidades y las prioridades expresadas por las organizacionesrepresentativas de empleadores y de trabajadores;

ii) la interdependencia, la solidaridad y la cooperación entre todos losMiembros de la OIT, que son más pertinentes que nunca en elcontexto de una economía globalizada; y

iii) los principios y las disposiciones de las normas internacionales deltrabajo.



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3 Organización Internacional del Trabajo: Declaración de la OIT sobre la justicia social para unaglobalización equitativa. Conferencia Internacional del Trabajo, 97.ª reunión, Ginebra, 2008(Ginebra, 2011). Disponible en:http://www.ilo.org/global/meetings-and-events/campaigns/voices-on-social-justice/lang—es/index.htm (20 de noviembre de 2011).

Habida cuenta de lo anterior, queda claro que el trabajo decente abarcamuchas dimensiones y aspectos del trabajo, y puede ser complicado ydifícil de aplicar en la práctica. Por ende, es importante que se aborde de talmanera que su aplicación resulte útil. En algunos casos, ello suponecentrarse en áreas específicas del Programa de Trabajo Decente que seanfáciles de gestionar, aunque sin perder de vista las interrelaciones con otrasáreas de interés.

Entonces, ¿cómo se relacionan los PPE con el trabajo decente? ¿De quémanera lo promueven? ¿En verdad se corre el riesgo de que socaven eltrabajo decente? Para responder estas preguntas conviene analizar deantemano los enfoques de la promoción del trabajo decente en la práctica,así como algunas de las iniciativas para medir el progreso hacia suconsecución. Combinados, pueden resultar útiles para elaborar un marcopara el diseño de PPE que contribuyan al Programa de Trabajo Decente, ypara evaluar en qué aspectos los PPE pueden plantear un riesgo a los logrosalcanzados hasta el momento.

Promover el trabajo decente y abordar los déficits detrabajo decente

El Programa de Trabajo Decente de la OIT es un proceso de alcance mundial através del cual la OIT promueve y facilita la promoción del trabajo decente. En élse prevé la formulación de Programas de Trabajo Decente por País (PTDP) y ladefinición de objetivos, prioridades yactividades específicas, nutriéndoseademás de mecanismos para medir eltrabajo decente.

Las condiciones de trabajo varíanconsiderablemente de país en país.Mientras que unos países tienensistemas de derechos y prestacionesaltamente desarrollados en materialaboral, otros todavía están tratandode abordar el trabajo infantilgeneralizado, promulgar normas deseguridad básicas en relación con eltrabajo peligroso o garantizar unaremuneración igualitaria para lasmujeres. Eso hace imposible elestablecimiento de una única normamundial de trabajo decente. Desde elpunto de vista estratégico, el logro delos objetivos del trabajo decente es unproceso que busca mejorar de manerasignificativa los cuatro objetivos del



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Programa de Trabajo Decente procurando solucionar los “déficits de trabajodecente”, es decir, aspectos concretos relacionados con una situación laboralque no se considera que cumpla las normas de trabajo decente locales y querequiere atención. Los déficits suelen definirse con respecto a uno de los cuatroobjetivos estratégicos. Por ejemplo, déficits específicos podrían ser un alto nivelde desempleo de jóvenes (falta de oportunidades de empleo), o condiciones detrabajo peligrosas en un sector determinado de la economía (normas ycondiciones inadecuadas). Solucionar estos déficits no suponeautomáticamente que el trabajo pase a considerarse “decente”, pues es posibleque persistan otros déficits, que también deberán abordarse.

La búsqueda de soluciones a los déficits de trabajo decente admite laadopción de diversas estrategias, y los PPE son una de ellas – aunque raravez sus objetivos explicitan el abordaje de esos problemas –. Por otra parte,en algunos casos, puede existir el riesgo de que los PPE socaven el trabajodecente. A continuación se analiza la manera en que los PPE puedencontribuir o menoscabar el trabajo decente.

Recuadro 1. ¿Pueden los PPE incidir en el empeoramiento de las condiciones detrabajo?

En varios países, la puesta en marcha de PPE ha encontrado resistencia, puesse teme que afecten las condiciones de trabajo imperantes al ofrecer trabajo acambio de un salario más bajo y en peores condiciones laborales. Esto hapreocupado especialmente a los trabajadores de sectores afines, como el de laconstrucción, y en algunos casos, a los empleados públicos locales.

Cuando existe preocupación, estas cuestiones pueden abordarse celebrandoconsultas, con el fin de llegar a un acuerdo sobre, por ejemplo, lo siguiente:

� el salario que el PPE ha de pagar;

� las condiciones de trabajo en el PPE;

� las actividades incluidas y excluidas del PPE;

� las zonas geográficas donde se aplicará o no se aplicará el PPE.

Aunque estos procedimientos han funcionado bien en algunos países, quedaclaro que también se requiere contar con mecanismos que permitan unexamen periódico de estas cuestiones, para así poder modificar las políticasdel programa si se advierte que las condiciones de trabajo establecidaspodrían tener consecuencias negativas.

Los cuatro objetivos estratégicos del trabajodecente y los PPE

Pocas veces los programas públicos de empleo hacen explícito su vínculo conel trabajo decente, en particular en los programas en los que no participa la



OIT. Sin embargo, pueden tener y tendrán repercusiones en casi todos loselementos que componen el Programa de Trabajo Decente, sobre todo cuandoson programas de gran escala y de larga duración. Como tales, actúan comograndes empleadores y por tanto ejercen influencia en el mercado de trabajo.Así, es importante considerar las consecuencias del PPE en el trabajo decentea la hora de emprender su diseño. Se deberá cuidar de que el PPE no socave eltrabajo decente, sino que potencie al máximo su contribución al mismosiempre que sea posible.

Esto quizás puede analizarse mejor observando cómo los PPE se relacionancon estos cuatro objetivos estratégicos del trabajo decente.

Oportunidades de empleo

Comúnmente, una de las razones para iniciar o expandir un PPE suele ser laescasez de oportunidades de empleo, que frecuentemente se manifiesta enelevados niveles de desempleo o subempleo. Los programas públicos deempleo crean oportunidades de empleo, y son uno de los pocos instrumentosde que disponen los gobiernos para hacerlo de manera directa. Además deello, los PPE tienen efectos multiplicadores, observables en el estímulo delconsumo local y de la adquisición de bienes y servicios locales.

Es sobre todo en situaciones en que no existen medidas de seguridad socialpara los desempleados – que suele ser la más “indecente” de todas lassituaciones – cuando se aplican los programas públicos de empleo, ya queson un instrumento importante para la creación de empleo e ingresos ycontribuyen, por ende, a la dimensión de creación de empleo del trabajodecente.

Protección social

Otra razón habitual para poner en marcha un PPE es su capacidad parabrindar protección social al grupo meta o segmento de la población meta. Elingreso que proporciona puede ayudar a estabilizar el consumo de un hogar,en particular en tiempos de crisis: tanto las de origen externo, por ejemplolas épocas de recesión o las sequías, como las de origen interno, porejemplo el período en que un miembro de la familia esté enfermo oconvaleciente tras un accidente grave.

Los programas públicos de empleo que proveen protección social suelentener una duración más prolongada y centrarse en ofrecer ingresosperiódicos y previsibles. Pueden proporcionarlos durante un período detiempo extenso o solo durante las épocas de crisis, que es cuando más senecesitan. No obstante, lo que importa desde la perspectiva de laprotección social es que el programa responda cuando los participantesmás lo necesiten. Puede incluso proporcionar un nivel de seguridad a



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aquellos que no estén trabajando en el programa porque saben que, denecesitarlo, podrán acceder a un empleo.

Los PPE que proporcionan una oportunidad de empleo única y de cortoplazo no son tan eficaces desde el punto de vista de la protección social, yaque la protección es necesaria a largo plazo.

Derechos y normas

Frecuentemente se critica a los programas públicos de empleo por lascondiciones de empleo que imponen. En muchos casos, la relación detrabajo entre los participantes y el PPE (el gobierno) suele serdeliberadamente ambigua. Puede que los gobiernos sean reacios areconocer que emplean a los participantes, por miedo a que estos empiecena considerarse empleados de gobierno o funcionarios públicos habituales.Dependiendo de la legislación local, esto puede crear serias dificultades,por ejemplo, que los participantes se conviertan en empleados permanentestranscurrido un cierto período de tiempo, y con derechos a un salariopúblico, así como a otros beneficios. Ello podría mermar la eficacia del PPE,pues su intención no es expandir la función pública.

Estas dificultades pueden abordarse de diversa manera. Una de ellas esestablecer un conjunto claro y explícito de condiciones que regulen elempleo en el marco del PPE, de conformidad con la legislación laborallocal. La definición de esas condiciones puede exigir que se celebrennegociaciones con otras partes, pero son importantes en particular para losprogramas de larga duración, donde la falta de claridad en los derechos y lasnormas puede afectar el trabajo decente y convertirse en una fuente dequejas y descontento por parte de los participantes.

Diálogo social

A menudo es difícil incorporar el diálogo social – en su sentido tripartitohabitual – en los PPE. En primer término, sus participantes no se adecúan alperfil tradicional de trabajador y por lo general no están organizados. Por lo tanto,no está claro quién los representa o quién puede actuar en su nombre en elproceso de diálogo. En segundo término, el gobierno es también el empleador.

Con todo, la mayoría de los PPE tienen mecanismos para que losparticipantes se impliquen en ellos, lo cual, en muchos casos, resultaesencial para su éxito. Es habitual que los participantes intervengan en laselección de los proyectos (qué y dónde), así como en el proceso deselección y contratación de los participantes, y en alguna medida en lasupervisión. En ciertos países, los beneficiarios de los PPE participandirectamente en las auditorías sociales.



Sin embargo, esta participación muchas veces es de carácter limitado, y solotiene lugar si la directiva del programa lo solicita, por ejemplo, en el procesode selección de proyectos. Se plantea aquí la paradoja de que incluso cuandolos PPE buscan fomentar el diálogo social debido a que ello mejora la calidaddel programa, los gobiernos desalientan la organización de los trabajadores.Ello se debe a que una vez organizados, los participantes podrían tambiénejercer más presión sobre el gobierno y exigir el cumplimiento de susderechos, o bien quejarse sobre cuestiones relacionadas con la ejecución delprograma, pedir aumentos de salarios, etc.

La promoción del diálogo social en los PPE suscita dos interrogantes:

1. ¿Qué organizaciones o estructuras podrían fomentarse y reforzarsepara que representen y promuevan el diálogo social?

2. ¿Qué se puede hacer mientras no existan organizaciones de este tipo,pero sí exista la necesidad del diálogo social?

Dicho esto, muchos PPE especifican funciones y mecanismos para laparticipación de los trabajadores y, cada vez se fomenta más la intervenciónde organizaciones no gubernamentales (ONG) y organizacionescomunitarias, con el fin de hacer oír la voz de los participantes.

Diseñar PPE para apoyar el trabajo decente

La pregunta que se plantea en estos momentos es cómo pueden diseñarsePPE que favorezcan el trabajo decente. Un punto de partida útil es que eltrabajo decente puede ser, de hecho, un marco adecuado para diseñar o



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evaluar el diseño del PPE, pues abarca las distintas dimensiones delempleo, que podrán usarse como verdaderas “listas de verificación”durante el proceso de diseño. ¿Contribuye el PPE a esta dimensión deltrabajo decente en particular? Si la respuesta es afirmativa, ¿puedepromoverse aún más? Si la respuesta es negativa, ¿pueden modificarsealgunos aspectos del diseño? ¿Está el PPE socavando el trabajo decente? Sies así, ¿cómo puede evitarse? Si no, ¿qué debería hacerse?

Un riesgo en que pueden caer los encargados del diseño del programa esque al buscar potenciar al máximo la contribución del PPE a todos esoselementos, este podría volverse demasiado complejo y abarcar demasiadosobjetivos. En la mayoría de los casos, la mejor estrategia sería centrarse enalgunos elementos clave en los cuales el PPE podría tener un impactosignificativo y al mismo tiempo asegurarse de que no perjudique ninguno delos otros elementos del Programa de Trabajo Decente.

En el cuadro a continuación se ofrece un panorama de las dimensionespertinentes del trabajo decente y se exponen preguntas y consideracionesde importancia para el diseño de los programas. Si bien está basado en lalabor de la OIT para definir un conjunto de indicadores y métodos paramedir el trabajo decente, no se trata de una guía oficial o exhaustiva.

Cuadro 1. Panorama de las dimensiones del trabajo decente y preguntas yconsideraciones claves para el diseño de un PPE

Dimensionesdel trabajodecente

Preguntas clave para eldiseño

Consideraciones para el diseño

1 Oportunidadesde empleo

¿Qué contribución se prevé realiceel PPE al empleo de losbeneficiarios en general?

¿Cuál es la situación laboral legalde los participantes en el PPE?¿Quiénes deberían participar, entérminos de sexo, edad, casta,etc.?

Planificar una escala conforme al nivelde desempleo y la demandaanticipada de trabajo. Ofrecer unaorientación clara sobre el marco y lascondiciones de empleo. Formularpolíticas y procedimientos defocalización claros (p. ej. dirigidos amujeres, jóvenes, personas condiscapacidad, etc.), si fuera necesario.

2 Ingresossuficientes ytrabajoproductivo

¿Qué salario debería pagar elPPE? ¿Qué nivel de salario seconsidera suficiente en esecontexto en particular? ¿Cómo seasegura el pago del salarioestablecido? ¿Cómo logra el PPEque el trabajo sea productivo yútil?

Procurar que el salario tome enconsideración un conjunto más ampliode factores además del salariocorriente. Incluir medidas para vigilarque los participantes recibanefectivamente el salario estipulado.Prestar la debida atención al diseño yla ejecución del trabajo paragarantizar la productividad.

3 Horario detrabajo

Cuando se trate de tareasestablecidas, procurar que estasse finalicen dentro de un horariode trabajo razonable.

Ofrecer orientación para definir lastareas y vigilar que no sean excesivas.






4 Conciliacióndel trabajo y lavida familiar ypersonal

¿Deberán proporcionarseguarderías en el lugar del trabajo?¿Lo permite el presupuesto?¿Puede el horario de trabajo serflexible para que puedancumplirse otras obligacionesfamiliares? ¿Se necesita ofrecertrabajo a tiempo parcial ademásde a tiempo completo? ¿Se haavisado a las mujeres consuficiente antelación para quepuedan organizar de otra manerasus obligaciones domésticas?

Definir políticas claras sobre lasguarderías y procurar que estasreciban un presupuesto. Incluirtrabajos que puedan realizarse demanera flexible o a tiempo parcial.Explorar otras actividades de sustentoy familiares entre los grupos metapara asegurar que el trabajo delprograma sea complementario.

5 Formas detrabajo quedeberíanabolirse

¿Cómo puede el diseño delprograma promover la abolicióndel trabajo infantil y el trabajoforzoso?

Ofrecer trabajo remunerado de formajusta como alternativa al trabajoforzoso. Procurar que el programaaumente la seguridad y laprevisibilidad de los ingresos.

6 Estabilidad yseguridad deltrabajo

¿Puede el PPE ofrecer trabajo encantidad suficiente para aquellosque lo necesiten o lo soliciten?

El acceso a un empleo regular yprevisible (p. ej. dos veces porsemana) ¿ofrecería más seguridadque un empleo en un proyecto?¿Qué medidas pueden incluirsepara ofrecer a los participantes laseguridad de que obtendrántrabajo del PPE en caso desolicitarlo?

Promover la flexibilidad del programaa fin de responder a la crecientedemanda de trabajo (de carácterestacional, en el caso de épocas dedesaceleración económica, o enrespuesta a crisis). Tener proyectosen reserva (listos para su ejecución).En el caso de un sistema de garantíadel empleo (SGE), incluir unagarantía legal o prestaciones dedesempleo si no se proporciona unagarantía.

Estudiar la provisión de un accesoregular a una cantidad de trabajomínima en lugar de a un empleobasado en los proyectos, a fin deproporcionar continuidad y unaperspectiva a más largo plazo.

7 Igualdad deoportunidadesy de trato en elempleo

Exigir y vigilar que las mujeres ylos grupos marginados recibanuna remuneración de igual valor yun acceso al empleo encondiciones de igualdad.

¿Qué tipo de trabajo tieneprioridad? Si acentúa los sesgosde género, ¿qué se puede hacerpara evitarlo?

¿Se considera la prestación decuidados como un “trabajo”?

Tener en cuenta la división del trabajoentre hombres y mujeres a la hora deldiseño, p. ej. incluir procesosproactivos para que las mujerestrabajen en la creación deinfraestructura, ofrecer trabajo atiempo parcial, tomar enconsideración la distancia al lugar detrabajo, incluir el trabajo de prestaciónde cuidados para facilitar laparticipación de las mujeres. Brindarinformación sobre derechos yoportunidades de trabajo y definir lasformas de trabajo adecuadas.



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8 Entornolaboral seguro

¿Qué medidas de seguridad ysalud deben adoptarse? ¿Estánprevistas en el presupuesto?

¿Pueden las mujeres desplazarsede manera segura al trabajo?¿Están a salvo del acoso laboral?

¿Tienen los trabajadores acceso alagua potable y a instalacionessanitarias en el trabajo?

Asegurar la aplicación de políticas deseguridad y salud (adecuadas). Preverestas medidas en el presupuesto, enparticular proporcionar equipos ydispositivos de seguridad, si fuesenecesario.

Tener presente las diferencias degénero y adoptar las medidascorrespondientes.

Prever disposiciones adecuadas parahacer frente a las lesiones en eltrabajo; garantizar el acceso al aguapotable y a instalaciones sanitarias.

9 Seguridadsocial

¿Puede el PPE facilitar el accesode los participantes a otrasprestaciones de seguridad social,como las asignaciones familiares,los subsidios alimentarios, o laatención primaria de la salud?

¿Proporciona el propio PPEprestaciones de seguridad socialadicionales?

Utilizar el programa para brindarinformación, formularios de solicitud yapoyo a los participantes. Facilitar alos funcionarios de la seguridad socialel acceso a los trabajadores.

10Diálogo social,representacióndetrabajadores ydeempleadores

¿Cómo puede usarse el diálogosocial para mejorar el diseño deun programa y mantener oaumentar el apoyo al mismo?

¿De qué manera pueden losinterlocutores sociales participaractivamente en el programa en elplano de las políticas/el diseño?¿Qué papel desempeña lamovilización social en laobtención de apoyo político parael PPE? ¿Pueden organizarse ynegociar los trabajadores de unPPE? ¿De qué forma puedenparticipar las comunidades en laasignación de prioridades y eldiseño de los resultados?

El diálogo social construye una basesólida para el programa y reduce almínimo los obstáculos para su futuraaplicación.

Fomentar la participación de losinterlocutores sociales en los debatessobre las necesidades, la definición deactividades adecuadas, la fijación delsalario y las condiciones de trabajo, yla movilización social.

Examinar mecanismos para estimularla representación de los trabajadoresen los PPE. Asegurar la organizaciónde la comunidad, si fuese necesario, yfacilitar su participación en el diseñoa nivel local.

11Contextosocioeconómicopara el trabajodecente

¿En qué contexto se planifica opone en marcha el PPE? ¿Quéposible función desempeñará enel corto, mediano y largo plazo?¿Prevé su diseño el desempeño deesta función (sujeta a cambios)?

Definir objetivos claros, p. ej. estarpreparados para una respuesta a lacrisis. Elaborar planes a largo plazo yescenarios de empleo que ayuden aplanificar posibles reducciones oampliaciones del programa.



Formas innovadoras en que los PPE contribuyen altrabajo decente

En esta última sección se ofrecen ejemplos del modo en que PPE realescontribuyen a abordar determinados déficits de trabajo decente.

Oportunidades de empleo

Déficit de trabajo decente habitual: el PPE tiene dificultades para satisfacerla demanda de empleo debido a limitaciones presupuestarias y alracionamiento de las oportunidades de trabajo.

Ley Nacional Mahatma Gandhi de Garantía del Empleo Rural (LNMGGER),India: el presupuesto del programa se define en función de la demanda detrabajo

El Programa Nacional Mahatma Gandhi de Garantía del Empleo Rural(LNMGGER), y su correspondiente Ley, fueron elaborados en función de lademanda y su diseño se basa en la premisa de que podrán satisfacer lademanda de trabajo en la India rural al proporcionar 100 días de trabajo alaño a cada hogar rural. Esto significa que, en última instancia, elpresupuesto depende de la demanda de trabajo y no de una cantidad fijadeterminada de antemano. Ello no quiere decir que no se haga unaprevisión o planificación presupuestaria, sino que no existe un topepreestablecido, y si la demanda supera las previsiones, el LNMGGER exigiráque se pongan a disposición fondos suficientes para cubrirla.

De todos modos, los estados deben presentar un presupuesto sobre la basede la demanda de trabajo prevista en el marco del LNMGGER, pero si lademanda es mayor de lo anticipado, pueden solicitar fondos adicionales alGobierno central, el cual está obligado a financiar esas solicitudes. Estemecanismo ha hecho necesaria la introducción de un proceso deelaboración de presupuestos más complejo, pero provisto de un sistema degestión de la información sofisticado en que se lleva un registro de losgastos reales del programa a fin de asignar los fondos en función del nivelde gastos. Si se detecta tempranamente una demanda de trabajo queexcederá las proyecciones, podrán ponerse a disposición fondosadicionales.

Esta ausencia de tope presupuestario ha permitido al LNMGGER crecerrápidamente y proporcionar empleo por un total de 2,835 billones de díasde trabajo a 52 millones de hogares en 2010, lo que equivale a 545 días detrabajo por hogar. Al mismo tiempo, el presupuesto tampoco se hadescontrolado: en 2011, más de cinco años después de la promulgación dela Ley, se habían gastado aproximadamente 500.000 millones de rupias4,que representan menos de un uno por ciento del producto interno bruto



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4 1 dólar de los Estados Unidos = 51 rupias (noviembre de 2011).

(PIB), por lo que el miedo a que el programa exceda el cinco por ciento delPIB parecería ser infundado.

Dado que el presupuesto ya no es el principal obstáculo para satisfacer lademanda de empleo, otras limitaciones han pasado a un primer plano, enparticular la falta de capacidad operativa y de ejecución de los gobiernosestaduales y locales. En efecto, aunque un programa verdaderamentebasado en la demanda no debería tener limitaciones presupuestarias, estamedida no parecería ser suficiente. Las dificultades operativas y decapacidad se ponen de manifiesto en las grandes diferencias de desempeñoque el LNMGGER muestra en los distintos estados. En algunos de ellos,como Andhra Pradesh, se ha logrado satisfacer plenamente la demanda de100 días de trabajo (en el 66 por ciento de los casos, se otorgaron más de75 días; en el 40 por ciento, más de 100 días), y se ha alcanzado unpromedio de 111 días, mientras que en otros estados, como Bihar, todavíaexisten dificultades y solo se ofrece un promedio de 24 días de trabajo (enel 2,7 por ciento de los casos, más de 75 días; en el 0,4 por ciento, más de100 días), pese a que la demanda es mucho mayor. El promedio nacional esde 54 días y se han proporcionado 100 días o más de empleo a sietemillones de personas.

En la Ley Nacional Mahatma Gandhi de Garantía del Empleo Rural tambiénse destaca la importancia de crear conciencia sobre los derechos de losbeneficiarios, y se llegó a la conclusión de que incluso ahora, más de cincoaños después de la promulgación de la Ley, solo el 48 por ciento de losparticipantes en el LNMGGER encuestados en Bihar eran conscientes de suderecho legal a recibir 100 días de empleo.

Ingresos suficientes

Déficit de trabajo decente habitual: los PPE pagan salarios por debajo delsalario mínimo o del salario del mercado. La justificación principal para elloes que al pagar salarios bajos se focalizan en los más pobres y evitan eldesplazamiento de los trabajadores desde otras actividades al PPE.

Programa de redes de seguridad productivas (PRSP), Etiopía: los salarios sebasan en requisitos de alimentos y se relacionan con el precio de losalimentos.

Por lo general, una de las dimensiones del trabajo decente más difíciles deevaluar es la suficiencia de los ingresos y ello es aún más difícil en uncontexto de extrema pobreza e inseguridad alimentaria. En la Etiopía rural noexiste un salario mínimo oficial, lo cual acentúa todavía más estasdificultades. Por otra parte, no existe una medida objetiva real de lo que seconsidera un ingreso suficiente, y el enfoque práctico adoptado en el PRSP,cuyo objetivo principal es garantizar la seguridad alimentaria, ha sido fijar losingresos en relación con niveles de referencia mínimos de consumo dealimentos.



En 2005, el PRSP comenzó pagando un jornal equivalente a 6 birr etíopes,que en ese momento correspondían a unos 0,60 dólares de los EE.UU. aldía. En el transcurso del programa, se incrementó dos veces el salario, laprimera a 8 birr y posteriormente al nivel actual de 10 birr5. Este jornal sefijó partiendo de la base de que es una cantidad suficiente para comprar 3kilogramos de cereal (o su equivalente), o para cubrir las necesidadesalimentarias de una persona durante seis días. Cuando los pagos se realizanen forma de alimentos, las transferencias consisten en 3 kg de cereal. Dadoque se ofrecen cinco días de trabajo (e ingresos) a cada miembro del hogar,el salario correspondiente a esos días equivale a 15 kg de cereal, unacantidad suficiente para garantizar la seguridad alimentaria de un miembrode la familia durante un mes. Expresado de otro modo, en un hogarintegrado por dos adultos y cuatro niños, los adultos deberían trabajar 30días para el PRSP para percibir unos ingresos suficientes y garantizar laseguridad alimentaria de todos los miembros del hogar. También significaque, en promedio, cada adulto trabajaría solo 15 días del mes para el PRSP,y podría dedicar el resto del tiempo a otros trabajos o actividades desubsistencia.

Si se tuvieran que definir en términos absolutos los ingresos suficientes queproporcionase un programa que procura ofrecer seguridad alimentaria6, unposible punto de referencia podrían ser las normas de Esfera. Aunque suuso podría criticarse, por estar diseñadas para aplicarse a hogares que no



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5 1 dólar de los Estados Unidos = 17,2 birr etíopes (noviembre de 2011).6 Las normas de Esfera fueron elaboradas con el fin de establecer un nivel mínimo de consumo

para los programas de emergencia alimentaria.

tienen otros medios de subsistencia, en el marco del PRSP también existenhogares, en particular aquellos que reciben ayuda directa, que tienen muypocas opciones de acceder a otros medios de subsistencia. Las normas deEsfera para Etiopía sitúan el consumo mensual mínimo en 15 kg de cereal,1,5 kg de legumbres (proteína) y 0,5 litros de aceite (grasas). Ahora bien,¿cómo puede esto ser comparable un salario que proporciona 15 kg decereal?

Para responder esta pregunta es preciso tener en cuenta que los hogaressolo necesitan trabajar a tiempo parcial en el PRSP para cumplir con losrequisitos mensuales para recibir el cereal, y el tiempo restante lo puedendedicar a otras actividades de subsistencia que les permitan tambiéncomprar las proteínas (legumbres) y las grasas (aceites) necesarias. Por lotanto, desde una perspectiva estricta del consumo de alimentos, lasganancias parecen abordar las necesidades de consumo mínimo dealimentos en concordancia con el objetivo del programa de “asegurar unconsumo suficiente de alimentos en los hogares destinatarios”.

En 2006, en muchas de las regiones donde se aplicaba el PRSP la tasasalarial era bastante inferior al salario corriente del mercado. Sin embargo,el hecho de que el mercado de trabajo fuese extremadamente “estrecho”, yque el trabajo disponible fuese de carácter estacional y de corta duración,planteó interrogantes sobre el significado del “salario del mercado” en estecontexto. En algunas zonas, la tasa salarial del PRSP se estimaba que eratan baja como un 50 por ciento del salario del mercado, aunque la tasasalarial utilizada como base de la comparación por los participantes serefería a salarios pagados en el pueblo más cercano y no en las zonas ruralesdonde el PRSP operaba (Sharp y otros, 2006). Al mismo tiempo, el PRSPofrece trabajo de manera regular y previsible, algo muy diferente de lo queofrecen otros empleos remunerados en estas zonas. Además, se ofrecetrabajo cerca de los hogares, lo que hace que el costo de participar sea bajoy haya más margen para combinar el trabajo en el PRSP con otrasactividades de subsistencia. Estos factores contribuyen a que, pese a labaja remuneración que ofrece, la opción de participar en el programa seaatractiva, como demuestra su elevada demanda.

El hecho de que el PRSP pague tanto en efectivo como en alimentos estambién importante, pues puede ayudar a estabilizar los ingresos de losparticipantes. El salario no se indiza estrictamente según el precio de losalimentos – que varía en el tiempo y según la región –, por lo que remunerara los beneficiarios con alimentos puede contrarrestar la pérdida de poderadquisitivo. Si bien las comunidades pueden expresar su preferencia encuanto a recibir efectivo o alimentos, en la práctica el programa no lo tieneen cuenta. En 2008, se decidió aplicar estratégicamente una combinaciónde efectivo y alimentos como herramienta de gestión de riesgos paraestabilizar el valor de los ingresos. Actualmente, el programa paga conalimentos en épocas en que se prevé que estos escaseen y en que el pago en



efectivo podría influir en el aumento de su precio, y remunera en efectivopara estimular los mercados locales cuando la oferta de alimentos es mejor.En un contexto de aumentos en los precios de los alimentos, pagar tanto enefectivo como en alimentos ha ayudado a estabilizar el valor de losingresos7.

Conciliación del trabajo y la vida familiar

Déficit de trabajo decente habitual: las participantes mujeres, en particular,suelen afrontar limitaciones de tiempo debido a las tareas del hogar y, porende, no pueden trabajar en un PPE aunque necesiten los ingresos ycumplan los requisitos de admisibilidad (si procede).

Programa Nacional Mahatma Gandhi de Garantía del Empleo Rural(LNMGGER), India: provisión de guarderías en el lugar de trabajo

Con el fin de que las mujeres con hijos pequeños puedan acceder alprograma, el LNMGGER debe proporcionar guarderías, y lugares consombra y agua potable, en el lugar de trabajo siempre que haya más decinco mujeres que necesiten que cuiden de sus hijos mientras trabajan. Sepaga el salario estándar del LNMGGER a una de las mujeres para que cuidea los niños. Hasta el momento, el LNMGGER ha excedido constantementelas cuotas de participación de las mujeres – y las guarderías han contribuido



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7 Lieuw-Kie-Song, M., K. Philip, M. Tsukamoto y M. Van Imschoot: Hacia el derecho al trabajo:Innovaciones en programas públicos de empleo (IPPE), OIT, Sector del Empleo, Documentode Trabajo núm. 69 (Ginebra, Organización Internacional del Trabajo, 2011).

a ello –, pese a que en algunos estados es un hecho más significativo que enotros.

En un estudio reciente en tres estados, donde las mujeres con hijospequeños habían participado en el LNMGGER, se preguntó a lasparticipantes qué hacían con sus hijos mientras estaban trabajando. EnAndhra Pradesh, el 21 por ciento indicó que los había dejado en laguardería, al igual que el 16 por ciento de las mujeres en Rajastán. EnBihar, ni una sola mujer había dejado a sus hijos en la guardería,probablemente porque no había ninguna. Como parte del mismo estudio,una encuesta determinó que de 108 lugares de trabajo activos solo unotenía guardería.

Un problema importante es la falta de concienciación entre las mujeressobre esta disposición, que es la razón por la cual no exigen instalacionespara el cuidado de sus hijos aun cuando las necesitan, y tienden a esperar aque las autoridades las provean. El mismo estudio determinó que, enAndhra Pradesh, el 51 por ciento de las mujeres estaban al tanto de estadisposición, mientras que en Rajastán el 57 por ciento la conocía y, enBihar, solo un cuatro por ciento sabía de su existencia.

Esto indica claramente que si bien prever la provisión de guarderías en eldiseño del programa es útil y puede aumentar la participación de lasmujeres, es también importante que se anime a los funcionarios aproporcionar estas instalaciones, y a las mujeres a que sean conscientes desu derecho a exigirlas.

Igualdad de oportunidades y trato

Déficit de trabajo decente habitual: las mujeres, u otros grupos, estáninsuficientemente representados y/o enfrentan obstáculos para ingresar y/oparticipar en el programa.

Ley Nacional Mahatma Gandhi de Garantía del Empleo Rural (LNMGGER),India: cuotas e igualdad salarial para las mujeres

La Ley LNMGGER incorporó un conjunto de medidas encaminadas agarantizar la igualdad de oportunidades para las mujeres en el programa. Enprimer lugar, se estableció una cuota del 33 por ciento de participación demujeres, además del requisito de que tanto hombres como mujerespercibieran el mismo salario. Al igual que otras medidas, como la provisiónde guarderías y el pago de salarios directamente a las mujeres, ello resultóen una tasa de participación elevada – y en aumento – de las mujeres: porejemplo, del 40,65 por ciento en 2005-2006, 42,56 por ciento en2007-2008, 47,88 por ciento en 2008-2009, y 48,1 por ciento en 2010.

Se cree que pagar el mismo sueldo a hombres y mujeres ha sidoespecialmente efectivo para atraer a más mujeres, ya que el salario del



mercado para las mujeres en la India rural es mucho más bajo que el de loshombres. En el bienio 2007–2008, el salario promedio que el programaLNMGGER pagaba a las mujeres era de 79 rupias al día, mientras que elsalario rural promedio del mercado era de 50 rupias. Para los hombres, latasa salarial que paga el LNMGGER también era de 79 rupias, mientras queel promedio en el mercado era de 75 rupias. Claramente, el LNMGGERresulta más atractivo a las mujeres que a los hombres, lo que explica, enparte, la alta tasa de participación femenina. Esto también muestra laimportancia de atraer a las mujeres mediante el pago de una remuneraciónen condiciones de igualdad, en particular en situaciones en que ladiferencia salarial por razón de sexo es amplia.

Normas y derechos en el trabajo

Déficit de trabajo decente habitual: muchos PPE no reconocen que existeuna relación laboral entre los trabajadores y el programa. Por ejemplo, sealude a los participantes del programa como “beneficiarios”, y sus salariosse denominan “transferencias” o “estipendios”. En dichos casos, no quedaclaro qué reglas gobiernan la relación y qué medidas de reparación están adisposición de los participantes en caso de reclamaciones.

Programa Ampliado de Obras Públicas (PAOP), Sudáfrica: marco y condicionesde empleo especiales para los PPE

El modo en que se acordaron las condiciones de empleo de los trabajadoresha influido en la manera en que se han diseñado los programas de obraspúblicas en Sudáfrica. Incluso antes del Programa Ampliado de ObrasPúblicas, había cuestiones que suscitaban preocupación, en particular departe de los sindicatos, y se relacionaban con el hecho de que estosprogramas podían minar los salarios y las condiciones de trabajo. EnSudáfrica, un programa del gobierno que tuviera ese tipo de relación laboraltan incierta se veía como inaceptable. En consecuencia, se negoció elestablecimiento de un marco especial de empleo, aplicable a aquellos quetrabajasen en los PPE (designados Programas Especiales de Obras Públicas).

Este marco se materializó en una Resolución Ministerial y un Código deBuenas Prácticas publicados en 1998, que especificaban las condicionesde trabajo mínimas que debían aplicarse a todos los programas de obraspúblicas en Sudáfrica. Preveían también condiciones especiales de empleoa efectos de facilitar la creación de más empleo en dichos programas, porejemplo:

� los empleadores (ministerios, provincias o municipalidades) podían fijartasas de salario a nivel local siguiendo un criterio autoselectivo, con el finde evitar atraer a trabajadores desde otros empleos más permanentes;

� los empleadores tenían menos obligaciones, por ejemplo, no estabanobligados a pagar al Fondo de Seguro de Desempleo;



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� se daba la posibilidad de pagar según las tareas realizadas en el caso deobras intensivas en mano de obra;

Al mismo tiempo, estas condiciones especiales de empleo tambiénespecificaban que:

� los trabajadores tenían derecho a dos días de capacitación por cada 22días trabajados; y

� los trabajadores solo podían ser contratados de conformidad con esascondiciones especiales de empleo por un máximo de 24 meses en unciclo de cinco años, tras el cual debían ser contratados de acuerdo conlas condiciones habituales de empleo.

En esencia, el Código de Buenas Prácticas impide que las condiciones deempleo de estos programas se apliquen en otros sectores establecidos. Deesta manera se evita que los programas de obras públicas se utilicen parasustituir a trabajadores empleados en condiciones normales, en sectores yactividades establecidos, por trabajadores ocasionales del programa, lo quelo convertiría en un vehículo para desregular el mercado de trabajo opromover el empleo ocasional en detrimento del empleo regular.

El Código de Buenas Prácticas también regula otras condiciones de empleo,entre otras, la frecuencia y los métodos de pago, la seguridad y la saludocupacional, las indemnizaciones o los accidentes de trabajo y la licenciapor enfermedad y maternidad, y establece metas de discriminación positivapara emplear a jóvenes, mujeres y personas que viven con alguna



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discapacidad en proyectos de obras públicas. Además, exige que se redacteun contrato por escrito y que se expida a los trabajadores un certificado porlos servicios prestados una vez finalizado el proyecto.

La adhesión al Código no fue generalizada, en parte debido a que muchoscontratistas desconocían sus disposiciones. En algunos proyectos, secontrató a los trabajadores con un grado de formalidad mayor que el queexigía el Código. En otros, los trabajadores eran contratados con lascondiciones de empleo habituales, pues se habían creado tensionessignificativas debido al doble estatus de los trabajadores.

La disposición que autorizaba a los ministerios, las provincias y lasmunicipalidades a fijar sus propias tasas salariales condujo a una notoriavariación de los salarios pagados en el marco del PAOP. Debido a losproblemas y dificultades que planteó, esta disposición fue enmendada en2010 y se estableció un salario mínimo para el programa.

Protección social

Déficit de trabajo decente habitual: las personas que no pueden participardebido a limitaciones laborales (las personas mayores, las personasenfermas, las mujeres embarazadas y las madres lactantes, y las personascon discapacidad) quedan excluidas del PPE, pero siguen necesitando uningreso mínimo.

Programa de redes de seguridad productivas (PRSP), Etiopía: integrartransferencias directas en los PPE

El Programa de redes de seguridad productivas ha abordado esta cuestión alconsiderar de manera explícita la disponibilidad de mano de obra de un hogar.En los hogares cuyos miembros sufren alguna limitación laboral puede que setrabaje menos, o que no se trabaje en absoluto, dependiendo del grado delimitación; por tanto, reciben una transferencia a través de un componente deayuda directa como parte del programa. Como alternativa, otro integrante delhogar que esté apto para trabajar puede hacerlo en su lugar.

Durante el proceso de focalización, se evalúa la disponibilidad laboral y secategoriza a los hogares en consonancia. En un principio, el programa solotenía dos categorías: “sin oferta de mano de obra”, lo que otorgaba al hogarúnicamente una transferencia, o “disponibilidad de mano de obra”,asignándose cinco días de trabajo por miembro del hogar a fin de quetuvieran el pleno derecho a acceder a 20 días de trabajo como máximo. Sereconoció que había muchos hogares en medio de estos dos extremos quepodían, por ejemplo, ofrecer 20 días de trabajo al mes, pero no los 25 díasexigidos para tener pleno derecho. A partir de entonces, se modificó elprograma para permitir a los participantes trabajar 20 días y recibir loscinco días adicionales de salario como transferencia directa.



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PRSP Programa de redes de seguridad productivas

CARTA DE DERECHOS Y RESPONSABILIDADES

DERECHOS

� Si ha sido seleccionado como beneficiario del PRSP, deberá recibir una tarjeta de clientegratuita.

� Tiene derecho a recibir su transferencia de manera oportuna: a más tardar 45 días despuésde transcurrido el mes al que corresponde el pago.

� Tiene derecho a recibir su transferencia en forma completa. Se le informará de los montos delas transferencias a principios de año. Nadie debería descontar ninguna cantidad de dinerode su transferencia por ninguna razón.

� Si está embarazada de más de cuatro meses, en los primeros diez meses de lactancia de subebé, o debilitado debido a la edad, una enfermedad o una discapacidad, no deberíaparticipar en los trabajos de obras públicas. Si su situación cambia en el transcurso del añopor razón de una enfermedad o un embarazo, tiene derecho a pasar del trabajo en obraspúblicas a la ayuda directa.

� Su hogar no debería proporcionar más de cinco días de trabajo por integrante al mes.Además, ninguna persona debería trabajar más de 20 días al mes.

� Tiene derecho a apelar si ha sido excluido incorrectamente o categorizado erróneamentecomo perteneciente al grupo de ayuda directa o de obras públicas.

� Tiene derecho a conocer los criterios para graduarse del programa o permanecer en él si no loscumple.

RESPONSABILIDADES

� Deberá proporcionar información exacta y completa a los comités de selección.

� Los hogares con miembros aptos para trabajar deberán proporcionar mano de obra paratrabajos de obras públicas y comprometerse a cumplir con las tareas de manera aceptable.

� Los niños menores de 16 años no podrán trabajar en obras públicas.

� Deberá presentar su tarjeta de cliente en la oficina de transferencias a fin de registrar el pago.

� En caso de pérdida de la tarjeta, deberá informarlo inmediatamente a la Administración delKebele.

� Tiene la responsabilidad de construir los activos necesarios y trabajar con miras a graduarse.

� Si usted o un compañero sufre algún abuso de estos derechos, deberá notificarlo al Comité deApelaciones del Kebele. Si no está satisfecho con la respuesta, podrá elevar su reclamación alConsejo del Woreda.

Fuente: Banco Mundial. 2010. Designing and implementing a Rural Safety Net in a lowincome setting: Lessons learned from Ethiopia’s Productive Safety Net Program 2005-2009(Washington, D.C.). Disponible en: http://www.worldbank.org/safetynets [6 de diciembre de2011].



Ello requirió que el programa realizara ajustes en su administración. Enparticular, fue necesario unificar los registros de quienes recibían ayudasdirectas y de quienes trabajaban en obras públicas, con el fin de determinary hacer un seguimiento claro de ambas categorías de hogares. Además,también se reconoció que la limitación laboral podía ser una cuestióntemporal, como en el caso de un embarazo o una discapacidad ocasional. Elregistro también debía ser capaz de hacer un seguimiento de esos casos.

Diálogo social

Déficit de trabajo decente habitual: los trabajadores de los PPE no estánorganizados y, por ende, no existen organizaciones que los representen endisputas sobre sus derechos.

Ley Nacional Mahatma Gandhi de Garantía del Empleo Rural (LNMGGER),India: participación de grupos de mujeres de la comunidad

Kudumbashree es un programa orientado a las mujeres y basado en lacomunidad cuyo objetivo es mitigar la pobreza. Se lleva a cabo por elgobierno estadual de Kerala en los sitios donde las instituciones panchayatiraj externalizan la ejecución de obras del programa LNMGGER a gruposlocales. El programa ha demostrado que es posible promover laparticipación de las organizaciones comunitarias en la ejecución de losprogramas. En el Kudumbashree, grupos locales de vecinos, integrados porentre 15 y 40 familias, cada uno representado por una mujer, formanSociedades de Desarrollo Zonal en el ámbito barrial, que luego conformanSociedades de Desarrollo Comunitario. Cada Sociedad de Desarrollo Zonalproporciona una voluntaria que ayuda en la organización del trabajo delLNMGGER: llevando el registro de asistencia, observando las instalaciones



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del lugar de trabajo y supervisando la medición del trabajo, en definitiva,actuando como sustituto del contratista. Así, a las voluntarias se les da unpapel clave en la movilización de la mano de obra y la ejecución de lastareas. De modo similar, se ha sugerido que el sistema utiliza el populismocomo motor eficaz para movilizar a las personas mediante un organismo deredes y cooperativas, pues así se ayuda a contener las tendenciassistémicas de ansias de lucro asociadas a los obstáculos burocráticos8.

Estabilidad y seguridad del trabajo

Déficit clave de trabajo decente: los programas públicos de empleo noofrecen estabilidad o seguridad, solo una oportunidad puntual.

Programa de Trabajo Comunitario (PTC), Sudáfrica: oferta incondicional detrabajo, dos días a la semana

El Programa de Trabajo Comunitario de Sudáfrica ha abordado el problemade ofrecer trabajo (y un ingreso) regular, estable y previsible proporcionandotrabajo de manera regular a los miembros de la comunidad dos días fijos a lasemana. A menudo, no se realiza ningún tipo de examen o selección, salvoen algunas zonas donde la demanda de empleo supera la oferta. Además,no se obliga a las personas a trabajar ni se espera que lo hagan. De estemodo, siempre hay trabajo regular y previsible ciertos días a la semanapreviamente determinados. Al mismo tiempo, si los participantes tienen



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8 A. Sharma: Experiences of the National Rural Employment Guarantee Act in India and someaspects of the Decent Work Agenda, CIP-CI, Brasilia (Ginebra, OIT, de próxima aparición).

otro trabajo, o si no pueden trabajar por alguna razón, no corren el riesgo deser excluidos del programa en el futuro.

El sistema requiere un enfoque diferente de la planificación del trabajo, yaque no se sabe cuánta gente vendrá a trabajar un día en particular. Siocurriera que se presentasen más personas de las esperadas al trabajo, sedeberán poner en marcha “actividades de reserva”. Además, será necesariopoder “parar y volver a empezar” las tareas, ya que la disponibilidad de losparticipantes no es continuada. No obstante, cuando se requiere o seprefiere una continuidad, las comunidades han logrado alternar elcalendario de trabajo para responder mejor a los requisitos de lasactividades que han de realizarse, pero sobre la base de los mismosprincipios (p. ej. en lugar de dos días a la semana, se trabaja tres horas aldía, o una semana al mes).



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Referencias bibliográficas

� Banco Mundial. 2010. Designing and implementing a Rural Safety Netin a low income setting: Lessons learned from Ethiopia’s ProductiveSafety Net Program 2005-2009 (Washington, D.C.). Disponible en:http://www.worldbank.org/safetynets [6 de diciembre de 2011].

� Lieuw-Kie-Song, M., K. Philip, M. Tsukamoto y M. Van Imschoot,Integrating public works and transfers in Ethiopia: Implications forsocial protection, employment and decent work. CIP-CI/OIT.Documento de trabajo núm. 84 (Brasilia/Ginebra).

� Lieuw-Kie-Song, M. y otros. 2011. Hacia el derecho al trabajo:Innovaciones en programas públicos de empleo (IPPE). OIT, Sector delEmpleo. Documento de Trabajo núm. 69 (Ginebra, OrganizaciónInternacional del Trabajo).

� Oficina Internacional del Trabajo (OIT). 2003. Memoria del DirectorGeneral. Superar la pobreza mediante el trabajo. ConferenciaInternacional del Trabajo, 91.ª reunión, Ginebra, 2003. Disponible en:http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—-dgreports/—-dcomm/documents/meetingdocument/kd00116es.pdf [20 de noviembre de2011].

� _____. 2006. Facts on decent work. OIT. Comunicación e Informaciónal Público. Disponible en:http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—-dgreports/—-dcomm/documents/publication/wcms_082654.pdf [20 de noviembre de2011].

� _____. 2008a. Declaración de la OIT sobre la justicia social para unaglobalización equitativa. Conferencia Internacional del Trabajo, 97.ªreunión, Ginebra, 2008. Disponible en:http://www.ilo.org/global/meetings-and-events/campaigns/voices-on-social-justice/lang—es/index.htm [Noviembre de 2011].

� _____. 2008b. Medición del trabajo decente. Documento de debatepara la Reunión tripartita de expertos sobre la medición del trabajodecente (TMEMDW/2008). OIT. Ginebra, 8 a 10 de septiembre de2008. Disponible en:http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—-dgreports/—-stat/documents/meetingdocument/wcms_100337.pdf [20 de noviembre de 2011].

� _____. 2011a. Trabajo decente. Disponible en:http://www.ilo.org/global/topics/decent-work/lang—es/index.htm[20 de noviembre de 2011].



� _____. 2011b. Decent work feature stories. Disponible en:http://www.ilo.org/global/About_the_ILO/Media_and_public_information/Feature_stories/lang—en/WCMS_071241/index.htm[20 de noviembre de 2011].

� República de Sudáfrica. 2002. “Ministerial Determination 3: Specialpublic works programmes”, en Government Gazette, Vol. 439,núm. 23045, pág. 3.

� Sharma, A. De próxima aparición. Experiences of the National RuralEmployment Guarantee Act in India and some aspects of the DecentWork Agenda. CIP-CI. Brasilia (Ginebra, OIT).

� Sharp, K., T. Brown y A. Teshome. 2006. “Targeting in Ethiopia’sProductive Safety Net Programme”. Informe final. ODI y The IDLGroup. Disponible en: http://www.odi.org.uk [6 de diciembre de 2011].



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Lista de verificación

PROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO (PPE) Y TRABAJO DECENTE

Responder las siguientes preguntas �

¿Qué contribución se prevé realice el PPE al empleo de losbeneficiarios en general? ¿Cuál es la situación laboral legal de losparticipantes en el PPE? ¿En quiénes debería focalizarse , entérminos de sexo, edad, casta, etc.?

¿Qué salario debería pagar el PPE? ¿Qué nivel de salario seconsidera suficiente en ese contexto en particular? ¿Cómo se pagael salario establecido? ¿Cómo logra el PPE que el trabajo seaproductivo y útil?

Cuando se trate de trabajo por tareas, procurar que estas sefinalicen dentro de un horario de trabajo razonable.

¿Deberán proporcionarse guarderías en el lugar del trabajo? ¿Lopermite el presupuesto? ¿Puede el horario de trabajo ser flexiblepara que puedan cumplirse otras obligaciones familiares? ¿Senecesita ofrecer trabajo a tiempo parcial además de a tiempocompleto? ¿Se ha avisado a las mujeres con suficiente antelaciónpara que puedan organizar de otra manera sus obligacionesdomésticas?

¿Cómo puede el diseño del programa promover la abolición deltrabajo infantil y el trabajo forzoso?

¿Puede el PPE ofrecer trabajo en cantidad suficiente para aquellosque lo necesiten o lo soliciten?

El acceso a un empleo regular y previsible (p. ej. dos veces porsemana), ¿ofrecería más seguridad que un empleo en un proyecto?¿Qué medidas pueden incluirse para ofrecer a los participantes laseguridad de que obtendrán trabajo del PPE en caso de solicitarlo?

Exigir y vigilar que las mujeres y los grupos marginados reciban unaremuneración igualitaria y un acceso al empleo en condiciones deigualdad. ¿Qué tipo de trabajo tiene prioridad? Si acentúa los sesgosde género, ¿qué se puede hacer para evitarlo? ¿Se considera laprestación de cuidados como un “trabajo”?

¿Qué medidas de seguridad y salud deben adoptarse? ¿Estánprevistas en el presupuesto? ¿Pueden las mujeres desplazarse demanera segura al trabajo? ¿Están a salvo del acoso laboral?

¿Tienen los trabajadores acceso al agua potable y a instalacionessanitarias en el trabajo?



PROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO (PPE) Y TRABAJO DECENTE

Responder las siguientes preguntas �

¿Puede el PPE facilitar el acceso de los participantes a otrasprestaciones de seguridad social como las asignaciones familiares,los subsidios alimentarios, etc.? ¿Proporciona el propio programaprestaciones de seguridad social adicionales?

¿Cómo puede usarse el diálogo social para mejorar el diseño de unprograma y mantener o aumentar el apoyo al mismo? ¿De quémanera pueden los interlocutores sociales participar activamente enel programa en el plano de las políticas/el diseño? ¿Qué papeldesempeña la movilización social en la obtención de apoyo enmateria de políticas para el PPE? ¿Pueden organizarse y negociarlos trabajadores de un PPE? ¿De qué forma pueden participar lascomunidades en la asignación de prioridades y el diseño de losresultados?

¿En qué contexto se planifica o pone en marcha el PPE? ¿Quéposible función desempeñará en el corto, mediano y largo plazo?¿Prevé su diseño el desempeño de esta función (sujeta a cambios)?

¿Qué organizaciones o estructuras podrían fomentarse y reforzarsepara que representen y promuevan el diálogo social?

¿Qué se puede hacer mientras no existan organizaciones de estetipo, pero sí exista la necesidad de diálogo social?



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Notas

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Nota orientativa 9


Hacia el derechoal trabajoUNA GUÍA PARA LA ELABORACIÓN DEPROGRAMAS PÚBLICOS DE EMPLEO INNOVADORES

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OficinaInternacionaldel Trabajo

ISBN: 978-92-2-326771-1

9 789223 267711

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