observatorio de los derechos de la infancia y la
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Observatorio de los derechosde la infancia y la adolescenciaen Uruguay
Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUNICEF UruguayRepresentante Delegada:Anne Beathe Jensen
Observatorio de los derechosde la infancia y la adolescenciaen Uruguay.
Autores:Álvaro ArroyoLucía VernazzaAlejandro Retamoso
Colaboradores:Gustavo De ArmasMaría Ester Mancebo
Corrección de Estilo:Adriana González
Coordinación Editorial:Área de Comunicaciones. UNICEF Uruguay
Diseño:Matriz
Impresión:Tradinco
UNICEF UruguayBulevar Artigas 1659, Piso 12Montevideo, Uruguay.
N° ISBN 92-806-3796-2
Marzo de 2004
1 - INTRODUCCIÓN ......................................................................................... 5
2 - MARCO CONCEPTUAL:
los derechos de la infancia y la adolescencia.
la convencion sobre los derechos del niño......................................................... 7
3 - OBJETIVOS Y DESCRIPCIÓN DEL OBSERVATORIO ........................................ 13
4 - INFORMACIÓN RELEVADA. DESCRIPCIÓN Y COMENTARIOS .......................... 19
4.1 - SITUACIÓN EN EL GRUPO DE 0 A 5 AÑOS ............................................ 19
4.2 - SITUACIÓN EN EL GRUPO DE 6 A 12 AÑOS .......................................... 36
4.3 - SITUACIÓN EN EL GRUPO DE 13 A 17 AÑOS ........................................ 49
5 - COMENTARIOS FINALES ........................................................................... 67
CONTENIDO
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1. INTRODUCCIÓN
En el año 1989 se aprueba en elseno de las Naciones Unidas la Con-vención sobre los Derechos del Niño(CDN) y de esta forma se consagra unavance fundamental en el objetivo dealcanzar un mejor bienestar para losniños y niñas del mundo.
La Convención no es ni el primeroni el único acuerdo internacional es-pecífico sobre la infancia que existe.Hubo tres Declaraciones de los Dere-chos del Niño y otros instrumentos ju-rídicos internacionales anteriores. Sinembargo, la CDN simboliza un pasocualitativo: introduce la obligación delos gobiernos que la ratifican a actuar.Esto significa que además de recono-cer los derechos de la infancia y la ado-lescencia, los gobiernos tienen queponer todos los medios a su alcancepara que éstos se hagan realidad.
Por tanto, la CDN constituye un pun-to de referencia común, que sirve paraanalizar los progresos alcanzados en elcumplimiento de las normas en mate-ria de derechos humanos infantiles ypara comparar los resultados. Al ha-ber aceptado el cumplimiento de lasnormas de la Convención, los gobier-nos están obligados a armonizar sus le-yes, políticas y prácticas con las nor-mas de la Convención; a convertir es-tas normas en una realidad; y a abste-nerse de tomar cualquier medida quepueda impedir a los niños el disfrutede sus derechos.
Por otro lado, la Convención se ha con-vertido en algo más que un punto de referen-cia para UNICEF, y ha pasado a ser una di-rectriz sistemática de las labores de la orga-nización. Tal como se expresa en la Declara-ción de la Misión, UNICEF debe «promoverla protección de los derechos del niño» y «seesfuerza por conseguir que esos derechosse conviertan en principios éticos perdura-bles y normas internacionales de conductahacia los niños.» En ese sentido, la Conven-ción sobre los Derechos del Niño guía el tra-bajo de UNICEF.
Uruguay ratificó la CDN el 28 de septiem-bre de 1990. Esto significa que el país secomprometió a adoptar todas las medidasnecesarias para asegurar que las normas fi-jadas en la Convención sean efectivas. Sinembargo, y luego de más de una década dela ratificación, persisten situaciones queafectan el ejercicio de los derechos de losniños, niñas y adolescentes en el país.
El fenómeno de la pobreza infantil ponede manifiesto la brecha existente entre lanorma ratificada y el efectivo ejercicio delos derechos. El país ha sostenido a lolargo de su historia, políticas de protec-ción y cuidado dirigidas a la infancia quele han permitido, desde épocas muy tem-pranas, tener una situación muy destaca-da en la región. Pese a ello, en Uruguay lapobreza tiende a concentrarse en los sec-tores de población más joven y particular-mente entre los niños, presentado uno delos índices proporcionalmente más altosde pobreza entre sus niños.
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La sociedad uruguaya enfrenta unproblema de gran trascendencia: en unpaís con una población pequeña y en-vejecida, y con una natalidad que figu-ra entre las más bajas del continente,cerca de la mitad de sus ciudadanostranscurrirán su infancia en medio dela pobreza acumulando las mayores di-ficultades para enfrentar su futuro.
La crisis que golpeó al Uruguay amediados del 2002, catalogada comouna de las peores que sufrió el país alo largo de su historia, agudizó el fenó-meno de la pobreza infantil que Uru-guay arrastra desde hace décadas.
Frente a este panorama UNICEF enUruguay, conforme a su misión, ha en-tendido oportuno llevar adelante esteObservatorio con el propósito de co-nocer en profundidad la situación ac-tual de los derechos de la infancia y laadolescencia en el país.
El Observatorio constituye un es-fuerzo por brindar un marco de análi-sis acorde a la Convención que articu-le la interpretación de los derechos delniño con el estudio de la informaciónque se produce sobre la infancia y ado-lescencia combinando dos perspecti-vas: la de los derechos definida en laConvención sobre los Derechos del Niñoy la del ciclo de vida por la que atra-viesan las personas de menor edad.
Una mirada rigurosa sobre la situa-ción de la infancia nos permitevisualizar las brechas entre el «ser»(los datos de la realidad) y el «deberser» (los derechos expresados en laConvención). El fin último de este Ob-servatorio es que esta mirada trascien-da el papel y se convierta en un instru-mento que aporte a la sociedad en prode definir acciones que garanticen losderechos a los niños, niñas y adoles-centes uruguayos.
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La Convención sobre los Derechos delNiño (CDN)1 reúne en un sólo cuerpolegal derechos civiles, políticos, econó-micos, sociales y culturales, considerán-dolos como componentes complementa-rios y necesarios para asegurar la pro-tección integral del niño2 . De este modo,constituye la síntesis más acabada parainterpretar y enfrentar la realidad de lainfancia. Opera como un ordenador delas relaciones entre el niño, la familia yel Estado estructurado a partir del reco-nocimiento de derechos y deberes recí-procos.
La Convención es un instrumento quepermite analizar los cambios sociales ycómo éstos afectan, positiva o negativa-mente, los derechos de la infancia. Dosideas fuerzas recorren su contenido:
- La consideración del niño, la niña yel adolescente como sujetos plenos dederechos
- La consideración de los niños comopersonas con necesidades de cuidadosespeciales, lo que supone que, por sucondición particular de desarrollo, ade-más de todos los derechos que disfru-tan los adultos, los niños tienen derechosespeciales.
La CDN no es el único acuerdo inter-nacional sobre la infancia, pero sí es elprimer tratado de derechos del niño queobliga a los gobiernos que la ratifican a
actuar. En ese sentido, se dice que laConvención es vinculante, porque ade-más de reconocer los derechos de la in-fancia y la adolescencia, los gobiernosse comprometen a ejecutar accionespara que los mismos sean ejercidos.
Uruguay ratificó la CDN el 28 de sep-tiembre de 1990 a través de la ley16.137. Esto significa que el país secomprometió, entre otras cosas, a: adap-tar la legislación interna, evaluar y mo-dificar las políticas públicas sociales ylos sistemas legislativos, revisar los pre-supuestos destinados a la infancia yadoptar las medidas necesarias para ase-gurar que las normas fijadas en la Con-vención sean efectivas. Desde esta pers-pectiva aún resta mucho trabajo porhacer.
Para reforzar la voluntad política ex-presada con la ratificación o adhesión ala CDN existe un sistema de control yseguimiento, el Comité Internacional delos Derechos del Niño con sede en Gine-bra. El artículo 43 define el mandato ocompetencia del Comité, creado “con lafinalidad de examinar los progresos rea-lizados en el cumplimiento de las obliga-ciones contraídas por los Estados Par-tes...”. Esto implica que el Comité seconstituye en la principal autoridad, enel plano internacional, para la interpre-tación de la Convención.
2. MARCO CONCEPTUAL:los derechos de la infancia y la adolescencia.la convención sobre los derechos del niño
1 La CDN fue aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 1989. Es eltratado de derechos humanos más ratificado y en más corto plazo en la historia universal. LaCDN es un compendio de 54 artículos que reúnen los derechos civiles, políticos, económicos,sociales y culturales de las personas menores de 18 años.2 A efectos de la Convención se considera niño a toda persona menor de 18 años.
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Por otra parte, y de conformidad alartículo 45 de la CDN, el Comité tieneel mandato de trabajar con otros órga-nos de vigilancia de tratados, con insti-tuciones especializadas del Sistema delas Naciones Unidas, y con otros orga-nismos (oficiales o no gubernamentales)para hacer efectiva la realización de losderechos consagrados en la Convención.
Este organismo de vigilancia se ex-presa formalmente por intermedio de di-ferentes actuaciones. Puede pronunciar-se por medio de Observaciones Genera-les a todos los Estados Partes, con fun-damento en disposiciones de la Conven-ción y haciendo referencia expresa a unatemática en particular.
El Comité considera los informes in-dividuales presentados por cada Esta-do Parte, y sobre esa base, realiza Ob-servaciones y Recomendaciones refe-ridas a cada país en particular. La obli-gación de presentar informes surge delartículo 44 de la Convención, que esta-blece que los Estados que la han ratifi-cado deben presentar dos tipos de in-formes: uno inicial, dentro de los pri-meros dos años a partir de la fecha enque la Convención se encuentra formal-mente vigente en el Estado de que setrate, según las normas internas corres-pondientes; y luego, un informe perió-dico cada cinco años.
Uruguay presentó su informe inicialen noviembre de 1995 (CRC/C/3/Add.37) y hasta el momento no ha vuel-to a presentar otro informe.
CDN - Contenido de Artículos
1 - Definición del Niño2 - Derecho a no sufrir discriminación3 - El interés superior del niño4 - Dar efectividad a los derechos5 - Orientaciones a los padres y evolución de las facultades del
Niño6 - Derecho a la vida, la supervivencia y el desarrollo7 - Derecho a ser inscripto inmediatamente después de su naci-
miento8 - Derecho a preservar la identidad9 - Derecho a no ser separado de sus padres10 - Derecho a la reunión de la familia11 - Derecho a no ser trasladado o retenido ilícitamente12 - Respeto a la opinión del niño13 - Derecho a la libertad de expresión14 - Derecho a la libertad de pensamiento, de conciencia y de
religión15 - Derecho a la libertad de asociación y de reuniones pacíficas16 - Derecho a la protección de la vida privada17 - Acceso a la información18 - Obligaciones comunes de los padres y asistencia del Estado19 - Protección contra toda forma de violencia20 - Niños privados de su medio familiar21 - La adopción22 - Niños refugiados23 - Derechos del Niño impedido24 - Derecho a la salud y a los servicios sanitarios25 - Derecho a un examen periódico del tratamiento26 - Derecho a beneficiarse de la seguridad social27 - Derecho a un nivel de vida adecuado28 - Derecho a la educación29 - Objetivos de la educación30 - Niños en minoría o de pueblos indígenas31 - Derecho al descanso, el esparcimiento y el juego32 - Derecho a la protección contra la explotación económica33 - El niño y las drogas34 - Derecho a no sufrir explotación sexual35 - Secuestro, venta y trata de niños36 - Derecho a ser protegido contra toda forma de explotación37 - Derecho a no sufrir torturas ni tratos degradantes38 - Protección a los niños afectados por conflictos armados39 - Recuperación de los niños víctimas de abuso de sus derechos40 - Administración de la justicia41 - Respeto de las normas vigentes42 - Dar a conocer ampliamente la Convención43 - El Comité de los Derechos del Niño44 - Obligaciones de los Estados Partes a presentar informes45 - Cooperación con las Naciones Unidas46 - 54: Otras disposiciones de la Convención
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1. El Comité examinó el informe inicial delUruguay (CRC/C/3/Add.37) en sus sesiones325ª a 327ª (CRC/C/SR.325 a 327), cele-bradas los días 30 de septiembre y 1º deoctubre de 1996 y, en la 343ª sesión, cele-brada el 11 de octubre de 1996, aprobó lassiguientes observaciones finales.
A. Introducción2. El Comité expresa su agradecimiento alEstado Parte por las respuestas escritas a lalista de preguntas y por haber entablado, porconducto de una delegación que intervieneen las políticas relativas a los derechos delniño, un diálogo abierto sobre la aplicaciónde la Convención. Ahora bien, el Comité ob-serva que el informe no fue preparado con-forme a las directrices del Comité para la pre-paración de los informes iniciales y que selimita esencialmente a recoger el marco jurí-dico existente y no contiene informacionessuficientes sobre otras medidas adoptadaspara aplicar realmente los derechos que laConvención contempla.
B. Factores positivos3. El Comité toma nota con satisfacción dela declaración formulada por el Estado Parterespecto del artículo 38 de la Convención,según la cual, en virtud de la legislación uru-guaya, los menores de 18 años de edad nopueden tomar parte en hostilidades si estallaun conflicto armado.4. El Comité toma nota con beneplácito delreforzamiento de las instituciones democrá-ticas del Uruguay, comprendidas salvaguar-dias como el hábeas corpus y el amparo (pro-cedimiento de recurso de los ciudadanos encaso de violación de sus derechos), dentrodel proceso de democratización del país.5. El Comité toma nota con satisfacción de
que las importantes medidas adoptadas enel terreno social han arrojado buenosindicadores en los campos de la salud y laeducación.
C. Principales temas de preocupación6. Al Comité le preocupa la insuficiencia delas medidas adoptadas para armonizar la le-gislación interna con los principios y las dis-posiciones de la Convención, pese a que seconsidera que los tratados internacionales ra-tificados por el Uruguay tienen categoría si-milar a la de la legislación ordinaria. Al Comi-té le preocupa asimismo que no se haya pro-mulgado ninguna nueva medida legislativarelativa a los aspectos a que se refiere laConvención, comprendidas leyes sobre laadopción internacional, la prohibición de latrata de niños y la prohibición de la tortura.También le preocupa al Comité que aún nose haya revisado ni modificado el Código delMenor, promulgado en 1934, que contienevarias disposiciones contrarias a la Conven-ción. El Comité lamenta además que siganen vigor diversas disposiciones jurídicas con-trarias a la Convención, comprendidas algu-nas relativas a la administración de la justiciade menores, la edad mínima de acceso alempleo y la edad mínima para poder contraermatrimonio.7. El Comité, al tiempo que reconoce los es-fuerzos desplegados por las autoridades enlo que se refiere al acopio de datos, está pre-ocupado por la insuficiencia de las medidasadoptadas para recoger datos desglosadossobre la situación de todos los menores, enparticular los pertenecientes a los grupos másdesfavorecidos, comprendidos los niños ne-gros, los incapacitados, los niños de la calle,los internados -aun los que se hallan en ins-tituciones penitenciarias-, los que son obje-
Observaciones finales del Comité de los Derechos delNiño:Uruguay. 30/10/96.CRC/C/15/Add.62. (Concluding Observations/Comments)
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to de malos tratos o los niños de grupos eco-nómicamente desfavorecidos, lo cual consti-tuye un obstáculo capital a la ejecución ple-na y efectiva de las disposiciones de la Con-vención.8. Al Comité también le preocupan las insu-ficientes medidas adoptadas para aseguraruna coordinación eficaz entre los distintosorganismos oficiales competentes en los te-rrenos que la Convención contempla, asícomo entre las autoridades centrales y loca-les.9. El Comité expresa su preocupación antela insuficiencia de la asignación presupues-taria para gastos sociales, en particular enfavor de los niños pertenecientes a los gru-pos más desfavorecidos de la población. ElComité toma nota también con preocupaciónde la tendencia a la perpetuación de la po-breza entre los grupos de niños marginados,pues casi el 40% de los niños menores de 5años de edad viven en el 20% de los hoga-res más pobres y el 4% de los niños de estegrupo de edad padece grave malnutrición, altiempo que persisten discrepancias socialesy económicas en lo tocante al acceso a laeducación y los servicios de sanidad.10. Al Comité le preocupa la insuficiencia delas medidas adoptadas para plasmar en la le-gislación y en la práctica los principios gene-rales de la Convención, esto es, la no discri-minación, el interés supremo de los menoresy el respeto de su opinión.11. A este respecto, al Comité le preocupaespecialmente la persistencia de la discrimi-nación contra los niños nacidos fuera delmatrimonio, incluso respecto en el disfrutede sus derechos civiles. Observa que el pro-cedimiento para la determinación de sus ape-llidos sienta las bases de su posibleestigmatización y la imposibilidad de poderconocer su origen y que, asimismo, los ni-ños nacidos de madre o padre menor de edadno pueden ser reconocidos por ese progeni-tor.12. Al Comité le preocupa el elevado índicede embarazos tempranos, que tiene conse-
cuencias negativas en la salud de las madresy los niños y en el disfrute por parte de lamadre de su derecho a la educación, al difi-cultar la asistencia a la escuela de las mucha-chas embarazadas y dando lugar a un núme-ro elevado de abandonos de los estudios.13. Al Comité le preocupa profundamente laexistencia cada vez más acusada de malostratos y violencia en el seno de la familia y lainsuficiencia de las medidas adoptadas paraevitar y combatir esos malos tratos y violen-cia y para rehabilitar a los niños víctimas deellos.14. El Comité expresa su preocupación porque en el país prevalezca la doctrina de laexistencia de “niños en situación irregular”,que sienta las bases de su posibleestigmatización y frecuente internamiento yprivación de libertad de niños basándose ensu situación económica y social desfavora-ble. El Comité lamenta que no se haya pres-tado suficiente atención, ni en la legislaciónni en la práctica, a la aplicación de las dispo-siciones y principios de la Convención enmateria de administración de justicia de me-nores. Al respecto, al Comité le preocupanlas insuficientes medidas adoptadas para ve-lar por que, entre otras cosas, la privaciónde libertad sea sólo una medida de últimorecurso; se trate a los niños privados de li-bertad con humanidad y de forma que tengaen cuenta las necesidades de las personasde su edad y, conforme a lo dispuesto en elartículo 40 de la Convención, se asegure suderecho a mantener contacto con las fami-lias y a un procesamiento justo. Además, alComité le preocupa el número elevado deniños internados y las insuficientes medidasadoptadas para asegurar alternativas efica-ces al internamiento y para promover sureinserción social.15. El Comité observa con preocupación queen el Uruguay sigue habiendo un problemade trabajo infantil y que las medidas adopta-das para evitarlo son insuficientes. El Comi-té observa asimismo con preocupación quela edad mínima de empleo según la legisla-
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ción uruguaya es inferior a la edad mínimaque contemplan las convenciones internacio-nales aplicables, aunque el Uruguay ha rati-ficado el Convenio Nº 138 de la OIT.16. El Comité observa con preocupación lainsuficiencia de las medidas adoptadas paraque las disposiciones y los principios de laConvención sean dados a conocer amplia-mente a adultos y menores por igual, con-forme a lo que dice el artículo 42 de la Con-vención. Además, no se ha prestado bastan-te atención a la formación de los profesiona-les que trabajan con niños y para éstos -pro-fesores, agentes de salud, asistentes socia-les, abogados, funcionarios de policía, jefesde policía, personal de instituciones en quese hallan internados niños y funcionarios delas administraciones central y local-, a fin demodificar las actitudes actualmente reinan-tes.
D. Sugerencias y recomendaciones17. El Comité recomienda que, en el contex-to de la reforma de la legislación que se estállevando a cabo en el Uruguay a propósitode los derechos del niño, se haga que la le-gislación interna sea plenamente compatiblecon las disposiciones y los principios de laConvención, comprendidos la no discrimina-ción, el interés supremo del menor, la parti-cipación del niño y el respeto de sus opinio-nes. Esa reforma debería atender, concreta-mente, las preocupaciones formuladas por elComité en el curso de su diálogo con el Esta-do Parte, en particular en los aspectos en losque la legislación nacional no condice con laConvención.18. El Comité recomienda que se tomen másmedidas para acopiar datos cuantitativos ycualitativos sistemáticos, desglosados, en-tre otra cosas, por edades, sexos, razas, ori-gen rural/urbano y social, a propósito de to-dos los aspectos a que se refiere la Conven-ción y en relación con todos los grupos deniños, en particular los más desfavorecidos.A este respecto, sugiere que se acrezca lacooperación con el UNICEF a fin de evaluar
y valorar los progresos alcanzados, determi-nar los problemas y fijar prioridades a las ac-tividades que en el futuro se lleven a cabo.19. El Comité sugiere que se tomen medidaspara asegurar una coordinación eficaz entrelas instituciones que en la actualidad prote-gen y promueven los derechos del niño enlos planos central y local, y que el Gobiernoestudie más a fondo la posible creación deun órgano independiente de supervisión (si-milar al Defensor del Pueblo) de la situaciónde los derechos del niño.20. El Comité recomienda que el Estado Par-te, habida cuenta de los artículos 2, 3 y 4 dela Convención, adopte todas las medidas ade-cuadas, con los recursos de que disponga,para que se atribuya una asignación presu-puestaria suficiente a los servicios de meno-res, en particular los relativos a educación ysanidad, y se preste especial atención a laprotección de los niños pertenecientes a gru-pos vulnerables y marginados. A este pro-pósito, el Comité sugiere que se evalúe deforma permanente las “repercusiones en losmenores” de esas decisiones.21. El Comité sugiere que el Estado Parteadopte medidas para facilitar asistencia ade-cuada a las familias en lo que hace a desem-peñar sus responsabilidades en la crianza delos hijos, con miras a, entre otras cosas, evi-tar la violencia y los malos tratos en la fami-lia, el abandono y el internamiento de losmenores y promover investigaciones sobreestas cuestiones.22. En cuanto al elevado índice de embara-zos tempranos que hay en el Uruguay, elComité recomienda que se adopten medidaspara impartir educación familiar y prestar ser-vicios adecuados a los jóvenes en la escuelay en los programas de salud que se llevan acabo en el país.23. El Comité sugiere además que se elabo-ren alternativas adecuadas al internamiento,habida cuenta ante todo del interés supremodel niño y del fomento de su desarrollo ar-monioso y de su preparación para una parti-cipación responsable en la sociedad. En los
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casos en que sea necesario internar a unmenor, se deberá analizar periódicamente eltratamiento impartido al menor y todas lasdemás circunstancias atinentes a su interna-miento.24. El Comité recomienda que se establezcaun sistema de administración de justicia demenores en el marco de los principios y dis-posiciones de la Convención, en particularsus artículos 37, 39 y 40, y otras normasde las Naciones Unidas en ese terreno, comolas Reglas Mínimas de las Naciones Unidaspara la administración de la justicia de meno-res (las Reglas de Beijing), las Directrices delas Naciones Unidas para la prevención de ladelincuencia juvenil (las Directrices de Riad)y las Reglas de las Naciones Unidas para laProtección de los Menores Privados de Li-bertad. A este respecto, el Comité recomien-da que el Estado Parte estudie la convenien-cia de solicitar asistencia internacional paraello del Alto Comisionado y el Centro de De-rechos Humanos y de la División de Preven-ción del Delito y Justicia Penal de las Nacio-nes Unidas.25. El Comité recomienda que se adoptenmedidas legislativas y preventivas para re-solver el problema del trabajo infantil y, enparticular, que se aumente la edad mínimalegal para poder trabajar, de conformidad conla Convención y con el Convenio Nº 138 dela OIT, y que se dé a conocer la importanciade la educación y la formación profesionalpara que los menores tengan los conocimien-tos teóricos y prácticos necesarios. El Comi-té sugiere que el Gobierno del Uruguay estu-die la posibilidad de solicitar más asistenciatécnica de la OIT sobre estas cuestiones.26. Habida cuenta del artículo 42 de la Con-vención, el Comité recomienda que se llevena cabo programas de formación sobre losderechos del niño destinados a profesiona-les que trabajen con niños o con éstos: pro-fesores, trabajadores de sanidad, asistentessociales, abogados, funcionarios de policía,jefes de policía, personal de instituciones enque hayan niños internados y funcionarios
de las administraciones central y local. Ade-más, habría que adoptar medidas para quelos derechos de los niños figurasen en losplanes de estudio de todos los niveles de laenseñanza. El Comité cree que las campañasde información sobre los derechos del niñocontribuirán a asegurar la visibilidad de losmenores en la sociedad uruguaya y a modifi-car las actitudes negativas hacia ellos. Esascampañas deberían tener por finalidad erra-dicar las actitudes discriminatorias contra losmenores -en particular los pertenecientes agrupos vulnerables y marginados-y fomen-tar el respeto de sus derechos fundamenta-les. A este respecto, el Comité subraya laimportancia de los principios generales de laConvención, esto es, el interés supremo delniño, la participación del niño y el respeto desus opiniones, el respeto del principio de nodiscriminación y el derecho a la vida, a lasupervivencia y el desarrollo en la medida delo posible, que deberían guiar e inspirar to-dos los programas de formación e informa-ción en este terreno.27. El Comité recomienda que, conforme alo que dice el párrafo 6 del artículo 44 de laConvención, el Estado Parte dé plena publi-cidad a su informe, a las actas resumidas deldebate y a las observaciones finales del Co-mité y que estudie la posibilidad de organi-zar un debate parlamentario sobre la aplica-ción de la Convención.
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¿Qué es y qué busca?
El Observatorio propone seguir la evo-lución del cumplimiento de los derechosde la infancia y la adolescencia en Uru-guay, con un doble propósito: como ins-trumento de monitoreo de la vulneraciónde los derechos y como herramienta quebrinde insumos valiosos para el procesode diseño, ejecución y evaluación de laspolíticas de la infancia.
El Observatorio implica sistematizarla información acerca de la evolución desituaciones que tienen relevancia en elejercicio de los derechos de niños y ado-lescentes. Asimismo, implica identificaraquellas áreas en las que aún no hay pro-ducción de datos suficientes que dencuenta de la situación de algunos de losderechos.
Por tanto, el Observatorio será de uti-lidad para: identificar e interpretar tenden-cias, discutir alternativas de acción, de-tectar áreas relevantes de intervención y“lagunas” en las acciones desarrolladas.Permitirá aportar a la discusión acerca de
las políticas sociales dirigidas a la infanciay adolescencia en respuesta a las situa-ciones detectadas y aquellas que hoy soninvisibles.
¿Cómo se construye?
La construcción del Observatorio sebasa en la identificación de un cuerpo deindicadores de la situación de la infanciay la adolescencia que combina dos pers-pectivas: la de los derechos, definida enla Convención sobre los Derechos del Niñoy la del ciclo de vida por la que atraviesanlas personas de menor edad.
El enfoque de derechos habilita la mi-rada de la situación de la infancia desdeel “deber ser” y no exclusivamente des-de el “ser”. Nos obliga a pensar las dis-tancias y cercanías que la infancia y ado-lescencia tienen respecto a la situaciónideal, es decir al pleno ejercicio de susderechos. A fin de facilitar el análisis, ycompatibilizar el estudio de derechos conel enfoque del ciclo de vida, hemos agru-pado y combinado una serie de derechosde la siguiente manera:
Grupo de derechos
Supervivencia 6) Derecho a lavida, la superviven-cia y el desarrollo
Este artículo es considerado como un principio básico porque ga-rantiza a los niños uno de los derechos humanos fundamentales:el derecho a la vida. La supervivencia esta asociada al derecho a lavida, en la medida que significa un instrumento para mantenerla,pero el desarrollo del niño es una meta para la CDN y muchos delos artículos refieren a los roles y medios que deben asumir lasfamilias, el Estado y la comunidad para garantizarlo.
Artículos Comentarios
3. OBJETIVOS Y DESCRIPCIÓNDEL OBSERVATORIO
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Nivel de vida 27) Derecho a unnivel de vida ade-cuado
Todo niño tiene derecho a un nivel de vida adecuado para supleno desarrollo. La aplicación de este derecho corresponde enprimer lugar a sus padres; pero los Estados deben asegurar lasmedidas apropiadas para apoyar a aquellas familias que no tienenlos recursos suficientes para garantizarlo. De este modo, especifi-ca que los padres ejercerán sus responsabilidades “dentro de susposibilidades y medios económicos”, recordando que el Estadodebe ser garante del ejercicio de este derecho.
Grupo de derechos Artículos Comentarios
Salud y ServiciosMédicos
24) Derecho a lasalud y a los servi-cios sanitarios
Los Estados deben garantizar a todos los niños y adolescentes,sin distinción alguna, el derecho “al más alto nivel de salud” asícomo a “servicios para el tratamiento y rehabilitación de la salud”.Por tanto, los Estados deben asegurar que ningún niño sea priva-do de su derecho al disfrute de los servicios sanitarios.
Educación 28) Derecho a laEducación29) Los objetivosde la educación
Los niños y adolescentes tienen derecho a la educación, a que lamisma sea ejercida progresivamente y en condiciones de igualdadde oportunidades. La expresión “en igualdad de oportunidades”subraya el principio general de la no discriminación. El obstáculomás importante para la igualdad de oportunidades se asocia conlas dificultades de los sectores pobres para acceder a los mismosniveles de educación que los sectores más ricos. La Convenciónrefleja el consenso mundial sobre los objetivos de: desarrollar lapersonalidad del niño hasta el máximo de sus potencialidades,preparar al niño para “una vida responsable en una sociedad libre”e inculcar al niño el respeto por los demás. El derecho a la educa-ción trasciende los objetivos de acceso y cobertura y obliga apensar en la calidad.
Trabajo 32) Derecho a estarprotegido contra la ex-plotación económica ycontra el desempeñode cualquier trabajoque pueda ser peligro-so o pueda entorpecersu educación, o quesea nocivo para su sa-lud o para su desarro-llo físico, mental o es-piritual, moral o social28) Derecho a la edu-cación
La CDN explicita el derecho del niño y adolescente a estar protegi-do contra la explotación económica y contra el desempeño decualquier trabajo que entorpezca su educación, perjudique su sa-lud o su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social.En ese sentido los Estados adoptarán todas las medidas legislati-vas, administrativas, sociales y educativas para garantizar la apli-cación de este artículo, y en especial:Fijarán una edad mínima para la admisión al trabajoDispondrán una reglamentación apropiada de los horarios y con-diciones de trabajoEstipularán penalidades para asegurar la aplicación del presenteartículo.
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Justicia 40) Derecho detodo niño de quiense alegue que ha in-fringido la ley a con-tar con todas las ga-rantías del debidoproceso.37) Derecho a nosufrir torturas ni tra-tos degradantes9) Derecho del niñoa no ser separadode sus padres
En caso de haber cometido una infracción a la ley, el niño o ado-lescente debe ser tratado con humanidad y sin aislarlo de su fami-lia. Asimismo, se le reconoce a todo niño o adolescente en con-flicto con la ley las garantías procesales que le corresponden atoda persona. Sin embargo, en este caso, por tratarse de sujetosque gozan de niveles complementarios de protección, las garan-tías deben reforzarse.La Convención hace explícito el derecho del niño y del adolescen-te a no ser torturado, condenado a pena de muerte o a cadenaperpetua, ni a ser privado de libertad de manera arbitraria o ilegal.
Discriminación 2) Derecho a no serdiscriminado9) Derecho del niñoa no ser separadode sus padres8) Derecho a pre-servar su identidad12) Derecho a laparticipación y aque sus opinionessean respetadas
Todos los niños y adolescentes gozan de los mismos derechos yno pueden ser objeto de diferencias por ningún motivo. El Estadodebe actuar a fin de eliminar todas aquellas condiciones que cau-san o perpetúan la discriminación.La CDN rescata dos principios generales en lo que refiere al dere-cho de los niños a vivir con su familia: velar porque el niño no seaseparado de sus padres y, en caso que la separación no pueda serevitada, el niño no deberá ser separado de la familia por ningúnmotivo discriminatorio. El Estado debe velar porque los niños vi-van en familia y apoyar a aquellos padres o tutores que no pue-dan otorgar un nivel de vida adecuado para el desarrollo del niño.Los niños y adolescentes tienen derecho a participar en todas lasdecisiones que les competen. El principio de respeto hacia lasopiniones de los niños significa que deben ser escuchados tantoen procedimientos judiciales como administrativos, así como tam-bién, en todos los ámbitos en los que estén involucrados.
Violencia 36) Derecho a estarprotegido contratoda forma de vio-lencia34) Derecho a noser explotadosexualmente
La CDN protege al niño contra toda forma de prejuicio o abusofísico o mental. Incita a los Estados a que adopten todas lasmedidas legislativas, administrativas, sociales y educativas paraproteger a los niños y adolescentes contra cualquier forma de vio-lencia.Uno de los aspectos más susceptibles de protección son los niñosy adolescentes explotados sexualmente.
Grupo de derechos Artículos Comentarios
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El segundo enfoque de interpretaciónes el del Ciclo de Vida del niño y desdeél se han definido tres grupos de edadque se asocian a las etapas más gené-ricas y diferenciadas por la que trans-curre la vida del niño y el adolescente.Los grupos de edad son de 0 a 5 años,de 6 a 12 años y de 13 a 17 años. Esposible observar claramente que encada una de estas etapas el papel y rolde las instituciones básicas como la fa-milia, el Estado, la comunidad y el mer-cado adquieren connotaciones e influen-cias diferentes.
Los indicadores
Los indicadores que componen el Ob-servatorio no pretenden abarcar el con-junto total de realidades y particularida-des de la infancia, básicamente porquela información disponible no contemplala totalidad de la problemática. A su vez,esto restr inge la posibi l idad demonitoreo en áreas específicas
Desde un plano conceptual la selecciónde los Indicadores del Observatorio fuerealizada bajo tres criterios: pertinenciaconceptual, vinculación con áreas de de-rechos y multidimensionalidad. Sin perjui-cio de incorporar también otros datos so-bre aspectos un poco más complejos omenos evidentes, se recoge informaciónsobre distintas áreas que se refieren alcumplimiento de los derechos: condicio-nes de vida, nutrición, salud, educación ytrabajo. Desde un plano práctico el crite-rio es el de simplicidad (tanto teórica comometodológica) y la posibilidad de obtenermediciones más o menos continuas.
Es necesario aclarar al lector que losindicadores presentados no constituyenen sí mismos una novedad con respectoa las estadísticas que regularmente seproducen. Sin embargo, el hecho de pre-sentar en un único informe la situaciónde la infancia y adolescencia,enmarcándola a su vez, en la perspecti-va analítica de Derechos, le otorga altrabajo una capacidad de articulación delas distintas dimensiones de la situaciónde la infancia y la adolescencia.
Los vacíos de información
Existen diversas situaciones que son de mucho interés paraUNICEF pero que el Observatorio no puede monitorear. El pro-blema básico radica en la escasa información existente sobreáreas muy relevantes, ya sea por falta de producción y siste-mat ización de datos o porque e l tema es de d i f íc i lcuantificación.
Los fenómenos de situación de calle, maltrato, abuso sexualo trabajo infantil son de difícil medición, cuantificación oseguimiento. Existen algunas aproximaciones que dan una ideageneral de estas situaciones pero no se dispone de informa-ción regular y sistemática.
En definitiva los indicadores que propone el Observatorio noagotan las posibilidades de indagar otros aspectos. Los crite-rios de selección sientan las bases para establecer un mapade información, que así como establece qué es lo que se va aevaluar, también nos dice qué es lo que no se puede evaluar.Hacia estas áreas deberán entonces enfocarse los esfuerzosen procura de conocer su evolución.
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OBJE
TIV
OS Y
DES
CRIP
CIO
N
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Indicadores
Supervivencia ydesarrollo (Artícu-lo N°6, Inc.1 y2); Nivel de vida(Artículo N°27,Inc.1 al 4)
Porcentaje de niños por deba-jo de la línea de pobreza y lalínea de indigencia.Índice de Gini3 para los hoga-res con niños de 0 a 5 años.Tasa de desempleo de los je-fes y cónyuges de los hoga-res con niños de 0 a 5 años.
Porcentaje de niños por deba-jo de la línea de pobreza y lalínea de indigencia.Índice de Gini para los hoga-res con niños de 6 a 12 años.Tasa de desempleo de los je-fes y cónyuges de los hoga-res con niños de 6 a 12 años.
Porcentaje de adolescentes pordebajo de la línea de pobreza yla línea de indigencia.Índice de Gini para los hogarescon adolescentes de 13 a 17años.Tasa de desempleo de los jefesy cónyuges de los hogares conadolescentes.
Adolescentes de 13 a 17 añosNiños de 6 a 12 añosNiños de 0 a 5 añosÁreas de derechos
Salud y serviciosmédicos(Artículo N°24,Inc.1 al 3)
Tasa de mortalidad infantil.Tasa de mortalidad infantil en-tre niños menores de 5 años.Porcentaje de recién nacidoscon bajo peso al nacer.Prevalencia del déficitnutricional.Tasa de lactancia materna.Porcentaje de VIH perinatal(transmisión vertical) y casosde VIH-SIDA infantil.Porcentaje de niños sin cober-tura de salud.
Tasa de mortalidad general.Relación entre tasa de mortali-dad general y tasa de mortali-dad por causas externas (acci-dentes, suicidios, etc.).Prevalencia del déficitnutricional en niños de 1er añode escuelas públicas.Porcentaje de niños sin cober-tura de salud.
Nacimientos y porcentaje demadres adolescentes.Tasa de mortalidad.Prevalencia del VIH-SIDA.Porcentaje de adolescentes sincobertura de salud.Prevalencia del consumo dedrogas: alcohol, tabaco y ma-rihuana.
3 El índice de desigualdad de Gini es un indicador sintético para medir la concentración del ingreso.Brinda información acerca de cómo se distribuye el ingreso de los hogares o las personas y cuál esla porción de riqueza del país captada por las diferentes familias a partir de la posición que ocupanen la estructura del ingreso.
Los indicadores del Observatorio senutren de información secundaria pro-ducida por diferentes organismos delEstado. Dependiendo del área de dere-cho e indicador seleccionado se han re-
visado las diversas fuentes que se pro-ducen sistemáticamente en el país.
En la siguiente tabla se presenta elconjunto de indicadores a evaluar.
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Indicadores continuaciónAdolescentes de 13 a 17 añosNiños de 6 a 12 añosNiños de 0 a 5 añosÁreas de derechos
Educación (Artícu-lo N°28, Inc.1)
Tasa de asistencia a la educa-ción de niños de 3 a 5 años yde 4 a 5 años.
Tasa de asistencia a la educa-ción primariaTasa de culminación del cicloprimarioTasa de repetición en escue-las públicas.Tasa de abandono intermiten-te en escuelas públicas.Porcentaje de alumnos de 6to.año suficientes en las evalua-ciones de aprendizajes.
Porcentaje de adolescentes de15 a 17 años que no asisten aestablecimientos de enseñan-za.Tasa de logro educativo (por-centaje de jóvenes de 21 y 22años que finalizaron la ense-ñanza secundaria o técnica).
Porcentaje de adolescentes quetrabajan.Porcentaje de adolescentes queno estudian, no trabajan, nibuscan trabajo.
Trabajo(Artículo N°32,Inc.1)
Privación de liber-tad (ArtículoN°37, Inc. b)
Evolución del total de adoles-centes intervenidos.
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Si de alguna manera fuese posible elegirla etapa de la vida en la cual “invertirprioritariamente en protección social”, sinlugar a dudas esta sería la temprana infan-cia. El inestimable valor de una situación depleno goce de derechos tendría entoncessu mejor oportunidad.
En los primeros años de vida transcu-rren los principales cambios que sientan lasbases del desarrollo ulterior tanto en el cam-po intelectual como físico, afectivo-emocio-nal y social. Es notable la rapidez y la enti-dad de dichos cambios en esta etapa en laque los niños interactuando con su ambien-te familiar, material y social van estable-ciendo los pilares que permitirán su desa-rrollo posterior. Pero es también impactantela “vulnerabilidad” de este proceso frente alas circunstancias adversas que con excesi-va frecuencia los niños y sus familias debenenfrentarse.
La CDN establece claramente comoprincipio básico el derecho a la vida y porconsiguiente el derecho a la supervivencia.Establece también que todo niño tiene de-recho a un nivel de vida adecuado de formade poder alcanzar su pleno desarrollo. Enello, dice la CDN, la familia tiene un papelprimordial “dentro de sus posibilidades y me-dios económicos” siendo el Estado quien debegarantizar el ejercicio de estos derechosasistiendo a las familias cuando éstas notengan las condiciones para cumplir cabal-mente con su responsabilidad.
Desde esta perspectiva podemosafirmar que la situación de niños y ni-ñas de 0 a 5 años en el “Uruguay de lacrisis” es la más inquietante, pese a losesfuerzos de incremento de la ayudasocial realizados por la sociedad urugua-ya. El deterioro de la situación del paísque comenzó a mostrarse a fines de ladécada de los 90 y se profundizó a me-diados del 2002 ocurrió en un país enel que los niños y niñas ya enfrentabanuna particular y desventajosa posiciónen el conjunto social.
Las condiciones de vida delos niños
El modelo de integración social queha caracterizado históricamente al paísse ha visto perturbado por señales defisura que se manifiestan a través decambios en los indicadores de pobreza,de desigualdad en la distribución del in-greso, de desigualdad intergeneracionaly de segmentación laboral.
Los principales estudios en materiasocial en la última década han concen-trado sus esfuerzos en el análisis del de-terioro generado en los niveles de bien-estar e integración social alcanzadospor el país. Dentro de este marco, lasinvestigaciones han puesto de manifies-to un hecho central en la historia másreciente del país: el proceso deinfantilización de la pobreza 4.
4. INFORMACIÓN RELEVADA.DESCRIPCIÓN Y COMENTARIOS
4.1 SITUACIÓN EN EL GRUPO DE 0 A 5 AÑOS
4 Se hace referencia a la investigaciones:de Kaztman, Activos y estructuras de oportunidades,1999; de IPES, 2001; de PNUD, 1999 y del INE, 2002.
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El rol de la Familia y los Derechos del Niño.
La Convención sobre los Derechos del Niño define a la familia“como un grupo fundamental de la sociedad y medio natural parael crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particularde los niños“ introduciendo, además, el reconocimiento y acepta-ción de las diversas constituciones y estructuras familiares.La familia es el medio natural para el crecimiento y bienestar delniño y en ese sentido la Convención consagra el derecho del niñoa no ser separado de su familia considerando que la gran mayoríade las familias son aptas para la crianza de sus niños. En ese sen-tido, la Convención afirma que la familia “debe recibir la protec-ción y asistencia necesaria para poder asumir plenamente sus res-ponsabilidades dentro de la comunidad”.Por tanto, la aplicación del derecho de los niños a un nivel de vidaadecuado que permita su pleno desarrollo, corresponde en primerlugar a los padres (artículo 3.2, 5 y 18), pero los Estados tienenla obligación de ayudarlos en la medida en que éstos no puedancumplir con las responsabilidades. Por tanto, es responsabilidadprimordial de los padres y madres la crianza de los niños y es deberdel Estado brindar la asistencia necesaria en el desempeño de susfunciones. En este sentido el artículo 6, que contiene uno de los«principios generales», impone a los Estados la responsabilidad degarantizar el desarrollo del niño.
Los puntos que siguen se refierena las condiciones de vida de los niños.La pregunta ordenadora es: ¿cuál hasido el impacto de la crisis económicaen la situación social de los niños?Para responderla se indagan tres as-pectos específicos: la pobreza infan-til, la distribución del ingreso y la in-serción laboral de los adultos en loshogares con niños.
La pobreza infantil
En el año 2002 prácticamente unode cada dos niños de 0 a 5 años vivíaen un hogar pobre. Los datos del año2001 mostraban que un 38.3 % delos niños de 0 a 5 años estaban pordebajo de la Línea de Pobreza (en ade-lante LP) mientras que en el 2002 estevalor aumentó a 46.6 %. Esto equiva-le en términos absolutos a 104 mil ni-ños que no logran cubrir los costos dealimentación y de otros bienes y ser-vicios no alimentarios consideradosbásicos.
Así como Uruguay se caracterizaen el contexto regional como uno delos países con menores índices de po-breza, también se distingue por mos-trar grandes disparidades o brechas depobreza entre los diferentes grupos deedad. Los niños de 0 a 5 años repre-sentan tan sólo el 8.5% de la pobla-ción del país, pero contribuyen con el16% del total de pobres.
Cuadro 1 : Incidencia de la pobreza y pobreza extrema enniños de 0 a 5 años
PobrezaPorcentaje de Porcentaje de
niños por debajo de la niños por debajo de la Línea de Pobreza (LP) Línea de Indigencia (LI)
1998 34.7 4.41999 33.3 3.12000 37.4 3.72001 38.3 3.52002 46.6 5.4
Fuente: Elaboración de UNICEF en base a datos del INE, 2002.
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Cuadro 2: Incidencia de la pobreza por trimestres. Año 2002
Ene-Mar Abr-Jun Jul-Set Oct-DicPoblación total 16.7 20.5 26.2 31.2Población de 0 a 5 años 35.4 41.3 48.8 60.5
Fuente: Elaboración de UNICEF a partir de datos de la Encuesta Continua de Hogares (ECH) del INE, 2002.
Aún más negativa resulta esta situa-ción si el análisis se realiza exclusivamen-te para el año 2002 por trimestres: la pro-babilidad de ser un niño pobre (0 a 5 años)en el primer trimestre era del 35.4%, enel último trimestre es del 60.5%. La cri-sis del año 2002 impactó fuertemente entodas las familias y no hizo más que tor-nar más grave la situación de la infancia.
La pobreza extrema
La Línea de Indigencia (en adelanteLI) da cuenta de aquellos hogares queno logran cubrir los costos de una ca-nasta de alimentos considerada básicapara la correcta nutrición de las perso-nas, lo cual revela situaciones de ries-go extremo en salud y nutrición de lasfamilias y las personas. Uruguay pre-senta niveles bajos de hogares por de-bajo de este umbral en comparación con
otros países de América. Sin embargo,al igual que ocurre con la incidencia dela pobreza, las familias con niños sonaquellas de mayor riesgo. En el año2002 aproximadamente 12 mil niños,que representan un 5,4% vivían en ho-gares en los que no se pueden cubrirlos requerimientos mínimos de nutrición.El mismo indicador para el total de po-blación alcanza al 1.9%.
46,6
23,7
34,7 33,3
37,4 38,3
18,817,815,316,7
0
10
20
30
40
50
1998 1999 2000 2001 2002
De 0 a 5 años Total
Porcentaje de población por debajo de laLínea de Pobreza
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Los resultados más recientes indicanun leve aumento de la desigualdad del in-greso de los hogares con niños, pasandoel Gini entre 1998 y el 2002 de 42.6 a44.1. En tanto la distribución del ingresode aquellos hogares sin niños y adolescen-tes es más equitativa y ha permanecidoestable en el período.
La inserción laboral de los adul-tos en hogares con niños
Dado que la primera infancia trans-curre bajo una dependencia casi totaldel entorno familiar, y la base del bien-estar de una familia se asienta princi-palmente en la capacidad de generar in-gresos, resulta interesante observar al-gún indicador laboral de los miembrosadultos de los hogares con niños.
La tendencia y el nivel observado enla tasa de desempleo de los jefes y cón-yuges que viven en hogares con niñosson similares a las de hogares sin ni-ños. Si bien se observa una leve au-
Cuadro 3 : Indice de Gini en hogares con niños de 0 a 5 años y sin niños
Distribución del ingresoÍndice de Gini Hogares con Índice de Gini
niños de 0 a 5 años Hogares sin niños1998 42.62 38.521999 43.34 38.562000 42.86 38.472001 44.40 38.532002 44.10 38.87* El Gini fue calculado a partir del ingreso per cápita de los hogares incluyendo el valor locativo.
Fuente: elaborado por UNICEF sobre la base de datos de la ECH del INE.
Cuadro 4: Tasa de desempleo de los jefes y cónyuges en ho-gares con niños
Desempleo de Jefe y cónyugeen los hogares con niños
1998 7.01999 7.92000 10.02001 11.32002 12.7
La distribución del ingreso delos hogares con niños
El índice de desigualdad de Gini es unindicador sintético para medir la concen-tración del ingreso. Como tal nos brindainformación acerca de cómo se distribu-ye el ingreso de los hogares o las perso-nas y cuál es la porción de riqueza del paíscaptada por las diferentes familias a par-tir de la posición que ocupan en la estruc-tura del ingreso.
Fuente: elaborado por UNICEF sobre la base de datos de la ECH del INE.
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mento en la brecha del desempleo en-tre ambos tipos de familias, la diferen-cia ha variado mínimamente: 1.3 en1998 y 2.1 en el 2002 puntos porcen-tuales.
Analizando exclusivamente lo queocurre en los hogares con niños, comocabría esperar, los mayores niveles dedesempleo de los jefes y cónyuges sedan en los hogares pobres. O en reali-dad, lo que parece más apropiado entérminos conceptuales, la probabilidadde ser pobre está muy relacionada conel acceso a un trabajo por parte de losmiembros que más ingreso aportan alhogar. En efecto, las distancias en latasa de desempleo de los hogares po-bres duplican o triplican al resto de loshogares dependiendo del año.
Adicionalmente, la problemática nose agota en los miembros desempleados.El tipo de inserción laboral de los miem-bros del hogar resulta clave para en-tender otros factores que inciden en laobtención de ingresos adecuados parael desarrollo equitativo. La precariedaddel empleo es una característica de es-tos adultos: el 41% de las personas queresiden en hogares con niños no estánamparados por la seguridad social, si-tuación que alcanza a las tres cuartaspartes en los hogares pobres con niños.
Tasa de desempleo de los jefes y cónyuges segúnexistencia niños en el hogar
10,6
12,7
8,9
5,76,7
7,7
11,3
7,07,9
10,0
0
2
4
6
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1998 1999 2000 2001 2002
Sin niños Con niños
Tasa de desempleo de los jefes y cónyuges dehogares con niños según pobreza
7.8
12.7
16.916.8
20.320.9
5.2 5.0 7.4 7.5
0
5
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1998 1999 2000 2001 2002
En hogares no pobres con niñosEn hogares pobres con niños
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Porcentaje de ocupados sin registro en la seguridad social queviven con niños, según pobreza. Año 2001-02
39,5 40,7
29,1 26,6
65,9 66,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2001 2002
Total No pobres Pobres
El derecho a la salud
Desde épocas muy tempranas Uruguayse caracterizó por contar con indicadoresde salud materno infantil muy favorables.Una natalidad baja y un desarrollo impor-tante de los servicios de salud, junto conniveles de bienestar que alcanzaban a sec-tores extensos de la población, hicieronposible tales desempeños.
Cuadro 5: Tasa de mortalidad : infantil, neonatal, postneonatal y en menores de 5 años
Tasa de Mortalidad por mil nacidos vivos
Infantil Neonatal Postneonatal Menores de 5 años (TMM5)
1998 16.6 8.7 7.9 19.01999 14.4 8.5 5.9 16.92000 14.1 7.9 6.2 16.52001 13.9 7.9 5.9 16.32002 13.5 s.d. s.d. 16.0
Fuente: elaborado por UNICEF sobre la base de datos del MSP.
Los puntos que siguen muestran losindicadores más recientes sobre mortali-dad infantil, nutrición, cobertura de servi-cios de salud, lactancia materna y VIH.
La salud y los servicios médicos
La mortalidad infantil, indicador que seasocia fuertemente con el nivel sanitarioy el bienestar de la población, ha tenidopor años una sostenida tendencia a la baja.Las cifras actuales consolidan dicha ten-dencia y siguen ubicando al país en unabuena posición en el contexto regional. Sinembargo, el descenso ha sido notoriamentemás lento que el producido en algunos paí-ses de la región con similar estructura so-cial y demográfica (p.e. Chile, Costa Ricay Cuba). Y más aún, Uruguay no ha logra-do abatir la Tasa de Mortalidad Infantil(TMI) al nivel de estos mismos países.
La tasa de mortalidad infantil del año2001 se situó en 13.9 por mil nacidos vi-vos, lo que en términos absolutos equiva-le a 721 niños, en un total de nacimientosanuales de aproximadamente 52 mil. La
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TMI estimada para 2002 muestra un nue-vo descenso ubicándose en 13.5 por milnacidos vivos.
Estas tasas se explican por un cons-tante descenso de ambos componentes,el neonatal y el posneonatal que han mos-trado una clara tendencia a la convergen-cia. En el primer caso, el descenso se debea las mejoras alcanzadas en la atencióndel parto y en el período inmediato poste-rior a éste. En el segundo caso, es produc-to de las mejoras en la atención de la ma-dre y el niño una vez que estos dejan elservicio de salud.
El 58% de las defunciones de menoresde un año corresponde a la mortalidadneonatal y el 42% a la posneonatal. Sibien ambas han descendido, la mortalidadposneonatal lo ha hecho a un mayor ritmoque se expresa en el descenso de un 25%y 9% respectivamente desde 1998.
Los niveles actuales de mortalidad in-fantil (MI) indican que para lograr mayo-res descensos en esta tasa se debe traba-jar en ambos componentes, neonatal yposneonatal. Esto significa acciones paraun mejor control de la embarazada y unseguimiento de la madre y del niño poste-rior al parto.
Otro elemento a destacar es la brechaexistente entre la población usuaria del sis-tema de salud público y la población delsistema privado. La TMI a nivel del sectorpúblico en el año 2001 fue del 13,4 por milnacidos vivos, mientras que, en el sectorprivado fue del 9,7. Sin embargo, en el año1998 la diferencia entre ambos sectores
Tasa de mortalidad infantil:Es la comparación entre el número de muertes de niños menores deun año y el número de nacidos vivos, para un año dado. Se calculacomo el cociente entre el número de nacidos vivos que muerenantes de cumplir un año de edad (numerador), en el período dado deun año, y el número total de nacidos vivos (denominador), duranteel mismo año, multiplicado por mil.
Tasa de mortalidad neonatal:Número de muertes de niños entre 0 y 27 días de vida respecto elnúmero de nacidos vivos. Es el cociente entre el número de nacidosvivos que mueren antes de cumplir los 28 días y el número total denacidos vivos en el período dado de un año, multiplicado por mil.
Tasa de mortalidad posneonatal:Es la división, para un año determinado, entre el número de muertesde niños entre 28 y 365 días de edad y el número de nacidosvivos. Cociente entre el número de nacidos vivos que mueren antesde cumplir un año de edad pero han vivido 28 días o más, multipli-cado por mil.
La suma de la tasas de mortalidad neonatal y posneonatal es igualal valor de la tasa de mortalidad infantil
Tasa de mortalidad en menores de 5 años:Cociente entre el número de nacidos vivos que mueren antes decumplir los 5 años de edad (numerador) en el período dado de unaño, y el número total de nacidos vivos (denominador), durante elmismo año, multiplicado por mil.
Tasa de mortalidad infantil por institución deocurrencia del fallecimiento
19,4
16,3 15,9
13,410,8 10,2 9,1
9,7
0
5
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1998 1999 2000 2001
MSP y HC IAMC,AF
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era mayor: la TMI del sector público eradel 19,4 mientas que la TMI del sector pri-vado era del 10,8. La reducción de estabrecha se debe a una disminución de la TMIdel sector público.
De todos modos, y como ya fuera ad-vertido por el Dr. Díaz Rosselló5 sería ne-cesario recalcular las tasas corrigiendo loscasos de niños trasladados del sector pú-blico al sector privado para calibrar conprecisión estas variaciones.
Mientras tanto la situación a nivel delsector privado es estable en el entornodel 10%. Si bien hasta el año 2000 habíauna tendencia descendente, ésta fue in-terrumpida por un incremento en el año
2001 en el que la TMI pasó del 9,1 al 9,7por mil. Este aumento se explica exclusi-vamente por el crecimiento de un puntode la tasa de la mortalidad neonatal
Probablemente esta variación se debanuevamente al fenómeno ya apuntado deltraslado de pacientes de un sector a otro.Además, es necesario tener en cuenta lacantidad de niños menores de 28 días fa-llecidos en números absolutos desde 1998a 2001: 206, 200, 168 y 186 lo que po-dría afectar las tasas.
Por otra parte si analizamos la morta-lidad infantil neonatal por institución defallecimiento encontramos un fenómenosimilar al descrito para la TMI. Nuevamen-te es probable que las variaciones encon-tradas estén en realidad vinculadas con laya mencionada transferencia de pacien-tes. Por lo tanto parece apropiado con-cluir, hasta no profundizar algo más en elanálisis, que la tasa de mortalidad infantilneonatal ha experimentado una disminu-ción en el sector público y un estanca-miento en el sector privado.
Tasa de mortalidad infantil neonatal por instituciónde ocurrencia de fallecimiento
10,49,7 9,6
7,17,0
6,1
7,1
7,9
0
2
4
6
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MSP y HC IAMC,AF
5 Ruben Kaztman y Fernando Filgueira, Panorama de la infancia y la familia en Uruguay, Progra-ma IPES - Universidad Católica del Uruguay, Instituto Interamericano del Niño, Montevideo,2001.
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El peso al nacer, la lactanciamaterna y el déficit nutricional
La mortalidad infantil se encuentramuy asociada al peso del recién nacido. Asu vez, la prematuridad refleja un conjun-to heterogéneo de factores como el nivelsocioeconómico de la madre, hábitosalimentarios de ésta durante el embara-zo, cuidados prenatales, edad de la ma-dre, factores genéticos, etc.
El bajo peso al nacer implica un riesgoimportante para la supervivencia del niño.Este indicador es una medida de dicho ries-go ya que resume en parte la historia so-cial y de salud de la madre, factor claveen la supervivencia y desarrollonutricional. En el 2001 el porcentaje deniños con bajo peso al nacer ha presenta-do un leve incremento situándose en8.2%. La tasa de mortalidad infantil delos niños con menos de 2500 gramos alnacimiento es de 82 por mil 6 .
Al igual que la mortalidad infantil, eldéficit nutricional de los niños refleja unsinnúmero encadenado de situaciones deriesgo y vulnerabilidad. El peso al nacer,la lactancia materna y la condiciónsocioeconómica de las familias son qui-zás los tres principales factores que pre-dicen la prevalencia de la desnutrición.
El Sistema de Vigilancia del EstadoNutricional (SISVEN) del Departamento deNutrición del Ministerio de Salud Pública(MSP) realiza anualmente mediciones enprocura de evaluar el estado nutricional de
los niños menores de 5 años. La informa-ción que se recoge se restringe exclusiva-mente a la población asistida por el MSP.
Indicadores para medir malnutrición: definiciones y alcances
Bajo Peso para la Talla (desnutrición “aguda”): Ocurre cuando unniño presenta un peso significativamente por debajo de lo que seespera para un niño de la misma talla de la población de referencia.El indicador se modifica rápidamente en función de cambios en ladisponibilidad de alimentos o prevalencia de algunas enfermeda-des a las cuales es muy sensible.
Baja Talla para la Edad (desnutrición “crónica”): El retardo de tallase observa por un enlentecimiento en el crecimiento lineal del niño,que no le permite alcanzar la talla de un niño bien nutrido y sano dela misma edad y sexo. Está asociado a ingesta insuficiente proteicocalórica en forma crónica, infecciones frecuentes, prácticas inco-rrectas de alimentación durante períodos largos y bajo nivelsocioeconómico.
Bajo Peso para la Edad (desnutrición “global”): Es una medidacompuesta del retardo de talla y del bajo peso para la edad. Es útilpara definir la magnitud y extensión de la desnutrición en general ysus cambios en el tiempo.
Cuadro 6: Porcentaje de recién nacidos con bajo peso al nacer
Déficit nutricional% recién nacidos con bajo peso al nacer
1998 6.81999 7.92000 7.62001 8.2
Fuente: elaborado por UNICEF sobre la base de datos del MSP.
6 IPES, 2001, los datos publicados son del año 2000.
28
En el 2002 y 2003 la desnutrición havuelto a la agenda pública. Luego de unadécada en donde el déficit nutricional noconstituía un problema central comenza-ron a observarse indicios de que la desnu-trición podría estar presente en algunosgrupos de población de riesgo. Lo primeroque cabe preguntarse entonces es, ¿haaumentado la desnutrición entre los niñosuruguayos? ¿La crisis actual ha tenido unimpacto que se traduce de esta forma?
Antes de analizar los datos es necesa-rio realizar algunas precisiones. Así comoexisten fenómenos muy dependientes dela coyuntura económica, existen otros queno necesariamente cambian en forma in-mediata ante un mejor o peor momentoeconómico. La desnutrición se encuadraen esta categoría, en donde la inexisten-cia de variaciones en los indicadores nonecesariamente implica que los sectores
de riesgo hayan amortiguado en forma efi-caz los impactos de la crisis.
Anteriormente se mencionaba la altarelación existente entre la lactancia ma-terna, el peso al nacer y la condición so-cial de las familias con niños con respectoal tema de la desnutrición. Sin descono-cer que la desnutrición es un problema dealimentación del propio niño, no es posi-ble reducir a este aspecto toda la proble-mática. La desnutrición es la “punta deliceberg” de otro conjunto de problemasdel niño, de su madre, de su familia y desu ambiente. Como tal es necesario mi-rarlo.
Entre mediados de la década de los 90y el año 2002 el porcentaje de niños condesnutrición ha aumentado levemente.Tanto la desnutrición global (peso/edad),como la crónica (talla/edad) y como la
Cuadro 7: Situación nutricional de los niños de 0 a 5 años.Población usuaria de Salud Pública.
Porcentaje de desnutrición Porcentaje de obesidadGlobal Crónica Aguda (>2DE)
(peso/edad) (talla/edad) (peso/talla)(-2DE) (-2DE) (-2DE)
1994-1995 4.1 8.1 1.1 -.-1996-1997 3.5 9.4 1.3 -.-2001 5.9 12.7 1.2 -.-2002 4.9 10.6 1.8 7.4Esp. Pobl. Refer.* 2.3 2.3 2.3 2.3
* Resultados esperados en la población de referencia, Centro Nacional de Estadísticas de Salud de EEUU
Nota : Los puntos de corte fueron escore de z de –2 desvíos estándar. Población asistida por el Ministerio de Salud Pública.Hasta 1997, los datos provienen de historias clínicas; en 2001, refieren a menores que concurrieron durante un periodo deese año al servicio.Fuente: Sistema de Vigilancia del Estado Nutricional (SISVEN), Departamento de Nutrición, Ministerio de Salud Pública
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Cuadro 8: Situación nutricional en niños de 0 a 5 años según edades. Año 2002
Edad Porcentaje de desnutrición Porcentaje de obesidadGlobal Crónica Aguda (>2DE)
(peso/edad) (talla/edad) (peso/talla)(-2DE) (-2DE) (-2DE)
Menores de 1 año 3.6 10.0 1.2 8.4Un año 8.1 16.7 2.2 9.3Dos a cuatro años 5.2 8.1 2.5 5.0Esp. Pobl. Refer.1/ 2.3 2.3 2.3 2.3
Fuente: Sistema de Vigilancia del Estado Nutricional (SISVEN), Departamento de Nutrición, Ministerio de Salud Pública
aguda (peso/talla) han presentado levesincrementos sobre los cuales debe encen-derse una luz de alerta. Reconociendo quese está en niveles bajos de desnutrición,el hecho de que se alcancen los mismosniveles que a comienzos de los noventaes por demás preocupante.
Como se observa en el gráfico, luegode una tendencia marcadamente descen-dente de la desnutrición desde el año1987 (criterio de peso/edad), a partir delaño 2001, la desnutrición grave y mode-rada comienza a aumentar7 .
Respecto a la edad de inicio, la des-nutrición comienza a manifestarse apartir de los dos meses de edad conun pico en el segundo año de vida,siendo la desnutrición crónica la for-ma más frecuente.
La prevalencia de la obesidad es cla-ramente superior a la estimada para el
estrato de referencia en todos los gruposde edad considerados, constituyéndose enun problema de suma entidad.
Como conclusión de la informaciónanalizada se puede establecer que la des-
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1987-89 1990-91 1992-93 1994-95 1996-97 2001* 2002
Desnutrición grave y moderada (criterio peso/edad) de lapoblación menor de 5 años asistida en el MSP
7 Desnutrición según criterio peso/edad: Moderada – grave. Porcentaje inferior a una desviaciónestándar de -2 respecto a la mediana de peso por edad de la población de referencia.
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nutrición crónica es el tipo de desnutri-ción más frecuente en la población queatiende el MSP, presentándose las cifrasmás altas entre los menores de 1 año. Esnecesario señalar asimismo, que no seconocen datos respecto de las deficien-cias de micronutrientes en el país (hierroy zinc) que son factores también contri-buyentes al retraso del crecimiento.
Otro elemento a destacar es el incre-mento de la desnutrición aguda vinculadoseguramente a la situación de crisis eco-nómica del país que puede estar afectan-do la disponibilidad de alimentos entre lapoblación más vulnerable.
Finalmente hay que señalar que la obe-sidad es un problema con creciente im-pacto en la población infantil que tiene queser tenido en cuenta dadas las serias con-secuencias que tiene sobre la salud de laspersonas.
Monitorear constantemente los ele-mentos que pueden anteceder y predecirlas situaciones de riesgo es una forma deanticiparse a la problemática de la nutri-ción. Más allá de las condiciones socialesespecíficas de la madre y de la familia,existen dimensiones sobre las cuales sepuede incidir directamente con programasespecíficos: el control de los embarazos yla lactancia materna son dos de los másimportantes. En Uruguay aproximadamen-te uno de cada diez embarazos no ha sidocontrolado.
Prevalencia de la desnutrición activa en menoresde un año. 2002 (Peso/Edad <-2DE)
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0
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1er.Trimestre
2do.Trimestre
3er.Trimestre
4to.Trimestre
Trimestres de vida
Consideraciones acerca de las mediciones del SISVEN
Un aspecto que es necesario tener en cuenta con respecto a losdatos de desnutrición es el universo sobre el cual se extraen conclu-siones. El SISVEN realiza sus mediciones a partir de una muestra dela población de niños que fueron asistidos por el MSP. Por tanto noincluye a un porcentaje de población de alto riesgo que es aquella“sin cobertura” (2.8% de los niños en el año 2002- ECH, INE).
Además el traspaso de población del sector privado al público (en1998 el 36% de los niños de 0 a 5 años se atendía en el sectormutual mientras que en 2001 lo hacía el 28 %) puede haber modi-ficado las características de la muestra por mayor representación deniños sin riesgo nutricional lo que estaría “matizando” los resulta-dos.
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199619992003
Prevalencia de Lactancia Materna Exclusivasegún edad del niño/a
Porc
enta
je
Lactancia Materna
En una reciente encuesta realizada porla Red RUANDI con apoyo de UNICEF seestudió la prevalencia de la lactancia ma-terna en una muestra de 3000 niños me-nores de 2 años.
De los datos obtenidos se puede seña-lar que la situación de la lactancia mater-na en el país es muy similar a la observa-da en 1999, con un ligero incremento delas tasas entre los niños de 4 y 5 meses.Es preocupante el descenso de las tasasde lactancia entre niños desnutridos y en-tre los hijos de madres adolescentes, cons-tituyendo ambos población de riesgo des-de el punto de vista de la salud.
VIH/SIDA
Respecto de la situación del VIH/SIDAcabe señalar como dato global, el impor-tante incremento de la prevalencia entrela población general que prácticamente seduplicó entre el año 2000 y el 2002 pa-sando de 0.23 a 0.36% de acuerdo a losestudios centinela del MSP. En relacióncon la trasmisión vertical (madre-hijo), un
aspecto positivo a destacar tiene que vercon la reducción de esta vía de trasmisiónvinculada seguramente a laimplementación de los tests rápidos en lasmaternidades del sector público. Pese aesto y como ya se dijo, es necesario seña-lar que un número importante de mujeresno realizan los controles prenatales en for-ma adecuada o lo hacen en forma esporá-dica y/o tardía. Esto hace que la mejoroportunidad para detectar mujeres emba-razadas portadoras durante el control pre-natal sea limitada y se deba recurrir a lostests rápidos como alternativa para redu-cir esta vía de trasmisión.
Cuadro 9: Tasa de Lactancia Materna Exclusiva (TLME)
Tasa de lactancia Tasa de lactancia Tasa de LME en Tasa de LME entrematerna exclusiva en materna exclusiva en bajo peso madres adolescentesmenores de 4 meses menores de 6 meses (P/E-2 DS) (4 meses)
% % % %1996 37.6 28.4 38.3 35.11999 63.2 50.7 63.8 62.82003 63.0 54.1 50.2 57.4
Fuente: 3ª Encuesta Nacional de Lactancia Materna, Red Uruguaya de Apoyo a la Nutrición, RUANDI, UNICEF, 2003.
32
Cobertura de salud
Si bien existe en el país la posibilidad derecibir atención médica en el sector públi-co para toda la población que no accede aotro tipo de cobertura, en la Encuesta Con-tinua de Hogares (ECH), un 2.8 % de losniños de 0 a 5 años declaran carecer decobertura. Sería interesante indagar másen las razones de esta aparente contradic-ción por la que una parte de la población
declara no tener cobertura cuando en prin-cipio esta es universal. Es bien conocido elhecho de que la accesibilidad a los siste-mas de salud dependen de varios factoresy no sólo de la posibilidad de “coberturaformal”.
A pesar de no contar con informaciónespecífica al respecto, es muy probableque las dificultades económicas que pa-decen gran número de hogares interfie-ran con un adecuado acceso a los servi-cios de salud (costo de transporte, opor-tunidad, etc).
Por otra parte el sistema de asistenciacolectiva está sumido en una profunda cri-sis provocada entre otras cosas por unagran migración de usuarios hacia el siste-ma público producto de la crisis del país.Esta situación ha generado, no sólo una so-brecarga del sistema público con las consi-guientes dificultades en las prestación delos servicios, sino también incertidumbre
Cuadro 10: Indicadores de VIH y SIDAVIH
% VIH perinatal Niños huérfanos SIDA pediátrico Niños VIH(trasmisión por VIH (casos (casos positivos (casosvertical) (1) acumulados) (2) acumulados) (2) acumulados) (2)
1995 35.02002 5.8 280 64 102
(1) Datos provistos por la dirección del Centro Obstétrico-Pediátrico de Seguimiento VIH, Centro Hospitalario PereiraRossell, ASSE – MSP.(2) Información del Programa Nacional de SIDA, PNS-MSP.
Cuadro 11: Porcentaje de niños sin cobertura de salud
% de niños sin cobertura de salud
1998 2.91999 2.92000 2.32001 2.82002 2.8
Fuente: elaborado por UNICEF a partir de datos de la ECH del INE.
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Cuadro 12: Tasa de asistencia escolar en niños de 3 a 5 años.Tasa de asistencia escolar
3 a 5 años 4 a 5 años1998 61.4 76.71999 63.8 79.02000 65.0 81.22001 69.0 81.92002 67.0 81.4
Fuente: elaborado por UNICEF sobre la base de datos de la ECH del INE.
en la población respecto del lugar dondedebe atenderse, qué hacer en los períodosde “no cobertura”, todo lo cual origina pér-dida en la calidad de los servicios.
Nuevamente, si bien no contamos condatos precisos al respecto, este fenóme-no ha sido frecuentemente aludido por lasautoridades de la salud por lo que es razo-nable pensar que la crisis del sector estáafectando el acceso y la calidad de losservicios de salud que reciben muchos ni-ños y niñas de este grupo de edad.
El derecho a la educación
En los últimos años uno de los elemen-tos más transformadores de la educaciónha sido el importante incremento de laasistencia a educación inicial, dado por lavía del sistema público y focalizado en lossectores sociales más bajos. A modo deejemplo, en el año 1991 sólo el 20% delos niños de 4 años del primer quintil deingresos se encontraban asistiendo a unestablecimiento educativo. Diez años des-pués estos porcentajes se aproximan al60% (ANEP, 2002).
A pesar del camino positivo transita-do, la asistencia universal está aún lejosde lograrse. La tasa de asistencia de ni-ños de 3 a 5 años en el año 2002 es del67%, en tanto, entre los 4 y 5 años, endonde se han concentrado los mayores es-fuerzos de las autoridades, la asistenciaes del 80%. Aún así, la tendencia permiteseñalar que se está por buen rumbo y sedeberán concentrar los mayores esfuer-zos en la población más vulnerable.
Niños de 4 y 5 años que asisten a un establecimientoeducativo según pobreza
89,1
72,6
87,186,984,683,5
62,5 66,9
71,9 73,4
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1998 1999 2000 2001 2002
Niños en hogares no pobresNiños en hogares pobres
Es precisamente esta población pobre,la que presenta los menores niveles deasistencia. La brecha de asistencia entrelos niños que pertenecen a hogares pordebajo de la línea de pobreza y aquellosque la superan, se encuentra en la actua-lidad en 17 puntos porcentuales. Aún así,es preciso destacar que la diferencia hadescendido notoriamente ya que en 1998era de 21 puntos.
34
A modo de síntesis de la situa-ción en el grupo de 0 a 5 años
Los datos del año 2002 sobre pobrezainfantil, distribución del ingreso e inserciónlaboral de los adultos en hogares con ni-ños nos muestran un deterioro de las con-diciones de vida de la infancia temprana.En materia de posibilidades de desarrolloinfantil nuestro país se ha estancado e in-cluso ha retrocedido en el intento de ga-rantizar el derecho a un nivel de vida ade-cuado de los niños.
Sin embargo, no se haría justicia conla situación actual si los temas de pobrezainfantil se asociaran exclusivamente a lacrisis económica reciente. Uruguay nosupo aprovechar los mejores momentoseconómicos de los 90 para reducir la bre-cha existente entre la pobreza infantil y lapobreza de los adultos mayores. En losprimeros años de la restauración demo-crática (1986) existía una relación de 2niños pobres por cada adulto mayor. Enpleno proceso de auge y apertura econó-mica del país (1994-95) esta relación erade un adulto pobre cada siete niños. En laactualidad por cada adulto mayor pobreexisten 9 niños que no logran cubrir loscostos de alimentación y de otros bienesy servicios no alimentarios consideradosbásicos.
El derecho a la identidad
La ausencia del registro de nacimiento contribuye a la violación delderecho de todo niño al reconocimiento de su identidad desde quenace y a ser considerado parte de una sociedad. El artículo 7 de laConvención sobre los Derechos del Niño reconoce el derecho detodo niño a ser inscripto inmediatamente después de su nacimien-to por el Estado bajo cuya jurisdicción ha nacido. Esto significaque el Estado debe poner el registro de nacimiento al alcance detodos. Asimismo, en el artículo 8 se enfatiza el derecho de todoniño a preservar su identidad y compromete a los Estados Partes atomar todas las medidas para ello.En Uruguay la conformación de distintas estructuras familiares pare-ce producirse a más velocidad que el cambio de las leyes que afec-tan el derecho a la identidad de los niños. De este modo, cuando seanaliza la relación que existe entre el estado civil de los padres y elnacimiento de niños, resulta evidente que la legislación uruguaya nosolamente no es acorde al marco que establece la CDN, sino quetampoco se corresponde con la realidad de los tiempos que corren.La legislación es profundamente discriminatoria respecto de los ni-ños nacidos fuera del matrimonio. Así, distingue los hijos “legíti-mos” de los hijos “naturales”. Para obtener la “calidad legal de hijonatural” debe existir una declaración judicial de paternidad o mater-nidad, o un reconocimiento voluntario. Mientras ello no suceda, noexiste legalmente ningún lazo de filiación que una al hijo natural consu padre o su madre 8 . Como problema adicional se dispone que lospadres casados no pueden reconocer hijos habidos fuera del matri-monio y que el menor que no sea casado, no podrá reconocer váli-damente a su hijo natural.Según datos del INE 9 en el 2001 el porcentaje de niños nacidosfuera del matrimonio alcanzó el 55.3 %, el 64 % de ellos eran hijosde parejas estables mientras que el 36 % restantes de parejas ines-tables. Por tanto, de acuerdo a esta información, en Uruguay existi-ría un número importante de niños en calidad de “hijo natural” conel riesgo de no contar con los apellidos de sus padres.
8 Inscripción de nacimientos en el Registro de Estado Civil. Recopilación normativa, anotada ycomentada. Dr. Javier M. Palummo Lantes, Dra. Andrea Ayala Vasconcellos, Comisión de Niñezy Adolescencia -Colegio de Abogados del Uruguay. Montevideo,2003.
9 “Estadísticas de Género”, Capítulo Familia y Hogar, Instituto Nacional de Estadística, 2001.Las estimaciones se realizaron sobre la base de datos de la división estadística del MSP.
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En cuanto a la salud y servicios médi-cos los problemas de mayor preocupaciónvinculados al derecho a la supervivencia yal desarrollo son:
- Pese a los descensos anotados de la mor-talidad infantil, aún persiste un componen-te de muertes evitables que no se han lo-grado descender y que está al alcance delpaís hacerlo.- La más reciente crisis ha provocado unaumento de los problemas nutricionalesparticularmente entre lo menores de 2años modificando la tendencia de añosanteriores en la que estos problemas pa-recían haberse alejado definitivamente.- La crisis del sistema de atención de lasalud puede estar afectando la calidad delos servicios que reciben los niños y niñas.
Por último, en relación con el derechoa la educación corresponde señalar un au-mento considerable de la asistencia a laeducación inicial, particularmente en aque-llos niños con mayores desventajas socia-les. Pese a lo anterior, la cobertura en ni-ños de 4 y 5 años resulta aún insuficientey Uruguay parece haber aminorado el rit-
Relación existente entre los niños de 0 a 5 años pobres y lapoblación de 65 o más años pobre (1986-2002)
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2000
2001
2002
Niños pobres por cada
adulto mayor pobre
mo de crecimiento de la asistencia a edu-cación inicial. Luego de un período de ex-pansión rápida que comienza en 1996, esmuy probable que actualmente estemosen una fase más rígida; esta situación exi-ge no sólo crear espacios educativos sinofomentar la demanda para que éstos seancubiertos.
[ ]
36
4.2 SITUACIÓN EN EL GRUPO DE 6 A 12 AÑOS
El pasaje de la primera infancia a la ni-ñez presenta un importante cambio en lavida y participación de los niños. De una pri-mera etapa caracterizada por una depen-dencia casi total a la familia, nuevos acto-res e instituciones van adquiriendo mayorrelevancia para su desarrollo. No cabe dudaque el acceso a un nivel de bienestar ade-cuado continúa mostrando una asociacióncon la familia, pero comienza a producirseuna relación cada vez más marcada con elmundo externo. De una esfera netamenteprivada (la familia), la exposición al mundoexterno comienza a moldear gran parte deldesarrollo de los niños.
El cambio más evidente en la niñez ocu-rre con la incorporación al sistema educati-vo. La escuela amplía los horizontes de so-cialización y de interacción con sus pares ycon los adultos. Como todo cambio implicanuevas oportunidades, nuevos desafíos ynuevas tensiones.
En este marco, no da igual la forma enque se han acumulado activos o déficits enlos anteriores años de vida. Es decir, el niñoposee un conjunto de características socia-les y culturales que fue acumulando en susprimeros años y que serán vitales para sudesarrollo. Si en la primera infancia la acu-mulación de situaciones de vulnerabilidadpodía implicar tanto un riesgo de supervi-vencia como de desarrollo, en la niñez éstepasa a ser el elemento principal. En ciertomodo, así como se reducen ciertos riesgosde la primera infancia (particularmente elriesgo de vida), nuevas dimensiones van ad-quiriendo mayor preponderancia.
El desarrollo es quizás el punto esencialde la niñez. Desarrollo en distintas esferas:en lo social, a través del enriquecimientodel lenguaje, del aprendizaje y de la relacióncon otros niños. En la salud y el desarrollofísico, en lo que hace a crecimiento, nutri-ción, estado de salud y capacidadescognitivas. Pero además, el niño comienzaa comprender y evaluar individualmente lassituaciones por las que atraviesa. Su perso-nalidad adquiere rasgos estructurales,internaliza y comprende las situaciones, co-mienza a ensayar alternativas y estrategiaspropias de adaptación al medio y por sobretodas las cosas es consciente de las situa-ciones que se dan en el seno de su familia yen el entorno. Así, el niño comprende y asu-me nuevos roles, madura y adquiere paula-tinamente responsabilidades tanto en elámbito doméstico como en el escolar.
En esta etapa el niño se vuelve más in-dependiente y por tanto se expone a nue-vas y diversas situaciones. No cabe dudaque la familia continúa siendo la clave, tan-to por los activos que fue capaz de transfe-rirle al niño en su primera infancia, comopor la capacidad de oficiar de guía, apoyo yelemento integrador entre el niño y el nue-vo mundo al que se enfrenta. En este as-pecto la escuela se transforma en un canalfundamental de nuevas oportunidades, enuna pieza clave en la estructura de estasoportunidades. Y lo es tanto para aquel quellega en mejores situaciones, como para elque arrastra diferentes déficits.
Este capítulo se divide en tres puntos.Comienza analizando el derecho a la educa-
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ción como factor preponderante en estaetapa del ciclo. En segundo lugar, muestralos principales indicadores relacionados conlas condiciones de vida de los niños, y porúltimo, resume la situación de salud y servi-cios médicos.
El derecho a la educación
La asistencia escolar
Históricamente la escuela uruguayaha jugado un papel clave en la integra-ción societal. El derecho de todo niño aacceder a la educación primaria es unlogro largamente alcanzado, no repre-sentando un problema de nuestro siste-ma educativo. La cobertura total en todoel territorio nacional se acompaña tam-bién con un egreso prácticamente uni-versal. Más temprano o más tarde, unosen tiempo y otros con importantes nive-les de extraedad, los seis grados de laeducación primaria son culminados porla casi totalidad de los niños.
En efecto, la tasa de asistencia de losniños de 6 a 11 años de edad se ha ubica-do en los últimos años entre un 98% y99%10 , encontrándose a su vez, una cul-minación prácticamente universal del ci-clo (un 96%). Sin embargo, la finalizaciónde la educación primaria se realiza conciertos niveles de extraedad. Por ejemplo,a los 13 y 14 años aproximadamente un15% continúa asistiendo a establecimien-tos primarios. Esto plantea una situacióndual: por un lado, es indudable que el De-recho a la Educación se encuentra garan-tizado, pero por otro, existen diversos fac-tores para que un conjunto de niños nologren culminar en tiempo sus estudios.
La constatación de un acceso univer-sal a la educación primaria no supone eldesconocimiento de ciertas situaciones ex-tremas entre las cuales se encuentra elabandono escolar. Los datos más recien-tes de la ANEP indican la existencia de un“abandono intermitente”11 . Es decir, ni-ños que habiendo asistido durante algún
Cuadro 13: Tasa de asistencia a la educación y tasa de culminación del ciclo primario
Tasa de asistencia a la Tasa de culminación Tasa de culminacióneducación de niños del ciclo primario de niños del ciclo primario de niños
de 6 a 11 años de edad de 13 y 14 años de edad de 15 y 16 años de edad
1998 99.0 84.7 95.21999 99.0 86.6 95.62000 98.6 85.7 96.02001 98.9 86.8 95.62002 98.4 87.5 96.2
Fuente: Elaborado por UNICEF a partir de datos de la ECH del INE.
10 En el área rural y localidades de menos de 5000 habitantes la tasa de asistencia de niños de 6 a 11años es similar a la urbana alcanzando al 98.1% en el año 1999 (según Encuesta OPYPA-MGAP).11 Esto hace referencia a niños que han asistido menos de 70 días en el año.
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período del año, dejan de hacerlo en sutranscurso, para posteriormente re-inscri-birse.
La serie entre 1998 y 2002 muestraque aproximadamente un 1% se encuen-tra en dicha situación, porcentaje que esmuy superior en aquellas escuelas de con-texto sociocultural más desfavorable. Enéstas los niños que han asistido a la es-cuela menos de 70 días en el año repre-sentan entre un 1.5 y un 2.0%.
Tratándose de niños que han abando-nado la asistencia regular a escuelas co-munes12 es posible suponer que estamosante una de las situaciones más proble-máticas (aunque reducida en términoscuantitativos) desde el punto de vista delpleno goce de derechos. Un niño que con-curre tan pocos días en el año acumulauna serie de déficits y desventajas socia-
les, las que continuarán amplificándosedurante estos años y probablemente re-producirán los principales factores de ries-go en el transcurso de su niñez y adoles-cencia. La escuela, y todos los actoresque ella incluye, es la institución capazde amortiguar el encadenamiento de lassituaciones de vulnerabilidad de estos ni-ños, tanto por el contacto directo, comopor su conocimiento de las situacionesfamiliares.
La larga tradición escolar en la aten-ción de situaciones dispares, así como elreducido número de niños con esta pro-blemática, representa para la enseñanzaprimaria una ventana de oportunidadespara la resolución del abandono escolar.Para ello es necesario profundizar la ta-rea de buscar mecanismos concretos, ydiseñar las estrategias que permitan ha-cer frente a estas situaciones.
Cuadro 14: Tasa de abandono intermitente en escuelas urbanas primarias
Abandono intermitente de 1° a 6° año en escuelas urbanas
Total Escuelas de contexto Escuelas de contexto muy favorable muy desfavorable
1998 1.1 0.4 1.51999 1.4 0.4 2.02000 1.4 0.4 1.82001 1.2 0.4 1.72002 1.2 0.4 1.6
Fuente: Monitor Educativo de Escuelas Públicas: Primera comunicación de resultados, ANEP.
12 Esto quiere decir que se excluye del análisis a aquellos niños que concurren a escuelas espe-ciales.
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Los aprendizajes en primaria
El derecho a la educación no se res-tringe exclusivamente al tema del accesoa un cierto nivel educativo. También im-plica que los niños tengan la posibilidad deaprender en forma equitativa. Esta publi-cación no intenta emitir comentarios acer-ca de cómo se enseña en las escuelas delpaís, pero no puede omitir la referencia ala oportunidad de aprender como parte delderecho a la educación.
En Uruguay existen múltiples experien-cias de evaluación de aprendizajes en di-ferentes grados de la educación. Concre-tamente las evaluaciones realizadas porla UMRE13 han permitido conocer, en tresmomentos en el tiempo (1996, 1999 y2002), el rendimiento académico de losniños de 6to. año escolar.
Los resultados de las evaluaciones per-miten extraer tres conclusiones principales:
Por un lado, los niños que obtienenlos menores niveles de suficiencia enlas pruebas de Lenguaje y Matemáticason aquellos de escuelas de contextosociocultural más desfavorable . Asípor ejemplo, en Lenguaje el 88% delos alumnos de escuelas de contextomuy favorable obtuvieron la suficien-cia en la prueba, en tanto, en las es-cuelas de menor contexto representanúnicamente el 55%. Por su parte enmatemática, partiendo de niveles de
Porcentaje de alumnos de 6° año suficientes en lenguajepor contexto sociocultural de las escuelas
Evaluaciones 1996-99-02
37
49
58
70
4751
62
74
55
61
66
8588
88
76
30
40
50
60
70
80
90
100
Muydesfavorable
Desfavorable Medio Favorable MuyFavorable
1996 1999 2002
Porcentaje de alumnos de 6to. año suficientes enmatemática por contexto sociocultural de las escuelas
Evaluaciones 1996-1999-2002
1724
34
46
66
2828
39
52
71
3639
5356
72
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Muydesfavorable
Desfavorable Medio Favorable MuyFavorable
1996 1999 2002
13 Unidad de Medición de Resultados Educativos, actualmente Gerencia de Investigación y Eva-luación de la ANEP.
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suficiencia inferiores en ambos contex-tos, se observa el mismo fenómeno(72% y 36% respectivamente en elaño 2002).
En segundo lugar, la evolución de losresultados entre los años 1996 y 2002muestra una considerable mejoría en losrendimientos de los estudiantes. Tanto enlenguaje como en matemática el porcen-taje de alumnos suficientes se incrementósignificativamente.
Por último, la mejora en los niveles desuficiencia generales se asocian particu-larmente a un incremento en el númerode niños, de escuelas de contexto más des-favorable, que logran desempeños satis-factorios en las pruebas de lenguaje y ma-temática. Así por ejemplo, de acuerdo alos datos de la UMRE, la diferencia en losniveles de suficiencia entre contextos pasóen matemática del 50% al 37% entre1996 y el 2002 y del 48% al 33% res-pectivamente en lenguaje.
Este resultado es alentador y demues-tra los esfuerzos que el sistema educativorealiza (p.e. Escuelas de Tiempo Comple-to en los contextos más desfavorables) enprocura de disminuir las brechas de apren-dizajes entre los niños de distinto origensocial. A su vez, estos esfuerzos coinci-den con lo anotado en el capítulo de pri-mera infancia en donde se ha producidoun aumento muy significativo en la asis-tencia a educación inicial. Conocido es elefecto que ejerce la escolarización tem-prana en los aprendizajes posteriores.
Sin embargo, si se realizan otras mira-das a partir de otros resultados académi-cos las conclusiones son algo diferentes.La extraedad, especialmente en niños enhogares más vulnerables, revela que, hayun conjunto de niños que accediendo a laeducación primaria, encuentran dificulta-des para aprobar los grados escolares, porlo que repiten una o más veces.
Cuadro 15: Porcentaje de alumnos con desempeño satisfactorio y altamente satisfactorio (suficientes) enlas pruebas de lenguaje y matemática. Evaluaciones de aprendizajes en 6to. año de escuelas públicas yprivadas. Años 1996, 1999 y 2002
Lenguaje Matemática1996 57.1 34.61999 61.3 40.82002 66.3 48.3
Fuente: Evaluación nacional de aprendizajes en lenguaje y matemática. Sexto año de enseñanza primaria, Primerinforme. Noviembre de 2002. Gerencia de investigación y evaluación, ANEP.
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La repetición en primaria
Uno de los grandes problemas de la edu-cación primaria radica en los altos nivelesde repetición del sistema. Como se mues-tra en el cuadro, uno de cada cinco niñosrepite en primer año de escuela, tenden-cia que no ha mostrado variaciones en losúltimos años14 . Y esto, sucede más alláde los logros de ampliación de coberturaen educación inicial, o los mejores resul-tados en las evaluaciones de aprendizajesque se realizan regularmente por el siste-ma. Al finalizar el ciclo primario el 10%de los alumnos ha repetido uno o másaños.
Las principales características de la re-petición en escuelas públicas uruguayasson dos: el flujo de la misma estámarcadamente concentrado en el primergrado, descendiendo paulatinamente enlos subsiguientes. En segundo lugar, la re-petición es significativamente más impor-tante en aquellas escuelas cuya composi-ción social del alumnado es más vulnera-ble. En los centros de contextosociocultural muy desfavorable la repeti-ción en primer año afecta a uno de cadacuatro estudiantes. Al considerar la cate-goría de las escuelas sucede algo similardado que en aquellas de ContextoSociocultural Crítico (CSCC) la repeticiónalcanza al 30%15.
Tasa de repetición en primer año en escuelas públicasurbanas según contexto sociocultural de la escuela
8,8 8,9
7,8
8,4 8,4
27,0
22,2
25,7 26,525,1
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
1998 1999 2000 2001 2002
Muy favorable Muy desfavorable
14 Exceptuando el año 1999, donde se tomaron medidas para suprimir la repetición por inasistencias,las cuales luego, no continuaron aplicándose en la gran mayoría de las escuelas.15 Aún así, existen algunas variaciones al considerar la categoría de las escuelas, ya que las de TiempoCompleto (cuya composición social es también desfavorable) presentan tasas de repetición inferiores alas anteriores y con una tendencia descendente.
Cuadro 16: Tasa de repetición en primaria
Tasa de repetición Tasa de repeticiónen 1er. año de 1° a 6°
de escuelas públicas de escuelas públicas
1998 21.3 10.41999 17.6 9.52000 20.6 10.42001 20.9 10.42002 20.1 10.3
Fuente: Monitor Educativo de Escuelas Públicas: Primera comunicaciónde resultados, ANEP.
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La existencia de niveles tan altos derepetición tiene varias implicancias:para el niño, supone un fracaso difícilde afrontar, el que muy probablemen-te se manifestará en frustraciones fu-turas y que traerá aparejado una pér-dida de expectativas para el niño y unamayor probabilidad de abandono. Paralos maestros, en particular para aque-llos que enseñan en los primeros gra-dos de escue las de contextocarenciado, implica que al grupo al quetendrán que enseñar estará compues-to por varios niños que ya han tenidoexperiencias de fracaso.
En tal sentido cabría entonces pre-guntarse cuáles son los beneficios parala educación uruguaya de tan altos ni-veles de repetición en primer año. Laspreguntas que naturalmente surgenson: ¿Se justifica el instrumento de la
repetición como forma de lograr unmayor aprendizaje en los niños? ¿Quéimpacto tiene la repetición en el desa-rrollo educativo futuro del niño? ¿Noconvendría buscar formas alternativasen la promoción de los niños?
Este capítulo tuvo por objetivomonitorear los principales indicadoresrelacionados con el Derecho a la Edu-cación. Como se ha manifestado en an-teriores párrafos, la escuela es un ca-nal fundamental de nuevas oportunida-des. En tal sentido, el sistema educati-vo uruguayo garantiza el acceso uni-versal de los niños independientemen-te del origen social y de residencia geo-gráfica de los niños. Sin desconocer losesfuerzos del sistema educativo en ma-teria de equidad educativa, los princi-pales déficits continúan reflejándose enaquellos niños cuya condición social esmás vulnerable. Este hecho se mani-fiesta en los resultados y rendimientoseducativos, en donde los datos sobreaprendizajes y repetición continúanmostrando las dificultades que presen-tan estos niños más desfavorecidos.
Tasa de repetición en 1er. año en escuelas públicas urbanassegún categoría de la escuela
0
5
10
15
20
25
30
35
1998 1999 2000 2001 2002
Urbana Común Tiempo Completo CSCC
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Las condiciones de vida
Así como la primera infancia presentariesgos que pueden derivar en proble-mas de supervivencia, en la niñez mu-chos de estos riesgos se diluyen, sur-giendo otras situaciones que traban eldesarrollo y las condiciones de vida bá-sicas. Los factores que pueden trabaro potenciar un normal desarrollo delniño tienen que ver especialmente conlas características de sus familias y conla posibilidad de éstas de cubrir y brin-dar los requerimientos a los menores deedad.
La existencia de menores en hogarespobres, o en familias donde la inserciónlaboral de los adultos resulta defectuo-sa inevitablemente dificulta el normal de-sarrollo de los niños. Las conclusiones
Cuadro 17: Incidencia de la pobreza y pobreza extrema, Índice de Gini y tasa de desempleo de los miembrosadultos en hogares con niños de 6 a 12 años de edad.
Incidencia de la Pobreza Distribución del ingreso Desempleo
Niños por debajo Niños por debajo Índice de Gini Tasa de Desempleode la LP de la LI Hogares con niños de jefe y cónyuge
de 6 a 12 años en los hogares con niños
1998 29.2 3.7 42.31 6.41999 29.2 2.4 42.57 7.52000 32.1 3.1 42.70 9.02001 35.4 3.2 44.08 10.32002 41.9 3.8 43.19 13.0
Fuente: elaborado por UNICEF sobre la base de datos de la ECH del INE.
que se pueden extraer de los indicadoresde pobreza, distribución del ingreso e in-serción laboral de los adultos son simila-res que en el capítulo anterior. Es decir,continúa observándose un aumento delos niños bajo la línea de pobreza, la queentre el 2001 y 2002 aumenta casi 7puntos porcentuales y que en términosabsolutos equivale a 127 mil niños. Cua-tro años antes existían casi 40 mil niñosmenos en esta condición.
Dado que la primera infancia trans-curre bajo una dependencia casi totalal entorno familiar, y la base del bien-estar de una familia se asienta princi-palmente en la capacidad de generar in-gresos, resulta interesante observar laforma cómo ésta se distribuye.
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de aquellos hogares con niños de 6 a 12años se observa una distribución más des-igual que en aquellos que no los tienen. Olo que es lo mismo, se observa un dobleefecto negativo: por una parte, las fami-lias con menores de edad son más pobresque las ubicadas en etapas posteriores delciclo de vida familiar, y por otra parte,entre las que tienen niños, existe un con-junto reducido de hogares que logran con-centrar mayor proporción del ingreso.
Un elemento que refuerza las ideas ma-nejadas anteriormente y que permite mos-trar de dónde se derivan las situaciones másprecarias de los hogares con niños, es lainserción laboral de los miembros adultosde estas familias. La tasa de desempleo delos jefes y cónyuges que viven en hogarescon niños es superior a la de aquellos queno los tienen. Además, en términos de evo-lución, la brecha en la tasa de desempleoha aumentado considerablemente, siendoen el 2002 de 2,4 puntos, cuando en 1998era de 0,7 décimas17 .
Analizando exclusivamente lo que ocu-rre con los hogares con niños, como cabeesperar, la probabilidad de ser pobre estámuy relacionada con el acceso a un tra-bajo por parte de los miembros que másingreso aportan al hogar. En efecto, lasdistancias en la tasa de desempleo de loshogares pobres duplican o triplican al res-to de los hogares, relación que ha ido em-peorando con el agravamiento de la crisiseconómica.
No sólo la infantilización de la pobrezaconstituye un motivo de preocupación. Alanalizar exclusivamente el Índice de Gini
La distribución de responsabilidad en la familia
La Convención introduce en su artículo 5 el concepto de las “res-ponsabilidades” de los padres, y de otros, respecto de los hijos. Elartículo 18 amplía el concepto exigiendo que los Estados Partes,pongan el máximo empeño en garantizar el principio de que ambospadres tienen obligaciones comunes en lo que respecta a la crianzay desarrollo del niño.En Uruguay, la desigual repartición de las responsabilidades de lospadres se pone particularmente de manifiesto cuando éstos se se-paran. Muy frecuentemente son las madres quienes asumen prácti-camente toda la responsabilidad del cuidado de sus hijos y estospierden el trato cotidiano con sus padres. La Encuesta Sobre Situa-ciones Familiares y Desempeños Sociales a las Mujeres en Montevi-deo y el Área Metropolitana16 ha mostrado que en la amplia mayoríade los casos en los que se ha producido una ruptura, son las ma-dres quienes conviven y se hacen cargo de los hijos. En este sen-tido, dicha encuesta muestra que la convivencia de los niños con elpadre se restringe a los fines de semana: un 33 % de los hijosduerme en la casa con su padre al menos un fin de semana al mes,mientras que sólo el 18 % lo hace al menos una noche durante a lasemana. Por otra parte, la encuesta reveló que aproximadamente el57 % de los hijos menores de 6 años ve a su padre al menos unavez por semana, proporción que se reduce al 37 % entre los niñosde 6 a 12 años y al 34 % entre los adolescentes de 13 a 18 años.Asimismo, resulta sumamente inquietante el hecho que el 25 % delos niños entre 0 y 12 años pierden totalmente el contacto con supadre luego de la separación o divorcio. A estos datos se suma lafalta de responsabilidad económica de los hombres uruguayos consus hijos. De acuerdo a la encuesta, el 41.6 % de las mujeresafirmó que nunca recibieron de los padres transferencias de dineroal hogar de sus hijos, mientras apenas un tercio afirma que lasrecibe regularmente. Este escaso cumplimiento de las obligacionesfinancieras no se ve compensado con transferencias de bienes opago de servicios ya que sólo un 10% de los niños recibe transfe-rencias en gastos de salud o vestimenta y un 8% lo hace por con-cepto de educación.
16 Encuesta Sobre Situaciones Familiares y Desempeños Sociales de las Mujeres en Montevi-deo y el Área Metropolitana. Sistematización de resultados. UDELAR - UNICEF, 2001.17 Los resultados se obtienen a partir del gráfico de la página 23 y del cuadro 17 de estecapítulo.
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Salud y servicios médicos
En la niñez es escasa la información quese encuentra sobre la situación de salud ylos servicios médicos prestados. Quizás laimportancia tan alta que adquiere la escuelaentre los 6 y 12 años deja en un segundoplano el conocimiento de estas áreas. Locierto es que son pocos los estudios y lasestadísticas específicas de salud para lapoblación en edad escolar. En parte, estose debe a una disminución incuestionablede los riesgos de supervivencia: la mortali-dad deja de ser un aspectocuantitativamente significativo al compa-rarla con la primera infancia. En tanto, laincidencia de la desnutrición no compro-mete directamente su supervivencia, aun-que sí su desarrollo físico e intelectual.
La mortalidad
Es un hecho que la mortalidad entrelos 5 y 9 años es muy baja: en el año 2001fallecieron 66 niños en todo el país, lo querepresenta una tasa de 24 por cien milniños. Lógicamente este argumento noresulta suficiente si lo que se intenta esconocer cuáles son las problemáticas ensalud de la población. Si entre los 0 y 5años se podía enumerar un conjunto desituaciones de riesgo, no resulta lógico quepor el hecho de cumplir 6 años éstas des-aparezcan. Sin duda es mucho lo que res-ta por conocer en estas edades acerca dela atención, de los controles médicos y delas enfermedades.
Si nos restringimos al análisis tradicio-nal en salud, como por ejemplo, causas demortalidad, lo que se encuentra es que
Tasa de desempleo de jefes y cónyuges de hogares conniños según condición de pobreza y brecha deldesempleo entre hogares pobres y no pobres
8
1112 12
13
4,7 5,1 6,1
7,0
8,6
12,3
16,0
18,0
19,121,7
0
5
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15
20
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1998 1999 2000 2001 2002
BRECHA No pobre Pobre
Cuadro 18: Tasa de mortalidad, tasa de mortalidad por causasexternas y relación entre causas externas de mortalidad y mor-talidad general en niños de 5 a 9 años de edad
Tasa de Mortalidad de 5 a 9 años (x 100 mil hab.)
General Por causas Relación entreexternas causas externas
(1) (2) y general (2/1)
1998 25 9 0.41999 27 12 0.52000 20 6 0.32001 24 10 0.4
Fuente: Elaborado por UNICEF a partir de datos del MSP.
comienza a observarse un aumento de losfallecidos por causas externas. En los últi-mos años entre un 30% y un 50% de lasmuertes se producen por accidentes dediversa índole.
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Cuadro 20: Déficit nutricional en el primer grado escolar según sexo. Año 2002
Año 2002 Estado nutricional.Escuelas Públicas % de niños de 1er. Año escolar con:
Retraso moderado Retraso gravede talla para la edad de talla para la edad
(-1SD) (-2SD)
Total 18.8 4.1Niños 19.5 4.8Niñas 17.9 3.3
Esperado NCHS 13.6 2.3
Fuente: Programa de Alimentación Escolar, ANEP.
Nota: El esperado se construye en base a una población de referencia del National Center for Health Statistics
Cuadro 19: porcentaje de niños sin cobertura de salud
% de niños sin cobertura de salud
1998 3.81999 4.32000 3.72001 3.42002 3.3
Fuente: Elaborado por UNICEF a partir de datos de la ECH del INE.
Cobertura de servicios de salud
Los comentarios realizados en rela-ción con el grupo de 0 a 5 años vincula-dos a la cobertura de salud son prácti-camente reproducibles para este gru-po. De acuerdo a los datos del INE un3.3% de los niños en este tramo deedad responden no contar con una co-bertura de salud. Si bien estos porcen-tajes han tenido variaciones en el pe-
ríodo considerado en el cuadro respec-tivo, éstas pueden considerarse comono significativas.
El estado nutricional
En el año 2002 se ha realizado el Cen-so de Talla de niños de escuelas públicasde primer año por parte del Programa deAlimentación Escolar de la ANEP. Las me-diciones antropométricas realizadas en elrelevamiento captan, a través del indica-dor de Talla/Edad, las situaciones más es-tructurales de mala alimentación en losniños. La existencia de personas que pre-sentan retrasos de su altura con respectoa su edad nos indica una fuerte persisten-cia de mala alimentación en algún perío-do de su vida.
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1015
202530
3540
4550
Sin
instrucciónPrimaria
incompletaPrimariacompleta
Secundariaincompleta
Secundariacompleta
Nivelterciario
Grave Moderado
Retraso moderado y grave en talla / edad en niños deprimer año según escolaridad materna. En %.
las escuelas del país los mayores déficitsnutricionales se encuentran en determi-nados tipos de escuelas. Los resultadosindican dos cosas: la disparidad nutricionaldel alumnado uruguayo y la adecuadafocalización que está teniendo el progra-ma de escuelas de tiempo completo, con-centrándose en la población máscarenciada.
Uruguay no presenta problemas gravesde desnutrición. Aún así, los datos del Cen-so indican que existen niveles superioresde retraso moderado y grave con respec-to a la población de referencia. Práctica-mente un 20% de los niños presenta re-traso moderado, es decir, su peso se en-cuentra por debajo de un desvío estándarde la población de referencia. Como sunombre lo indica el retraso moderado nosmuestra el porcentaje de niños con levesdesfasajes entre su edad y su crecimien-to. El retraso grave alcanza al 4% de losniños del país que asisten a escuelas pú-blicas. Estas cifras prácticamente dupli-can el valor de la población de referencia.
El déficit nutricional de los niños de pri-mer año se encuentra asociado a una se-rie de factores sociales de la familia deorigen del niño. El retraso de talla da cuen-ta de una alimentación insuficiente en de-terminadas etapas de su vida, la que se-guramente tornará más vulnerable al niñoen diferentes actividades sociales futuras(educación, trabajo, etc.). En definitiva,esta encadenación de fenómenos no harámás que aceitar los mecanismos de la re-producción intergeneracional de la pobre-za. El gráfico que se presenta refuerza estaidea: el bajo nivel educativo materno tam-bién indica un “path dependence” de lamadre, que repercute en la salud de suhijo. La probabilidad de que un niño pre-sente desnutrición grave en el primer añode escuela es 6 veces mayor en un niñocuya madre no completó primaria, que enaquellos con estudios de nivel terciario.
Por último, atendiendo a lasdisparidades en la composición social de
21,818,6 17,6
13,6
5,2
4,03,8
2,3
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
Tiempo Completo Urbana Común Rural NCHS(Referencia)
Retraso Moderado Retraso Grave
Retraso moderado y grave de talla / edad en niños deprimer año según tipo de escuela. En %.
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A modo de síntesis de la situa-ción en el grupo de 6 a 12 años
Este capítulo realizó una descripción dela situación de los niños de 6 a 12 años apartir del análisis de tres derechos bási-cos: la educación, las condiciones de viday la salud. Dada la centralidad que adquierela educación para la vida cotidiana delniño, el diagnóstico ha puesto mucho én-fasis en el proceso educativo.
Las principales conclusiones que se pue-den extraer son:
- En Uruguay el acceso a la enseñanza pri-maria es universal, no encontrándosesegmentaciones por el origen social o geo-gráfico del niño.
- A pesar de lo anterior, existe un conjun-to reducido de niños que abandona en for-ma intermitente la asistencia a la educa-ción, es decir, concurre unos pocos díasal año.
- Como toda la literatura lo indica, los ren-dimientos educativos se encuentran muyasociados a las características sociales delos niños: así, aquellos que alcanzan resul-
tados inferiores en aprendizajes, son losmás vulnerables. Aún así, en los últimosaños las brechas en los aprendizajes handisminuido, producto de los mejores ren-dimientos de los niños con más desventa-jas sociales. Sin embargo, otro indicadorde rendimiento educativo, como es la re-petición, no ha mostrado variaciones. Larepetición continúa concentrándose en losprimeros grados y en las escuelas de con-texto más desfavorable.
- Desde el punto de vista de las condicio-nes de vida de los niños se constata unatríada de desventajas: aumento de la po-breza infantil, de la desigualdad en la dis-tribución del ingreso en los hogares conniños y un mayor desempleo de jefes ycónyuges en estos hogares.
- Respecto a la salud y los servicios médi-cos de este grupo de edad la conclusiónmás importante es lo poco que se conoce.El indicador tradicional, como la mortali-dad, nos muestra una problemática aco-tada. En tanto, como elemento de aten-ción podemos anotar el peso que tienenentre las causas de mortalidad y morbilidadlos problemas vinculados con accidentesy otras causas violentas.
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4.3 SITUACIÓN EN EL GRUPO DE 13 A 17 AÑOS
“El período adolescente es un períodocon características propias en el ciclo vi-tal y sumamente importante en el desa-rrollo humano. Sin embargo, como pro-ducto del desarrollo histórico de losparadigmas del concepto y su desajusteante los rápidos cambios y transforma-ciones del mundo de hoy, la adolescenciaha sido invisibilizada en muchos aspectosy abordada de forma conflictiva ydistorsionada desde las representacionessociales. Se dice que en la niñez quedajugado el partido del desarrollo pero laadolescencia es el segundo tiempo de esepartido. Es un periodo clave donde seestructuran y reestructuran las dimensio-nes que sostienen las relaciones con unomismo y con el mundo 18.”
Podríamos decir, como señala DinaKrauskopf , que es un segundo nacimien-to que tiene grandes diferencias con elprimero. En el primero, el niño es recibi-do por la famil ia, la cual se ve“empoderada” ante su vulnerabilidad ydependencia, para promover y protegersu desarrollo. En el segundo, pasa todo locontrario, pues implica para los hijos di-ferenciarse de la familia y salir a la so-ciedad más amplia.
La adolescencia es el momento en quela sociedad transmite al individuo un sis-tema de prácticas, creencias y valores,pero es, al mismo tiempo, el momento enque la persona rechaza o asume esos va-
18 Dina Krauskopf; Participación social y desarrollo en la adolescencia, UNFPA, San José, CR,enero 2000.
lores. En la adolescencia, el individuo co-mienza a asumir su independencia y au-tonomía frente al medio social y consti-tuye su primera experiencia con la dimen-sión colectiva de la vida. Por eso, los ado-lescentes necesitan ser reconocidos comoun recurso vital para sus familias, su co-munidad y la sociedad en general.
Las percepciones de la infancia y laadolescencia, así como la manera en quesus derechos son protegidos, tienen susraíces en realidades culturales y políticasque varían de un contexto a otro. Comoen cualquier otra población, los adoles-centes no conforman un grupo homogé-neo, viven en circunstancias diferentesy tienen necesidades diversas. Las socie-dades trasmiten a sus adolescentes opor-tunidades distintas para el desarrollo.
En el Uruguay de hoy, la gran mayoríade los adolescentes parecen invisibles. Lasociedad los asocia a conductas desvia-das pero los olvida cuando se definen laspolíticas sociales de protección. Se hablade los problemas, el embarazo, el consu-mo de drogas, la delincuencia, etc., peronunca de las necesidades o de las dificul-tades que la sociedad les plantea para quepuedan ejercer plenamente sus derechos.Sin embrago, una visión consistente conlos Derechos Humanos y desde el enfo-que del ciclo de vida debería considerar alos adolescentes como seres humanos quepor estar en un momento particular de
50
desarrollo y de su historia, tienen necesi-dades objetivas y subjetividades específi-cas determinadas por su edad.
El derecho a un nivel de vidaadecuado
Los adolescentes uruguayos, así comolos niños, han sido tradicionalmente uno delos grupos más afectados por la pobreza.Los datos del año 2001 mostraban que un27.7 % de los adolescentes estaban pordebajo de la línea de pobreza mientras queen el 2002 este valor aumentó al 34.6 %,lo que representa aproximadamente a 76mil adolescentes. Por tanto, en Uruguay másde la tercera parte de los adolescentes delpaís vive en condiciones de pobreza.
Al analizar exclusivamente el Índice deGini de aquellos hogares con adolescen-tes, se observa una distribución más des-
igual que en los hogares sin personas me-nores de 18 años. Las familias con ado-lescentes son más vulnerables que las ubi-cadas en etapas posteriores, y a su vez,entre ellas, existe un conjunto más peque-ño de hogares que logran concentrar ma-yor proporción del ingreso.
El derecho a la educación
Los artículos 28 y 29 de la Conven-ción sobre los Derechos del Niño, recono-cen el derecho de todo niño y adolescentea la educación, a que la misma sea ejerci-da progresivamente y en condiciones deigualdad de oportunidades. Esto implica queel Estado y la sociedad deben generar lascondiciones para que todos los niños yadolescentes, sin discriminación alguna,puedan acceder a una educación de cali-dad que les permita desarrollarse hasta elmáximo de sus posibilidades.
Cuadro 21: Incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema, Índice de Gini y Tasa de desempleo demiembros adultos en hogares con adolescentes de 13 a 17 años
Pobreza Distribución del ingreso
Adolescentes Adolescentes Índice de Gini Índice de Gini Tasa de desempleo de jefe por debajo por debajo Hogares sin niños Hogares con y cónyuge en los hogares
de la LP de la LI de 0 a 17 años adolescentes con adolescentes
1998 26.7 2.3 38.52 41.78 6.21999 23.4 1.8 38.56 40.97 7.12000 25.9 2.6 38.47 43.06 8.22001 27.7 2.2 38.53 42.49 10.22002 34.6 2.7 38.87 43.14 12.1
Fuente: elaborado por UNICEF sobre la base de datos de la ECH del INE.
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La educación de los adolescentes mar-cará las posibilidades de desarrollo futu-ro. Como muestra un reciente estudio dela ANEP, la escasa educación de los ado-lescentes, que abandonan tempranamen-te el proceso educativo, significa una ba-rrera a la entrada de los puestos de traba-jo19 . La educación media constituye en-tonces el mínimo nivel educativo al que sedebe aspirar para insertarse adecuada-mente al mercado de trabajo.
En Uruguay prácticamente uno de cadaseis adolescentes de entre 13 y 17 años
no asiste a ningún tipo de establecimientoeducativo. La situación es más preocupan-te entre los varones, donde el 17.2 % seencuentra fuera del sistema educativo,mientras que entre las mujeres, el porcen-taje alcanza al 13.2 %. Este déficit en lacobertura se asocia también a la edad delos adolescentes. Conforme avanza la edaddel adolescente los niveles de asistenciaal sistema educativo descienden: mientrasque un 10 % de los adolescentes de 14años se encuentra fuera del sistema edu-cativo, el 33 % de los jóvenes de 17 añosno asiste a la educación.20
19 “Jóvenes, Educación y Trabajo: Un análisis del proceso de inserción laboral en los jóvenes quehan abandonado sus estudios”. TEMS No 12, ANEP, Montevideo, julio de 200220 Educación: Derechos y Participación. Aportes para la reflexión sobre la enseñanza media en elUruguay, Oficina de UNICEF en Uruguay, Montevideo, 2003, pág.14.
Cuadro 22: Tasa de asistencia a la educación de adolescentes de 13 a 17 años y logro educativo de laspersonas de 21 y 22 años de edad
Asistencia Logro educativo% de personas de 13 a 17 años que no Porcentaje de personas de 21 y 22 años queasisten a un establecimiento educativo finalizaron Educación Secundaria o Técnica
Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres1998 22.2 24.6 19.8 31.8 25.5 38.31999 19.8 23.2 16.4 32.5 28.3 36.62000 19.0 21.1 16.9 33.4 26.1 40.52001 16.4 18.7 14.0 34.6 27.2 41.62002 15.2 17.2 13.2 33.5 29.3 37.4
Fuente: Elaborado por UNICEF a partir de datos de ECH del INE.
Como muestra el cuadro anterior la evo-lución del porcentaje de adolescentes de 13a 17 años que asisten al sistema educativoha sido muy positiva, pasando de un porcen-taje de no asistencia del 22.2 en el año 1998a uno del 15.2 % en el año 2002. Pese a
ello, el fenómeno de la deserción en la Edu-cación Media constituye uno de los proble-mas más graves que el país debe necesaria-mente enfrentar. Solamente uno de cadacinco estudiantes que ingresan al Ciclo Bási-co en establecimientos públicos logra alcan-
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zar el sexto grado de Educación Media sinrepetir ningún curso, al tiempo que otros tresdesertan en ese lapso y uno permanece re-zagado. El problema se inicia en el ciclo bási-co: 3 de cada 10 estudiantes que se inscri-bieron en primer año del ciclo básico en 1998desertaron sin completar el ciclo antes del2001. Asimismo, la acumulación de fraca-sos a lo largo de la educación media, primery segundo ciclo, determina que sólo uno decada tres jóvenes de 20 años de edad hayalogrado completarla.21
Cuadro 23: Porcentaje de adolescentes de 14 a 17 años que trabajan en el medio urbano
% de adolescentes de 14 a 17 años que trabajanTotal Hombres Mujeres
1998 15.3 21.0 9.51999 13.7 19.0 8.42000 11.1 15.4 6.52001 10.9 15.0 6.72002 8.5 13.2 3.7
Fuente: Elaborado por UNICEF a partir de datos de ECH del INE.
Porcentaje de adolescentes que no asisten a unestablecimiento educativo según pobreza
23,0 20,7 20,2
16,7 13,1
49,6 49,8
47,740,3
36,0
0,0
10,0
20,0
30,0
40,0
50,0
60,0
1998 1999 2000 2001 2002
No pobre Pobre
Por último, tanto la no asistencia aestablecimientos educativos (ver grá-fico anterior) como los logros en la edu-cación media son diferenciales paraadolescentes de distinto estratossocioeconómicos. En ese sentido sóloel 14 % de los adolescentes ubicadosen el primer cuartil de ingresos (25 %más pobre) había logrado en 1998 com-pletar la educación media a los 20 añosde edad, mientras que el porcentaje as-ciende a 66% entre los adolescentesdel cuartil más rico.
El trabajo adolescente
Según las últimas estimaciones rea-lizadas por UNICEF22 en 199923 el17.6% de las personas mayores de 13años y menores de 18 trabajaban entodo el país. En el área rural y localida-des menores de 5000 habitantes unode cada tres adolescentes se encon-traba ocupado, proporción que duplicaa lo estimado para las localidades ur-banas.
21 Educación: Derechos y Participación, op. cit., pág 14.22 Análisis de la situación en la década pasada y presente, UNICEF, Montevideo, Enero de 2003.23 Estimaciones realizadas combinando la ECH del INE y la Encuesta Rural de OPYPA-MGAP.
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El porcentaje de adolescentes trabajado-res se ha reducido notoriamente en los últi-mos años: en 1998 trabajaba el 15.3 % delos adolescentes entre 14 y 17 años, en elaño 2002 este porcentaje alcanzó al 8.5%. En general, los indicadores básicos quemiden cuánto y cómo participan los adoles-centes en el mercado de trabajo muestranuna reducción constante a partir de 1995.Como muestra el estudio de UNICEF antesmencionado, las tasas de actividad adoles-cente son cíclicas en función del comporta-miento económico, que deja entrever que lademanda de empleo es un factor que incidedirectamente en la voluntad del adolescen-te para trabajar o buscar empleo. No sedescarta que la exposición prolongada a labúsqueda de empleo pueda provocar ciertodesaliente que lleve al adolescente a reti-rarse del mercado de empleo. Sin embrago,la decisión no depende exclusivamente delcomportamiento del mercado de empleo,como lo han mostrado trabajos recientes 24 ;el “trabajo” es el principal capital que lasfamilias poseen, en procura de mejorar subienestar inmediato. Las estrategias de lasfamilias se encuentran ligadas al uso de re-cursos laborales disponibles.
Desde la perspectiva de mejorar el bien-estar económico inmediato, el trabajo ado-lescente es un recurso que los hogares pue-den utilizar para “escapar” a situaciones devulnerabilidad. Las estrategias que las fami-lias desarrollan al decidir movilizar el recursolaboral adolescente, generan recursos mo-netarios inmediatos que les permiten sortearsituaciones económicas adversas. El aporte
de ingresos, que realizan los adolescentes quetrabajan a sus hogares, es muy importante,en particular en aquellas familias más pobres.En el transcurso de la década de los noven-ta, estos adolescentes han aportado entreun 17% y 15% al ingreso total del hogar. Enlos hogares más pobres este aporte ha osci-lado entre un 21% y un 18%25 .
La decisión de trabajar a edades tem-pranas depende de un conjunto de factoresvinculados al origen social de la familia, lavaloración que éstas hacen de la educación,las redes de contactos y la situación econó-mica del hogar 26 . El nivel socioeconómicode los hogares incide con fuerza en la inser-ción laboral de los adolescentes. En estesentido, la tasa de ocupación entre los ado-lescentes que provienen de hogares másdesfavorecidos es casi un 55% superior ala registrada entre quienes provienen defamilias de ingresos medios y altos.
Porcentaje de adolescentes que trabajansegún pobreza
14,5
10,0 9,86,7
17,7
14,3 13,9
12,013,4
14,1
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
1998 1999 2000 2001 2002
No pobre Pobre
24 En Activos y estructuras de oportunidades de Kaztman, 1999 se encuentra un desarrollo del concepto.25 El trabajo infantil y adolescente en Uruguay y su impacto sobre la educación. Análisis de lasituación en la década pasada y presente, UNICEF, Montevideo, Enero de 2003.26 Véase: ANEP – TEMS, 2002.
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Por otra la parte, la condición de gé-nero también influye en la ocupación delos adolescentes. En ese sentido, y al igualque para la población total, el porcentajede adolescentes varones que trabajan eshistóricamente superior al de las mujeres:13,2 % y 3,7% respectivamente (2002)27.
Desde la perspectiva de mejorar el bien-estar inmediato del hogar, el trabajo ado-lescente es un capital que se puede apro-vechar. Desde el plano individual y futurosupone pérdidas sociales mucho mayores.El trabajo adolescente implica, entre mu-chos aspectos negativos, un adelantamien-to de sus roles adultos, con la consiguientepérdida en formación de capital humano y,por ende, menores retornos por trabajo enel futuro debido a su baja calificación.
El trabajo y la educación
Una de las tensiones que caracterizana una alta proporción de los adolescentesuruguayos es la disyuntiva entre continuarestudiando ó incorporarse al mercado la-boral. La decisión de seguir estudiando im-plica desde una perspectiva económica uncosto adicional, en tanto, no insertarse enel mercado laboral supone en el corto pla-zo menores ingresos para el adolescentey su familia. Sin embargo, es conocido elefecto que produce una mayor inversiónen capital humano en los ingresos futu-ros28 .
La mayoría de los adolescentes(64,6%) estudia y no se encuentra ocu-pado, en tanto la población que está in-
Cuadro 24: Estimación de la inserción laboral y educativa de los adolescentes (mayores de 13 y menores de18 años) en todo el país. Año 1999. En %.
Segundo semestre Octubre 1999 – Estimación total1999 (ECH – INE) enero de 2000 del país
(OPYPA – MGAP)
Localidades de 5000 Localidades de menos (Ponderado)y más habitantes 5000 habitantes
y áreas ruralesTrabajan y no estudian 9.0 24.8 12.2Trabajan y estudian 5.0 6.9 5.4Sub total que trabaja 14.0 31.7 17.6No trabajan y no estudian 16.5 22.8 17.8No trabajan y estudian 69.5 45.5 64.6Sub total que no trabaja 86.0 68.3 82.4Total 100 100 100
Ponderaciones: ECH = 79.4%. ER = 20.6%.Fuente: Estudio UNICEF sobre trabajo infantil- Elaboración propia a partir de datos de la ECH del INE y ER de OPYPA -MGAP.
27 El trabajo infantil y adolescente en Uruguay, op. cit.28 En esta sentido se puede consultar el trabajo de Marisa Buchelli y Carlos Casacuberta (1999) enel que analizan empíricamente la asociación positiva que existe entre inversión en capital humanoe ingresos futuros; en la misma dirección se puede consultar otro estudio producido por ANEP-TEMS en 2002.
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serta en forma simultánea en el ámbitolaboral y el sistema educativo se ubicócomo el grupo de menor peso dentro delconjunto de adolescente (5.4%).
Existe una marcada relación entre eltrabajo y la no-asistencia al sistema edu-cativo: 7 de cada 10 adolescentes quetrabajan no asiste a ningún establecimien-to educativo. Por tanto, entre aquellosadolescentes que trabajan sólo un 30 %permanece en el educación.
Entre otros aspectos, podría asegurar-se que el trabajo se presenta en forma ex-cluyente al hecho de continuar los estu-dios en la medida que implica una dedica-ción de tiempo sumamente importante. Sibien, el promedio de horas trabajadas porlos adolescentes ha disminuido en los últi-mos diez años (a comienzos de la décadala jornada laboral diaria era aproximada-mente de ocho horas), los adolescentes tra-bajan en promedio seis horas por día.
El volumen más importante de adoles-centes con dedicación exclusiva al estu-dio se da en las localidades urbanas (69.5%). Además, la condición simultánea de
Cuadro 25: Porcentaje de adolescentes que no estudian, no trabajan, no buscan trabajo según género
% de adolescentes de 14 a 17 años que no estudian, no trabajan, ni buscan
Total Hombres Mujeres1998 10.8 8.6 13.01999 11.1 9.6 12.62000 10.9 8.6 13.22001 8.0 6.2 9.82002 8.8 6.7 11.0
Fuente: elaborado por UNICEF a partir de datos de la ECH del INE.
ocupado y estudiante es más probable enestas áreas, en donde el 36% de los ado-lescentes que trabajan continúan vincula-dos al sistema educativo. En las áreas demenos de 5000 habitantes y rurales un45 % de los adolescentes tiene dedica-ción exclusiva al estudio y sólo uno decada cinco adolescentes que trabaja con-tinúa estudiando.
La estructura relativa de la inserciónlaboral y educativa al ser comparada porquintiles muestra un hecho por demásconocido: aquellos adolescentes pertene-cientes a hogares más desfavorecidos sonlos que más trabajan y los que menos es-tudian. En efecto, en los quintiles de in-greso menores se observa prácticamenteun 13% de adolescentes que trabajan, entanto en los hogares de mayores ingresosasciende a un 8%.29
Por tanto, el trabajo adolescente seasocia mayoritariamente a los sectoresmás desfavorecidos de la sociedad que,en su mayoría, deben abandonar el siste-ma educativo. Esto implica que en un fu-turo recibirán menores beneficios por sutrabajo.
29 El trabajo infantil y adolescente en Uruguay, op. cit.
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Como se observa en el cuadro ante-rior, en el Uruguay existe un significativonúmero de adolescentes que no estudian,no trabajan y tampoco buscan trabajo.
Varias investigaciones al respecto 30 ,han mostrado que este tipo de situacio-nes, así como el trabajo y la deserción delsistema educativo, son mucho más fre-cuentes entre los jóvenes provenientes dehogares con bajos recursos que entre losjóvenes de estratos altos. Asimismo, elfenómeno es más extendido entre lasmujeres que entre los hombres: 11% en-tre las mujeres, 6.7 % para los hombresen el año 2002.
La diferencia entre género podría serexplicada por los diferentes modelos deintegración que asumen los adolescentes,varones y mujeres, especialmente en lossectores más desfavorecidos. De estemodo, los adolescentes varones participanmás de los ámbitos públicos y las adoles-centes mujeres asumen las responsabili-dades en el ámbito privado, particularmen-te en lo que tiene que ver con la forma-ción de pareja y tenencia de hijos.
Desde el punto de vista de los adoles-centes, el abandono de la educación sig-nifica situaciones diferentes relacionadascon diferentes déficit de partida, perodesde el punto de vista del sistema edu-cativo, y desde el ejercicio del derecho ala educación, es igualmente negativo elabandono prematuro ya sea por razonesde trabajo, porque ha formado pareja otiene hijos, o porque simplemente decidióno estudiar más.
Salud y servicios médicos:
Tal como ya hemos mencionado en re-lación con los otros grupos de edad, laCDN protege el derecho de niños y ado-lescentes a gozar del más alto nivel posi-ble de salud y a un acceso adecuado alos servicios de salud.
La adolescencia es un período de lavida con particulares necesidades desdeel punto de vista de la salud. Sin embar-go la visión predominante es que ello noes así ya que los jóvenes no tiene mayo-res problemas de salud en esta etapa dela vida. Esta visión se suma a la ya men-cionada de relativa “invisibilidad” de losadolescentes para la sociedad adulta.
Una consecuencia de ello es que prác-ticamente no existe una oferta específi-ca de servicios de salud dirigida a aten-der las demandas particulares de esta eta-pa de la vida. Los servicios de salud sue-len restringirse a la atención obstétricaen la adolescencia o al área de saludmental. Pero no existe una respuesta ade-cuada a los otros requerimientos de sa-lud específicos de los adolescentes. Es-tos deben transitar directamente de laetapa infantil a la adulta, lo que constitu-ye una clara expresión de que el sistemade salud no reconoce una especificidad ala adolescencia.
En el área de la nutrición hay tambiénejemplos claros de esta misma situación ypor cierto son muy preocupantes. Los ado-
30 Un análisis acerca de los jóvenes que no trabajan ni estudian, ANEP- Unidad Ejecutora de losProgramas de Educación Media y Formación Docente (MESyFOD y UTU/BID), s/f.
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lescentes de escasos recursos que dejanprimaria (donde tiene programas decomplementación alimentaria) y pasan aeducación secundaria pierden esta posibili-dad en un momento en que los requerimien-tos nutricionales precisamente aumentan.
Los indicadores “tradicionales” basadosen causas de mortalidad muestran una si-tuación para Uruguay al igual que en mu-chos otros países, en la que el peso mayorreside en las causas externas (accidentes,causas violentas y suicidios) lo cual sinduda tiene importancia y debe ser tenidoen cuenta particularmente en el momen-to de diseñar políticas de salud.
Sin embargo para analizar la situaciónde salud de este grupo de edad, se debe irmucho más allá de una mirada a las cau-sas de muerte.
Nuevamente la limitación más impor-tante para esto es la falta de informacióny particularmente de información sistemá-tica.
Para contar entonces con un pa-norama más amplio acerca de la sa-lud adolescente interesaría conocerqué ocurre con los estilos de vidamás difundidos entre los jóvenes, lamaternidad adolescente, los efectosde la pobreza, el VIH/SIDA, la saludmental, las reales posibilidades departicipación ciudadana de los jóve-nes. En un intento entonces, por cier-to para nada exhaustivo, de reflejarla situación de salud de los adoles-centes, repasaremos algunos aspec-tos como embarazo adolescente,consumo de sustancias sicoactivas,y VIH/SIDA.
Cuadro 26: Tasa de mortalidad de niños y adolescentes
Año Tasa de mortalidad de 10 a 19 años (x 100 mil hab.)General Por causas externas Relación entre causas
(1) (2) externas y general (2/1)
10 a 14 15 a 19 10 a 14 15 a 19 10 a 14 15 a 191998 33.1 83.4 16.5 64.9 0.5 0.81999 26.9 78.3 14.7 49.8 0.5 0.62000 19.9 63.3 10.7 41.0 0.5 0.62001 29.2 69.4 12.9 45.7 0.4 0.7
Fuente: elaborado por UNICEF a partir de datos del MSP.
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La maternidad adolescente
Cuadro 27 : Maternidad adolescente
Nacimientos de Porcentaje de Porcentaje demadres adolescentes nacimientos de nacimientos de Uniones
(hasta 19 años) madres adolescentes Consensuales de madresen el total de adolescentes/nacimientos total de nacimientos
para cada edad<15 15 - 19 <15 15 - 19
1998 -.- -.- -.- 85,29 72,891999 8.875 0.37 16,07 87,11 74,422000 8.469 0.39 15,67 89,37 76,022001 8.561 0.35 16,12 94,02 82,63
Fuente: Instituto Nacional de Estadística, con información de la División de Estadística del Ministerio de Salud Pública
En lo que refiere a la maternidad, ydesde del punto de vista biológico, las ado-lescentes presentan desventajas físicas ytienen más problemas en los partos. El ries-go de presentar complicaciones está enrelación con la edad materna, siendo ma-yor si la edad de la mujer embarazada es
menor de 15 años. Desde el punto de vis-ta social, las madres adolescentes son másvulnerables a fenómenos como la pobre-za. Es común el abandono del sistema edu-cativo, lo que significa la pérdida de for-mación de capital humano y, por tanto,menores retornos por trabajo en el futurodebido a su baja calificación.
Tener un hijo en la adolescencia signi-fica un adelantamiento del rol adulto.
Los hijos de madres adolescentes pre-sentan mayores riegos que los hijos demadres adultas. En este sentido, la proba-bilidad de que un niño presente bajo pesoal nacer es superior entre las madres ado-lescentes y las mayores de 40 años.
Los partos entre las adolescentes se con-centran en la franja de entre 15 y 19 años. Deeste modo, en el año 2001, casi el 97,8 % delos partos de adolescentes de entre 12 y 19años pertenecían a madres mayores de 15 años.
Porcentaje de nacimientos por peso al nacer segúnedad de la madre. Año 2001
11.0 9.4 7.7 7.0 8.211.5
26.024.8
21.218.7
18.9
20.6
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
Hasta 17años
18 y 19años
20 a 24años
25 a 29años
30 a 39años
40 y másaños
Menos 2500g 2500 a 3000
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El porcentaje de madres adolescentesde entre 15 y 19 años alcanzó en el año2001 el 16.12 % del total de los naci-mientos, mientras que los partos de me-nores de 15 años alcanzaron el 0.35 %.Ambos guarismos permanecen relativa-mente estables desde el año 1996.
La condición de casado o en unión librede la madre en principio no tendría porquéconstituir un objeto de análisis, pero en elcaso del Uruguay se torna significativo da-das las trabas que impone la ley para lainscripción de un niño de madre menor deedad y de parejas no casadas. La legisla-ción uruguaya es profundamentediscriminatoria respecto de los niños naci-dos fuera del matrimonio, y en particularcon los hijos de padres menores de edad.El artículo 235 del Código Civil dispone queel menor que no sea casado, no podrá re-conocer válidamente a su hijo natural. Paraobtener la “calidad legal de hijo natural”debe existir una declaración judicial de pa-ternidad o maternidad, o un reconocimien-
Porcentaje de nacimientos de madres entre 15 y 19 años en el total de nacimientos.1972 - 2001
13
,19
12
,70
13
,57
14
,24
13
,64
14
,55
14
,49
14
,78
14
,78
14
,19
13
,42
12
,50
12
,06
12
,44
13
,45
13
,98 15
,17
16
,13
16
,42
16
,07
15
,67
16
,12
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
18,00
1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1993 1996 1997 1999 2000 2001
to voluntario que no podrá realizarse hastatanto los padres no cumplan la mayoría deedad. Mientras ello no suceda, no existelegalmente ningún lazo de filiación que unaal hijo natural con su padre o su madre.Para que opere el reconocimiento volunta-rio, se requiere la declaración expresa porparte del interesado, y la expresa constan-cia de dicha declaración y de quien la efec-túa, puesta por el Oficial del Registro Civilen el acta. El régimen prevé el derecho ausar el apellido del padre o de la madrenatural, sólo cuando se tenga la calidadjurídica de hijo natural, es decir, cuando sehaya producido el reconocimiento volunta-rio o la declaración judicial de paternidad omaternidad 31 .
Como muestran los datos más del 80% de las madres adolescentes no estáncasadas en el momento del nacimiento desus hijos. Por tanto, de acuerdo a los da-tos, en Uruguay existiría un número im-portante de niños con riesgo de no contarcon los apellidos de sus padres.
31 Inscripción de nacimientos en el Registro de Estado Civil. Recopilación normativa, anotada ycomentada. Dr. Javier M. Palummo Lantes, Dra. Andrea Ayala Vasconcellos, Comisión de Niñezy Adolescencia -Colegio de Abogados del Uruguay. Montevideo,2003.
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El VIH/SIDA
La evolución de la epidemia en el Uru-guay se caracteriza por ser cada vez másjoven y más femenina. Si bien en los ca-sos notificados predomina el grupo de 25a 34 años, en los estudios centinela, laedad de predominio es de 15 a 24. Estainformación nos revela que el VIH estáafectando a los jóvenes a una edad muytemprana lo cual seguramente esté vin-culado con un comienzo muy temprano delas relaciones sexuales y a un comporta-miento de alto riesgo entre esta población.
Si bien se han comenzado a realizarestudios epidemiológicos de segunda gene-ración entre la población general con el pro-pósito de conocer comportamientos, acti-
tudes y prácticas, es poco lo que sabemosal respecto en relación con los más jóve-nes. Seguramente existen importantes dé-ficit de información, serias dificultades paraacceder a consejería y a métodos que per-mitan, sobre todo a los adolescentes de lossectores más desfavorecidos, protegerseadecuadamente.
El Uruguay ha hecho esfuerzos impor-tantes en respuesta a la epidemia de VIH/SIDA. Sin embargo los mayores déficit si-guen estando en las acciones de prevención.
Esto tiene una singular importancia enrelación con la población más joven ya quetodavía se debaten las características ycontenidos que deberían tener los progra-mas de educación sexual y no existe aún,desde el sistema educativo, un abordajeconsistente sobre este tema.
El consumo de drogas:
Según muestra la tercer Encuesta Na-cional de Prevalencia del Consumo de Dro-gas 32 , la edad de inicio promedio de losuruguayos para el consumo de alcohol es16.9 años, siendo la edad más frecuentede inicio a los 15 años. Se presentan dife-rencias significativas por género, obser-vándose que los varones son más preco-ces que las mujeres. Mientras que la edadde inicio en los varones se da en promedioa los 16.11 años, en las mujeres es a los17,82 años. El alcohol es la droga másconsumida por los uruguayos. Ocho decada diez personas entre 12 y 65 años lo
Porcentaje de consumidores de alcohol por sexo y edad
0
10
20
30
40
50
60
12 a 18 19 a 25 26 a 34 35 a 44 45 a 54
Mujer Hombre
70
Fuente: 3ra. Encuesta Nacional de Prevalencia de Consumo de DrogasJunta Nacional de Drogas - Secretaría Nacional de Drogas - Programade Naciones Unidas para el Desarrollo - Año 2001.
32 3ra. Encuesta Nacional de Prevalencia de Consumo de Drogas, Junta Nacional de Drogas -Secretaría Nacional de Drogas - Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, 2001.
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ha probado alguna vez en la vida. Casi un70% ha probado alcohol en los últimos 12meses y el 51.2% ha consumido en losúltimos 30 días. Los hombres presentanporcentajes de consumo superiores a lasmujeres, para todos los rangos de edad,aunque presentan diferencias en la distri-bución. Mientras en los hombres el por-centaje de consumidores aumenta con laedad hasta los 35 años, a partir del cualse estabiliza, en las mujeres el mayor con-sumo se presenta entre los 19 y 25 años,descendiendo significativamente a partirde los 35 años Según muestran los datosde la encuesta, las mayores tasas de con-sumo agudo de alcohol se presentan en eltramo de edad comprendido entre los 19y 25 años. A partir de los 26 años des-cienden a tasas que oscilan entre el 4 y 5% manteniéndose estable para el resto delos tramos etáreos. El abuso agudo, luegode alcanzar un altísimo porcentaje del 26%en el tramo de 19 a 25 años, desciendelenta pero en forma constante con la edad.
El Tabaco es la segunda droga másconsumida entre los uruguayos. Al igualque el consumo de alcohol, la edad de ini-cio promedio de los uruguayos es 16.34años, siendo la edad más frecuente de ini-cio a los15 años. Se presentan diferen-cias significativas por sexo, observándo-se que los hombres presentan una preco-cidad sensiblemente superior a las muje-res. Mientras que la edad de inicio en loshombres se da en promedio a los 15.42años, en las mujeres es a los 17.68 años.El 52.2% de las personas entre 12 y 65años lo ha probado alguna vez en la vida.
Porcentaje de fumadores por sexo y edad
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12 a 18 19 a 25 26 a 34 35 a 44 45 a 54
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Fuente: 3ra. Encuesta Nacional de Prevalencia de Consumo de DrogasJunta Nacional de Drogas - Secretaría Nacional de Drogas - Programade Naciones Unidas para el Desarrollo - Año 2001.
Experimentación de Marihuana por sexo y edad
12 a 18 19 a 25 26 a 34 35 a 44 45 a 65
Mujer Hombre
Fuente: 3ra. Encuesta Nacional de Prevalencia de Consumo de DrogasJunta Nacional de Drogas - Secretaría Nacional de Drogas - Programade Naciones Unidas para el Desarrollo - Año 2001.
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Los medios de comunicación han juga-do un papel fundamental en la construc-ción de esta visión social de la adolescen-cia. Tal como lo afirma el sociólogo Este-ban Perroni “La adolescencia es una cate-goría problemática, los que se portan bienno tienen espacio en los medios. Tiene quepasar algo que haga sucumbir el ordenestablecido para que sean noticia”. Espráctica común, entonces, que se catalo-gue a los adolescentes como problema.
En palabras de Quima Oliver “Si losmedios son determinantes de la visiónsocial de los adolescentes, en Uruguayexiste una percepción social de violen-cia e inseguridad ciudadana fomentadapor ellos a través del incremento de di-fusión de crónicas policiales. Hay un flu-jo informativo permanente desde el ám-bito policial que no se da en otros y quese convierte en tema central de algu-nos medios. La sección de sucesos delos diarios y noticiarios es, a menudo,una especie de parte policial con clisésestigmatizados para referirse a los ado-lescentes infractores“ 33 .
La encuesta “La Voz de los Adolescen-tes. Percepciones sobre seguridad y vio-lencia en Buenos Aires, Montevideo y San-tiago de Chile“ 34 , realizada en el año2001, recabó información sobre las for-mas en que los adolescentes perciben sontratados por los medios masivos. Si consi-
La marihuana sigue siendo la droga ile-gal más consumida en el Uruguay. Cercade 100.000 uruguayos, 5.3 % de la po-blación urbana entre 12 y 65 años hanexperimentado con esta droga. El consu-mo de los últimos 30 días es declaradopor 4 de cada mil personas en la pobla-ción general, y en los jóvenes de entre 12y 29 años trepa a 9 de cada mil. La edadde inicio promedio es de 20 años, siendolos hombres levemente más precoces quelas mujeres. La cocaína es la segundadroga ilegal más consumida. Aproximada-mente 25.000 declararon haber consumi-do cocaína en alguna oportunidad (1.4%de la población de entre 12 y 65 años). Elconsumo se manifiesta fundamentalmen-te entre las personas menores de 30 años.La edad de inicio promedio para la experi-mentación con cocaína es de 21 años,siendo los hombres más precoces que lasmujeres, que en promedio, se iniciaron alos 23 años.
El derecho a no ser discrimina-do: la estigmatización de losadolescentes
Los temas de seguridad y violencia hantomado en los últimos años centralidad enla agenda pública e individual. En este con-texto los adolescentes han aparecido demanera estereotipada asociados a conduc-tas delictivas o desviadas.
33 Quima Oliver, “Adolescencia y Violencia Social en los Medios de Comunicación”, ponenciapresentada en el Centro de Capacitación y Perfeccionamiento Docente, 11 junio 2002.34 “La Voz de los Adolescentes. Percepciones sobre seguridad y violencia en Buenos Aires,Montevideo y Santiago de Chile” en Justicia y Derechos del Niño, Número 3. Fondo de lasNaciones Unidas para la Infancia, UNICEF, Oficina de Área para Argentina, Chile y Uruguay.Buenos Aires, diciembre de 2001.
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deramos que la imagen en los medios estámarcada por el adolescente - delincuente,existe una diferente apreciación entre laimagen pública que trasmiten los mediosmasivos y la autoimagen / imagen que losadolescentes tienen de sí mismos. Los ado-lescentes no desconocen que existe “de-lincuencia juvenil”. No obstante muchosconsideran que se representa esta situa-ción en forma excesiva, no matizandootras dimensiones de sus vidas.
Los adolescentes perciben que los me-dios construyen y proyectancotidianamente su imagen como delincuen-tes, ligados a la droga, destacando lo malopor sobre lo bueno. Asimismo consideranque los medios de comunicación trasmitenque ellos comenten más delitos que losadultos y que los delitos son igual de gra-ves o más graves que los cometidos porlos adultos.
Según los medios los adolescentes cometendelitos... Que los adultos
igual de graves
53%
Más graves23%
Menos graves24%
Según los medios de comunicación los adolescentescometen... Que los adultos
Menos delitos14%
La misma cantidad30%
Más delitos56%
Opinión de los adolescentes sobre la imagen que los medios transmiten de ellos
Sin embargo, contrastando la imagen quelos medios trasmiten sobre los adolescen-tes se despliegan los datos de la realidad.La Investigación sobre las infracciones ju-veniles y las sanciones judiciales aplicadasa adolescentes en Montevideo (1994-2002)35 presentada recientemente, muestra quelos adolescentes no cometen más delitos quela población adulta y que los mismos tam-poco son más graves.
Esta investigación muestra que: el 90%de los niños, niñas y adolescentes«judicializados» tienen entre 14 y 17 años,que más del 80% de las infracciones deadolescentes son contra la propiedad, queen el 70% de las infracciones no se utilizaningún arma y en más del 80% no se utili-zan armas de fuego, que sólo en el 2% delos casos se usaron armas de grueso calibrey que los homicidios y las violaciones se man-tienen estables en los 9 años analizados.
35 Investigación sobre las infracciones juveniles y las sanciones judiciales aplicadas aadolescentes en Montevideo, DNI - UNICEF, 2003
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Evolución del N de adolescentes intervenidospor la infracción homicidio
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49 45 4247
3346
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Año1995
Año1996
Año1997
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Año2001
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Los delitos graves cometidos por ado-lescentes, como el homicidio y la viola-ción, han causado gran alarma en la so-ciedad e incluso, existe la sensación queeste tipo de delito ha ido en aumento. Sinembargo, los datos muestran que el homi-cidio cometido por adolescentes se hamantenido en niveles estables en todo laetapa estudiada (1994 - 2002), ubicándo-se en un promedio de 47 adolescentes in-tervenidos por la infracción de homicidiopor año. El delito violación también se hamantenido estable en el período, ubicán-dose en un promedio de 13 adolescentesintervenidos por violación al año.
Por tanto, a pesar de la alarma socialque se ha instalado entorno a los delitoscometidos por adolescentes, lo datos per-miten concluir que los adolescentes nocometen más delitos que los adultos y quetampoco son más violentos.
El derecho a la participación
La participación es uno de los cuatro prin-cipios generales de la CDN, junto con el deno discriminación (art.2), el interés superiordel niño (art.3) y la supervivencia y el desa-rrollo (art.6). Estos derechos son los puntosde referencia, de apoyo, para el cumplimien-to de todos los demás. En este marco deinterrelación, el derecho a la participaciónestá, a su vez, asociado con otros, especial-mente con el artículo 13 -que trata sobre lalibertad de expresión e implica buscar, reci-bir y difundir información e ideas…-, el artí-culo 14 -sobre la libertad de pensamiento,conciencia y religión- y el art. 15 -que tratasobre la libertad de asociación-.
36 Instituto Nacional de Estadística - Poder Judicial - Elaborado por División Planeamiento yPresupuesto sobre la base de datos del Instituto Técnico Forense.
Evolución del total de adolescentes intervenidos por año
483579
713 777881
1049 1035
1281
Año
1995
Año
1996
Año
1997
Año
1998
Año
1999
Año
2000
Año
2001
Año
2002
En el año el 2002 se procesaron 10.404adultos 36 mientras que fueron interveni-dos 1200 adolescentes. Si bien los datosmuestran que entre 1995 y el 2002 crecie-ron significativamente los adolescentes in-tervenidos, no es posible establecer una aso-ciación lineal entre el aumento del delito yel aumento de las intervenciones. Como seexplica en el investigación mencionada, elincremento de las detenciones policiales esuna de las explicaciones al aumento de lasintervenciones. Dicho incremento hasta elaño 2000 muestra la misma pendiente quela evolución de las intervenciones y a la vezque aumentan las detenciones policiales seincrementa la «judicialización» de adolescen-tes.
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El derecho a la participación es funda-mental en la construcción de ciudadaníaporque se refiere al proceso de compartirdecisiones que afectan la vida del indivi-duo y de la comunidad en la que vive, osea que es el medio para construir la de-mocracia y para medir su fortaleza. Losadolescentes pasan de ser meros benefi-ciarios de medidas de protección o recep-tores de servicios a ser participantes, so-cios en el proceso.
Si bien no existen indicadores cuanti-tativos que permitan medir el grado en quelos adolescentes ejercen su derecho a laparticipación en Uruguay, basándonos enuna serie de investigaciones y en la expe-riencia de trabajo de UNICEF en los últi-mos años, estamos en condiciones de afir-mar que los adolescentes uruguayos nocuentan con espacios de participación pro-pios y que tampoco son tomados en cuen-ta a la hora de tomar decisiones que losafectan.
El abordaje de los derechos de la ado-lescencia en Uruguay, y en particular elderecho a la participación, es todavía unadeuda pendiente, condicionada por unaescasa visualización social de esta pobla-ción en un país eminentemente adulto,pero también por una marcada tendenciaa diseñar políticas sociales dirigidas a lainfancia o a la juventud, sin tener en cuentala especificidad de los adolescentes.
Un estudio cualitativo realizado porUNICEF 37 mostró que los adolescentesuruguayos perciben que la sociedad no les
presta atención y cuando lo hace, se tra-ta de reacciones negativas: la opinión delos adultos parece conducir a la discrimi-nación o al abierto rechazo. Esta percep-ción de hostilidad que los adolescentes uru-guayos sienten, puede relacionarse conque la sociedad uruguaya es, en sus pala-bras, una “sociedad de viejos”. Además,la investigación mostró que los adolescen-tes uruguayos perciben que sus niveles deinformación sobre lo que sucede a su al-rededor son muy bajos, al tiempo que pi-den ser escuchados y demandan canalesde comunicación y participación. De he-cho, a pesar de que son criticados, el li-ceo o la escuela técnica aparecen comolos lugares privilegiados de encuentro consu grupo de pares, en un contexto en elque son muy escasos los espacios alter-nativos de socialización y donde práctica-mente no hay ámbitos de ejercicio de sucondición de ciudadanos de una democra-cia. Así como no existen políticas especí-ficas para los adolescentes tampoco exis-ten espacios propios donde realizar acti-vidades de su interés.
Para fomentar la participación se tie-nen que considerar las características pro-pias del sujeto adolescente, que es plural,con múltiples voces, demandas, problemá-ticas, expresiones y expectativas y quebusca construir con recursos propios y aje-nos, su propia historia de vida. Es funda-mental entender que la sociedad vive unprofundo proceso de cambio, donde la re-lación con los referentes tradicionales desocialización: la familia, la escuela, lasformas tradicionales de participación
37 Quima Oliver, Indicadores Cualitativos de la situación de la Adolescencia en el Uruguay,Montevideo, 2000 (en vías de publicación por Oficina de UNICEF en Uruguay).
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(como la política) e integración social, seponen en cuestión. Esto hace más difícilal mundo adulto acercarse y comprenderlas claves de sentido de la emergente cul-tura adolescente y sus múltiples expresio-nes. La aparente apatía adolescente se de-rrumba cuando los adolescentes partici-pan con entusiasmo, se reúnen en torno asus propios intereses, generando vínculosy redes. El tema es, por lo tanto, que hoydía tanto las motivaciones para asociarsey organizarse como las formas de gestio-nar las relaciones y asociaciones son dis-tintas.
A modo de síntesis de la situa-ción en el grupo de 13 a 17años
Reflexiones finales
Este capítulo realizó una descripción dela situación de los adolescentes urugua-yos a partir del análisis de los siguientesderechos: el derecho a un nivel de vidaadecuado, el derecho a la educación, elderecho a la salud, el derecho a no serdiscriminados y el derecho a la participa-ción. Como se mencionaba al inicio del ca-pítulo, en Uruguay la percepción de losadolescentes suele estar teñida de cues-tiones negativas, los asociamos a conduc-tas desviadas, a problemas, pero poco sa-bemos de sus necesidades, de sus expec-tativas y de sus potencialidades. Este tra-bajo pretendió leer la realidad adolescen-te desde un lugar distinto, buscando «des-teñir» la lectura de aspectos negativos ycentrando la mirada en la ciudadanía ado-lescente y, por tanto, en el ejercicio desus derechos.
Las principales conclusiones que seextraen del capítulo son las siguientes:
- Los adolescentes, así como los niños, hansido tradicionalmente uno de los gruposmás afectados por la pobreza.
- Prácticamente uno de cada seis adoles-centes se encuentra fuera del sistemaeducativo.
- Existe una marcada relación entre el tra-bajo adolescente y la deserción educati-va: 7 de cada 10 adolescentes que traba-jan no asiste a ningún centro educativo.
- Existe un significativo número de adoles-centes que no estudian, no trabajan y nobuscan trabajo.
- Al igual que en otras áreas es escasa la“visibilidad” de los problemas de salud delos adolescentes y no hay una adecuadarespuesta desde los servicios de salud. Em-barazo adolescente, problemas de nutri-ción, estilos de vida y VIH/SIDA son algu-nos de ellos que reclaman un abordaje ade-cuado.
- En materia delictiva los adolescentes sonestigmatizados: no son más violentos, nimás precoces, ni cometen más delitos quelos adultos.
- Los adolescentes uruguayos no cuentancon espacios de participación propios ytampoco son tomados en cuenta a la horade tomar decisiones que los afectan.
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Uruguay: un país de matices.La infancia, una asignaturapendiente
Una mirada a la situación de la infan-cia y la adolescencia desde la perspectivade los derechos humanos, permite anali-zar con mayor profundidad qué ocurre coneste sector de la población. Pero ademásy en forma indirecta, posibilita una aproxi-mación al modo en que la sociedad ve alos más jóvenes y, por consiguiente tomadecisiones respecto de todo aquello quelos afecta.
En este último capítulo intentaremosextraer algunas conclusiones acerca de lasituación de niños, niñas y adolescentesen Uruguay desde una perspectiva de de-rechos, dejando planteadas ciertasinterrogantes en relación con los aspec-tos mencionados en el párrafo anterior.
Uruguay cuenta con una rica historiade protección de la infancia que se carac-terizó por ser temprana e innovadora. Estehecho junto con los niveles extendidos debienestar social alcanzados durante un pe-ríodo prolongado del siglo veinte, permi-tieron al país lograr un sitio de privilegioen la región que en gran medida aún hoy,ostenta.
Sin embargo, y a pesar de lo ya seña-lado, en Uruguay hoy, el hecho mayor ymás notorio de vulneración de los dere-chos de la infancia y la adolescencia tieneque ver con la pobreza. Esta es sinónimode vulneración de derechos con una parti-
cular extensión ya que los niños y niñasque transcurran su infancia en situaciónde pobreza verán afectados en una medi-da muy importante sus derechos en el pre-sente y en el futuro.
El dato que cerca de la mitad de losniños, niñas y adolescentes en Uruguayviven por debajo de la línea de pobrezatiene ya más de dos décadas.38 Si bien,en los noventa el número de niños pobresdisminuyó acompañando una importantereducción de la pobreza en el país, estasituación comenzó a revertirse a partir de1999 y nuevamente la crisis de 2002muestra a un 46% de menores de 6 añospor debajo de la línea de pobreza.
Pero, además, resulta impactante sa-ber que más allá de las variaciones men-cionadas, el número de niños y niñas po-bres en relación con los mayores de 65años pobres ha aumentandosistemáticamente desde entonces. A me-diados de los 80 (a la salida de una crisisreciente) la relación entre niños pobres yadultos mayores pobres era de 2 a 1; lue-go, en los 90 (ahora en plena recupera-ción económica) la relación aumentó a 7niños por cada adulto y en la más recien-te crisis la relación volvió a crecer ahoraa 9 niños por cada adulto pobre.
Cabría formular aquí la interrogante deporqué a pesar de contar con una expec-tativa de vida alta, una natalidad muy bajay niveles de bienestar sostenidamentemás altos que la mayoría de los países de
5. COMENTARIOS FINALES
38 Juan Pablo Terra y cols, Creciendo en condiciones de riesgo. Niños pobres en Uruguay,CLAEH-UNICEF, Montevideo, 1989.
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la región, Uruguay no ha logrado transfe-rir adecuadamente esos beneficios a la po-blación más joven.
Un aspecto interesante a contrastarcon lo anterior tiene que ver con el hechode que el Estado uruguayo destine una par-te importante de sus recursos al área so-cial, esfuerzo que el país ha logrado sos-tener pese a las sucesivas dificultades porlas que ha tenido que atravesar. Sin em-bargo los resultados no parecen estar acor-des con el nivel de gasto.
El conjunto de políticas y programassociales dirigidos a la infancia aseguran lasupervivencia pero no logran cubrir sufi-cientemente las necesidades de bienestary desarrollo de todos los niños y jóvenes.El análisis de indicadores, que miden su-pervivencia como la mortalidad infantil,nos muestra un descenso sostenido a lolargo del tiempo, que si bien no ha logradolos desempeños de otros países de la re-gión, alcanza cifras efectivamente bajas.Pero es claro que ello no es una medidaprecisa de bienestar y menos aún de ga-rantía de pleno desarrollo. Los niños y ni-ñas logran sobrevivir pero esto no evitaque en gran número comiencen a pade-cer un prolongado encadenamiento de su-cesivos déficit, signados por la pobreza,que en gran medida comprometerán susfuturas oportunidades de bienestar.
Una posible explicación reside en quelas políticas sociales responden básicamen-te a un enfoque sectorial que las ha im-pregnado desde su origen a comienzos delsiglo pasado. No obstante los esfuerzosrealizados recientemente en pro de dotar
de mayor integralidad a algunos progra-mas, seguramente el fuerte predominio delas políticas sectoriales y de la centraliza-ción expliquen en parte las insuficienciasmencionadas.
Pero, además, el país y su gente hancambiado mucho en las últimas décadas yel sistema de prestaciones sociales no halogrado adaptarse a la nueva situación ycubrir las necesidades generadas. El sis-tema de seguridad social fue pensado paraun país de casi pleno empleo en donde elacceso a las prestaciones sociales para eltrabajador eran prácticamente universa-les. Pero el mercado de empleo ha cam-biado caracterizándose por un aumentoimportante del empleo informal y por gra-dos crecientes de flexibilización de lascondiciones laborales. Por lo tanto, am-plios sectores se han visto excluidos delacceso a las prestaciones sociales.
Muchos de los fenómenos anotados noson producto de la crisis más reciente. Éstano ha hecho sino agudizar problemas quese arrastran desde hace ya bastante tiem-po. Quizás sí haya contribuido a hacer másvisible la cara de la infantilización de lapobreza y, a la vez, las dificultades paraarticular respuestas eficaces al problema.
A pesar de haber ganado más espacioen el debate público, el enfoque predomi-nante, tanto en los medios de comunica-ción como en el Estado y en la sociedadcivil, se acerca más a una visiónasistencialista que a un enfoque de dere-chos. Si bien han proliferado las iniciati-vas solidarias que buscan paliar los efec-tos más devastadores de la crisis, no ha
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sido posible dar cuerpo a propuestas quecon carácter integral estén dirigidas a for-talecer a las familias más desprotegidasen su rol de proporcionar protección y bien-estar a los niños y niñas más vulnerables.
La situación de calle y el trabajo infan-til son caras visibles de la pobreza que re-claman una respuesta más decidida einnovadora que no sólo atienda a lo inme-diato sino busque articular redes de pro-tección más firmes y duraderas que lo-gren romper el ciclo de la pobreza y susconsecuencias.
Como capítulo pendiente quedan pro-blemas, quizás aún ocultos, que afectan amuchos niños, niñas y adolescentes delpaís. El maltrato y la violencia, el abusosexual, la institucionalización y separacióndel núcleo familiar, la respuesta a los jó-venes en conflicto con la justicia, la dis-criminación y la discapacidad son situa-ciones que aún no conocemos suficiente-
“...Uruguay ratificó la CDN el 28 de septiembre de 1990 a través dela ley 16.137. Esto significa que el país se comprometió, entre otrascosas, a: adaptar la legislación interna, evaluar y modificar las políti-cas públicas y los sistemas legislativos, a revisar los presupuestosdestinados a la infancia y a adoptar las medidas necesarias paraasegurar que las normas fijadas en la Convención sean efectivas...”
mente y que es necesario enfrentar parapoder asegurar una respuesta adecuadadesde la perspectiva de derechos en con-sonancia con los compromisos asumidospor el país en la Convención sobre los De-rechos de la Infancia.
Una última mirada a las recomenda-ciones que el Comité de los Derechos dela Infancia de Naciones Unidas hiciera alpaís en 1996, resulta muy ilustrativa delas tareas que la sociedad uruguaya tieneaún pendientes para cumplir cabalmentey según sus posibilidades con dichos com-promisos.
