nuevo orden de distribuciÓn constitucional de … · la revisiÓn de las bases del orden...

LA REVISIÓN DE LAS BASES DEL ORDEN CONSTITUCIONAL DE

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. A PROPÓSITO DE LA STC 31/2010,

DE 28 DE JUNIO

Por

EVA NIETO GARRIDO Profesora Titular de Derecho Administrativo

Universidad de Castilla-La Mancha

[email protected]

Revista General de Derecho Administrativo 25 (2010)

SUMARIO: I. Introducción. II. Apuntes sobre la revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias (STC 247/2007, de 12 de diciembre). III. El recurso de inconstitucionalidad del Grupo Parlamentario Popular. IV. La defensa por el Abogado del Estado, por la Generalitat y por el Parlamento de Cataluña. V. Fundamentación jurídica de la Sentencia. 1. Enjuiciamiento del Capítulo I del Título IV EAC (“Tipología de las competencias”). 2. Enjuiciamiento del Capítulo II del Título IV EAC (“Las materias de las competencias”): a) competencias autonómicas exclusivas “en todo caso”, supuestos de concurrencia competencial, participación autonómica en competencias exclusivas del Estado e informes determinantes de la Generalitat b) Disposiciones estatuarias conformes con la Constitución pero contrarias a la doctrina constitucional. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

El objeto de este trabajo es poner de manifiesto al lector la revisión que el Tribunal

Constitucional está realizando de las bases del orden constitucional de distribución de

competencias del Estado Autonómico a raíz del enjuiciamiento de constitucionalidad de

la nueva hornada de Estatutos de Autonomía. 1

Una revisión de las bases que se inició

por la STC 247/2007, de 12 de diciembre , al declarar constitucional el art. 17.1 del

Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, aprobado por Ley Orgánica 1/2006,

de 10 de abril, y que, en términos generales, establece el derecho de los valencianos a

disponer de abastecimiento suficiente de agua de calidad. La STC 247/2007, de 12 de

diciembre , fue objeto de numerosas críticas, entre otras cosas, porque la Sentencia fue

más allá del estricto enjuiciamiento de constitucionalidad del precepto impugnado y

1 Con el inicio de legislatura en el año 2004 y el acceso del Partido Socialista al

Gobierno se inició la tercera reforma del Estado Autonómico de gran calado. La primera se realizó, según el Prof. Eduardo García de Enterría, con la aprobación de las Leyes Orgánicas de transferencia de competencias de 1992 para aquellas Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por el cauce del art. 143 CE. La segunda tuvo lugar de 1996 a 1998, cuando se levantaron las limitaciones impuestas por los Pactos Autonómicos de 1981. Vid., E. García de Enterría en “El sistema descentralizador de las Comunidades Autónomas tras la Constitución de 1978”, Revista de Administración Pública nº 175, 2008, pp. 247 a 249.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

2

estableció las bases de una nueva doctrina constitucional sobre el Estado Autonómico 2

.

Doctrina que quedaría pendiente de confirmación por la Sentencia que debía enjuiciar la

constitucionalidad de numerosos preceptos del Estatuto de Autonomía de Cataluña 3

(en

adelante, EAC ). Pues bien, una vez aprobada la STC 31/2010, de 28 de junio , y

aunque queden pendientes de resolver otros recursos de inconstitucionalidad contra el

Estatuto de Autonomía de Cataluña, pronunciamientos del Tribunal que serán sin duda

de remisión a la STC 31/2010, de 28 de junio , es posible analizar la revisión de algunos

elementos claves del orden constitucional de distribución de competencias que el

Tribunal ha realizado.

En cuanto a la estructura del trabajo, como expuse al comienzo de esta introducción

la revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias se inició

con la STC 247/2007, de 12 de diciembre , que introdujo un entendimiento del modelo de

reparto competencial desconocido en la doctrina constitucional hasta entonces. En

consecuencia, es lógico que este estudio comience con la exposición, aunque sea

sumaria, de las bases del orden constitucional de distribución de competencias de

acuerdo con la STC 247/2007, de 12 de diciembre , para a continuación, una vez

expuestos los argumentos de los recurrentes y de la defensa, comprobar cuál es la

respuesta que ofrece el Tribunal Constitucional, es decir, si la STC 31/2010, de 28 de

junio , confirma o no la doctrina expuesta en la STC 247/2007, de 12 de diciembre , o

bien se aparta de ella introduciendo nuevos elementos en el modelo de reparto

competencial. Avanzo ahora que la STC 31/2010, de 28 de junio , no confirma las tesis

asumidas por el Tribunal en la STC 247/2007, de 12 de diciembre , sino que mantiene el

modelo de reparto competencial que había construido la doctrina constitucional en los

últimos treinta años. No obstante, como se verá, la STC 31/2010, de 28 de junio ,

introduce algunos elementos perturbadores del modelo de distribución de competencias

que son objeto de análisis en el epígrafe dedicado a la fundamentación jurídica de la

Sentencia.

Por último, he de añadir que este estudio no pretende ser un estudio crítico de la STC

31/2010, de 28 de junio , sino que pretende, sobre todo, situar el foco de atención sobre

cuestiones trascendentales para el entendimiento de nuestro Estado Autonómico que de

2 Entre otros me refiero al excelente trabajo de Germán Fernández Farreres titulado

¿Hacia una nueva doctrina constitucional del Estado Autonómico? (Comentario a la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana), Cuadernos Civitas, Thomson, Civitas, Madrid, 2008. En especial, pp. 137, 139 y 140 donde el autor analiza las bases del nuevo modelo de reparto competencial.

3 Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de

Cataluña (BOE de 20 de julio de 2006).

Nieto Garrido – La revisión de las bases del orden constitucional de distribución de competencias. A propósito...

3

otra forma podrían pasar desapercibidas, probablemente porque no han sido objeto del

debate político ni mediático.

II. APUNTES SOBRE LA REVISIÓN DE LAS BASES DEL ORDEN CONSTITUCIONAL

DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS QUE INTRODUJO LA STC 247/2007, DE 12

DE DICIEMBRE

La STC 247/2007, de 12 de diciembre , al enjuiciar la constitucionalidad del art. 17.1

del EAV, sentó las bases de un nuevo modelo de reparto competencial al asumir una

serie de premisas que, de haberse confirmado por la STC 31/2010, de 28 de junio ,

hubieran revolucionado el Estado Autonómico y, muy precisamente, el orden

constitucional de distribución de competencias tal como lo entendemos hasta ahora.

A continuación se exponen las claves del nuevo modelo de reparto competencial que

asumió la STC 247/2007, de 12 de diciembre

4, con el propósito de contrastarlas

posteriormente con la fundamentación de la STC 31/2010, de 28 de junio . La Sentencia

reitera en el FJ 6º la doctrina constitucional sobre que el parámetro de constitucionalidad

de un Estatuto es la Constitución y no otro Estatuto de Autonomía (STC 99/1986, de 11

de julio , FJ 4). Pero, además, la Sentencia va más allá al introducir con carácter general

la distinción entre validez y eficacia de las normas estatutarias, lo que no se había

reconocido por el Tribunal Constitucional hasta entonces. Concretamente, esa posible

distinción entre validez y eficacia se había reconocido para leyes estatales pero no para

disposiciones estatutarias. Me refiero a leyes estatales que no tenían eficacia en todo el

territorio nacional dada la asimetría de las competencias asumidas por las Comunidades

Autónomas, ya que algunas Comunidades Autónomas habían regulado la materia 5

. En

consecuencia, la legislación del Estado era válida pero no eficaz en esos territorios

donde las Comunidades Autónomas sí habían regulado la materia 6.

Una vez que la Sentencia asumió la aplicación general de la distinción entre validez y

eficacia de las normas estatutarias, el Tribunal sistematizó las competencias estatales y

trató de delimitar las autonómicas, operación esta última que la propia Sentencia declara

más difícil. Respecto al primer aspecto, es decir, las competencias del Estado, la STC

4 Las claves se encuentran en los fundamentos jurídicos sexto, séptimo y octavo de la

STC 247/2007, de 12 de diciembre .

5 Por ejemplo, en la STC 15/1989, de 26 de enero , el Tribunal distingue entre validez y

eficacia de algunos preceptos de la Ley 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios en las Comunidades Autónomas , que no son aplicables a las Comunidades Autónomas que hubiesen asumido competencia plena en la materia de defensa de consumidores y usuarios.

6 Sobre el tema, vid., Germán Fernández Farreres en La Contribución del Tribunal

Constitucional al Estado Autonómico, Iustel, Madrid, 2005, pp. 312 y 430 y ss.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

4

247/2007, de 12 de diciembre , declaró que estarían, por un lado, las competencias

sobre las materias que reserva al Estado el art. 149.1 CE y, por otro lado, las

competencias sobre las restantes materias que no hubiesen asumido las Comunidades

Autónomas (art. 149.3 CE). Pero, además, de acuerdo con la STC 247/2007, de 12 de

diciembre , las competencias del Estado vendrían delimitadas por las competencias que

asumiesen las Comunidades Autónomas 7

. No obstante, aunque la Sentencia no lo diga,

de su fundamentación se deduce que el Tribunal se estaba refiriendo a la delimitación de

las competencias que el Estado no tiene estrictamente reservadas por el art. 149.1 CE 8.

En cuanto a la determinación del alcance de las competencias que pueden asumir los

Estatutos de Autonomía, el Tribunal asumió la tesis de la desconstitucionalización de los

conceptos que determinan el orden constitucional de distribución de competencias 9. Esta

es la segunda novedad, junto con la aceptación con carácter general de la distinción

entre validez y eficacia de las normas estatutarias, que recoge la STC 247/2007, de 12

de diciembre , y que supone la revisión de las bases del modelo de reparto competencial

10. Concretamente, la STC 247/2007, de 12 de diciembre , señaló que cuando el art. 149.

1 CE atribuye la competencia exclusiva sobre una relación de materias es posible

destacar dos aspectos: uno, “que la competencia exclusiva del Estado se refiere a

“materias”, cuyo contenido sólo se enuncia, es decir, no se describe ni se delimita”; y

7 “En definitiva, del indicado sistema de reparto competencial establecido por la

Constitución en su art. 149 , se deriva que los Estatutos atribuyen competencias a las Comunidades Autónomas en ejercicio del principio dispositivo que la Constitución reconoce y, al hacerlo, también determinan las del Estado” (STC 247/2007, de 12 de diciembre , FJ 7).

8 Explicación que viene en el propio Fundamento Jurídico 7º. El Tribunal declaró que:

“Ello es así porque al atribuir el Estatuto competencias a las Comunidades Autónomas, quedan precisadas las que el Estado no tiene en el correspondiente territorio (art. 149.3, primer inciso, CE); por el contrario, las competencias que el Estatuto no haya atribuido a la Comunidad Autónoma permanecen en el acervo competencial del Estado (art. 149.3, segundo inciso, CE)”. Y concluye el párrafo que precisa la delimitación de las competencias del Estado con la atribución de competencias a las Comunidades Autónomas al señalar que “De este modo, la función atributiva de competencias a la Comunidad Autónoma produce, como efecto reflejo, la delimitación de las que corresponden al Estado en el territorio autonómico de que se trate”.

9 Sobre la tesis de la desconstitucionalización de los conceptos del modelo de reparto

competencial con el juego del principio dispositivo como principio estructural del modelo, vid. Enric Fossas Espadaler en El principio dispositivo en el Estado autonómico, Marcial Pons, Madrid, 2005, en especial capítulos II y III, pp. 49 a 112.

10 Una revisión del modelo de reparto competencial que doctrinalmente está

magníficamente expuesta en el artículo de Carles Viver i Pi-Sunyer titulado “La reforma de los Estatutos de Autonomía”, que forma parte del trabajo colectivo La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial referencia al caso de Cataluña, que recoge los trabajos del propio Prof. Viver y de los Prof. Balaguer y Tajadura. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 11 a 35.


5

dos, que “la competencia exclusiva estatal se refiere en ocasiones a la totalidad de la

materia enunciada en los términos generales descritos, pero en otros casos incluye sólo

la “función” relativa a dicha materia, función que alcanza, o bien a la “legislación básica”

(o “bases” o “normas básicas”), o bien a la “legislación”, siendo así que tampoco se

determina el contenido o alcance de dichas funciones” (STC 247/2007, de 12 de

diciembre , FJ 7).

Por si no hubiese quedado clara la nueva doctrina constitucional sobre el orden

constitucional de distribución de competencias la Sentencia insiste explicando que: “Es

decir, la Constitución, que sí fija las materias de competencia estatal, no especifica

directamente el contenido o alcance ni de las materias ni de las funciones materiales

sobre las que se proyecta aquélla, ni tampoco contiene reglas expresas de interpretación

que inmediatamente permitan concretar dicho contenido o alcance, lo que, en última

instancia, sólo corresponde precisar a este Tribunal Constitucional en ejercicio de su

jurisdicción” (STC 247/2007 , FJ 7º).

Ahora bien, aunque la Sentencia no lo mencione y sólo aluda a lo que es la función

del Tribunal, debería añadirse que esos contornos abiertos no son tal, porque el

contenido y alcance de las competencias estatales se han venido concretando en los

más de treinta años de doctrina constitucional. En este sentido, Luciano Parejo Alfonso

al referirse al modelo de descentralización territorial señaló hace algún tiempo que

“flexibilidad no significa sin más indeterminación”, que en la Constitución existía un

modelo territorial que “se traduce en un marco no simplemente “encuadrador” en

negativo de un espacio vacío mediante unos pocos límites externos, sino, antes al

contrario, positivamente directivo, suficientemente mallado y significante” 11

.

Sin embargo, en el párrafo último del FJ 7º de la STC 247/2007 , el Tribunal asumió la

tesis preconizada por algunos y hasta entonces nueva en la doctrina constitucional de “el

espacio que la propia Constitución ha dejado desconstitucionalizado”. Me refiero a la

tesis de la desconstitucionalización del alcance de las competencias del Estado,

incluyendo las que tiene reservadas por el art. 149.1 CE, que el Tribunal asumió y que

permitiría a los Estatutos de Autonomía el cierre del sistema de distribución de

competencias que la Constitución dejó abierto.

La tesis de la desconstitucionalización queda expuesta en el siguiente párrafo:

“Además, superado el alcance temporal que tuvo el art. 148 CE, según su apartado 2º, y

sin menoscabo de su valor hermenéutico, la Constitución tampoco establece el elenco

de materias sobre el que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias,

11

Luciano Parejo Alfonso en “Reforma estatutaria y organización territorial del Estado”, La reforma del Estado Autonómico, Luís Ortega (dir.), Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 255.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

6

sino que atribuye a los Estatutos de Autonomía la función de determinarlas, sin que

dicha determinación pueda incidir en el despliegue de las competencias reservadas al

Estado por el mencionado límite del art. 149.1 CE. De esta forma, los Estatutos pueden

libremente asumir competencias, completando así el espacio que la propia Constitución

ha dejado desconstitucionalizado, para lo que han de realizar una cierta operación

interpretativa con los condicionantes que veremos a continuación”.

La tesis de la desconstitucionalización junto con la utilización del principio dispositivo,

que asumió la STC 247/2007, de 12 de diciembre , supone una modificación de las

bases del orden constitucional de distribución de competencias de gran calado que,

como veremos, no aparece ni se menciona en la STC 31/2010, de 28 de junio . He de

señalar que buena parte de la doctrina científica iuspublicista se muestra muy crítica con

las últimas reformas estatutarias, precisamente porque se pretende la modificación del

modelo de reparto competencial desde los Estatutos de Autonomía, sin modificación

constitucional, a raíz del juego del principio dispositivo. 12

Pero antes de pasar a analizar el enjuiciamiento que la STC 31/2010, de 28 de junio ,

realiza del modelo de reparto competencial contenido en el Título IV del EAC , debo

continuar con la exposición de la doctrina de la STC 247/2007, de 12 de diciembre ,

concretamente con los límites que el Tribunal estableció al nuevo modelo de distribución

de competencias.

La pregunta a la que la Sentencia da respuesta es ¿cuáles son los límites que debe

observar el legislador constituido, incluyendo el estatutario, a la hora de atribuir

competencias a la Comunidad Autónoma completando el espacio dejado por el

legislador constituyente en la delimitación de las competencias estatales? La STC

247/2007, de 12 de diciembre , dio respuesta a este interrogante recordando la doctrina

derivada de la STC 76/1983, de 5 de agosto , (LOAPA), concretamente, que lo está

vedado al legislador estatal o autonómico es la interpretación genérica y abstracta del

sistema constitucional de reparto competencial y que en el ejercicio de poder legislativo

en su ámbito competencial no pretenda imponer a todos los poderes públicos una

interpretación de un precepto constitucional 13

. Esta doctrina la aplica el Tribunal para

12

Vid., Javier García Roca en “El riesgo de la generalización de asimetrías en las reformas estatutarias”, La reforma del Estado Autonómico, Luís Ortega (dir.), Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 89 y 92; también, Luís Ortega en “La redefinición por los Estatutos de Autonomía de la distribución territorial del poder contemplado en la Constitución “, ibídem, pp. 15 y ss.

13 De la STC 76/1983 , FFJJ 4 y 7, y las de ella derivadas extrae el Tribunal dos

criterios: uno, “que lo que le está vedado al legislador estatal o autonómico es la interpretación genérica y abstracta del sistema constitucional de reparto competencial con previsión de vinculación general a todos los poderes públicos, imponiéndoles su propia interpretación de la Constitución”. Y dos, como consecuencia del primero, “que los


7

establecer los límites a que se encuentra sometido un Estatuto de Autonomía en la

delimitación de las competencias estatales, operación que indirectamente realizará al

atribuir competencias a la Comunidad Autónoma. La Sentencia declaró que, teniendo en

cuenta la doble dimensión normativa del Estatuto de Autonomía 14

, el primer límite que

tiene el legislador estatutario en la atribución de competencias a la Comunidad

Autónoma en el Estatuto de Autonomía, en su dimensión de norma estatal integrante del

bloque de la constitucionalidad, es “que esa posible regulación normativa estatutaria no

puede en ningún caso quebrantar el marco del art. 149.1 CE, desnaturalizando el

contenido que sea propio de cada materia y que permite su recognoscibilidad como

institución” (STC 247/2007 , FJ 10).

Como segundo límite a la operación interpretativa el Tribunal estableció que si el

Estatuto de Autonomía en la atribución de competencias a la Comunidad Autónoma

“hubiere de realizar alguna precisión sobre el alcance de las materias de competencia

estatal, lo haga para favorecer la mayor concreción de las competencias autonómicas

que se correlacionan con ella y que, al hacerlo, no impida el despliegue completo de las

funciones propias de la competencia estatal regulada en el art. 149.1 CE de que se

trate” (STC 247/2007 , FJ 10).

Además, como salvaguarda del sistema constitucional de distribución de

competencias, correspondería al Tribunal Constitucional la última palabra, “sólo a este

Tribunal corresponde apreciar, como intérprete supremo de la Constitución , si los

Estatutos de Autonomía han incurrido en algún vicio de inconstitucionalidad, sea por

excederse en el margen interpretativo de la Constitución en el que legítimamente

pueden intervenir, sea por cualquier otro motivo” (FJ 11º).

No obstante, a mi juicio, a pesar de los límites establecidos a la facultad interpretativa

de la Constitución por los Estatutos de Autonomía y de la cláusula de salvaguarda

expuestos, se echa en falta en la STC 247/2007, de 12 de diciembre , la referencia a la

poderes constituidos, estatal o autonómico, ejercerán su función legislativa de modo legítimo cuando, partiendo de una interpretación de la Constitución, sus normas se dirijan a su ámbito competencial, ejerciendo las competencias propias, siempre que, al hacerlo, no pretendan imponer a todos los poderes públicos, como única, una determinada opción interpretativa del precepto constitucional pues “al usar de sus facultades legislativas sobre las materias de su competencia, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas han de operar a partir de un determinado entendimiento interpretativo del bloque de la constitucionalidad (STC 214/1989 , FJ 5)” (STC 197/1996 , FJ 21).

14 Doble dimensión normativa del Estatuto de Autonomía: como norma estatal, con

categoría de Ley Orgánica, integrante del bloque de la constitucionalidad, y como norma institucional básica de la Comunidad Autónoma y, por tanto, cabecera de su ordenamiento.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

8

doctrina constitucional que durante más de treinta años ha interpretado el contenido y

alcance de las competencias estatales establecidas en el listado del art. 149.1 CE.

III. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL GRUPO PARLAMENTARIO

POPULAR

Como resume la propia fundamentación jurídica de la STC 31/2010, de 28 de junio ,

el recurso de inconstitucionalidad formulado por noventa y nueve diputados del Grupo

Parlamentario Popular del Congreso planteó una cuestión nuclear en torno a la cual

giran todos los motivos de inconstitucionalidad aducidos. Me refiero a “la definición de la

función y el contenido propios de los Estatutos de Autonomía; su posición, en definitiva,

en el sistema de fuentes establecido por la Constitución y, particularmente, su relación

con la Norma fundamental y con las restantes normas del Ordenamiento” (STC 31/2010,

de 28 de junio , FJ 1º).

Pero veamos de forma más detallada los motivos de inconstitucionalidad que afectan

a la regulación “De las Competencias” del Título IV del EAC para poder apreciar,

asimismo, la respuesta que ofrece el Tribunal Constitucional en la STC 31/2010, de 28

de junio . Hay una queja genérica que se refiere a que el EAC habría incurrido en la

autoatribución de la competencia de la competencia, queja de carácter general que

englobaría a otras tres denunciadas 15

. Se especifica en el recurso que la autoatribución

de la competencia de la competencia es de naturaleza soberana y radica en la

Constitución que dispone las atribuciones de todos los poderes del Estado. “En la

medida, por tanto, en que el Estatuto de Cataluña trata de sustituir las definiciones

competencias que corresponden a las leyes estatales y a los Tribunales, usurpa las

funciones de éstos y aspira a detentar en exclusiva el poder de definir las competencias,

por más que recurra con frecuencia a las cláusulas “sin perjuicio” o “en los términos que

establezcan las leyes” del Estado que no siempre implican verdaderas remisiones en

blanco” (STC 31/2010, de 28 de junio , Antecedente 11º).

La queja genérica englobó a las tres quejas siguientes, siempre en el ámbito de la

atribución competencial que realiza el EAC : En primer lugar, la inclusión de mandatos al

legislador que, para los recurrentes, sólo eran aceptables cuando se dirigen al legislador

autonómico pero no caben cuando están dirigidos al legislador estatal. Pero, además, se

adujó en segundo lugar la presencia de regulaciones sustitutorias de la legislación

15

Se estaría realizando así lo que Santiago Muñoz Machado ha denominado “El mito del Estatuto-Constitución “, que según el autor trató de realizarse con las últimas reformas estatutarias dotando a los Estatutos de Autonomía de una apariencia de Constitución, lo que incluye una estructura y contenido de los Estatutos similares a los de la Constitución. Vid., “El mito del Estatuto-Constitución” en La reforma del Estado Autonómico, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 65 a 84.


9

estatal a la que la Constitución se remite que, o bien sustituían la función delimitadora

de competencias que el constituyente encomendó a las leyes del Estado (como ocurriría,

según los recurrentes, con el denominado “blindaje” de las competencias que realizó el

Estatuto y que tendría por efecto la delimitación de las competencias estatales en

sustitución de la legislación básica y de la legislación estatal reguladora de determinadas

instituciones del Estado), o bien sustituía la libertad dispositiva del legislador estatal (por

ejemplo, según los recurrentes, cuando los arts. 83 y siguientes y 151 del EAC

acuerdan la división del territorio catalán con exclusión de la provincia). En tercer lugar,

los recurrentes aducen la incorporación al EAC de normas meramente interpretativas

que desconocerían la doctrina constitucional derivada de la STC 76/1983, de 5 de agosto

(LOAPA).

Los recurrentes adujeron, asimismo, que la técnica utilizada por el EAC para la

determinación de la atribución de competencias a la Generalitat, además de modificar en

profundidad los criterios seguidos hasta ahora, terminaba por afectar directamente a las

competencias estatales y con ello al propio sistema constitucional de distribución de

competencias en una operación de blindaje de las competencias propias frente al Estado

y frente al propio Tribunal Constitucional. Para los diputados recurrentes el EAC definía

el significado y alcance funcional de las competencias autonómicas y especificaba los

contenidos de las materias sobre las que se proyectaban (art. 110.1 EAC ), pero

además definía las competencias compartidas en el art. 111 EAC y el alcance funcional

de las competencias ejecutivas en el art. 112 EAC. A partir de esas definiciones, en el

capítulo II del Título IV se especifican los contenidos de las materias a las que dichas

competencias quedarían referidas. Frente a esta operación los recurrentes adujeron que

los Estatutos sólo pueden atribuir las competencias que constitucionalmente no han

quedado reservadas al Estado (art. 149.3 CE) y que, además, aunque la CE no define el

alcance de las competencias reservadas al Estado, “ello no significa que haya dejado

“abierto” el sistema de reparto competencial y que, por tanto, sean los Estatutos las

normas llamadas a “cerrarlo”. En otras palabras, la pretendida “desconstitucionalización”

del sistema no sería tal, sino que el hecho de que el alcance funcional y material de las

competencias del art. 149.1 CE pueda variar en función de la aplicación o ejercicio que

de ellas se haga no dejaría de ser una característica de la propia configuración

constitucional de esas competencias” (Antecedente 52) 16

.

16

“Así, por ejemplo, la competencia estatal para el establecimiento de las bases en determinadas materias, cuya extensión se precisa por el propio titular de la competencia en el momento del ejercicio de ésta. Es una función de cierre del sistema que no pueden ejercerla los Estatutos de Autonomía, cuya funcionalidad se agota en la asunción de las competencias que, por no estar reservadas al Estado, son susceptibles de apropiación por las Comunidades Autónomas, y no comprendería la determinación del alcance

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

10

Una vez vistas las quejas generales aducidas respecto de la regulación del Título IV

del EAC , a continuación se exponen de forma sumaria los motivos de

inconstitucionalidad específicos relativos a los capítulos I y II del citado Título aducidos

por los recurrentes.

Respecto del Capítulo I del Título IV del EAC , dedicado a establecer las

disposiciones generales de las competencias bajo la rúbrica “Tipología de las

competencias”, sin duda el núcleo del sistema de distribución competencial diseñado por

el EAC, los recurrentes adujeron que los arts. 110 , 111 y 112 EAC definían con

carácter general y abstracto el alcance y contenido de las competencias, operación

interpretativa que estaba vetada por la doctrina constitucional derivada de la STC

76/1983, de 5 de agosto , (LOAPA), aunque referido al legislador estatal en cuanto poder

constituido. Para los recurrentes, de admitir el Tribunal la interpretación por el Estatuto

de lo que son competencias exclusivas podríamos encontrarnos con diecisiete

interpretaciones del alcance de la competencia exclusiva del Estado. Pero además, para

los recurrentes el contenido asignado por el EAC a las competencias compartidas y

ejecutivas se opone frontalmente a la interpretación que de las mismas hacía la doctrina

constitucional. En cuanto a la limitación de las bases estatales que realiza el art. 111

EAC, los recurrentes sostuvieron que desconocería que la extensión e intensidad de las

bases puede variar por razón de la materia (STC 50/1990, de 6 de abril ); que la noción

material de bases justifica su establecimiento por vía reglamentaria o, excepcionalmente,

mediante actos ejecutivos (SSTC 1/1982, de 28 de enero ; 57/1983, de 28 de junio ;

48/1988, de 22 de marzo ; 179/1992, de 13 de noviembre ; 197/1996, de 28 de

noviembre , entre otras). Por su parte el art. 112 EAC era para los diputados recurrentes

manifiestamente contrario a la doctrina constitucional en la definición de las

competencias ejecutivas, que siempre ha mantenido un concepto material de legislación

capaz de comprender el ejercicio de la potestad reglamentaria (SSTC 18/1982, de 4 de

mayo ; 35/1982, de 14 de junio ; 249/1988, de 20 de diciembre ; y 223/2000, de 21 de

septiembre ), mientras que el precepto impugnado integra en el contenido funcional de la

competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Por último, en cuanto a la impugnación del Capítulo II del Título IV relativo a las

submaterias, los recurrentes adujeron que la técnica utilizada por el EAC de especificar

el contenido de las materias mencionadas en el art. 149.1 CE y establecer otras nuevas

no mencionadas en ese precepto, utilizando para ello el principio dispositivo del art.

149.3 CE, contenía dos operaciones: por un lado, la de petrificar estatutariamente las

decisiones del Tribunal Constitucional que habían declarado determinadas cuestiones

máximo posible de las competencias reservadas al Estado” (STC 31/2010, de 28 de junio , Antecedente 52).


11

como propias de materias de la competencia de Cataluña y, por otro lado, la de rectificar

la doctrina constitucional cuando había sido favorable al Estado. De nuevo, la tesis de

fondo sería la ya conocida de que el Estatuto no puede cerrar lo que la Constitución ha

dejado abierto.

IV. LA DEFENSA POR EL ABOGADO DEL ESTADO, POR LA GENERALITAT Y POR

EL PARLAMENTO DE CATALUÑA

Veamos a continuación cuál es la réplica que realizan tanto el Abogado del Estado,

como la Generalitat y el Parlamento de Cataluña a los motivos de inconstitucionalidad

alegados por los diputados recurrentes. He de advertir que sólo trascribiré los

argumentos de la defensa de forma genérica y, específicamente, los referidos a la

defensa de las disposiciones generales del Título IV (capítulo I), entre otras razones

porque los argumentos dedicados a la defensa de los arts. 110 a 112 ponen de

manifiesto la tesis de los redactores del EAC, que luego se repetirá sistemáticamente en

la defensa de las disposiciones impugnadas correspondientes al capítulo de la

submaterias (capítulo II). No voy a resumir los argumentos empleados en la defensa de

las disposiciones dedicadas a las submaterias porque no añaden nada nuevo a la

argumentación general sostenida por los defensores de la constitucionalidad del EAC .

Frente al reproche de que el EAC atribuye la competencia de la competencia el

Abogado del Estado alegó que el recurso no citaba un solo precepto concreto en el que

se pudiesen verificar la existencia de esa inconstitucional actuación, incumpliendo con

ello la carga de alegar que corresponde a los recurrentes, con cita de la STC 233/1999,

de 16 de diciembre , FJ 2. En todo caso, se trataría de un acto de soberanía

incompatible con el art. 1.2 CE y la demostración de que el EAC no se atribuye la

competencia de la competencia estribaba, según el Abogado del Estado, en el poder de

reforma constitucional que permitiría reformar la Constitución eliminando el Estado

Autonómico. Pero, además, es preciso señalar que el Abogado del Estado recordó en

sus alegaciones la inferioridad jerárquica del EAC frente a la Constitución , porque el

mismo quedaba a la disponibilidad del poder de reforma constitucional y porque la

constitucionalidad de los Estatutos estaba sujeta al control de constitucionalidad del

Tribunal Constitucional, “que deberá declarar inconstitucionales y nulos los preceptos

estatutarios que no se ajusten a la Constitución, siempre y cuando se hayan agotado las

posibilidades de acomodación a la norma suprema por vía interpretativa (por todas,

SSTC 176/1999, de 30 de septiembre , FJ 3; 89/2004, de 25 de mayo , FJ 8; 131/2006,

de 27 de abril , FJ 2; y 133/2006, de 27 de abril , FJ 14), teniendo en cuenta, por

supuesto, que “el único parámetro para enjuiciar la validez constitucional de una

disposición incluida en un Estatuto de Autonomía es la propia Constitución “ (STC

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

12

99/1986, de 11 de julio , FJ 4)” 17

. La posición jerárquica de subordinación a la CE

impediría, de acuerdo con lo alegado por el Abogado del Estado, la idea del blindaje

competencial, que implica una posición de los Estatutos equiordenada o equivalente a la

CE.

En cuanto a las impugnaciones específicas el Abogado del Estado alegó que el art.

110 EAC admitía una interpretación perfectamente constitucional al entender que

“únicamente la Generalitat, y no el Estado, podrá legislar, reglamentar y ejecutar en la

materia de sus competencias exclusivas, siempre que respete los límites

constitucionales, y dentro de ellos, las normas y actos dictados por órganos estatales en

ejercicio legítimo de sus competencias constitucionales exclusivas”, lo que hacía el

nuevo EAC con la salvaguarda de las competencias estatales.

El art.111 EAC es perfectamente constitucional para el Abogado del Estado. Los

recurrentes olvidaron al impugnarlo el sentido real de la cláusula “excepto en los

supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto”. El

precepto recogería el lado formal del concepto constitucional de bases sin olvidar la

doctrina constitucional sobre la distinta extensión e intensidad de las bases estatales

según las materias (STC 235/1999, de 16 de diciembre , FJ 12), que excepcionalmente

admite la fijación de las mismas en normas reglamentarias y actos de ejecución, lo que

el art. 111 EAC reconocería en la cláusula “excepto en los supuestos que se determinen

de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto” 18

.

Para el Abogado del Estado el art. 112 EAC admitiría una interpretación conforme

con la Constitución al entender que la referencia a “la potestad reglamentaria, que

comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado”

se refiere a la potestad reglamentaria incluida en la ejecución autonómica de las leyes y

de reglamentos estatales, sin alcanzar a desarrollar con efectos jurídicos ad extra las

citadas normas estatales sino sólo a la facultad de disciplinar o regular el modo en el que

va a poner en práctica lo dispuesto en la ley o reglamento estatal (con referencia a los

reglamentos de organización de servicios).

Por su parte la Generalitat comenzó señalando en sus alegaciones que los

recurrentes partían de la idea de que el modelo competencial plasmado en los primeros

Estatutos era el único posible, con lo que olvidaban que la propia Constitución se define

como marco para la asunción estatutaria de competencias (arts. 147.2 d) y 148.2 CE) y,

en consecuencia, permite diversos desarrollos. Además, respecto el denominado

“blindaje”, la Generalitat alegó que “el art. 147.2 d) no establece criterio metodológico

17

STC 31/2010, de 28 de junio , Antecedente 12º.

18 Ibidem, Antecedente 53.


13

alguno ni impide un mayor o menor grado de densidad normativa en la definición de los

ámbitos materiales respecto de los que se asumen competencias, ni en el enunciado de

las potestades cuya titularidad se asume respecto de cada materia” (Antecedente 54).

En cuanto a la respuesta que ofreció la Generalitat a las concretas tachas de

inconstitucionalidad aducidas por los diputados recurrentes la misma se basó en cuatro

pilares que expresan la tesis de la desconstitucionalización de conceptos que rigen el

orden constitucional de distribución de competencias y que fue admitida, como vimos,

por el Tribunal en la STC 247/2007, de 12 de diciembre . Los cuatro pilares

argumentales fueron los siguientes:

- En primer lugar, que el art. 149.1 CE es un marco abierto a la disponibilidad

del legislador, por un lado, por su propia condición de precepto constitucional y

abierto por tanto a diversas opciones legislativas para su desarrollo; y, por otro,

por su apertura al principio dispositivo, que es uno de los elementos del sistema

de distribución de competencias. Además, de acuerdo con la Generalitat, el art.

149.3 CE acota el posible alcance de las competencias estatales resultante de la

asunción de competencias por cada CCAA a aquellas que tengan una expresa

atribución al Estado y el mismo precepto habilitaría una posible opción del

legislador estatutario en orden a interpretar de forma estrictamente ajustada a sus

enunciados explícitos las reservas de competencias al Estado. De todo ello

derivaría que la Generalitat podría asumir en su Estatuto las competencias que el

art. 149.1 CE no reserva al Estado.

- Frente a la alegación de los recurrentes sobre que la jurisprudencia

constitucional habría determinado el contenido indisponible de las competencias

que el art. 149.1 CE reserva al Estado y que tal doctrina vincula al legislador

estatutario, la Generalitat alegó que el propio Tribunal Constitucional no está

vinculado por su propia doctrina y que debe interpretar las normas al compás de

los cambios sociales, teniendo además presente que la interpretación

constitucional difiere de la interpretación jurídica ordinaria estando en la primera el

Tribunal obligado a la “máxima contención en su labor interpretativa para no

restringir innecesariamente la libertad de decisión del legislador” (Antecedente 54).

Pero, además, como argumento en mi opinión de más peso, la Generalitat alegó

que “al enjuiciar la constitucionalidad de un Estatuto el canon de validez no puede

integrarse con otras normas del bloque (STC 99/1986, de 11 de junio , FJ 4), sino

que habrá que proceder al contraste directo y exclusivo con la Constitución”. Este

argumento que, como se recordará, ya había sido utilizado por el Abogado del

Estado en sus alegaciones y que fue, previamente, asumido por la STC 247/2007,

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

14

de 12 de diciembre , se recoge de nuevo en las alegaciones de la Generalitat en la

defensa de la constitucionalidad de preceptos concretos, como la del art. 112

EAC. He de mencionar que el mismo aparece en el texto de la Sentencia en el

enjuiciamiento de constitucionalidad de las disposiciones estatutarias que regulan

las submaterias para salvar la constitucionalidad de algunas disposiciones que

chocan con la doctrina constitucional establecida sobre la materia.

- En tercer lugar, frente a la tacha de inconstitucionalitad de los arts. 110 a 112

EAC la Generalitat alegó que la definición de las categorías funcionales que

incorporan los citados preceptos no tenía carácter general, porque sólo sería

aplicable a las competencias asumidas por la Generalitat, ni tampoco carácter

abstracto, porque eran el resultado de la técnica legislativa empleada para

identificar las distintas funciones que debía ejercer la Generalitat sobre las

competencias asumidas, evitando con ello la reiteración en el texto del Estatuto.

No se trataría en ningún caso de la operación declarada inconstitucional por el

Tribunal en la STC 76/1983 (LOAPA), porque allí fue una fijación unilateral por

parte del Estado y para todas las Comunidades Autónomas. Para la Generalitat

cuando el art. 111 EAC define las bases estatales (“como principios o mínimo

común normativo en normas con rango de Ley”), no estaba infringiendo los

enunciados del art. 149.1 CE que no imponen que las bases vengan establecidas

en normas con rango de ley, pero tampoco impiden que ésta sea la consecuencia

indirecta de la determinación de las competencias autonómicas, sin olvidar que

ese requisito formal ya estaba en la doctrina constitucional. En cuanto a la defensa

de la constitucionalidad el art. 112 EAC, concretamente frente a la impugnación

de que las competencias de ejecución comprendan la potestad reglamentaria, la

Generalitat alegó la no aplicación de la doctrina constitucional porque “fue

elaborada a la luz de la distribución de competencias resultante del bloque de la

constitucionalidad entonces vigente” (Antecedente 54) 19

. Este argumento fue,

como vimos, asumido por el Tribunal en la STC 247/2007, de 12 de diciembre ,

como parte de la argumentación que, con base en la STC 99/1986, 11 de julio (FJ

4), preconiza que el juicio de constitucionalidad de un Estatuto sólo puede

realizarse en contraste con la propia Constitución , sin que sirvan de parámetro o

canon de enjuiciamiento las normas del bloque de constitucionalidad.

19

Concretamente la Generalitat alegó que “el término “legislación” admite más de una interpretación de acuerdo con la doctrina constitucional derivada de la STC 18/1982, de 4 de mayo , FFJJ 2 y 3, pero que la misma no sería trasladable al enjuiciamiento del art. 112 EAC porque fue elaborada a la luz de la distribución de competencias resultante del bloque de constitucionalidad entonces vigente” (Antecedente 54, STC 31/2010, de 28 de junio ).


15

- En cuarto lugar, frente a la tacha de invasión de competencias estatales por

parte de las disposiciones estatutarias que prevén la participación de la Generalitat

en actuaciones del Estado, la Generalitat adujo que se trataba de técnicas de

colaboración interinstitucional tendentes a garantizar la coherencia y la mutua

información en un Estado compuesto y que, además, el Estado era libre de

resolver la colaboración en cada caso.

Por último, en cuanto a las alegaciones del Parlamento de Cataluña en defensa de la

constitucionalidad del EAC debo destacar que, de nuevo, se recurre al argumento de

que el canon para enjuiciar la constitucionalidad de un Estatuto de Autonomía es distinto

de aquél empleado para la Ley, viniendo dado el primero exclusivamente por la

Constitución (STC 99/1986, de 11 de julio , FJ 4). Añaden los representantes del

Parlamento en sus alegaciones que, además, la jurisprudencia constitucional no tiene un

valor absoluto e inmodificable sino que ha de adaptarse al contexto y a la realidad social

del tiempo en que ha de ser aplicada, y que el EAC al emplear unos enunciados

detallados y precisos respecto de las competencias atribuidas a la Generalitat contribuye

a la observancia indiscutible del principio de seguridad jurídica. Además, cuando esos

enunciados prevén la participación de la Generalitat en actuaciones del Estado ello se

debe a la estructura de Estado compuesto del Estado español y no ponen en cuestión la

adopción de la decisión correspondiente por parte del Estado.

La defensa del Parlamento de Cataluña niega que los arts. 110 a 112 realicen una

definición general y abstracta de conceptos constitucionales, por un lado, no hay

definición general porque la definición de categorías funcionales de competencias que

realizan esos preceptos es aplicable únicamente a las competencias concretas que en

cada materia asume la Generalitat a través del EAC. Y, por otro lado, no hay definición

abstracta porque en los preceptos impugnados se introduce una técnica normativa que

consiste en la identificación de las distintas funciones que corresponde ejercer a la

Generalitat en las competencia asumidas. Por esos dos motivos niega el Parlamento de

Cataluña que sea aplicable la doctrina LOAPA, por eso y porque, además, no estamos

ante la imposición unilateral al Estado, sino ante una Ley orgánica elaborada y aprobada

de común acuerdo por las instituciones parlamentarias autonómica y estatal y ratificada

en referéndum por los ciudadanos de Cataluña. 20

La mayor densidad normativa en la

definición de los contenidos materiales de cada competencia y la descripción de las

categorías funcionales en cierto modo distintas de las del EAC de 1979 son

20

Antecedente 55.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

16

constitucionales para el Parlamento de Cataluña, porque el principio dispositivo permite

“una diversidad, asimetría y relativa heterogeneidad de desarrollos estatutarios” 21

.

En cuanto a la tipología de las competencias que recogen los arts. 110 , 111 y 112

EAC el Parlamento de Cataluña alegó, entre otros argumentos que no transcribo porque

fueron ya recogidos en el sumario de la defensa de la Generalitat, que el art. 149.1 CE

no exige que la normativa básica deba establecerse mediante normas con rango de Ley

pero tampoco impide que esta sea la consecuencia indirecta de la determinación del

alcance funcional de las competencias autonómicas. De acuerdo con lo que alegó el

Parlamento de Cataluña, la doctrina constitucional admite “que el Estado dicte normas

básicas diferenciadas según las Comunidades Autónomas y que las bases no sean de

aplicación a determinadas Comunidades Autónomas cuando tales excepciones resulten

de la Constitución o del Estatuto de Autonomía [entre otras, SSTC 214/1989, de 21 de

diciembre , FJ 26; 140/1990, de 20 de septiembre , FJ 5 a); 109/1998, de 21 de mayo ,

FJ 3; y 222/2006, de 6 de julio , FJ 3]” (Ibidem).

El Parlamento de Cataluña defendió la plena constitucionalidad del art. 112 EAC, que

incluye la potestad reglamentaria dentro de las competencias ejecutivas de la

Generalitat, con el argumento de que se trataría de una potestad que, de acuerdo con el

art. 149.3 CE, no ha sido atribuida al Estado por la CE. Tampoco se menciona en el

listado de competencias exclusivas del Estado del art. 149.1 CE que la competencia de

legislación incluya la potestad de aprobar los reglamentos ejecutivos de las leyes

estatales. Ha sido la doctrina constitucional la que así lo entendió (STC 18/1982, de 4 de

mayo , FFJJ 2 y 3) a propósito de la distribución de competencias resultante del

contraste del art. 149.1 CE con los Estatutos de Autonomía entonces vigentes que no

incluían la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional correspondiente a las

competencias ejecutivas. En consecuencia, se trataría de una doctrina constitucional que

no sirve de canon para el juicio de constitucionalidad en esta ocasión.

V. FUNDAMENTACIÓN JURÍDICA DE LA SENTENCIA

Una vez expuesta la doctrina derivada de la STC 247/2007, de 12 de diciembre , y

vistos los motivos de impugnación y la defensa del Estatut realizada en los

antecedentes, es el momento de contrastarlo con la fundamentación jurídica de la STC

31/2010, de 28 de junio . Adelanto que el Tribunal se aparta de las tesis mantenidas en

la STC 247/2007, de 2 de diciembre , relativas al orden constitucional de distribución de

competencias. La STC 31/2010, de 28 de junio , se aparta de la tesis sobre el principio

dispositivo y la desconstitucionalización de conceptos que, de acuerdo con lo aducido

21

Antecedente 55.


17

por la Generalitat y por el Parlamento de Cataluña y lo asumido por el Tribunal en 2007,

permitiría al Estatuto cerrar el espacio que el legislador constituyente dejó abierto al no

precisar la relación del art. 149.1 CE de acuerdo a criterios materiales ni funcionales 22

.

No obstante, aunque la STC 31/2010, de 28 de junio , no confirmó la tesis de la

desconstitucionalización de los conceptos que rigen el modelo de reparto de

competencias, lo que es, en mi opinión, un dato positivo en el análisis de la Sentencia,

sin embargo en ella persisten elementos negativos que forman parte de lo que he

llamado la revisión de las bases del modelo de reparto competencial emprendida por la

STC 247/2007, de 12 de diciembre . Me refiero concretamente a la pervivencia, uso y

abuso de la técnica de la interpretación conforme que utiliza la STC 31/2010, de 28 de

junio , con el fin de salvar la constitucionalidad de preceptos del EAC impugnados. Una

técnica a la que se refirió el Abogado del Estado en sus alegaciones para defender la

constitucionalidad del EAC 23

y que ha sido utilizada in extenso en la Sentencia 24

.

El uso abusivo de la técnica de la interpretación conforme merece en mi opinión un

juicio negativo porque, entre otras razones, lleva al Tribunal a admitir la validez de

normas con tal de que quede aclarado su verdadero significado y eficacia material, como

ya hiciese en la STC 247/2007, de 12 de diciembre 25

. Se desvincula la validez de la

22

Es el momento de recordar que tanto el Gobierno de la Generalitat como el Parlamento de Cataluña defienden la plena constitucionalidad del EAC porque “el art. 149.1 CE es un marco abierto a la disponibilidad del legislador y porque la atribución estatutaria de competencias autonómicas implica necesariamente la delimitación de las estatales, destacando que la definición de categorías funcionales realizada en los arts. 110, 111 y 112 sólo sería aplicable a las competencias asumidas por las Generalitat, sin afectar a las restantes Comunidades Autónomas. Por lo demás, Parlamento y Gobierno coinciden también en afirmar la perfecta constitucionalidad de la técnica utilizada por el Estatuto al atribuir competencias a la Comunidad Autónoma atendiendo tanto a criterios materiales como funcionales, así como en sostener que la jurisprudencia constitucional establecida hasta el momento -por lo demás, insisten, asumida y respetada en el Estatuto recurrido- no puede oponerse como un límite infranqueable y absoluto a la obra del nuevo legislador estatutario” (STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 56).

23 El Abogado del Estado alegó “que no caben en nuestro Ordenamiento las leyes

puramente interpretativas de preceptos constitucionales (STC 76/1983, de 5 de agosto ), si bien concluye que los preceptos recurridos admiten una interpretación conforme con el orden constitucional de competencias” (Fundamento Jurídico 56).

24 Muy críticos con el uso extensivo de la técnica de la interpretación conforme se

muestran los Magistrados don Vicente Conde Martín de Hijas, don Javier Delgado Barrio y don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez en sus respectivos votos particulares. Más moderado resulta en este aspecto el voto particular del Magistrado don Ramón Rodríguez Arribas.

25 Es por ello que Juan Luís Requejo Pagés calificó la STC 247/2007, de 12 de

diciembre , de “sentencia desestimatoria con fundamentación interpretativa” o “sentencia interpretativa vergonzante”, “entendiendo por tal la sentencia materialmente interpretativa (y, por tanto, parcialmente estimatoria) que, por no formalizar en el fallo -con remisión al oportuno fundamento jurídico- la concreta interpretación excluida (o la única

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

18

norma respecto de la eficacia de la misma, lo que algunos consideramos que, utilizado

masivamente y no de forma excepcional, como venía siendo habitual, va en contra del

principio de seguridad jurídica que garantiza la Constitución en el art. 9.3, además de

convertir el orden constitucional de distribución de competencias en un galimatías

difícilmente entendible.

Otros son más críticos con la utilización de la técnica de la interpretación conforme en

el juicio de constitucionalidad de un Estatuto de Autonomía. Así, el Prof. Santiago Muñoz

Machado considera, además, que con el uso sistemático de la técnica de desvinculación

entre validez y eficacia de las disposiciones estatutarias desconocedoras del orden

constitucional de competencias y de los propios límites constitucionales de los Estatutos,

el Tribunal Constitucional estaría renunciando a pronunciarse sobre la invalidez de las

leyes y, en consecuencia, haciendo dejación de su propia función constitucional 26

.

En cuanto a la valoración de la fundamentación jurídica de la STC 31/2010, de 28 de

junio , en la parte relativa al Título IV (“De las Competencias”), a mi juicio resulta un tanto

desigual y por ello decepcionante. Comienza la fundamentación con unas

consideraciones previas que resultan esperanzadoras porque eliminan cualquier rastro

de modificación del modelo de reparto competencial realizado por un Estatuto de

Autonomía 27

pero, sin embargo, el enjuiciamiento de las disposiciones impugnadas, que

sí están orientadas en su redacción al cambio de modelo, (concretamente, al cierre de

un sistema que es consustancialmente abierto porque así lo diseñó el Constituyente), la

Sentencia resulta decepcionante porque lejos de declarar la inconstitucionalidad de los

constitucionalmente aceptable), salva formalmente por igual la constitucionalidad del enunciado y la de todas las normas que del mismo pudieran deducirse”. Para Juan Luís Requejo Pagés la STC 247/2007, de 12 de diciembre , apuró la categoría de la interpretación conforme “hasta el extremo de llevarle a decir al legislador lo que éste, en realidad y sin saberlo, quiso, sin embargo, decir”. Vid. “Relación final: La doctrina del Tribunal Constitucional entre septiembre de 2007 y agosto de 2008”, en La reforma constitucional: ¿hacia un nuevo pacto constituyente? Actas de las XIV Jornadas de la Asociación de Letrados del Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y Tribunal Constitucional, Madrid, 2009, p. 481.

26 Santiago Muñoz Machado en “La senda constitucional hacia la Edad Media”, El

Mundo, 16 de enero de 2008.

27 Coincido con los autores que consideran que la revisión del orden constitucional de

distribución de competencias no debería realizarse por un Estatuto de Autonomía sino que requiere la modificación de la Constitución , entre otros, Luís Ortega en Reforma Constitucional y Reforma Estatutaria, Cuadernos Civitas, Thomson-Civitas, Madrid, 2005, pp. 59 a 79; Francisco Balaguer Callejón en “La Reforma de los Estatutos de Autonomía de Carles Viver i Pi-Sunyer”, en La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial referencia al caso de Cataluña, que recoge los trabajos del propio Prof. Viver y de los Prof. Balaguer y Tajadura. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, p. 41; Javier Tajadura Tejada en “La reforma del Estatuto de Cataluña: propuestas y límites”, ibídem, p. 59; y Javier García Roca en “El riesgo de la generalización de asimetrías en las reformas estatutarias”, ob.,cit., pp. 89 y 92.


19

preceptos que, según su tenor literal, atribuyen competencias a la Generalitat en

materias que son competencias exclusivas del Estado (art. 149.1 CE), la Sentencia

fuerza el tenor literal de los mismos y nos lleva a su interpretación conforme con la

Constitución, limitando o eliminando en ocasiones todo el significado que la disposición

tenía en origen. Esto ocurre hasta en veintisiete disposiciones del EAC , de las cuales

seis corresponden al Título IV EAC.

En otras palabras, aunque en principio la Sentencia se aparta conscientemente de las

tesis revisionistas del orden constitucional de distribución de competencias asumidas por

el Tribunal en la STC 247/2007, de 12 de diciembre , e insiste en la posición del Tribunal

Constitucional como máximo intérprete de la Constitución a quien corresponde la

definición de categorías constitucionales, una función que, a pesar de la indefinición de

los conceptos constitucionales de reparto de competencias, no pueden realizar los

Estatutos de Autonomía, sin embargo, con posterioridad, en el enjuiciamiento de las

disposiciones impugnadas del capítulo II del Título IV (“Las materias de las

competencias”), la Sentencia no mantiene esa firmeza que expresa en el Fundamento

Jurídico 57. Efectivamente, en el enjuiciamiento de los preceptos del citado capítulo II del

Título IV EAC la Sentencia aplica la técnica de la interpretación conforme para declarar

constitucionales las disposiciones impugnadas aunque algunas de ellas eran de dudosa

constitucionalidad porque, como veremos más adelante, no respetan la doctrina

constitucional sobre la materia. Ello hace que la Sentencia resulte incoherente porque,

en ocasiones, no se respeta el parámetro de enjuiciamiento establecido en la propia

Sentencia, me refiero, a la doctrina del Tribunal sobre el orden constitucional de

distribución de competencias en cada materia 28

.

En otros supuestos la Sentencia pospone el juicio de constitucionalidad del precepto

impugnado declarando que, en abstracto, no es posible considerar inconstitucional el

mismo. La consecuencia de posponer el juicio de constitucionalidad es la multiplicación

pro futuro de los conflictos constitucionales que se plantearán tan pronto como aquellas

disposiciones estatutarias sean desarrolladas por el legislador autonómico o las mismas

sean desconocidas por el legislador estatal. No creo necesario recordar que el Estatuto

de Autonomía es parámetro de constitucionalidad de las Leyes estatales ex art. 28.1

LOTC.

1. Enjuiciamiento del capítulo I del Título IV EAC (“Tipología de las competencias”)

Una vez expuestas estas consideraciones generales veamos la fundamentación de la

STC 31/2010, de 28 de junio , relativa al Título IV EAC (“De las competencias”). Frente a

28

Vid., FFJJ 57, 58 y 64.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

20

las impugnaciones de los recurrentes el Tribunal comienza señalando que un límite de

primer orden al contenido del Estatuto de Autonomía es “el que excluye radicalmente

como cometido de este tipo de normas la definición de categorías constitucionales” (FJ

57). Este límite deriva de la naturaleza del Estatuto de Autonomía como norma

subordinada a la Constitución y, además, define la posición institucional del Tribunal

Constitucional como intérprete supremo de aquélla. Es decir, el Estatuto de Autonomía

podrá atribuir competencias legislativas, ejecutivas sobre una materia dentro de los

límites que marca la Constitución pero la determinación de que sea legislar, que sea

ejecutar, administrar o juzgar, en definitiva “que sea ser competente”, que potestades

comprenda la competencia legislativa frente a la de ejecución “y cuáles sean el sustrato

y contorno de la materia sobre la que las competencias han de ejercerse son

presupuestos de la definición misma del sistema en el que el Ordenamiento consiste” (FJ

57), y por lo tanto están reservados a la Constitución. De acuerdo con la Sentencia este

límite encuentra su lógica en un Estado descentralizado porque, aunque las

competencias que correspondan al Estado central sean distintas en los diversos

territorios autonómicos, pero “han de consistir siempre en facultades idénticas y

proyectarse sobre las mismas realidades materiales allí donde efectivamente

correspondan al Estado si no se quiere que éste termine reducido a la impotencia ante la

necesidad de arbitrar respecto de cada Comunidad Autónoma, no sólo competencias

distintas, sino también diversas maneras de ser competente” (FJ 57).

Pero, además, el límite al contenido del Estatuto de Autonomía que no puede definir

categorías constitucionales delimita, de acuerdo con la Sentencia, la posición del

Tribunal Constitucional, que es el único competente para “la definición auténtica- e

indiscutible- de las categorías y principios constitucionales en todos sus extremos” (FJ

57), sin que ninguna norma infraconstitucional pueda formalizar uno entre los varios

sentidos que pueda admitir una categoría constitucional. Ese cometido del Tribunal

Constitucional es un principio de defensa y garantía de la Constitución que la asegura

frente a la infracción y permite la acomodación de su sentido a las circunstancias del

tiempo histórico.

El canon o parámetro de constitucionalidad de la parte general del Título IV

(“Tipología de las competencias”) del EAC lo establece la Sentencia con el siguiente

párrafo: “En consecuencia, los arts. 110, 111 y 112 no pueden pretender la disciplina de

una cuestión ajena a la disponibilidad del legislador constituido como es la definición de

las funciones comprendidas en las competencias de las que puede ser titular la

Comunidad Autónoma de Cataluña. Tales funciones serán siempre y sólo las que se

deriven de la interpretación de la Constitución reservada a este Tribunal y, de no mediar

la oportuna reforma constitucional, su contenido y alcance no admiten otro matiz que el


21

que eventualmente resulte de la propia evolución de nuestra jurisprudencia” (FJ 58).

Como señalé al inicio de este epígrafe en los párrafos transcritos no hay ni rastro de

la tesis de la desconstitucionalización de los conceptos que rigen el reparto competencial

ni del juego de esta tesis con el principio dispositivo que permitiría a los Estatutos de

Aurtonomía cerrar el sistema al incidir con la atribución de competencias a la Comunidad

Autónoma en la delimitación de las competencias del Estado que el art. 149.1 CE no ha

concretizado. No obstante, el Tribunal recurre a la indefinición del texto constitucional y a

la dispersión de los criterios formados por el propio Tribunal en treinta años de doctrina

constitucional para admitir la constitucionalidad de las disposiciones estatutarias que

delimitan categorías constitucionales reproduciendo la doctrina constitucional. En efecto,

una vez establecido el canon de constitucionalidad de los arts. 110 , 111 y 112 EAC, la

Sentencia explica que dada la indefinición del texto constitucional y la dispersión de los

criterios formados por el TC en treinta años de doctrina constitucional para la

delimitación de las categorías constitucionales puede admitirse que, a efectos puramente

descriptivos, los Estatutos de Autonomía relacionen esas categorías recogiendo el

alcance y contenido reconocidos en la doctrina constitucional a las competencias que los

Estatutos de Autonomía pueden atribuir a las CCAA en el marco de la CE . Desde esta

perspectiva se inicia el enjuiciamiento de la parte general del Título IV del EAC

contenida en el Capítulo I, bajo la rúbrica “Tipología de las Competencias”.

A continuación vemos en detalle cómo el Tribunal aplicó el canon de enjuiciamiento

establecido en los FFJJ 56 y 57 a las disposiciones impugnadas del capítulo I del Título

II.

El art. 110.1 EAC es declarado conforme con la CE 29

. Este precepto describe como

integrante de la competencia exclusiva (o en palabras utilizadas por la Sentencia,

“consustancial a la competencia exclusiva”) sobre una materia o submateria el ejercicio

de las potestades legislativa, reglamentaria y ejecutiva. Con fundamento en esta

interpretación rechaza la Sentencia la impugnación realizada sobre el segundo inciso del

apartado primero del art. 110 EAC. La utilización del adverbio “únicamente” había sido

impugnado al considerar que podía ser interpretado en el sentido de atribuir a la

Generalidad estas potestades en competencias sobre materias en las que el Estado

tiene competencia también exclusiva, es decir, en materias de competencia concurrente

el Estatuto atribuiría a la Generalitat el ejercicio en exclusiva de las citadas potestades.

Pues bien, la Sentencia rechaza esa interpretación declarando que el art. 110.1 EAC se

29

El art. 110.1 EAC dispone que: “Corresponden a la Generalitat, en el ámbito de sus competencias exclusivas, de forma íntegra la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva. Corresponden únicamente a la Generalitat el ejercicio de estas potestades y funciones, mediante las cuales puede establecer políticas propias”.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

22

refiere a la dimensión funcional-normativa de las competencias exclusivas sin mención

de un posible objeto material y que el Tribunal Constitucional es el competente para

examinar caso por caso cuando se planteen los posibles conflictos que surjan de la

aplicación de este artículo a materias en las que concurran distintas titularidades de

potestades 30

.

Ninguna tacha de inconstitucionalidad encuentra el Tribunal en el apartado segundo

del art. 110 EAC 31

que, de acuerdo con la Sentencia, se refiere a la articulación en el

ordenamiento jurídico de los distintos sistemas normativos sin impidir la aplicación del

Derecho del Estado emanado en virtud de competencias concurrentes, por lo que se

acomoda sin dificultad al art. 149.3 CE, sin menoscabo por tanto de sus cláusulas de

prevalencia y supletoriedad.

De todo ello concluye la Sentencia que el art. 110 EAC “no es contrario a la

Constitución en tanto que aplicable a supuestos de competencia material plena de la

Comunidad Autónoma y en cuanto no impide el ejercicio de las competencias exclusivas

del Estado ex art. 149 CE, sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el

mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia

compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o

“competencias exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la

expresión “en todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales

autonómicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva e impida, por sí sola, el

pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales” (FJ 59).

Mucho más discutible resulta para el Tribunal la acomodación del art. 111 EAC al

texto constitucional y ello, como se verá a continuación, porque el precepto hace un

lectura reduccionista del concepto de normas básicas considerándolas principios o

mínimo común normativo contenidas en normas con rango de Ley 32

.

El inciso impugnado recoge sólo una, aunque sea la más común, de las posibles

acepciones del término normas básicas, y fue considerado constitucional en las

30

STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 59.

31 El apartado segundo del art. 110 EAC establece que “El derecho catalán, en

materia de las competencias exclusivas de la Generalitat, es el derecho aplicable en su territorio con preferencia sobre cualquier otro”.

32 El art. 111 EAC, bajo la rúbrica de “Competencia compartidas”, dispone: “En las

materias que el Estatuto atribuye a la Generalitat de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalitat la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley, excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el presente Estatuto. En el ejercicio de estas competencias, la Generalitat puede establecer políticas propias. El Parlamento debe desarrollar y concretar a través de una ley aquellas previsiones básicas”. La cursiva es mía.


23

alegaciones del Abogado del Estado por la cláusula de salvaguardia que seguía:

“excepto en los supuestos que se determinen de acuerdo con la Constitución y el

presente Estatuto”. Esta cláusula permitiría entender, según aquellos que definieron la

constitucionalidad del precepto, que el art. 111 EAC recogía el lado formal del concepto

constitucional de bases estatales que, excepcionalmente en supuestos que se

determinasen de acuerdo con la Constitución y con el EAC , podían contenerse en

normas reglamentarias y actos de ejecución. No obstante, esta interpretación no

prosperó. La Sentencia declaró inconstitucional el párrafo “en el marco de las bases que

fije el Estado como principios o mínimo común normativo en normas con rango de ley”

porque reduce las bases estatales a los principios o mínimo común normativo en normas

con rango de Ley, que aunque de acuerdo con la doctrina constitucional es el contenido

que mejor se acomoda a la función de las bases y a su forma, es decir, al concepto

material y formal de bases, no es el único aceptado por la doctrina constitucional.

Aunque la STC 69/1988, de 19 abril , enunció el concepto material y formal de bases que

recoge el precepto estatutario, lo cierto es que también se han considerado normas

básicas aquellas contenidas en normas de carácter reglamentario e, incluso, en actos

ejecutivos del Estado (STC 235/1999, de 20 diciembre ), siendo además posible un

alcance de las bases diferente en función de la realidad material en la que se proyecten

(STC 50/1990, de 6 de abril ). De acuerdo con la doctrina constitucional citada, la

Sentencia declara el inciso inconstitucional y nulo porque no se acomoda al concepto de

bases o normas básicas. Por eso y porque, de acuerdo con el parámetro de

constitucionalidad establecido, el Estatuto sólo puede recoger y describir categorías

constitucionales conforme con la CE y la interpretación que de ellas ha hecho el Tribunal

Constitucional. Esta declaración de inconstitucionalidad se reitera respecto de los

preceptos que incluyen la cláusula reduccionista de las bases estatales como, por

ejemplo, los arts. 120 33

y 126.2 EAC 34

.

33

En el juicio de constitucionalidad del art. 120 EAC (Cajas de Ahorros), cuyos cinco apartados fueron objeto de impugnación, sólo se declara inconstitucional la reducción a normas de principios, reglas y estándares mínimos de las normas básicas que realiza el apartado primero por aplicación de la doctrina establecida en el enjuiciamiento del art. 111 EAC. La Sentencia se remite, además, a lo declarado en su FJ 57 sobre la expresión “en todo caso” que contiene el apartado primero del art. 120 EAC, señalando de nuevo que “tiene un alcance puramente descriptivo que no impide la proyección sobre ellas de las competencias estatales” (FJ 67).

34 El art. 126.2 EAC dispone: “Corresponde a la Generalitat la competencia compartida

sobre la estructura, la organización y el funcionamiento de las entidades de crédito que no sean cajas de ahorro, de las cooperativas de crédito y de las entidades gestoras de planes y fondos de pensiones y de las entidades físicas y jurídicas que actúan en el mercado asegurador a las que no hace referencia el apartado 1, de acuerdo con los

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

24

En consecuencia, vemos que en el juicio de constitucionalidad que realizó la

Sentencia sobre las disposiciones del capítulo I del Título IV el Tribunal aplicó las

consideraciones generales establecidas con carácter general en el FJ 57 de la STC

31/2010, de 28 de junio . Me refiero específicamente a aquella consideración sobre que

no corresponde a un Estatuto de Autonomía establecer categorías constitucionales salvo

cuando las mismas sean descripción de las establecidas por la doctrina constitucional.

Corresponde también al Capítulo I del Título IV (Tipología de las Competencias) el

art. 112 EAC 35

que fue impugnado por desconocer que, de acuerdo con la doctrina

constitucional, la potestad legislativa del Estado en ocasiones incluye la reglamentaria

por tratarse de un concepto material de legislación. Sin embargo, el juicio de

constitucionalidad realizado por el Tribunal concluye declarando que el precepto no es

contrario a la Constitución ni a la doctrina constitucional porque la referencia a “la

normativa del Estado” incluye las normas estatales adoptadas en ejercicio de la potestad

reglamentaria además de las que son resultado de la potestad legislativa del Estado, ya

que el concepto de “legislación” estatal incluye la potestad reglamentaria ejecutiva de

acuerdo con la doctrina derivada de la STC 196/197, de 13 de noviembre.

Lo que a mi juicio con acierto limita la Sentencia es el posible entendimiento del

precepto como titulo atributivo de una potestad reglamentaria de alcance general a la

Generalidad en ejercicio de sus competencias ejecutivas. La Sentencia precisa que en

ejercicio de la potestad ejecutiva tiene cabida, como es comúnmente aceptado, una

competencia normativa de carácter funcional, es decir, de la que resultan los

reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y

puesta en práctica de la normativa estatal (STC 51/2006, de 16 de febrero , FJ 4). El

Tribunal limita la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC a “la

emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la

competencia ejecutiva autonómica” 36

.

Dentro del Capítulo I del Título IV EAC se incluye un precepto dedicado a regular la

actividad de fomento de la Generalidad. Me refiero al art. 114 EAC cuyo apartado quinto

fue impugnado por considerar que impone la participación autonómica en una

principios, reglas y estándares mínimos fijados en las bases estatales”. La cursiva es mía.

35 El art. 112 EAC bajo la rúbrica “Competencias ejecutivas” dispone que:

“Corresponde a la Generalitat en el ámbito de sus competencias ejecutivas, la potestad reglamentaria, que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado, así como la función ejecutiva que, en todo caso, incluye la potestad de organización de su propia administración y, en general, todas aquellas funciones y actividades que el ordenamiento atribuye a la Administración pública”. La cursiva es mía y marca la frase impugnada.

36 STC 31/2010, de 28 de junio , FJ 61 in fine.


25

competencia estatal como es la determinación del carácter no territorializable de las

subvenciones estatales y comunitarias europeas y en su gestión y tramitación 37

. El

análisis del enjuiciamiento de esta disposición realizado por la STC 31/2010, de 28 de

junio , tiene interés porque, al igual que el art. 114 EAC, otros preceptos del capítulo II

del Título IV EAC establecen la participación autonómica en una competencia exclusiva

estatal. De ahí que el canon que utilizó el Tribunal para enjuiciar la conformidad a la

Constitución del art. 114.5 EAC se repita en los Fundamentos Jurídicos dedicados al

enjuiciamiento de algunas submaterias.

El carácter no territorializable de una subvención determina la centralización

excepcional de facultades de gestión que en otro caso corresponderían a las

Comunidades Autónomas titulares de competencias ejecutivas sobre la materia objeto

de la subvención (STC 79/1992, FJ 2 ). Es por tanto del máximo interés para la CCAA

establecer la participación autonómica, que el art. 114.5 EAC establece en dos

momentos: en la determinación del carácter no territorializable y en la gestión y ejecución

de la subvención así caracterizada.

De acuerdo con la STC 31/2010, de 28 de junio , la Generalidad pretende participar

en una competencia estatal por lo que nos hallamos ante una mera expectativa que debe

concretar el Estado, único competente “para establecer los casos y los modos en que

dicha participación haya de verificarse, atendida la doctrina constitucional establecida

sobre el particular desde la STC 13/1992, de 6 de febrero ” (FJ 62) 38

. Una participación

que, en su caso, se realizará teniendo en cuenta lo establecido en los FFJJ 111 y 115,

básicamente que lo que en el EAC aparece como una supuesta atribución de

competencias, la Sentencia lo reduce a mera expectativa de participación en órganos de

asesoramiento, consulta o propuesta de las Comunidades Autónomas sobre la

caracterización y gestión de subvenciones que, aunque no estén repartidas

territorialmente, se destinen a los territorios autonómicos. Y es que debo ahora recordar

que, de acuerdo con la doctrina constitucional, no son admisibles órganos de gestión

conjunta porque la competencia de ejecución debe ser ejercida por el titular de la misma,

en este caso el Estado, lo mismo que declaró el Tribunal en la STC 194/2004, de 4 de

noviembre , FFJJ 11 a 13, al declarar inconstitucional y nula la gestión conjunta del

Estado y las Comunidades Autónomas de los parques nacionales, cuando la

37

El art. 114.5 EAC dispone: “La Generalitat participa en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas. Asimismo, participa, en los términos que fije el Estado, en su gestión y tramitación”.

38 Muy crítico en este punto es el voto particular del Magistrado don Vicente Conde

Martín de Hijas (apartado 18 d) del voto particular).

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

26

competencia era de titularidad autonómica 39

. La remisión al FJ 111 se produce, como

veremos, cada vez que el Tribunal se pronuncia sobre la constitucionalidad de una

disposición del EAC que establece la participación de la Generalitat en el ejercicio de

competencias exclusivas del Estado como, por ejemplo, en el art. 117.3 EAC

(participación de la Generalitat en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión

estatales de recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a

cuencas hidrográficas intercomunitarias) y 117.5 EAC (participación de la Generalitat en

la planificación hidrológica de los recursos hídricos y de los aprovechamientos

hidráulicos que pasen o finalicen en Cataluña provenientes de territorios de fuera del

ámbito estatal español).

El último precepto de los que integran el Capítulo I (De la Tipología de las

Competencias) del Título IV del EAC fue impugnado en su totalidad porque se refiere al

alcance territorial y los efectos de las competencias autonómicas 40

. La eficacia jurídica

más allá del territorio de Cataluña del ejercicio de competencias autonómicas no se puso

en cuestión con la impugnación del precepto porque el propio Tribunal Constitucional

reconoció en sus primeras decisiones que “la privación a las Comunidades Autónomas

de la posibilidad de actuar cuando sus actos pudieran originar consecuencias más allá

de sus límites territoriales equivaldría necesariamente a privarlas, pura y simplemente de

toda capacidad de actuación” (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 1 ). La doctrina

constitucional distingue así entre el ejercicio de las competencias autonómicas que está

vinculado al ámbito territorial correspondiente y los efectos del ejercicio de dichas

competencias (STC 126/2002, de 23 de mayo, FJ 9 ).

39

Concretamente, la STC 31/2010, de 28 de junio , establece en el FJ 11 que la participación autonómica “ha de dejar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los organismos e instituciones del Estado, lo que excluye que la participación se sustancie en la integración de órganos decisorios por cuanto tiene de perturbador para la recta y cabal delimitación de los ámbitos competenciales propios y, en último término, para la efectiva distribución territorial del poder entre sujetos democráticamente responsables, pudiendo manifestarse, en cambio, en órganos de consulta y asesoramiento y a través de los procedimientos correspondientes (STC 194/2004, de 4 de noviembre , FFJJ 11 a 13).

40 El art. 115 EAC dispone: “1. El ámbito material de las competencias de la

Generalitat está referido al territorio de Cataluña, excepto los supuestos a que hacen referencia expresamente el presente Estatuto y otras disposiciones legales que establecen la eficacia jurídica extraterritorial de las disposiciones y los actos de la Generalitat. 2. La Generalitat, en los casos en que el objeto de sus competencias tiene un alcance territorial superior al del territorio de Cataluña, ejerce sus competencias sobre la parte de este objeto situada en su territorio, sin perjuicio de los instrumentos de colaboración que se establezcan con otros entes territoriales o, subsidiariamente, de la coordinación por el Estado de las Comunidades Autónomas afectadas”.


27

En consecuencia, la impugnación de los recurrentes iba dirigida al inciso “otras

disposiciones legales”, del apartado primero del art. 115 EAC, que según adujeron podía

entenderse que dejaba a disposición del legislador autonómico el establecimiento de

puntos de conexión no territoriales, lo que sería inconstitucional. De acuerdo con la

Sentencia, lo que los recurrentes planteaban era sólo una hipótesis que, además, no se

desprendía del tenor literal del precepto, que puede entenderse referido a disposiciones

estatales o autonómicas que respeten los puntos de conexión establecidos por el

legislador estatal, por lo que la supuesta inconstitucionalidad del mismo es rechazada

por el Tribunal por considerarla una impugnación preventiva e hipotética frente a un

legislador de futuro 41

.

En cuanto al apartado segundo del art. 115 EAC los recurrentes señalaban que se

trataba de un supuesto de fragmentación de una competencia atribuida al Estado por el

art. 149.1 CE pero la Sentencia recuerda que estamos ante competencias autonómicas

que han sido atribuidas por el Estatuto con respeto al 149.1 CE. Además, la Sentencia

recuerda la doctrina consolidada del Tribunal sobre que “el alcance supraterritorial del

objeto de una competencia autonómica no supone, por sí solo, la desposesión de su

titularidad en beneficio del Estado, pues esa consecuencia sólo cabe en el supuesto de

que la actividad pública ejercida sobre aquel objeto “no sea susceptible de

fraccionamiento y, aun en este caso, cuando dicha actuación no pueda llevarse a cabo

mediante mecanismos de cooperación o de coordinación, sino que requiera un grado de

homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, que

forzosamente debe ser el Estado, o cuando sea necesario recurrir a un ente con

capacidad de integrar intereses contrapuestos de varias Comunidades Autónomas” (STC

243/1994, de 21 de julio , FJ 6)” (FJ 63). 42

2. Enjuiciamiento del Capítulo II del Título IV (“Las materias de las competencias”)

El Capítulo II del Título IV del EAC contiene, bajo la rúbrica “Las materias de las

competencias”, la delimitación más o menos precisa de las submaterias que integrarían

la materia objeto de competencia autonómica. Este capítulo contiene el grueso de lo que

se ha denominado “el blindaje de las competencias”, que también se achacó al capítulo

primero del mismo título con la descripción de la tipología de las competencias. Conviene

precisar que el citado Capítulo II comprende los artículos 116 a 173 y que no todos ellos,

aunque sí la mayoría, ha sido objeto de impugnación total o parcial.

41

STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 63 .

42 Una doctrina que ha sido reiterada sobre todo en materia de medio ambiente (entre

otras, SSTC 329/1993, de 12 de noviembre ; y 38/2002, de 14 de febrero) .

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

28

A continuación se expone en detalle cómo el Tribunal aplicó la técnica de la

interpretación conforme para no declarar inconstitucionales y nulos disposiciones que, tal

como estaban redactadas, atribuyen competencias a la Generalitat en materias de

competencia exclusiva estatal según el art. 149.1 CE. De hecho el propio Tribunal, con

carácter previo al inicio del enjuiciamiento del capítulo II del Título IV, advierte que esta

será la técnica seguida a la hora de enjuiciar los motivos de inconstitucionalidad

aducidos. La Sentencia señala que el enjuiciamiento de los preceptos atributivos de

competencias concretas el Tribunal comprueba que se respeten las competencias

exclusivas del Estado, ya sea sobre la totalidad de una materia o bien sobre las

submaterias integrantes de un determinado sector material, teniendo en cuenta que “el

contenido y alcance de una y otras, sobre las que las competencias han de ejercerse,

como los de estas mismas, será siempre el que se desprende de la Constitución

interpretada por este Tribunal Constitucional; en necesaria e inevitable correspondencia,

por tanto, con la interpretación que hemos efectuado de los arts. 110, 111 y 112” (FJ 64).

Es decir, que la propia Sentencia advierte que se realiza la desvinculación entre

validez y eficacia de las disposiciones atributivas de competencias que no respeten el

orden constitucional de competencias establecido por la Constitución tal como ha sido

desarrollado por la doctrina constitucional en los últimos treinta años, todo ello con el fin

de neutralizar el supuesto blindaje competencial.

La Sentencia declaró, respecto de las competencias exclusivas autonómicas, que su

atribución por el EAC a la Comunidad Autónoma en los términos del art. 110 EAC sobre

una materia o submateria no podía afectar a las que el art. 149.1 CE reserva en

exclusiva al Estado y que, además, éstas se proyectarían sobre las exclusivas

autonómicas con el alcance que les haya otorgado el legislador estatal que tiene plena

libertad de configuración aunque el Estatuto de Autonomía no lo dijese (es decir, “sin

necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguardia de las competencias

estatales”, como declara la Sentencia en su FJ 64).

En cuanto a las competencias atribuidas por el Estatuto con carácter compartido a la

Comunidad Autónoma, la Sentencia declaró en esa operación previa al enjuiciamiento en

la que previene al lector sobre la posible no eficacia de normas estatutarias validas, que

“la atribución estatutaria de competencias a la Generalitat compartidas con el Estado

según el criterio bases/desarrollo (art. 111) no impedirá que las bases estatales

configuren con plena libertad las distintas materias y submaterias de un mismo sector

material, de suerte que cuando así sea la exclusividad respecto tales materias y

submaterias eventualmente proclamada por el Estatuto lo será impropiamente sin

cercenar ni menoscabar la proyección de la competencia exclusiva estatal sobre dichas

materias o submaterias” (FJ 64). Es decir, que cuando el Estatuto atribuye competencias


29

a la Generalitat compartidas con el Estado, legislador básico en ese caso, el legislador

estatal es libre de desarrollar las bases con mayor o menor intensidad, respetando claro

está la recognoscibilidad de las competencias autonómicas, sin que ninguna norma

estatutaria pueda oponerse frente a la base estatal.

En cuanto a la atribución a la Generalitat de competencias de ejecución la Sentencia

previene de que la misma “tampoco puede impedir el completo despliegue de las

competencias normativas, legislativas y reglamentarias del Estado (art. 112)” (FJ 64).

La desvinculación entre eficacia y validez de las normas estatutarias se apuntala en

un último párrafo antes de comenzar el enjuiciamiento de las disposiciones impugnadas

del capítulo II del Título IV. Todo ello con el fin de favorecer la interpretación conforme de

las disposiciones estatutarias con la Constitución . La Sentencia recuerda que frente a la

técnica utilizada por el EAC “de atribuir competencias materiales a la Generalitat que se

proyectan “en todo caso” sobre las submaterias correspondientes”, que dicha expresión

debe entenderse en sentido meramente descriptivo o indicativo para la propia

Administración autonómica de que dichas submaterias forman parte del contenido de la

realidad material correspondiente y deja claro que la utilización del término “en todo

caso”, por parte de numerosos artículos del Capítulo II del Título IV del EAC , no impide

el ejercicio en plenitud de las competencias del Estado, ya sean concurrentes o

compartidas con la Comunidad Autónoma.

En otras palabras, que cuando el EAC atribuye competencias materiales a la

Generalitat utilizando la expresión “en todo caso” no debemos entender lo que

lógicamente significa la expresión, sino comprobar que la misma no impide el ejercicio de

las competencias del Estado, sólo entonces el precepto además de válido será eficaz.

En caso contrario, la expresión “en todo caso” carecerá por completo de eficacia, así

como la atribución competencial correspondiente.

El último eslabón de la fundamentación de la STC 31/2010, de 28 de junio , lo

encontramos, asimismo, en el Fundamento Jurídico sesenta y cuatro in fine 43

. En el

43

El último párrafo del FJ 64 de la STC 31/2010, de 28 de junio , establece: “Habremos de ceñirnos, por tanto, al pronunciamiento jurisdiccional estrictamente necesario, sin abundar en los detalles y pormenores de un modelo de distribución competencial que, por mayor que pueda ser su grado de definición en la letra del Estatuto, requiere del concurso de una normativa de aplicación y desarrollo aún inexistente. Es cierto que al enjuiciar ahora los preceptos estatutarios habremos de estar señalando también, al mismo tiempo y necesariamente, determinados límites a los que habrá de sujetarse dicha normativa de desarrollo; pero tales límites, aparte de tener que resultar aquí inevitablemente generales, no pueden, en este momento, especificarse con carácter exhaustivo, de tal manera que habrá de ser con ocasión, en su caso, del juicio de constitucionalidad que de nosotros pueda eventualmente demandarse en el futuro acerca de esa normativa de desarrollo, cuando, atendida entonces en su entera dimensión cada concreta controversia competencial, pueda esperarse de nosotros la

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

30

párrafo a la que me refiero existe una declaración expresa de intenciones de ceñir el

pronunciamiento jurisdiccional a lo estrictamente necesario, sin profundizar en el análisis

del modelo de distribución competencial que necesita para su completo despliegue el

concurso necesario de la normativa de desarrollo. En otras palabras, el Tribunal

conscientemente renuncia a enjuiciar los efectos que tendrá el desarrollo de algunas

disposiciones que no fueron declaradas inconstitucionales, sino interpretadas conforme a

la Constitución , ciñéndose a establecer, en su caso, algunos límites a los que habrá de

atenerse el desarrollo de las disposiciones estatutarias. Se trata de una renuncia a

ejercer la función de control constitucional de disposiciones estatutarias que a buen

seguro multiplicará los conflictos competenciales en el futuro. Y no sólo eso, la

consecuencia a esa renuncia del Tribunal podría ser, además, que el futuro juicio de

constitucionalidad sobre las leyes de desarrollo y ejercicio de las competencias estatales

se complicase aún más de lo habitual, por los importantes efectos jurídicos de las

disposiciones de los Estatutos de Autonomía que sirven, asimismo, como parámetro de

interpretación del ejercicio de competencias estatales ex art. 28.1 LOTC.

Una vez sentado lo anterior, la Sentencia analiza las impugnaciones concretas de

cada precepto estatutario. No se trata de aburrir al lector con el análisis de cada precepto

que enjuició la STC 31/2010, de 28 de junio , sino de poner de manifiesto, por un lado, la

aplicación práctica de las premisas establecidas con carácter general en la

fundamentación de la Sentencia dedicada al Título IV EAC y, por otro lado, de exponer

algunos supuestos donde, a mi juicio, la constitucionalidad de los preceptos impugnados

era realmente dudosa porque su redacción chocaba frontalmente con la doctrina

constitucional sobre la materia.

a. Competencias autonómicas exclusivas “en todo caso”, supuestos de concurrencia

competencial, participación autonómica en competencias exclusivas del Estado e

informes determinantes de la Generalitat

El primer artículo impugnado del Capítulo II del Título IV atribuye competencias a la

Comunidad Autónoma en materia de “Agua y obras hidráulicas” (art. 117 EAC). El juicio

abstracto de constitucionalidad sobre los cinco apartados del precepto, todos ellos

impugnados, comienza, como es habitual en las Sentencias en materia competencial,

señalando los preceptos constitucionales que atribuyen competencias al Estado en el

sector material determinado.

El apartado primero del art. 117 EAC atribuye a la Generalidad de Cataluña, en

materia de aguas de cuencas hidrográficas intracomunitarias, la competencia exclusiva

más precias y acabada delimitación de los contornos competenciales que pudiesen estar en litigio”.


31

“en todo caso” sobre una serie de submaterias. 44

Frente a las quejas sobre la

inconstitucionalidad de atribuir a la Comunidad Autónoma competencias exclusivas

relativas a la planificación de los usos y aprovechamientos hidráulicos en las cuencas

intracomunitarias, que podrían impedir al Estado el ejercicio de sus competencias

planificadoras, la Sentencia declaró constitucional las competencias atribuidas porque se

trataba de las cuencas intracomunitarias pero señaló, además, que éstas debían

armonizarse con las competencias estatales de carácter planificador ex art. 149.1.13 CE

sin necesidad de que el Estatuto incluya cláusulas de salvaguarda de las competencias

estatales (FJ 65). La expresión “en todo caso” debe entenderse “en sentido meramente

descriptivo o indicativo de que dichas submaterias forman parte del contenido de la

realidad material de que se trate” pero sin que ello impida el desarrollo de las

competencias estatales 45

. La Sentencia resulta mucho menos cuestionada en este

Fundamento Jurídico que cuando se enjuicia la utilización de la expresión “en todo caso”

para atribuir competencias a la Generalitat en ámbitos materiales donde existe

concurrencia competencial con el Estado. 46

Ahora bien, cuando el apartado segundo del art. 117 EAC 47

establece la asunción de

competencias ejecutivas por parte de la Generalitat sobre el dominio público hidráulico y

las obras de interés general, la Sentencia declaró, en primer lugar, que correspondía al

Estado articular esa asunción de competencias como titular del dominio. Me interesa

destacar, además, la lógica de la respuesta del Alto Tribunal cuando el Estatuto de

Autonomía atribuye competencias ejecutivas a la Generalitat sobre una materia de

competencia exclusiva estatal, como son las obras de interés general. En este caso la

interpretación conforme con la CE obliga al Tribunal a señalar que esta atribución de

competencias necesariamente tiene que producirse a través de una Ley Orgánica de

44

Entre otras, la ordenación administrativa, la planificación y la gestión del agua superficial y subterránea, de los usos y aprovechamientos hidráulicos; o la planificación y la adopción de medidas e instrumentos específicos de gestión y protección de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos y terrestres vinculados al agua, etc.

45 STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 64 al que se remite el FJ 65 al enjuiciar la

constitucionalidad del art. 117.1 EAC.

46 Véase el voto particular del Magistrado don Javier Delgado Barrio donde pone de

manifiesto que en materias donde al Estado le corresponde dictar la legislación básica, la utilización del término “en todo caso” por el EAC para atribuir competencias a la Generalitat tendrá como consecuencia que no será, como es habitual, la legislación básica estatal la que por exclusión determine el ámbito de la competencia autonómica, sino que será el ejercicio de las competencias de la Generalitat las que delimiten por exclusión el ámbito de lo básico (apartado 3, B, a), c’)).

47 Art. 117.2 EAC: “La Generalitat, en los términos establecidos en la legislación

estatal, asume competencias ejecutivas sobre el dominio público hidráulico y las obras de interés general. En estos mismos términos le corresponde la participación en la planificación y la programación de las obras de interés general”.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

32

transferencia o delegación de competencias, previstas en el art. 150.2 CE. Esta

intervención de la Ley Orgánica de transferencia o delegación de competencias la

encuentra el Tribunal requerida por el propio apartado segundo del art. 117 EAC cuando

se remite a “en los términos establecidos en la legislación estatal”.

Respecto del enjuiciamiento de los apartados tercero y quinto del art. 117 EAC 48

,

que disponen la participación de la Generalitat en competencias exclusivas del Estado a

través de su participación en los órganos de gestión estatales, ya vimos que la Sentencia

realiza una interpretación conforme de los preceptos con remisión a los Fundamentos

Jurídicos 111 y 115 de la propia STC 31/2010, de 28 de junio , donde el Tribunal recordó

su doctrina sobre la participación en los órganos de gestión estatales, que sólo puede

tener el alcance de una modalidad de cooperación que se realizará a través de órganos

de asesoramiento o consulta pero no decisorios, es decir, órganos que no expresen la

última voluntad del Estado.

La remisión a los FFJJ 111 y 115 aparece a lo largo del texto de la Sentencia cuando

se enjuicia un precepto del EAC que atribuye a la Generalitat la participación en

competencias estatales, por ejemplo, al enjuiciar el apartado 3 del art. 133 EAC (la

Generalitat participa en la regulación y planificación de ámbito estatal de la energía); y en

el enjuiciamiento del art. 134.2 EAC que, bajo la rúbrica “Deporte y tiempo libre”

atribuye a la Generalitat la participación en entidades y organismos de ámbito estatal,

europeo e internacional que tengan por objeto el desarrollo del deporte. Rechazando el

reproche sobre la posible incidencia en la materia relaciones internacionales, la

Sentencia se remite a los FFJJ 111 y 115 para recordar que esa previsión no puede

incidir en las competencias exclusivas del Estado. Para algunos, entre los que me

encuentro, estos preceptos de participación debían haberse interpretado por el Tribunal

como una “mera expectativa”, término utilizado por el Tribunal previamente.

Cuando lo que se enjuicia es un supuesto de concurrencia competencial, como el del

art. 118.2 EAC relativo a las fundaciones, concretamente la impugnación de la letra b)

por ignorar la competencia estatal sobre los beneficios fiscales de las fundaciones (art.

149.1.14 CE), la Sentencia se remite a lo señalado para los supuestos de concurrencia

competencial en el FFJJ 59 y 64. Estos fundamentos jurídicos están dedicados,

48

El art. 117.3 EAC establece que: “La Generalitat participa en la planificación hidrológica y en los órganos de gestión estatales de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pertenezcan a cuencas hidrográficas intercomunitarias […]”.

El art. 117.5 EAC dispone que: “ La Generalitat participa en la planificación hidrológica de los recursos hídricos y de los aprovechamientos hidráulicos que pasen o finalicen en Cataluña provenientes de territorios de fuera del ámbito estatal español, de acuerdo con los mecanismos que establece el Título V y participará en su ejecución en los términos previstos por la legislación estatal”.


33

respectivamente, al enjuiciamiento del art. 110 EAC (“Competencias exclusivas”) y a

realizar unas consideraciones previas sobre el capítulo II (Las materias de las

competencias) que ya fueron objeto de comentario. En resumen en esos fundamentos

jurídicos el Tribunal declaró que por mucho que el EAC atribuya competencias

exclusivas a la Generalitat, el término no podrá impedir el completo desarrollo de las

competencias concurrentes o compartidas del Estado sobre la materia o submateria.

Todo ello sin que sean necesarias cláusulas de salvaguarda de las competencias

estatales expresadas en el propio EAC .

La remisión a estos fundamentos jurídicos se produce, asimismo, respecto de la

competencia atribuida sobre las asociaciones del art. 118.1 EAC, en el que también hay

un supuesto de concurrencia competencial con el Estado en las materias de legislación

civil y procesal (art. 149.1.8 y 6 CE), y en especial con las del art. 149.1.1 CE en

cuanto al derecho de fundación (STC 341/2005, de 21 de diciembre, FJ 4 ).

Con este mismo razonamiento y con remisión a los FFJJ 59 y 64 de la propia STC

31/2010, de 28 de junio , el Tribunal declaró constitucional el apartado tercero del art.

120 EAC, que establece, respecto de las Cajas de Ahorro con domicilio en Cataluña, la

competencia compartida de la Generalitat sobre disciplina, inspección y sanción de las

cajas. La Sentencia declaró, frente a la impugnación de ejercicio de competencias de

forma extraterritorial, que precisamente el calificativo de “compartida” somete su ejercicio

a la normativa estatal básica, concretamente a la que se dicte en aplicación ex art.

149.1.11 y 13 CE, que incluyen el establecimiento de los puntos de conexión que

ordenan la materia, por lo que no se cierra el paso a la configuración estatal de los

puntos de conexión que tendrán que delimitar, en su caso, el supuesto alcance

supraterritorial de la competencia autonómica y su compatibilidad con el resto del

ordenamiento jurídico. En otros supuestos de concurrencia competencial aunque el

Estatuto atribuya competencia exclusiva a la Generalitat, como por ejemplo en materia

de consumo (art. 123 EAC) o de cultura (art. 127 EAC , FJ 73), el Tribunal declaró la

constitucionalidad del precepto recordando que “en los casos de concurrencia

competencial, no es exigible de una salvaguardia exhaustiva y expresa de las

competencias estatales por el precepto estatutario” (FJ 70 in fine). Lo mismo recuerda el

Tribunal en el enjuiciamiento y declaración de constitucionalidad de la atribución de

competencias que realiza el apartado 1 c) del art. 121 EAC (que atribuye a la Generalitat

la regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio

constitucional de unidad de mercado, FJ 68); y del art. 127.3 EAC, que establece la

necesidad de “acuerdo previo con la Generalitat” respecto de las actuaciones que el

Estado realice en Cataluña en materia de inversión en bienes y equipamientos

culturales, al considerar que el inciso controvertido “debe ser interpretado en el sentido

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

34

de que la falta de acuerdo previo no puede impedir el cumplimiento por el Estado del

deber y atribución que le reconoce el art. 149.2 CE” (FJ 73 in fine).

En cuanto al juicio de constitucionalidad que realizó la STC 31/2010, de 28 de junio ,

sobre aquellos preceptos del EAC que establecen la necesidad de que la Generalitat

emita un informe preceptivo pero no vinculante, en otros casos denominado “informe

determinante”, por ejemplo, sobre cualquier propuesta de trasvase de cuencas que

implique una modificación de los recursos hídricos de su ámbito territorial (art. 117.4

EAC), la Sentencia declaró que el informe preceptivo de la Generalitat se integraba

perfectamente en las competencias de la Comunidad en dichas cuencas y que era

expresión del principio de cooperación (FJ 65). Lo mismo se dice, por ejemplo, respecto

del informe preceptivo y previo que exige el art. 133.2 EAC, como forma de participación

de la Generalitat en el procedimiento de otorgamiento de autorizaciones de las

instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio catalán. Se

reitera la misma doctrina en el enjuiciamiento del art. 141.2 EAC que establece la

deliberación en la Comisión Bilateral y el informe previo y determinante de la Generalitat

con carácter previo a la autorización por el Estado de nuevas modalidades de juegos y

apuestas de ámbito estatal o la modificación de las existentes (FJ 86), donde el Tribunal

declaró, en conexión con lo declarado en el FJ 117, dedicado al enjuiciamiento de la

disposición adicional segunda del EAC , que el valor determinante de dicho informe

impugnado por los recurrentes se subsumiría en la posición determinante de la

Generalitat que le otorga la citada disposición adicional, “que únicamente se traduce en

un deber de motivación por parte del Estado en los casos allí contemplados de no

aceptación de la posición de la Generalitat. En conclusión, dicho deber de motivación no

paraliza la competencia del Estado, que podrá, si lo estima conveniente, autorizar

nuevos juegos o modificar los existentes de su competencia, como ocurre con la lotería

nacional, tras recibir el informe de la Generalitat, sin estar vinculado por el contenido del

mismo o por su no emisión” (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 86 ). Un deber de

motivación que se debe observar por el Estado cuando se aparte de la posición

expresada por la Generalitat en aquellas competencias en que el EAC le atribuya una

posición determinante. Concretamente, el art. 186.3 EAC califica la posición de la

Generalitat como determinante “para la formación de la posición estatal [en la Unión

Europea] si afecta a sus competencias exclusivas y si de la propuesta o iniciativa

europeas se pueden derivar consecuencias financieras o administrativas de especial

relevancia para Cataluña”. La STC 31/2010, de 28 de junio , declaró que la posición

determinante se traduce en un deber de motivación por el Gobierno del Estado de la

discrepancia de la posición determinante de la Generalitat, “como un mecanismo de

colaboración en supuestos en los que resultan o pueden resultar especialmente


35

afectados los intereses de la Comunidad Autónoma, sin que en modo alguno el Estado

resulte vinculado en la decisión que deba adoptar en el ejercicio de sus competencias” 49

.

b) Disposiciones estatuarias conformes con la Constitución pero contrarias a la doctrina

constitucional

Por último, me detendré en el análisis del enjuiciamiento de algunas disposiciones del

capítulo II del Título IV EAC que realizó la STC 31/2010, de 28 de junio , cuya

interpretación conforme y declaración de constitucionalidad resulta, a mi juicio, cuando

menos dudosa y supone un esfuerzo interpretativo tal que convierte al Tribunal en un

legislador positivo.

- En primer lugar, el art. 138 EAC que bajo la rúbrica “Inmigración” atribuye a la

Generalitat diversas competencias sobre una materia que el art. 149.1.2 CE reserva en

exclusiva al Estado, por lo que fueron impugnados sus tres apartados. La STC 31/2010,

de 28 de junio , en una operación interpretativa que deja atónito al lector declaró que “el

art. 138.1 EAC sería claramente inconstitucional si, como parece deducirse de su

enunciado, pretendiese atribuir a la Comunidad Autónoma competencias en dicha

materia. Sin embargo, el precepto impugnado admite una interpretación conforme con la

Constitución si se entiende, como a continuación se verá, que las potestades en él

recogidas no se traducen en la atribución a la Generalitat de competencia alguna en

materia de inmigración, siendo lo relevante a la hora de pronunciarse sobre la

constitucionalidad del precepto, no su rúbrica o la denominación de la materia o título

competencial en cuestión, sino el alcance material de las concretas competencias o

potestades estatutariamente atribuidas a la Comunidad Autónoma” (FJ 83). Con

independencia de que es cierto que el art. 138.1 CE atribuye competencias de orden

social respecto de los inmigrantes que se encuentren en el territorio catalán, y que la

prestación a los extranjeros de diversos servicios públicos vinculados a su proceso de

integración en la sociedad de acogida (educación, sanidad, vivienda, servicios sociales,

cultura…) se conecta con títulos autonómicos de carácter sectorial, no deja de ser un tanto

llamativo el párrafo transcrito.

Menos llamativa pero más problemática resulta la fundamentación de la Sentencia

que declara constitucional el art. 138.2 EAC, que atribuye a la Generalitat “la

competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo de los extranjeros cuya

relación laboral se desarrolle en Cataluña […]”. Aunque el art. 149.1.2 CE atribuye

competencia exclusiva al Estado sobre nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería

y derecho de asilo, la Sentencia declaró constitucional el precepto estatutario porque se

49

STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 117 .

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

36

inscribe en el ámbito de la ejecución de la legislación laboral que, de acuerdo con el art.

149.1.7 CE, puede ser atribuido a las Comunidades Autónoma y que, además, de

acuerdo con la doctrina constitucional, “comprende el desarrollo del conjunto de

actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto

de las relaciones laborales” (STC 194/1994, de 23 de junio, FJ 3 y las allí citadas). Esta

competencia resulta atribuida a la Generalitat por el art. 170 EAC. De acuerdo con la

Sentencia, la citada atribución competencial no menoscaba las competencias estatales

en materia de inmigración porque el propio art. 138.2 EAC condiciona el ejercicio de la

competencia atribuida a la coordinación con el Estado.

No resulta convincente, a mi juicio, la fundamentación de la Sentencia en este punto.

El art. 149.1.2 CE reserva al Estado la determinación del estatuto jurídico del extranjero

que pretende entrar y residir en nuestro país, estableciendo el sistema de entrada y

permanencia de los extranjeros, que otorga destacada importancia a la ocupación de

puestos de trabajo como vía más directa para facilitar la integración de los extranjeros en

España. La autorización de trabajo de los extranjeros es una medida propia de la política

migratoria siendo determinante de la definición de la situación administrativa en la que el

extranjero puede encontrarse en España. Estamos ante el ejercicio de una facultad del art.

149.1.2 CE y de competencia exclusiva del Estado, intrínsecamente vinculada al control de

flujos migratorios. Aunque, como vimos, es cierto que no toda actuación de los poderes

públicos relacionada con la inmigración resulta ser competencia del Estado, pues la

prestación a los extranjeros de diversos servicios públicos vinculados a su proceso de

integración en la sociedad de acogida (educación, sanidad, vivienda, servicios sociales,

cultura…) se conecta con títulos autonómicos de carácter sectorial, la vinculación de la

concesión de permisos de trabajo está directamente vinculada con el control de flujos

migratorios de competencia estatal ex art. 149.1.2 CE, título competencial que corresponde

al de la materia en la que se encuadra la finalidad o propósito buscado más directamente

por la autorización examinada, pues la misma se exige precisamente por la condición de

extranjero y no de trabajador de la persona que solicita la autorización.

Por último, la declaración de constitucionalidad del art. 138 EAC se culmina con un

párrafo donde se ve con toda su magnitud la amplitud del uso de la técnica de la

interpretación conforme, donde la Sentencia declaró que “el art. 138 EAC ha de

interpretarse en el sentido de que la referencia a la “inmigración” no se corresponde con

esta materia constitucional, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2 CE), sino con

otras materias sobre las que puede asumir competencias la Comunidad Autónoma” (FJ 83

in fine).

- En segundo lugar, la declaración de constitucionalidad del art. 155.1.b) EAC que

atribuye a la Generalitat la competencia ejecutiva en materia de propiedad intelectual,


37

concretamente, sobre “Autorización y revocación de las entidades de gestión colectiva

de los derechos de propiedad intelectual que actúen mayoritariamente en Cataluña”,

choca frontalmente con la doctrina derivada de la STC 196/1997, de 13 de noviembre .

La STC 196/1997, de 13 de noviembre , desestimó los recursos de inconstitucionalidad

formulados por la Generalitat de Cataluña y el Gobierno Vasco contra las disposiciones

de la Ley 22/1987, de 11 de noviembre, de Propiedad Intelectual, (que atribuían, entre

otras cosas, la competencia para autorizar y revocar las entidades de gestión colectiva

de los derechos de propiedad intelectual al Ministerio de Cultura con base en la

competencia exclusiva estatal que reserva el art. 149.1.9 CE en materia de legislación

sobre propiedad intelectual e industrial). Aunque los Estatutos catalán y vasco habían

asumido competencias ejecutivas sobre la materia la STC 196/1997, de 13 de noviembre

, declaró que “La atribución por la Ley [22/1987, de 11 de noviembre, de Propiedad

Intelectual] de esta autorización a la competencia estatal, está plenamente justificada

pues trata de asegurar el mantenimiento de un régimen jurídico unitario de la gestión de

la explotación de los derechos de la propiedad intelectual y de la uniformidad de la

ordenación jurídica de la materia, que es el sistema jurídico que el legislador estatal, a

quien corresponde la competencia para dictar "la legislación en materia de Propiedad

Intelectual" (art. 149.1.9) y que en su libertad de opción política ha configurado la gestión

de la Propiedad Intelectual como un régimen unitario y operativo en todo el territorio

nacional.” (FJ 9 a)).

Sin embargo, la STC 31/2010, de 28 de junio , declara la constitucionalidad de la

atribución de la competencia para la autorización y revocación de las entidades de

gestión colectiva de los derechos de propiedad intelectual que actúen mayoritariamente

en Cataluña (art. 155.1.b) EAC). Para apartarse de la doctrina de la STC 196/1997, de

13 de noviembre , la Sentencia declaró que “más allá de las concretas conclusiones

alcanzadas en la STC 196/1997 , hemos de afirmar, de acuerdo con nuestra doctrina

general, que el hecho de que el art. 155.1.b) EAC haya relacionado entre las potestades

autonómicas de ejecución la autorización y revocación de las entidades de gestión

colectiva de los derechos de propiedad intelectual no conlleva, por sí sólo, su

inconstitucionalidad, pues dicha autorización y revocación pueden inscribirse, en cuanto

tales, en la función ejecutiva. Sin embargo, siendo el Estado el titular de la función

legislativa en esta materia (art. 149.1.9 CE), al Estado corresponde decidir si tales

autorizaciones y revocaciones pueden ejercerlas las Comunidades Autónomas o debe

retenerlas el propio Estado para asegurar el cumplimiento sin fraccionamiento de la

propia legislación. A este respecto es obvio que, en este caso, como en cualquier otro en

el que el Estatuto relacione potestades ejecutivas de la Generalitat en el seno de

materias de competencia compartida, tales potestades ejecutivas no impiden que la

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

38

legislación estatal retenga para el Estado las competencias que ahora se controvierten”

(STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 97 ).

En consecuencia, a pesar de que no se ha modificado el alcance de los respectivos

títulos competenciales (competencia exclusiva del Estado sobre legislación en materia

de propiedad intelectual ex art. 149.1.9 CE y competencia ejecutiva de la Generalitat

sobre propiedad intelectual ex art. 155.1 EAC ) que llevaron al pronunciamiento de la

STC 196/1997, de 13 de noviembre , y de que, por tanto, el lector esperaría que la

conclusión sobre la constitucionalidad del art. 155.1.b) EAC fuese la derivada de la STC

196/1997, de 13 de noviembre . Sin embargo, la STC 31/2010, de 28 de junio , declara el

perfecto acomodo del art. 155.1.b) EAC al orden constitucional de distribución de

competencias, teniendo en cuenta otra doctrina constitucional que en ocasiones ha

considerado una actuación aplicativa competencia del Estado y en otros competencia de

las Comunidades Autónomas 50

.

En consecuencia, del análisis de la STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 97 , se

desprenden las siguientes conclusiones respecto del enjuiciamiento del art. 155.1 b)

EAC: la primera, que el Estado tendrá que legislar para dejar a salvo sus competencias

de autorización y revocación de entidades de gestión colectiva de los derechos de

propiedad intelectual, lo que no les sucede a las Comunidades Autónomas cuando se

trata de competencias exclusivas como el urbanismo, de acuerdo con la doctrina

derivada de la STC 61/1997, de 20 de marzo . En segundo lugar, que la declaración de

constitucionalidad del art. 155.1.b) EAC no resulta coherente con las premisas

establecidas en la STC 31/2010, de 28 de junio , donde el Tribunal exigió el respeto a la

doctrina constitucional para considerar constitucionales las disposiciones estatutarias

impugnadas.

- En tercer lugar, otro de los preceptos del EAC cuyo enjuiciamiento por la Sentencia

puede suscitar críticas por no respetar la doctrina constitucional a pesar de la

declaración de intenciones que contiene la propia STC 31/2010, de 28 de junio , es el

art.163 c) EAC, que bajo la rúbrica “Seguridad Privada”, atribuye a la Generalitat “la

ejecución de la legislación del Estado” en lo relativo a “la autorización de los centros de

formación del personal de seguridad privada”. A pesar de la doctrina derivada de la STC

154/2005, de 9 de junio , en cuyo FJ 5 el Tribunal estableció el canon de enjuiciamiento

de la competencia exclusiva estatal sobre “Seguridad pública” (ex art. 149.1. 29 CE)

declarando que “se concreta en que en materia de “seguridad pública” al Estado le

corresponden todas las potestades normativas y ejecutivas, salvo las que se deriven de

la creación de policías autonómicas en el marco de la Ley Orgánica a la que se refiere el

50

Véase la relación de doctrina constitucional del FJ 97 de la STC 31/2010, de 28 de junio .


39

art. 149.1.29 CE. Esta última competencia incluye una doble dimensión orgánica y

funcional respecto de los correspondientes servicios policiales y también la actividad

administrativa que les sea inseparable por razón de inherencia o complementariedad”.

Canon que sirvió al Tribunal para rechazar la posible vulneración por los preceptos del

Real Decreto 2364/1994, de 9 de diciembre , (que aprobó el Reglamento de seguridad

privada y reguló el proceso de formación a que se someten quienes pretenden adquirir la

habilitación de personal de seguridad privada y el propio procedimiento de habilitación),

de las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de policía propia. La STC

154/2005, de 9 de junio , declaró que no existía la citada vulneración “pues se trata de

facultades administrativas [reguladas por el citado Real Decreto] que, por su contenido y

finalidad se encauzan a la regulación de la formación previa y del contenido de unas

pruebas dirigidas a habilitar al personal de seguridad privada, lo que en absoluto guarda

relación con las competencias de la Generalidad de Cataluña, sobre su propia policía”

(STC 154/2005, de 9 de junio, FJ 8 b )). Lo mismo que respecto de “la atribución a

órganos estatales de la autorización de centros en los que se imparten los módulos

formativos y la correlativa expedición del diploma acreditativo constituyese una

regulación que, ni se inscribe en la materia de “enseñanza”, ni queda descalificada

desde la perspectiva del orden constitucional de competencias por la doctrina de la STC

122/1989 , aducida por el Letrado de la Generalidad” (FJ 154/2005, de 9 de junio, FJ 8 b

)).

Sin embargo, a pesar de la doctrina constitucional transcrita, la STC 31/2010, de 28

de junio , declaró que “es posible separar ambos aspectos (habilitación del personal y

autorización de los centros de enseñanza). Siendo de la competencia estatal establecer

y regular las enseñanzas dirigidas a la habilitación de este personal, ello no tiene como

consecuencia necesaria la competencia del propio Estado para autorizar los centros

concretos de enseñanza que las impartan, pues puede regular, con el máximo de

concreción que decida, los requisitos que han de reunir dichos centros, de manera que

las Comunidades Autónomas los autoricen cuando cumplan tales requisitos” (FJ 103).

En conclusión, de nuevo nos encontramos en la STC 31/2010, de 28 de junio , con la

declaración de constitucionalidad de una disposición del EAC que choca frontalmente

con la doctrina constitucional sobre el orden constitucional de distribución de

competencias en materia de seguridad privada. Ello hace que la Sentencia que comento

no resulte coherente en este punto con las premisas de enjuiciamiento establecidas en

los FFJJ 57, 58 y 64 de la propia Sentencia para el Título IV del EAC .

- Por último, en cuarto lugar, la STC 31/2010, de 28 de junio , declaró constitucional el

art. 173 EAC que, bajo la rúbrica “Videovigilancia y control de sonido y de grabaciones”,

dispone la competencia de la Generalitat “sobre el uso de la videovigilancia y el control

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

40

de sonido y grabaciones u otros medios análogos, en el ámbito público, efectuados por

la policía de Cataluña o por empresas y establecimientos privados” 51

. Es precisamente

en el enjuiciamiento de este último inciso cuando la fundamentación de la Sentencia

resulta más débil porque si ninguna controversia suscita que el EAC atribuya esta

competencia a la Generalidad cuando se ejerce por la policía de Cataluña, no sucede lo

mismo en los casos en los que estas técnicas se empleen por empresas y establecimientos

privados porque, de acuerdo con la doctrina constitucional derivada de la STC 154/2005, de

9 de junio, FJ 5 , la actividad se inserta en la materia de seguridad pública, que pertenece a

la exclusiva competencia del Estado ex art. 149.1.29 CE. Sin embargo, la STC 31/2010, de

28 de junio , declaró que “cabe admitir el control autonómico sobre empresas y

establecimientos privados, sin perjuicio de que para asegurar la virtualidad de la

competencia estatal sea necesaria la “puesta en juego de los mecanismos de coordinación

y cooperación”, que pueden ser todo lo intensos que se estime conveniente para el logro del

objetivo de la seguridad pública, cuya tutela corresponde al Estado (STC 175/1999, FFJJ 6

y 7 )” 52

.

VI. CONCLUSIONES

La STC 31/2010, de 28 de junio , no confirma las tesis de la desconstitucionalización

de los conceptos de reparto competencial que aceptó la STC 247/2007, de 12 de

diciembre , y cuya utilización junto con el principio dispositivo hubiese supuesto, de

confirmarse por el máximo intérprete de la Constitución , una revisión radical del

entendimiento del orden constitucional de distribución de competencias. El Fundamento

Jurídico cincuenta y siete de la Sentencia destierra cualquier referencia a la citada tesis e

insiste en que, a pesar de la indefinición de los conceptos constitucionales de reparto de

competencias, el Tribunal Constitucional como máximo intérprete de la Constitución es el

único a quién corresponde la definición de categorías constitucionales, una función que

no pueden asumir los Estatutos de Autonomía, que deben limitarse a reproducir la

doctrina constitucional establecida en los últimos treinta años. Con esta declaración el

Tribunal Constitucional ratifica su función de máximo intérprete de la Constitución.

Ahora bien, como he puesto de manifiesto en el epígrafe dedicado a la

fundamentación jurídica de la Sentencia, la primera impresión positiva que la lectura de

los fundamentos jurídicos cincuenta y siete, cincuenta y ocho y sesenta y cuatro produce

no se ve confirmada con el análisis del enjuiciamiento que realiza la Sentencia de las

disposiciones de la segunda parte del Título IV EAC , más conocidas como las

51

La cursiva es mía.

52 STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 109 .


41

submaterias. En esta parte es posible apreciar como la Sentencia, aplicando la técnica

de la interpretación conforme, fuerza el tenor literal de los preceptos estatutarios para

hacerlos decir lo que no dicen y que de esa forma resulten conformes con la Constitución

. Lo que ocurre es que, al final, la propia Sentencia no es, en ocasiones, coherente con

sus propios planteamientos o parámetros de enjuiciamiento, concretamente, con que el

contenido y alcance de las competencias atribuidas debían ser los que se desprendieran

de la Constitución interpretada por el Tribunal Constitucional (FFJJ 58 y 64). Además, la

declaración de constitucionalidad de algunos preceptos cuyo tenor literal choca

frontalmente con la doctrina constitucional tiene, como consecuencia, que el Estado

tendrá que legislar para dejar a salvo sus competencias, por ejemplo, en materia de

autorización y revocación de entidades de gestión colectiva de los derechos de

propiedad intelectual (art. 155.1.b) EAC y FJ 97 de la STC 31/2010, de 28 de junio ), lo

que no les sucede a las Comunidades Autónomas cuando se trata de competencias

exclusivas como el urbanismo, según la STC 61/1997, de 20 de marzo .

En otros supuestos la Sentencia pospone el juicio de constitucionalidad del precepto

impugnado declarando que, en abstracto, no es posible considerar inconstitucional el

mismo. La consecuencia de posponer el juicio de constitucionalidad será, a mi juicio, la

multiplicación pro futuro de los conflictos competenciales, que se plantearán tan pronto

como aquellas disposiciones estatutarias sean desarrolladas por el legislador

autonómico o el Estado haga caso omiso de la atribución competencial contenida en el

EAC , porque no podemos olvidar que el Estatuto es parámetro de constitucionalidad de

las Leyes estatales (ex art. 28.1 LOTC).

VII. BIBLIOGRAFÍA

- BALAGUER CALLEJÓN, FRANCISCO: “La Reforma de los Estatutos de Autonomía

de Carles Viver i Pi-Sunyer”, en La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial

referencia al caso de Cataluña, que recoge los trabajos del propio Prof. Viver y de los

Prof. Balaguer y Tajadura. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005,

pp. 37 a 55.

- FOSSAS ESPADALER, ENRIC: El principio dispositivo en el Estado autonómico,

Marcial Pons, Madrid, 2005

- FERNÁNDEZ FARRERES, GERMÁN: ¿Hacia una nueva doctrina constitucional del

Estado Autonómico? (Comentario a la STC 247/2007, de 12 de diciembre, sobre el

Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana), Cuardenos Civitas, Thomson,

Civitas, Madrid, 2008.

_ La Contribución del Tribunal Constitucional al Estado Autonómico, Iustel, Madrid,

2005.

RGDA 25 (2010) 1-42 Iustel

42

- GARCÍA DE ENTERRÍA, EDUARDO, en “El sistema descentralizador de las

Comunidades Autónomas tras la Constitución de 1978”, Revista de Administración

Pública nº 175, 2008, pp. 217 a 250.

-GARCÍA ROCA JAVIER, en “El riesgo de la generalización de asimetrías en las

reformas estatutarias”, La reforma del Estado Autonómico, Luís Ortega (dir.), Centro de

Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 85 a 110.

- MUÑOZ MACHADO, SANTIAGO: “El mito del Estatuto-Constitución” en La reforma

del Estado Autonómico, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005,

pp. 65 a 84

- “La senda constitucional hacia la Edad Media”, El Mundo, 16 de enero de 2008.

- ORTEGA ÁLVAREZ, LUÍS: Reforma Constitucional y Reforma Estatutaria,

Cuadernos Civitas, Thomson-Civitas, Madrid, 2005.

- “La redefinición por los Estatutos de Autonomía de la distribución territorial del poder

contemplado en la Constitución”, La reforma del Estado Autonómico, Luís Ortega (dir.),

Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp.11 a 30.

- PAREJO ALFONSO, LUCIANO: “Reforma estatutaria y organización territorial del

Estado”, en La reforma del Estado Autonómico, Luís Ortega (dir.), Centro de Estudios

Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 245 a 264.

- REQUEJO PAGÉS, JUAN LUÍS: “Relación final: La doctrina del Tribunal

Constitucional entre septiembre de 2007 y agosto de 2008”, en La reforma constitucional:

¿hacia un nuevo pacto constituyente? Actas de las XIV Jornadas de la Asociación de

Letrados del Tribunal Constitucional, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales y

Tribunal Constitucional, Madrid, 2009, pp. 471 a 490.

- TAJADURA TEJADA, JAVIER: “La reforma del Estatuto de Cataluña: propuestas y

límites”, en La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial referencia al caso de

Cataluña, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005, pp. 57 a 79.

- VIVER I PI-SUNYER, CARLES: “La reforma de los Estatutos de Autonomía”, que

forma parte del trabajo colectivo La reforma de los Estatutos de Autonomía, con especial

referencia al caso de Cataluña, que recoge los trabajos del propio Prof. Viver y de los

Prof. Balaguer y Tajadura. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2005,

pp. 11 a 35.

nuevo orden de distribuciÓn constitucional de … · la revisiÓn de las bases del orden...

Documents