novedades sobre los procedimientos administrativos en la...

Área de Recursos Humanos

DEPARTAMENTO DE FORMACIÓN

Novedades de la Ley 39/2015 LPAC y Ley 40/2015 RJSP y su incidencia en el ámbito local (Versión: 01.00) 1

Novedades sobre los

procedimientos

administrativos en la Ley

39/2015. El procedimiento

simplificado.

I.- Novedades En Los Derechos Del Interesado

En El Procedimiento

El Título IV de la Ley 39/2015, de 1 de octubre se titula De las disposiciones sobre el

procedimiento administrativo común.

Contiene un capitulo, el I, dedicado a las garantías del procedimiento administrativo, que es

una novedad respecto de la anterior Ley. La Ley 30/1992 contenía un artículo dedicado a

las garantías, pero no lo ubicada dentro del Título VI relativo a las disposiciones generales

de los procedimientos administrativos sino dentro del Título IV relativo a la Actividad de las

Administraciones Públicas. Era el art. 35 que regulaba los derechos de los ciudadanos. En

este artículo se recogían tanto derechos de los ciudadanos en general como derechos de

los interesados en el procedimiento administrativo. Ahora la Ley 39/2015 regula en el art.

13, situado en el Título II, “De la actividad de las Administraciones Públicas”, los derechos

de las personas en su relación con las Administraciones Públicas, y en el art. 53 los

derechos del interesado en el procedimiento administrativo.

Las novedades, en cuanto a los derechos de los interesados, son que estos tienen ahora

derecho a conocer no solo qué órgano es el competente para la instrucción, sino también

para la resolución, y a conocer los actos de trámite dictados. Dice el precepto el art. 53. 1:

“Quienes se relacionen con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos,

tendrán derecho a consultar la información a la que se refiere el párrafo anterior (estado de




tramitación y obtener copia de los documentos), en el Punto de Acceso General electrónico

de la Administración que funcionará como un portal de acceso. Se entenderá cumplida la

obligación de la Administración de facilitar copias de los documentos contenidos en los

procedimientos mediante la puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso

General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que

correspondan”

Hay que tener en cuenta que el Punto de Acceso General Electrónico entrará en vigor a los

dos años de entrada en vigor de la Ley (disposición final 7ª).

Se reconoce el derecho “a no presentar documentos originales salvo que, de manera

excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. En caso de que,

excepcionalmente, deban presentar un documento original, tendrán derecho a obtener una

copia autenticada de éste” (letra c del art. 53. 1).

Según el art. 28.4: “Cuando con carácter excepcional, y de acuerdo con lo previsto en esta

Ley, la Administración solicitara al interesado la presentación de un documento original y

éste estuviera en formato papel, el interesado deberá obtener una copia auténtica, según

los requisitos establecidos en el artículo 27, con carácter previo a su presentación

electrónica. La copia electrónica resultante reflejará expresamente esta circunstancia”.

O sea que no deja el original en el expediente.

También se reconoce el derecho “a no presentar datos y documentos no exigidos por las

normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las

Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas (letra d).

La anterior ley solo permitía no aportar documentos que se encontrasen en poder de la

Administración actuante, la nueva Ley habla de Administraciones Públicas. Ahora bien,

como es lógico, ello suscita ciertos problemas que la Ley trata de solucionar. En el art. 28.2

se prevé que si los interesados no presentan documentos elaborados por otras

Administraciones tienen que prestar el consentimiento a que sean consultados o recabados

esos datos, pero el consentimiento se presume, salvo oposición o que la Ley especial exija

consentimiento expreso. La Administración recaba el documento electrónicamente. Si es un

informe preceptivo ya elaborado por otro órgano debe remitirse en el plazo de 10 días.

Tampoco tiene el interesado que aportar los documentos ya aportados anteriormente ante

cualquier Administración Pública, pero debe indicar en qué momento y ante qué órgano los

presentó (art. 28.3). No basta con una indicación genérica de que ya se han presentado.

También aquí se presume la autorización para consultar esos documentos.

Excepcionalmente, si no se pueden recabar los documentos, se podrán solicitar de nuevo a

los interesados.

Otra novedad consiste en que con anterioridad al trámite de audiencia se pueden utilizar los

medios de defensa admitidos por el ordenamiento (letra e) y no solo aportar documentos.




Y, por último, también es novedad el derecho “a cumplir las obligaciones de pago a través

de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2., el cual señala:

“2. Cuando de una resolución administrativa, o de cualquier otra forma de finalización del

procedimiento administrativo prevista en esta ley, nazca una obligación de pago derivada de

una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda

pública, éste se efectuará preferentemente, salvo que se justifique la imposibilidad de

hacerlo, utilizando alguno de los medios electrónicos siguientes:

a) Tarjeta de crédito y débito.

b) Transferencia bancaria.

c) Domiciliación bancaria.

d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de

Hacienda Pública”.

II.- Procedimiento administrativo común

1.- Introducción

Ahora la Ley habla de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, en

lugar de las disposiciones generales de los procedimientos administrativos, como hacía la

Ley anterior. La nueva expresión nos parece más adecuada y correcta, por cuanto no todos

los trámites previstos en la Ley de Procedimiento se prevén en las Leyes especiales, y

además las leyes especiales contienen a veces trámites o actuaciones que nada tienen que

ver con el procedimiento administrativo común.

La nueva Ley recoge el procedimiento administrativo sancionador y el de responsabilidad

patrimonial como especialidades del procedimiento común. Dice la exposición de motivos

que ello responde a un propósito de simplificación y de conseguir seguridad jurídica. Sin

embargo, creemos que ello genera más confusión que claridad. El procedimiento

sancionador y el de responsabilidad patrimonial tienen especialidades y su regulación

conjunta permitía ofrecer una clarificadora visión de conjunto, en cambio ahora hay que ir

buscando la regulación de esos procedimientos junto al procedimiento común, por lo que

más que simplificar entiendo que se complican las cosas. Y, para mayor complicación,

ahora los principios generales de la potestad sancionadora y de la responsabilidad

patrimonial se regulan en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

Coincidimos con lo que al respecto señaló el Consejo de Estado en el dictamen 275/2015

de 29 de abril sobre el Anteproyecto de Ley:

“… la regulación de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial

deberá siempre realizarse de forma integral, contemplando de forma unitaria los requisitos




sustantivos y los principios procedimentales de aplicación en ambas materias, dado que

unos y otros constituyen aspectos esenciales de su ordenación y, por ello, tienen un

indudable sentido institucional.

Por lo demás, no puede dejar de apuntarse que el tratamiento que en el anteproyecto

reciben ambas instituciones perjudica, en última instancia, la calidad técnica de la norma y

su coherencia interna. Y ello porque, al intercalar en la regulación del procedimiento

administrativo común las llamadas "especialidades" aplicables en materia sancionadora y

de responsabilidad, se dificulta la comprensión general de la Ley y se oscurece el

conocimiento completo y unitario del régimen jurídico aplicable a tales materias. De este

modo, el objetivo de clarificación y simplificación que la regulación proyectada se propone

alcanzar queda frustrado, lográndose precisamente el efecto contrario: aumentar la

confusión y complejidad de la norma al regular en ella de forma dispersa las reglas propias

y específicamente aplicables a los procedimientos a través de los cuales se ejerce la

potestad sancionadora o se encauza el régimen de la responsabilidad patrimonial,

rompiendo además con ello la continuidad en la ordenación de lo que ha de ser, en sentido

estricto, el procedimiento administrativo común”

Nosotros nos centraremos en el procedimiento común. Y antes de nada daremos una visión

general de sus fases. Estas son a) iniciación del procedimiento, b) instrucción que abarca a

su vez estas fases 1) una potestativa en la que los interesados pueden hacer alegaciones,

pero no se les da traslado con ese fin, y pueden utilizar medios de prueba y aportar

documentos antes del trámite de audiencia 2) práctica de prueba, 3) evacuación de

informes, en su caso, 4) Trámite de audiencia en el que los interesados pueden hacer

alegaciones y presentar documentos 5) informe del servicio jurídico o Consejo de Estado

en su caso 6) propuesta de resolución c) resolución.

¿Qué se observa, a primera vista, de este diseño de procedimiento común, que proviene

de la venerada Ley de 17 de julio de 1958 y se recogió en la Ley 30/1992? Fácilmente se

advierte que no hay un trámite específico en el que el interesado pueda proponer la práctica

de prueba. Cierto que puede aportar documentos en el trámite de audiencia, pero este tiene

lugar, según la Ley, una vez realizada la prueba. También es posible que proponga la

prueba en las alegaciones que puede presentar en todo momento antes del trámite de

audiencia, pero no está obligado, por una norma imperativa, a hacerlo en ese momento.

¿Qué ocurre si no hace uso de esa facultad y pide prueba en el trámite de audiencia que es

inmediatamente anterior a la propuesta de resolución? Nada dice la Ley, y ahí nos

encontramos con una laguna que solo suscita dudas. Las posibilidades son dos: o bien se

le deniega la prueba de manera motivada o se acuerda la realización de la prueba. Si se

practica la prueba, para no ocasionarle indefensión habría que volver a darle audiencia. Ello

supone introducir un trámite no previsto en la Ley, y a los instructores de los procedimientos

no es fácil convencerles de aplicar algo que no está en la Ley. Por tanto, entiendo que por

razones de seguridad jurídica hubiera sido conveniente establecer un preceptivo trámite de

alegaciones con posibilidad de proponer prueba, y celebrada la prueba, conceder la

audiencia con la puesta de manifiesto del expediente y que el interesado ya solo pudiera

aportar documentos y no proponer otras pruebas. Es verdad que en la gran la mayoría de

los casos no se suscitan problemas, pero entendemos que el diseño procedimental que




proponemos hubiera sido más garantista, y hubiera evitado algunos problemas que a veces

se suscitan.

No obstante, hay que señalar que el trámite de audiencia en los procedimientos

administrativos no sancionadores no afecta al art. 24 de la Constitución. El Tribunal

Constitucional ha señalado que “la falta de audiencia al interesado en un procedimiento

administrativo, aun cuando tal audiencia sea legalmente debida, no infringe el derecho

constitucional aquí invocado, debiendo ser corregida sólo, en su caso, por los órganos

judiciales, salvo que el procedimiento en el que aquella infracción se haya cometido

tenga carácter sancionador” (Sentencia 65/1994, de 8 de febrero, 118/1999, de 28 de

junio y Auto núm. 89/2011 de 20 junio del TCO (RTC 2011\89).

En el procedimiento en materia sancionadora no se suscita el problema señalado por

cuanto, tras la notificación del acuerdo de iniciación, al interesado se le concede un trámite

preceptivo de alegaciones, donde puede proponer la prueba (aunque no lo dice

expresamente en nuevo art. 64, que solo habla de formular alegaciones. y hubiera sido

conveniente que lo reflejara).

2.-Iniciación del procedimiento administrativo

2. 1. Actuaciones previas y medidas provisionales

Puede iniciarse de oficio o a solicitud del interesado (art. 54)

Se prevé que antes del procedimiento se abra un período de información o actuaciones

previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de

iniciar el procedimiento (art. 55). Antes la Ley solo se preveía una información previa, ahora

también prevé las actuaciones previas; y no es lo mismo. Por ejemplo es habitual pedir un

informe pericial sobre si es conveniente iniciar o no un procedimiento para declarar lesiva

una resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa. Su respaldo con la anterior

Ley era dudoso, pero ahora ya no se suscita ninguna duda.

En cuanto a las medidas provisionales, el art. 56 señala que deben adoptarse de acuerdo

con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.

Respecto a las medidas provisionales que pueden adoptarse antes de la iniciación del

procedimiento, se señala que el órgano competente para adoptarlas es el órgano

competente para iniciar o instruir el procedimiento (antes se aludía sin más al órgano

competente).

Estas medidas provisionales adoptadas antes de la iniciación del procedimiento deben

ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento

que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes, y si no se inicia el

procedimiento en ese plazo o cuando el acuerdo no contenga pronunciamiento quedarán




sin efecto. Ese plazo de quince días, que ya estaba en la anterior Ley, sobrepasa a la

Administración en aquellos casos, regulados por leyes especiales, en que el que adopta la

medida cautelar no es el mismo que acuerda iniciar el procedimiento. Por ejemplo en la Ley

Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana se permite

que las medidas provisionales puedan adoptarse por los agentes de la Autoridad, pero han

de ser confirmadas en el plazo de 15 días en el acuerdo de iniciación del procedimiento,

que corresponde a otro órgano.

La Ley enumera en el art. 56. 3 las medidas provisionales que pueden adoptarse:

suspensión de actividades, retirada o intervención de productos, embargo preventivo….

El Consejo de Estado en su dictamen criticó en este punto que La Ley de Procedimiento

Administrativo se remitiera a la LEC.

El informe del Consejo General del Poder Judicial de 5 de marzo de 2015 sobre el

Anteproyecto de Ley señaló que:

“La posibilidad de recurso hay que entenderla admitida por aplicación del artículo 139.1 del

Anteproyecto, y ha sido aceptada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (SSTS 16 de

julio de 1993, recurso 4811/1990, 27 de febrero de 1993, recurso 6080/1990, y 9 de octubre

de 1999, recurso 4798/1995, entre otros; también, más recientemente, SSTS 12 de mayo

de 2006, recurso 4345/2003, y 16 de abril de 2009, recurso 5752/2003). En evitación de

cualquier duda al respecto, parece conveniente, así las cosas, que en el artículo 83 del

Anteproyecto se establezca de forma expresa el carácter recurrible del acuerdo sobre la

adopción de las medidas provisionales”.

En la acumulación de procedimientos el art. 57 precisa, como novedad, que es preciso

que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Por tanto, en vía

administrativa no cabe la acumulación cuando conocen del asunto órganos distintos, por

ejemplo en el ámbito provincial.

2.2. Iniciación de oficio

Las formas de iniciación de oficio son las mismas que en la anterior Ley, pero se regulan de

una manera más amplia las diversas formas de iniciación. Al respecto, la Ley ha acogido,

en gran medida, la regulación que de la iniciación de oficio en el procedimiento sancionador

contenía el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento

del procedimiento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora.

El Consejo de Estado en el dictamen 275/2015 de 29 de abril sobre el Anteproyecto de Ley

criticó la inserción de varios preceptos de ese RD por cuanto entendió que “ello determina

que el texto proyectado presente un contenido excesivamente detallado, que desborda lo

que en sentido propio debe ser objeto de regulación por una norma de rango legal que, de

este modo, ve alterada su vocación de norma general, auténticamente vertebradora del

ordenamiento jurídico administrativo común a todas las Administraciones Públicas”.




“Se entiende por propia iniciativa, la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto

de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene

atribuida la competencia de iniciación (art. 59)

Conocimiento indirecto puede ser un testimonio de referencia. Por ejemplo alguien que

formula una denuncia verbal y no quiere que se conozca su identidad.

También se puede iniciar de oficio por orden del superior jerárquico al competente para la

iniciación (art. 60)

Y se puede iniciar por petición razonada de otros órganos distintos del competente para

iniciar que hayan tenido conocimiento de los hechos “bien ocasionalmente o bien por tener

atribuidas funciones de inspección averiguación o investigación” (art. 61)

El conocimiento ocasional consiste en que el órgano sin investigar un hecho, conoce en el

ejercicio de sus funciones un hecho que reviste trascendencia y del cual debe conocer otro

órgano distinto.

En cuanto a la petición razonada hecha por quien tiene atribuidas funciones de inspección e

investigación ello se ha denominado tradicionalmente denuncia (bien de la Guardia Civil, del

agente forestal o del agente medioambiental). Por ejemplo, en tráfico la denuncia puede

formularse por los Agentes encargados del servicio de vigilancia de tráfico y control de la

seguridad vial o de cualquier persona que tenga conocimiento de los hechos (art. 73 de la

Ley sobre Tráfico Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba

el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad

Vial. La primera es obligatoria, la segunda voluntaria.

En cambio con la Ley 39/2015, la denuncia de una autoridad no es denuncia, o mejor dicho,

no tiene la denominación de denuncia, sino de petición razonada de otro órgano para

iniciar el procedimiento. Se ha acogido lo que al respecto sostenía a la Ley lo que decía el

Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto.

Por último, el procedimiento puede iniciarse de oficio mediante denuncia. El art. 62 señala

que es denuncia el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una

obligación legal, pone en conocimiento de la Administración el hecho. El art. 62. 2 exige la

identidad de la persona en la denuncia y que en la denuncia consta el relato de hechos.

La regulación que en la Ley se contiene de la denuncia no la considero justificada. La

denuncia no tiene por qué identificar al denunciante. Sabido es que es muy difícil descubrir

muchos fraudes, y que hay que crear los mecanismos para que las personas relacionadas

con los defraudadores puedan denunciar esos fraudes, sin temor a ser descubiertos. Es

decir que hay que facilitar las denuncias anónimas. Así lo están haciendo la mayor parte de

las instituciones del mundo. No creo que con ello se evite la corrupción, pues como dijo

Séneca “te equivocas, mi amigo Lucilo, si crees que es un vicio propio de nuestro siglo esas

cosas son propias de los hombres, no de los tiempos”, pero al menos que se castigue al

que se descubra. Y de hecho la Ley 39/2015 permite las denuncias anónimas, en concreto

cuando habla del conocimiento indirecto que tenga el órgano competente para conocer del




expediente. Y tampoco es correcto que la denuncie inicie el procedimiento de por sí.

Ciertamente si lo inicia está justificada la exigencia de la identidad de la persona y que

contenga un relato de hechos. Sin embargo, la denuncia de por sí no debería suponer una

forma de iniciación del procedimiento, sino que previamente el órgano competente para

iniciar debía examinar su seriedad y su fundamento, y si considera que ofrece elementos de

juicio suficientes iniciar un procedimiento, pero la denuncia no debe formar parte de ese

expediente. Es verdad que el apartado quinto señala que la presentación de una denuncia

no confiere por sí la condición de interesado, pero no parece muy congruente que alguien

que tiene poder para iniciar un procedimiento no sea parte en él, es como si un querellante

no fuera parte en el proceso penal. Por ello entendemos que la denuncia no debería ser una

forma de inicio del procedimiento. En este sentido la regulación en materia tributaria nos

parece más acertada: se permite la denuncia, sin necesidad de identificar al denunciante,

pero solo si el órgano competente considera que existen indicios de veracidad en los

hechos imputados, se acuerda el inicio de las actuaciones, el denunciante no es interesado

y la denuncia no forma parte del expediente, y no se informa al denunciante del resultado

de las actuaciones (art. 114). Es decir, que en materia tributaria la denuncia no inicia el

procedimiento. Los procedimientos tributarios solo se inician por propia iniciativa del órgano

competente para iniciarlo, como consecuencia de orden superior o a petición razonada de

otros órganos (art. 87 del Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio, por el que se aprueba el

Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección

tributaria y de desarrollo de las normas comunes de los procedimientos de aplicación de los

tributos). El procedimiento de inspección, por su parte, puede iniciarse de oficio o a petición

del obligado tributario (art. 147 de la LGT)

Como novedad, el art. 62. 3 señala que “cuando la denuncia invocara un perjuicio en el

patrimonio de las Administraciones Públicas la no iniciación del procedimiento deberá ser

motivada y se notificará a los denunciantes la decisión de si se ha iniciado o no el

procedimiento.

Se trata de defender el patrimonio público, que nadie se apropie de un bien o lo utilice

incorrectamente. Luego se prevé una exención de responsabilidad para el caso de haber

participado en la comisión de una infracción y se sea el primero en aportar elementos de

prueba para iniciar el procedimiento y se repare el perjuicio causado (caso típico en materia

de vulneración de las normas de competencia) o reducción de la multa cuando el

denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo

respecto de aquellos de los que se disponga.

2.3 Solicitudes de iniciación a instancia del interesado.

Las novedades en la solicitud, regulada en el art. 66, son:

Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se

practique la notificación. Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de

correo electrónico y/o dispositivo electrónico con el fin de que las Administraciones Públicas

les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.




Hay que poner el código de identificación del órgano a que se dirige.

Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los

interesados el código de identificación si el interesado lo desconoce. Asimismo, las

Administraciones Públicas deberán mantener y actualizar en la sede electrónica

correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes.

Se prevé que los modelos que elaboren las Administraciones para las solicitudes serán de

uso voluntario, y estarán a disposición de los interesados en las correspondientes sedes

electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros.

Pero cuando la Administración establezca modelos específicos serán de uso

obligatorio.

El art. 68 establece un plazo de subsanación de diez días si la solicitud no reúne los

requisitos previstos, al igual que la normativa anterior.

La novedad en materia de subsanación se encuentra en el art 66 4. Si alguno de los

sujetos a los que hace referencia el artículo 14.2 y 14.3 presenta su solicitud

presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la

subsane a través de su presentación electrónica. A estos efectos, se considerará como

fecha de presentación de la solicitud aquella en la que haya sido realizada la subsanación.

Los sujetos del art. 14.2 obligados a relacionarse por medios electrónicos con la

Administración son personas jurídicas, entidades sin personalidad jurídica, quienes ejerzan

actividades profesionales que requieren colegiación obligatoria para trámites en el ejercicio

de esa actividad, los empleados de las Administraciones Públicas por los trámites que

hagan en dicha condición, y según el art. 14. 2 reglamentariamente se podrá disponer que

estén sujetos a esa obligación las personas físicas que se determine por su capacidad

económica, técnica o dedicación profesional u otros motivos.

Lo usual es que la subsanación tenga carácter retroactivo, es decir surte efecto, desde que

se presentó la solicitud incompleta o inexacta; pero en estos casos no. Lo que pretende la

Ley es obligar y no solo incentivar el uso de medios electrónicos.

En el ámbito judicial, por el contrario, se prevé un plazo de subsanación de cinco días si

se incumple el deber de presentar los escritos de forma telemática (art. 273.5 de la LEC

modificado por la Ley 42/2015, de 5 de octubre).

El artículo 69 regula la declaración responsable y comunicación. Reproduce el art. 71

bis de la Ley anterior que fue introducido por Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de

modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las

actividades de servicios y su ejercicio. Con estos instrumentos lo que se pretende es reducir

las cargas administrativas para el ejercicio de actividades y servicios y reducir los supuestos

en que se requería la autorización administrativa previa.




En síntesis, declaración responsable es “el documento suscrito por un interesado en el que

éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la

normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su

ejercicio”.

Y comunicación es aquel “documento mediante el que los interesados ponen en

conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier

otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.

Por ejemplo, antes para navegar por un río se necesitaba autorización de la Confederación

Hidrográfica, ahora ya basta declaración responsable (art. 51 del Reglamento de Dominio

Público Hidráulico, Real Decreto 849/1986, de 11 de abril modificado por 1 del Real Decreto

367/2010, de 26 de marzo).

La única novedad que establece la Ley consiste en que “únicamente será exigible, bien una

declaración responsable, bien una comunicación para iniciar una misma actividad u obtener

el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que sea posible la

exigencia de ambas acumulativamente. (apartado 6).


Anteproyecto de Ley indica:

“Y en segundo lugar, parece oportuno hacerse eco de las dudas que en la doctrina ha

suscitado la prohibición, impuesta por el segundo párrafo del apartado cuarto del artículo 96

–y en su homónimo del artículo 71 bis LRJPAC-, de instar un nuevo procedimiento con el

mismo objeto durante un cierto periodo de tiempo determinado, todo ello conforme a los

términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación. Al margen de la imprecisión

en que incurre el prelegislador –en la que también ha incurrido el legislador de la Ley

30/1992-, pues la presentación de la declaración responsable o comunicación previa no

supone en puridad instar o iniciar un procedimiento administrativo, la prohibición,

rectamente entendida, de realizar durante cierto tiempo nuevas actividades comunicadas o

declaradas con el mismo objeto supone, de facto, una inhabilitación de los interesados en la

que puede reconocerse un carácter materialmente sancionador, por lo que el principio de

tipicidad que impera en el Derecho administrativo sancionador, y las exigencias de

taxatividad y previsibilidad inherentes, exigiría la tipificación legal de la infracción como tal o,

al menos, la definición de la prohibición con la debida precisión de su alcance,

especialmente del plazo máximo de la inhabilitación, sin remitir tal definición y delimitación a

normas sectoriales, a través de las cuales se podría producir una indeseada deslegalización

de la materia”.

3.- Ordenación del procedimiento

Dentro de la ordenación del procedimiento la Ley recoge como novedad la definición de lo

que se entiende por expediente administrativo. El art. 70 dispone:




“1. Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y

actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así

como las diligencias encaminadas a ejecutarla.

2. Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación

ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones

y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los

documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente

copia electrónica certificada de la resolución adoptada.

3. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de

acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las

correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado,

autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que

contenga. La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del

expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación

siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de

distintos expedientes electrónicos.

4. No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar

o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas,

notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre

órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las

Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos,

solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento”.

Aunque no formen parte del procedimiento, si se exponen juicios de valor, ello tiene su

importancia y trascendencia a la hora de revisar la resolución.

En cuanto al impulso, se hace de oficio, y la novedad consiste en que se hará a través de

medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad (art. 71). Se

sigue para el despacho el riguroso orden de incoación en asuntos homogéneos.

En el cumplimiento de trámites no hay novedad. Hay que tener en cuenta que si el

interesado no realiza el trámite en plazo (normalmente diez días) o no subsana en el plazo

de diez días los defectos que se hayan puesto de conocimiento se les podrá declarar

decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación

del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se

notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo. (art. 73). Esto no rige,

desde luego, si se incumple el plazo para interponer un recurso.

4. Instrucción del procedimiento

El procedimiento sigue instruyéndose de oficio y la novedad consiste en que se hará a

través de medios electrónicos (art. 75).




El art. 75. 2 señala que “las aplicaciones y sistemas de información utilizados para la

instrucción de los procedimientos deberán garantizar el control de los tiempos y plazos, la

identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así

como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.

El art. 76, al igual que la anterior Ley, dispone que los interesados podrán, en cualquier

momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir alegaciones y aportar

documentos u otros elementos de juicio. Como dijimos el art. 53 1 e) dice que también

puede utilizar los medios de defensa admitidos por el ordenamiento.

En cuanto a la prueba, la novedad consiste en que su valoración ha de hacerse de acuerdo

con los criterios de la LEC (art. 77).

El período de prueba sigue siendo entre 10 y 30 días, pero ahora se prevé un periodo

extraordinario “asimismo, cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los

interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo

no superior a diez días”. Parece que este período extraordinario solo puede pedirlo el

interesado, y no está a disposición del instructor.

Según el 77. 3 “el instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas

por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante

resolución motivada”.

Este precepto ya estaba en la Ley 30/1992. Ahora bien, para que la falta de motivación

cause indefensión es preciso que la prueba que se deniegue sea pertinente, esto es, que

exista relación entre los hechos que se quieren probar y el thema decidendi. Si la

prueba no es pertinente ni relevante no se ocasiona indefensión, sino que estamos

en presencia de un defecto formal no invalidante (Sentencia 12/2007 de 21 de mayo de

la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha).

La Sentencia del TCO Sentencia núm. 23/2007 de 12 febrero en el FJ 6 señala:

Recientemente, este Tribunal ha recordado en la STC 359/2006, de 18 de diciembre (RTC

2006, 359) , F. 2, su consolidada doctrina sobre el derecho a la utilización de los medios de

prueba pertinentes, derecho inseparable del derecho mismo de defensa (SSTC 169/1996,

de 15 de enero [RTC 1996, 169] , F. 3, y 73/2000, de 26 de marzo [RTC 2000, 73], F. 2).

Las líneas principales de esta doctrina pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

a) Este derecho fundamental, que no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo

una actividad probatoria ilimitada, sí que atribuye el derecho a la recepción y

práctica de las que sean pertinentes, entendida la pertinencia como la relación entre

los hechos probados y el thema decidendi.

b) Puesto que se trata de un derecho de configuración legal, es preciso que la prueba

se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos.

c) Corresponde a los Jueces y Tribunales el examen sobre la legalidad y pertinencia

de las pruebas, no pudiendo este Tribunal Constitucional sustituir o corregir la




actividad desarrollada por los órganos judiciales, sino en los casos en los que las

decisiones judiciales de inadmisión de pruebas relevantes para la decisión final,

hayan sido dictados sin motivación alguna o mediante una interpretación y

aplicación de la legalidad arbitraria o irrazonable o cuando la falta de práctica de la

prueba sea imputable al órgano judicial.

d) Es necesario asimismo que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una

efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea «decisiva en

términos de defensa»; ello exige que el recurrente haya alegado y fundamentado

adecuadamente dicha indefensión material en la demanda.

e) La anterior exigencia se proyecta en un doble plano: de una parte, el recurrente ha

de razonar ante este Tribunal, la relación entre los hechos que se quisieron y no se

pudieron probar y las pruebas inadmitidas; y, de otra, quien en la vía de amparo

invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes

deberá, además, argumentar de modo convincente que la resolución final del

proceso a quo podría haberle sido favorable, de haberse aceptado y practicado la

prueba, propuesta y no practicada, objeto de controversia.

Hay una práctica administrativa totalmente censurable que consiste en denegar la práctica

de la prueba por el hecho de que se estima que no se va a desvirtuar la presunción de

veracidad del agente de la autoridad o de que la prueba testifical que se propone no ofrece

garantías dadas las relaciones, por ejemplo de dependencia laboral, entre el interesados y

los testigos. Esta práctica supone una vulneración del derecho recogido en el art. 24.2 de la

Constitución, pues se está prejuzgando la inutilidad de una prueba que en principio es

pertinente. Cuestión distinta es cómo la valore el órgano administrativo. Así la Sentencia

23/2007 del TCO antes referida señala en el FJ 7:

“La aplicación de la doctrina expuesta al caso que nos ocupa, conduce a la estimación

de este motivo de amparo. Como ha quedado expuesto con más detalle en los

antecedentes de hecho, se queja la demandante de que se inadmitiera la prueba testifical

propuesta, que fue solicitada en tiempo y forma, consistente en la declaración de tres

trabajadores para que testificaran, basándose en su experiencia y presencia en el lugar de

los hechos en el momento del accidente, sobre una serie de cuestiones que considera

esenciales para poder desvirtuar la acusación realizada. Las cuestiones sobre las que,

según consta en su escrito de proposición de prueba de 21 de noviembre de 2002, iba a

versar el interrogatorio de los testigos, no pueden considerarse ajenas al thema decidendi .

En efecto, se pretendía que declarasen sobre si realmente la trabajadora lesionada era la

primera vez o no que utilizaba la máquina; sobre si dicha máquina estaba o no en

funcionamiento y desconectada de la corriente mientras fue manipulada por la lesionada;

sobre diversos aspectos del funcionamiento de la máquina y de forma primordial sobre si

escasos días antes del accidente había tenido lugar una de las múltiples reuniones

explicativas sobre seguridad en el trabajo a la que asistió la trabajadora. Aspectos,

especialmente el último, que se argumentan como esenciales en términos de defensa y

que, de haberse llevado a cabo la práctica de la prueba, se señala en el recurso de amparo,

hubieran podido influir en el sentido del fallo de la Sentencia. Al respecto, no cabe olvidar

que la infracción sancionada consistió, precisamente, en la falta de formación e información

sobre el manejo de la máquina a la trabajadora lesionada.




En tales circunstancias, considera la recurrente que la decisión del órgano judicial de

inadmitir de plano la práctica de la prueba testifical por el déficit de credibilidad en los

testigos propuestos, vulnera su derecho fundamental a la defensa; opinión que es

compartida por el Ministerio Fiscal. Pues bien, en relación con el tema jurídico planteado,

este Tribunal ha recordado recientemente en la STC 359/2006, de 18 de diciembre (RTC

2006, 359) , F. 5, que resulta contrario al derecho a utilizar los medios de prueba

pertinentes para la defensa, consagrado en el art. 24.2 CE (RCL 1978, 2836) , que el

órgano judicial rechace una prueba testifical por innecesaria argumentando que, aun

cuando fuera favorable a la parte «no iba a convencer a la Sala», ya que ello implica una

valoración de la prueba que corresponde a un momento posterior del proceso, y que

supone prejuzgar sobre la hipotética fuerza persuasiva de los testimonios.

En definitiva, de todo lo expuesto debemos concluir que no resulta constitucionalmente

correcta la inadmisión de una prueba testifical basada en la apreciación judicial de la

dudosa credibilidad de unos testimonios que no se han producido y sobre los que, por tanto,

las partes no han podido todavía manifestar duda alguna. El argumento utilizado por el

órgano judicial, remitiéndose a una línea jurisprudencial del Tribunal Supremo (sin cita de

Sentencias concretas) según la cual la relación de dependencia laboral de los testigos con

la parte que propone la prueba, incidirá en la credibilidad de los mismos, no supera el canon

de razonabilidad al que deben sujetarse todas las resoluciones judiciales. En primer lugar,

porque el Juez está realizando una previa valoración de la prueba prejuzgando el resultado

y la influencia de la misma en su decisión y, en segundo término, porque la denominada

tacha de testigos debe ser planteada a instancia de parte y, aun así, la duda sobre la

credibilidad de los testimonios no autoriza a denegar la práctica de la prueba, sino que se

trata de un mecanismo procesal de advertencia sobre determinadas circunstancias que

pudieran afectar a la posterior valoración de la prueba llevada a cabo.

En cualquier caso, al margen de la regulación legal sobre la práctica de la prueba, la

decisión de inadmisión de una prueba testifical, propuesta en tiempo y forma, con base en

un presunto déficit de credibilidad de los testigos propuestos apreciado de oficio, desde la

perspectiva del derecho fundamental de defensa del acusado, no puede aceptarse”..

El art. 77. 5 dispone ”los documentos formalizados por los funcionarios a los que se

reconoce la condición de autoridad y en los que, observándose los requisitos legales

correspondientes se recojan los hechos constatados por aquéllos harán prueba de éstos

salvo que se acredite lo contrario.

El Tribunal Constitucional desde la Sentencia 76/1990, relativa a las actas de la inspección

de Hacienda, pero cuya doctrina luego ha generalizado, ha señalado que las denuncias o

las actas de infracción emitidas por los funcionarios competentes donde consignen los

hechos que observan, son considerados como medio de prueba en el procedimiento

administrativo sancionador—en cambio en vía penal son meras denuncias— capaces de

destruir la presunción de inocencia, pero las denuncias o las actas no pueden ser una

presunción iuris et de iure de veracidad y la presunción de legalidad no implica que se

desplace la carga de la prueba, que tratándose de una infracción ha de corresponder a la

Administración. Y, además, ha señalado que las actas no gozan de absoluta preferencia

probatoria, sino que en vía judicial no gozan de mayor relevancia que los demás medios de




prueba admitidos en Derecho, y por ello ni han de prevalecer necesariamente frente a otras

pruebas que conduzcan a conclusiones distintas, ni pueden impedir que el Juez del

contencioso forme su convicción sobre la base de una valoración o apreciación razonada de

las pruebas practicadas. El Auto 271/1990 del Tribunal Constitucional , dictado a propósito

de una sanción de tráfico, indica que se vulneraría la presunción de inocencia si «la

presunción de veracidad de que están revestidas las denuncias de los Agentes de la

Autoridad significara la concesión de una preferencia probatoria que supusiera la quiebra de

la formación de la convicción judicial acerca de la verdad de los hechos empleando las

reglas de la lógica y la experiencia, afectando al principio de libre valoración de la prueba».

Y dentro del procedimiento administrativo sancionador la Sentencia núm. 341/1993 de

18 noviembre, dictada a propósito del art. 37 de la Ley de Protección de Seguridad

Ciudadana señala F.J. 11:

“Importa advertir, en cuanto a esto último, que bastará con que aquél niegue los hechos

sobre los que los agentes han informado para que deban éstos ratificarse en el expediente,

trámite que dará ocasión para que la autoridad llamada a resolver pondere debidamente el

contenido de la información policial. Y es preciso también tener en cuenta que, según el

dictado legal, dicha autoridad no queda, en ningún caso, vinculada o determinada en su

juicio por el contenido de aquellas informaciones, ratificadas o no, pues la Ley se limita a

establecer que lo declarado por los agentes será «base suficiente para adoptar la resolución

que proceda» , sin que quepa excluir, por consiguiente, que el expediente concluya sin

sanción, pese a la información policial y en atención a otras consideraciones.

…

No estamos ante una disposición que otorgue valor en todo caso a la información de los

agentes ni que dispense a la Administración de aportar cuantas pruebas haya obtenido ni,

en fin, que predetermine el criterio de la autoridad que deba resolver el expediente

sancionador. El expedientado no queda -en contra de lo que los recurrentes creen-

compelido a probar su inocencia para evitar ser sancionado; bastará con que niegue los

hechos para dar lugar a la ratificación de los agentes y ni siquiera en tal caso esas

declaraciones policiales se impondrán necesariamente sobre la libre y racional valoración

de la prueba -de toda la prueba practicada- que ha de llevar a cabo la autoridad

administrativa”.

Por tanto, cuando un acta o una denuncia tienen presunción de veracidad solo son medios

de prueba que el órgano sancionador ha de valorar de manera libre y racional junto a las

demás pruebas practicadas, sin que quede vinculado por el hecho de que la denuncia

tenga presunción de veracidad. Pero ese efecto lo producen no solo las denuncias o actas

con presunción de veracidad, sino también otros informes o partes emitidos por los

funcionarios competentes y que obren en el expediente. En efecto, el TCO ha destacado

que tienen plena validez como prueba de cargo los partes de inspección o los informes

obrantes en autos, con independencia de que carezcan de presunción de veracidad (STC

2/2003, de 16 de enero, F.J. 10 y Sentencia 242/2005 de 10 octubre)




Según el art. 77 6. “Cuando la prueba consista en la emisión de un informe de un órgano

administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste

tiene carácter preceptivo”.

Este novedoso precepto tiene mucha importancia por cuanto el art. 22 de la Ley señala

que “el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la

resolución se podrá suspender en los siguientes casos: d) Cuando se soliciten informes

preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie

entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que

igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá

exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo

indicado, proseguirá el procedimiento.

Así que ahora cuando se pida el informe de ratificación del agente denunciante se

suspende el procedimiento, sin que ello pueda exceder de máximo de tres meses. Antes

había instructores que también suspendían al pedir el informe de ratificación del agente,

dado que entendían que era un informe preceptivo. Pero se rechazaba su petición al

entender que se trataba de un trámite obligatorio. La mayoría de Tribunales no admitían que

se pudiera suspender el plazo para resolver y notificar por el hecho de pedir el informe de

ratificación al Agente. Así se pronunció la Sentencia núm. 333/2006 de 27 abril (JUR

2008\326058) del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, (Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección2ª):

“ Al margen de lo expuesto debemos destacar que el trámite de ratificación del denunciante

tras las alegaciones en su descargo efectuadas por la interesada es, a tenor de lo dispuesto

en el artículo 211 del mentado Reglamento, preceptivo y ha de acordarse de oficio, por lo

que no puede encuadrarse en ninguno de los supuestos habilitantes para la interrupción

o suspensión del plazo de 6 meses que debe comprender todos los trámites que

obligatoriamente se han de realizar en el procedimiento sancionador. Entender lo contrario

supondría dejar inoperante por el mero criterio de la Administración lo preceptuado en el

artículo 42.2 de la Ley 30/1992”.

Tampoco admite que la petición de la ratificación del agente sirva para obtener la

suspensión del procedimiento la Sentencia núm. 1236/2004 de 17 diciembre (JUR

2005\5059) (Tribunal Superior de Justicia de Navarra, (Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección1ª), aunque en este caso señala que no puede equiparase a una

prueba o análisis técnico dirimente. Señala:

“La Administración se muestra de acuerdo en la fijación de los días inicial y final del

cómputo y en la normativa aplicable cuyos efectos son los señalados.

Opone, no obstante, que la caducidad no se ha producido por cuanto, conforme a lo

previsto en el Art. 42.5 d) L.R.J.P.A.C., el plazo estuvo interrumpido entre el 7-5-2002, fecha

en que a instancia del denunciado se solicitó informe ratificador al agente denunciante, y el

18 de julio de 2.002, fecha en que el recurrente presentó alegaciones a dicho informe.




Tal objeción no puede aceptarse. El Art. 42.5 d) establece que

el plazo máximo para resolver se podrá suspender cuando deban realizarse pruebas

técnicas o análisis contradictorios o dirimentes propuestos por los interesados, cosa que no

se ha hecho en el caso pues lo aquí realizado a instancia del interesado es la ratificación

del agente denunciante cuyo informe no puede asimilarse a una prueba técnica o a un

análisis contradictorio o dirimente. No se da, por tanto, el supuesto de hecho que autoriza la

suspensión del plazo”.

Y tampoco lo admite la Sentencia núm. 694/2005 de 22 septiembre (JUR 2006\51334) del

Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, (Sala de lo Contencioso-Administrativo,

Sección3ª)

En cambio sí admite la suspensión para pedir la ratificación del agente la Sentencia núm.

292/2006 de 28 febrero. JUR 2008\63735 del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, (Sala

de lo Contencioso-Administrativo, Sección8ª):

“La ratificación de la denuncia por parte de los agentes de la Policía Municipal no es un

informe, pero sí es un trámite imprescindible para poder destruir con eficacia administrativa

y junto con el resto de las pruebas que obren en las actuaciones, la presunción de

inocencia; de forma que, con independencia de esa incorrección terminológica, sí que

puede considerarse como "determinante del contenido de la resolución" pues, a falta de esa

ratificación, el contenido de la resolución pudiera haber sido distinta”.

A tenor del art. 77. 7” cuando la valoración de las pruebas practicadas pueda constituir el

fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza

imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta

de resolución.

Es algo lógico, esa labor no suele hacerla el órgano resolutorio.

La práctica de la prueba se recoge en el art. 78 sin variación.

EL TCO no considera necesaria la intervención de los interesados en la prueba del

procedimiento sancionador. En concreto en la Sentencia núm. 56/1998 de 16 marzo señala

que los principios del art. 24 de la Constitución han de aplicarse en materia sancionadora,

pero no de modo mimético, sino solo en la medida en que los exijan la preservación de los

valores esenciales de dicho precepto y la seguridad jurídica. Señala que “el procedimiento

administrativo no conoce una diferenciación orgánica tan tajante entre acusación,

instrucción y decisión, de un lado, ni, de otro, una frontera tan nítida entre un período de

preparación o instrucción y otro de enjuiciamiento, en el que se concentre la actividad

probatoria y se practique en condiciones de inmediación y oralidad” (FJ 4). Y en el FJ 6

señala:

“Nuestro parecer no puede ser diferente en relación con las pruebas testificales a las que

no se convocó al expedientado. Es cierto que la falta de notificación le privó de una

contradicción inmediata, pero también lo es que, por una parte, los testimonios fueron

acordados por el instructor, con pliego previo de preguntas, practicados por funcionario




competente y documentados en el expediente con las firmas de los testigos. Debe

acentuarse también, por otra parte, que el hoy recurrente pudo, ya en la vía administrativa,

al menos en el trámite final de alegaciones, contradecir o corroborar su contenido, advertir

al instructor de la que estimaba irregular falta de convocatoria e, incluso, proponer una

repetición de las diligencias”..

Es decir, que para el TCO no es necesaria la intervención del expedientado en la

práctica de la prueba testifical, y la contradicción a esa prueba puede hacerla en el trámite

de alegaciones.

Del mismo criterio es la Sentencia núm. 783/2002 de 19 junio. JUR 2004\33524 (Sala

de lo Contencioso-Administrativo, Sección2ª) del TSJ de la Comunidad Valenciana:

“en lo que afecta al segundo, debe considerarse que, tal como se argumenta en el

citado Fundamento de Derecho Cuarto, de la falta intervención del actor en las

declaraciones testificales prestadas en el expediente disciplinario no deriva necesariamente

la indefensión que justificaría el éxito de su pretensión pues, como se dice en la sentencia

apelada, pudo oponer en el expedientes las pruebas que estimara conveniente a fin de

rebatir los hechos afirmados en las citadas declaraciones y, en todo caso, en sede

jurisdiccional podría haber solicitado su práctica.

Tampoco se considera necesario en RENEUAL Model Rules on EU Administrative

Procedure 2014 Version for online publication Edited by Herwig C. H. Hofmann, Jens-Peter

Schneider and Jacques Ziller and Jean-Bernard Auby, Paul Craig, Deirdre Curtin, Giacinto

della Cananea, Diana-Urania Galetta, Joana Mendes, Oriol Mir, Ulrich Stelkens, Marek

Wierzbowski. Es un estudio académico que propone un modelo regulación del

procedimiento administrativo para que pueda ser adaptado como regulación por la Unión

Europea. Propone seis libros, y en el libro III relativo a la producción de actos

administrativos (single case decisión-making), se prevé su aplicación a las autoridades de la

Unión Europea cuando tomen decisiones administrativas, y también se prevé que los

Estados puedan optar por aplicar las normas que recoge. En el libro III punto 23 se dispone:

The public authority has discretion as to the form and content of the hearing. This includes

the choice as to whether the hearing should be written or oral, whether to allow cross-

examination and the nature of the evidence. In choosing how to exercise this discretion the

public authority should take into account the objectives of the legislation, the legislative

provisions, the importance of the person’s interests, the importance of the additional process

right for protection of the person’s interest, and the costs of granting such rights

Señala, pues, que la autoridad ha de tener discrecionalidad en la forma y contenido de la

audiencia, y que ello incluye si la audiencia ha de ser escrita u oral o si permite un

interrogatorio contradictorio.

Sin embargo, la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de

Castilla- La Mancha señala que en el procedimiento sancionador administrativo en la

prueba testifical debe darse intervención a los interesados y debe realizarse de forma verbal

y espontánea, con la posibilidad de solicitar preguntas sobre la marcha. A su juicio esa




regla, aplicada sobre todo al interrogatorio del agente que presenció una infracción de tipo

instantáneo, deriva del hecho de que ninguna norma procesal vigente establece que la

prueba testifical deba realizarse por escrito, y de la norma prevista en la Ley de

Procedimiento con arreglo a la cual la Administración debe comunicar el lugar y hora para la

práctica de la las pruebas, con lo cual está pensando en la posibilidad de practicar pruebas

orales sujetas a la inmediación del instrucción y de las partes. Así se pronuncia la Sentencia

núm. 121/2007 de 21 mayo (JUR 2007\295694) Y del mismo criterio es la Sentencia de la

misma Sección núm. 10274/2014 de 13 noviembre (JUR 2015\19049).

Esta doctrina no es admisible. De entrada la forma de practicar las pruebas en la LEC no

rige para el procedimiento administrativo, la Ley 39/2015 se remite a esa Ley solo para la

valoración de las pruebas, pero no para la práctica de las pruebas. En la LEC las pruebas

se practican oralmente; pero el procedimiento administrativo se tramita por escrito de forma

electrónica. La Ley dice que los actos administrativos, y los que practican la prueba lo son,

se producen por escrito de manera electrónica (art. 36), no oral. Y que la Ley prevea

genéricamente la intervención del interesado en alguna prueba, necesaria en el

reconocimiento o inspección ocular, no significa que sea obligatoria en el caso de la

intervención testifical.

5.- Informes

La única novedad consiste en que serán emitidos a través de medios electrónicos (art. 80).


Anteproyecto de Ley.

“Debe tenerse en cuenta que en el texto proyectado el hecho de que no se emita un

informe preceptivo en el plazo señalado tiene como consecuencia, además de la eventual

responsabilidad, la suspensión del transcurso del plazo máximo legal para resolver el

procedimiento, desde luego, pero también la suspensión del curso de las actuaciones, tal y

como se infiere del artículo 107.3. La emisión extemporánea del informe reactivará la

tramitación del procedimiento y el plazo máximo legal para resolver, si bien, en tales casos,

el órgano competente para resolver podrá no tener en cuenta el contenido del informe

(artículo 107.4, último inciso), lo que es cuestionable, por cuanto no parece que pueda

admitirse que la resolución pueda verse influenciada por el retraso en la emisión del

informe, del que por lo general no son responsables los interesados. Por tal razón, pudiera

resultar preferible prescindir de dicha regla, y sustituirla, en su caso, por otra, como la

prevista en los artículos 18 y 19 de la Ley 16/2002, de Prevención y Control Integrados de la

Contaminación, conforme a la cual cuando los informes fueran recibidos fuera de plazo,

antes de dictar resolución, se valorará su contenido por el órgano competente para

resolver”.




6.- Audiencia a los interesados

Se regula en el art. 82 y no contiene cambio sustancial respecto de la Ley anterior.

Instruidos los procedimientos, se ponen de manifiesto a los interesados, con las limitaciones

de la Ley 19/2013 y pueden ellos presentar alegaciones y documentos. La audiencia es

anterior al informe del servicio jurídico o Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente.

La ley establece en el art. 82. 5:

“En los procedimientos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el artículo 32.9

de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, será necesario en todo caso dar

audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento,

al efecto de que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y

proponga cuantos medios de prueba estime necesarios.

Son procedimientos para determinar la responsabilidad de la Administración por daños y

perjuicios causados a terceros como consecuencia de una orden inmediata y directa de la

Administración o vicios del proyecto elaborado por ella misma. Nada más natural que se

oiga al contratista, toda vez que si se concluye que no hay una orden directa e inmediata de

la Administración o un vicio del proyecto, la responsabilidad recaerá sobre el contratista.

7.-Información pública

La novedad estriba en que el anuncio señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en

todo caso a disposición de las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en

la sede electrónica correspondiente (art. 83.2)

8.- Finalización

Según el art. 84:

“1. Pondrán fin al procedimiento la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en

que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico,

y la declaración de caducidad.

2. También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de

continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en

todo caso.

Este artículo no contiene novedades

Cabe la terminación convencional. Conforme al art. 86:




“Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, con el alcance, efectos y

régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo

tales actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o

insertarse en los mismos con carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga

fin”..


Anteproyecto de Ley:

“El prelegislador no ha puesto punto final a la polémica doctrinal que ha suscitado la

interpretación del artículo 88.1 de la LRJPAC, cuyo contenido reproduce ahora el artículo

113.1 del Anteproyecto. La doctrina debate si, conforme al artículo 88.1 de la vigente Ley, la

Administración puede celebrar convenios alternativos a la resolución o vinculantes de ella

sin necesidad de autorización expresa, por contener el precepto una autorización genérica a

tal efecto, o si, por el contrario, esa autorización es insuficiente y se precisa de una

conferida de forma expresa en la legislación específica aplicable. Aun cuando la norma

parece seguir esta segunda línea de interpretación, pues así se infiere de la referencia al

“alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que

lo regule”, sería aconsejable que estas dudas interpretativas se despejaran en el texto

proyectado.

Por otra parte, debería establecerse con claridad si esta forma de terminación convencional

cabe en el procedimiento sancionador en todo caso, así como su alcance, concretando si

solo se concibe respecto de la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios

causados, tal y como se prevé en el artículo 22.3 del vigente Reglamento del procedimiento

sancionador –aunque, en puridad, tal indemnización no constituye una sanción-, o si tiene

mayor extensión. Y debería establecerse también si esta forma convencional de finalización

tiene carácter general o si solo se concibe para procedimientos sancionadores especiales,

como sucede en el artículo 52 de la Ley de Defensa de la Competencia”.

En cambio sí es novedoso el art. 87 con arreglo al cual:

“Antes de dictar resolución, el órgano competente para resolver podrá decidir, mediante

acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias indispensables para

resolver el procedimiento. No tendrán la consideración de actuaciones complementarias los

informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento.

El acuerdo de realización de actuaciones complementarias se notificará a los interesados,

concediéndoseles un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por

pertinentes tras la finalización de las mismas. Las actuaciones complementarias deberán

practicarse en un plazo no superior a quince días. El plazo para resolver el procedimiento

quedará suspendido hasta la terminación de las actuaciones complementarias”.

La redacción de párrafo segundo de este precepto no es correcta. No puede dársele el

trámite de alegaciones al tiempo de la notificación del acuerdo de realización de

actuaciones complementarias, sino una vez finalizadas las actuaciones. No dice el precepto




si el acto es recurrible o no. En principio, ha de considerarse como un acto de trámite no

recurrible, pues no parece que el acto en sí produzca indefensión o un perjuicio irreparable.

Según el art. 22 2 b) el transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y

notificar la resolución se suspenderá en los siguientes casos:) Cuando el órgano

competente para resolver decida realizar alguna actuación complementaria de las previstas

en el artículo 87, desde el momento en que se notifique a los interesados el acuerdo

motivado del inicio de las actuaciones hasta que se produzca su terminación.

Por tanto, hay que notificar el acuerdo de inicio de actuaciones complementarias como su

terminación y en este último caso se concede el plazo de alegaciones.

En cuanto a la resolución, el art. 88 como novedad contiene:

“4. Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las

notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la

identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que

se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en esta Ley.

7. Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo

órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver un

propuesta de resolución.

En los procedimientos de carácter sancionador, la propuesta de resolución deberá ser

notificada a los interesados en los términos previstos en el artículo siguiente

A diferencia de Ley 30/1992, que no lo regulaba, la Ley ahora prevé el desistimiento por

parte de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio, que podrá hacerlo

motivadamente en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes (art. 93)

Por ejemplo en materia de contratos el art. 155 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14

de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector

Público permite el desistimiento del contrato acordado por el órgano de contratación antes

de la adjudicación. Se compensará a los candidatos o licitadores por los gastos en que

hubiesen incurrido, en la forma prevista en el anuncio o en el pliego, o de acuerdo con los

principios generales que rigen la responsabilidad de la Administración. El desistimiento del

procedimiento deberá estar fundado en una infracción no subsanable de las normas de

preparación del contrato o de las reguladoras del procedimiento de adjudicación, debiendo

justificarse en el expediente la concurrencia de la causa. El desistimiento no impedirá la

iniciación inmediata de un nuevo procedimiento de licitación.

En materia de expropiación forzosa el TS admite el desistimiento de la expropiación antes

de la ocupación efectiva del bien o de la fijación del justiprecio por el Jurado, pues nadie

tiene derecho a ser expropiado (Sentencia de 5 febrero 2014 (RJ 2014\1306) Tribunal

Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 6ª, Recurso de Casación núm.

2202/2011, sin perjuicio de que la Administración tenga que indemnizar, si se acreditan los

daños y perjuicios ocasionados con la expropiación iniciada.




El desistimiento y renuncia de los interesados se recoge en el art. 94 sin novedades.

En cuanto a la caducidad, el art. 95 mantiene la regla de que la caducidad no producirá por

sí la prescripción de las acciones, pero los procedimientos caducados no interrumpen el

plazo de prescripción. Y como novedad añade en el párrafo segundo del apartado tercero

“En los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no

haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste los actos y trámites cuyo

contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. En todo caso,

en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los trámites de alegaciones,

proposición de prueba y audiencia al interesado”.

Cuando se inicia un nuevo procedimiento, no es posible que se reanude el mismo

procedimiento caducado, como a veces hace la Administración, sino que es necesario que

se inicie otro procedimiento (debe dársele otro número). Tampoco es posible que el

expediente caducado se fotocopie sin más y se incorpore al nuevo procedimiento y se dicta

una nueva resolución.

La Sentencia de 24 febrero 2004 ( RJ 2005\5662) de la Sala Tercera del TS recaída en el

recurso de casación núm. 3754/2001 estableció que el nuevo expediente sancionador

puede iniciarse con los mismos documentos que con el valor de denuncia determinaron la

iniciación del procedimiento caducado, que al nuevo expediente pueden incorporarse actos

independientes del procedimiento caducado, no surgidos dentro de él, que no cabe

incorporar las actuaciones o documentos surgidos dentro del procedimiento caducado, y

que pueden incorporarse las actuaciones que solicite el interesado, aunque se hayan

practicado en el procedimiento caducado por cuanto la caducidad es imputable a la

Administración y no a él . Dice el Fundamento Jurídico 8:

“Sabemos que la declaración de caducidad no impide la apertura de un nuevo

procedimiento sancionador en tanto en cuanto la hipotética infracción que originó la

incoación del procedimiento caducado no haya prescrito. Así se desprende, con nitidez, del

mandato legal que se contiene en el artículo 92.3 de la Ley 30/1992 (RCL 1992, 2512, 2775

y RCL 1993, 246) (la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del

particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el

plazo de prescripción).

Ahora bien, al declarar la caducidad la Administración ha de ordenar el archivo de las

actuaciones (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 en su redacción originaria; y artículo 44.2 de la

misma Ley en la redacción ahora vigente), lo cual, rectamente entendido, comporta:

a) Que el acuerdo de iniciar el nuevo expediente sancionador (si llega a producirse)

puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia,

determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de

sentido aquel mandato legal. Afirmación, esta primera, que cabe ver, entre otras, en

las sentencias de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 1 de octubre

de 2001 (RJ 2002, 3124) y (RJ 2002, 3123) (dos), 15 de octubre de 2001 (RJ 2002,




10190), 22 de octubre de 2001 (RJ 2002, 9837) y 5 de noviembre de 2001 (RJ

2002, 5264).

b) Que en ese nuevo expediente pueden surtir efectos, si se decide su incorporación

a él con observancia de las normas que regulan su tramitación, actos

independientes del expediente caducado, no surgidos dentro de él, aunque a él se

hubieran también incorporado. Concepto, éste, de actos independientes, que

también cabe ver en las sentencias que acaban de ser citadas.

c) Que no cabe, en cambio, que en el nuevo procedimiento surtan efecto las

actuaciones propias del primero, esto es, las surgidas y documentadas en éste a

raíz de su incoación para constatar la realidad de lo acontecido, la persona o

personas responsables de ello, el cargo o cargos imputables, o el contenido,

alcance o efectos de la responsabilidad, pues entonces no se daría cumplimiento al

mandato legal de archivo de las actuaciones del procedimiento caducado.

d) Que cabe, ciertamente, que en el nuevo procedimiento se practiquen otra vez las

mismas actuaciones que se practicaron en el primero para la constatación de todos

esos datos, circunstancias y efectos. Pero habrán de practicarse con sujeción,

ahora y de nuevo, a los trámites y garantías propios del procedimiento sancionador

y habrán de valorarse por su resultado o contenido actual y no por el que entonces

hubiera podido obtenerse. Y

e) Que por excepción, pueden surtir efecto en el nuevo procedimiento todas las

actuaciones del caducado cuya incorporación solicite la persona contra la que se

dirige aquél, pues la caducidad «sanciona» el retraso de la Administración no

imputable al administrado y no puede, por ello, desenvolver sus efectos en

perjuicio de éste.

Esta doctrina se recogió también por la Sentencia de 5 octubre 2010 del TS (RJ

2010\6978) y se ha seguido por la Sala Quinta del TS Tribunal Supremo (Sala de lo Militar,

Sección 1ª) Sentencia de 23 enero 2015 (RJ 2015\1617) recaída en el Recurso de Casación

núm. 101/2014.

O sea, que el TS impide que se incorporen las actuaciones practicadas dentro del

procedimiento caducado, pero no las anteriores o las originadas al margen del mismo. ¿Se

ajusta esta doctrina a lo que dice la nueva ley? No. Por la sencilla razón de que la Ley habla

de actuaciones cuyo contenido se hubiera mantenido igual ¿Cuáles son esas? Es difícil

determinarlo. ¿Pude cambiar el testimonio de un testigo? Imposible saberlo. En caso de

duda, no puede afirmarse que su contenido hubiera permanecido invariable. En la práctica

es posible que el instructor, en actitud cómoda, diga que todo se habría mantenido igual. No

obstante, lo más probable es que los Tribunales sigan aplicando a la doctrina del TS. ¿Por

qué? Porque establece un criterio más seguro y certero que el que fija la Ley, y por cuanto

en ocasiones la doctrina del TS se mantiene por inercia, pese a que la Ley haya dispuesto

otra cosa.

La Ley dispone que, en todo caso, en el nuevo procedimiento deberán cumplimentarse los

trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado. El precepto está




pensado para el procedimiento sancionador donde se distingue esas fases, pero no para el

común, que como dijimos no recoge con carácter preceptivo un trámite para la proposición

de la prueba.

III El Procedimiento Simplificado

El capítulo VI, que lleva por rúbrica “De la tramitación simplificada del procedimiento

administrativo común” y contiene solo un artículo, el 96, supone una novedad en la Ley.

1.- Antecedentes

Un claro antecedente se encuentra en el art. 143 de la Ley 30/1991 que preveía un

procedimiento abreviado en materia de responsabilidad patrimonial para cuando fuera

inequívoca la relación de causalidad entre el entre el funcionamiento del servicio público y la

lesión, y la cuantía de la indemnización. En estos casos, iniciado el procedimiento general,

se podía acordar la sustanciación del procedimiento abreviado, a fin de reconocer la

indemnización en el plazo de treinta días. Se permitía, en todo caso, seguir el procedimiento

general y si no recaía resolución se entendía desestimada la solicitud de indemnización.

Se desarrolló en los artículos 14 a 17 del Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo por el que

se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en

materia de responsabilidad patrimonial. Si era inequívoca la relación de causalidad, la

valoración del daño y la cuantía de la indemnización, se suspendía el procedimiento general

y se iniciaba el procedimiento abreviado. Se concedía un plazo de audiencia de cinco días

para alegaciones y presentación de documentos. Durante ese plazo se podía proponer la

terminación convencional del procedimiento. Se solicitaba el dictamen del Consejo de

Estado u órgano consultivo, que debería ser emitido en el plazo de diez días. Recibido el

dictamen o transcurrido el plazo para emitirlo, se dictaba resolución. Si el dictamen del

Consejo de Estado discrepaba de la propuesta de resolución o de la propuesta de

terminación convencional, el órgano competente para resolver acordaba el levantamiento

de la suspensión del procedimiento general y la remisión de todo lo actuado al órgano

competente para su instrucción, notificándolo al interesado. Transcurrido treinta días sin

dictar resolución, sin formalizar acuerdo o sin levantar la suspensión del procedimiento

general, se podía entender desestimada la petición de indemnización

En el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto por el que se aprueba el Reglamento del

Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, se preveía un procedimiento

simplificado. Era de aplicación, cuando el órgano competente para iniciar consideraba que

había elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve. En ese caso el

art. 23 decía que “se tramitará” el procedimiento simplificado, es decir, era obligatorio

tramitarlo. La tramitación consistía en que en el plazo de diez días desde la comunicación,

que debía especificar el carácter simplificado del procedimiento, el órgano instructor y los

interesados efectuaban, respectivamente, las actuaciones preliminares, la aportación de




cuantas alegaciones, documentos o informaciones estimase convenientes y, en su caso, la

proposición y práctica de la prueba. Transcurrido dicho plazo, el órgano competente para la

instrucción formulaba propuesta de resolución o, si apreciaba que los hechos podían ser

constitutivos de infracción grave o muy grave, acordaba que continuase tramitándose el

procedimiento general, notificándolo a los interesados para que, en el plazo de cinco días,

propusiesen prueba si lo estiman conveniente. La propuesta y el procedimiento se remitían

al órgano competente para resolver, que en el plazo de tres días debía dictar la resolución.

El procedimiento debía resolverse (y notificarse tras las reforma que efectuó la Ley 4/1999)

en el plazo máximo de un mes desde que se inició (art. 24).

Los procedimientos abreviados se han extendido también en leyes especiales. Así en

materia de tráfico se prevé un procedimiento abreviado para el caso de pago voluntario, en

el plazo de veinte días naturales, de la multa por las faltas leves y graves (salvo para las

previstas en el artículo 65, apartados 5.h)-utilización de inhibidores de radares o

cinemómetros- y j) –incumplimiento de la obligación de identificar al conductor. El

procedimiento supone la reducción del 50% del importe de la sanción, la renuncia a

formular alegaciones, y la terminación del procedimiento sin necesidad de dictar resolución

expresa (art. 79 y 80 Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se

aprueba el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Ley

Orgánica de protección de la seguridad ciudadana).

Igualmente la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de Seguridad

Ciudadana prevé un procedimiento abreviado si en el caso de infracciones graves o leves

se realiza el pago voluntario en el plazo de quince días. Se reduce la sanción de multa en

un 50%, se renuncia a formular alegaciones y se termina el procedimiento sin necesidad de

dictar resolución expresa.

En materia de reclamaciones económico administrativas existe un procedimiento abreviado

que se aplica según el art. 245 de la LGT, tras la modificación operada por la Ley 34/2015,

de 21 de septiembre, cuando sean de cuantía inferior a la que se determine

reglamentariamente (antes se aplicaba también en estos casos a) Cuando se alegue

exclusivamente la inconstitucionalidad o ilegalidad de normas. c) Cuando se alegue

exclusivamente falta o defecto de notificación. d) Cuando se alegue exclusivamente

insuficiencia de motivación o incongruencia del acto impugnado. e) Cuando se aleguen

exclusivamente cuestiones relacionadas con la comprobación de valores .f) Cuando

concurran otras circunstancias previstas reglamentariamente). Según el art. 64 RD

520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la

Ley en materia de revisión en vía administrativa:

"Las reclamaciones económico-administrativas se tramitarán por

el procedimiento abreviado ante órganos unipersonales cuando sean de cuantía inferior a

6.000 euros, o 72.000 euros si se trata de reclamaciones contra bases o valoraciones”.

También en el ámbito judicial existen procedimientos abreviados. Así en la Ley de

Enjuiciamiento Criminal se prevé un procedimiento abreviado para al enjuiciamiento de los

delitos castigados con pena privativa de libertad no superior a nueve años, o bien con




cualesquiera otras penas de distinta naturaleza bien sean únicas, conjuntas o alternativas,

cualquiera que sea su cuantía o duración (art. 757)

En la Ley reguladora de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el procedimiento

abreviado se aplicará, según el art. 78, modificado por la Ley 37/2011, de 10 de octubre en

los asuntos que conozcan los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y, en su caso, los

Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo sobre cuestiones de personal al

servicio de las Administraciones Públicas, sobre extranjería y sobre inadmisión de

peticiones de asilo político, asuntos de disciplina deportiva en materia de dopaje, así como

todas aquellas cuya cuantía no supere los 30.000 euros.

En la Ley concursal se prevé un procedimiento abreviado Ley 22/2003, de 9 de julio,

Concursal art. 190 (modificado por la Ley 38/2011, de 10 de octubre):

“1. El juez podrá aplicar el procedimiento abreviado cuando, a la vista de la información

disponible, considere que el concurso no reviste especial complejidad, atendiendo a las

siguientes circunstancias:

1.º Que la lista presentada por el deudor incluya menos de cincuenta acreedores.

2.º Que la estimación inicial del pasivo no supere los cinco millones de euros.

3.º Que la valoración de los bienes y derechos no alcance los cinco millones de

euros.

Cuando el deudor sea una persona natural el juez valorará especialmente si

responde o es garante de las deudas de una persona jurídica y si es administrador

de alguna persona jurídica.

2. El juez podrá también aplicar el procedimiento abreviado cuando el deudor

presente propuesta anticipada de convenio o una propuesta de convenio que

incluya una modificación estructural por la que se transmita íntegramente su activo

y su pasivo.

3. El juez aplicará necesariamente el procedimiento abreviado cuando el deudor

presente, junto con la solicitud de concurso, un plan de liquidación que contenga

una propuesta escrita vinculante de compra de la unidad productiva en

funcionamiento o que el deudor hubiera cesado completamente en su actividad y

no tuviera en vigor contratos de trabajo.

4. El juez, de oficio, a requerimiento del deudor o de la administración concursal, o

de cualquier acreedor, podrá en cualquier momento, a la vista de la modificación

de las circunstancias previstas en los apartados anteriores y atendiendo a la mayor

o menor complejidad del concurso, transformar un procedimiento abreviado en

ordinario o un procedimiento ordinario en abreviado.




En la LEC tenemos dentro de los procedimientos declarativos el procedimiento ordinario y

otro más simplificado, el verbal, aplicable para determinadas materias y cuando la cuantía

del pleito no exceda de seis mil euros (art. 250). También existe el monitorio (art. 812) que

tiene una fase declarativa y una fase de proceso de ejecución.

Dentro de la Unión Europea podemos citar el proceso europeo de escasa cuantía, regulado

en el Reglamento 861/2007, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de julio de 2007,

que es aplicable para el enjuiciamiento de aquellas reclamaciones de inferior cuantía que

provengan de los distintos estados de la Unión Europea (con excepción de Dinamarca).

En fin, que se observa en los distintos ámbitos administrativos y judiciales una clara

tendencia a que los asuntos de escasa cuantía o de poca complejidad se tramiten de forma

simplificada, con agilidad y celeridad.

Esta tendencia, tan generalizada, se ha acogido inevitablemente por la Ley 39/2015, y ello

explica que introduzca la regulación de un procedimiento simplificado.


Anteproyecto de Ley indicó que la introducción del procedimiento simplificado “debe ser

acogida favorablemente, por cuanto representa, una vez más, la materialización de los

principios de eficacia y de simplificación del procedimiento administrativo común”

2. Ámbito de aplicación

La exposición de motivos de la Ley 39/2015 señala que incorpora como novedad de la

tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, y que establece su ámbito

objetivo de aplicación, sin perjuicio de la posibilidad de la aplicación de la tramitación de

urgencia del procedimiento. La tramitación de urgencia del procedimiento supone, como es

sabido, la reducción de los plazos del procedimiento ordinario a la mitad, salvo los relativos

a la presentación de solicitudes y recursos (art 33).

La Ley ha tomado el nombre de procedimiento simplificado del RD 1398/1993, pero se ha

inspirado más en la regulación que se hacía del procedimiento abreviado en materia de

responsabilidad patrimonial. El resultado final, fruto de la mezcla entre la regulación del

procedimiento abreviado en materia de responsabilidad patrimonial, que tenía carácter

potestativo, y el simplificado en materia sancionadora, que, una vez que había certeza para

calificar la infracción como leve, tenía carácter obligatorio, no ha dado resultados

satisfactorios.

El art. 96.1 dispone:

“Cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo

aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del

interesado, la tramitación simplificada del procedimiento.




En cualquier momento del procedimiento anterior a su resolución, el órgano competente

para su tramitación podrá acordar continuar con arreglo a la tramitación ordinaria”.

O sea que se deja al criterio de la Administración la aplicación del procedimiento ordinario o

del simplificado. Esto no tiene justificación, por cuento el procedimiento simplificado debe

resolverse en el plazo de 30 días y el ordinario, en el plazo de tres meses si la norma no

determina otro plazo, en el plazo de seis meses si lo fija la norma de aplicación, o en un

plazo superior si lo fija una norma con rango de ley o lo prevé el Derecho de la Unión

Europea (art. 21). No tiene sentido que en los procedimientos que puedan producir efectos

desfavorables para los interesados, los plazos de caducidad, cuya superación determina el

archivo de las actuaciones (art. 25 de la Ley) se dejen al arbitrio de la Administración.

En el procedimiento simplificado introducido por el Real Decreto 1398/1993, la

Administración se encontraba con que incumplía el plazo de un mes que tenía para resolver

los expediente y, por tanto, le caducaban; para evitar la caducidad utilizaba la argucia de

acudir al procedimiento ordinario, con el pretexto de que este ofrecía mayores garantías.

Pero, claro, lo que pretendía era eludir los efectos de la caducidad.

Esta maniobra no se toleró por los Tribunales, los cuales afirmaron que la aplicación del

procedimiento simplificado no estaba a disposición de la Administración, sino que, si bien se

condicionaba su aplicación a que concurrieran suficientes elementos de juicio para poder

calificar la infracción como leve, cuando dicha certeza existía no había posibilidad de elegir

el procedimiento aplicable. Y señalaron que los plazos de caducidad no son caprichosos ni

disponibles para la Administración (Sentencia núm. 580/2000 de 17 mayo del Tribunal

Superior de Justicia de Madrid, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª) (RJCA

2000\222), Sentencia núm. 181/2000 de 6 marzo del Tribunal Superior de Justicia de

Murcia, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª (RJCA 2000\966), Sentencia del

Tribunal Superior de Justicia de Islas Baleares, (Sala de lo Contencioso-Administrativo)

Sentencia núm. 635/1998 de 16 octubre (RJCA 1998\3773); y la del Tribunal Superior de

Justicia de C. Valenciana, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª) Sentencia

núm. 710/2013 de 21 junio. JUR 2013\28095, la cual afirma:

“, la administración como parece dar a entender en su recurso, no está facultada, en el

supuesto de infracciones leves para escoger entre el procedimiento ordinario o

el simplificado, sino que, por el contrario, debe necesariamente, dado el término imperativo

que utiliza el precepto, instruir el procedimiento simplificado y terminarlo en el plazo de un

mes como indica el párrafo 4º del Artº 24. No lo ha hecho así y la caducidad se impone

como ineludible conclusión

Según el art... 96. 2:

“Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento

deberá notificarlo a los interesados. Si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, la

Administración deberá seguir la tramitación ordinaria.


Anteproyecto indicó que “debe advertirse acerca de la escasa virtualidad que presenta el




interés general como motivo justificador de la tramitación de oficio del procedimiento

simplificado, cuando esta se encuentra subordinada al consenso de los interesados”.

No dice la Ley qué plazo hay que darle al interesado para que manifieste si se opone o no.

Por tanto, habrá que seguir el criterio del art. 73, el plazo de diez días. Sin embargo

consumir este plazo para un plazo de resolución de 30 días es excesivo.

Si la Administración aplica indebidamente el procedimiento simplificado en lugar del

ordinario ¿se puede hablar de nulidad de pleno derecho? La causa de nulidad consistente

en «la omisión del procedimiento legalmente establecido “se ha interpretado por la

jurisprudencia en el sentido de que dicha infracción ha de ser clara, manifiesta y ostensible,

lo que supone que dentro del supuesto legal de nulidad se incluyen tanto el caso de

ausencia total del trámite como el caso de seguir un procedimiento distinto. Se comete esa

nulidad, por tanto, cuando se prescinde de todo trámite o cuando se siga un procedimiento

previsto para un objeto distinto. Así se pronuncia las Sentencia del TS de 21 diciembre

2005. JUR 2006\243951, la Sentencia de 17 octubre 2000 (RJ 2000\8997), y la Sentencia

de 2 noviembre 2010 (. RJ 2010\7767).

Ahora bien, si el interesado no se opone, pese a darle la oportunidad, a la aplicación del

procedimiento simplificado, cabe sostener que consintió que se aplicara. Con lo cual no

puede alegar a posteriori la nulidad de un procedimiento cuya aplicación consintió y al que

podía haberse opuesto únicamente por su propia voluntad

El art. 96.3 dispone lo siguiente:

3. Los interesados podrán solicitar la tramitación simplificada del procedimiento. Si el

órgano competente para la tramitación aprecia que no concurre alguna de las razones

previstas en el apartado 1, podrá desestimar dicha solicitud, en el plazo de cinco días desde

su presentación, sin que exista posibilidad de recurso por parte del interesado. Transcurrido

el mencionado plazo de cinco días se entenderá desestimada la solicitud.

Por tanto, la Administración retiene la facultad para decidir si se aplica o no el procedimiento

simplificado.

A tenor del art. 96. 4 y 5:

4. En el caso de procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial de las

Administraciones Públicas, si una vez iniciado el procedimiento administrativo el órgano

competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre el

funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo

de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento

general y la iniciación de un procedimiento simplificado.

5. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la

tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el

procedimiento considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora,




existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa

la oposición expresa por parte del interesado prevista en el apartado 2.

No tiene ningún sentido que en materia sancionadora la aplicación del procedimiento sea

facultativa. Eso significa dejar en manos de la Administración la aplicación de un plazo de

caducidad u otro.

En este caso el interesado no puede oponerse a la aplicación del procedimiento

simplificado, es decir, no está a su alcance impedir su aplicación. Con lo cual podrá alegar,

sin obstáculos, la aplicación indebida de este procedimiento.

Es claro que si la Administración considera que la infracción es grave y utiliza el

procedimiento simplificado le ocasiona indefensión (así lo dijo el Tribunal Superior de

Justicia de País Vasco, (Sala de lo Contencioso-Administrativo) Sentencia de 21 abril 1998

(RJCA 1998\3634- para el procedimiento simplificado en materia sancionadora)

Es inconcebible que el interesado alegue que se aplica incorrectamente el procedimiento

por el hecho de que la infracción sea grave, ello iría en contra de sus intereses, pero si el

interesado discute la tipificación de la infracción y considera que, en lugar de grave, su

infracción es leve, en caso de que los Tribunales le estimen la pretensión, ¿puede

concluirse que se siguió un procedimiento inadecuado y que hay una nulidad de pleno

derecho? .No. Por cuanto si la aplicación del procedimiento simplificado“está condicionada

a una apreciación ab inicio de la incoación, mal puede imputarse a la administración el

haber seguido un procedimiento inadecuado cuando no solo tramitó sino que llegó a

imponer una sanción por infracción grave”: Así lo afirma el Tribunal Superior de Justicia de

Galicia, (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección1ª) Sentencia núm. 361/2013 de 30

abril (RJCA 2013\600). Del mismo criterio es la Sentencia núm. 891/2013 de 28 noviembre

(JUR 2013\383645) del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, (Sala de lo Contencioso-

Administrativo, Sección2ª)

“Tampoco la no utilización por la Administración del procedimiento simplificado previsto para

las infracciones leves, es un defecto que determine la invalidez de los actos impugnados.

Cuando se inicia el procedimiento no se califica la infracción como leve, y de ahí que la

instructora no haya seguido dicho procedimiento previsto por las normas generales. En

cualquier caso es evidente que la falta de aplicación de dicho procedimiento, en el que se

simplifican los trámites, no ha causado indefensión a la actora, que incluso en

el procedimiento tramitado ha gozado de mayores garantías.

En materia de aguas, cuando la infracción es leve muchos recurrentes alegan nulidad de

pleno derecho por haber tramitado un procedimiento inidóneo, el procedimiento ordinario y

no el simplificado, dada la remisión del art. 327 del RDPH al procedimiento regulado en el

Real Decreto 1398/93, pero la jurisprudencia entiende que la remisión es al procedimiento

general. Así lo dice el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla (Sala de lo

Contencioso-Administrativo, Sección3ª) Sentencia de 18 noviembre 2010. JUR

2011\313642 cual se remite a una de la Sala de Murcia de sentencia de 30 de marzo de

2006 del TSJ.




En principio podría pensarse que la remisión se produce en bloque y que podría incluirse

el procedimiento simplificado. Sin embargo no creemos que sea así por cuanto los artículos

siguientes del Reglamento establecen un régimen especializado para todas las infracciones

en materia de aguas que incluye una tramitación común y un plazo común de conclusión

del procedimiento sancionador que no permite estimar excluidas las infracciones leves y

menos graves del régimen general establecido en relación con todas las infracciones sin

excepción, de manera que la remisión al RD 1398/93 debe entenderse hecha

al procedimiento general y no al simplificado.

Y del mismo criterio es la Sentencia núm. 561/2013 de 15 julio. JUR 2013\288133 del

Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, (Sala de lo Contencioso-Administrativo,

Sección2ª...

No dice la Ley qué ocurre si el instructor o el órgano resolutorio consideran, una vez

practicadas las actuaciones o al tiempo de resolver, que la infracción es grave. Pero la

solución no puede ser otra que seguir, a partir del momento en que se aprecie que la

infracción es grave o muy grave, el procedimiento ordinario.

3. Trámites del procedimiento simplificado

Según el art. 96.6

Salvo que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos

tramitados de manera simplificada deberán ser resueltos en treinta días, a contar desde el

siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del

procedimiento, y constarán únicamente de los siguientes trámites:

a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.

b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.

c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.

d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable

para el interesado.

e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.

f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.

g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad

Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen

al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se

producirá la suspensión automática del plazo para resolver.




El órgano competente solicitará la emisión del Dictamen en un plazo tal que permita cumplir

el plazo de resolución del procedimiento. El Dictamen podrá ser emitido en el plazo de

quince días si así lo solicita el órgano competente.

En todo caso, en el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente, se incluirá una propuesta de resolución. Cuando el Dictamen sea contrario al

fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no este

criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo

a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se

entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la

tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado

u órgano consultivo equivalente.

h) Resolución.

7. En el caso que un procedimiento exigiera la realización de un trámite no previsto en el

apartado anterior, deberá ser tramitado de manera ordinaria.

Este precepto no es muy correcto técnicamente. De entrada, dice que el procedimiento

deberá ser resuelto en treinta días (lo correcto es que debe ser resuelto y notificado en ese

plazo a tenor del art. 21).

El Consejo de Estado en el dictamen 275/2015 pidió que se ponderase si el factible finalizar

este procedimiento en el plazo de treinta días.

En los procedimientos sancionadores no exige que se notifique la propuesta de resolución,

que es la que contiene la exacta calificación jurídica, tal y como señala el art. 89.3, cuando

en el art. 88. 7 exige en los procedimientos de carácter sancionador la necesidad de

notificar la propuesta de resolución. No obstante, como hay que dar audiencia cuando la

resolución vaya a ser desfavorable, hay que entender que ello exige notificarle la propuesta

de resolución. Pero el precepto no lo exige, con lo que genera inseguridad.

Criticó el Consejo de Estado que se diera audiencia únicamente cuando se prevea que la

resolución va a ser desfavorable, pues resulta complicado conocer el sentido favorable de la

resolución antes de que se emitan los informes preceptivos.

No dice la Ley cuál es el plazo para la audiencia, con lo cual hay que acudir al art. 82 que

fija un plazo no inferior a diez días ni superior a quince. Este plazo se nos antoja muy

amplio para un procedimiento tan simplificado

No tiene justificación que se suspenda el plazo desde que se pide informe al Consejo de

Estado y no desde que se pide informe al Consejo General del Poder Judicial. El informe

preceptivo del Consejo de Estado se refiere a los supuestos de responsabilidad patrimonial

del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, y dado que el

Consejo de Estado también emite dictamen en materia de responsabilidad patrimonial, el

tratamiento de uno y otro se debería haber equiparado totalmente en este punto.




Si se sigue el procedimiento ordinario, por cuanto el dictamen del Consejo de Estado y

órgano equivalente es contrario, la Ley impone que se convalidan todas las actuaciones

realizadas, salvo el dictamen del Consejo de Estado. Esa convalidación no tiene ningún

sentido. La convalidación se aplica según el art. 52 a los actos anulables. Aquí simplemente

se transforma un procedimiento, de simplificado en ordinario, pero esa transformación no

supone que se haya incurrido en ninguna anulabilidad. Es más, la convalidación, que se

aplica a los procedimientos de responsabilidad patrimonial, que es en los que hay que pedir

dictamen al Consejo de Estado u órgano consultivo, está en contradicción con lo que

dispone el art. 96. 4 con arreglo al cual cuando concurren los supuestos para aplicar el

procedimiento simplificado se suspende el procedimiento general. Pues, bien cuando una

suspensión se levanta, no hay nada que convalidar, la suspensión no implica en modo

alguno que se incurra en una infracción del ordenamiento jurídico.

El Consejo de Estado pidió que se aclarara ese párrafo. Si se sigue el procedimiento

ordinario ¿debe pedirse de nuevo dictamen al Consejo de Estado u órgano consultivo

equivalente? El Consejo de Estado señaló que “el hecho de que un dictamen no se

pronuncie en el mismo sentido que una propuesta de resolución no obliga necesariamente a

volver a someter a consideración del cuerpo consultivo correspondiente el asunto”. Al hablar

el precepto de que el dictamen no se convalida, parece que hay que volver a pedir el

dictamen; no obstante, si no surgen elementos de hecho nuevos, no parece que haya que

volver a solicitarlo.

No se prevé la práctica de prueba en este procedimiento. Pero ello no tiene sentido para los

procedimientos sancionadores por falta leve. Lo normal en estos casos es negar el hecho,

con lo cual la prueba se impone por la naturaleza del procedimiento. Así el art. 60. 3 de la

LRJCA establece que “si el objeto del recurso fuera una sanción administrativa o

disciplinaria, el proceso se recibirá siempre a prueba cuando exista disconformidad en los

hechos”.

Por ello, dado el reducido plazo para resolver, no creemos que este procedimiento vaya a

tener mucha aplicación, salvo cuando sea favorable a los interesados. Cabe recordar que

con el procedimiento sancionador simplificado, la Administración se dejó caducar los

expedientes, y se hizo una propuesta para elevar el plazo de un mes a tres meses, y a tal

efecto se emitió Dictamen de 6 abril 2006 por el Consejo de Estado, pero luego no prosperó

la modificación.

Los procedimientos simplificados son deseables, pero siempre y cuando no se atribuyan al

mismo órgano la tramitación de los procedimientos ordinarios y los simplificados. Por cuanto

muchas veces va a resultar difícil que el órgano administrativo resista la tentación de

centrarse en los procedimientos simplificados, más sencillos, a costa y en perjuicio de los

procedimientos más complejos.

novedades sobre los procedimientos administrativos en la...

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